CEPREDENAC - PNUD 2003, Derechos Reservados · 2002, una sistematización de unas 22 de estas...

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Centro de Coordinación para la Prevención de losDesastres Naturales en América Central

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LA GESTIÓN LOCAL DEL RIESGONOCIONES Y PRECISIONES EN TORNO AL CONCEPTO Y LA PRÁCTICA

Allan Lavell

Con la colaboración de:Elizabeth Mansillay David Smith

y la participación de:Alice Brenes,Luis Romano,Horacio Somarriba,Luis Gamarray Federico Armien

Centro de Coordinaciónpara la Prevención de los Desastres Naturales

en América Central - CEPREDENAC

Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo - PNUD

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L A G E S T I Ó N L O C A L D E L R I E S G O

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NOCIONES Y PRECISIONES EN TORNO AL CONCEPTO Y LA PRÁCTICA

Contenido

Primera parteIntroducción

Prólogo .......................................................................................................................................... 7Precisiones sobre el contenido del documento .......................................................................... 11¿A quién va dirigido este escrito? ................................................................................................ 12

Segunda ParteSustentos teórico-conceptuales sobre el riesgo y la gestión local del riesgo en el marcodel desarrollo ............................................................................................................................ 14

1. Desastres: el contexto en que surge la gestión del riesgo comoopción integral de intervención. ......................................................................................... 14

2. La intervención en la problemática: evolución en el pensamiento y en la acción. ............. 15

3. El riesgo: concepto y características. Las bases para construirun concepto de gestión de riesgo. ..................................................................................... 16

4. Una definición y un concepto básico de la gestión deriesgo y de la gestión local de riesgo. ................................................................................ 26

5. Del concepto y las características del riesgo a la intervención y la practica. .................... 30

6. Hacia la definición de los parámetros fundamentales de la Gestión de Riesgo. .............. 34

Tercera ParteParámetros y prácticas de la gestión del riesgo: de proyectos a procesos ...................... 35

1. Los niveles y ámbitos de la gestión del riesgo: la gestión local. .............................................. 352. Los parámetros o facetas que definen la gestión local del riesgo. .......................................... 363. Los parámetros y la práctica a favor de la gestión local del riesgo. ........................................ 424. Parámetros y prácticas: un acercamiento global. ................................................................... 44

Bibliografía citada y alguna básica para el estudio del riesgo y su gesión ........................ 58

AnexosAnexo 1Glosario de términos y nociones relevantes para la gestión del riesgo ...................................... 60

Anexo 2Ejemplos de metodologías, formas de intervención y conducciónde proyectos con incidencia local ............................................................................................... 69

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Primera parteIntroducción

Prólogo

La Gestión del Riesgo, y la gestión local delriesgo en particular, han surgido con fuerza comonociones y sustento de la práctica de numerososactores sociales involucrados en el tema de losriesgos de desastre y el desarrollo, durante losúltimos cuatro años. Esto ha sidoparticularmente notorio en América Central, perose encuentra también difundido en muchos otrospaíses de América Latina. Durante este tiempoel concepto mismo, la práctica y las experienciascon su aplicación han evolucionado y ofrecenuna base para la sistematización, la reflexión yla discusión. La diversidad de enfoques,interpretaciones y prácticas que se handesarrollado, acuñados por la misma noción dela gestión de riesgo, sugieren, sin embargo, queaun no hay claridad y consenso en cuanto a susignificado.

Es debido a lo anterior que se ha consideradopertinente suscitar un debate colectivo sobre lanoción y la práctica de la gestión local que sefundamenta en una consideración de losdesarrollos conceptuales logrados durante losúltimos años y un análisis de las prácticas quese han llevado a cabo bajo sus designios. Lo

que se plantea en esencia es una pausa en elcamino, un momento de reflexión y discusióncolectiva, que permite con base en lo logrado yavanzado, consolidar los pasos para el desarrollofuturo del concepto y las prácticas que incita.

El presente documento se ofrece como uno delos insumos de este continuo debate. A la vezintenta resumir y poner bajo un solo titulo losresultados de un proceso de discusión previa,llevado a cabo en América Central bajo losdesignios del Programa Regional para la Gestióndel Riesgo en América Central, promovido ycoordinado por CEPREDENAC, con el apoyo yauspicios del Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD) y el apoyo financierode DIFID del Reino Unido.

Este programa, en su componente de GestiónLocal de Riesgo, promovió la elaboración de unamplio inventario de iniciativas en la reduccióndel riesgo en los niveles locales llevadas a caboen los siete países de la región entre 1999 y2002, una sistematización de unas 22 de estasexperiencias, las cuales fueron seleccionadasbajo distintos criterios tomando en cuenta laslecciones que se anticipaba podrían arrojar encuanto a la práctica de la gestión local, y lacelebración de una serie de 7 Mesas Nacionalesde Debate e Intercambio entre actores de lagestión local de la sociedad civil y política de lospaíses del istmo. Una versión preliminar delpresente documento ofreció la base sustantivapara las presentaciones y discusiones en dichasMesas, y la presente versión incorpora laslecciones, nuevas ideas y nociones ahí vertidasy discutidas. Los resultados del inventario, lassistematizaciones y los debates, además de losdocumentos metodológicos que lo sustentan,pueden encontrarse todos en la página WEB delPrograma Regional:

/www.cepredenac.org/03_proye/pnud/index.htm

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El contenido del presente documento privilegialos aspectos conceptual-holísticos ymetodológicos generales de la gestión del riesgo,y de la gestión local en particular. Sin embargo,su elaboración se ha fundamentado nosolamente en una consideración de los debatesy avances conceptuales y metodológicos quese han dado durante los últimos años, sinotambién en un análisis de los proyectos deintervención en los niveles locales llevados acabo en la región por diversos actoresinstitucionales y organizacionales y rescatadasen el inventario y sistematizaciones arribamencionadas.

En este sentido el presente documentorepresenta una síntesis entre concepto y prácticay rescata la noción de que el concepto se forjacon la práctica y la práctica se guía por elconcepto. Al fin de cuentas aquí se puederescatar la idea acertada de Albert Einstein deque “no hay nada más práctico que una buenateoría”, y, se podría a la vez establecer que nohay ninguna buena teoría o concepto que nohaya sido confrontada con la realidad. Unadecuado desarrollo conceptual en torno alriesgo de desastre y su gestión, que resista laprueba de la realidad, permite que losinstrumentos, acciones, indicadores y medidasde intervención fluyan de maneracomplementaria y, diríamos, casi automática.Esto en la medida que haya conocimiento íntimode las realidades analizadas y de las opcionesde intervención factibles o posibles y, por otraparte, que estas se adecuen a la matriz política,económica, cultural y social existente. Sobreconceptos e instrumentos volveremos masadelante.

