CARTA DE AUTORIZACIÓN - Javeriana · 2009-07-27 · CARTA DE AUTORIZACIÓN Bogotá, 2 de abril de...
109
CARTA DE AUTORIZACIÓN Bogotá, 2 de abril de 2009 Señores BIBLIOTECA GENERAL Pontificia Universidad Javeriana Ciudad Respetados Señores, Me permito presentar el trabajo de grado titulado “El principio de subsidiariedad en las políticas sociales”, elaborado por el estudiante Diego Salgar, identificado con cédula de ciudadanía número 79782860, de la Maestría en Estudios Políticos, con el fin de ser incluido dentro del catalogo de consulta. Atentamente, Luis Carlos Valencia Sarria Director Maestría en Estudios Políticos
Transcript of CARTA DE AUTORIZACIÓN - Javeriana · 2009-07-27 · CARTA DE AUTORIZACIÓN Bogotá, 2 de abril de...
CARTA DE AUTORIZACIÓN
Bogotá, 2 de abril de 2009
Señores BIBLIOTECA GENERAL Pontificia Universidad Javeriana Ciudad Respetados Señores, Me permito presentar el trabajo de grado titulado “El principio de subsidiariedad en las políticas sociales”, elaborado por el estudiante Diego Salgar, identificado con cédula de ciudadanía número 79782860, de la Maestría en Estudios Políticos, con el fin de ser incluido dentro del catalogo de consulta. Atentamente, Luis Carlos Valencia Sarria Director Maestría en Estudios Políticos
FORMULARIO DE LA DESCRIPCIÓN DE LA TESIS DOCTORAL O DEL
TRABAJO DE GRADO
TÍTULO COMPLETO DEL TRABAJO DE GRADO: EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN LA POLÍTICA SOCIAL: EL CASO DE FAMILIAS EN ACCIÓN. AUTOR O AUTORES
Apellidos Completos Nombres Completos
Salgar Espinosa Diego
DIRECTOR (ES) TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO
Apellidos Completos Nombres Completos
Bula Escobar Jorge Iván
TRABAJO PARA OPTAR AL TÍTULO DE: MASTER EN ESTUDIOS POLÍTICOS FACULTAD: CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES PROGRAMA: Carrera ___ Licenciatura ___ Especialización ____ Maestría X Doctorado ____ NOMBRE DEL PROGRAMA: MAESTRÍA EN ESTUDIOS POLÍTICOS NOMBRES Y APELLIDOS DEL DIRECTOR DEL PROGRAMA: LUIS CARLOS VALENCIA SARRIA CIUDAD: BOGOTÁ AÑO DE PRESENTACIÓN DEL TRABAJO DE GRADO: 2009 NÚMERO DE PÁGINAS 105 DESCRIPTORES O PALABRAS CLAVES EN ESPAÑOL E INGLÉS: ESPAÑOL Política Pública Política Social Familias en Acción, Subsidiariedad, Doctrina Social de la Iglesia Participación
INGLÉS Public Policy Social Policy Familias en Acción, Subsidiariety Social Doctrine of the Church Participation
RESUMEN DEL CONTENIDO EN ESPAÑOL E INGLÉS: ESPAÑOL Frente al desarrollo de las políticas públicas a partir de las ideas preconcebidas de bien común y bienestar, inherentes a las opciones ideológicas de los gobernantes que reducen a la persona a una idea, el principio de subsidiariedad se presenta como una posibilidad en la que el sujeto y la comunidad sean protagonistas de las políticas públicas sociales. El principio de subsidiariedad implica que una estructura social de orden superior no interfiera en la vida de un grupo social de orden inferior, pues haciéndolo lo priva de la libertad y responsabilidad que le corresponden para desarrollarse según sus propios intereses. Por el contrario, la estructura social superior debe sostener a la inferior en caso de necesidad y ayudarla a coordinar sus acciones con los demás componentes sociales. Para no hacer una discusión abstracta se analizó la pertinencia y viabilidad del principio en el programa Familias en Acción, evidenciando que su aplicación puede promover el empoderamiento de las madres beneficiarias y fortalecer el tejido social permitiendo el surgimiento de una responsabilidad común por el propio bienestar. Sin embargo, la aplicación del principio está limitada, en principio, al Componente de Promoción, a través de las Asambleas de Madres Beneficiarias y de los Encuentros de Cuidado, reuniones en las cuales se han ido gestando unas sociedades intermedias, que harían posible un trabajo subsidiario. En los demás niveles de la estructura del programa, la centralidad del Estado no deja espacio a la promoción de iniciativas de la comunidad, haciendo imposible la aplicación del principio. INGLÉS The principle of Subsidiariety is presented here as a possibility for the subject and the community to play an important role in social and public policies. This proposal faces the development of public policies used by governors which are based on preconceived ideas of common wealth and well -being that reduce the human being into an idea. The principle of Subsidiariety implies that a higher social structure does not interfere in a lower social life group. If the higher structure interferes, the lower one is deprived of its freedom and responsibility to develop itself according to its own interests. On the contrary, the higher social structure should support the lower one when necessary, and it should help to coordinate its own actions and relations with the other social components.
4
In order to avoid an abstract discussion, the principle and viability of the principle of “Families in Action” was analyzed. It was proved that its applicability can contribute to the empowerment of the benefit mothers. This fact can strength the social tissue, and it can give way to the idea of common responsibility and own well- being. Nevertheless, the applicability of the principle may be limited to the Promotion Component throughout the Mothers’ Assemblies Beneficiaries and the Care Meetings. In these meetings some middle structures that make it possible to do subsidiariety work have been generated.
5
CARTA DE AUTORIZACIÓN DE LOS AUTORES PARA LA CONSULTA, LA REPRODUCCIÓN PARCIAL O TOTAL, Y PUBLICACIÓN ELECTRÓNICA DEL TEXTO COMPLETO.
Bogotá, D.C., 2 de abril de 2009
Marque con una X
Tesis doctoral Trabajo de Grado
Señores BIBLIOTECA GENERAL Cuidad Estimados Señores:
El suscrito Diego Salgar, con C.C. No. 79782860, autor del trabajo de grado titulado “El principio de subsidiariedad en las políticas sociales”, presentado y aprobado en el año 2009 como requisito para optar al título de Maestría en Estudios Políticos; autorizo a la Biblioteca General de la Universidad Javeriana para que con fines académicos, muestre al mundo la producción intelectual de la Universidad Javeriana, a través de la visibilidad de su contenido de la siguiente manera:
Los usuarios puedan consultar el contenido de este trabajo de grado en Biblos, en los sitios web que administra la Universidad, en Bases de Datos, en otros Catálogos y en otros sitios web, Redes y Sistemas de Información nacionales e internacionales “Open Access” y en las redes de información del país y del exterior, con las cuales tenga convenio la Universidad Javeriana.
Permita la consulta, la reproducción, a los usuarios interesados en el contenido de este trabajo, para todos los usos que tengan finalidad académica, ya sea en formato CD-ROM o digital desde Internet, Intranet, etc., y en general para cualquier formato conocido o por conocer.
Continúo conservando los correspondientes derechos sin modificación o restricción alguna; puesto que de acuerdo con la legislación colombiana aplicable, el presente es un acuerdo jurídico que en ningún caso conlleva la enajenación del derecho de autor y sus conexos.
De conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 23 de 1982 y el artículo 11 de la Decisión Andina 351 de 1993, “Los derechos morales sobre el trabajo son propiedad de los autores”, los cuales son irrenunciables, imprescriptibles, inembargables e inalienables. Diego Salgar Espinosa C.C. 79782860 de Bogotá NOTA IMPORTANTE: El autor y o autores certifican que conocen las derivadas jurídicas que se generan en aplicación de los principios del derecho de autor. C. C. FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICA PROGRAMA ACADÉMICO MAESTRÍA EN ESTUDIOS POLÍTICOS
X
6
EL PRINCIPIO DE SUBSDIARIEDAD EN LA POLÍTICA SOCIAL: EL CASO
DE FAMILIAS EN ACCIÓN
DIEGO SALGAR ESPINOSA
MONOGRAFÍA
DIRECTOR: DOCTOR JORGE IVÁN BULA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
MAESTRÍA EN ESTUDIOS POLÍTICOS
BOGOTÁ, 13 DE ENERO DE 2009
7
CONTENIDO
ABSTRACT ............................................................................................................ 9
0. Introducción ................................................................................................. 11
1. El principio de subsidiariedad .................................................................... 18
1.1. Desarrollo del principio de subsidiariedad a través de las encíclicas
papales ............................................................................................................. 18
1.2. El principio de subsidiariedad en la Unión Europea. .......................... 28
1.3. Subsidiariedad y descentralización ..................................................... 33
1.4. Sociedades intermedias ........................................................................ 34
1.5. Conclusión ............................................................................................. 37
2. Políticas Públicas Sociales ......................................................................... 39
2.1. Políticas públicas, acercamiento al concepto ..................................... 39
2.2. Generalidades del diseño de políticas públicas .................................. 42
2.3. Políticas Sociales, definiciones y elementos ...................................... 45
2.4. Panorama del desarrollo de la política social en América Latina ...... 49
2.5. La pregunta por la persona ................................................................... 51
3. La subsidiariedad como eje de las políticas públicas sociales ................ 54
3.1. Introducción ........................................................................................... 54
3.2. La definición de política pública desde el principio de subsidiariedad
59
3.3. El diseño de las políticas públicas a partir del principio de
subsidiariedad ................................................................................................. 60
3.4. La política social desde la subsidiariedad ........................................... 62
3.5. Las dificultades de la subsidiariedad en las políticas públicas
sociales ............................................................................................................ 65
3.6. Elementos de análisis de las políticas sociales .................................. 67
8
3.7. Conclusión ............................................................................................. 69
4. FAMILIAS EN ACCIÓN, UNA POSIBILIDAD DE SUBSIDIARIEDAD ........... 71
4.1. MANEJO SOCIAL DE RIESGO .............................................................. 71
4.2. Orígenes de Familias en Acción ........................................................... 73
4.3. Estructura administrativa del programa Familias en Acción ............. 76
4.4. Participación de la comunidad ............................................................. 78
4.5. El concepto de ser humano en Familias en Acción ............................ 81
4.6. El Principio de Subsidiariedad en Familias en Acción ....................... 84
5. Conclusión ................................................................................................... 92
BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................... 96
ANEXO A ........................................................................................................... 101
9
ABSTRACT
Frente al desarrollo de las políticas públicas a partir de las ideas preconcebidas de
bien común y bienestar, que vienen dadas con las opciones ideológicas de los
gobernantes y que tienden a reducir a la persona a tales ideas, el principio de
subsidiariedad se presenta como una posibilidad en la que el sujeto y la
comunidad participan activamente y son protagonistas de las políticas sociales,
actuando en pro de su propio bienestar.
El principio de subsidiariedad implica que una estructura social de orden superior
no interfiera en la vida interna de un grupo social de orden inferior, pues al hacerlo
lo priva de la libertad y responsabilidad que le corresponden para desarrollarse
según sus propios intereses. Por el contrario, la estructura social superior debe
sostener a la inferior en caso de necesidad y ayudarla a coordinar sus acciones
con los demás componentes sociales, teniendo como objetivo el bien común (Juan
Pablo II, 1991, pág. 48).
Para no hacer una discusión abstracta, el objetivo que se propuso para esta
monografía, fue el de determinar la pertinencia y viabilidad del principio de
subsidiariedad en el programa Familias en Acción, teniendo en cuenta que es una
política social ampliamente aceptada y con unos resultados positivos, en la cual se
podrían analizar las implicaciones del principio.
Después de analizar detenidamente el programa, se evidenció que aplicando el
principio, además de promover el empoderamiento de las madres beneficiarias, se
fortalecería el tejido social permitiendo el surgimiento de una responsabilidad
10
común por el propio bienestar. Sin embargo, la aplicación del principio está
limitada, al menos en un inicio, al Componente de Promoción, a través de las
Asambleas de Madres Beneficiarias y de los Encuentros de Cuidado, reuniones en
las cuales se han ido gestando unas sociedades intermedias, que harían posible
un trabajo subsidiario. En los demás niveles de la estructura del programa, la
centralidad del Estado no deja espacio a la promoción de iniciativas de la
comunidad, haciendo imposible la aplicación del principio.
Palabras clave: Política Pública, Política Social, Familias en Acción,
Subsidiariedad, Doctrina Social de la Iglesia.
11
0. INTRODUCCIÓN
Al estudiar el diseño de políticas públicas y reconocer que la sociedad es el objeto
de estudio y de trabajo, pero que no hace parte activa de la formulación de dichas
políticas, surge la preocupación por el papel de las personas, no sólo en el diseño
sino en la definición de las políticas públicas. Usualmente esta definición se hace y
se estudia a partir de una postura particular frente a la relación entre el Estado y el
Mercado, en la que las políticas se definen según la ideología dominante, pero en
la que, de todas formas, la sociedad se diluye sin tener un lugar claro. La inquietud
por la participación de la sociedad en las políticas públicas, llevó a encontrar que
generalmente se da esa participación como legitimación de proyectos planteados
por un tercero, que suele ser el Estado, lo cual no deja de ser preocupante, sobre
todo en el caso de las políticas públicas sociales.
En la mayoría de los casos, para diseñar las políticas sociales se parte de unos
supuestos sobre el bienestar sin que las personas intervengan en el proceso,
siendo, de hecho, nombradas como beneficiarias, indicando con esto una actitud
pasiva. Entre los supuestos mencionados, están los indicadores dados por ONG´s
y por organismos internacionales, así como los conceptos ideológicos.
La no participación del sujeto en el diseño de las políticas públicas tiene
implicaciones importantes, pues termina siendo un tercero el que define en qué
consiste su bienestar. En otras palabras, llevando esto a una última instancia, este
tercero señala qué es lo que hace feliz a cada persona. Si bien es posible que esto
haya llevado a muchos diseñadores de políticas públicas a preguntarse cómo
incluir a las personas, esta pregunta parece haber surgido más de la necesidad de
12
que la población se apropie de los proyectos para que éstos tengan un mayor
éxito.
Sin embargo, el problema no se enfoca en la simple participación de las personas
en estos diseños. Una política pública podría diseñarse de forma participativa, sin
que esto signifique que responda a las inquietudes o que atienda al bienestar de
las personas que se ven implicadas en su desarrollo. Esto puede darse al abrir la
participación para construir estrategias que permitan cumplir unos objetivos dados
de antemano, objetivos no determinados por la población.
Lo que se venía encontrando es un sistema que le quita a la persona la
responsabilidad de buscar y generar aquello que es mejor para sí en el espacio
público, pues lo que le permite es escoger entre opciones dadas por el mercado o
el Estado. Siguiendo las palabras de Alberto Riva, una realidad contraria a la
posibilidad de sentido para nuestra sociedad:
Una sociedad sólo adquiere sentido si su propósito, sus objetivos, sus ideas
y sus ideales tienen sentido en relación con los propósitos, objetivos, ideas
e ideales de las personas. Las creencias respecto de la naturaleza del
hombre definen el propósito de la sociedad. La sociedad sólo puede
funcionar en la medida en que las personas encuentren en ella un lugar y
una función.
(Riva Pose 2)
En última instancia, las personas podrán anhelar el cumplimiento de su felicidad si
se les permite, con libertad, realizar aquellos deseos propios. Continuando con la
indagación, se llegó entonces al principio de subsidiariedad, en el cual se percibe
la posibilidad de una organización social que responsabiliza a las personas de su
bienestar y a las comunidades del logro del bien común, e implica un Estado
capaz de intervenir cuando las personas o las comunidades no alcanzan a
13
satisfacer sus necesidades. Asume, además, la participación de todas las
personas en la conformación de las estructuras de los grupos en los que se
mueven y de la vida que se da en ellos, y por tanto, asume la participación de los
grupos en la construcción de las estructuras sociales y de la vida misma de la
sociedad.
Resulta fundamental, en este sentido, retomar el estudio de la política desde el
sujeto como protagonista de la sociedad, especialmente desde la responsabilidad
personal del ciudadano frente a su propia vida y frente a la misma sociedad. Este
problema está a la base de todo sistema político, de donde se desprende la
relevancia y la necesidad de asumirlo desde varios puntos de vista, uno de los
cuales es el que se aborda en esta monografía. Buscar una organización del
Estado en la que la iniciativa de la mayoría de las políticas esté en la sociedad,
puede permitir el empoderamiento de ésta en la ejecución de aquello que las
personas han establecido como una prioridad en su propio bienestar.
En resumen, la pregunta que da origen al problema de la presente investigación
es: ¿cómo podría darse una construcción de las políticas públicas,
específicamente las políticas sociales, que atienda realmente al bienestar de las
personas? La reflexión llevó claramente al tema del bien común y a la dificultad
para establecerlo, de lo que se concluyó que quien más cerca está de conocer en
qué consiste el bienestar es la propia persona, y quien está más cerca de saber
cuál es el bien común es la propia comunidad. Atenuada la afirmación anterior,
con la salvedad de que esta cercanía depende en un grado alto de la educación
de la persona y de la comunidad, que les permita no ser manipulados por terceros.
El principio de subsidiariedad parece responder a esta pregunta, pues implica que
es la propia comunidad la que reconoce sus necesidades y trabaja por
solventarlas, contando con la ayuda necesaria para poder llevar a cabos sus
proyectos.
14
El principio afirma que ninguna sociedad mayor debe intervenir en una sociedad
menor, a no ser que ésta no alcance a suplir todas sus necesidades, caso en el
cual pediría a la sociedad mayor una ayuda puntual. Ahora bien, la
responsabilidad, como se ve, está en la comunidad y no en el Estado o en el
mercado, Lo anterior indica que son las personas las que deben trabajar por
satisfacer sus necesidades y por ende, es necesario que éstas se impliquen en la
consecución del bien común. Esto hace que el principio no sea simplemente un
principio de organización administrativa o territorial. Pero además, indica que las
formas tradicionales de participación son insuficientes por sí solas, necesitando un
tejido social cohesionado, en donde estén presentes la solidaridad y la
corresponsabilidad. Si bien es indispensable la participación individual, no se trata
solamente de una apelación a la responsabilidad del individuo por lo público, sino
de un reclamo a cada una de las personas que conforman una comunidad para
que asuman, personal y comunitariamente, la responsabilidad que les es inherente
de trabajar por la satisfacción de las necesidades comunes.
Por otra parte, debe garantizarse la libertad y autonomía de las comunidades para
desarrollar las actividades necesarias para la consecución de sus fines. Por tanto,
cuando se busca una posibilidad para que la sociedad sea protagonista de las
decisiones que se toman sobre políticas que le atañen directamente, estas
características invitan a profundizar en el principio de subsidiariedad para verificar
la posibilidad de tenerlo en cuenta dentro del campo de estudio de las políticas
públicas,
Para no dejar la discusión en la abstracción, se buscó una política pública
concreta en la que se pudiera aplicar el principio para verificar lo anterior. Se
escogió trabajar con el programa Familias en Acción, debido a que ha sido una
política que ha alcanzado unos resultados muy buenos en las evaluaciones que se
le han hecho, y frecuentemente se le toma como prototipo de política pública
social.
15
El objetivo que se propuso entonces para esta monografía, fue el de determinar la
pertinencia y viabilidad del principio de subsidiariedad en el programa Familias en
Acción, teniendo en cuenta que es una política social ampliamente aceptada y con
unos resultados positivos.
La orientación del programa, desde su fundamentación teórica hasta el mismo
camino que ha ido recorriendo en la práctica, señala un interés claro de
responsabilizar a los beneficiarios de su propio desarrollo humano. En este sentido
hay una coherencia interna muy importante entre los objetivos del programa y la
administración del subsidio por parte de los beneficiarios, así como entre los
postulados del Manejo Social de Riesgo y los objetivos del programa.
A pesar del éxito del programa, cabe preguntarse si el mecanismo adoptado por
éste es el más apropiado para que los beneficiarios puedan, realmente,
responsabilizarse de su propio desarrollo. Claramente el subsidio económico
condicionado a situaciones escolares y de salud señalan un punto en el que
parece haber un acuerdo: a mayor grado de escolaridad y mejor estado de salud,
mayores posibilidades de desarrollo. Sin embargo, la responsabilidad real se le
está entregando a los prestadores de estos servicios: escuelas y centros de salud.
Le queda al beneficiario la única responsabilidad de cumplir con las citas y con
enviar a los niños al colegio, lo cual, sin dejar de ser una responsabilidad
importante, es limitada. Por otra parte, sería deseable que cuando se suspendan
los subsidios, los padres de familia tengan la solidez económica para continuar
garantizándoles a sus hijos estos servicios, pero es una especulación y una meta
sobre la que el programa no tiene ninguna injerencia. Esto significa que, acabado
el programa, fácilmente podría volverse a la situación inicial debido a los bajos
ingresos.
16
Aquí resulta interesante la pregunta por la utilidad del principio de Subsidiariedad
en el programa Familias en Acción, pues una comunidad responsable de la salud
y educación de sus niños es de esperarse que se mueva hacia la consecución de
estos objetivos y no se quede esperando lo que el Estado disponga al respecto.
Por otra parte, al Estado se le facilita su accionar si la comunidad está organizada
y tiene claridad sobre aquellos bienes que no puede conseguir por sí misma.
