La dinámica de la ^obrezay el medio ambiente

Ale j andro Guevara SanginésCentro de Estudios Económicos

El Colegio de México

Carlos Muñoz PiñaUnidad de Análisis EconómicoSecretaría de Desarrollo Social

México

1. INTRODUCCION

Hasta antes de la Cumbre Mundial de la Tierra, celebrada enRío de Janeiro en 1992, no había un consenso mundial sobre larelación entre los objetivos de reducción de la pobreza y mejo-ramiento ambiental. La declaración iinal del evento logró unir atodos los países asistentes en la afirmación de que frecuente-mente han sido objetivos encontrados, pero que existen formasde que ambos sean complementarios.

Los objetivos de reducción de la pobreza y conservación delambiente han tomado cada vez mayor importancia en las agendasde los gobiernos nacionales y las organizaciones internacionales.Ambos objetivos son deseables en sí mismos. Sin embargo, exis-ten dudas acerca de su complementariedad o su contraposición.Algunas experiencias han mostrado que se puede reducir la po-breza en el corto plazo a costa del ambiente, otras muestran quese conserva el ambiente cerrando oportunidades de ingreso. Enmuchos casos se ha demostrado que para que se alcance cualquie-ra de esas metas es necesario alcanzar la otra simultáneamente.

Desde el punto de vista del diseño de políticas es importan-te identificar bajo cuáles circunstancias se enfrenta una situa-ción de contradicción o complementariedad. Con propósito deaclarar esta cuestión es importante identificar las variables queexplican tanto la pobreza como la degradación ambiental y lainterrelación que existe entre ellas. Hasta el momento no haysuficientes estudios empíricos y teóricos para sostener firme-mente alguna hipótesis en particular.

En América Latina es crucial entender la relación que exis-te entre pobreza y medio ambiente. En esta región, más de lamitad de la población (62°Io) vive en niveles extremos de pobre-za (UNDP, 1990). A la vez, la región cuenta con una gran canti-dad de recursos naturales de importancia local y global, los cua-les se encuentran bajo constante presión. La degradación am-

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biental que la región ha experimentado no se ha visto acompa-ñada por crecimiento económico. Durante los años ochenta, lamayoría de los países experimentaron altos niveles inflaciona-rios, deuda externa creciente y recurrentes crisis económicas. ElPIB de la región no aumentó en toda la década, mientras que elPIB per capita disminuía conforme la población aumentaba. Apesar de los intentos para estabilizar la economía, no fue sinohasta finales de los años ochenta y principios de los noventa enque algunos planes de estabilización y reformas estructuralesempezaron a mostrar ciertos logros.

En México, a pesar de los prospectos de recuperación ycrecimiento económico, en 1992 cerca del 20% de la poblaciónviva todavía en extrema pobreza (Levy, 1991). En las áreas ru-rales el problema es.todavía más grave. La pobreza es predomi-nantemente un problema rural porque ahí se concentran dos ter-cios del total de personas que viven en pobreza extrema a nivelnacional. En 1984 la proporción de los individuos pobres rura-les era del 73,4%. En ese año, prácticamente todos los jefes defamilia rural pobre eran jornaleros y trabajadores por cuentapropia, ocupaciones con los ingresos más bajos del país (GarcíaRocha y Székely, 1990).

A1 mismo tiempo, la degradación ambiental se presentaprofunda y ampliamente en el territorio nacional. La Secretaríade Agricultura y Recursos Hidráulicos (1988) reporta erosión dealgún grado en más de tres cuartas partes de los suelos del paísy erosión extrema en el 8%. En cuanto a deforestación, la FAOreporta para México una tasa anual de 1,2% en la última déca-da, contrastando con el promedio mundial de 0,6%. La contami-nación del agua, aire y suelo son responsables de un incrementoen enfermedades que producen daños a la salud valuados enmás de 2.000 millones de dólares anuales (Margulis, 1991).

El Gobierno mexicano ha instrumentado una serie de políti-cas para reducir tanto la pobreza como la degradación ambien-tal. Durante la segunda fase del programa de estabilización fuelanzado el más importante programa para la reducción de la po-breza extrema, el «Programa de Nacional de Solidaridad»(PRONASOL). Por otra parte, en el aspecto ambiental, despuésde un brusco descenso en el gasto gubernamental durante losochenta, el gasto público para la protección ambiental a partirde 1989 volvió a aumentar. El «Programa Nacional para la Pro-tección del Medio Ambiente 1990-1994» se constituyó entoncescomo guía de la acción gubernamental.

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A pesar de que estos programas cubren muchos temas in-terconectados, la relación entre pobreza y ambiente no ha sidoreconocida en las políticas orientadas a solucionar ambos pro-blemas. El presente ensayo analiza diversos puntos sobre su in-terrelación. Partiendo de la noción de desarrollo sustentable, seanaliza la relación causal mutua entre pobreza y degradaciónambiental. Primero, el por qué la pobreza obliga a quienes vivenen ella a hacer un uso no óptimo de sus recursos naturales y de-gradar el ambiente. Después, cómo es que la degradación am-biental incrementa la pobreza, reduciendo la capacidad de losactivos de los pobres para producir ingresos en el presente y enel futuro. Posteriormente se analizan las políticas orientadas asolucionar cada uno de estos problemas. Se identiiican aquellaspolíticas ambientales que, o bien contribuyen a reducir la pobre-za o aquellas que la incrementan, pero sugiriendo cómo neutra-lizar sus efectos o sustituirlas. Finalmente se analizan las políti-cas de reducción de pobreza, identiiicando efectos no deseadosde degradación ambiental, para después sugerir recomendacio-nes sobre políticas de reducción de pobreza con efectos favora-bles sobre el ambiente.

2. DESARROLLO SUSTENTABLE

Para entender la relación entre pobreza y medio ambientees necesario hacer referencia a la discusión ambiental de las úl-timas décadas. Para ello es fundamental explorar el concepto dedesarrollo sustentable, el cual unificó los criterios a nivel mun-dial sobre este tema en el inicio de los noventa, y analizar de es-ta manera cómo se integra al objetivo de reducción de la pobre-za como requisito para el balance desarrollo-medio ambiente.

2.1 La definición

En las últimas décadas el debate ambiental ha ocurrido aescala internacional, discutiéndose las implicaciones locales yglobales del desarrollo tal y como se está viviendo. En suma, sepuede hablar de dos grandes discusiones ambientales en dife-rentes períodos, una que inicia a finales de la década de los se-senta y la segunda que se inicia a mediados de la década de losochenta.

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Cuadro 1PUNTOS DE LOS DEBATES SOBRE

AMBIENTE Y DESARROLLO

Fines 60s, principios 70s

Se parte de que la calidad delambiente siempre disminuyecon el crecimiento económi-co. El crecimiento se pone enduda como objetivo.

Se demuestra científicamentela importancia de la calidaddel ambiente y del estado delos recursos naturales.

Se enfoca hacia los proble-mas del mundo desarrollado.

Centra su atención principal en elagotamiento de los recursos natu-rales no renovables, como el car-bón, petróleo y gas.

Mediados 80s, principios 90s

- Se parte de que es posible ha-cer que el crecimiento econó-mico sea compatible con laconservación de los recursosnaturales. Se reconoce al cre-cimiento económico como unelemento indispensable parasuperar la pobreza.

- Se demuestra la importanciaeconómica de la calidad delambiente y el estado de losrecursos naturales.

- Se enfatizan los problemas delos países en desarrollo, so-bre todo los que están indus-trializándose rápidamente.

Centra su atención hacia los re-cursos renovables: agua, suelos,bosques, biodiversidad, y hacia lacapacidad del ecosistema de ab-sorber desechos (ejemplo: capade ozono, calentamiento global,residuos peligrosos, entre otros).

Fuen^e: Pearce y Warford (1993).