El abordaje conceptual del presente documento,junto con las lecciones y experiencias prácticasque encierra, promueve una discusión desde laperspectiva global, integral y holística, conénfasis en la dimensión conceptual, paradespués examinar los significados prácticos ylas lecciones y experiencias que la realidad dela intervención nos presenta. Lo que no seintenta ni se pretende es ofrecer una guía orecetario para la gestión del riesgo, con detallesde instrumentos o prácticas concretas sobrecómo reducir o prever el riesgo de desastre.

Esta decisión deriva de nuestra apreciaciónacerca de que uno de los problemas másimportantes que enfrenta esta temática hoy endía, es la falta de rigor conceptual que tipificamucho de nuestro accionar, producto, tal vez,de la “carrera”, o urgencia, de introducir accionesy productos que resulten atractivos, necesariosy demandados por distintos sectores. Unaconsecuencia de esto es que hemos sidotestigos de múltiples demandas y experienciascon capacitación en la gestión local de riesgo,llevadas a cabo en talleres de dos o tres días,donde, por la premura de hacer, se ha tendido asimplificar un tema tan complejo, centrando laatención en lo instrumental y lo metodológico -elcómo hacer- sin saber a cabalidad por qué opara qué hacer y con qué enfoques, niveles ytipos de integración social y política podemosalcanzar los fines propuestos. Quizá unaanalogía apropiada para ilustrar esto, seencuentra en la idea de entrenar a un médicoenseñándolo a operar y medicar sin que tengamás que nociones primitivas del cuerpo humano,del cuerpo como sistema, de su biología,anatomía, física, etc. En el caso que nos ocupa,ha sucedido algo similar, y en un contexto dondehan prevalecido la institucionalidad y las accionesde atención (respuesta) a los desastres, se haquerido, en ocasiones sin intención, introducirla práctica de la gestión del riesgo minimizandosu complejidad, ignorando su fundamentoconceptual y suponiendo que con pocos días decapacitación, predominantemente instrumental,todo se resuelve; cuando en realidad esjustamente ese fundamento conceptual el quedebe dar sentido y contenido a la práctica y alas distintas formas de intervención.

A diferencia de esta visión, podemos afirmar que,en la medida en que los conceptos estánadecuadamente desarrollados, las relacionesestablecidas, la totalidad entendida y laintegralidad comprendida, la práctica fluye y loinstrumental y metodológico se perfilan másclaramente como derivado natural del desarrolloy comprensión conceptual. Aquí es importanteenfatizar que desde nuestra perspectiva no haynada oscuro e ininteligible en definir y delimitarel rango de alternativas, instrumentos, métodoso intervenciones concretas que una sociedad o

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conjunto de la sociedad puede emplear parareducir o prevenir el riesgo en general, y dedesastre en particular. Éste parece ser más unproblema de reconocer el origen del problema yquerer hacer para resolverlo, que de qué o cómohacerlo.

La gestión del riesgo ha sido en muchos casosla base de la evolución de la sociedad desdesus orígenes hasta la fecha, más en aquellassociedades donde se logró encontrar formaseficaces de adaptación al ambiente o medionatural, a través de largos periodos de tiempo.Probablemente lo que se requiere hoy en día,es un rescate de la experiencia pasada, unareadecuación de métodos probados, unarevaloración de lo existente y, tal vez con losnuevos desafíos de la post modernidad (lo queimplica el debilitamiento de la idea de una teoríaomni-comprehensiva que permita explicar yentender todo el proceso, y más bien darle mayorrelevancia a las condiciones concretas y un roldeterminante al accionar de pequeña escala eincluso individual1), la imaginación para crearnuevas opciones para nuevos entornos. Ni paraun ingeniero, arquitecto, ingeniero agrícola,planificador urbano, gestor del ambiente,campesino, obrero o artesano con conocimientode su oficio, resulta difícil conocer losinstrumentos y métodos para gestionar elriesgo. Son factores derivados de su bagaje deconocimientos y de su experiencia en la práctica,como profesionales y productores. O sea, uningeniero sabe de técnicas sismo resistentes;un arquitecto de diseños de edificios que ofrecenmayor seguridad, un agricultor, ingeniero agrícolao forestal de la universidad, saben cómogarantizar determinados niveles de protecciónfrente al ambiente y el clima; un planificadorurbano tiene nociones sobre cómo planear eluso del suelo o del territorio para garantizar sumayor rendimiento en mejores condiciones deseguridad; o un gestor ambiental sabe cómo notransformar recursos en amenazas para lasociedad.

Desde hace más de 70 años la literaturacientífica ha discutido las llamadas medidasestructurales y no estructurales de prevencióny mitigacion que aún ofrecen la base de muchas

clasificaciones de medidas hoy en día. GilbertWhite en los años treinta discutió lo inadecuadode controlar inundaciones solo con diques y lanecesidad de combinar medidas estructurales,ingenieriles, con medidas de planificación delterritorio y de adecuación agrícola. Sin embargo,llevó casi 60 años para que se reconocieran susideas en los EEUU, y fue sólo a raíz de lasgrandes inundaciones del Mississippi en 1993que probaron, de una vez y para siempre, quelos diques no son una solución permanente eincluso pueden generar mayores problemas enel futuro. Así, las medidas concretas se conocendesde tiempo atrás y nuevas modificaciones ylogros se hacen con el paso del tiempo entérminos de la ingeniería sísmica, técnicassencillas usando materiales locales para dotarde protección, técnicas de protección contravientos, de modificación genética para dotar alas plantas con mayores niveles de resistenciafrente a extremos del clima o plagas, formas deorganización y educación apropiadas, etc. Perotodo esto no es más que la comprensión,asimilación y profundización del conocimientoexistente, y la constatación empírica de lasideas. No es, en ningún sentido, un inventodiferente o una nueva solución a viejosproblemas.

De aquí que sostengamos que lo más simplepara la gestión del riesgo es su ladoinstrumental; i.e., el saber qué hacer en entornosde riesgo determinados. Y este quehacer eslabor, en su inventiva y aplicación, de múltiplesactores distintos, profesionales, practicantes yconsumidores del conocimiento. Pareciera obvioque la práctica profesional y la acción de losindividuos lleve o debería llevar implícita labúsqueda de seguridad máxima en sus labores,aunque sabemos que en la realidad no siemprees así. Sin embargo, ignorancia de opciones oprevalencia de intereses particulares es unacosa, pero que la sociedad como colectivo nosepa qué hacer, es otra por completo distinta.De aquí que lleguemos a la conclusión de quela gestión de riesgo como proceso y comopráctica, no puede comenzar privilegiando elcómo hacer en términos parciales o sectorialesy puntuales haciendo referencia a escenarios deriesgo muy diversos.

1 Ver Rosenau, Pauline(1992) ‘Post-modernism and Social Sciences’ Princeton U.P.-New Jersey- y Jameson, Frederic(1997) ‘Postmodernism or, the cultural logic of late capitalism’ Duke U.P.- Durham-.