Para alcanzar el objetivo trazado, se plantearon tres objetivos específicos, el
primero de los cuales fue situar el principio de subsidiariedad dentro de la teoría
de las políticas sociales, lo cual se desarrolla en los primeros tres capítulos de
esta monografía. Se inicia en el primer capítulo con la definición del principio de
subsidiariedad, la cual se presenta en un breve recorrido histórico. Si bien su
formulación explícita la hace Pio XI en la encíclica Quadragesimo Anno en 1931,
con ésta celebra los cuarenta años de la Rerum Novarum, escrita por León XIII, y
ya en ésta están desarrollados los postulados e implicaciones fundamentales del
principio. A pesar de que se pueden rastrear algunos de estos postulados e
implicaciones desde el mismo Aristóteles, hemos decidido iniciar la presentación
del principio desde León XIII por haber hecho la síntesis del mismo, explicitando
todas las características aunque sin darles un nombre.
El segundo capítulo es una síntesis de las definiciones comúnmente aceptadas de
política pública y política social, así como de los modelos de construcción y
análisis de las mismas. Esto permite llegar a plantear, en el tercer capítulo, la
posibilidad de estructurar las políticas sociales a partir del principio de
subsidiariedad. También en este capítulo se propone la posibilidad de aplicar el
principio a políticas sociales en curso, de lo cual resulta un modelo de análisis de
dichas políticas, que permite identificar la aplicabilidad del principio a las mismas.
Como segundo objetivo específico se propuso el reconocer los presupuestos
ideológicos y teóricos que sustentan el programa Familias en Acción, lo que
17
constituye la primera parte del cuarto capítulo. Allí se presenta el programa a partir
de sus fundamentos teóricos, su origen ligado al programa Progresa de México, su
estructura administrativa y los niveles de participación de la comunidad.
El tercer y último objetivo específico fue relacionar el diseño del programa con el
concepto de ser humano inherente al mismo, lo que también se desarrolla en este
cuarto capítulo. Termina este apartado respondiendo al objetivo central de esta
monografía, con el estudio de la pertinencia de la subsidiariedad en el programa,
lo cual se hace a través del modelo diseñado en el capítulo anterior, permitiendo
evidenciar en qué instancias es viable y pertinente aplicar el principio, y en cuáles
no, pero además, reconocer la forma en que podría darse tal aplicación.
18
1. EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD
La definición más concisa del principio de subsidiariedad es, tal vez, la que da
Juan Pablo II en su encíclica Centesimus Annus: “Una estructura social de orden
superior no debe interferir en la vida interna de un grupo social de orden inferior,
privándola de sus competencias, sino que más bien debe sostenerla en caso de
necesidad y ayudarla a coordinar su acción con la de los demás componentes
sociales, con miras al bien común” (48). Pero para comprender las
particularidades de este principio es importante, primero, remontarse a sus
orígenes, y observar su lenta incursión en el campo de la política. Esto nos
permitirá entender mejor sus implicaciones, así como sus diferencias con el
concepto de descentralización, con el que es fácil confundir el principio. Se
terminará este capítulo mirando específicamente en qué consisten las sociedades
intermedias, que para la subsidiariedad son fundamentales dentro de la estructura
social.
1.1. DESARROLLO DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD A TRAVÉS DE
LAS ENCÍCLICAS PAPALES
Hacia finales del siglo XIX, las tensiones sociales en Europa entre los trabajadores
y los capitalistas estaban en el que fuera, tal vez, el punto más álgido. La
polarización representaba las propuestas de organización social, política y
19
económica que se escuchaban en el ambiente: el liberalismo y el socialismo. La
no intervención del Estado en los asuntos económicos y por ende el libre mercado,
teniendo como presupuesto el individualismo, son las principales características
del liberalismo capitalista a las que se oponía la abolición de la propiedad privada,
el estatismo, la lucha de clases y la subordinación del individuo al Estado, que
proponía el socialismo de la época. Profundamente preocupado por la suerte de
los obreros, tanto por la explotación de que venían siendo objeto, como por las
ideas socialistas que se estaban imponiendo, el Papa León XIII escribe la encíclica
Rerum Novarum, en la que reflexiona sobre las contradicciones que implicaba la
adopción del liberalismo capitalista como principio rector de la sociedad. También
llama la atención a los trabajadores sobre la inconveniencia de seguir las ideas
socialistas, pues afirma que con la intención de aliviar la situación de los
trabajadores, insistiendo en la abolición de la propiedad privada e incitando al odio
contra los ricos se llegaba a un mal mayor. Aparte de hacer una confrontación
seria con los principios capitalistas y socialistas, León XIII sugiere una serie de
principios y acciones para dirimir el conflicto social y para alcanzar un desarrollo
justo de la sociedad. De esta forma, sienta las bases de lo que posteriormente Pio
XI llamó la Doctrina Social de la Iglesia, uno de cuyos principios fundamentales es
el de la subsidiariedad.
Aunque en la Rerum Novarum no se usa el término subsidiariedad, empieza a ser
prefigurado el principio cuando se defiende la preexistencia y por tanto
preeminencia del hombre sobre el Estado y la de la familia sobre la sociedad. La
defensa de la propiedad privada como derecho natural del hombre implicaría que
el Estado no tiene ninguna competencia sobre dicha propiedad. Igualmente, afirma
que siendo la familia una sociedad que se rige por potestad propia, y guardando
los límites que le son inherentes a sí misma, tiene los mismos derechos que la
sociedad civil para “elegir y aplicar los medios necesarios en orden a su
incolumnidad y justa libertad” (León XIII, 1891, pág. 9). En otras palabras, la
familia tiene todo el derecho de decidir lo que es mejor para su bienestar, al igual
20
que cualquier sociedad civil. Por tanto, el Estado tampoco tendría competencia ni
razones para intervenir. Señala que una sociedad se hace repulsiva cuando en
ella los ciudadanos y las familias, encuentran en los poderes públicos perjuicios en
lugar de ayudas, o un cercenamiento de sus derechos en lugar de una tutela de
los mismos (León XIII, 1891, pág. 9).
Se empieza a gestar aquí, la idea de una libertad de la persona y de la familia por
sobre el arbitrio del Estado, en función de la ley natural. Sin embargo, no se
desconoce la necesidad del mismo y sus funciones se empiezan a delinear en el
siguiente punto. En él, afirma que si una familia está en una situación eventual de
angustia, sin medios posibles para salir por sí misma del agobio, los poderes
públicos deben acudir en su ayuda con medios extraordinarios. La otra razón para
que el poder civil entre en el hogar, es la alteración grave de los derechos mutuos
al interior de la familia, pues no se estaría apropiando de los derechos de los
ciudadanos, sino protegiéndolos y afianzándolos. Por tanto, las personas y sus
familias son libres de conducirse como sea mejor para ellas, y deben ser
ayudadas en este propósito por el Estado y sus representantes.
Más adelante, tratando específicamente de las funciones del Estado, afirma
precisamente que la función del Estado es establecer un orden y administrarlo de
tal forma que permita a la sociedad y a sus miembros, ser prósperos (León XIII,
1891, pág. 23). Y en el punto siguiente reflexiona brevemente sobre la necesidad
de dar el mismo estatus de ciudadano a los ricos y a los pobres, exigiendo que se
atienda por igual a todas las clases sociales (León XIII, 1891, pág. 24). De esto se
deduce la posibilidad de participar, por igual, en la decisión de los rumbos de la
nación, así como en las decisiones sobre los bienes públicos. Por otra parte, el
Estado debe defender a la comunidad y a sus miembros, pero no es justo que la
persona y/o su familia, sean absorbidas por el Estado, esto es, que el Estado
determine sus decisiones. “Lo justo es dejar a cada uno la facultad de obrar con
21
libertad hasta donde sea posible, sin daño del bien común y sin injuria de nadie.”
(León XIII, 1891, pág. 26).
A partir del numeral 35 León XIII empieza a describir lo que será el segundo
componente del principio de subsidiariedad. El primero tiene que ver con la
relación del Estado con la sociedad y éste segundo con las relaciones sociales en
sí mismas. Afirma que el hombre no tiene fuerzas suficientes para desenvolverse
solo, por lo que siempre busca el apoyo de los demás. Dicho apoyo, en las
sociedades contemporáneas, toma forma en la construcción de asociaciones con
intereses específicos. Estas pequeñas sociedades son diferentes de la sociedad
civil, en cuanto que el fin establecido para la sociedad civil es la búsqueda del bien
común y éste alcanza a todos los ciudadanos, por lo cual esta sociedad es pública
y todos los ciudadanos deben participar de ella en la proporción apropiada. Las
pequeñas sociedades que se forman en el interior son privadas, pues su finalidad
inmediata es un bien privado, es decir, exclusivo de sus miembros. En este punto
se retoma el primer componente, pues afirma que a pesar de que estas pequeñas
sociedades se forman en el seno de la sociedad civil, su naturaleza se debe a la
ley natural según la cual el hombre es sociable por naturaleza y por tanto está en
la necesidad de buscar al otro para vivir (relacionarse, trabajar, defenderse, etc.).
Por tanto, el Estado no tiene potestad para intervenir en ellas, y mucho menos
para impedir su existencia. Solamente podría intervenir cuando se creen
asociaciones con el fin de dañar el bien público o privado. Vale la pena recordar,
en este punto, que el contexto de estas afirmaciones está en la lucha por la
creación de asociaciones sindicales.
Cuarenta años más tarde, en 1931, Pio XI, celebrando el aniversario de la Rerum
Novarum, decide aclarar algunos puntos no comprendidos totalmente por algunos,
con otra encíclica, la Quadragesimo anno. En su propósito, revisa la influencia de
las afirmaciones de León XIII, encontrando que éstas tuvieron un gran eco en la
mayoría de las sociedades europeas, evidenciando esto en el hecho de que se
22
dictaron muchas normas concordes con los principios y admoniciones que se
dieron en la encíclica, o por lo menos se pueden deducir de estos, lo que le llevó a
afirmar que la legislación social y laboral europea tiene una influencia muy
importante de la Rerum Novarum y que, si bien no se ajustan en todo ni
estrictamente a las enseñanzas de León XIII, sí se sabe que estaban fuertemente
ligadas a su pensamiento.
Tenemos, pues, un contexto diverso en el que habiendo pasado la I guerra
mundial, y teniendo fresco su recuerdo y sus consecuencias, se había avanzado
notablemente en materia laboral y social, pero en el que el fascismo y el nazismo
empezaban a cobrar fuerza, junto a otros totalitarismos europeos.
Aunque lo relativo al orden social es tomado como un punto importante, lo
correspondiente al principio de subsidiariedad no se profundiza en cuanto tal, pero
sí se retoman los fundamentos dejados por León XIII:
…sigue, no obstante, en pie y firme en la filosofía social aquel gravísimo principio
inamovible e inmutable: como no se puede quitar a los individuos y dar a la comunidad lo
que ellos pueden realizar con su propio esfuerzo e industria, así tampoco es justo,
constituyendo un grave perjuicio y perturbación del recto orden, quitar a las comunidades
menores e inferiores lo que ellas pueden hacer y proporcionar y dárselo a una sociedad
mayor y más elevada, ya que toda acción de la sociedad, por su propia fuerza y
naturaleza, debe prestar ayuda a los miembros del cuerpo social, pero no destruirlos y
absorberlos. (Pio XI, 1931, pág. 79)
Con esta afirmación y complementando lo dicho por León XIII, con que el Estado
debe permitirle a las asociaciones inferiores resolver sus asuntos y los cuidados
de menor importancia, queda establecida una primera definición del principio, que
es nombrado como principio de función subsidiaria: “Por lo tanto, tengan muy
presente los gobernantes que, mientras más vigorosamente reine, salvado este
principio de función "subsidiaria", el orden jerárquico entre las diversas
23
asociaciones, tanto más firme será no sólo la autoridad, sino también la eficiencia
social, y tanto más feliz y próspero el estado de la nación.” (Pio XI, 1931, pág. 80)
Por otra parte, en Mater et Magistra, treinta años después, en 1961, Juan XXIII en
el contexto de la polarización política y económica de la guerra fría vuelve a
retomar algunos puntos de la Rerum Novarum. En lo que implica al principio de
subsidiariedad, ante la marcha implacable del individualismo hace especial énfasis
en que los intereses individuales y de grupo deben estar totalmente subordinados
al bien común, para lo cual es necesario crear “organismos intermedios de
carácter económico y profesional, no impuestos por el poder del Estado, sino
autónomos” (Juan XXIII, Mater et Magistra, 1961, pág. 37); exigiendo que las
autoridades atendieran con gran cuidado el bien común de todos.
Más adelante, preocupado por la acción del comunismo en Europa Oriental,
establece como tesis de uno de sus apartados, el que la economía debe ser obra
de los individuos particulares, actuando solos o asociados entre sí, para procurar
sus intereses comunes. Sin embargo, es necesaria la acción del Estado para
garantizar "una producción creciente que promueva el progreso social y redunde
en beneficio de todos los ciudadanos" (Juan XXIII, Mater et Magistra, 1961, pág.
51). La función del Estado sería entonces: fomentar, estimular, ordenar, suplir y
completar. Lo cual está fundamentado en el principio de subsidiariedad, principio
que pide sea siempre puesto a salvo, garantizando la libre iniciativa de los
particulares y con ello salvaguardando los derechos esenciales de la persona
humana.
Entre estos derechos sitúa el que tiene cada persona de ser la primera
responsable de su propia manutención y la de su familia, derecho que es a la vez
obligación y que, por lo tanto, debe ser facilitada por los sistemas económicos, que
han de permitir y facilitar un ejercicio libre y provechoso de las actividades de
producción (Juan XXIII, Mater et Magistra, 1961, pág. 55). En este sentido afirma
24
que la responsabilidad con la propia vida y la iniciativa personal son parte de la
dignidad humana, por lo que cualquier sistema económico que las ponga en riesgo
es injusto, aunque alcance un alto nivel de productividad (Juan XXIII, Mater et
Magistra, 1961, pág. 83).
A través de estas especificidades de la dignidad humana se profundiza en la
concepción del principio de subsidiariedad, en cuanto fundamenta la preeminencia
del sujeto y la sociedad sobre el Estado. Por otra parte, dado el énfasis de la
encíclica en el aspecto económico, delinea la implicación del principio en este
campo.
Dos años después, en 1963, el mismo Juan XXIII publica Pacem in Terris, en la
que continúa su preocupación por la situación geopolítica, pero esta vez se
propone responder desde los puntos a partir de los cuales se alcanzaría la paz y el
orden en el planeta. Es así como en los numerales 140 y 141 retoma el principio
de subsidiariedad para insistir en que las relaciones entre la autoridad pública y las
sociedades intermedias, las familias y los ciudadanos, deben estar reguladas y
gobernadas por éste. Pero además, siendo esto parte de los derechos
fundamentales de la persona, se extiende al plano mundial la necesidad de que
las relaciones entre la autoridad pública mundial y las autoridades nacionales se
rijan por el mismo principio.
En este sentido, asigna como función a la autoridad mundial, el examinar y
resolver los problemas relacionados con el bien común universal, ya sea en el
orden económico, social, político o cultural, pues la intensidad y extensión de
estos problemas superan lo que una nación sola puede abarcar. Por tanto, formula
el principio de subsidiariedad en términos de relaciones internacionales: “la
autoridad mundial debe procurar que en todo el mundo se cree un ambiente
dentro del cual no sólo los poderes públicos de cada nación, sino también los
individuos y los grupos intermedios, puedan con mayor seguridad realizar sus
25
funciones, cumplir sus deberes y defender sus derechos.” (Juan XXIII, Pacem in
Terris, 1963, pág. 141)
Casi treinta años después, y para celebrar los cien años de la Rerum Novarum,
Juan Pablo II vuelve a detenerse y actualizar las indicaciones de León XIII, en el
contexto del fin de la guerra fría, con la incertidumbre de los rumbos que tomarían
las sociedades y el impacto que el fin de la guerra podría traer en términos
sociales e ideológicos.
Al igual que Pio XI, inicia revisando los alcances de la encíclica centenaria a través
de la llamada Doctrina Social de la Iglesia. En este sentido, retoma con nuevas
palabras el principio sobre el cual se ha construido toda esta doctrina a lo largo de
cien años de reflexiones y de debates sociales. Afirma que la densidad y guía de
la doctrina social es la “correcta comprensión de la persona humana y de su valor
único” (Juan Pablo II, 1991, pág. 12).
A partir de esto desarrolla la oposición a la antropología socialista, según la cual el
hombre sería tan solo un elemento y una molécula del organismo social, que
estaría subordinado al funcionamiento del mecanismo económico social. Por ende,
desaparecería el hombre como sujeto autónomo de decisión moral, con lo que
pasa a depender por completo de las estructuras estatales y de quienes las
controlan, reduciendo su espacio para desarrollar su dignidad personal.
De esta contradicción insalvable entre el socialismo y la doctrina de la Iglesia,
deriva la oposición a la estatización, pues esto equivale a reducir al hombre a un
engranaje más del sistema estatal. No obstante, por las mismas razones se opone
a un Estado totalmente independiente de la esfera económica, pues si no están
aseguradas unas condiciones específicas, el libre mercado también reduce al
hombre a una pieza del sistema económico, entendiéndosele como consumidor o
productor únicamente.
26
Para que el Estado pueda supervisar y regular oportunamente la esfera
económica, debe intervenir directa e indirectamente, según el caso, pero siempre
respetando el principio de subsidiariedad, de tal forma que en la búsqueda de
condiciones favorables para el ejercicio de la libre actividad económica (lo que
sería una intervención indirecta), no se deje desamparado al individuo, sino que se
le defienda, estableciendo límites a dicha libertad (que constituirían una
intervención directa).
Por lo tanto, a los abusos del capitalismo, que propende por el predominio
absoluto del capital, no se le puede oponer como contrapeso un socialismo
modificado, pues éste es un “capitalismo de Estado” (Juan Pablo II, 1991, pág.
35). Un modelo alternativo de sociedad debería basarse en el trabajo libre, en la
empresa y en la participación. No se opone ni al Estado ni al Mercado, sino que
exige un límite claro a ambos en pro de la autonomía social.
En este sentido, entrarían dentro de los deberes del Estado el defender y tutelar
los bienes colectivos. Estos bienes son de dos clases: los que se relacionan con el
ambiente natural, en el sentido ecológico del término, y los que se refieren al
ambiente humano, entendido como las condiciones de vida y de trabajo, y la
mentalidad cultural. Estos bienes son en sí mismos límites para la acción del
mercado, dado que son necesidades colectivas y cualitativas, que no pueden ser
satisfechas a través de los mecanismos del mercado. Son exigencias humanas
que se escapan de la lógica capitalista, en cuanto son bienes que no se pueden
comprar ni vender. Por tanto, un Estado de derecho debe estar sustentado en una
concepción de la persona humana que tenga en cuenta los elementos descritos
anteriormente.
Partiendo de estos presupuestos, son funciones del Estado con respecto a la
esfera económica, en primer lugar, garantizar la libertad individual y el derecho a
27
la propiedad, además de velar por un sistema monetario estable y por unos
servicios públicos eficientes. En segundo lugar, el Estado debe velar por el respeto
de los derechos humanos, incluso en ámbito económico. Además, debe intervenir
cuando se creen situaciones de monopolio que sean obstáculo para el desarrollo.
En cuarto lugar, además de armonizar y direccionar el desarrollo, es función del
Estado suplir la acción de las sociedades intermedias cuando éstas no alcancen a
cumplir sus objetivos, ya sea por debilidad, por estar en formación o porque haya
un campo en que la sociedad tenga una necesidad en la que ningún sector
privado haya tenido interés de intervenir. Dado este último caso, además de la
suplencia debe generar incentivos para que la sociedad asuma su responsabilidad
con respecto a la necesidad insatisfecha. En cualquier caso, las intervenciones de
suplencia deben ser temporales, para no ir en contra de la libre empresa, y
llevarse a cabo solamente por razones urgentes, vinculadas al bien común.
Es necesario tener en cuenta que cuando el Estado interviene directamente, le
quita responsabilidad a la sociedad, provocando pérdida de energías humanas
(pues los implicados dejan de trabajar en pro de su bienestar) y un aumento
exagerado del aparato público, regularmente dominado por las lógicas
burocráticas que dejan de lado la preocupación por servir a los usuarios, con el
respectivo crecimiento de los gastos públicos. Por otra parte, se asume que aquel
que está más próximo a las necesidades o a los necesitados, es quien conoce
mejor la necesidad y quien logra satisfacerla de manera más adecuada. Además,
hay algunas necesidades que requieren de una respuesta no sólo material, sino
también una cercanía a la humanidad del necesitado. Como ejemplo, Juan Pablo
II nombra el caso de los prófugos, los emigrantes, los ancianos, los enfermos y
muchos otros necesitados, como los drogadictos, diciendo que todas estas
personas necesitan, además de la ayuda eficaz que se les puede ofrecer, un
apoyo fraterno sincero por parte de quienes los auxilian. (Juan Pablo II, 1991, pág.
48)
28
En resumen, esta encíclica se refiere fundamentalmente al ámbito económico, y
propone como soporte de la organización del sistema económico el principio de
subsidiariedad: “Una estructura social de orden superior no debe interferir en la
vida interna de un grupo social de orden inferior, privándola de sus competencias,
sino que más bien debe sostenerla en caso de necesidad y ayudarla a coordinar
su acción con la de los demás componentes sociales, con miras al bien común”.
(Juan Pablo II, 1991, pág. 48)
1.2. EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN LA UNIÓN EUROPEA.
Un año después de la publicación de la Centesimus Annus, hacia 1992, la
Comunidad Económica Europea, constituida por Alemania, Bélgica, Dinamarca,
España, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal y
Reino Unido, esperaba la entrada en vigor del Tratado de Maastricht, que fue
firmado el 7 de febrero de ese año por los doce países y estaba pendiente de ser
aprobado en cada uno de ellos para poder entrar a regir a partir del 1° de enero de
1993, según se había acordado en la ciudad holandesa.