El concepto central que emerge y resume la discusión delsegundo período es el de «desarrollo sustentable». Fue definidopor la Comisión de las Naciones Unidas para el Medio Ambien-te y Desarrollo como «aquel desarrollo que satisface las necesi-dades de la presente generación sirt disminuir la capacidad delas siguientes generaciones de satisfacer las suyas».

Como principio sienta una base de equidad de dos for-mas:

1) Equidad dentro de una misma generación, pues buscaque todos los individuos de la presente generación por lo menos

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satisfagan sus necesidades. En una lectura mínima esto implicaque nadie se encuentre en una situación de pobreza extrema.

2) Equidad entre generaciones, pues la generación presen-te debe heredar a las futuras generaciones al menos aquelloselementos físicos, humanos y naturales para que tengan la capa-cidad de satisfacer sus propias necesidades.

Una vez que se ha logrado consenso en el objetivo, el deba-te reside en qué tipo de acciones son necesarias y/o suficientespara llegar a la meta. Actualmente países desarrollados y paísesen desarrollo están buscando una serie de criterios para saber sila senda de desarrollo que siguen es sustentable o no. Una de lasinterpretaciones teóricas más aceptadas es la desarrollada porPearce y Markandya (1991), que se ilustra a continuación.

Si la pobreza ha de ser reducida y los niveles de vida delpromedio de las personas mejorado, el crecimiento económicodebe permanecer como un objetivo legítimo de la comunidadmundial. Pero obtener crecimiento económico sin poner unaadecuada atención en el medio ambiente no permitirá que esecrecimiento sea sostenido en el tiempo.

Comencemos definiendo al desarrollo como el avance enuna serie de valores que la sociedad considera deseables. Unalista básica de los valores y sus indicadores que encontraría fá-cilmente consenso comprendería, entre otros:

- Producto interno bruto.- Producción industrial.- Reducción de la pobreza.- Reducción de la desigualdad.- Respeto a derechos de minorías.- Respeto a derechos humanos.- Seguridad alimentaria.- Nutrición.- Salud.- Alfabetismo.- Educación.- Vivienda.- Seguridad.- Acceso a recreación y cultura.

La lista puede incluir otros valores. ^,Cuáles incluir y cómoponderarlos? Este es un debate válido e indispensable para todasociedad, ya que, por ejemplo, debe ser clara la importancia que

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se le dé a la reducción de la pobreza en relación a otros objeti-vos. Sin embargo, para llegar a una definición operativa de lasustentabilidad, no importa cuáles están incluidos, sino cómomantener en el tiempo el vector de valores elegidos.

Un camino insostenible

Para el análisis partamos de cómo se realiza la actividadeconómica que genera los bienes y servicios que la sociedad de-sea. Para la producción se utilizan: tecnología y capital (manu-facturado, humano y natural). Los recursos naturales y el medioambiente es lo que incluimos bajo el concepto de capital natural.La suma de los tres tipos de capital formarían el capital total.

La capacidad de cada generación de satisfacer sus propiosobjetivos, entre ellos reducir la pobreza, depende de lo que pue-de producir con el acervo de capital con que cuenta, el cual secompone del capital que la generación anterior le ha heredado,más lo que ella misma genera. Este capital está formado por unacierta combinación de los tres tipos de capital mencionados. Sise desea asegurar que la generación siguiente tenga como míni-mo el mismo nivel de vida de la generación presente, se le debeheredar el mismo capital total «per capita».

Parece una regla simple. El problema comienza porque casisiempre que hay actividad económica el capital natural se redu-ce. Por ejemplo, se consumen combustibles fósiles y se conta-mina en algún grado el agua o aire. En este caso se está consu-miendo -depreciando económicamente- parte del capital na-tural. No importa si un monto equivalente se está invirtiendo encualquier tipo de capital. ^Cómo saber si esta inversión es real-mente equivalente?

En cuanto a recursos naturales, se pueden identificar dosformas básicas de violar el principio de sustentabilidad:

1. Consumir todo el capital uatural. Cuando las ganan-cias de los recursos naturales se consumen ^s decir, no seahorran o invierten- se está claramente en un camino insoste-nible. Es como si de una inversión bancaria se retiraran anual-mente, además de los intereses generados, una parte del princi-pal. Sin reinversión la cuenta eventualmente quedará en cero.Asimismo, una comunidad que vendiera la madera que obtienede sus bosques para comprar alimento, pero que no reinvirtiera

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en reforestar, en el largo plazo agotaría su base de recursos na-turales y no generaría con ella más ingreso para alimentos.

2. Reinvertir el capital natural en capital humano o capi-tal físico sin lograr un valor equivalente. Cuando se reinviertenlas ganancias del capital natural en capital manufacturado o ca-pital humano, surge una situación más compleja. En este caso,para saber si el capital total decrece, es constante o creciente, elpunto clave es evaluar qué tan sustituible es un tipo de capitalpor el otro. Por ejemplo, que la comunidad antes mencionadautilizara los ingresos de la madera para construir caminos, com-prar maquinaria o capacitar al personal.

La tasa de sustitución cambia conforme se va teniendo másde un tipo de capital que del otro. Cuando no se tiene nada decapital manufacturado, conviene invertir en él parte de las ga-nancias. Pero después, al contarse con una mayor cantidad deeste capital, la conveniencia de invertir en el capital natural cre-ce. A una comunidad de pescadores de bajos recursos le puedeconvenir comenzar a invertir parte de los rendimientos de lapesca en barcos y redes. Pero existirá eventualmente un mo-mento en que más barcos no sirven si no hay más peces, por loque se vuelve atractivo reducir la captura para que crezca elacervo de peces en el futuro próximo o invertir en obras de res-tauración del ecosistema.

Es posible que en algunos casos la sustituibilidad sea nula.Se argumenta que todo tipo de capital natural tiene niveles críti-cos, que de rebasarlos se provocarían pérdidas irreversibles osucederían eventos catastróficos. Es el caso de la capa estratos-férica de ozono, el balance de carbono atmosférico y otros re-cursos que forman el sistema base de la vida en el planeta. A es-tos niveles críticos el capital tiene una tasa de sustitución cero;socialmente es justificable conservarlo a toda costa.

Es importante aclarar que no es necesario que un recursonatural sea crítico para que se conserve. Basta que sea más con-veniente invertir en él que en los otros tipos de capital, para quelos recursos fluyan hacia él.

A partir de estas ideas se desprende una regla de sustentabi-lidad básica: mantener el capital tota[ constante, cuidando denunca reducir el capital natural más allá de sus niveles críticos.

Conforme exista más capital físico y humano, el valor rela-tivo del capital natural aumentará. Si el mercado funcionaraadecuadamente, el valor de esa escasez relativa se manifestaría

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eventualmente a incrementos en su precio. Eso mandaría seña-les de mercado que conducirían a conservar el capital natural ya invertir en su mantenimiento.

El problema con los recursos naturales y los servicios am-bientales es que en muchos casos el mercado no funciona ade-cuadamente. Esto impide que las señales para la conservación ymantenimiento no se generen y, por lo tanto, no Ileguen a quientoma las decisiones sobre su uso. Dichas distorsiones provienenbásicamente de:

- Fallos del mercado.- Fallos de política gubernamental.- La pobreza.

2.2 Fallos de mercado

Una de las principales distorsiones que impiden generar se-ñales a favor de la conservación de los recursos naturales es quelos bienes y servicios de la naturaleza no tienen mercado. A1 notener mercado no existe un precio que refleje cuánto cuestamantenerlos o cuántos beneficios generan. La sociedad actúacomo si tuvieran un coste cero, es decir, como si no costara na-da destruirlos. Esto provoca que haya una sobreutilización y uneventual agotamiento y que no existan incentivos a reinvertir enellos.