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A partir de esta conclusión preliminar,quedaríamos inmersos en un círculo vicioso (yocioso) en el que ni con 1,000 talleres decapacitación instrumental podríamos satisfacerla demanda existente. De hecho, hoy en día,tenemos suficientes expertos en la materia parahablar o enseñar prácticamente todo lo que sesabe colectivamente sobre instrumentos ytécnicas. No obstante, el lamento de muchosde esos expertos, técnicos, ingenieros,planificadores territoriales, economistas, etc.cuando se producen pérdidas con cada nuevodesastre es, justamente, ¿por qué pasa, sisabemos cómo evitarlo? Esta pregunta noslleva obviamente al campo de la política, de ladefinición de estrategias de desarrollo, de la tomade decisiones en los altos niveles de gobierno(públicos y privados), del poder relativo entre losque disfrutan de un desarrollo depredador y susvíctimas. Esto lleva necesariamente a unarevisión crítica de cómo se están organizandono solo las formas de organización de laproducción, sino también las de ocupación delterritorio residencial o urbano y de maneraespecial aquellas formas de organización de losprocesos de reconstrucción y rehabilitación querepiten los patrones de intervención que creannuevo riesgo.

Mas allá de la disputa política o de las específicasopciones, hay también una pregunta ética sobrela relación sociedad-naturaleza y en particularla relativa a los derechos de las futurasgeneraciones respecto de su disfrute de lanaturaleza. Entonces se requiere una toma deposición ética y política sobre el costo social ynatural o histórico de una intervencióndepredadora y una comprensión generalizadade las opciones alternativas que permitanrectificar el rumbo -y de ser posible renovar lodestruido- de manera que en cada caso seapliquen principios y procedimientos queenfaticen la reducción del riesgo existente ytiendan a eliminar la construcción de nuevasformas de riesgo. Ello implicará también la másamplia participación de la población en el propioconocimiento del riesgo en que viven y laconstrucción de formas de poder quecontrarresten las tendencias que lo generan.

Entonces, insistimos de forma reiterada que elproblema no es el quehacer concreto -quéinstrumentos concretos utilizar-, sino más biencómo llegar a modificarlo. ¿Cómo llegar al puntoen que la gestión del riesgo sea asumida comoun proceso, una noción y práctica cotidiana?¿Cómo introducir sus nociones en el quehacerde instancias institucionales y organizacionalesque tienen por naturaleza la función u obligaciónde guardar por la seguridad de la sociedad?¿Cómo concebir la gestión del riesgo dentro delas múltiples prácticas profesionales ycotidianas? ¿Cómo hacer disponible o teneracceso a los recursos necesarios para losinstrumentos concretos de la gestión?: Unsistema productivo, una casa segura (enespecífico: crédito para la siembra de productosresistentes o ¿cómo amarrar un techo?)

Estos son los problemas que realmentedebemos resolver y no sencillamente elquehacer y las formas instrumentales. Tenertodos los instrumentos posibles sin poderlosaplicar, sería la derrota más grande. Así,tenemos que llevar el tema, la noción, las ideassobre organización, ética y responsabilidad, lossistemas legales y normativos, al punto de quelos instrumentos fluyan por sí solos, o cuandomenos que tengan la opción de aplicarse. Esuna situación similar al caso de los cientos demiles de seres humanos, sino millones, quemueren cada año a raíz de infeccionesestomacales o respiratorias o por hambre. Elproblema no es saber con qué “instrumentos”se satisfacen las necesidades alimenticias, denutrición adecuada o de salud de la población(una dieta balanceada, ejercicios, agua potable,etc.), el problema radica en cómo hacer esos“instrumentos” accesibles a toda la sociedad. Yeste es obviamente un problema de decisiónpolítica y ética, de responsabilidad social a la vezque de generación de conocimientos yalternativas productivas amigables con lanaturaleza y la sociedad. Por lo tanto no se tratade destruir los bosques y cuando vengan lasavalanchas “solucionar” el problema con undique. Habrá que desarrollar todo un sistema deproducción que no destruya el bosque para evitaren forma definitiva las crecidas súbitas y que el

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dique no sea necesario. No se trata de haceruna obra puntual de ingeniería -para lo que setienen las técnicas y el conocimiento de sobra-sino de revisar todo el proceso productor deriesgo y modificarlo.

En síntesis, aceptamos que la gestión del riesgoes esencialmente un proceso, y que uncomponente de ese proceso es la identificacióne instrumentación de soluciones concretas aescenarios de riesgo diversos. Para poder llegara la solución concreta de un problema particular,hay que pasar por varias otras fases del procesoy, además, hay que poder garantizar que lagestión es efectivamente un proceso y no unconjunto de instrumentos concretos particulares.

El presente documento apunta precisamente aun entendimiento de la gestión como proceso yno como producto o instrumento. Pero ademáscomo un proceso social y político complejo queimplica un debate a fondo y una resoluciónalternativa para evitar las condiciones propiciaspara la ocurrencia de desastres.

Ahora bien, con insistir en lo conceptual, lointegral y lo holístico (cada realidad como un tododistinto de la suma de las partes que locomponen) del proceso2, y concentrarnos eneste aspecto no dejamos de lado unaconsideración de la práctica y de las leccionesy experiencias obtenidas, que nos permitencontrastar concepto con realidad. Así, nuestrodocumento toma estos aspectos y utilizaejemplos y casos de buena práctica, dispersoscomo recuadros en el texto, o comentados enel texto mismo. Además el lector puede accedera los materiales de inventario y sistematizaciónpresentados en la página Web del Programa yacceder a la literatura citada en el presentedocumento.

Precisiones sobre el contenidodel documento

El concepto, noción o práctica de la Gestión delRiesgo es relativamente reciente en nuestromedio. Sin embargo, durante los últimos 5 años,

y particularmente después del impacto notoriode fenómenos como El Niño de 1997-98, loshuracanes Mitch y George en 1998, la tragediade Vargas en Venezuela en 1999 y losterremotos de El Salvador de 2001, la Gestióndel Riesgo se ha introducido en el léxico y en lanomenclatura de múltiples instanciasgubernamentales, internacionales y de lasociedad civil, a tal grado que pareciera queestuviéramos frente a una práctica ampliamenteconsensuada, comprendida y experimentada.Pero no hay nada más lejos de la verdad.Pareciera que la idea que transmite la noción esmucho más adelantada y atractiva, que elentendimiento y aprovechamiento de susignificado en la práctica. De igual manera quecon el concepto genérico o global, lo mismo pasacon la noción específica de la Gestión Local delRiesgo, que respalda de manera importantemuchas de las iniciativas lanzadas bajo estanueva nomenclatura. Esto corre paralelo al augeen las preocupaciones por lo local y por ladescentralización que hoy en día recorren laregión, frente a los procesos de globalizaciónque signan el modelo económico dominante yen pleno desarrollo en la actualidad.