El punto más importante para los Estados que firmaban el tratado, era la
construcción de una comunidad unificada y el tipo de unión que deseaban para el
futuro, con la pretensión de formar una "Nueva Europa", con una unión política
que tuviera un mayor peso internacional. En el Tratado de Maastrich expresan
precisamente el deseo de conformar una unión económica, monetaria y política en
la cual el principio de subsidiariedad fue considerado explícitamente como un
principio constitucional. En otras palabras, fue a través del principio de
subsidiariedad que los doce países buscaron crear "una nueva forma de
federalismo", y también por medio de este principio quisieron distribuir las
29
competencias entre la Comunidad y los Estados miembros. El principio permite
que la comunidad se amplíe y profundice sin que se haga realidad la “pesadilla” de
M. Thatcher de "una Europa súper-Estado ejerciendo un nuevo dominio desde
Bruselas." (McCadden)
Ya en la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), desde 1951, en su
tratado constitutivo en el artículo 5 se encuentran rastros de subsidiariedad: "La
Comunidad cumplirá su misión mediante intervenciones limitadas"... "Las
instituciones de la Comunidad ejercerán estas actividades con un aparato
administrativo reducido, en estrecha cooperación con los interesados."
(McCadden). Posteriormente, en el Tratado de Roma de 1957, en el que se
instituye la Comunidad Económica Europea, se incluyó implícitamente la
subsidiariedad en algunos artículos que tienen principalmente una función
procesal. Por otra parte, en el Acta Única Europea (AUE) se introdujo por primera
vez la formulación de la subsidiariedad, aunque de manera limitada y sólo en
materia de medio ambiente. En el artículo 130 R, en el apartado 4, se lee: "La
Comunidad actuará en materia de medio ambiente en la medida en que los
objetivos contemplados en el apartado 1 (=conservar, proteger y mejorar la calidad
del medio ambiente; protección de la salud de las personas; garantizar una
utilización prudente y racional de los recursos naturales) puedan conseguirse en
mejores condiciones en el plano comunitario que en el de los Estados miembros
considerados aisladamente. Sin perjuicio de determinadas medidas de carácter
comunitario, los Estados miembros asumirán la financiación y la ejecución de las
demás medidas" (McCadden).
Finalmente, hacia 1985 Jacques Delors, como Presidente de la Comisión, llevó al
seno de la Comunidad la discusión sobre el principio de subsidiariedad como tal;
pero no fue sino hasta 1992, en el Tratado de Maastricht, cuando éste se trató
explícitamente, considerándolo como un principio constitucional de la integración
europea.
30
De los países firmantes, Alemania era el que más había avanzado en la aplicación
del principio, asignándole tres funciones: en cuanto a la ética política, considerar la
sociedad como un conjunto de comunidades y no de individuos aislados; también
se le consideró un principio para la atribución de competencias entre los diferentes
niveles de la organización pública, según el cual a cada nivel de poder se le debe
dar competencia para realizar lo mejor que puede realizar. La tercera función se
relaciona con las competencias concurrentes, permitiendo la actualización de las
competencias potenciales de la federación, pues si en éstas puede intervenir de
forma más eficiente la federación, debe hacerlo, sin importar si los Estados
hubieran iniciado ya acciones al respecto. (McCadden) Por otra parte, en Italia
apenas se iniciaba la discusión, que se centraba en la inclusión o no del principio
en la constitución.
El principio de subsidiariedad cumplió dos funciones de legitimación muy
importantes para la consolidación de la Unión Europea: legitimación política y
operacional. Política, porque le dio a la comunidad de países la tranquilidad de no
enfrentarse a un súper poder supra-estatal, creando una entidad más centrada en
complementar las acciones de los Estados. Y operacional, precisamente porque
limita las competencias de la comunidad a las áreas en que ésta pueda probar que
su intervención está justificada. En otras palabras, es la Comunidad, la unidad
mayor, la que debe probar que su intervención será más eficaz que la de los
Estados. (McCadden)
Desde que la Unión adoptó el principio, éste ha entrado en vigencia en el mundo
académico y político, especialmente por la discusión sobre la forma en que el
principio puede llegar a constituirse en una norma para estructurar las relaciones
entre la Comunidad y los países miembros. En este sentido se han puesto a
consideración diferentes perspectivas desde el derecho constitucional, para
determinar el alcance real del principio, diferenciándolo del federalismo, y también
31
del principio de proporcionalidad. El problema principal ha sido delimitar las
funciones de la Comunidad, de tal forma que no se llegue a afectar la autonomía
de las naciones, al punto en que algunos de los que han tratado de legislar la
subsidiariedad han llegado a afirmar que en la práctica el principio no es muy útil
(McDonagh). Sin embargo, se reconoce su gran utilidad política y las discusiones
sobre temas puntuales tienen cada vez más eco. Se ha debatido su aplicabilidad a
la justicia, a la economía, a la educación, a la formación del Estado, a la aplicación
de leyes medio ambientales, etc.
En América Latina es poco lo que se ha discutido e investigado acerca del
principio de subsidiariedad. Autores como Bidart (Doctrina Social de la Iglesia y
derecho constitucional) y Fosini (Subsidiariedad y constitución), en Argentina, han
avanzado en el estudio del principio dentro del marco del derecho constitucional y
la teoría del Estado, campos en los que ya antes había entrado el doctor Octavio
Arizmendi Posada (Las fronteras del Estado y la Sociedad Civil), exministro de
educación de Colombia. Los aportes de estos autores son importantes en relación
con la forma estatal y constitucional que implicaría la aplicación del principio de
subsidiariedad, sin embargo, la discusión que nos interesa principalmente en la
presente monografía es la que tiene que ver con las posibilidades concretas de
aplicación del mismo, es decir, la posibilidad de que el ciudadano entre a participar
activamente en la concepción, diseño y formulación de las políticas públicas, en
cuanto éstas atienden al bien común.
Por su parte, en el 2001 la Cepal publicó un artículo de Iván Finot
(Descentralización y participación en América Latina: teoría y práctica) en el que
analiza los procesos de descentralización y participación en América Latina,
encontrando que el modelo que se había venido empleando no había logrado los
objetivos propuestos, por lo que recomienda, entre otras cosas, la aplicación del
principio de subsidiariedad para complementar el proceso de descentralización.
32
33
1.3. SUBSIDIARIEDAD Y DESCENTRALIZACIÓN
El principio de subsidiariedad no se limita a la descentralización, aunque sí le sirve
de fundamento a ésta y a la desconcentración de poder, en cuanto indica que la
comunidad política de orden superior no debe hacer lo que la comunidad política
de orden inferior puede hacer por sí misma. Esto es, que el gobierno nacional no
debe hacer aquello que el gobierno municipal puede hacer por sí mismo.
La descentralización, como forma de organización política, es tan solo un aspecto
a través del cual se concreta la subsidiariedad, pero ésta no es inherente a la
descentralización. De hecho, como lo cuenta Iván Finot, en los procesos de
descentralización que se llevaron a cabo en América Latina a raíz de la crisis de la
deuda en la década de los 80, el objetivo principal fue reducir el déficit fiscal y en
segundo lugar, profundizar la democratización. Lo primero se hizo transfiriendo
responsabilidades sobre la prestación de servicios a los gobiernos subnacionales
y privatizando gran parte de las empresas estatales. Para lo segundo se promovió
la elección popular de los gobiernos subnacionales. En ambos casos el Estado
Central cede responsabilidades, primero a otros entes estatales y segundo a la
sociedad civil. Esta asignación de funciones no tiene ninguna relación con la
subsidiariedad, pues no parte del hecho fundamental de devolver a la persona y a
la comunidad una responsabilidad que les es natural, sino de reasignar funciones
buscando lograr una estabilidad después de la crisis vivida. (Finot 6)
Sin embargo, la subsidiariedad sí necesita de la descentralización. Es preciso en
este punto hacer una diferenciación sutil en lo que se ha visto como el doble
significado de la subsidiariedad. Por una parte está la llamada subsidiariedad
horizontal, en la cual se profundizará más adelante, y que se refiere a la relación
entre el Estado y los ciudadanos, ya como individuos o como asociaciones o
34
formaciones sociales en donde las personas se desarrollan. Por otra parte está la
subsidiariedad vertical, que se refiere al ordenamiento de las comunidades y de
las naciones desde el derecho nacional e internacional. En esta subsidiariedad
vertical está incluida la relación entre el Estado y los diferentes entes sujetos a
éste, aunque tengan autonomía según el derecho interno. En otras palabras, toda
la administración pública hace parte de esta verticalidad. Especialmente, como se
ve, esta subsidiariedad vertical es la que se relaciona con la descentralización y no
puede haber una relación subsidiaria entre el Estado Central y las regiones o
municipios, si éste es el que decide qué y cómo han de actuar los otros.
1.4. SOCIEDADES INTERMEDIAS
La subsidiariedad horizontal definida anteriormente, siguiendo la Rerum Novarum,
tiene como puntos de partida la preexistencia del hombre sobre el Estado y la
incapacidad del hombre para desenvolverse solo en el mundo, lo que le lleva a
buscar acompañarse de otros para conseguir sus fines privados o saciar sus
necesidades básicas. Estas condiciones hacen que el Estado no tenga ningún
poder real para intervenir en estas asociaciones, salvo que se creen, como dice
León XIII, para dañar el bien público o privado.
Así pues, una sociedad intermedia es la que conforman las personas que se
asocian por un interés particular, y puede estar al nivel más sencillo de la vida
cotidiana de las personas, como una asociación de amigos para el estudio de la
botánica, o puede ubicarse en la esfera económica bajo la forma de asociaciones
mercantiles. En lo que pensaba León XIII cuando escribía la Rerum Novarum, era
sobretodo en los sindicatos. La función de las sociedades intermedias es la de
35
facilitar la consecución de los objetivos de cada sujeto, mediando con el Estado
cuando fuera necesario.
En estas sociedades, desde la subsidiariedad, las decisiones tienen su origen en
la persona concreta, pues en la determinación de asociarse está la decisión de
involucrarse en la respuesta a la necesidad o al fin por el cual se asoció. Cabe
aclarar que, en cuanto principio, la subsidiariedad no impone ningún mecanismo
particular de participación, pero de sus fundamentos pueden tomarse los
elementos a tener en cuenta para diseñar esos mecanismos. Así, las decisiones
que afecten directamente a la sociedad intermedia, a las personas que la
componen, son tomadas por la misma sociedad.
Cada sociedad intermedia tiene su propio rango de acción, determinado por el
interés particular por el cual fue creada. Desde la subsidiariedad, las sociedades
intermedias tienen una total autonomía para desarrollar aquellas actividades para
las que efectivamente tienen recursos y que corresponden al interés que las
origina. Sin embargo, ninguna comunidad se entiende aislada de la sociedad, lo
que implica que la autonomía para desarrollar sus objetivos está enmarcada
dentro de acuerdos establecidos con otras sociedades intermedias, así como
dentro de las leyes vigentes.
Por lo tanto, puede haber asociaciones de muy larga duración, como los sindicatos
y otras que terminan pronto, como las que pueden surgir para la construcción de
una plaza de mercado. Pero además, estas asociaciones no tienen en sí mismas
la necesidad de tener un reconocimiento jurídico. Por otra parte, es fundamental la
relación constante entre las sociedades intermedias para coordinar o aunar,
esfuerzos así como para resolver conflictos de intereses. Esta relación conforma
una sociedad mayor, que también puede o no ser formal.
36
Es importante aclarar que funciona como sociedad intermedia aquella en que las
personas asociadas se han juntado libremente y por iniciativa propia, pues no
pueden confundirse con grupos de presión u O.N.G.’s, si bien hay sociedades
intermedias que pueden conformar grupos de presión y organizarse como
O.N.G’s. La diferencia estriba en el origen asociativo que han de tener las
sociedades intermedias, por lo cual, cualquier entidad creada por un particular o
por el Estado, sea cual fuere fin, no constituye en sí misma, al menos en su
origen, una sociedad intermedia. Por ejemplo, la mayoría de los sindicatos
creados por los Estados no fueron sociedades intermedias, lo que se evidenció en
el manejo político que se hizo de ellos. Sin embargo, es posible que uno de estos
entes, por su funcionamiento interno pueda llegar a constituirse en sociedad
intermedia, como de hecho pasó con algunos de los sindicatos creados
estatalmente, los cuales fueron realmente puestos en las manos de los
trabajadores.
37
1.5. CONCLUSIÓN
El principio de subsidiariedad puede ser un elemento funcional para la
organización de las instituciones humanas, pero no es una norma para regular
acciones o determinar responsables. Es más, la flexibilidad que le es inherente
implica un diálogo constante entre las instituciones, en el que, siguiendo el
principio, debe primar la búsqueda del bien común. Las circunstancias cambiantes
y particulares de cada tiempo y de los actores, hacen imposible reglamentar los
márgenes de acción de la subsidiariedad, y por el contrario, invitan a que cada vez
haya una relación más estrecha entre los involucrados. Así mismo, se ha
evidenciado cómo el principio está relacionado con la estructuración de la
sociedad, pero no es un concepto administrativo según el cual delegar o delimitar
funciones.
Habiendo recorrido los pasos del principio de subsidiariedad, es hora de retomar lo
que será el eje de la relación que se pretende establecer con las políticas públicas:
los fundamentos del principio. Estos implican que en toda acción se tenga
presente, ante todo, la dignidad de la persona, y por ende, que las instituciones se
deben a ella y no al revés. Es decir, todo lo que se haga debe favorecer al
bienestar y desarrollo de los individuos, y por ende de sus comunidades,
entendiendo que el principal responsable de estas acciones debe ser la persona y
su comunidad. Ellas, por tanto, deben tener todas las posibilidades reales de llevar
a cabo las tareas que consideren necesario para tal fin, para lo cual resulta
indispensable, en muchos casos, la colaboración estatal. En otras palabras, la
sociedad intermedia se da a sí misma sus políticas públicas, pidiendo asistencia a
la sociedad mayor en el evento en que no disponga de los recursos suficientes, o
cuando la consecución de sus objetivos impliquen una relación con otra sociedad
intermedia.
38
Para facilitar la comprensión de este principio se han anexado (Anexo A) tres
ejemplos de subsidiariedad, publicados por el magazín del programa
gubernamental Infraestructura en acción, de la agencia Acción Social. El primer
ejemplo consiste en un artículo propio en el que se describe didácticamente en
qué consiste el principio (Salgar). El segundo se trata de la O.N.G. Santropol
Roulant (Roulant), que es una realidad de subsidiariedad que se vive en Canadá y
el tercero es el testimonio de Marcos Zerbini (Zerbini), diputado al Parlamento del
Estado de Sao Paolo, Brasil y líder del movimiento social llamado “Trabajadores
sin tierra”.
Como se vio a lo largo de este capítulo, las implicaciones del principio de
subsidiariedad han tocado la esfera de la legislación laboral, las relaciones
económicas, las relaciones entre Estados, las ideologías y por ende la concepción
misma del Estado. Y ha sido precisamente al revisar estas implicaciones que se
ha podido confrontar el eje central del principio en diferentes campos,
evidenciando no sólo su aplicabilidad, sino también su necesidad, lo que nos
permitirá posteriormente acercarnos a las políticas públicas. Para concluir,
podríamos afirmar, en síntesis, que el principio de subsidiariedad es la
responsabilidad que tiene cada hombre con su propia vida.
39
2. POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIALES
El objetivo principal de este capítulo es identificar los actores principales en el
diseño e implementación de las políticas públicas sociales, para lo cual
iniciaremos el abordaje de este tema revisando lo que se entiende por políticas
públicas y cómo se diseñan, para luego dar un paso hacia lo concreto de las
políticas sociales y después concluir con algunas inquietudes que se relacionan
con el principio de subsidiariedad.
2.1. POLÍTICAS PÚBLICAS, ACERCAMIENTO AL CONCEPTO
Losada divide las definiciones que se han dado de políticas públicas en dos
grandes grupos: los que han planteado definiciones amplias y genéricas, entre los
que están Easton, James Anderson, Guy Peters y Dye, y los que intentan
definiciones más puntuales, entre los que están Brewer y De León, Nelsón, Stone
y Wildasky. (Losada Trabada, Entre la política básica y la ciencia política aplicada;
de la política a las políticas, del análisis a la gestión 67)
Las definiciones genéricas comparten la incidencia del gobierno sobre la sociedad:
Para Anderson se trata de acciones intencionales desarrolladas por
agencias gubernamentales y, en concreto, por sus funcionarios. Estas
40
acciones son seguidas “por un actor o conjunto de actores para tratar un
asunto que les afecta.” (Losada Trabada, Entre la política básica y la
ciencia política aplicada; de la política a las políticas, del análisis a la
gestión 67)
Para Peters, la política pública es claramente toda acción del gobierno que
afecte la vida de los ciudadanos, ya sea directamente o a través de sus
agencias y funcionarios.
Dye por su parte señala que la política pública se refiere a todo lo que el
gobierno afirme hacer o dejar de hacer.
Para nuestro estudio es relevante la insistencia de Anderson y Peters en la
incidencia de la acción en algunas personas concretas, lo cual está implícito en la
definición de Easton, para quien las políticas son unas decisiones y acciones a
través de las cuales se reparten autoritariamente los valores en una sociedad.
(Gerston 7) Las otras definiciones, centradas en aspectos particulares, se refieren
a las políticas públicas como actividades destinadas a solucionar problemas, en
las cuales hay unos inputs y se generan unos outpus:
Para Brewer y De León, las políticas se definen como las decisiones
fundamentales de una sociedad, las cuales son apoyadas por una mayoría
o se sostienen por la amenaza de sanciones.
Nelson complementa lo anterior afirmando que estas decisiones viven un
proceso articulado en seis etapas: “iniciación, estimación, selección,
implementación, evaluación y terminación.” (Losada Trabada, Entre la
política básica y la ciencia política aplicada; de la política a las políticas, del
análisis a la gestión 67)
En este mismo sentido, Stone y Wildasky asumen las políticas públicas más
como proceso que como producto. Stone, en especial, se opone
particularmente a algunas de las definiciones y aproximaciones
mencionadas, por considerarlas mecanicistas. Para él, es imposible una
41
secuencia automática, pues en la elaboración de políticas públicas se vive
una lucha constante por definir los criterios de clasificación, los límites y
alcances de los conceptos y acciones, e incluso por la definición de los
valores e ideales en cuestión que subyacen a las acciones y que terminan
imponiéndose a través de éstas.
En estas definiciones nos cabe resaltar el planteamiento de Stone, en cuanto se
detiene en la significación de los procesos implicados en las políticas públicas. Por
otra parte, se percibe algún grado de consenso en la relevancia de ciertos
elementos: individuos, instituciones, las relaciones entre estos, y las ideologías.
(Losada Trabada, Entre la política básica y la ciencia política aplicada; de la
política a las políticas, del análisis a la gestión 67)
A pesar de la diversidad de interpretaciones y acercamientos a lo que son las
políticas públicas y, aunque algunas se opongan entre sí y otras se vean
totalmente distantes, hay un cierto consenso sobre tres supuestos básicos que
recoge Larry Gerston y que, como se verá en otro capítulo, se han tomado como
punto de apoyo para relacionar el principio de subsidiariedad con las políticas
públicas sociales:
a. El gobierno (local, regional o nacional) y sus acciones y tareas son un
elemento fundamental para el sentido de las políticas públicas.
b. La mayoría de las políticas públicas afectan de forma diversa a diversas
partes de la sociedad. Es decir, una misma política puede tener diversos
grados de influencia sobre los ciudadanos, desde una incidencia absoluta
hasta una nula.
c. Las políticas públicas son un proceso, cada política sufre mutaciones
constantes y muchas veces es difícil concretar cómo empezó y determinar
su final. (Gerston 6)
42
2.2. GENERALIDADES DEL DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Cada una de las interpretaciones y aproximaciones a las políticas públicas tienen
detrás, implícita o explícitamente, una forma o un modelo particular de diseño de
políticas públicas. En general hay una coincidencia en el análisis de los diseños de
políticas públicas desde la visión secuencial, inicialmente planteada por Aldmond y
Powell como una estrategia de diseño. Como estrategia se dejó casi totalmente de
lado, por considerarla irreal y mecanicista, dada la complejidad que implica la
formulación de políticas públicas. Pero, para poder explicar las políticas sigue
siendo tomado este modelo como paradigmático. La secuencia se puede describir
en los siguientes pasos: identificación, formulación, decisión, implementación,
evaluación y terminación. (Losada Trabada, Entre la política básica y la ciencia
política aplicada; de la política a las políticas, del análisis a la gestión 70)
Apoyándonos en el estudio de Gerston, revisaremos fundamentalmente las etapas
de identificación, formulación, decisión e implementación, pues son las que más
nos ayudan a identificar los actores involucrados en el diseño de las políticas
públicas.
Lo primero que tiene que suceder para que algo se convierta en política pública es
que se active el triggering mechanism. Esto sucede cuando un problema
determinado se reconoce como común por un grupo importante de personas que,
además, están siendo obligadas a enfrentar tal problema sin que cada uno por sí
mismo pueda encontrar alguna solución posible, dependiendo del gobierno para
cambiar la situación. Este reconocimiento se da a través de un proceso o evento
crítico que lleva el asunto en cuestión a oídos de los diseñadores de políticas
43
públicas, es decir, el trigger mechanism incluye el problema en la agenda pública.
El evento crítico puede ser creado por el hombre o ser el resultado de algún
suceso natural, y su alcance, intensidad y duración marcan el grado de incidencia
en los valores políticos, lo que resulta especialmente importante para el
tratamiento que se le dará al problema en la agenda pública. (22-49)
Si el triggering mechanism funciona como la etapa de identificación, la agenda
pública estaría entre esta identificación y la formulación, puesto que se trata de la
discusión sobre los temas que serán o no objeto de una política pública. En la
agenda se definen los problemas que se consideran más importantes para la
sociedad, y se sugieren alternativas de solución. Es, tal vez, el momento más
crítico de una política pública, dado que aquí entran en juego los valores sociales,
las necesidades particulares y generales, así como las ideologías y la capacidad
de movilización de los distintos sectores para lograr que un tema sea tomado en
serio en la agenda y que sea tramitado hacia los diseñadores de políticas.