El problema se retroalimenta. El desarrollo tecnológico sesesga hacia volver más productivo el capital manufacturado y eltrabajo, pues ambos tienen un precio y merece la pena obtenerde ellos más producto por peseta pagada. En cambio, hay pocosincentivos a encontrar nuevas tecnologías que ahorren recursosnaturales, pues éstos, en apariencia, no cuestan.

Hay tres razones por las que el ambiente no tiene mercado:

1. Cuando el medio ambiente no es de nadie y entoncesnadie puede exigir que se pague lo que vale el recurso naturalantes de alterarlo, ni nadie puede negar su uso a quien no asumael coste. Esa falta de derechos de propiedad bien deiinidos se leconoce como el problema de acceso abierto.

2. Cuando, en el caso de derechos de propiedad colectivossobre los recursos naturales, los dueños no están organizados.Este fenómeno es más desastroso cuantos más sean y menos or-ganizados estén los propietarios. A ese problema se le ha llama-

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do la tragedia de los comunes, aunque realmente debería llamar-se la tragedia de los desorganizados.

3. Cuando, a pesar de que esté definido quién o quiénesson los titulares del recurso natural y éstos estén organizados,sea muy difícil o costoso medir la utilización o alteración del re-curso. Este problema puede ser tecnológico (que no exista laforma de medir) o económico (que medir sea más caro que loque se gana con ello). Esta restricción se supera cuando el dañoambiental llega a ser muy alto.

Las recomendaciones para evitar estos problemas son:

1. Establecer, cuando sea posible, derechos de propiedadclaros sobre los recursos naturales. Los derechos de propiedadpueden ser individuales o colectivos. En determinadas circuns-tancias la experiencia ha mostrado que estos últimos pueden sermejores, pues ciertas «comunidades» se han comportado deacuerdo a perspectivas de más largo plazo que los individuos.

2. Reforzar la organización de los propietarios de recursoscolectivos.

3. Desarrollar formas de valuación para que, a falta demercado:

- Exista una manera de cobrar el uso del medio ambientea quienes lo afectan, es decir, seguir el principio de:«quien contamina, paga».

- Exista una manera de pagarles la conservación de losrecursos naturales a sus propietarios, siguiendo el prin-cipio de: «a quien conserva se le paga».

2.3 Fallos de gobierno

En este caso el problema no es la ausencia de señales favo-rables al medio ambiente, sino la existencia de señales en contrade su uso sustentable.

Por perseguirse otros objetivos, la intervención del gobiernollega a mandar señales erróneas a la economía que indican a losagentes económicos que los recursos naturales cuestan menosque lo que el mercado indicaría. Ejemplos de estas políticas son:

- Precios de garantía y subsidios a los insumos de activi-dades agropecuarias que, por competir con bosques y

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selvas por el uso del suelo y por volverse más rentables,provocan mayor deforestación.

- Subsidios a insumos como los combustibles, plaguici-das y fertilizantes, cuyo uso genera contaminación.

- Protección comercial sesgada en contra de la actividadforestal o en favor de cultivos que compiten con el bos-que por el uso del suelo.

- Subsidio al agua, cuyo excesivo consumo puede derivaren agotamiento o desviación de su flujo lejos de ecosis-temas en que juegue un papel clave.

- Inversión en infraestructura pública sin consideracionessobre su impacto ambiental o el de las actividades quefomentará.

La recomendación más directa es reducir la intervencióngubernamental que esté mandando señales en contra del uso efi-ciente de los recursos naturales. Reducir las distorsiones tieneefectos favorables sobre la actividad económica en general. Poreso se dice que lo que es bueno para la economía es bueno parael medio ambiente, y es uno de los efectos ambientales favora-bles de los planes de ajuste macroeconmico (Belausteguigoitia,1991). Sin embargo, si los objetivos de la intervención siguensiendo válidos, como en el caso de la transferencia de recursos agrupos de bajos ingresos, es posible y deseable hacerlo a travésde mecanismos menos distorsionantes.

3. POBREZA: CAUSA Y EFECTO DE LADEGRADACION AMBIENTAL

3.1 La pobreza como causa

Existen varias razones por las cuales es posible que quienesviven en extrema pobreza se vean forzados a degradar el am-biente:

a) El presente importa más que el futuro. Debido a quelos pobres se encuentran en la urgencia de conseguir satisfacto-res básicos para sobrevivir, el valor relativo del consumo pre-sente respecto al consumo futuro es muy grande. Esto equivalea decir que la tasa de descuento es mayor para los pobres quepara quienes no lo son. Por ello, cuando el dueño de algún re-

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curso natural vive en extrema pobreza, tenderá a extraerlo másrápidamente, probablemente llevándolo al agotamiento. El re-curso vale más consumido que dejado en su sitio creciendo envalor. Por la misma razón se invertirá menos en todo tipo de ca-pital, incluyendo el natural.

Por otra parte, altas tasas de descuento Ilevan a que, cuandose debe elegir entre dos proyectos, se elija aquel con mayoresrendimientos a corto plazo. Si un campesino debe decidir entrecultivar maíz o destinar la tierra a la silvicultura, optará por laprimera alternativa, pues de esta manera obtendrá mayores ren-dimientos a corto plazo. Esta situación tendrá lugar aun cuandola segunda opción reporte ganancias mayores con la tasa de des-cuento del resto de la economía. Esto es relevante, pues un grannúmero de proyectos ambientales sólo generan beneficios en ellargo plazo.

b) Falta de capital inicial. A1 encontrarse en estado desubsistencia, los pobres enfrentan fuertes restricciones para libe-rar recursos y utilizarlos en aprovechar mejor sus recursos natu-rales. No cuentan con el capital físico complementario para uti-lizarlos óptimamente. En un mercado de capitales eficiente, anteun proyecto rentable con iines de mejoramiento ambiental o usode recursos naturales, es posible que un propietario pobre, due-ño del recurso en cuestión, pida un crédito o se asocie, y con lasganancias cubra los costes del capital y aún obtenga beneficios.Sin embargo, si el mercado de capitales no es lo suficientemen-te eficiente, la limitación permanece y el recurso no se aprove-cha adecuadamente o se utiliza como la fuente de capital inicial.

La pobreza misma puede contribuir a distorsionar el merca-do de capitales. Por ejemplo, el riesgo percibido de poner comogarantía la tierra es mayor cuando es el único activo que se po-see. Esta situación se ve agudizada cuando, por carecer de me-dios para resolver conflictos sobre los derechos de propiedad delos recursos naturales, se reduce el acceso al mercado formal decapitales.

c) Poca info^mación y lenta adaptación al cambio tecno-lógico. La pobreza impide adquirir una serie de bienes e insu-mos de la producción. Uno de ellos es la información. Con pocainformación, es probable que se tomen decisiones erróneas so-bre el uso de los recursos naturales. Por ejemplo, la utilizaciónde técnicas agrícolas tradicionales cuando tiene lugar la emigra-ción indígena de zonas templadas hacia regiones tropicales consuelos más frágiles a la erosión.

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Por otra parte, por tener poco capital humano, a quienes vivenen pobreza extrema les es más difícil adaptarse al cambio tecnoló-gico. Los avances tecnológicos, que incluyen tecnologías «amiga-bles hacia el ambiente», no se pueden aprovechar fácilmente.