Una revisión rápida de las prácticas impulsadasbajo el nombre genérico de la Gestión del Riesgorevela un conjunto muy diferenciado de acciones,donde en muchos casos lo único que tienen encomún es una pretensión explícita de interveniren la problemática de riesgo y desastre. Deahí en adelante, difieren de forma notoria en loque se refiere a concepto, método, instrumentosy la práctica misma. Frente a esta situacióntenemos que aceptar que, tal vez, la cara bonitade la criatura domina sobre su esencia ycontenido sustantivo. Es decir, pareciera que lasapariencias están por encima de la sustancia. Ysi es así, o bien nos cruzamos de brazos yaceptamos que el concepto es un tipo de sacosin fondo al cual podemos lanzar cualquier cosa,o bien reconocemos que la noción y la prácticaque anuncian tienen especificidad, y que esaespecificidad debe ser rescatada. Con ello sereconoce que la gestión del riesgo tieneparticularidades como noción y como práctica,tiene una historia propia y no es sencillamenteun sustituto moderno, por ejemplo, para lo que

2 Sin que ello implique que se subscriba en este texto los principios de la “Teoría General de los Sistemas” y portanto que se asuma una perspectiva teórica dentro de lo que Dahrendorf llamó “teorías del consenso”, ya que porel contrario se reconoce la importancia del conflicto y precisamente de esta noción como elemento clave en lacomprensión del proceso de producción de riesgo.

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antes se llamaba ‘prevención y mitigación dedesastres’. Además, no se trata solamente deuna serie de acciones que pretenden reducir elriesgo, ni es un popurrí indiferenciado deprácticas que están unidas solamente por la ideade reducir riesgo o prevenir desastres.

El contexto escuetamente descrito arriba proveeun trasfondo para una explicación acerca de quése pretende y qué no se pretende con laelaboración del presente documento.

En esencia, lo que pretendemos es lo siguiente:

♦ Proveer un análisis sucinto de la evoluciónde la noción de gestión del riesgo,destacando cuáles son las característicasparticulares que permiten afirmar queestamos frente a una temática diferente,aunque complementaria a las nociones yprácticas promovidas con anterioridad.

♦ Buscar delimitar con precisión qué esespecíficamente la Gestión Local del Riesgo,y cuáles son los rasgos, facetas oparámetros que la definen como procesosocial.

♦ Tomar estas facetas como ejes de análisis,ofreciendo ideas genéricas sobre las formasde considerar e incorporarlas en lapromoción de la gestión integral local delriesgo.

Ahora bien, ¿qué es lo que NO pretendemos coneste documento?

No pretendemos ofrecer una “guía” o “manual”de la gestión local, que establezca paso porpaso, al igual que un recetario, lo que hay quehacer y cómo hacerlo. Esto no es prudente nifactible, debido a varias circunstancias. Primera,porque la práctica está en evolución igual que elconcepto, y más que pasos preestablecidos,sentimos que lo que se requiere es imaginacióny experimentación en torno a ejes de acción yobjetivos claramente definidos. Nuestrapropuesta busca identificar esos ejes y susignificado para el proceso de gestión. Segunda,no pretendemos ofrecer una visión cerrada delproceso de la gestión debido a que, como todo

practicante en el tema, estamos igualmente‘probando el terreno’ y construyendo un método.

El presente documento procura ofrecer unapoyo a ese proceso de construcción de unmétodo y una intencionalidad, y no es su finalidadcrear una camisa de fuerza, predeterminada einflexible y, en consecuencia, rígida e imposiblede llevar a la práctica. Es, por tanto, unapropuesta; un principio apenas, ya que la prácticade la gestión del riesgo avanzará mássólidamente siempre que la discusión y laposibilidad de probar e intentar sigan vivas.

Y, finalmente, reiteramos algo ya insistido conanterioridad, no pretendemos ofrecer uninstrumentario, un conjunto de prácticasespecíficas para reducir o prevenir riesgos dedistintos tipos. Esa labor corresponde a losespecialistas que conocen su oficio y a laspersonas que tienen o pueden adquirir losconocimientos particulares necesarios.

¿A quién va dirigido esteescrito?

La audiencia principal del presente escrito estácompuesta particularmente por lo que podemosdenominar “los actores externos promotores dela gestión local del riesgo”.

Con esto delimitamos a una serie de actoresinstitucionales y organizacionales quienes porsu posición y sus funciones promueven opodrían promover la introducción de la prácticade la gestión local en los niveles locales mismos,ofreciendo apoyo en este proceso. En particularnos referimos a:

♦ Organizaciones no gubernamentaleslocales, nacionales e internacionalesinvolucradas en la promoción del desarrollolocal, la descentralización, o en laproblemática de los desastres y riesgosdirectamente.

♦ Organismos sectoriales o territoriales delgobierno central con injerencia en lo local.

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Componente de Fortalecimiento de lasCapacidades de Gestión Local del Riesgo delPrograma Regional para la Gestión del Riesgoen América Central; Elizabeth Mansilla, GerenteTécnica Regional del Programa; y David Smithasesor de CEPREDENAC, quienes contaroncon el apoyo fundamental de los consultorescentroamericanos que realizaron el arduo trabajode base del levantamiento del inventario,fundamento de la iniciativa, y realizaron lassistematizaciones de experiencias en la región.Ellos son: Federico Armién en Panamá; AliceBrenes en Costa Rica y Belice; HoracioSomarriba en Nicaragua; Luis Romano en ElSalvador y Honduras; y Luis Gamarra enGuatemala. Agradecemos al Dr Manuel ArguelloRodríguez su lectura, comentario y pertinentessugerencias con referencia a un primer borradorde este documento.

La iniciativa regional en reducción de riesgocomprende parte de las acciones estimuladaspor CEPREDENAC a la luz de los dictados dela Estrategia Regional para la Reducción deVulnerabilidades y Desastres acordada por losPresidentes del istmo en 1999, después delimpacto de Mitch en la región. En esa estrategiase hace alusión específica al fomento de lapráctica de la Gestión Local del Riesgo. Para elPNUD, el proyecto que apoya representa unacontinuidad del respaldo brindado aCEPREDENAC. El mismo constituye uncomponente de su iniciativa regional para lareducción del riesgo y una consolidación deltrabajo regional en el tema, estimulada por elBuró de Manejo de Crisis y Recuperación, enGinebra, representado en este proyecto porAndrew Maskrey y Angeles Arenas. Se hacontado también con el respaldo y lacolaboración de Luca Renda en representaciónde la Dirección Regional para América Latina yEl Caribe de la oficina del PNUD en Nueva York,de la oficina de PNUD Panamá a través de suRepresentante Residente, Elizabeth Fong y laSecretaría Ejecutiva del CEPREDENAC a cargode Gerónimo Giusto, así como del Comité deCoordinación del Programa Regional en el queparticipan Alida Spadafora (PNUD-Panamá) yPablo Torrealba (Director de Programas,CEPREDENAC).