Los actores que tienen la capacidad de intervenir en la construcción de esta
agenda son:
Algunos servidores públicos:
o El presidente,
o El congreso,
o Las cortes,
o Las agencias reguladoras,
o La burocracia pública,
Los medios masivos de comunicación,
Los grupos de interés. (50-72)
El siguiente paso, la decisión, está en manos de los diseñadores de políticas,
quienes deben decidir cómo responder a una determinada problemática puesta en
la agenda, teniendo en cuenta que su decisión puede ser no hacer nada. Estos
44
policy makers a través de sus decisiones también proponen o esbozan soluciones.
Entre más técnico sea un tema, más general tenderán a ser las disposiciones a las
que se lleguen en la decisión, pero también hay temas en los que la decisión lleva
en sí misma la manera en que ha de implementarse. Los policy makers son:
El congreso,
El presidente,
Los jueces,
La burocracia,
El voto público (especialmente a través del mecanismo del referéndum).
A la implementación se llega después de que se ha decidido dar una respuesta a
la problemática y se ha pasado ésta a una agencia o a un grupo de agencias
gubernamentales para llevar a la práctica la solución deseada. Así pues, está en
manos de la burocracia estatal el diseño definitivo y la puesta en marcha de una
política pública. (95-118)
Antes de entrar a mirar específicamente lo que concierne a la política pública
social, es importante resaltar que los actores involucrados en los mecanismos de
diseño de las políticas públicas están concentrados en el Estado, con una
participación importante en varios momentos de los medios de comunicación y de
grupos de interés. Pero quienes fundamentalmente deciden cómo se solucionan
los problemas o se satisfacen las necesidades de los ciudadanos, están en el
Estado o tienen gran influencia sobre él.
45
2.3. POLÍTICAS SOCIALES, DEFINICIONES Y ELEMENTOS
Para revisar el concepto de política social, partiremos en primer lugar de Hobart A.
Burch (The why´s of social policy: perspective on policy preferences) y los
planteamientos que postula como marcos de referencia para analizar los temas
fundamentales y las opciones de las políticas sociales. Además, miraremos el
recorrido que hace Cirilo García Cadena (Política Social, ideología del bienestar y
el Estado corporativo) a través de algunas definiciones y acercamientos a la
política social, necesarias para establecer una relación posible entre el principio de
subsidiariedad y las políticas sociales.
Mientras las políticas públicas en general se refieren, como hemos visto, a las
intervenciones que se llevan a cabo con la intención de solucionar un problema,
siguiendo a Hobart A. Burch podemos afirmar que las políticas públicas sociales
se relacionan con la condición social del hombre, según la cual éste convive con
sus semejantes en una situación en donde hay que negociar entre todos
constantemente, y puntualmente cuando la negociación tiene que ver con el
bienestar de los individuos en cuanto tales y en cuanto comunidad. En otras
palabras, una política pública social se configura a partir de las situaciones
problemáticas originadas por, o en el marco de, la convivencia humana. El
concepto de bienestar es, por tanto, un eje central de la política social. Sin
embargo, su definición es compleja y está mediada, sobre todo, por factores
ideológicos. Por ahora no entraremos en esa discusión, por lo que nos basta la
definición general que propone el mismo Burch: bienestar es la condición de estar
bien en cuando a salud, prosperidad y felicidad. (Burch 2)
El modelo que adopta Burch (3-4) para analizar las políticas sociales consta de
receptores, agentes y ambiente.
46
Los receptores son aquellos que reciben la intervención, los necesitados de
una política social, que los convierte en beneficiarios; y puede tratarse de
individuos o comunidades. La necesidad está dada por una carencia, por un
riesgo o por tener el potencial para mejorar su bienestar.
Los agentes son aquellos que actúan sobre los receptores. Hay dos clases
de agentes, que podemos clasificar en positivos y negativos. Los positivos
son los que intervienen para mejorar el nivel de bienestar, mientras que los
negativos intervienen dañando o bajando el nivel de bienestar. Estos
últimos pueden convertir a determinadas personas o comunidades en
necesitados de una política social, aunque antes no lo fuesen.
El ambiente se refiere al contexto amplio en el que se desarrolla la
problemática, en el que se tienen en cuenta los factores negativos y
positivos que tienen incidencia en la situación.
Las políticas sociales intervienen en estos tres aspectos en diversas
combinaciones y gradaciones, según los objetivos que se tracen. Cuando se
interviene sobre los receptores se habla de una intervención directa, mientras que,
cuando se interviene sobre el ambiente y los agentes tenemos una intervención
indirecta.
A su vez, identifica cinco momentos de intervención:
Un mejoramiento de las condiciones existentes, sin necesidad de que se
prevea un problema específico.
Una prevención primaria, que consiste en evitar que el problema aparezca,
Una prevención secundaria, que supone una detección temprana del
problema y la intervención oportuna,
Un tratamiento, que sucede cuando ya se ha desarrollado la situación
problemática,
47
La conservación, que se da en una etapa posterior al tratamiento y se hace
necesaria cuando después de éste no se puede asegurar que el problema
no volverá a surgir o no se agravará.
Enmarcado en la definición de política de Tropman, Dluhy y Lind, Burch retoma
tres formas en las que se dan las políticas sociales. Estos autores afirman que las
políticas son acciones para enfrentar una situación determinada, que se adoptan
deliberadamente o que se puede evidenciar que siguen unos determinados
patrones a través del tiempo, y que por tanto pueden ser intencionales o sin
intención. (Burch 2) Las formas propuestas son (Burch 5-6):
Las normativas, es decir que están definidas e implementadas por la ley,
por las normas o por cualquier acuerdo reglamentado. Estas acciones
tienen una intencionalidad clara y son adoptadas por la sociedad.
Las que se dan de hecho, es decir que existen en la sociedad de forma
intencional, pero que no han sido desarrolladas conscientemente como
políticas, sino que se han configurado como respuesta intuitiva ante la
problemática en cuestión.
La tercera se trata de la negligencia, y consiste simplemente en la inacción,
en la incapacidad de actuar. Es decir que una tercera forma que toma la
política social, consiste en no hacer nada. Esta forma carece de intención
alguna y tampoco es adoptada conscientemente por la sociedad.
Esta aproximación de Burch es cercana a una de las que, según García, es de las
más antiguas definiciones de política social. En su síntesis de la diversidad de
conceptos que se han dado de política social, García inicia precisamente con ésta,
que es de G. Macbeath, y se encuentra en su libro Can social policies be rationally
tested? de 1957. En esta definición se entiende por política social un conjunto de
normas según las cuales se deben regir personas y comunidades. Estas normas
tienen la característica de incidir en las condiciones de existencia de algunos
individuos particulares o en la estructuración de las relaciones que se dan entre
48
quienes forman parte de un grupo social. No precisa los actores que inciden, ni el
tipo de problemáticas a regir. Más adelante Hagenbuch y Lafitte (en 1958 y 1962
respectivamente) relacionan la política social directamente con la satisfacción de
necesidades básicas y después Marshall (en 1965) la liga a las actividades
gubernamentales que de una u otra forma afectan el bienestar de las personas.
Más recientemente Alcock, Erskine y May (en el 2002), afirman que la política
social se refiere al proceso de diseñar e implementar las medidas necesarias para
enfrentar los problemas sociales de una comunidad local, regional o nacional,
incluyendo el estudio científico de dichas medidas.
De esta manera vemos cómo las definiciones cada vez resaltan más la centralidad
del Estado para garantizar unas condiciones determinadas en la sociedad. De
acuerdo con García, esto es lo que se evidencia en la concepción de la política
social en América Latina, en donde también se discute en torno a garantizar unas
necesidades básicas, un bienestar colectivo y un mejoramiento de la calidad de
vida, siendo cada uno de estos conceptos polémicos en sí mismos y de difícil
definición. No obstante, en occidente parece haber un consenso de mínimos sobre
el tema, en el que se reconoce que el objetivo de la política social está en el
mejoramiento de la calidad de vida, que incluye la satisfacción de necesidades
básicas y la procura del bienestar colectivo, entendiendo que los criterios para
determinar la calidad de vida son el empleo, la seguridad social, la salud y la
educación. (García Cadena 48-50)
De hecho, podemos afirmar con Salinas que en América Latina, y en occidente en
general, se relaciona política social con los objetivos del sistema económico
prevaleciente, con la situación de la población en los términos vistos de calidad de
vida, y con las orientaciones ideológicas y políticas del régimen. (Salinas
Figueredo y Tetelboin Henrion 84)
49
2.4. PANORAMA DEL DESARROLLO DE LA POLÍTICA SOCIAL EN
AMÉRICA LATINA
Salinas plantea que en Latinoamérica antes de las primeras reformas, llamadas
“reformas de mercado”, se aseguraba que el Estado tenía un papel fundamental y
central en el diseño e implementación de las políticas, y su sentido era universal y
redistributivo. El clientelismo, la corrupción y la burocratización fueron las
banderas con que derrumbaron tal concepción del papel del Estado en las
políticas, abriéndole mayor espacio al mercado para asignar recursos y posibles
beneficios sociales. A su vez, esto se sustentó en las ideas de eficiencia e
igualdad de oportunidades, que fueron teniendo cada vez más aceptación. Así, la
contraposición Estado-mercado fue creciendo hasta que se llegó al llamado
“ajuste estructural”, y sigue vigente, pero ahora se expresa alrededor de otro eje:
“la revaloración del Estado en el sentido de imprimir reformas que se traduzcan
teóricamente en una mayor eficiencia y descentralización.” (Salinas Figueredo y
Tetelboin Henrion 97)
Se pasa entonces, de un principio de solidaridad y universalismo como motores
del Estado, a ponerlo como subsidiario, apoyándose en conceptos como la
responsabilidad individual, la equidad del gasto, la igualdad de acceso y la
ciudadanía. Para Salinas hay una relación directa entre este movimiento y el que
se priorice, en lo social, el mejoramiento de la gestión. Afirma que al hacer esto,
todas las reformas que buscan acabar con la exclusión, quedan englobadas en
programas focalizados o compensatorios, asumiendo que las instituciones no han
sido capaces de promover unas condiciones óptimas para el desarrollo de la
sociedad. Así pues, el problema, más que de política económica, que es el punto
de Salinas, se convierte en un asunto de eficiencia. Y sin embargo, después de
50
más de 20 años con una matriz mercadocéntrica, no parece haber un resultado
favorable y las instituciones parecen funcionar simplemente “por inercia”. (Salinas
Figueredo y Tetelboin Henrion 97)
Esto lleva a Salinas a plantear la incapacidad de las políticas para resolver la
desigualdad social, como un problema de democracia, en el que evidencia cómo
los fines de las políticas tienen muy poco debate en la sociedad y cómo esto se
convierte en un impedimento para que más actores puedan intervenir en la
construcción de la agenda, de tal forma que los temas que allí se encuentran no
reflejan realmente las problemáticas sociales. De hecho, afirma que los
ciudadanos “no inciden en la definición de los objetivos y contenidos de la política,
y de los requerimientos para alcanzarlos. Este es un problema que compete
directamente al diseño democrático de la política” (Salinas Figueredo y Tetelboin
Henrion 103)
Ivan Finott en su estudio “Descentralización y participación en América Latina”,
publicado por la CEPAL en el 2001, evidencia cómo después de la crisis de la
deuda en 1982, que coincidiría con el “ajuste estructural” al que hace alusión
Salinas, se cambia el paradigma de la planificación central por el de la
descentralización, buscando reducir el protagonismo del gobierno nacional y llevar
las decisiones a los niveles locales y personales, como una estrategia de
desarrollo y de recuperación de la democracia. Sin embargo, es claro que el motor
del cambio es el ajuste económico y no una consideración democrática o social.
Analizando distintos indicadores, Finott se da cuenta de que la descentralización,
tal y como se implementó y se está llevando a cabo en América Latina, no ha
servido para cumplir con ninguno de sus propósitos, salvo el de aliviar el fisco
nacional, pues se le ha pasado ese peso a las regiones.
Finott hace parte de los que buscan y propenden por la eficiencia en la gestión y
reconoce cómo, para que la descentralización política tenga los efectos deseados,
51
se debe promover la participación democrática de los ciudadanos, especialmente
en las decisiones sobre el gasto público y sobre el recaudo del dinero necesario
para sufragar tales gastos. Condición difícil de cumplir en los aspectos de
educación y salud, pues las comunidades con poco recaudo estarían condenadas
a no contar con estos servicios en igualdad de condiciones de otras comunidades
cuyo recaudo es superior.
2.5. LA PREGUNTA POR LA PERSONA
El recorrido histórico que plantea Salinas nos permite comprender cómo se han
dado las relaciones de la política social con los ítems vistos arriba, pero, más allá
de la nostalgia del autor por el retorno a la centralidad del Estado, nos lleva a
preguntarnos con Finott por el papel de las personas, del sujeto concreto, en la
definición e implementación de las políticas públicas. También desde la
generalidad de las políticas públicas autores como Wilson (1980), Majone (1996),
Ingram y Schneider (1993) han insistido en evidenciar el rol de los diferentes
actores en el diseño e implementación de las políticas, especialmente de los
receptores o usuarios finales de las políticas. (Losada Trabada, Entre la política
básica y la ciencia política aplicada; de la política a las políticas, del análisis a la
gestión 68) Para la política social esto significa una mirada menos estatista y más
centrada en quienes son los reales protagonistas.
De hecho, la CEPAL ha visto en la tendencia a buscar la participación de los
ciudadanos una necesidad para fortalecer los sistemas democráticos de
Latinoamérica. Muñoz, retomando a Verdesoto, observa que la participación social
se
52
“constituye a través de las tareas y representaciones que se atribuye y fija una
sociedad y que se combina con el rol y los objetivos que persiguen los individuos
como actores particulares en ese momento histórico. Esta historicidad se constituye
en estos momentos a través de la búsqueda de la acción de la sociedad en forma
directa y sin mediaciones sobre sus objetivos” (Muñoz 5)
Y reconoce, a renglón seguido, que una sociedad configurada de este modo,
necesita una interlocución con el Estado que sea directa y acorde a su ser. Esto
es, que el Estado tenga herramientas y canales de comunicación a través de los
cuales se fomente y dé respuesta a las iniciativas de la sociedad civil. Claramente
esto se traduce en un reto para la política social, no solamente en su diseño e
implementación, sino en el análisis y desarrollo teórico. Por ello la estructura de
análisis de Burch resulta relevante, en cuanto sus categorías sirven para dar
cuenta de las acciones de las instituciones y de los individuos.
La política social, como se puede concluir a partir de lo anterior, no es un
problema únicamente de la acción del Estado. Esto significa que como política
pública, los procesos que se desarrollan en la política social no se pueden analizar
bajo la relación Estado-Mercado, porque en estos procesos la discusión que
presenta Stone sobre los criterios de clasificación, los límites y alcances de los
conceptos y acciones, y los valores e ideales que se ponen en cuestión en la
política pública, se relacionan directamente con aspectos esenciales del ser
humano: su condición de ser social, y en ésta, su bienestar.
Si una política pública cualquiera revela una ideología particular, tanto en su
diseño como en su implementación, una política social evidencia una determinada
comprensión del ser humano y de la sociedad. Esta es, entre otras, la razón de la
discusión de Amartya Sen cuando aboga por incluir su concepto de la ampliación
de las capacidades y libertades humanas en el concepto de desarrollo (Sen).
Cuando en la política social el hombre no es un fin sino un medio, se ha dejado de
53
lado su objetivo principal. La centralidad del Estado en los procesos de política
social llevan en sí este olvido, porque es éste el que asume la responsabilidad de
decidir cuáles son los temas de la agenda que son importantes para la sociedad,
es decir, para cada persona, cuáles son irrelevantes o pueden esperar y, además,
cómo se deben solucionar.
La participación, en sí misma, no indica un cambio de paradigma, no tanto porque
los canales que se abran para la participación sean inadecuados, discusión que no
atañe a este estudio, sino porque los objetivos de la participación siguen estando
marcados por agentes distintos a las personas: el Banco Mundial, el Fondo
Monetario Internacional, la ONU, el Estado, etc. A riesgo de parecer
reduccionistas, podría afirmarse que la participación es tan sólo un mecanismo
para legitimar unas políticas sociales, lo que permite, en últimas, que éstas sean
más efectivas.
El principio de subsidiariedad, como veremos, se inserta en este punto, en el valor
del ser humano. Desde ahí, miraremos las implicaciones para la política social.
54
3. LA SUBSIDIARIEDAD COMO EJE DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
SOCIALES
3.1. INTRODUCCIÓN
El principio de subsidiariedad, como se vio, indica una idea filosófica y política, en
relación con la organización pública y social. Y a pesar de que no entra en la
discusión sobre el mejor régimen político, dejándolo en un segundo plano, al
insistir en la supremacía de la persona sobre el Estado sí discute el papel de éste
y las tareas que le competen. El principio de subsidiariedad no se puede entender
ni desarrollar sin antes apostar por la libertad de la persona. De ahí que sea
necesario recalcar que la persona fue primero que el Estado, lo cual debería
señalar en sí mismo el camino de subordinación del Estado a la persona.
Pero el camino recorrido desde la revolución francesa hasta nuestros días ha ido,
en gran parte, en contravía. La pretensión comunista, derrumbada con el muro y la
Perestroika, llevaba hasta las últimas consecuencias las afirmaciones de aquellos
que, siguiendo a Hobbes, veían en el poder del Estado la única posibilidad de una
convivencia armoniosa entre los hombres. El contrato social se convirtió en verdad
de hecho y, en consecuencia, llegó a proclamarse al Estado como fuente y origen
de todos los derechos.
Por otro lado, en Inglaterra y posteriormente en los Estados Unidos, no se aceptó
la supremacía del Estado, sino que se arraigó un orden social en el que prevalecía
55
y prevalece el individuo. El Estado sólo debía limitarse a asegurar unas cuantas
condiciones mínimas, y su desarrollo ha llevado a enarbolar la bandera del libre
comercio, asumiendo la primacía del mercado sobre el Estado. Si en la visión
estatista la persona es reducida a lo que podríamos llamar un “funcionario social”,
en el mercado se reduce a “individuo” o unidad social de producción y consumo.
Estos dos polos han marcado el debate los últimos 300 años. En concreto, estas
ideologías expresan toda su fuerza cuando se aplican a la sociedad a través de
las leyes, pero sobre todo, a través de las políticas públicas. Es a través de éstas
que se enmarca la sociedad en un modelo estatista o en uno de libre mercado.
Las soluciones que se aprueben para responder a las problemáticas que entren en
la agenda pública tenderán a reforzar la ideología dominante. Un ejemplo sencillo
y cercano está en la ley 100 de 1993. Ante la problemática de cobertura en salud,
la solución que se desarrolló entregó el sistema al mercado. Por el otro lado, el
programa Bogotá Sin Hambre, responde a una necesidad vital asumiendo desde
el Estado la responsabilidad de la alimentación de una parte de la población.
Siendo que el objetivo de las políticas públicas es buscar el bien común, el
bienestar de la comunidad, cuando la respuesta está mediada por una ideología lo
que se tiene es un bien común o un bienestar preconcebido. Es decir, se responde
buscando darle a la comunidad lo que el Estado entiende por bienestar o por el
mayor bien para la comunidad. Esto es especialmente sensible cuando se trata de
política social, pues ésta se origina en las problemáticas propias del ser humano
en cuanto tal. Por lo tanto, al dar respuestas sesgadas por la ideología dominante,
además del resultado concreto de la política, lo que se transmite es una
concepción del hombre, que tenderá a ser reducida, bien por considerársele tan
sólo como parte del sistema económico o como un integrante más de un grupo
social (“funcionario social”, según lo llamé antes). Estas respuestas ideológicas lo
que hacen es perpetuar en el poder un cierto sistema, garantizando o buscando
garantizar la estabilidad.
56
La consigna del Estado Mundial, de Aldous Huxley en Un Mundo Feliz
“Comunidad, Identidad, Estabilidad” (Huxley) parece responder a las dos
ideologías, en cuanto que las dos buscan una supremacía del poder económico,
técnico y estatal. Si bien en el origen de las ideologías hubo una fe ciega en el
hombre, o mejor, en la capacidad de la ciencia para resolver los problemas
humanos, después de que la segunda guerra mundial evidenciara hasta dónde
pueden llegar esos progresos científicos, esa capacidad del hombre, se generó un
vacío y la tecnocracia empezó a crecer como una supuesta fórmula objetiva,
apoyada en la proclamación de los consensos como única verdad posible.
Con los consensos se pretende mirar solamente lo que nos une dejando de lado
las diferencias, de tal forma que podamos reconocer una identidad común, para
formar comunidad y tener así la anhelada estabilidad. El resultado es el mismo
que propone Huxley: la anulación de la persona. Esta reducción es indispensable
para la estabilidad de cualquier poder, y por tanto será buscada por cualquier
ideología que lo detente. En la medida en que las particularidades de cada uno
sean reducidas o “dejadas de lado”, la conciencia de sí mismo que pueda tener
cada cual se diluye en el grupo, por lo que, quien tenga el poder sobre éste lo
tendrá sobre los individuos. Cuando existe uno que tiene conciencia de sí la
estabilidad está en riesgo, pues éste buscará aquello que corresponda con sus
deseos y confrontará la propuesta de la autoridad con ello, de tal manera que si no
le satisface se crea el desequilibrio.