La paradoja de que la pobreza conserva

La conclusión de los argumentos anteriores es que reducirla pobreza puede reducir la degradación ambiental y el mal usode los recursos naturales. Sin embargo, en la realidad observa-mos que frecuentemente ocurre la paradoja pobreza = conserva-ción. Si no se cuenta con elementos para aprovechar los recur-sos naturales, es posible que éstos se dejen como están. Esta pa-radoja entre objetivos ambientales y sociales ayuda a tener másclaro cuál es la verdadera meta de una sociedad que busca undesarrollo sustentable. Lo que busca es la conservación de losrecursos naturales y el medio ambiente a través del uso óptimode los recursos naturales, no a través de cualquier tipo de con-servación. Es menester que la conservación de los recursos na-turales se alcance por tener las señales correctas, no por no tenerdos tipos de distorsiones, neutralizándose una a la otra. La con-servación por «omisión» no lleva al desarrollo sustentable por-que no ayuda a solucionar el problema de la pobreza, cuya re-ducción es uno de los objetivos centrales del desarrollo.

Esta discusión aporta otro elemento útil para hacer compa-tibles las políticas ambientales y sociales: el conocimiento deque si se comienza por reducir la pobreza sin corregir los fallosde mercado y de gobierno, se agravará la situación ambiental.La sociedad se encontraría con la sorpresa de que recursos con-servados anteriormente sin que le costara nada, empezarán a serdegradados por quienes dejaron de ser pobres. Es por esto quela mtegración correcta de políticas es fundamental en una estra-tegia de desarrollo sustentable.

Un estudio sobre pobreza y deforestación

Uno de los autores del presente artículo, Muñoz (1992),probó un modelo sobre decisión de uso del suelo, para el casode México en 1980. En dicho estudio una de las variables expli-cativas era la pobreza. Encontró que cuanto mayor es el porcen-

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taje de habitantes rurales en extrema pobreza en una zona ycuanto más profunda es su pobreza, mayor es la probabilidad deque elijan agricultura o ganadería y menor es la probabilidad deque mantengan sus propiedades con cubierta forestal.

EI modelo es uno con variable dependiente cualitativa, logitdicotómico, probado alternativamente con las variables: bos-que-no bosque, agricultura-no agricultura y ganadería-no gana-dería. Se utilizó el Censo Agropecuario y Ejidal de 1980 y laEncuesta Ingreso-Gasto de los Hogares de 1984.

El cambio de uso de suelo de bosque a agricultura llevaconsigo la pérdida de varios valores ambientales. Esto no signi-fica necesariamente que este valor ambiental siempre sea mayoral de la agricultura. Sin embargo, una vez ocupadas las mejorestierras para uso agrícola, las tierras marginales son ecológica-mente más frágiles. En los terrenos con mucha inclinación y enbosques tropicales es cierto que la deforestación no acompañadade técnicas adecuadas produce erosión y pérdida de fertilidad dela tierra significativas.

3.2 La pobreza como efecto

Partamos del hecho de que toda forma de degradación am-biental afecta los ingresos y el bienestar de los diferentes grupos

Cuadro 2MODELO DE DECISIONES DE USO DEL SUELO

Variable explicada: Probabilidad de agricultura o ganadería/probabi-lidad de cubierta forestal.

Variables independientes Valor

Densidad de población ................................................... -0,004Densidad de caminos en el estado .................................. -0,913El área ecológica, base: tropical húmeda:

- seca ....................................................................... -0,617- templada ............................................................... -0,768

El tipo de propiedad, base: privada: ejidal/comunal ...... -0,462Tamaño del predio .......................................................... -0,001Pobreza rural en el estado ............................................... -2,042

Fuen^e: Muñoz (1992).

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de ingreso de la población. Para aquellos individuos de ingresosmedios y altos, este coste puede variar en importancia. Para aque-llos que se encuentran cerca o por abajo de un nivel de pobreza,un impacto directo tiene consecuencias siempre graves. La pro-fundización de la pobreza puede implicar la incapacidad de losadultos de realizar el trabajo necesario para generar ingreso y quelos niños crezcan con desnutrición. Esto puede estar cancelandolas oportunidades de una solución permanente a la pobreza, e in-clusive poner en peligro la supervivencia misma de los individuos.

No sólo las consecuencias del daño ambiental son más gra-ves para los pobres, también es más probable que sufran conmás frecuencia este daño y en mayor magnitud. Algunas de lasrazones de esto son:

a) Los pobres son más vulnerables a los daños ambienta-les. Por su poca capacidad de defensa, los pobres son más vul-nerables a los daños ambientales. El daño ambiental puede sermayor tanto en términos relativos (como porcentaje de su ingre-so) como en términos absolutos. Zonas altamente contaminadasincrementan la posibilidad de enfermedades respiratorias, gas-trointestinales y otro tipo de padecimientos por el efecto de par-tículas sólidas suspendidas en el aire o mezcladas con el agua,como plomo, mercurio, insecticidas y fertilizantes.

Las enfermedades limitan la capacidad productiva de losindividuos, además de que representan mermas adicionales enel ingreso por incurrir en los costes del tratamiento. Margulis(1991) ha calculado el valor monetario de los costes que sobrela salud tiene la contaminación del aire, agua y suelo. Una partelo representa la pérdida de horas hombre por morbilidad y mor-talidad, y la otra los gastos médicos para recuperar la salud. Porejemplo, el aumento de enfermedades gastrointestinales por lacontaminación podría tener un coste anual en el país de más de1.000 millones de dólares, de éstos, una parte más que propor-cional corresponde a los que viven en pobreza extrema. Por otraparte, Palazuelos (1992) reporta que los niveles promedio deplomo de niños urbanos de escuelas públicas son cerca del do-ble de los que asisten a escuelas privadas, reduciendo esto sucoeficiente intelectual en mayor medida.

b) Los activos de los pobres no pueden descansar. Losmétodos de cultivo tradicionales que provocan erosión de lossuelos disminuyen la capacidad productiva del recurso en el fu-turo. La pérdida de fertilidad y de humedad provoca que sea ne-

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cesaria una mayor cantidad de horas-hombre para lograr unmismo volumen de producción; dicho de otro modo, con el mis-mo esfuerzo empleado se obtienen cada vez menores rendi-mientos de la tierra.

c) Están dispuestos a sufrir más daños y correr más ries-gos. Quienes viven en pobreza extrema están dispuestos a acep-tar graves daños ambientales de corto y largo plazo para reducirsus gastos y obtener mayores ingresos. También deciden afron-tar voluntariamente altos riesgos ambientales al decidir dóndevivir o trabajar. El reporte anual de desarrollo del Banco Mun-dial de 1990 reconoce que una alta proporción de los pobres delmundo viven en zonas de riesgo ambiental.

3.3 Recomendaciones

La valuación de los daños totales causados por la degrada-ción ambiental es importante para definir el curso de la acciónpública, pero también es fundamental analizar cómo están reparti-dos estos daños entre los distintos grupos sociales, especialmentecuando la población en extrema pobreza pueda estar asumiendouna parte desproporcionada de los mismos. En el establecimientode prioridades, aquellos problemas ambientales que afecten a losmás pobres deberán tener un peso mayor, pues tienen menos re-cursos para defenderse de ellos que los grupos de mayores ingre-sos y cualquier daño pone en peligro su subsistencia misma.

A) Prioridad en reducir la contaminación que afecte la saludy los activos de los pobres

- Si la contaminación eleva la morbilidad y mortalidadentre los pobres, su mano de obra (el principal activoque poseen) generará menos ingresos para sus familias.

- Si sus recursos naturales se contaminan (tierra, mares,agua, agua para riego), podrán generar menos ingresoscon ellos.

B) Pagar por los servicios ambientales que proveen los recursosnaturales de los pobres

La política de conservación en México está basada fuerte-mente en las restricciones y requisitos a realizar actividades

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productivas. Todo esto tiene costes. Para los ejidos, comunida-des y propietarios privados con bajos niveles de ingreso esto esuna severa limitación cuyos beneficios recibe el país entero y lacomunidad internacional. Esta política aumenta la desigualdadsocial, pues los costes corren a cargo de los más pobres y losbeneficios son para todos.