♦ Agrupaciones o confederaciones demunicipios quienes ofrecen servicios deapoyo y planificación a municipiosparticulares.

♦ Autoridades que reciben demandas para lapromoción de la gestión local.

♦ Organismos de cooperación técnica yagencias financieras internacionales onacionales promotores del desarrollo.

♦ Profesionales del sector académico quienesa través de la enseñanza pueden promoveractitudes y prácticas consecuentes con lasmetas de la Gestión del Riesgo.

El documento final, esperamos que también searelevante para consulta de los actores directosde la gestión local, que son los mismos actoreslocales: munícipes, asociaciones de pobladoresy empresariales, asociaciones de barrios,organizaciones comunitarias, etc.

Nuestra delimitación del público indicado es,hasta cierto punto, simplemente indicativa, yaque consideramos que la gestión local aún debeser fortalecida desde múltiples niveles, dado queel grado de demanda autónoma de lo local, almenos para la gestión del riesgo, es aúnincipiente y requiere ser alimentado, entre otrascosas, por el impulso que los actoresintermedios y promocionales le puedan dar.

La labor de transformar los aspectos, lecciones,nociones, aprendizajes, contenidos sustantivos,empíricos o metodológicos incorporados en eldocumento corresponde a sus lectores comoparte de su labor de intervención y promoción, yde acuerdo con su audiencia particular. De estedocumento de igual forma que sucede conmuchos otros de similar índole, podrían derivarsemúltiples documentos, módulos decapacitación, fascículos, etc.; todos diseñadoscon un propósito, un lenguaje y forma deexpresión y mercado diferenciado en mente.

El equipo central de trabajo responsable para laelaboración de este documento estabaconstituido por Allan Lavell, Coordinador del

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Segunda ParteSustentos teórico-conceptualessobre el riesgo y lagestión local delriesgo en el marcodel desarrollo

1. Desastres: el contexto en quesurge la gestión del riesgo comoopción integral de intervención.

Desastres, u ocasiones de crisis asociadas conpérdidas y daños humanos y materialessocialmente significativos, han ocurrido desdelos orígenes de la humanidad.

Sin embargo, pareciera que su incidencia eimpactos tienden a aumentar de formarelativamente vertiginosa a partir de las últimasdécadas del siglo pasado. Las estadísticassobre los grandes desastres registrados en lasbases de datos internacionales mantenidas pororganizaciones como el Centro deInvestigaciones sobre la Epidemiología deDesastres de la Universidad de Louvaine-EM-DAT-, la Federación internacional de la Cruz Rojay Media Luna o el Munich Reinsurance Group,nos hablan de un incremento de hasta seis vecesen las pérdidas asociadas con desastres detodo tipo durante los últimos 40 años y de 500%en las perdidas asociados con eventoshidrometeorológicos durante los últimos 7 años.Estas pérdidas son más onerosas en losllamados países en vías de desarrollo, donde un

gran desastre puede alcanzar un valor por dañosequivalente a entre el 10 y el 200 por ciento delPIB anual de ese país, dependiendo del tamañorelativo de la economía afectada. Cuanto máspequeño es el país, más grande en general esel impacto del evento.

La explicación del aumento continuo en laspérdidas y su impacto en las economías puedeencontrarse no en un aumento en el número deeventos naturales extremos sino más bien enun aumento del número de pobladores,infraestructura y producción, ubicados en zonasde amenaza y en condiciones de talvulnerabilidad que sean susceptibles de sufrirdaños y pérdidas de tal magnitud que enfrentanseveras dificultades para recuperarse. Sinembargo, también debemos aceptar que por lasformas irracionales de intervención en elambiente natural, nosotros mismos hemoscreado nuevas amenazas de tipo socio-natural(ver definición más abajo). La vulnerabilidadinteractúa con las amenazas para perfilarcondiciones amplias de riesgo, dimensionadasde forma diferenciada, social y territorialmente.El riesgo, o la probabilidad de daños y pérdidasen el futuro, anteceden al desastre y lo anuncian.El desastre es finalmente la concreción de unriesgo, una realización de determinados nivelesde riesgo en la sociedad, en que el evento físicosirve de detonador, pero no es la causa únicaque le da origen.

Si bien es cierto que hasta muy recientementedominaba una noción implícita o explicita de quelos desastres son productos de extremos de lanaturaleza frente a los cuales casi lo único quese podía hacer era prepararse y reaccionarcuando al fin sucedieran (o buscar modificar laincidencia de la amenaza con anterioridad), estanoción ha sufrido cambios importantes másrecientemente con el desarrollo de las ideassobre vulnerabilidad.

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Hoy en día existe un amplio reconocimiento deque los desastres se relacionan de una u otraforma con una suma de prácticas humanasinadecuadas y que son, a la vez,representaciones del déficit en el desarrollo. Asítambién, se reconoce que no se trata solamentede que los desastres impactan negativamenteen las opciones y potencial de desarrollo de lospaíses sino, de forma más importante, que sonlas mismas modalidades de desarrollo de lospaíses con sus impactos diferenciados en lasociedad, las que nos ayudan a explicar elcrecimiento de la vulnerabilidad, de lasamenazas, y en fin, del riesgo. De ahí elargumento nos lleva a reconocer que la relacióndesarrollo-desastre es íntima y que un avanceen la solución del problema de riesgo y desastrenecesariamente pasa por un proceso en que elriesgo sea sujeto de consideración en losesquemas de planificación del desarrollosectorial, territorial y ambiental. Con estereconocimiento, necesariamente la manera enque se considera la intervención humana a favorde manejar el problema, cambia de formaimportante.

2. La intervención en laproblemática: evolución en elpensamiento y en la acción.

Con anterioridad a la década de los noventa, lapráctica en torno a los desastres se concentrabaen mayor medida en lo que se ha dado en llamarlos “preparativos” y la “respuesta” a losdesastres. La prevención y la mitigación, auncuando fueron aceptadas como accionesnecesarias y prudentes, no fueron objetos degran atención por parte de los gobiernos y lasociedad en general. Cuando se promovíanestas acciones estaban en generalconcentradas en la modificación de lasamenazas, utilizando medidas estructuralestales como diques, muros de contención, etc.,en modalidades relacionadas con la ingenieríaestructural y en acciones esporádicas dereubicación de comunidades localizadas en

zonas de amenaza física. A diferencia de lospreparativos y la respuesta, la prevención y lamitigación no contaban con una institucionalidadapropiada que las promoviera, con una baselegal o normativa que las apoyara, ni con unconsenso social que las avalara. (Lavell yFranco, 1996)

Durante la década de los noventa y bajo elimpulso de varias instancias internacionales yorganizaciones no gubernamentales, entre lascuales el Decenio Internacional para laReducción de los Desastres Naturales tuvo unainjerencia importante, la temática del riesgo y desu reducción a través de intervencionesanteriores al impacto de un desastre, fue elevadaa un estatus mayor y hasta privilegiado en eldiscurso. Paralelo a esto un énfasis crecientese ponía en la necesidad de un mayorinvolucramiento de los niveles locales y de lascomunidades tanto en el manejo de desastrescomo en la reducción del riesgo.

