Carlos Soto. Los tiempos del Estado de Bienestar

7/25/2019 Carlos Soto. Los tiempos del Estado de Bienestar

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r e v i s t a d e l a u n i v e r s i d a d e x t e r n a d o d e c o l o m b i a f a c u l t a d d e f i n a n z a s , g o b i e r n o y r e l a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s

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El artculo se centra en el proceso de construccin del Estadode bienestar en Amrica Latina. Su evolucin histrica estmarcada por un primer tiempo con el modelo de sustitucin deimportaciones y por un segundo que emerge con las reformashechas segn el Consenso de Washington y sus posteriores

ajustes. Surge la pregunta sobre la emergencia de un tercertiempo que siente las bases de una poltica social universal, conun papel activo del Estado.

A

unquela referencia al Estado de bienestar en el caso de los pases

en desarrollo es problemtica, esto no impide reflexionar sobre laevolucin histrica delwelfare mix (los arreglos entre el Estado, elmercado y la familia en aras de proteger a los individuos). Ms all delas diferencias entre pases latinoamericanos con respecto a este pro-ceso histrico, es posible marcar tiempos diferentes en la evolucin delEstado social en la regin1. Las fallas de los sistemas de proteccin socialdesarrollados de acuerdo con el modelo de sustitucin de importacionesllevaron a reformas sustanciales desde finales de los aos ochenta. Sinembargo, las polticas impulsadas con el auspicio del Consenso de Wash-ington no lograron objetivos contundentes en materia de reduccin depobreza y desigualdades. Esta realidad abre quizs un tercer tiempo, enel que emergen nuevas propuestas cuya posibilidad de lograr sociedadesms incluyentes y protectoras de sus ciudadanos est por verse.

Con la estrategia de sustitucin de importaciones, el Estado buscalinear progreso social y econmico. El modelo desarrollistade industria-lizacin se acompa de una estrategia de desarrollismo social, lo queconstituy un developmentalist welfarism (Riesco, 2009). La consolida-cin de la industria nacional deba llevar a la absorcin de mano de obraen sectores de mayor productividad, en tanto que el aumento del gastoen infraestructura, educacin y salud, as como la implementacin deinstituciones de seguridad social, deban permitir la garanta de derechossociales a los ciudadanos.

CARLOS SOTO IGUARNDocente e investigadorFacultad de Finanzas,Gobierno y [email protected]

Los tiempos del Estado de

bienestar en Amrica Latina:

hacia la universalidad?


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Un balance de este periodo muestra una absorcin laboral limitada,lo que llev al crecimiento de actividades informales, en contrava de lasteoras del desarrollo de la poca. Aun si el accionar del Estado permitimejoras en los niveles de vida, la afiliacin a los sistemas de seguridadsocial se limit a funcionarios pblicos y a trabajadores formales del sec-tor privado, por lo que los individuos tuvieron que apoyarse en meca-nismos informales para obtener cierta seguridad; en este punto se hacereferencia a regmenes de bienestar informales-conservadoresen el casolatinoamericano (Barrientos, 2004)2.


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Segn Lautier (2005),las mejores redes de proteccinsocial son las de focalizacin

reducida y anticclicas, lo que equivale

a una proteccin social mutualista yuniversal. Para ello se requiere, sin embargo,pasar de una tecnologa de focalizacina otra de tipo universalista que implica

modos particulares de solidaridad,financiamiento y extensin de la

cobertura (Lo Vuolo, 2008).

Un segundo tiempo

Este primer tiempo en el proceso constructivo del Estado de bienes-tar en la regin termina con la adopcin de reformas a partir de losaos ochenta. El proyecto de liberalizacin econmica abre un segundotiempo, marcado por el aumento de instrumentos de mercado y la in-tervencin residual del Estado en la esfera social. De all la emergenciade un rgimen informal-liberal, que lleva a un cambio en la naturalezade la accin estatal (Barrientos, 2004). En materia de salud se intro-ducen mecanismos de competencia regulada entre actores privados,mientras en pensiones se abren cuentas de ahorro individual. Ante lasfallas del Estado se disminuye entonces la intervencin pblica, quepasa a concentrarse en corregirlas. Segn Lautier (2005), las mejores

redes de proteccin social son las de focalizacin reducida y anticcli-cas, lo que equivale a una proteccin social mutualista y universal. Paraello se requiere, sin embargo, pasar de una tecnologa de focalizacin aotra de tipo universalista que implica modos particulares de solidaridad,financiamiento y extensin de la cobertura (Lo Vuolo, 2008), fallas delmercado y la lucha contra la pobreza.