Es necesario cambiar el enfoque de conservación. Nos de-bemos guiar por el principio de «a quien conserva se le paga».De esta manera los servicios ambientales que proveen los te-rrenos de las comunidades pobres les generarán ingresos. Asíse lograrán dos objetivos: se reduce la pobreza y se crean in-centivos para que los mismos propietarios aseguren la conser-vación.

Los cuatro pasos básicos para cualquier mecanismo son:

1. Identificar quién se beneficia y en cuánto.2. Identificar los proveedores del servicio ambiental.3. Encontrar un mecanismo para cobrar a quien se beneficia.4. Encontrar un mecanismo de compensación y pago al

dueño del terreno proveedor.

En el caso de servicios en que no se necesite la interven-ción del estado para cobrar y entregar el pago ambiental, lo úni-co que se debe establecer es un marco jurídico que lo facilite.Este es el caso del ecoturismo, que en algunas regiones generaya flujos importantes de ingreso. En México se estiman entre3,3 y 4,8 millones de visitas anuales a los 44 parques nacionalesexistentes, y se reportan más de 220.000 visitas anuales a lascuatro Reservas de la Biósfera donde existe ecoturismo estable-cido. El gasto actual en ecoturismo se estima en unos 1.400 mi-llones de pesetas anuales.

Otros servicios ambientales que pueden ser pagados son:

- Captura y almacenamiento de ca^•bono. Las emisionesde gases invernadero como el carbono producidas desde la re-volución industrial están provocando un cambio climático glo-bal. En diferentes escenarios esto representaría un coste entre0,25 y 2% del producto bruto mundial (CSERGE, 1993). Todobosque que no sea sustituido por cultivos agrícolas o pastizalesganaderos está almacenando carbono. Para los varios tipos debosques mexicanos, el valor presente neto del daño evitado seestima entre 640 y 3.400 dólares por hectárea. El acuerdo decambio climático firmado en Río de Janeiro llama a estabilizar

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emisiones, permitiéndolo hacer de manera conjunta. Esto hamotivado acuerdos voluntarios entre empresas emisoras de car-bono que financien proyectos de reforestación con los que justi-fican emisiones netas cero. Dichos acuerdos han pagado alrede-dor de 30 dólares por hectárea.

- Protección de cuencas hidrográficas. El que los terre-nos en la parte alta de las cuencas se deforesten aumenta la ero-sión y con ello los costes de potabilizar el agua, mantener lossistemas de riego y desazolvar las presas. Mantener con cubiertaforestal permanente estos terrenos reduciría estos costes: para elcaso de Coatzacoalcos se estiman en más de 44.000 pesetas/ha.Un cobro ambiental incorporado en el precio del agua o electri-cidad podría ser canalizado como incentivo a mantener con cu-bierta forestal o técnicas de conservación de suelos los terrenosde las cuencas.

- El valor de opción de la biodiversidad. El mantener la ri-queza biológica de una zona mantiene la opción de realizar algúndescubrimiento científico que eventualmente se traduzca en un nue-vo producto. El valor del maíz silvestre mexicano como fuente gené-tica de resistencia a plagas del maíz cultivado se estima en más de50.000 millones de dólazes. Menos de12% de las 90.000 especies deplantas en el neotrópico han sido exazninadas científicamente pazaver su actividad farmacológica. Las especies aún no conocidas afondo en los bosques tropicales de México, multiplicada por la pro-babilidad de encontraz algo útil, y el valor mínimo del valor del pro-ducto con una tasa de apropiación de sus rentas del 10%, da un valormínimo de 65,5 millones de dólazes anuales, equivalentes a 6,44 dó-lazes por hectárea y año. Un acuerdo ya existente de investigación yconservación entre Fazmacéutica Merck y el Gobiemo de Costa Ri-ca paga un millón de dólares por 10.000 muestras de químicos ex-traídos de plantas, insectos y microorganismos de sus áreas naturalesprotegidas, más e12% de las regalias de lo descubierto.

- El valor de existencia de la biodiversidad. El valor de labiodiversidad va más allá de los beneficios directos o indirectosa las actividades de producción o consumo. Es un imperativomoral de las sociedades, un orgullo y una responsabilidad anteel mundo. Si la gente aprecia la biodiversidad por su propiaexistencia, es posible captar ese valor, por la disponibilidad apagar a través de sus donaciones. En los canjes de deuda exter-na por naturaleza han estado implícitos pagos entre 120.000 y5 millones de dólares, equivalentes a entre 1 y 4 dólares porhectárea. A pesar del potencial, es necesario encontrar mecanis-

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mos institucionales para que lleguen a ser incentivos directospara los propietarios de la tierra, especialmente los más pobres.

4. EFECTO DE LAS POLITICAS AMBIENTALESSOBRE LOS POBRES

El objetivo de la presente sección será revisar los efectosque sobre el nivel de ingreso de los más pobres tienen cuatro ti-pos de políticas ambientales y de proponer cómo modificar laspolíticas para neutralizar o reducir estos efectos no deseados.

4.1 Asignar un precio correcto a los recursos naturales

Los recursos naturales estarán sobreutilizados si el precioque se cobra por ellos está por abajo de su coste real. Un ejem-plo claro es el de un recurso natural administrado por el Estado,quien otorga un subsidio implícito al cobrar «poco» por él. Larecomendación que se desprende es asignar un precio correcto alos recursos naturales, quitando los subsidios directos e indirec-tos a su utilización. Sin embargo, se deben analizar los costes ybeneficios de esa acción. Los costes se pueden medir observan-do cómo afecta el ingreso real a esta elevación de precios. Losbeneficios dependen del tipo de resultado ambiental. Con pre-cios más altos, lo que se está haciendo es reducir el consumo delos recursos en cuestión. Dependiendo qué se haga con los re-cursos ahorrados, se verá qué beneficios reciben los más pobres.

El caso del agua en México

Yáñez (1993) realizó un cálculo sobre el impacto que ten-dría un incremento de las tarifas cobradas por el agua en Méxi-co sobre el ingreso real de las personas, utilizando la encuestaIngreso-Gasto de los Hogares para 1984. Dividió a la poblaciónen quintiles según su ingreso para obtener el efecto absoluto so-bre diferentes grupos. El cuadro 3 muestra la compensación quese debería dar a cada grupo para dejarlo consumiendo la mismacesta de bienes. Incluye los efectos indirectos de los incremen-tos en los demás bienes de la economía.

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Cuadro 3EFECTOS DISTRIBUTIVOS DE INCREMENTAR

EL PRECIO DEL AGUA

Para lograr reducirel consumo de 50%...

Elasticidad Cambio %en precio

-1,0 50-0,8 62-0,3 166-0,1 500

Reducción % en ingreso

Quintil Quintil Quintil Quintil QuintilI II III IV V

0,07 0,08 0,08 0,08 0,090,09 0,10 0,10 0,10 0,110,24 0,26 0,28 0,27 0,290,72 0,77 0,83 0,82 0,86

Como se puede observar, el impacto, como porcentaje delingreso, es siempre mayor para la quinta parte más pobre de lasociedad que para el resto. En este caso, establecer los precioscorrectos afecta negativamente a los más pobres y los afectamás que a los demás.

Para hacer un juicio completo sería necesario evaluar losbeneficios ambientales de la política, y eso depende de qué sehaga con los subsidios ahorrados y con el agua que ya no se de-manda. Un menor consumo de agua se desviaría de sus usos an-teriores, beneficiándose los usuarios tradicionales y los ecosiste-mas que dependen del agua. Es posible que aumentar los pre-cios permita a la agencia que extienda su red de agua potable azonas donde antes no había. Debido a que una gran parte dequienes viven en extrema pobreza no cuentan con agua potable,pagan un precio sombra mucho más alto que el oficial. Hasta 20veces más caro en la colonia Quetzalcóatl de la Ciudad de Mé-xico. En otros lugares se debe sumar el coste del tiempo gastadoen acarrear agua desde un grifo común o un pozo. Si cobrar máspermite que la agencia encargada del agua extienda su red deservicio, quienes más ganan son quienes no contaban con ella.