El debate en torno al riesgo como unaconstrucción social, donde las amenazas juegansu parte pero no definen el problema por símismas, fue acompañado por una crecientediscusión sobre los nexos entre los desastres yel desarrollo, y entre el desarrollo y los desastres.Como parte de ella surgieron importantesconsideraciones en lo que se refiere a la relaciónentre la degradación ambiental y la creación decondiciones de riesgo de desastre. El crecientenexo encontrado entre las modalidades dedesarrollo, la degradación ambiental, laconstrucción del riesgo y la concreción dedesastres en los países en vías de desarrolloen particular, impulsaron la noción de que eldesarrollo sostenible solamente podría lograrsesi la reducción y previsión del riesgo fuese uncomponente inherente de la planificación deldesarrollo en los niveles internacionales,nacionales, y locales, y en la planificaciónsectorial y territorial. (Lavell, 1999)

Con el paso del tiempo y un mayor desarrolloconceptual en torno al riesgo, la prevención ymitigación de desastres pasaron de serconsideradas actividades exógenas -fuera deldesarrollo como tal- a ser más bien elementos

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un número limitado de ONGs y agenciasinternacionales.

Con el Mitch, sin embargo, como hemoscomentado, casi espontáneamente florece eltérmino, si no el concepto, y rápidamenteaparece en todas partes, acuñado por múltiplesactores en múltiples quehaceres. Laterminología anterior de prevención y mitigación,manejo o administración de desastres cederápidamente frente a la nueva terminología. Esuna frase de moda hoy en día y pocos enCentroamérica y otras regiones de AméricaLatina resisten su utilización. Sin embargo, eluso que se le da es diverso y ambiguo, muchasveces falta especificidad; se utiliza para acuñarmúltiples prácticas diferentes y en consecuenciano existe una visión consensuada de su sentidoque una a los practicantes. Es por esto quenuestro propósito aquí es ofrecer una opciónconceptual y práctica como base para el debatey la discusión susceptible a modificaciones,ampliaciones y reelaboraciones posteriores.

3. El riesgo: concepto ycaracterísticas. Las basespara construir un concepto degestión de riesgo.

Hasta aquí hemos establecido de forma escuetala manera en que los desastres incrementan suincidencia en la sociedad con pérdidas y dañosque aumentan año tras año. También se haestablecido que los desastres son el resultadode riesgos no manejados y que los riesgos queenfrenta la sociedad son resultantes de procesossociales que derivan de las modalidades dedesarrollo vigentes y que de alguna forma tienenrepercusiones en términos de la conformacióny construcción de amenazas y vulnerabilidadesque por sí mismas constituyen factores deriesgo.

Desarrollo y riesgo así como riesgo y desarrolloestán indisolublemente relacionados por el ladonegativo de la ecuación. O sea, el riesgo dedesastre se crea en los intersticios de los

endógenos al tener en cuenta estructuralmentelos componentes y criterios propios deldesarrollo. El riesgo y su control eran algo queatravesaba la ecuación de desarrollo y no algotangencial o un apartado independiente. (Lavell,2002)

Por otra parte, nociones sobre el riesgo y laintervención social en torno a éste evolucionaron,pasando de consideraciones técnicas, y hastatecnocráticas, a ver el problema a la luz deimaginarios y visiones de los actores distintosen un escenario del riesgo concreto. Enconsecuencia, se reconocía más y más que loque era riesgo inaceptable para unos, era riesgoaceptable o aceptado para otros. Todo dependíade su posición en los escenarios, sus roles yposiciones sociales, y del rol social que jugaban.Con esto había un creciente reconocimiento deque la reducción de riesgo o, para tomar lanomenclatura anterior, la prevención y mitigaciónde desastres, no era una práctica técnicadestinada a proveer productos, sino una prácticasocial compleja imbuida con el proceso y lapresencia de actores sociales diversos ymuchas veces antagónicos.

Es en este ámbito de consideraciones quesurgen las primeras aproximaciones al diseñode un nuevo paradigma de intervención, quesupera las nociones de prevención y mitigaciónde desastres para ubicarse en el terreno delriesgo y la gestión de su reducción. Es de ahíque surge, alrededor de 1996, la noción deGestión del Riesgo, atribuible en primerainstancia al trabajo de la Red de EstudiosSociales en Prevención de Desastres enAmérica Latina (LA RED). (Wilches Chaux, 1998,Zilberth, 1998)

De la primera aparición de la noción de gestióndel riesgo hasta el impacto de Mitch enCentroamérica, se tuvo poca difusión en laregión. Su introducción y desarrollo fue limitadaen esencia al trabajo de LA RED concomunidades en varios países de AméricaLatina, estimulada a través del programa deGestión Local de Riesgo de esa organización, yutilizando los módulos de capacitacióndiseñados para tal efecto3. Similares enfoquesfueron también promovidos paulatinamente por

3 Ver Linda Zilbert. Módulos para la Capacitación. Guía de LA RED para la Gestión Local del Riesgo. LA RED-ITDGPerú. Quito, 1998.

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y/o iii. un contexto que puede acarrear unareducción en las opciones de desarrollo pleno uóptimo de algún elemento o componente de laestructura social y económica. Como tal, lanoción de riesgo puede aplicarse en contextosy campos de análisis variados y tenersignificados disímiles. Siempre implica unacondición latente asociada con algún grado deincertidumbre dentro de las probabilidades querepresenta. (Cardona, 2002, 2003)

Por riesgo de desastre en particular entendemos,en términos generales, la probabilidad dedaños y pérdidas futuras asociadas con elimpacto de un evento físico externo sobreuna sociedad vulnerable, donde la magnitudy extensión de estos son tales que excedenla capacidad de la sociedad afectada pararecibir el impacto y sus efectos yrecuperarse autónomamente de ellos.

Aun cuando el tema de desastre ha sidodominado por lo que se podrían llamar los“grandes” desastres o catástrofes que han sidoacompañados o definidos por la gran magnitudde los daños y pérdidas humanas o económicasque significan, esta noción resulta inconvenientee imprecisa. (Hewitt, 1983). Hoy en día sereconoce que los grandes desastres contribuyentan sólo con una parte o fracción de las pérdidasy daños que se producen en la sociedad añocon año. Así, de forma más regular y rutinariasuceden miles de eventos de menor magnitudasociados con impactos pequeños y medianos,que, al sumarse en sus efectos en periodos detiempo extendidos, pueden significar impactosy la erosión de oportunidades y logros dedesarrollo equivalentes, si no es que mayores,a aquellos asociados con los grandes desastres.