En Latinoamérica, el papel central del Estado generó una mentalidad particular,
según la cual la población espera que éste responda por todas sus necesidades. A
pesar de la promoción de la descentralización, esta mentalidad perdura, logrando
que quienes detentan el poder sigan siendo vistos como los proveedores. La
sociedad, por tanto, está al vaivén de los consensos logrados por quienes están
en el poder económico, técnico y estatal. Y son estos consensos los que
57
determinan, ahora, la respuesta a las necesidades sociales. Pero basta ver lo que
acontece todos los días en nuestro Congreso (diría que cualquier congreso
serviría como ejemplo), para evidenciar que los consensos no son más que la
legitimación del pensamiento de quien tiene más votos o, lo que es lo mismo, el
consenso es la legitimación del pensamiento de quien tiene más poder.
Por ende, una política social que siga manteniendo al Estado como responsable
de las condiciones de la sociedad, tenderá siempre a dar respuestas que
garanticen la estabilidad, antes, incluso, de solucionar necesidades de primer
orden.
La dicotomía Mercado-Estado deja a la sociedad a un lado, como público pasivo.
La pregunta por la persona no pide simplemente que se respeten unos derechos o
que se incluya a la sociedad en las decisiones. Es una pregunta que nace de la
imposibilidad de aceptar la reducción de la libertad a una cuestión de mercado o a
una cuestión de leyes y normas.
La irreductibilidad del ser humano está detrás de la preocupación de León XIII
expresada en la Rerum Novarum y es fundamental en la proclamación del
principio de subsidiariedad que hace Pio XI en la Quadragesimo anno. Partir del
ser humano en cuanto tal, permite partir de la realidad y no de ideas
preconcebidas para la construcción de la sociedad. En este sentido, el principio
exige a la persona una responsabilidad total para con su desarrollo y el de su
sociedad, pues asume que es el sujeto concreto el protagonista de la historia.
Garantizar la libertad es, entonces, mucho más que declarar lo que se puede y no
se puede hacer. Se trata de confiar a la iniciativa de cada uno el bienestar de sí y
de la sociedad, para lo cual es indispensable garantizar la libertad de asociación,
pues la sociabilidad del hombre es un factor determinante para que éste pueda
desarrollarse. No es, y es necesario aclararlo, un individualismo en el que cada
cual busca la manera de salir adelante. La sociabilidad del hombre le reclama a
58
unirse a otros en un proyecto común. Pero tampoco es, y también es necesario
aclararlo, una proclama contra el Estado. Para garantizar un orden adecuado es
necesario que haya alguien que pueda coordinar todos los esfuerzos y que ayude
a las comunidades a alcanzar sus objetivos. En este sentido es que bajo el
principio de subsidiariedad se discute la competencia y las tareas concretas del
Estado.
Por ende la descentralización y la participación ciudadana han sido pasos
importantes pero incompletos. En el país, en el primer caso la preocupación ha
estado más ligada a la superación de dificultades fiscales que a promover la libre
iniciativa; y en el segundo, la búsqueda de la participación se ha promovido con el
fin de que las políticas tengan una mayor aceptación y efectividad. El fin no ha
sido permitir que la sociedad asuma su responsabilidad en su propio desarrollo.
Entre las consecuencias visibles, está una dificultad acentuada de los municipios
para responder por las obligaciones impuestas, y un cierto cansancio de aquellos
ciudadanos que participan en los espacios abiertos para ello, pues han reconocido
que su voz y sus decisiones apenas si son tenidas en cuenta a la hora de formular
leyes o políticas.
El principio de subsidiariedad, por tanto, resulta útil y necesario para garantizar la
preponderancia de la persona sobre las formas de gobierno y sobre las formas
económicas. De ahí que una política pública que parta del principio de
subsidiariedad ha de ser formulada por aquellos que sienten la necesidad o
carencia. La formulación implica el reconocimiento de una necesidad común y la
búsqueda de una solución que responda efectivamente a dicha necesidad. La
responsabilidad primera del desarrollo de la política recae, por ende, en los que
serán sus primeros beneficiarios. Un orden social así establecido trae consigo
diversas problemáticas y dificultades que no pueden ser dejadas de lado, pero que
han de ser resueltas mirando la experiencia humana antes que las ideas.
59
3.2. LA DEFINICIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA DESDE EL PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD
Desde el principio de subsidiariedad el concepto de política pública se asemeja a
lo propuesto por Brewer y De León, en cuanto a ser una decisión fundamental de
la sociedad (Losada Trabada, Entre la política básica y la ciencia política aplicada;
de la política a las políticas, del análisis a la gestión 67). Sin embargo, la condición
de ser apoyada por la mayoría o ser sostenida por la amenaza de sanciones,
indicaría que la decisión es tomada por un “ente” superior de la sociedad, mientras
que bajo el principio de subsidiariedad la decisión es tomada por la comunidad
misma que será afectada por la política concreta. Ahora bien, en el caso de
políticas que afecten a la totalidad de la sociedad, los mecanismos que se
dispongan para tomar las decisiones tienen que ajustarse al respeto de libertad de
iniciativa de los particulares.
Hay también similitudes con Stone y su crítica a las definiciones mecanicistas que
ven la política pública como las respuestas generadas por el aparato estatal ante
las demandas que se le hacen, señalando la importancia que tienen, en la
definición de las políticas, las luchas políticas para definir los criterios, los límites y
los alcances de las acciones gubernamentales (Losada Trabada, Entre la política
básica y la ciencia política aplicada; de la política a las políticas, del análisis a la
gestión 67). Aplicando el principio de subsidiariedad, las discusiones para definir
las políticas adquieren una relevancia aún mayor, en cuanto son indispensables
para determinar cuáles son las necesidades reales y cuáles son las estrategias
que mejor responden a las inquietudes particulares. Esto implica un proceso de
60
negociación en el que participen todos los involucrados, lo cual lo hace más
complejo de lo que puede ser la “lucha política” a la que se refiere Stone.
Sin embargo, frente a las definiciones que se han debatido hay una diferencia
sustancial, en cuanto a la centralidad que se le da al Estado en la formulación e
implementación de políticas públicas. Las sociedades intermedias, responsables
de su bienestar, pasan a ser el centro de acción de las políticas públicas. De esta
forma, las políticas dejan de ser, como lo decía Easton, una forma de repartir
autoritariamente valores en una sociedad, y pasarían a ser decisiones y acciones
a través de las cuales se expresan los valores de una sociedad concreta.
A partir de estas diferencias con los conceptos de políticas públicas, podemos
formular una primera definición desde el principio de subsidiariedad:
La política pública consiste en las respuestas que las sociedades intermedias
encuentran para satisfacer sus necesidades particulares, para lo cual necesitan
ser apoyadas por el Estado cuando por sí mismas no posean los recursos
suficientes o cuando las soluciones impliquen acciones que excedan su
competencia, entrando en relación con otras comunidades.
3.3. EL DISEÑO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS A PARTIR DEL PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD
Desde esta definición es necesario revisar el diseño de las políticas públicas. Al
entender al hombre como un ser social, las asociaciones creadas por libre
61
iniciativa, a las que se adhieren libremente las personas, asumen el protagonismo
del proceso, configurándose como sociedades intermediarias entre el Estado y la
persona. El interés común por el que se asocian las personas indica que cada
asociación asume la responsabilidad de buscar las acciones más adecuadas para
el desarrollo de dicho interés. La relación constante entre la asociación y sus
asociados es indispensable para evaluar las acciones desarrolladas, así como la
situación de los particulares frente a la realidad que motiva la asociación. La
necesidad de una acción, diferente de la que se está haciendo, provendría del
resultado de esta evaluación constante.
El nivel de competencia que tiene cada sociedad intermedia para actuar, es un
punto fundamental en el diseño de las políticas. Es indispensable tener claro si la
política que se considera como la más oportuna puede ser ejecutada o no por
dicha sociedad. En tal evento, le corresponde a ésta organizarse de la mejor
manera para llevar la política a su cumplimiento. Si no posee suficientes recursos,
ha de buscarlos en la sociedad inmediatamente mayor. Estos recursos pueden ser
económicos, administrativos, logísticos, de infraestructura, etc. Pero también, si
en la ejecución de la política se da alguna interferencia con otra asociación o
sociedad intermedia, es necesario acudir a la sociedad inmediatamente mayor,
buscando coordinar los distintos esfuerzos y conciliar intereses. En estos dos
últimos casos la formulación de la política se hace mucho más compleja, en
cuanto que entran más actores en su diseño. Sin embargo, en esta complejidad se
tienen en cuenta las necesidades expresadas de las comunidades y éstas
participan en la elaboración de las políticas resultantes.
Si bien el nivel de competencia indica el nivel desde el cual se define una
respuesta concreta, la sociedad intermedia siempre ha de estar implicada en tal
definición. Además, como responsable del bien común que busca, no podrá ser
ajena al diseño concreto de la política pública y a su implementación, lo que
62
significa que la comunidad participará activamente en todas las fases vitales de la
política pública.
3.4. LA POLÍTICA SOCIAL DESDE LA SUBSIDIARIEDAD
Asumiendo la política pública de esta manera, la política social consistiría en el
conjunto de políticas públicas encaminadas a responder por las problemáticas
propias de la convivencia humana, que inciden en las condiciones vitales de las
personas o en la estructura de las relaciones que se tejen al interior de la
sociedad. La diferencia con los conceptos presentados por García (Política Social,
ideología del bienestar y el Estado corporativo) radican exclusivamente en la
fuente de la respuesta, pues siendo política pública, su origen está en la
comunidad misma que evidencia sus problemáticas sociales y que necesita
soluciones concretas para superar estas dificultades.
Si el principio de subsidiariedad resulta relevante para la política pública en cuanto
garantiza la libertad de iniciativa y por tanto el respeto a la libertad de los
ciudadanos, para la política pública social es fundamental. El campo vital del ser
humano, al que se dirigen las políticas públicas sociales, ha de ser respetado en
su totalidad y ha de ser cuidado de tal manera que se garantice la posibilidad de
desarrollo de cada individuo dentro de su comunidad.
La manera en que se busque solucionar las problemáticas relacionadas con la
convivencia y, en especial con las necesidades básicas de subsistencia, es
fundamental para la construcción de una sociedad, por la estrecha relación entre
la persona y la política misma y los valores que ésta transmite. Si toda política
63
pública, volviendo sobre la afirmación de Easton, reparte autoritariamente unos
valores en la sociedad, las políticas públicas sociales son el instrumento más
directo a través del cual sucede esto, pues tocan lo más sensible de las personas,
desde lo más básico para la subsistencia hasta la complejidad de las relaciones
humanas. Como se decía antes, estos valores traducen una idea de ser humano
que, de una u otra forma termina imponiéndose donde quiera que se desarrolle
una política social, así los que la implementen no sean conscientes. Una política
pública que no parta de la propia comunidad, inevitablemente tendrá en sí misma
esta carga impositiva. De hecho, por citar tan sólo un ejemplo, la gran discusión en
torno a las políticas sobre prevención de enfermedades de transmisión sexual, por
ejemplo, tiene de fondo el debate sobre la concepción del ser humano. Y tanto los
que están a favor de las políticas aplicadas en los últimos años, como los que
están en contra, perciben en las propuestas de sus adversarios la imposición de
una forma de pensar.
La aplicación del principio de subsidiariedad en las políticas sociales resulta,
entonces, una verdadera promoción del sujeto y de la comunidad, en cuanto les
lleva a postular desde sí y desde su entorno las soluciones para sus propias y más
cercanas problemáticas.
Ahora bien, así como una persona sola no puede satisfacer por sí misma todas
sus necesidades, tampoco puede hacerlo una comunidad o sociedad intermedia.
El apoyo de una sociedad mayor es vital, tanto para la ejecución como para el
reconocimiento de las diferentes problemáticas. La relación de la sociedad
intermedia con la sociedad mayor no sólo es inevitable, sino que es indispensable.
Lo contrario sería un intento de aislamiento, que no tardaría en fracasar. La
relación con la sociedad mayor no sólo le permite a la sociedad intermedia
satisfacer demandas concretas; además es un puente de experiencias y de
información, a partir de las cuales la sociedad intermedia puede confrontar su que
hacer y sus iniciativas. El conocimiento técnico y científico, necesario para superar
64
determinadas dificultades, debe estar al alcance de todos y las sociedades
mayores, en la medida en que acompañan y apoyan a las sociedades intermedias,
pueden estar atentas a ofrecer dichos conocimientos en cuanto vean que son
pertinentes o que son requeridos.
Lo anterior, que es un elemento operativo de la subsidiariedad, en el caso de las
políticas sociales no se traduce en estándares de vida que se deben asumir y
buscar, sino en el acceso a investigaciones, descubrimientos, técnicas y
novedades pertinentes para los intereses de las sociedades intermedias. No se
trata de una obligación de la sociedad mayor para mantener informada a la
sociedad menor, pues también es un deber de esta última el estar actualizándose.
Se trata de una característica de la relación subsidiaria entre una sociedad
intermedia y una mayor, que consiste en el intercambio constante de
conocimientos, necesidades y logros.
Como se dijo anteriormente, la aplicación del principio de subsidiariedad a las
políticas públicas tiene como componente operativo el diálogo y la negociación
constante. Dado que a través de estas discusiones se concretan las necesidades
y los tipos de respuesta que son aplicables, se necesita un alto nivel de reflexión
sobre la realidad. Difícilmente se reconocerán problemáticas comunes y se
encontrarán soluciones posibles, si los interlocutores no tienen la capacidad de
reflexionar sobre su entorno, sus capacidades y sus dificultades. Lo que esto
indica es la necesidad de una educación que promueva esta reflexión, pues sólo
de una conciencia de las propias circunstancias puede pasarse a la acción, es
decir, a transformar las circunstancias de tal manera que sean más acordes con lo
que se desea, que en términos de política pública, es el bienestar.
65
3.5. LAS DIFICULTADES DE LA SUBSIDIARIEDAD EN LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS SOCIALES
Fácilmente podría tacharse de utópica la propuesta anterior, pero habiendo
experiencias de subsidiariedad, como las que se mostraron en su momento, es
difícil negar la realidad. El propósito aquí no es buscar estrategias para que haya
una voluntad política para estructurar la sociedad de tal manera que quienes la
conformen no estén sujetos a la voluntad estatal, en este sentido, sino revisar la
posibilidad de aplicar este principio a las políticas públicas sociales. Desde esta
óptica la aplicabilidad evidencia una serie de dificultades, de las cuales hay tres
que llaman particularmente la atención: la participación de las personas, la
delimitación de competencias y la necesidad de un nivel educativo particular.
La participación, que es una preocupación constante en las políticas públicas
sociales, se convierte en lo central desde la subsidiariedad. Si no hay participación
no pasa nada. Pero lo contario también sucede y aunque tome tiempo, el ver que
el asumir la responsabilidad sobre el entorno propio se vuelve una necesidad y al
mismo tiempo tiene resultados efectivos, hace que la participación no sea un
añadido a la cotidianidad, sino que sea parte de la misma. No obstante, también
en este punto el aspecto educativo es fundamental y solamente en la medida en
que la sociedad se vaya educando en esta responsabilidad, que le es propia, la
participación empezará a surgir de forma espontánea.
La delimitación de competencias, se refiere a la claridad necesaria sobre el
rango de acción que tiene cada sociedad intermedia y cada sociedad mayor. Ésta
se delimita a partir del interés común que reúna a las personas, de las
capacidades que tienen éstas para satisfacer sus necesidades y del alcance que
puedan tener las soluciones que planteen.
66
El interés común delimita las competencias, porque se restringe el ámbito sobre el
cual una determinada asociación buscará intervenir. Las capacidades de las
personas se refieren a los recursos económicos, humanos, técnicos e incluso
científicos que posea la sociedad para resolver una determinada problemática.
Estos recursos indican la autonomía que tienen para tomar decisiones. La
dificultad principal estaría en sociedades que no alcancen a recaudar por sus
propios medios los recursos necesarios para las tareas mínimas de subsistencia,
pues desde este nivel necesitan ser apoyadas por las sociedades mayores,
promoviendo al mismo tiempo acciones que permitan su pronta autofinanciación.
Por último, el alcance de las respuestas encontradas señala también hasta dónde
puede llegar una determinada sociedad, pues le implicará tener en cuenta los
intereses de otras sociedades y, por tanto, entrar en relación con ellas.
Necesidad de un nivel educativo particular: de las tres dificultades, la que más
se presenta como decisiva es la educativa, por cuanto no se trata de alcanzar una
alfabetización determinada, o unos conocimientos mínimos en ciertas áreas; y
tampoco puede ser un adoctrinamiento en una cierta forma de pensar y de ver el
mundo. Una educación de la persona que le permita reconocer la importancia de
la propia responsabilidad sobre el entorno necesita un acompañamiento que guíe
en esta dirección, pero que no imponga su criterio. Sin una responsabilidad de
este tipo el principio de subsidiariedad llevaría a toda sociedad a un estancamiento
inevitable. Ahora bien, las experiencias muestran que esta educación es posible,
pero es un proceso que toma tiempo y que necesita liderazgos sólidos en las
comunidades.
67
3.6. ELEMENTOS DE ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS SOCIALES
Dado que la sociedad no está organizada bajo el principio de subsidiariedad, la
aplicabilidad de éste a las políticas públicas no podría suponer una previa
reestructuración social. Si bien se puede orientar un determinado campo para que
las políticas empiecen a generarse bajo la dinámica subsidiaria, las políticas
existentes pueden ser también un camino para iniciar el recorrido hacia la
subsidiariedad. Empezar a mirar la política pública desde este principio, y en
concreto la política social, no tiene como objetivo inmediato una transformación del
Estado, sino, más bien, el empoderamiento de las políticas públicas por parte de
las comunidades beneficiarias. Esto ayudará a la consecución de metas concretas
de la mayoría de estas políticas, tales como la participación y el
autosostenimiento, pero sobretodo, empieza a crear una conciencia de
responsabilidad sobre el entorno y sobre la propia vida, lo que posibilitará futuras
formulaciones de política pública por parte de las comunidades.
Para aplicar el principio a políticas en curso, ya sea que se estén diseñando o que
se estén implementando, es necesario encontrar en las estructuras actuales
algunos mecanismos que permitan la aplicabilidad de la subsidiariedad. Para ello
hay que tener en cuenta algunos elementos fundamentales en la subsidiariedad:
origen de la iniciativa, estructura, actores y capacidad de acción de los diferentes
niveles sociales o sociedades intermedias existentes.
El origen de la iniciativa permite entender en dónde surge la necesidad de la
política y, por tanto, los fines últimos que ésta persigue. En la medida en que el
origen esté más cercano a los beneficiarios, la subsidiariedad permitirá una mayor
conciencia sobre la responsabilidad en los resultados concretos de tal política y
sobre las motivaciones de la misma. A mayor distancia entre el origen de la
68
iniciativa y los beneficiarios, la subsidiariedad tenderá más a ser un simple
discurso con una influencia escasa en la política.
La estructura administrativa a través de la cual se diseña o implementa la política,
permite reconocer los niveles de decisión sobre los ítems particulares de la
iniciativa. La relevancia, para los beneficiarios, de las decisiones que toma cada
nivel, son otra guía para determinar en qué punto de tal estructura puede ser útil o
no el principio. Entre más cerca de las sociedades intermedias estén los niveles en
los que se toman decisiones fundamentales, más implicada estará la comunidad
en la dirección, ejecución y supervisión de la política. Si lo que es cercano a la
sociedad intermedia son solamente las decisiones operativas, el principio resulta
inútil, pues está ya decidido en un nivel lejano aquello que es el bien para dicha
comunidad, restándole a ésta únicamente la responsabilidad de ejecución. Sin
embargo, en cualquier caso los niveles en los que la estructura impacta
concretamente la comunidad son aquellos que tienen más contacto con las
personas y, por ende, los que más relevancia tendrían para la aplicación del
principio. Es en estos en donde se recoge el sentir de las personas y desde donde
se puede actuar para que éstas empiecen a reconocer sus problemáticas
comunes. Así pues, la manera en que estén diseñados estos niveles resulta
especialmente importante.
Los actores implicados en el diseño y en la implementación de las iniciativas
también ayudan a reconocer los fines últimos de éstas. Pero además, ponen de
manifiesto la relevancia de todos los que están involucrados en el proceso de
diseño e implementación de dichas iniciativas y, por tanto, permite identificar el
rango de acción de cada uno y los vínculos que tienen entre sí. Por tanto, analizar
los actores implicados ayuda a clarificar las motivaciones y los intereses que están
en juego, así como la identificación de quienes toman las decisiones y de la
incidencia que tiene cada actor en las diferentes etapas del proceso. A través de la
revisión de la estructura y de los actores se evidencian tanto los niveles en los
69
cuales se puede iniciar un trabajo a parir del principio, como los sujetos que
estarían implicados en ello.
Dentro de los actores merece especial atención la conformación de las sociedades
intermedias y mayores, su cohesión, los recursos y las capacidades que poseen.
Estas características indican la autonomía que pueden llegar a tener estas
sociedades para asumir sus propias responsabilidades, así como las posibilidades
de las sociedades mayores para colaborar en la consecución de los objetivos.
3.7. CONCLUSIÓN
La necesidad de aplicar el principio de subsidiariedad a las políticas públicas
sociales surge al evidenciar la irreductibilidad del ser humano, a lo cual lleva la
implementación de políticas diseñadas desde cualquier ideología. Siendo que las
definiciones de política pública y política pública social han estado marcadas
desde la estructura social existente, se hace necesario repensar el concepto a la
luz de la subsidiariedad, en donde las sociedades intermedias entrarían a ser el
eje de las iniciativas privadas, y servirían como puente entre las personas y el
Estado, lo cual se convierte, a su vez, en una variable fundamental del proceso de
diseño de políticas públicas.