4.2 Establecimiento de parques nacionales y reservas

Internacionalmente existen 2.357 millones de hectáreas ba-jo protección total, entre parques nacionales, reservas de la bios-fera y otras figuras de protección, que comprende alrededor del

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2,8°Io del territorio de las naciones. En México, la cifra ha pasa-do del 1°Io en 1988 a13^Io en 1993.

De acuerdo a la figura de protección, el estatus implica laprohibición de un mayor o menor número de actividades pro-ductivas. Esto es relevante, puesto que, cuando la tierra protegi-da y tiene habitantes, la restricción de actividades está de hechoquitándoles ingresos presentes y futuros. La tierra vale por elflujo futuro de beneficios que puede dar. El propietario elegiráel uso de la tierra que le dé los máximos beneficios. Si uno deestos usos está prohibido, elegirá el siguiente mejor. La diferen-cia entre los beneficios del primero y el segundo es la riquezaque la regulación ambiental está reduciéndole.

A los ejidos, comunidades y propietarios privados con ba-jos niveles de ingreso, la protección de la biodiversidad en sutierra representa una limitación que les reduce su riqueza y cu-yos beneficios recibe el país entero y la comunidad internacio-nal. Este tipo de política aumenta la pobreza. En el caso de quela expropiación fuera hecha realizando una indemnización quecubriera su verdadero coste de oportunidad, quizá no habríaefecto redistributivo negativo. Con una compensación insufi-ciente, o el caso de que se les permitiera seguir viviendo en ellugar, pero con las nuevas restricciones, el efecto negativo sobrelos más pobres está presente.

Una forma de que haya incentivos positivos a la conserva-ción por parte de los habitantes es que hacerlo les genere ingre-sos. Prueba de ello son las experiencias con ecoturismo, que,por ejemplo, en el caso del ejido «El Rosario», atrae 60.000 vi-sitantes al año al santuario de la Mariposa Monarca, los cualespagan el equivalente a 350 pesetas la entrada, y a la economíalocal varias veces esto en alimentos, hospedaje y venta de ar-tículos.

4.3 Regulando las actividades, dos ejemplos

Los planes de manejo son el requisito que deben cumplirquienes van a realizar un aprovechamiento forestal. El objetivoes que los bosques se utilicen de tal manera que permanente-mente haya cubierta forestal y que el impacto erosivo y de afec-tación de hábitat se reduzca. Esta regulación tiene costes extraspara quien va a extraer productos forestales: los costes de lamisma preparación del plan y la diferencia entre costes de hacer

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las cosas como las deben hacer y hacerlas como las hubieranhecho sin ningún requisito.

Las normas oficiales mexicanas para la protección del me-dio ambiente tienen la misma característica. En ellas se especifi-ca, por ejemplo, que se debe cumplir con cierto procedimientode aprovechamiento de recursos naturales, o se debe emitir me-nos de un cierto nivel de contaminación. Si en ausencia de lanorma se hubieran aprovechado los recursos de una manera me-nos costosa o no se hubiera tenido que cambiar el equipo paracontaminar menos, entonces la regulación está imponiendo cos-tes extras a la actividad productiva.

Los costes de la regulación y su distribución dependen delmercado del bien. Los consumidores pagarán la mayor parte sireaccionan menos al cambio en precios que los productores, yviceversa. Por otra parte, la demanda por trabajo de los produc-tores se reducirá en la medida en que su mercado se contraiga.Los grupos más pobres son afectados por ambas vías, comoconsumidores del bien regulado y como trabajadores en las em-presas productoras del mismo. El efecto es negativo, pero su di-mensión debe calcularse empíricamente.

Por la parte de los beneficios, tampoco se puede establecera priori la magnitud del efecto. Podemos clasificar los benefi-cios ambientales en tres tipos. Primero están aquellos que a lospobres no les importan demasiado. Piénsese en una política parareducir una sustancia química que incrementa las probabilida-des de cáncer después de los 70 años, cuando la esperanza devida de la gente en este nivel de ingreso puede ser menor a 55años. También puede estar la protección de biodiversidad yotros servicios ambientales de efectos globales y a largo plazo,que importan poco cuando las preocupaciones son por la super-vivencia diaria. Un segundo tipo agruparía a los problemas am-bientales, como la contaminación del aire, que afectan a la gentesin importar su nivel de ingreso. Finalmente, tenemos aquellosproblemas ambientales, como la contaminación del agua y labasura, que afectan principalmente la salud y los recursos natu-rales de los pobres. Los afectan, pues su bajo nivel de ingresoles impide tomar acciones defensivas.

A1 unir costes y beneficios de la regulación ambiental tene-mos los efectos netos sobre los grupos más pobres. En algunoscasos serán ganadores netos, y en otros perdedores. En este últi-mo caso no se puede rechazar directamente la política, pues esposible que la sociedad en su conjunto gane. Sin embargo, sin

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mecanismos de compensación que eliminen esos efectos negati-vos sobre los pobres, tendríamos una política ambiental que in-crementaría la pobreza extrema. Por ello es importante avanzaren las técnicas de análisis para hacer explícitos los efectos dis-tributivos de la regulación ambiental. Es fundamental que en elpropio paquete de políticas ambientales que incluyen regulacióncon efectos negativos sobre los más pobres se incluyan medidasde compensación.

4.4 EI que contamina, paga

En años recientes se ha incrementado el interés y las expe-riencias en el uso de instrumentos de política ambiental basadosen el mercado. Los cobros e impuestos ambientales, los siste-mas de depósito devolución y los sistemas de cuotas comercia-bles de emisiones máximas son mencionados como una alterna-tiva para reducir los costes de alcanzar metas ambientales másaltas. Uno de los factores que ha cambiado dicha actitud es lacredibilidad renovada en los mercados como eficientes asigna-dores de recursos.

La forma de analizar los efectos distributivos de los instru-mentos económicos es la misma que para las regulaciones tradi-cionales antes mencionadas. Los costes los observamos con ba-se en la reacción del mercado y sus efectos directos e indirectos.Los beneficios dependen del tipo de problema ambiental que seatienda. Una de las mayores ventajas de utilizar los instrumen-tos económicos es que se transparentan los costes de cumplircon las metas ambientales y facilita la estimación de sus efectosdistributivos.

5. EFECTOS AMBIENTALES DE LAS POLITICASPARA REDUCIR LA POBREZA

5.1 Políticas con efectos negativos

Algunos autores reconocen que la dinámica del crecimientoeconómico tal como ha ocurrido hasta nuestros días ha dispues-to de los recursos naturales sin reemplazarlos, provocando de-gradación ambiental (Pearce y Markandya, 1992). Por otro lado,

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existe el reconocimiento sobre la relación positiva entre el cre-cimiento económico y la reducción de la pobreza. En aparien-cia, la conclusión que se deriva de concatenar ambas premisases que la reducción de la pobreza que se origina a partir del cre-cimiento económico pasa necesariamente por la degradaciónambiental. Sin embargo, los cambios tecnológicos experimenta-dos en los últimos tiempos al incrementar la productividad delos recursos y el debate de los noventa sobre el medio ambientehan permitido proponer formas en las que el crecimiento econó-mico pueda tener lugar sin la extinción de recursos naturales yaun con el aumento de los recursos naturales renovables.

A pesar de esta posibilidad teórica, existen en los hechoscierto tipo de políticas encaminadas a la reducción de la pobrezaque tienen efectos negativos sobre el medio ambiente. Dichaspolíticas podemos dividirlas en dos grandes grupos: aquellasque implican proyectos en los que para la elevación de los in-gresos de los pobres se utilizan los recursos naturales sin reem-plazarlos, y aquellas políticas que tienen efectos indirectos so-bre la degradación ambiental.