Estas pérdidas e impactos muchas vecesexceden la capacidad de los afectados parasoportarlos y recuperarse, constituyéndose endesastres pequeños y medianos que afectan alocalidades, comunidades y hasta familias a lolargo y ancho de los países. El riesgo de desastreno se define solamente en términos del riesgocatastrófico sino también en función del riesgolocalizado y disperso que se realizará en algúnmomento, concretándose en desastres los que,en general, serán enfrentados con los recursos

procesos de acumulación de capital y losprocesos económicos, sociales y políticos quederivan de los modelos dominantes detransformación de la sociedad que rigen distintasépocas de la humanidad. (Blaikie et al, 1996).Riesgo y desastre son entonces la antítesis deldesarrollo, el lado oscuro de la ecuación. Elriesgo es sinónimo de inseguridad y el desastreun reflejo de la insostenibilidad. Sobre estosaspectos y su significación volveremos conmayor detenimiento mas adelante en nuestroargumento sobre riesgo y desarrollo.

Un entendimiento cabal de la noción de gestiónde riesgo y gestión local de riesgo en particular,y de la posibilidad de perfilar con precisión suscaracterísticas, modalidades y las opciones parasu implementación como práctica socialcotidiana, requiere como paso previo unacomprensión del riesgo como condición socialy de la forma en que se articula con el problemade desastre y con el desarrollo y los procesossociales vistos desde una perspectiva sectorialy territorial. En adelante solamente pretendemosdestacar los aspectos más importantes delriesgo como se han discutidos en la literatura ycomo se han experimentado en la realidad y lapráctica, sin entrar en una discusiónpormenorizada de los mismos. Cada una de lasnociones vertidas abajo asume una importanciadestacada como gancho o peldaño en laconstrucción de una noción, concepto y prácticaadecuada de la gestión del riesgo. Por esta razónproveemos la siguiente síntesis de nociones. ElAnexo 1 presenta un glosario de términos,conceptos y nociones utilizadas en el presentetexto.

3.1 El concepto global de riesgo dedesastre

Al referirnos a la noción de riesgo de desastre,nos referimos a un uso particular de la noción oconcepto más genérico de riesgo.

Por riesgo en general entendemos la existenciade una condición objetiva latente que: i. presagiao anuncia probables daños y pérdidas futuras;ii. anuncia la posibilidad de la ocurrencia de unevento considerado de alguna forma negativa;

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de las mismas localidades y poblaciones y sinmayores apoyos externos. A manera de ejemplosobre la importancia de estos fenómenos,podemos considerar los datos registrados en labase de datos, DESINVENTAR, de LA RED paraalgunos países de Centroamérica (verwww.desenredando.org). Esta base, en la cualla información se registra en los nivelesterritoriales de menor escala posible (municipio,cantón, departamento, etc.) contabiliza paraCosta Rica, para el período 1972 a 2001, 4,433eventos mientras que el EM-DAT registrasolamente 37 desastres; en el caso de Panamálos registros son 2,226 y 25 respectivamente; ypara Guatemala DESINVENTAR registra 1,650eventos entre 1990-99, sin incluir los casi 550asociados con el Huracán Mitch, comparado con57 en EM-DAT para el período 1972-2001.

3.2 Los factores del riesgo

El riesgo deriva de la relación dinámica ydialéctica entre las llamadas amenazas físicasy las vulnerabilidades de una sociedad o uncomponente en particular de la misma.

Las amenazas son eventos físicos latentes, osea probabilidades de ocurrencia de eventosfísicos dañinos en el futuro, y pueden clasificarsegenéricamente de acuerdo con su origen, como“naturales”, “socio-naturales”, o“antropogénicos” (ver Lavell, 1996).

Las naturales derivan de la misma dinámica dela naturaleza y comprenden fenómenos comosismos, huracanes, tsunamis y erupcionesvolcánicas. Las antropogénicas derivan porcompleto de acciones humanas e incluyenexplosiones, incendios, derrames de sustanciaspeligrosas, accidentes tecnológicos y otros. Y,las amenazas socio-naturales derivan de laintersección de prácticas humanas con elambiente natural, normalmente en condicionestipificadas como de degradación ambiental, deinadaptabilidad al entorno o bajo condiciones deinsuficiencias y/o deficiencias en la dotación deinfraestructuras urbanas y rurales,particularmente para el drenaje de aguaspluviales. Así, un número importante y crecientede eventos físicos dañinos tales como

inundaciones, deslizamientos, sequías, erosiónde suelos y colapsos de tierra son generados oacentuados por distintas prácticas humanas,como por ejemplo la deforestación, el corte demanglares, el minado y desestabilización deladeras, el monocultivo en ambientes frágiles, yla construcción de ciudades sin adecuadossistemas de drenaje pluvial.

Los tres tipos genéricos de amenaza tienendistintas connotaciones con referencia a lo quese ha dado en llamar, la “construcción socialdel riesgo” y, en este caso particular, con laconstrucción social de la amenaza.

En el caso de las amenazas naturales, latransformación de la naturaleza en amenaza,sucede por la inadecuada ubicación deasentamientos en condiciones de baja‘resiliencia’ o elasticidad y altos grados devulnerabilidad. De esta manera, el ambientecomo recurso o bien público se transforma enamenaza o mal público, por las propiasmodalidades de ocupación del suelo y las formasde desarrollo de los elementos de la estructurasocial y económica.

En el caso de las amenazas antropogénicas,éstas son totalmente una construcción humanay el papel que el ambiente natural juega en laconstrucción del riesgo asociada con ellas vienepor sus características particulares y la formaen que potencian la amenaza como tal. Así, porejemplo, frente a un determinado nivel decontaminantes que se arrojan al agua, el nivelde riesgo dependerá, en parte, de lascaracterísticas de esa misma agua, donde lagosy otros cuerpos de agua relativamente estáticostenderán a acumular mayores niveles decontaminación que el de las aguas que fluyen aaltas velocidades, dispersando loscontaminantes hacia mares y océanos. De igualforma, la contaminación del aire es dependientede los niveles de vientos y movimiento de laatmósfera. Incendios forestales originados poracción humana serán más peligrosos encondiciones de sequía y vientos fuertes.

Las amenazas socio-naturales son un híbridode relaciones y procesos naturales yantropogénicos y no pueden existir sin el

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concurso de ambos tipos de factores. Son partede contextos que tipifican la problemáticaambiental en general y en la mayoría de loscasos son generadas por la dinámica de ladegradación ambiental. A diferencia de lasamenazas naturales, son producto de procesosdirectos de construcción social, pero de manerasimilar a éstas, también representan latransformación de los recursos en amenazas yde bienes en males públicos. La manifestaciónmás acuciante de este tipo de amenaza estárepresentada por los peligros pronosticados conreferencia a los procesos de Cambio ClimáticoGlobal, relacionados con la emisión de los gasesde invernadero. Aquí la escala de preocupaciónen cuanto a causalidad cambia de lo local, zonalo regional, hacia el nivel global, mundial ointernacional, pero en esencia, se trata deaspectos muy similares, dados sus orígenesparticulares y genéricos. Además, a pesar desu causalidad en procesos globales, lamanifestación concreta de las nuevasamenazas que surjan siempre será en losniveles locales o regionales.