La utilidad inmediata que puede tener el principio está asociada a la participación
de la comunidad en el proceso de diseño e implementación de la política, así
como a la sostenibilidad de la misma, en cuanto ésta es responsable de la
iniciativa. Sin embargo, la manera en que pueda ser aplicado a la política social
varía según la estructura actual de la sociedad en la que se pretenda aplicarlo,
70
para lo cual no es indispensable tener una organización social diseñada desde la
subsidiariedad. Una iniciativa puede ser desarrollada subsidiariamente, si desde
sus orígenes se parte de las sociedades intermedias y éstas asumen la
responsabilidad total de la misma, y si las sociedades mayores están dispuestas a
apoyar y acompañar el trabajo de las comunidades. Por otra parte, una política en
desarrollo también puede permitir una aplicación del principio, en la medida en que
se encuentren los mecanismos, en su interior, para que la comunidad empiece a
asumir las responsabilidades y a ejercer las libertades que le corresponden por
derecho propio.
71
4. FAMILIAS EN ACCIÓN, UNA POSIBILIDAD DE SUBSIDIARIEDAD
El Programa Familias en Acción nos ofrece la posibilidad de ver en concreto la
estructura de una política social exitosa, en cuanto las evaluaciones registran un
alto nivel de cumplimiento de los objetivos trazados. Revisaremos el marco
conceptual, los orígenes y la implementación del Programa, para terminar
evidenciando, especialmente, los niveles de decisión, desde el diseño hasta la
ejecución, en sus diferentes campos de acción.
4.1. MANEJO SOCIAL DE RIESGO
Los fundamentos teóricos de Familias en Acción se enmarcan en el concepto de
Manejo Social de Riesgo (MSR), así como en una nueva definición de lo que es la
Protección Social, los cuales se han constituido en componentes estratégicos en
la búsqueda de la reducción de la pobreza. El MSR parte de que todas las
personas, familias y comunidades son vulnerables a una multiplicidad de riesgos,
tanto naturales como producidos por el hombre. Estos afectan de manera
impredecible o inevitable, llevando a la generación o profundización de la pobreza,
teniendo en cuenta que el riesgo es para todos, y no exclusivamente para los
pobres. Sin embargo, son éstos los que están más expuestos, son más
vulnerables y tienen menos herramientas para manejar los riesgos. El MSR
pretende, por tanto, reducir la vulnerabilidad y proporcionar un medio para salir de
72
la pobreza. La aplicación del MSR se da a través de la protección social, las
políticas macroeconómicas sólidas, el buen ejercicio del poder, el acceso a la
atención de la salud y el acceso a la educación básica.
Se entiende la Protección Social como una intervención pública destinada a
ayudar a las personas, las familias y las comunidades, a mejorar el manejo del
riesgo al tiempo que apoya a quienes se encuentren en situación de extrema
pobreza, lo que incluye intervenciones en el mercado laboral, programas de
seguro social y redes de protección social. No solamente prevé la entrega de
instrumentos para manejar el riesgo, sino que también asume acciones tendientes
a mejorar los instrumentos de manejo de riesgo que ofrece el mercado. Así como
el MSR trasciende la Protección Social, pues asume políticas de manejo de riesgo
en el campo de la agricultura y la economía entre otros, la Protección Social
abarca campos distintos al MSR, pues involucra el apoyo a los pobres en situación
extrema. (Holzmann y Jørgensen)
Es precisamente ante la crisis económica que vive el país hacia finales de los
noventa, que el gobierno reconoce la necesidad de asumir el MSR como
estrategia en la lucha contra la pobreza. Gestiona, entonces, la financiación de un
conjunto de programas de política social: Empleo en Acción, Jóvenes en Acción y
Familias en Acción. Además, crea la Red de Apoyo Social para ejecutar dichos
programas, la cual queda adscrita al Fondo de Inversión para la Paz (FIP), que se
crea en la ley 487 de 1998 (Acción Social xiv).
73
4.2. ORÍGENES DE FAMILIAS EN ACCIÓN
Es importante aclarar que el programa fue diseñado a imagen del programa
mexicano Oportunidades (antes Progresa). Reseñaremos brevemente cómo se
construyó dicho programa para entender mejor los componentes de Familias en
Acción.
Peter Bate señala que Santiago Levy (economista) y José Gómez de León
(demógrafo), fueron los científicos sociales que crearon Progresa. En 1995 Zedillo
le encarga a Levy un programa para atender pobreza extrema y éste lanza, poco
tiempo después, un piloto en tres ciudades de Campeche, en el que se entregaba
dinero a los pobres con la condición de que fueran a citas médicas periódicas. Con
la inquietud de focalizar mejor el programa en los más pobres y en expandir su
alcance a la educación, el equipo de Levy contacta a Gómez de León, quien
trabajaba para CONAPO (una agencia del gobierno federal para políticas
poblacionales de México) y luego se sumó al grupo de Levy. Con sus aportes y la
concordancia ideológica que tenían, el programa incorporó varios aspectos
novedosos para la sociedad mexicana, además de la entrega de dinero a los
pobres: para la formación del capital humano se decidió trabajar en educación,
salud y nutrición, ayudando con transferencias en efectivo. Se ampliarían las
condiciones a cumplir para estar en el programa y las mujeres serían las
receptoras del dinero. Esto último se debía a su idea de fortalecer la posición de la
mujer en la sociedad al darle ingresos, aunque estos fueran asistenciales.
Igualmente se trabajó por desarrollar un mapa de pobreza más exacto que
permitiera una mejor focalización y se insistió en una evaluación permanente,
tanto para ajustar las operaciones del programa como para tener datos confiables
y pruebas empíricas del alcance del mismo. Veían en la evaluación la posibilidad
de que el programa no se acabara con el gobierno de Zedillo, siguiendo la historia
74
de que cada gobierno acaba con los programas anteriores para fundar los suyos.
La idea era que los resultados “obligaran” la continuidad. Otro punto importante
era evitar que se “politizara” el programa y se cooptara por parte de las redes
clientelistas. Para ello se decidió que el programa sería administrado por un
organismo descentralizado que se coordinaría con las agencias responsables de
los servicios de educación, salud y desarrollo social. El congreso aprobaría el
presupuesto y anualmente las reglas de operación se publicarían para dar claridad
y permitir el ingreso de nuevos beneficiarios. Las inscripciones se suspenderían
unos meses antes de las elecciones y los pagos directos unas semanas antes,
teniendo en cuenta que serían entidades financieras y la compañía de telégrafos
las responsables de la entrega de los subsidios. Tuvieron obstáculos políticos por
la novedad que implicaban algunos de sus componentes no tradicionales y no
probados, así como por la reasignación de recursos de algunos programas
sociales y la cancelación de otros. Progresa se lanzó, finalmente, en agosto de
1997. Entre las dificultades que tuvo, a pesar de haber mostrado ya resultados,
fue la coordinación con las agencias responsables de los servicios de educación,
salud y desarrollo social. Para ello fue decisivo el apoyo de Zedillo al programa,
subordinando estas agencias, con mayor poder y relevancia política, a los
intereses del programa. (Bate)
Si bien los orígenes de Familias en Acción están en los programas presentados
por la Red de Apoyo Social (RAS) para hacer frente a la crisis de finales de los
noventa y proteger el capital humano, el diseño que se encomendó al
Departamento Nacional de Planeación, y en el que intervinieron consultores del
Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, es más una adaptación
del programa Progresa que un diseño propio del DNP.
El diseño al que se llegó en Colombia, entre los años 1999 y 2000, tiene tres
componentes fundamentales: educación, salud y nutrición, y opera a través de la
entrega de subsidios condicionados, los cuales se entregan a las madres. El
75
subsidio para educación se determinó para niños de 7 a 17 años, matriculados en
el sistema educativo y con una asistencia por lo menos al 80% de las clases. Se
decidió que para los estudiantes de bachillerato el monto del subsidio sería el
doble, pues es donde más riesgo de deserción hay. El subsidio del componente de
salud y nutrición se destinó para niños de 0 a 6 años, que asistieran regularmente
a los controles de crecimiento y desarrollo.
Al igual que en México, también en Colombia se buscó llegar a los más pobres,
por lo que se determinó que eran elegibles los hogares clasificados en el nivel 1
del Sisbén. Bajo la idea de llegar a los más vulnerables, se focalizó el programa
geográficamente según las siguientes características:
a) Municipios de menos de 100.000 habitantes que no fueran capitales de
departamento,
b) Infraestructura suficiente de salud y educación,
c) Tener alguna entidad bancaria y
d) Que las autoridades municipales estuvieran interesadas en participar en el
Programa.
Después de haber puesto en marcha el programa se han ido haciendo algunas
modificaciones, por lo que hoy tiene como objetivos:
a) Reducir la inasistencia y deserción de los alumnos de educación primaria y
secundaria,
b) Complementar el ingreso de las familias con niños menores de siete años en
extrema pobreza, para incrementar el gasto en alimentación,
c) Aumentar la atención de salud de los niños menores de siete años,
d) Mejorar las prácticas de cuidado de niños en aspectos tales como salud, nutrición,
estimulación temprana y prevención de la violencia intrafamiliar. (Familias en
Acción)
76
Esto implica la inclusión de un componente adicional, que estaba en Progresa
pero que no se había diseñado en Colombia (Scott), el cual asumió las
capacitaciones que se habían pensado bajo el nombre de Promoción en
Educación y Salud Familiar. Así, este componente promueve acciones concretas
que favorezcan el cuidado de la educación y la salud.
Otro aspecto fundamental que cambió fue la duración del programa. Inicialmente
se había previsto la entrega de subsidios hasta el 31 de diciembre del 2003,
momento para el cual se haría una evaluación que le permitiera al Gobierno
Nacional tomar la decisión de continuar o no con el Programa. En dicha
evaluación, el Programa alcanzó un alto nivel de impacto, por lo que se decidió
ampliar el Programa hasta diciembre del 2006 y posteriormente se extendió hasta
el 2010. La prolongación en el tiempo ha estado acompañada de ampliación en la
cobertura, llegando en el 2007 a estar en todos los municipios del país, atendiendo
aproximadamente a un millón quinientas mil familias beneficiarias del nivel 1 del
Sisben. (Acción Social)
4.3. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DEL PROGRAMA FAMILIAS EN
ACCIÓN
Para la ejecución del programa, se creó una Unidad Coordinadora Nacional en la
Presidencia de la República para la RAS, con las funciones de: a) preparar los
planes operativos anuales; b) hacer el seguimiento y la evaluación del proceso
operativo en cada departamento y municipio beneficiario; c) aprobar los
presupuestos regionales y los pagos a los beneficiarios y d) contratar las
empresas y consultores necesarios para el proceso operativo.
77
Se crearon, a su vez, unas Unidades Coordinadoras Regionales (UCR), que se
conformaron como instancias de ejecución del programa a nivel departamental,
con las funciones de: a) incorporar los municipios al programa; b) operar el
programa a nivel departamental; c) incorporar beneficiarios, entregar y recoger los
formularios (en operación conjunta con otras instancias) y d) realizar el
seguimiento. Además, se crearon los Enlaces Municipales (EM) con el propósito
de apoyar la entrega y recolección de formularios. El EM es un funcionario
encargado de apoyar la ejecución del programa en cada municipio, así como de
hacer el seguimiento a la operación del programa y de la oferta de los servicios de
educación y salud, así como de los procesos de incorporación de beneficiarios.
(Departamento Nacional de Planeación 4-5).
Esta estructura de cascada continúa con un Comité Municipal de Certificación del
cual hacen parte el Alcalde, el Personero, el Enlace Municipal, el Administrador
SISBEN, el Jefe de Control Interno y un Representante de la Comunidad. Es una
instancia consultiva y entre sus funciones está evaluar e informar al Programa las
situaciones referidas en el Manual Operativo. Por otra parte, entre las madres
beneficiarias o “Madres Titulares” se escoge una Madre Líder, quien representa
alrededor de 50 familias en todos los aspectos relacionados con la buena marcha
del Programa y el cumplimiento de los compromisos adquiridos por el mismo y por
las familias. Es un trabajo voluntario y no remunerado. Estas Madres Líderes
forman a su vez un Comité consultivo, pero además se han generado unos
Grupos Vecinales de Madres. (Familias en Acción 11)
Dentro de la estructura ejecutiva de Familias en Acción también hay que
mencionar las entidades que prestan los servicios de salud y educación, a las
cuales el programa llama “Participantes”, y las instituciones financieras que
realizan los pagos.
78
4.4. PARTICIPACIÓN DE LA COMUNIDAD
Habiendo visto la estructura organizativa del Programa, pasaremos a revisar cómo
se da en ella la participación de los beneficiarios en el mismo. La primera acción
consiste en hacer parte del programa, es decir, aceptar el subsidio asumiendo los
compromisos que éste implique. En adelante, su participación consiste en: a)
recoger el dinero y utilizarlo para lo que les es entregado, b) llevar a los menores
de siete años a los controles de crecimiento y desarrollo, c) enviarlos (a los que
estén entre los 7 y 17 años) a los centros educativos, d) atender los requerimiento
del programa en cuanto a la certificación de los compromisos, y e) asistir a las
jornadas de capacitación del componente de Promoción en Educación y Salud
Familiar, en el que profundizaremos más adelante. Por otra parte, se ha
establecido un sistema de quejas y reclamos a través del cual los beneficiarios
pueden hacer llegar sus inconformidades sobre cualquier aspecto del Programa.
•RAS (Red de Acción Social)
•UCN (Unidad Coordinadora Nacional)
•UCR (Unidad Coordinadora Regional)
•EM (Enlaces Municipales)
•Madres Líderes
•Madres Titulares
Cuadro 1: Resumen de la estructura organizativa
79
El componente de Promoción en Educación y Salud Familiar se desarrolla a través
de la Participación Social -que es parte fundamental del Programa-, entendiendo
la participación social como un principio y un deber de los ciudadanos. Por su
parte, en el concepto de promoción se combinan atención y cuidado, en donde la
atención se configura como la acción del Estado en respuesta a las demandas de
la población, a través de servicios de salud, educación y otros. A su vez, el
concepto de cuidado corresponde a la acción que compete a las familias. “El
concepto de cuidado elaborado por el programa se orienta al cambio del sujeto, a
crear una singularidad, pues ser sujeto es la condición de quien está sometido a
una situación o ha quedado atrapado en la contemplación de su identidad” (Acción
Social 128). El cuidado busca que las personas se construyan a sí mismas en
atención a una decisión personal sobre el estilo de vida. “Al asumir el cuidado de
esta forma, se busca una manera de articular la creación y las actuaciones
individuales con la creación y la conducción de lo colectivo” (Acción Social 129).
Ahora bien, el programa promueve el cumplimiento del convenio hecho con las
madres beneficiarias, comprometiéndose a garantizar el pago de los subsidios,
acompañando los procesos operativos y de promoción, y estableciendo alianzas
con los municipios para que estos garanticen la prestación de los servicios.
La Asamblea Municipal de Madres Beneficiarias es el soporte de la Promoción
Social, y por tanto de todo el componente, configurando un espacio en el que se
crean vínculos organizativos y en el cual se adquiere representación frente al
municipio y al Programa. En las asambleas las madres beneficiarias reciben
información, consultan, deliberan, toman decisiones entre todas y, además,
formulan recomendaciones sobre la gestión, los avances y el funcionamiento tanto
del Programa en el municipio, como de los servicios de educación y salud. En este
espacio los Enlaces Municipales, las administraciones municipales y los
funcionarios del programa, rinden cuentas a los beneficiarios sobre el
funcionamiento del mismo. Las reuniones de la asamblea son convocadas por la
alcaldía municipal, teniendo la presidencia de las mismas e invitando a las
80
madres, así como a los funcionarios del programa y a los sectores de educación y
salud. Ocasionalmente el Comité Municipal de Madres Líderes, del que
hablaremos posteriormente, puede pedirle al alcalde el citar a reuniones
extraordinarias, teniendo en cuenta que ordinariamente debe haber una reunión
semestral de la asamblea.
La experiencia de las asambleas ha mostrado que las reuniones “constituyen un
espacio colectivo y público para las mujeres del programa, que toma como punto
de partida situaciones de su propia cotidianidad, con elementos provenientes de la
fiesta popular, el folclor, los encuentros en el mercado, así como de las reuniones
cívicas, comunitarias y familiares.” (Acción Social 143)
Las funciones de la Asamblea Municipal de Madres Beneficiarias son:
Organizar a las Madres Beneficiarias en el territorio municipal, dando poder a su
voz, respaldando sus intereses y facilitando la actuación colectiva.
Facilitar el vínculo de encuentro permanente de las Madres y de ellas con el
Estado.
Garantizar el flujo de información permanente y de doble vía entre Madres
Beneficiarias, la administración municipal y la administración del Programa.
Garantizar la consulta y deliberación con las Madres Beneficiarias sobre la gestión,
avances y funcionamiento del Programa.
Facilitar actividades de capacitación a las Madres Beneficiarias.
Facilitar actividades de Promoción en Salud y Educación familiar.
Fortalecer los vínculos de las Madres Beneficiarias. (Familias en Acción 30)
Después de las primeras asambleas se crearon los Comités Municipales de
Madres Líderes. Este espacio es el centro de la representación de los intereses de
las Madres Titulares, con voz y voto dentro de la estructura de Participación Social
del Programa. Esto lo convierte en un punto de información importante, al mismo
tiempo que en un elemento de control social, además de ser un órgano de
81
consulta, deliberativo y en el que se toman decisiones, y se hacen
recomendaciones sobre los diversos aspectos del Programa.
De la Asamblea de Madres Beneficiarias también se derivó otro ente denominado
Grupos Vecinales de Madres, los cuales se constituyeron en la expresión
organizativa de la Asamblea en los barrios y veredas. Lo conforman las Madres
Titulares y se reúnen por convocatoria y orientación de las Madres Líderes
correspondientes.
La promoción en educación y salud se hace a través de un proceso de
capacitación en cascada, empezando por la UCN, luego la UCR, después el EM y
a continuación las Madres Líderes, quienes realizan los Encuentros de Cuidado
con todas las Madres Titulares. Los contenidos y el proceso completo están
previstos en el Manual Operativo Versión 5.1. (Familias en Acción). Los
Encuentros de Cuidado son las reuniones en las que se discuten los temas
relacionados con el mejoramiento de las condiciones de vida partiendo de un
problema, formulado por las madres, sobre las dificultades que tienen
especialmente en la educación y salud de su hogar. Habiendo allí representación
del municipio, así como del Programa, se busca dar solución a la problemática,
pero partiendo de lo que las mismas madres saben o de las soluciones que ellas
proponen. Se llega entonces a la definición de una “Zona de Actuación”, que
consiste en la toma de decisiones para formular un plan de trabajo dirigido a
solucionar la problemática planteada. Para la realización de estos Encuentros y
como apoyo a las Madres Titulares, Familias en Acción ha publicado una serie de
cartillas en las que aborda los diferentes temas a trabajar, incluyendo actividades
lúdicas.
4.5. EL CONCEPTO DE SER HUMANO EN FAMILIAS EN ACCIÓN
82
El recorrido hecho anteriormente muestra cómo ha sido desde instancias
burocráticas que se han definido los beneficios y las formas en que éstos llegarían
a las personas. Se parte de unas ideas sobre la pobreza, planteadas
internacionalmente y recogidas en el Informe sobre el desarrollo mundial 2000 –
2001 Lucha Contra la Pobreza, del Banco mundial. Allí se proponen como factores
de alivio la creación de oportunidades, el empoderamiento de los pobres y la
reducción de la vulnerabilidad de los mismos (Banco Mundial). Con esto en mente
y ante la necesidad imperiosa de una acción pronta, se encuentra un programa
exitoso que puede adaptarse y que, además, ya es conocido por la banca
internacional. El gobierno decide, entonces, diseñar lo que hoy conocemos como
Familias en Acción. Una vez hechos todos los ajustes previsibles, se piden los
empréstitos y se inicia el Programa. Es entonces cuando la población más pobre
entre los pobres conoce de los subsidios y se entera de cómo inscribirse y de si
son posibles beneficiarios o no.
En este punto, todas las decisiones sobre el bien de las personas fueron tomadas
por los distintos niveles de ejecución que se diseñaron, teniendo en cuenta que
entre más arriba se encuentra la discusión, las decisiones son más determinantes
sobre el futuro de los beneficiarios. A la persona la única decisión que le toca
tomar es la de comprometerse o no con el Programa.
Sin embargo, la misma estructura abre un campo importante para que los
beneficiarios hagan parte de la construcción del Programa: las Asambleas de
Madres Beneficiarias (AMB) y las reuniones que de ésta se desprendieron, y los
Encuentros de Cuidado (EC). Es allí en donde los necesitados tienen la posibilidad
de confrontar experiencias y buscar soluciones. No obstante, tanto la metodología
como las temáticas están normadas y en su mayoría vienen dadas. En una línea
83
vertical, de arriba hacia abajo, se va decidiendo desde las líneas generales de los
temas y las formas de desarrollar estas reuniones, hasta los detalles más
concretos, en los que ya intervienen los beneficiarios a través de sus
representantes, las Madres Líderes. Si bien la AMB –con sus derivaciones- y los
EC tienen un cierto poder decisorio, su campo de acción se limita
fundamentalmente a planes de trabajo. En otras palabras, en sus deliberaciones
no se toman decisiones que afecten la agenda del Programa. No obstante, a
través de las reuniones mencionadas, así como del sistema de quejas y reclamos,
se permite una comunicación hacia arriba que tiende a retroalimentar el Programa,
pero que no establece directrices sobre el funcionamiento y la gestión del mismo.