Para ilustrar ambos tipos de políticas consideremos el casode la expansión de la frontera agrícola y ganadera en la selvaamazónica del Brasil. Cuando los agentes económicos enfrentancomo único requisito para ser dotados de los derechos de propie-dad sustituir la selva por plantaciones y/o ranchos ganaderos, es-tamos reiiriéndonos a un efecto directo: se destruye capital natu-ral en favor de capital físico. Si esta expansión va acompañadade exenciones fiscales para la actividad agropecuaria en zonascolonizadas, se crean distorsiones en la utilización de los recur-sos: las nuevas señales desvían recursos de otras actividades ha-cia aquellos proyectos en los que se degrada el medio ambiente.

Existe otro tipo de políticas económicas de efectos indirec-tos negativos. Los subsidios y precios de garantía a los produc-tos agropecuarios elevan de manera artifícial los beneficios quese dei•ivan de esta actividad económica, por lo que una mayorcantidad de recursos son destinados a este fin, y en muchos ca-sos van en detrimento de los recursos naturales y la biodiver-sidad.

Los subsidios en los insumos utilizados en la produccióndeterioran también de manera indirecta el medio ambiente,puesto que, al disminuir su precio relativo con respecto a otrosinsumos, dan lugar a que se sobreutilicen. Podemos pensar encasos como la sobreutilización de fertilizantes agroquímicos, que

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contaminan el suelo; sobreutilización de agua potable de ríos y.mantos freáticos, que reducen su disponibilidad en el futuro; so-breutilización de energía eléctrica, que, dependiendo de cómoes generada, provoca contaminación atmosférica (termoeléctri-cas) o destrucción de nichos ecológicos (hidroeléctricas).

5.2 Políticas con efectos positivos

Para ilustrar cómo pueden reducirse simultáneamente la po-breza y el deterioro ambiental partiremos de la óptica de lasprincipales políticas de reducción de pobreza (Addison y De-mery, 1987, y Guevara, 1992). El enfoque se dirigirá a analizarlos efectos positivos de dichas políticas sobre el medio ambien-te, ya sea a través de su mejoramiento directo o de un mejoraprovechamiento de los recursos naturales.

Las primeras cuatro recomendaciones tienen por objeto ele-var los ingresos primarios de los pobres. Estos ingresos resultandel proceso productivo y de acumulación en el de que por sí secircunscribe su actividad económica. La última recomendaciónse orienta a elevar los ingresos secundarios, es decir, a comple-mentar el ingreso de los pobres independientemente de la in-fluencia que pueda tener sobre los procesos productivos men-cionados.

5.2.1. Mejorar para los pobres el acceso a activos productivos

La pobreza, entre otras cosas, se manifiesta como la limita-ción en las oportunidades. Existen diferentes alternativas paraofrecer oportunidades a aquellos que tienen algún grado de ac-ceso sobre recursos productivos. Los siguientes son ejemplos enlos que las nuevas oportunidades que resultan de la reformaseconómica e institucional posibilitan efectos positivos en la ele-vación de los ingresos de los pobres y en la conservación de losrecursos naturales:

a) Definición de los derechos de propiedad de los recur-sos naturales en favor de los más pobres. Cuando un recursonatural no es de nadie y no hay reglas para su aprovechamientose dice que está en una situación de acceso abierto. En este casotodos los incentivos están estructurados de tal forma que propi-

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cian un uso más intensivo y una extracción más acelerada de losmismos. Sin embargo, esto no sólo sucede con los recursos quese encuentran en acceso abierto. Un caso particularmente im-portante es el de la tierra. Este es un recurso en el que general-mente están definidos los derechos de propiedad, pero depen-diendo de la forma en que están deiinidos pueden existir ciertosobstáculos en el aprovechamiento sustentable del mismo.

En México los terrenos en lo que se encuentran los ecosis-temas naturales menos perturbados son aquellos que están máslejos de centros de población y vías de comunicación. General-mente dichos sistemas (manglares, bosques, selvas, costas) sonhabitados por comunidades indígenas, campesinas y pesquerascuyos ingresos están por debajo del promedio nacional y dondeel usufructo del recurso está definido en forma colectiva. Sonzonas en donde, por su extensión y aislamiento, el control y lavigilancia ambiental pueden resultar difíciles y costosos. Esto,además, facilita la colusión entre «vigilantes» y«vigilados» paracompartir las rentas extraídas del recurso natural de forma ilegal.

Un recurso que, por su condición de libre acceso o por elbajo riesgo legal que implica explotarlo, crea incentivos a quedicha explotación se realice de manera acelerada. Sin embargo,si se establecen y compelen derechos de propiedad permanentesen favor de las poblaciones que habitan la zona que se crea esti-mula la conservación de los recursos y la explotación racionalde los mismos. Esta es quizá una condición necesaria, pero nosuficiente. Aun definiendo derechos de propiedad en favor deun ente colectivo, permanecen algunos de los motivos de la so-breexplotación. Esto obedece a que cada uno de los miembrosde esa comunidad tiene incentivos a competir con los demás porextraer el máximo provecho de un recurso que es de todos y denadie al mismo tiempo. Este fenómeno es generalmente conoci-do como la tragedia dé los comunes. Sin embargo, si existe unabuena coordinación y acuerdos mutuos de vigilancia entre losmiembros de la población, esto permitirá actuar como una uni-dad de decisión única, cuidando de hacer uso de recurso sin ex-terminarlo.

b) Acceso a[ crédito. Los proyectos de conservación am-biental y de agroforestería tienen plazos de maduración que enpromedio son superiores a otro tipo de proyectos que los pobrespudieran tener en perspectiva. La limitación en el crédito a estetipo de proyectos es frecuentemente el principal obstáculo para

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llevarlos a cabo. Mejorar el acceso y las condiciones de créditopara comunidades que habitan zonas de desarrollo ambiental po-tencial es una manera de lograr el doble objetivo de mantener yaumentar el capital natural de esas zonas.

5.2.2. Elevar el retorno de los activos que los pobres poseen

Existen al menos dos razones por las cuales frecuentementelos habitantes de regiones con riqueza ecológica no reciben un re-tomo adecuado a los activos ambientales que poseen. Ambas tie-nen que ver con el mercado: distorsiones o fallos en éste. La pri-mera razón tiene que ver con la intervención gubemamental en losprecios relativos de los bienes agropecuarios. En la medida que seestablecen incentivos a la producción de productos básicos queobliguen a la degradación ambiental en esa medida habrá pérdidasen la biodiversidad ambiental a favor de especies uniformes. Di-cho de otra manera, el hecho de que sean más rentables la agricul-tura y la ganadería por dicha causa, hará que los beneficios mone-tarios que otorga la explotación sustentable de bosques, selvas ymanglares sea menor al de hacerlo en la ganadería o la agricultura.Tradicionalmente la causa más importante de deforestación ha si-do la transformación del suelo hacia usos agrícolas o ganaderos.

Por otro lado, existen las fallos del mercado cuando los be-neficios sociales son mayores a los beneficios privados de con-servar el ambiente. Esto provoca que los servicios ambientalestengan un nivel de producción menor al que es deseable social-mente. Este fenómeno se da porque el mercado no incorpora losbeneficios ambientales que se producen pero no se cobran.Existe la disposición de pagar un precio por el aire limpio, porla conservación de las especies de los nichos ecológicos y porotra serie de servicios visibles e invisibles que éstos otorgan.Sin embargo, esto no se materializa en el mercado.