De una retrica de universalizacin de los derechos se pasa a ha-blar de prestaciones focalizadas y condicionadas. stas deben asegurarla eficacia del gasto y aumentar la capacidad de los individuos pobres aparticipar en los mercados. Adems, anteriormente exista la voluntad deconstruir sistemas de seguridad solidarios fomentando empleos formalescon ayudas a la industria. El fomento del empleo se inscribe ahora en laesfera de la proteccin social, limitada a brindar apoyo a la formalizacin

microempresarial (Tendler, 2004).Frente a las crticas y oposiciones, se le hicieron ciertos ajustes almodelo, lo que llev al llamado consenso pos-Washington3. Se moderla oposicin al Estado, y se acept la necesidad de su intervencincon las etiquetas del buen gobierno y de laapropiacin local.Se re-vis la idea del crecimiento como condicin suficiente de reduccin

de la pobreza, buscando las bases de un crecimiento a favor delos pobres. Se pas de una ultrafocalizacin de naturaleza

asistencial a un focalizacin ms abierta y condicionadaa ciertas obligaciones de los beneficiarios en cuanto a

salud, educacin o empleo4. Lo anterior se rigi por elmanejo social del riesgo, que supone brindar he-rramientas de aseguramiento (privado) para lucharcontra la exposicin de riesgos de diferente natu-raleza5. Pese a los cambios mencionados, segnFine (2003) y Delcourt (2009), no se cuestionan losfundamentos iniciales. Craig y Porter (2006) afir-man incluso que se da la extensin del mercado a

reas que no se haban liberalizado (instituciones yservicios sociales).

En el campo de la proteccin social, este periodo estmarcado por el auge de las transferencias sociales condicio-


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nadas. En el lapso de una dcada, casi todos los pases del continente,independientemente de la inclinacin poltica, pasaron a tener uno de estosprogramas (Fiszbein & Schady, 2009). Se consolida as una proteccin so-cial segmentada entre una asistencia residual para los ms pobres, asegu-ramiento social para aquellos con posibilidad de cotizar y seguros privadospara los ms pudientes.

Un tercer tiempo?

Es posible hablar de la emergencia de un tercer tiempo? No se obser-van transformaciones estructurales en las formas de aseguramiento ni enlas garantas de derechos sociales. No obstante, diversos hechos indicancambios que podran sentar bases para una poltica social ms incluyente.

Deacon (2005) se pregunta si la marea est cambiando dado elimpulso de la idea de universalizacin en el seno de las agencias delas Naciones Unidas (Unrisd, OIT, PNUD), desde perspectivas diferentes.En particular, el Banco Mundial plantea la necesidad de hacer alianzasentre clases, alejndose de una retrica exclusivamente a favor de lospobres que ha marcado las reformas recientes.

Ms all del discurso, la evidencia vuelve a invitar al Estado a laescena, en razn de que la focalizacin restringi la poltica social a lalucha contra la pobreza, sin lograr resultados contundentes al respecto.Segn Lautier (2005), las mejores redes de proteccin social son las defocalizacin reducida y anticclicas, lo que equivale a una proteccin so-cial mutualista y universal. Para ello se requiere, sin embargo, pasar deuna tecnologa de focalizacin a otra de tipo universalista, que implica

modos particulares de solidaridad, financiamiento y extensin de la co-bertura (Lo Vuolo, 2008).Existen pistas que permitiran avanzar en esta direccin. El ingreso

bsico universal asegura un ingreso a todo ciudadano, sin exigir contra-prestacin alguna. El empleador de ltima instancia hace del Estado unempleador para las personas deseosas de trabajar, y garantiza una re-muneracin que asegure un nivel de vida mnimo. Estas propuestas, msall de sus limitantes, podran sentar la base de discusin que permitaabrir un tercer tiempo del Estado de bienestar en los pases en desarrollo.Las posibilidades de xito de propuestas universalistas dependen, segnDeacon (2005), de una batalla de posiciones intelectuales y de relacionesde poder a escala internacional.

Notas

1. Para una tipologa, ver Filgueira (1999).2. Se hace un paralelo con el rgimen corporatista-conservador puesto en evidencia por Esping-An-

dersen (1990).3. Ver Stiglitz (1998).4. Artculo de Juan Camilo Surez.5. Para una explicacin, ver Holzmann & Jorgensen (2004).

Bibliografa Barrientos A. (2004). Latin America: towards a liberal-informal Welfare Regime. En I. Gough, G.

Wood, P. Bevan, P. Davis & G. Room (eds.) Insecurity and Welfare Regimes in Asia, Africa and LatinAmerica.Cambridge: Cambridge University Press, pp.121-168.


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Deacon, B. (2005). From Safety nets back to universal social provision: is the global tide turning?En Global Social Policy,5(1), pp.19-28.

Delcourt, L. (2009). Retour de ltat. Pour quelles politiques sociales?Points de vue du Sud, vol. XVI,N.2. Editions Syllepse - Centre tricontinental.

Esping-Andersen, G. (1990). The Three Worlds of Welfare Capitalism. Oxford, Policy Press. Filgueira, F. (1999). Tipos de welfare y reformas sociales en Amrica Latina: eficiencia, residualismo

y ciudadana estratificada. En M. Melo, Reforma do Estado e mudanza institucional no Brasil.Recife:Editora Massangana.

Fine, B. (2001). Neither the Washington nor the post-Washington consensus: an introduction. EnB. Fine, C. Lapavitsas & J. Pincus (eds.). Development policy in the 21st century: beyond the post-Washington consensus.London: Routledge, pp. 1-27.

Riesco, M. (2009). Latin America: a new developmental Welfare State model in the making? EnInternational Journal of Social Welfare, 18 (s1), S22-S36.

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Holzmann, R. & Jorgensen, S. (2004). Social protection as social risk management: conceptualunderpinnings for the social protection sector strategy paper. Documento de Anlisis, N. 9904.Washington: Banco Mundial.

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Lo Vuolo, R. (2008). Why basic income is better than renewed policy promises for Latin Americaninformal security regimes. Paper presented at the 12th Bien Congress, University College. Dublin:University College (June 20-21).


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