De cualquier forma, las dinámicas de estos espacios de encuentro, en sí mismas,
generan la discusión y el análisis de las problemáticas propias, buscando dar
siempre una solución posible, lo que incide directamente en el empoderamiento de
las madres titulares.
Por la forma en que se diseñó el programa y el tratamiento que hace de los
beneficiarios, se puede intuir que el concepto de ser humano que está detrás de
éste es más cercano al modelo estatista, en donde el Estado es quien determina
lo que debe ser una calidad de vida aceptable y a partir de ahí se proponen
soluciones a la población para que alcance ese nivel de vida. De esta forma, la
persona queda reducida no sólo a lo que dice el Estado que sea, sino a no hacer
nada por sí misma. Los encuentros de cuidado y las asambleas tienen unas
funciones operativas muy bien delimitadas, lo que indicaría que no se está
considerando la capacidad creadora, ni la libertad de las personas para encontrar
soluciones a sus problemas. Podría objetarse el nombrado empoderamiento de las
madres titulares, pero éste no se debe tanto al buen diseño del programa, como al
inevitable apego humano a lo que encuentra como un bien para sí, y a su libertad
y capacidad creadora, pues es por esto y no por seguir las indicaciones que
84
propone el programa, que estas mujeres han empezado a entender que son
responsables de su cuidado.
4.6. EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN FAMILIAS EN ACCIÓN
Para concretar y concluir lo dicho anteriormente, analizaremos a continuación
cómo se evidencia o no el principio en cada uno de los elementos del programa,
desde la estructura presentada en el capítulo anterior para el análisis de políticas
sociales a partir del principio de subsidiariedad.
4.6.1. Origen de la iniciativa Como se vio antes, la iniciativa surge del gobierno
nacional para responder a una problemática particular y en función de responder a
problemáticas puntuales reconocidas por el ejecutivo se ha ido ampliando y
modificando. Así, en un principio nace como una medida para sobrellevar una
crisis económica pero después se convierte en una política permanente contra la
pobreza.
Si bien el programa fue diseñado para ayudar a los más pobres entre los pobres,
se promovió como una acción temporal mientras se salía de la crisis económica.
Aunque el programa ha sido exitoso en el cumplimiento de sus objetivos,
reduciendo la vulnerabilidad en cuanto a salud y educación de sus beneficiarios,
su efecto sobre las familias beneficiarias todavía está por verse, en cuanto a que
todavía no han salido de la condición de pobreza, que sería el objetivo
fundamental dentro del concepto de Manejo Social de Riesgo. Dado que el
concepto prevé que además de la intervención en alimentación y salud se deben
intervenir las políticas macroeconómicas y debe haber un buen ejercicio del poder,
85
es claro que no le corresponde exclusivamente a Familias en Acción velar por el
desarrollo de sus beneficiarios, pero la gravedad de la situación de pobreza hizo
que el gobierno nacional asumiera como permanente esta política, lo que cambia
sustancialmente su finalidad.
En este punto se abren interrogantes que están lejos de ser solucionados: ¿hasta
cuándo será posible financiar el programa?, ¿qué pasará con las familias
beneficiarias una vez acabe el programa?, ¿dependerá siempre el programa del
gobierno de turno? Pero además, surgen dudas sobre el sentido mismo de la
intervención: ¿hasta qué punto es deseable que el Estado asuma la
responsabilidad de dar educación y alimentación a los niños?, parecería lógico
afirmar que el Estado debe garantizar ambas cosas, pero esa es una
responsabilidad de la familia por lo cual cabe preguntarse hasta dónde debe
intervenir el Estado en las familias.
Desde el principio de subsidiariedad puede afirmarse que la intervención temporal
ha de mantenerse hasta que la familia logre por sí misma procurar la educación y
alimentación para sus hijos. Sin embargo, dicha intervención tiene que hacerse de
tal manera que se garantice que lo logrará, de otra manera el Estado se convierte
en un sustituto, asumiendo la responsabilidad que le corresponde a la familia. Al
convertir el programa en una intervención permanente (por lo menos hasta que
alcancen los fondos o la voluntad política) sin una política clara de apoyo a esas
mismas familias para lograr solventar sus gastos por sí mismas, se termina
fomentando la mentalidad de que el Estado es quien debe responsabilizarse de
estos asuntos. De hecho, en muchos lugares los beneficiarios llaman “sueldo” al
subsidio, lo que deja ver la obligación que ven en el Estado por cubrir sus
necesidades. De esta manera, cuando no se pueda, o no se quiera sostener más
el programa, se creará una problemática social muy difícil de manejar para el
gobierno de turno.
86
Ahora bien, las modificaciones que ha sufrido el programa en Colombia han
cambiado su planteamiento original, pero sigue teniendo nexos importantes con la
experiencia mexicana, y sigue siendo una de las respuestas del país al
compromiso que asumió ante la ONU en la lucha contra la pobreza. Esto nos
muestra otras dos implicaciones del origen estatal de la iniciativa: por un lado el
origen en una sociedad diferente (a pesar de las similitudes) y la presión
internacional por lograr resultados visibles. Avanzar en la solución de la pobreza
es un fin noble en sí mismo y es una bandera frecuentemente izada por el
gobierno, pero cumplir los compromisos internacionales también es una meta que
genera imperativos. Además, las motivaciones del gobierno pueden incluir un
factor adicional: la permanencia en el poder. A más familias beneficiarias más
votos.
Se puede concluir, a partir de lo anterior, que en los orígenes del programa no hay
ninguna relación con el principio de subsidiariedad, pues a pesar de que
inicialmente se pensó en que la intervención fuera temporal, no nace de una o
varias sociedades intermedias, sino de una necesidad que el Estado, por sí
mismo, reconoce.
4.6.2. Estructura Tal como ha sido descrita la estructura y el funcionamiento de
Familias en Acción, es posible reconocer que las decisiones que se toman sobre
las acciones del programa vienen determinadas, o al menos bastante dirigidas,
desde la Unidad Coordinadora Nacional, es decir, desde el nivel superior. A cada
subnivel le corresponde simplemente garantizar la operación del programa en su
campo de acción y retroalimentar el sistema.
La retroalimentación que hacen los beneficiarios ha de pasar por el Enlace
Municipal a la Unidad Coordinadora Regional y luego sí a la Unidad Coordinadora
Nacional. Esto señala la dificultad para que las demandas de los beneficiarios
influyan seriamente en la toma de decisiones, salvo en aquellos casos que han
87
sido consultados explícitamente, pues es de suponer que son datos necesarios
para los objetivos de la UCN.
Como se dijo en su momento, la Asamblea Municipal de Madres Beneficiarias se
ha convertido en un soporte importante del componente de la Promoción Social,
junto con los Encuentros de Cuidado. La participación de la comunidad ha tenido
un fuerte impacto en este componente, a tal punto que se ha generado lo que se
ha denominado aquí como una sociedad intermedia. Sin embargo, está limitada en
su acción al componente de la Promoción Social. La fuerza de estas Asambleas y
Encuentros puede suponer para el programa un nivel de implementación y de
aceptación de sus acciones, pero de hecho también es un veedor natural del
funcionamiento operativo a nivel municipal. El contar con estas reuniones y el
tejido social que éstas han formado, es un elemento muy importante para estudiar
la posibilidad de aplicar el principio de subsidiariedad a este programa.
Dentro de la estructura podemos mencionar también las relaciones con los
administradores de los servicios de salud y educación. En general las decisiones
son tomadas desde el nivel nacional, para ser discutidas e implementadas a nivel
departamental y municipal. Estas relaciones también cobran importancia para el
principio de subsidiariedad, pues son las formas en que se hacen realidad los
objetivos buscados desde el Manejo Social de Riesgo.
Dentro de la estructura del programa vemos más claramente cómo se opera en
contradicción con el principio de subsidiariedad, asumiendo que desde el Estado
se tienen todas las respuestas a las problemáticas de la población. Además, esta
última no se encuentra cohesionada, sino que es el mismo programa el que, al
agrupar beneficiarios, ha permitido una cierta unidad. Y esto ha llevado, como se
dijo antes, a que se estén formando, por las dinámicas mismas de las Asambleas
y sobre todo de los Encuentros de Cuidado, unas sociedades intermedias, con lo
que encontramos en este punto un elemento fundamental para introducir el
88
principio de subsidiariedad en Familias en Acción. En los demás estamentos de la
estructura no se reconoce ningún elemento de la subsidiariedad, en cuanto que no
son en sí mismos sociedades mayores a las mencionadas sociedades intermedias
en formación, sino que cumplen más bien una función de peldaños para las
decisiones tomadas por la UCN. Por otra parte, podría intentar asimilarse las
Unidades Coordinadoras Regionales y los Enlaces Municipales dentro de la
subsidiariedad vertical, en cuanto elementos organizacionales del programa, sin
embargo, no se trata aquí de una organización de la comunidad o de la nación,
sino de la burocracia administrativa, por lo cual no sería posible tal asimilación.
4.6.3. Actores Entre los actores implicados en el programa podemos reconocer
al Estado, la Banca Internacional, el Ministerio de Educación, el Ministerio de
Protección Social, y los beneficiarios.
El Estado se convierte en el protagonista del programa en cuanto es el encargado
de buscar los empréstitos con la Banca Internacional y los recursos propios para
pagarlos y para aportar lo que le corresponde. Además, desde el gobierno
nacional se dan las directrices a los ministerios para que soporten el programa en
lo que les corresponde y la RAS se encarga de verificar que los municipios
cuenten con la capacidad para brindar estos servicios. Por último, es el Estado
directamente quien da los subsidios a los beneficiarios. Ahora bien, las Asambleas
Municipales de Madres Beneficiarias y los Encuentros de Cuidado son la forma
concreta de las beneficiarias, en cuanto están organizadas y han desarrollado
dinámicas comunitarias.
La centralidad del Estado hace que cualquier intento de aplicar el principio de
subsidiariedad al programa parta, paradójicamente, de él. Si la iniciativa fuera de
la Asamblea Municipal de Madres, la estructura del programa difícilmente recibiría
las decisiones de ésta dándole autonomía o apoyándola para que pudiera cumplir
sus objetivos.
89
A su vez, la Banca Internacional y los Ministerios son, por llamarlos de alguna
forma, proveedores de servicios con quienes se debe negociar, pues también
tienen intereses y ejercen algún tipo de presión. Cualquier aplicación del principio
debe estar suficientemente estudiada para que no afecte negativamente la
aprobación de los préstamos. Además, se ha de tener en cuenta la estructura del
servicio de educación y de salud en el país. Si bien frente a la Banca al gobierno
sólo le cabe sustentar sus proyectos, a través de los Ministerios sí puede actuar
de tal forma que las decisiones tomadas en función del principio de subsidiariedad
puedan ser apoyadas por estos. Sin embargo, la complejidad para hacer cambios
en estas estructuras hace que cualquier aplicación en estos niveles tome bastante
tiempo y tenga que cursar no pocos trámites y debates políticos.
Teniendo en cuenta las observaciones anteriores, la aplicación del principio de
subsidiariedad al programa Familias en Acción sería oportuna solamente si se
propone en las Asambleas Municipales de Madres Beneficiarias o en los
Encuentros de Cuidado, al menos en un inicio. Dado que el campo natural de
acción de esta Asamblea es el componente de Promoción Social, una acción
subsidiaria en este punto implicaría que el Estado empezara a delegar en las
comunidades la responsabilidad por sus propios procesos de formación.
La posibilidad de hacerlo al nivel de los Encuentros o de las Asambleas se
favorece en cuanto éstas, en su mayoría, se han consolidado como sociedades
intermedias alrededor de un interés común. Por otra parte, además de la
complejidad de aplicar el principio en otros niveles, subsistiría el problema
educativo, pues se requeriría de una cohesión social importante para que las
sociedades intermedias puedan asumir la responsabilidad que les compete en
cuanto a su propia educación y salud. Al nivel de las Asambleas o Encuentros, y
en el campo de la promoción, la aplicación se facilita, sin decir con esto que sea
un tránsito sencillo.
90
Entre las acciones concretas que evidenciarían un cambio estaría el planteamiento
de los temas y sesiones a trabajar. Estos ya no estarían determinados por el
Estado sino por la Asamblea Municipal, es decir, por las madres beneficiarias,
luego de un proceso que las llevara a escoger el o los temas en los cuales
evidencien necesidades urgentes. Contar con la ayuda del programa para
reconocer estas problemáticas es fundamental, en cuanto se brinde información
necesaria para poder priorizar. Así mismo, dadas las características de los
beneficiarios, difícilmente encontrarán por su propia cuenta los medios necesarios
para formarse en los temas escogidos, lo que le implicaría al Estado ofrecer
alternativas en este nivel (posiblemente a través de las universidades) y apoyar las
decisiones tomadas por cada Asamblea Municipal.
Sin embargo, la aplicación del principio no se limita a una redistribución de
funciones. Será indispensable iniciar en estas Asambleas y en los Encuentros de
Cuidado un trabajo que vaya más allá de saber cómo hacer cosas, pues el
empoderamiento que se les da necesita que las madres asuman la
responsabilidad que tienen consigo, con sus familias y con su entorno,
posibilitando que iniciativas de otro orden surjan al interior de la Asamblea.
Inquietudes sobre comercio, agricultura, servicios públicos y demás empezarán a
aparecer y desde el programa han de ser apoyadas, lo que no significa que
Familias en Acción se haga cargo de solucionarlas. Significa actuar como un
puente entre los objetivos que se trazan las Asambleas y las instituciones a las
que puedan necesitar acudir subsidiariamente. Una vez tendido el puente deja de
ser necesaria la intervención del programa en ese punto, pero siempre podrá estar
atento a que las acciones e iniciativas estén lideradas por la Asamblea.
Las repercusiones que pueda tener la aplicación del principio en este nivel, dado
el empoderamiento de las Madres Titulares, pueden manifestarse en que éstas
tengan pretensiones sobre otras áreas del programa. Ante esto habría que
91
plantearse nuevamente la pregunta sobre el deber del Estado frente a las
comunidades, en cuanto a si debe permitir que éstas hagan lo que pueden hacer,
apoyándolas en sus decisiones, o más bien, debe intervenir directamente y
asegurarse de que todas las familias se comporten de acuerdo con los patrones
establecidos, buscando asegurar unos mínimos de calidad de vida y un manejo
controlado del riesgo. Esto equivaldría a que el gobierno se concentre en continuar
las acciones que le han dado resultados visibles, permitiendo la participación de
los beneficiarios, pero controlándola y poniéndole límites claros.
92
5. CONCLUSIÓN
Cuando se inició este estudio, uno de los aspectos que más llamó la atención fue
cómo la sociedad ha ido dejando a un lado sus responsabilidades, delegándolas
en el Estado, de tal forma que éste ha asumido como suya la tarea de poner al
alcance de todos sus ciudadanos una calidad de vida digna. Las dificultades no
han sido pocas, empezando por la definición de qué es una calidad de vida digna,
para lo cual cada vez más los gobiernos se están apoyando en aparatos
cientificistas, con la pretensión de encontrar la dignidad de la vida en la provisión
de servicios públicos, en los niveles de educación, en el cubrimiento en salud y en
la capacidad de consumo.
No se siguió en esta monografía una indagación en ese sentido al hallar en el
principio de subsidiariedad la posibilidad de una respuesta concreta, no solamente
desde los conceptos y la teoría, sino desde una multiplicidad de realidades que
ejemplifican la concreción de la respuesta, y que le dan la razón, en últimas, a
León XIII. Al evidenciar que las políticas públicas son la manera a través de la cual
opera y se hacen reales las intenciones del Estado, la primera conclusión a la que
se llegó es que, de ser una respuesta pertinente para la relación entre el Estado y
la sociedad, el principio de subsidiariedad debería permear las políticas públicas,
especialmente las sociales, dado su campo específico de acción.
Siendo pues, el principio de subsidiariedad un garante de la libertad de iniciativa y
de la responsabilidad que tiene el hombre sobre su propia vida y sus
circunstancias, fue necesario revisar la definición de política pública, pues desde el
principio no puede recaer la búsqueda del bien común en el Estado. Así, se
redefinió la política pública, asumiéndola como las soluciones a las que llegan las
93
sociedades intermedias para satisfacer sus necesidades, para lo cual necesitan
ser apoyadas por el Estado cuando por sí mismas no puedan cumplir con sus
objetivos, ya sea por falta de recursos económicos, administrativos, logísticos, de
infraestructura, etc., o por entrar en relación con alguna otra sociedad intermedia
con la que se necesite concertar.
La definición anterior implica también una reformulación del concepto de política
social en cuanto a que su origen no estaría en el Estado sino en las sociedades
intermedias, siendo, entonces, el conjunto de políticas públicas encaminadas a
responder por las problemáticas propias de la convivencia humana, que inciden en
las condiciones vitales de las personas o en la estructura de las relaciones que se
tejen al interior de la sociedad.
De esta forma, las políticas públicas se convierten en fuente de valor, en expresión
de los valores de la sociedad, y no en la imposición de los valores e ideales de
quienes detentan el poder estatal.
Ahora bien, si en la abstracción resultó viable y pertinente que las políticas
públicas se funden en el principio de subsidiariedad, en la práctica se contaba con
realidades como las del movimiento de Los Trabajadores sin Tierra en Brasil o la
O.N.G. Santropol Roulant de Canadá, que muestran el éxito de iniciativas
subsidiarias, y al revisar la aplicabilidad del principio a Familias en Acción se
reconoció la dificultad, pero al mismo tiempo la pertinencia y viabilidad de empezar
un trabajo subsidiario dentro de una política en curso, que ha resultado exitosa y
muy bien valorada por la comunidad.
Aplicar el principio de subsidiariedad al programa Familias en Acción resulta
pertinente en la medida en que se quiera, realmente, empoderar a las madres
beneficiarias y a sus familias. Esto es, que no sólo se pretenda que aprovechen el
programa y que éste cumpla con sus objetivos, sino que en las familias que
94
reciben los aportes se empiecen a gestar iniciativas tendientes a superar las
dificultades en cuestión de educación y salud, especialmente. Y esta aplicación
resulta viable sólo en la medida en que se haga en las Asambleas de Madres
Beneficiarias y en los Encuentros de Cuidado, pues a través de estas reuniones se
ha ido formando una verdadera sociedad intermedia.
Además, aplicar el principio significa entregarle a dichas sociedades intermedias la
responsabilidad de identificar sus principales dificultades y la manera en que
pueden, por sí mismas, suplirlas. Pero, al mismo tiempo, significa ofrecerles el
apoyo que requieran para alcanzar estos objetivos. Claramente esto pone en
riesgo el éxito del programa, al menos en el componente de cuidado, pues no
depende ya de las acciones gubernamentales sino que se deja a la libertad de la
comunidad. Sin embargo, esto no significa que el programa tome una actitud
pasiva frente a este componente, o que lo acabe. Al programa le compete hacer
un acompañamiento a las Asambleas y a los Encuentros, a través de los cuales
pueda ayudar a la identificación de problemáticas y soluciones, poniendo al
servicio de la comunidad las herramientas que sean necesarias para ello. Y parte
de ese acompañamiento es evitar la inacción, a la que se llegaría si la sociedad
intermedia empieza a fracturarse.
Debido al interés que motivó la investigación, y a los objetivos propuestos, se
trabajó más desde la llamada subsidiariedad horizontal que desde la vertical, pues
el interés primero eran las responsabilidades de las personas frente a su situación,
en la que sin duda hay una relación con el Estado. Esto implicó dejar en el margen
la subsidiariedad vertical, pues no se entró a discutir la organización del Estado,
de lo cual apenas se mencionó la relación entre subsidiariedad y
descentralización. Esta sería una relación que habría que profundizar, en la
medida en que se profundice en las implicaciones de una política pública que
parta de la sociedad y no del Estado, pues debería contar éste con una
95
organización tal que le permitiera acompañar y apoyar apropiadamente las
iniciativas privadas.
Por otra parte, con frecuencia se tuvo la tentación de entrar en el debate de la
participación ciudadana, pues se intuye una relación importante entre ésta y el
principio de subsidiariedad. Sin embargo, se evitó conscientemente por no aportar
directamente al objetivo de la monografía; pero no cabe duda de la pertinencia de
revisar los procesos de participación ciudadana a la luz del principio de
subsidiariedad, no tanto ya desde la política social, sino desde la democracia y, en
especialmente para el caso colombiano, desde lo que significa un Estado de
Derecho.
Aparte de las dos mencionadas anteriormente, es posible que a través de la
monografía se entrevean otras líneas de investigación que se abran a partir de la
subsidiariedad. Seguirlas puede ser una de las formas en que la academia vuelva
a ocuparse del papel del hombre en la política, de la razón de ser de la misma y
de las implicaciones que tiene sobre cada ser humano.
96
BIBLIOGRAFÍA
Acción Social. Aprendizaje Colectivo: Programa Familias en Acción. Bogotá: Acción
Social, 2005.
—. Informe a la banca multilateral relativo a la ejecución del Programa Red de
Apoyo Social Subprograma Familias en Acción. Bogotá: Acción Social, 2008.
Arizmendi Posada, Octavio. «Las fronteras del Estado y la Sociedad Civil.» Díkaion
4 (1995): 1-12.
Banco Mundial. «Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000 - 2001: Lucha contra la
pobreza.» Septiembre de 2000. Banco Mundial. 10 de Septiembre de 2008
<http://www-
wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/IW3P/IB/2006/09/0
5/000090341_20060905150031/Rendered/PDF/20888.pdf>.