5.2.3. Mejorar las oportunidades de empleo para los pobres

La preocupación por conservar el ambiente no solamentesurge de una inquietud científica por evitar la extinción de espe-cies y el consecuente desequilibrio ecológico que esto causa; nosolamente existe por la pérdida estética que la naturaleza experi-menta con su desaparición. Existen también razones económicas

232

de peso que emergen de las externalidades positivas que los ni-chos ecológicos tienen sobre otras actividades productivas de laeconomía. Conservaz un manglar tiene clazamente efectos direc-tos sobre la reproducción de especies marinas de alto valor co-mercial (en Ruitenbeek, 1992, se ilustra el caso de Indonesia). Lareforestación y otras medidas de conservación de suelos evitan laerosión que incide negativamente en la productividad agrícola(cfr. Cazabias, 1994, para el caso de México). Asimismo, al con-servaz el bosque se conserva una fuente potencial de descubri-mientos industriales y medicinales de gran utilidad para el hom-bre. Una atmósfera limpia evita que las personas incurran en loscostes de tratamientos médicos de aquellos padecimientos que seoriginan por la contaminación (Mazgulis, 1991). En suma, el de-terioro ambiental y la caída en el capital natural tienen tambiénuna efecto negativo sobre la productividad media del trabajo.

Existen, pues, muchas razones por las cuales se pueden em-prender proyectos ambientales que son socialmente rentables yque, por el desconocimiento de algunos de sus beneficios, no sellevan a cabo. Las fuentes de financiamiento de esquemas deempleo para proyectos de aprovechamiento y conservación am-biental pueden ser diversas: el gobierno, la iniciativa privada enlos sectores farmacéuticos, agrícolas e industriales; las cooperati-vas pesqueras, las comunidades agrícolas y las organizacionesno gubernamentales. En la actualidad existen infinidad de ejem-plos en el mundo de proyectos con estas cazacterísticas: campa-ñas de reforestación, mantenimiento de parques nacionales, con-servación de especies, proyectos de infraestructura ambiental,contratos de reconocimiento de patentes a las comunidades loca-les sobre sustancias medicinales obtenidas de especies vegetalesoriginarias de zonas ecológicas específicas. Muchos de estosproyectos son intensivos en mano de obra. En tanto en cuanto laszonas de mayor riqueza ecológica son zonas habitadas por po-blaciones de mayor pobreza relativa, este tipo de proyectos faci-lita la participación de comunidades pobres, siendo una impor-tante fuente potencial en el complemento de sus ingresos.

5.2.4. Asegurar a los pobres el acceso a servicios educativos yde capacitación

Para poder explotar la riqueza que emana de los serviciosambientales, es fundamental contaz con dos elementos: habili-

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dades específicas y oportunidades de desarrollo. Es característi-co de los pobres carecer de ambos.

A los servicios educativos que comúnmente otorga el Go-bierno han de sumarse esfuerzos de capacitación específica pro-veniente de instituciones que trabajan en la investigación y difu-sión de los beneficios que otorga el medio ambiente. Existe todauna gama de proyectos en donde una adecuada capacitaciónpuede potenciar sustancialmente la capacidad productiva de lospobres sin incurrir en grandes esfuerzos adicionales de inver-sión en capital físico.

Algunos ejemplos de ello son la capacitación tecnológicapara la explotación y la utilización de tecnologías apropiadas,llamadas también de bajos insumos externos. Tecnologías queestán en mejor alcance por requerir menores inversíones, o queforman parte del acervo cultural de las comunidades autóctonasy que al mismo tiempo permiten una mayor conservación delambiente.

Por el lado de las oportunidades, es muy importante la ca-pacitación de las comunidades para adquirir habilidades de ad-ministración y de «relaciones públicas». Es un hecho que la«conciencia ecológica» aumenta día a día en el mundo, y la ca-pacidad de conocer las oportunidades que otorga esta tendenciarequiere ciertas habilidadés que los miembros de las comunida-des aisladas carecen frecuentemente. No sólo la capacitación,sino la difusión de estas oportunidades pueden representar unaoportunidad de lograr el doble objetivo de elevar el ingreso delos pobres y aprovechar el medio ambiente de manera susten-table.

Como se ha mencionado, por una lado existen muchas ini-ciativas en proyectos de conservación, pero por otra parte tam-bién existe la tendencia a incrementar el consumo de productos«verdes» o«o» al medio ambiente. En la actualidad muchosmercados de los países industrializados otorgan un sobreprecioa artículos de consumo que hacen un aprovechamiento sustenta-ble del medio ambiente, artículos que eliminan el uso de agro-químicos y que, a su vez, son intensivos en mano de obra. Elconocimiento de estas oportunidades y la capacidad de encon-trar canales de comercialización requieren, en definitiva, un au-mento en el capital humano de los pobres. Es ahí donde organis-mos gubernamentales y no gubernamentales pueden tener unpapel activo y eficaz en el logro de los dos objetivos mencio-nados.

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5.2.5. Complementar las recursos productivos de los pobres contransferencias

La extrema pobreza provoca una explotación más aceleradade los recursos sobre los que se tiene derecho como fuente úni-ca para aliviar esta situación. Este comportamiento económicoque da preferencia al corto plazo evidentemente no es sustenta-ble. Si, como resultado de transferencias directas al ingreso, seatenúa este efecto, es decir, si las necesidadés más básicas sonsatisfechas, la conservación del ambiente se abre como una op-ción de generar el tipo de proyectos de explotación sustentableque son posibles en horizontes de planeación más amplios. Eneste sentido proyectos de transferencias de alimentos y de trans-ferencias directas al ingreso son una alternativa al deterioro am-biental.

Es muy importanté que la forma en que son hechas lastransferencias no provoquen incentivos a la degradación am-biental. En México un ejemplo de neutralización de estos efec-tos es el de PROCAMPO, que otorga transferencias directas alingreso de los productores del campo sin sesgar la utilización dela tierra hacia algún cultivo en particular y aun permitiendo laopción de dejar la tierra en estado natural.

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Las políticas de reducción de la pobreza, mejoramiento delmedio ambiente y manejo eiiciente de los recursos naturales soncentrales para alcanzar un desarrollo económicamente eficientey más equitativo, tanto entre generaciones como dentro de unamisma generación.

La pobreza es causa y efecto de la degradación ambiental,lo que lleva a un círculo vicioso. La acción del Gobierno puedefortalecer los esfuerzos de la gente para salir de él. Para ello esnecesario:

a) Evaluar el efecto de las políticas ambientales sobre losgrupos que viven en pobreza extrema, neutralizar los efectos ne-gativos y fomentar aquellas que tienen efecto positivo. En par-ticular dos políticas deben ser adoptadas:

- Prioridad en reducir la contaminación que reduzca la sa-lud y la productividad de los activos de los más pobres.

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- Sustituir las políticas basadas en restricciones por polí-ticas que den incentivos positivos al uso sustentable derecursos, entre ellas: a) establecer derechos de propie-dad ambientales a favor de los pobres; b) crear condi-ciones y fortalecer su organización en el manejo de re-cursos de propiedad colectiva, y c) pagar por los servi-cios ambientales de los recursos naturales que lospobres poseen.

b) Evaluar el efecto que las políticas orientadas a reducirla pobreza pueden tener sobre el ambiente. Hacer menor el pa-pel de aquellas políticas con efectos contradictorios, poniendoénfasis en minimizar los subsidios que reducen el precio real delos recursos naturales y que hacen atractivas prácticas y activi-dades con efectos negativos sobre el medio ambiente. Por otraparte, fomentar las políticas que tienen efectos complementa-rios, como:

- Mejorar el acceso a activos productivos naturales a lospobres y elevar el retorno que obtienen de ellos.

- Complementar los ingresos de los pobres con transfe-rencias directas, cuyos efectos sean positivos o neutra-les al ambiente.

- Capacitar para aprovechar las nuevas oportunidadescreadas por el cambio mundial hacia una mayor respon-sabilidad ambiental.

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