Bate, Peter. «La Historia Detrás de Oportunidades .» Octubre de 2004. Revista del
Banco Interamericano de Desarrollo. 28 de Septiembre de 2008
<http://www.iadb.org/idbamerica/index.cfm?thisid=3050>.
Bidart Campos, Germán J. Doctrina Social de la Iglesia y derecho constitucional.
Buenos Aires: EDIAR, 2005.
Birenbaum, Chartzman. «Política Social Orden Social Justo y Principio de
Subsidiariedad.» Equipo Federal de Trabajo. 20 de Mayo de 2008
<http://www.eft.com.ar/doctrina/articulos/chartzman_birembaum.htm>.
Birkland, Thomas A. An introduction to the policy process: theories, concepts and
models of public policy making. New York: M. E. Sharpe, 2005.
Burch, Hobart A. The why´s of social policy: perspective on policy preferences.
Westport (USA): Praeger Publishers, 1991.
Departamento Nacional de Planeación. Conpes 3081. República de Colombia.
Bogotá, 2000.
97
Familias en Acción. Manual Operativo Versión 5.1. Bogotá, 2006.
Finot, Iván. Descentralización y participación en América Latina: teoría y práctica.
Santiago de Chile: ILPES-CEPAL, 2001.
Fosini, Tommaso Edoardo. «Subsidiariedad y constitución.» 2008. 25 de agosto de
2008
<http://www.salvador.edu.ar/vrid/iiefgs/tr_subsidiariedad_constitucion.pdf>
.
García Cadena, Cirilo H. «Política Social, ideología del bienestar y el Estado
corporativo.» Psicología y Ciencia Social 6.002 (2004): 47-55.
Gerston, Larry N. Public Policy Making: Process and Principles. New York: M. E.
Sharpe, 2004.
Ghalioun, Burhan. «Exclusión y dinámicas de representación en el contexto de la
globalización.» Revista CIDOB d'Afers Internacionals 66-67 (2004): 69-80.
Giussani, Luigi. El yo, el poder y las obras. Madrid: Encuentro, 2001.
Holzmann, Robert y Steen Jørgensen. «Manejo Social del Riesgo: Un nuevo marco
conceptual para la Protección Social y más allá.» Febrero de 2000. The
World Bank. 30 de Marzo de 2008
<http://info.worldbank.org/etools/docs/library/78802/Fall%202002/elearnin
g/fall2002/readings/pdfpapers/manejo.pdf>.
Huxley, Aldous. «Un mundo feliz.» Huxley, Aldous. Novelas. Trad. Luys Santa
Marina. Vol. II. Barcelona: Planeta, 1958. II vols. 925-1140.
Juan, Pablo II. «Centesimus Annus.» 1 de Mayo de 1991. Vaticano. 1 de
Septiembre de 2007
<http://www.vatican.va/holy_father/john_paul_ii/encyclicals/documents/hf_
jp-ii_enc_01051991_centesimus-annus_sp.html#-2S>.
Juan, XXIII. «Mater et Magistra.» 15 de Mayo de 1961. Vaticano. 1 de Agosto de
2008
98
<http://www.vatican.va/holy_father/john_xxiii/encyclicals/documents/hf_j-
xxiii_enc_15051961_mater_sp.html>.
—. «Pacem in Terris.» 11 de Abril de 1963. Vaticano. 30 de Agosto de 2008
<http://www.vatican.va/holy_father/john_xxiii/encyclicals/documents/hf_j-
xxiii_enc_11041963_pacem_sp.html>.
Kohler, Thomas C. «Lessons from the Social Charter: State, Corporation, and the
Meaning of subsidiarity.» The University of Toronto Law Journal 43.3
(1993): 607-628.
León, XIII. «Rerum Novarum.» 15 de Mayo de 1891. Vaticano. 2 de Septiembre de
2007
<http://www.vatican.va/holy_father/leo_xiii/encyclicals/documents/hf_l-
xiii_enc_15051891_rerum-novarum_sp.html>.
Losada Trabada, Antonio. «Entre la política básica y la ciencia política aplicada; de
la política a las políticas, del análisis a la gestión.» Revista de
Investigaciones Políticas y Sociológicas (RIPS) 2.1-2 (2003): 63-81.
—. «Entre la política básica y la ciencia política aplicada; de la política a las
políticas, del análisis a la gestión.» Revista de Investigaciones Políticas y
Sociológicas (RIPS) 2.1-2 (2003): 63-81.
Mancur, Olson. «La lógica de la acción colectiva.» Batlle, Albert. Diez textos
básicos de Ciencia Política. Barcelona: Ariel, 2000. 203-220.
McCadden, Carlos. El Principio de Subsdiariedad y el Tratado de Maastricht. 2006.
25 de noviembre de 2006
<.http://biblioteca.itam.mx/estudios/estudio/letras30/notas2/notas2.html>.
McDonagh, Thomas. «Subsidiarity: sop or substance?» 2003. The Galway Student
Review. Ed. Galway National University of Ireland. 10 de marzo de 2008
<http://www.nuigalway.ie/law/GSLR/2003/Subsidiarity.pdf>.
99
Muñoz, Bernardo. «La política social y la participación ciudadana desde la óptica de
la antropología social. La irreductibilidad de la política.» Última Década:
Revista del Centro de Investigación y Difusión Poblacional (1998): 1-16.
Okongwu, Anne Francis y Joan P Mencher. «The anthropology of Public Policy:
Shifting Terrains.» Annual Review of Anthropology 29 (2000): 107-124.
Pio, XI. «Quadragesimo Anno.» 15 de Mayo de 1931. Vaticano. 2 de Septiembre
de 2007
<http://www.vatican.va/holy_father/pius_xi/encyclicals/documents/hf_p-
xi_enc_19310515_quadragesimo-anno_sp.html>.
Portes, Alejandro. «The Two Meanings of Social Capital.» Sociological Forum 15.1
(2000): 1-12.
Riva Pose, Alberto Eduardo. El deseo origen y sustento de mi actividad cotidiana.
2005. 14 de may de 2008
<http://www.tiempodeeducar.org.ar/material/EL%20DESEOORIGENYSUSTE
NTODEMIACTIVIDADCOTIDIANA.pdf>.
Roulant, Santropol. «Santropol Roulant: nutriendo nuestras comunidades.»
InfraEstructura en Acción 4 (2008): 10-11.
Salgar, Diego. «¿Quién es el responsable de mi basura?» InfraEstructura en Acción
4 (2008): 4-5.
Salinas Figueredo, Darío y Carolina Tetelboin Henrion. «Las condiciones de la
política social en América Latina.» Papeles de Población 044 (2005): 83-108.
Scott, Jhon. «Análisis del Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa):
México.» 2 de Julio de 1999. CEPAL. 15 de Octubre de 2008
<http://www.eclac.org/ddpeuda/pdf/mexico2.pdf>.
Sen, Amartya. «Las teorías del desarrollo a principios del siglo XXI.» Cuadernos de
economía XVII.29 (1998): 73-100.
Vittadini, Giorgio. «Sussidiarietà, ovvero la rivoluzione dell' "io".» Persone &
imprese (2001): 46-53.
100
Vittadini, Giorgio y Antonini Luca. «Il principio di sussidiarietà tra storia e
prospettiva.» 2008. Sussidiarieta.net. 03 de 09 de 2008
<http://www.sussidiarieta.net/site/Sussidiari/Biblioteca/Sussidiari/versione-
completa.pdf>.
Zerbini, Marcos. «Se construye sobre el deseo presente, no sobre un sueño del
mañana.» InfraEstructura en Acción 4 (2008): 12-13.
101
ANEXO A
¿QUIÉN ES EL RESPONSABLE DE MI BASURA?1
Un ejemplo útil para entender el principio de subsidiariedad.
Tenemos un problema de basuras en la calle. Lo primero que se nos ocurre es
culpar a la administración municipal o a la empresa encargada de la recolección y
es muy probable que haya responsabilidades ahí, pero, ¿quién es el responsable
de mi basura?, ¿quién se ve damnificado con el problema de basuras? La primera
pregunta puede llevar a dudar, pero la segunda es clara: nosotros los vecinos. Y
enseguida, frente a aquello de la responsabilidad empieza a pensarse una
respuesta que difícilmente sale rápido: ¿nosotros? Si nosotros los vecinos somos
los principales afectados con las basuras, lo más lógico es que nosotros seamos
los primeros responsables del manejo que le demos a esas basuras. En otras
palabras, cada persona se hace responsable de su entorno.
Nos reunimos los vecinos y llegamos a la conclusión de que lo mejor es construir
un depósito de basuras en una esquina, en donde no se afecta a nadie, para
depositar ahí la basura de la semana bien empacada en bolsas cerradas. Pero por
razones de higiene no se puede tolerar la basura más de una semana en ese
depósito, por lo que hay que pedirle a la administración o a la empresa de
recolección que pase al menos una vez a la semana. Es decir, nosotros
resolvemos el problema hasta donde podemos. Lo que no podemos hacer se lo
encomendamos a una institución superior.
Organizados bajo el principio de subsidiariedad, la administración municipal debe
estar atenta a nuestra petición y llegar a un acuerdo con nosotros. Pero, bajo ese
principio, la administración no asumiría la iniciativa de resolver mi problema si
1 (Salgar 4-5)
102
nosotros podemos hacerlo. No tendría sentido que ante el problema, yo fuera a
quejarme con el alcalde y él decidiera mandar una volqueta recolectora dos días a
la semana. Esa solución es a la que estamos acostumbrados, con el agravante de
que no todos somos amigos del alcalde y muchas veces el alcalde no tiene como
mandar la volqueta dos días a la semana.
Ahora bien, si no somos capaces de ponernos de acuerdo y no llegamos a
encontrar una forma de manejar nuestras basuras en la calle, el principio de
subsidiariedad le exige a la alcaldía que intervenga y nos ayude a ponernos de
acuerdo, y de paso que nos ayude a resolver el problema mientras nosotros
podemos hacernos cargo.
En conclusión, el principio de subsidiariedad consiste en que la sociedad mayor
(como la administración municipal con respecto a los vecinos) no debe intervenir
en lo que la sociedad menor (que seríamos nosotros) puede hacer, pues si
interviene le resta libertad y le quita la responsabilidad a esa sociedad menor.
Solamente cuando la sociedad menor no puede, porque no está a su alcance,
resolver un problema, debe acudir en su ayuda la sociedad mayor.
Este principio implica que cada uno de nosotros se haga responsable de lo que
tiene a su alrededor y de su propia vida. Debemos estar implicados en los asuntos
de obras públicas, de educación, de salud, de seguridad y demás, porque son
nuestras calles, nuestras escuelas, los profesores y la educación de nuestros
hijos, nuestra salud y la de nuestra familia, etc. Pero no podemos estar solos. En
primer lugar, nos acompañamos con los que compartimos circunstancias, y en
segundo lugar, la sociedad mayor nos acompaña ayudándonos a organizarnos,
dándonos los recursos que necesitamos para ejecutar las decisiones a las que
llegamos.
103
Pero bien, a todas estas ¿por qué debemos preocuparnos por nuestras basuras?
Para algunos la respuesta es obvia: cuestión de aseo y de salud. Y es cierto, pero
esa respuesta no aplica para otras cosas, como la educación de nuestros niños, la
seguridad de nuestros barrios, la salud de nuestra familia. Realmente no tenemos
que preocuparnos por nuestras basuras, no es algo que tenga que hacerse.
Millones de personas viven sin preocuparse por ello, algunos porque viven entre la
inmundicia y otros porque el Estado piensa por ellos. Me hago responsable de mi
basura porque soy un ser humano. Ningún animal se pondría este problema. En
nuestra condición está el desear lo mejor siempre, es decir, siempre queremos
estar mejor, ya sea en el trabajo, con la familia, con los hijos, etc. También en
nuestro barrio y en nuestra casa sentimos eso y es de ahí, de ese desear estar
mejor, que nace la preocupación por el estado de la calle que cruza por mi puerta,
o de las basuras que se acumulan en mi patio. Como padre deseo que mis hijos
estén bien y, entonces, es natural que me preocupe por la escuela en donde
estudian, por los profesores que tienen, por los horarios en los que acuden a
clase. Siempre deseamos estar mejor y que los nuestros estén mejor. Por eso
resulta un problema cuando esperamos a que otro, como el Estado, cumpla
nuestros deseos. No sólo porque nuestro Estado es limitado y no alcanza, sino
porque esperar a que el Estado se preocupe por la educación y salud de mis hijos,
en lugar de preocuparme yo por ellos, o esperar a que el municipio me resuelva el
problema de la basura o del estado de mi cuadra, en lugar de yo buscar
soluciones con mis vecinos, esperar todo eso es sentarse y entregarle al Estado
mi libertad, mi posibilidad de crecer como ser humano que busca cumplir su deseo
de estar mejor.
104
SANTROPOL ROULANT: NUTRIENDO NUESTRAS COMUNIDADES2
En esta oportunidad queremos presentarles el trabajo de la organización no
gubernamental Santropol Roulant, fundada y dirigida por jóvenes en la
multicultural ciudad de Montreal, Canadá. Esta organización tiene como finalidad
unir personas de diferentes generaciones y culturas mediante la prestación de un
servicio de “comidas sobre ruedas”, actividades intergeneracionales y su programa
de voluntariado.
Santropol Roulant fue fundada en 1995 por Chris Godsall y Keith Fitzpatrick a sus
25 y 27 años respectivamente, durante un periodo de crisis en la historia de
Montreal, principalmente por el alto índice de desempleo. Chris y Keith, ambos
meseros en un café de la ciudad, veían cómo muchos de sus amigos
abandonaban la ciudad de Montreal en busca de oportunidades laborales. Con el
conocimiento de oportunidades de acceso a algunas becas para jóvenes, a ellos
se les ocurrió la idea de prestar un servicio de domicilios denominado “Comida
Sobre Ruedas”, el cual sería desarrollado por jóvenes con necesidad de empleo.
Aprovechando el auge de las bicicletas en la ciudad y los recursos creativos del
barrio denominado Plateau, se constituye Santropol Roulant rompiendo
estereotipos sobre los adultos mayores, los jóvenes y las personas de diferentes
culturas y habla de otros idiomas.
El programa “Comida sobre Ruedas” (Meals-on-Wheels) es el centro del trabajo
realizado en Santropol Roulant. Todas las actividades y proyectos están
alimentados por la energía de los voluntarios que preparan las comidas en la
cocina de la organización y las entregan a los clientes miembros de la misma. Su
fuente de financiación proviene en un 32% de otras fundaciones y organizaciones,
del gobierno en un 19% e iniciativas de autofinanciación como bazares, cursos de
cocina, reparación de bicicletas… en un 17%.
2 (Roulant 10-11)
105
En el 2007, Santropol Roulant cultivó en las terrazas de algunos edificios de la
ciudad 200 Kilos de vegetales, los cuales fueron los ingredientes base para la
preparación de comidas saludables a entregarse a los clientes. Así mismo,
comprometidos con el medio ambiente, el 71% de los residuos de la cocina fueron
orgánicos y trasformados en abono mediante el sistema de compostaje en el
sótano de la sede de la organización. Completando el proceso, el abono producido
es utilizado en los requerimientos de los jardines de cultivo y la entrega de los
alimentos se realiza utilizando la bicicleta como principal medio de transporte.
Otros programas que se destacan:
Sostenibilidad: Actualmente crece una conciencia social de que comunidades
saludables y una economía activa dependen de un ecosistema natural que los
soporte. Santropol Roulant entiende esta conexión y continúa la búsqueda de ir
más allá de la seguridad alimentaria a corto plazo hacia una sostenibilidad social y
ambiental. Durante el 2007, la organización continuó sus cultivos en las terrazas
de edificios e inició una alianza con el Grupo de Vivienda de Costo Mínimo de la
escuela de arquitectura de la universidad McGill.
Conversatorios y talleres: Para Santropol Roulant el cambio social está basado en
la creencia de que lo que hacen (la misión) y como lo hacen (inclusión,
reciprocidad y respeto por la cultura) son los ingredientes esenciales para construir
comunidades saludables, resilientes y creativas.
Financiamiento y Cambio Social: La organización busca construir relaciones
recíprocas. Se reciben contribuciones de fundaciones, personas naturales,
empresa privada y tres niveles de gobierno. En 2007 se buscó fortalecer el
programa de donantes individuales, aumentándose los aportes a casi un 10% del
presupuesto anual y reflejando así el apoyo de cientos de individuos de la
106
comunidad. Adicionalmente, la organización realiza múltiples actividades para
reunir recursos como los bazares comunitarios.
Para la organización, el programa de voluntariado es una oportunidad para ver y
sentir el impacto que el trabajo tiene en otros.
Santropol Roulant ha crecido y evolucionado ocupando a la fecha un espacio
importante en la comunidad local. Sus directores consideran que el aprendizaje es
continuo y que la organización se revitaliza de quienes ofrecen su tiempo, energía,
ideas y apoyo continuo.
107
SE CONSTRUYE SOBRE EL DESEO PRESENTE, NO SOBRE UN SUEÑO DEL
MAÑANA3
Nuestro trabajo en la ciudad de San Pablo del Brasil, inició en 1.986. Mi origen
está en la pastoral social de la iglesia católica. En Brasil, la iglesia desarrolló la
“Campaña por la fraternidad” que en 1986 tenía como slogan: “Tierra de Dios,
tierra de hermanos”.
La campaña nos interpelaba con la pregunta: “¿Estás haciendo algo para que la
gente tenga acceso a la tierra o crees que sólo debes rezar a Dios para que sus
problemas se resuelvan?”. Frente a esta pregunta, empezamos en una pequeña
parroquia a llamar a todos los que iban a la misa y que tenían problemas de
vivienda; en dos semanas teníamos reunidas a 200 personas que participaban de
nuestras reuniones, después de dos meses se habían convertido en más de 2000.
En realidad no sabíamos qué hacer, nos organizamos para hacer presión al poder
público. Sin embargo, después de dos años no habíamos logrado nada.
Reuniéndonos con los otros movimientos de la ciudad hicimos una propuesta:
organizar una invasión de tierras en la Ciudad de Sao Pablo.
Nuestro movimiento no participó directamente en estas invasiones, los dirigentes
acompañaron a cerca de 800 familias que ocuparon cuatro lotes. Los propietarios
de los terrenos se dirigieron a la justicia y después de ocho meses estas familias
fueron sacadas de allí y se encontraron sin saber a dónde ir; terminaron por
alojarse en las salas de las diferentes parroquias del sector.
Entonces le preguntamos a la gente: “¿Por qué realizar invasiones, que son cosas
tan complicadas y peligrosas?” Ellos nos respondieron: “Hemos participado en
estas invasiones porque nuestro coordinador nos había dicho que si invadíamos
3 (Zerbini 12-13)
108
estas tierras, los propietarios nos las habrían vendido”. Esto nos generó otra idea:
si el objetivo es comprar, por qué no hacemos lo contrario, busquemos a alguien
que nos quiera vender su tierra y se la compramos!
Un grupo de 18 familias, que tenían algunos ahorros, encontró un pequeño lote
cuya propietaria se conmovió por su historia y les favoreció la compra. Después de
15 o 20 días, fue posible construir unas casuchas que poco a poco se fueron
transformando en casas. Habíamos “descubierto el agua tibia”.
Después de un tiempo comenzamos a organizar las familias que participaban en
las diferentes reuniones para buscar grandes lotes de terreno, comprar todos
juntos y poder construir casas y barrios. Descubrimos que un lote podía costar
cerca de 30.000 reales (24.000 dólares de la época), pero que si lo comprábamos
de manera colectiva podíamos adquirirlo en 4.000 reales (3.200 dólares de la
época).
Lo que no se podía comprar era una especie de batalla por transformar un simple
lote de tierra en un verdadero barrio. Esta experiencia continuó, comprando uno,
dos, tres, y muchos lotes. Actualmente son 27 lotes y 17.000 familias propietarias
de su pequeño pedazo de tierra. Un poco más de 10.000 familias habitan
actualmente en su casa.
Habíamos descubierto que más allá de tener tierra, debíamos organizarnos y
luchar también por la luz, el agua, el alcantarillado, la educación, los jardines
infantiles, las calles asfaltadas, en resumen, construir una nueva comunidad.
Y entendimos que el problema inicial, el de la tierra, poco a poco se estaba
transformando: para cada nueva exigencia buscábamos una nueva solución. Por
ejemplo, teníamos un problema gravísimo de carencia de servicio de salud. La
salud pública en Brasil está verdaderamente en pésimo estado. Entonces
109
buscamos una alianza con empresas privadas de salud, una de ellas realizó con
nosotros un convenio diciendo: “Si traes mil socios, podemos evidentemente
hacerte un plan de salud muy interesante y económico”. Hoy en estos planes de
asistencia de salud hay más de 20.000 socios y nosotros tenemos el 95% de los
clientes.
El sistema público consideró que le estábamos haciendo trampa, pero nosotros
replicamos que con esta solución podíamos garantizar la calidad del servicio que
se nos prestaba.
Por otro lado, les cuento que en Brasil, a la universidad pública entran las
personas ricas porque se debe hacer un examen de admisión y generalmente
ganan este examen aquellos que han estudiado en escuelas privadas donde la
calidad de la enseñanza es mejor. Por otra parte, la universidad privada en Brasil
es muy costosa. Después de haber encontrado algunos amigos en Lima nos
surgió la idea: “Construyamos nuestra universidad”. Descubrimos que el camino
por recorrer era muy largo, pero nos dimos cuenta que la universidad privada tenía
también muchas vacantes. Entonces nos pusimos a buscar con quién realizar
convenios. Dijimos: “Queremos comprar las vacantes de la universidad” y
logramos reducir al 50% el costo de la matrícula y pensión. Hoy tenemos cerca de
25.000 jóvenes que estudian en la universidad.