En cuanto a las vulnerabilidades, que constituyenel segundo factor en la ecuación del riesgo,éstas representan características internas de loselementos expuestos a las amenazas-población, asentamientos, producción,infraestructura, etc., que los hacen propensosde sufrir daño al ser impactados por distintoseventos físicos. Las vulnerabilidades significanuna falta de ‘resiliencia’ y resistencia y, además,condiciones que dificultan la recuperación yreconstrucción autónoma de los elementosafectados. Aquí, se trata de muy distintos tiposo niveles de vulnerabilidad: económicos,sociales, organizacionales e institucionales,educacionales y culturales, entre otros- que enun sistema de compleja interacción, creancondiciones de lo que se ha dado en llamar, la“vulnerabilidad global” de un elemento, unidad oestructura social particular (Wilches Chaux,1993). En general, es aceptado que lasvulnerabilidades son específicas a distintos tiposde amenaza, lo que significa que no existenvulnerabilidades generales, sino más bienvulnerabilidades con referencia a amenazas oconjuntos de amenazas específicas.

Ahora bien, además de las característicasbásicas de amenazas y vulnerabilidades, paraintroducir mayor dinamismo al análisis esimportante considerar tres aspectosparticulares:

Primero, las amenazas, aunque claramentedistinguibles según su tipo, rara vez semanifiestan de forma individual y unilateral en ladefinición de riesgo y desastre. Más bien existeninterrelaciones, sinergias y concatenaciones quenos permiten hablar de contextos sociales,territorios o regiones de multi-amenaza por unaparte, y de amenazas complejas, por la otra.

En el primer caso nos referimos a zonas,regiones, localidades o comunidades queenfrentan simultáneamente la existencia dedistintos tipos de amenaza. Múltiples áreas dela región son sujetas a la amenaza sísmica,volcánica, de inundación, de deslizamiento y desequía. Estas amenazas puedendesencadenarse en la forma de eventos realesen momentos distintos, o en el peor de loscasos, dos o más a la vez, aunque conmagnitudes variadas.

En el segundo caso nos referimos al hecho deque una amenaza particular, al realizarse enforma de un evento físico concreto, puededesencadenar una serie de otros eventos físicosdañinos. Este es el caso por ejemplo de un sismode cierta magnitud que incita a procesos delicuefacción, deslizamiento y derrumbe, rupturade líneas vitales de conducción de materialespeligrosos, ruptura de presas y diques, incendiosetc., con diversas consecuencias para lasociedad.

Tal concatenación de eventos y las sinergiasasociadas, se traduce en una dilución de la líneaque separa las amenazas naturales yantropogénicas o llega a provocar que en todocaso, tenga poca validez la diferenciaciónabsoluta y separada entre ambos tipos deamenaza en la realidad compleja de lascondiciones de riesgo y desastre. Si no haycuidado en las interpretaciones de las causasde pérdidas y daños, entonces es fácil caer enla trampa de decir, por ejemplo, que un sismoes la causa de algo, cuando de hecho es en

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realidad el detonador de un proceso complejoque finalmente culmina en desastre. Ladestrucción parcial del barrio La Colina en SantaTecla, Gran Área Metropolitana de San Salvador,en enero de 2001, fue a causa de undeslizamiento detonado por el sismo y no por elsismo como tal, aún cuando en las bases dedatos internacionales se atribuyen las pérdidasal sismo mismo. Igual que en el caso del VolcánCasitas, en Nicaragua, donde las mas de dosmil vidas humanas perdidas se atribuyendirectamente al Huracán Mitch, siendo que ahíhubo también un deslizamiento gigantesco quearrasó con varias comunidades.

Esta advertencia se hace porque la línea decausalidad es muchas veces compleja y tienede por medio numerosos procesos o factoresintermedios que en la fórmula de la reduccióndel riesgo deben de ser considerados. Entre ellosestá el manejo de la vulnerabilidad, cuyaespecificidad y particularidad frente a amenazasdistintas suele muchas veces no concordar conlos esquemas “mono-amenaza” de los queparten las iniciativas de intervención.

Segundo, el entendimiento de las formas deconstrucción social de las amenazas dedesastre requiere en determinados casosentender la dinámica de la vida cotidiana y delas prácticas sociales de la población, estoparticularmente con referencia a la poblaciónpobre o destituida, los excluidos de la sociedad.Así, mientras importantes problemas asociadoscon la ubicación de la población y la produccióny su exposición a amenazas, se explican por lamisma pobreza en que vive las familias, suvulnerabilidad también se relaciona muy decerca en términos causales con sus grados deexclusión social y el peso del riesgo cotidianoque deben vencer como parte de sus vidasdiarias. Muy específicamente, un númeroimportante de las amenazas socio-naturales,producto de diversas formas de degradaciónambiental, son resultado de la incesantebúsqueda por parte de la población de opcionesalternativas para satisfacer sus necesidadesbásicas o cotidianas. Este es el caso, porejemplo, del corte de árboles y manglares parasatisfacer necesidades diarias de calentamiento,cocción de alimentos o construcción de vivienda

y que repercute en la estabilidad de ecosistemasy pendientes y en la incidencia y magnitud deinundaciones. Otro ejemplo se encuentra con lacontaminación de tierra y agua a raíz de laausencia de sistemas adecuados de recolecciónde basura o deshecho de aguas negras queposteriormente inciden en los niveles de riesgode enfermedad de la población expuesta.

Los recursos son transformados en amenazasa través de múltiples procesos relacionados conla satisfacción de las mínimas condiciones devida que garantizan la supervivencia. Como bienafirma Girot (PNUD, 2003, en prensa) en sucontribución al Segundo Informe sobre el Estadode la Región de PNUD, mientras la herenciaecológica y cultural de la región representa unbien público de inmensas proporciones queofrece recursos para el desarrollo, esta mismaherencia garantiza que la pobreza no se agudiceaún más rápido. Sin embargo, ello se logra acosta de la creación de nuevas amenazas ymales públicos. Sobre el tema del “riesgocotidiano” y su relación con el riesgo de desastre,volveremos más adelante.

Tercero, al hablar del riesgo, es necesarioreconocer que los factores de amenaza yvulnerabilidad no constituyen elementosdiscretos y disociables; por el contrario, estánmutuamente condicionados y soninterdependientes. Para poder hablar de unaamenaza y de su intensidad o magnitud, esnecesario considerar, a la vez, los niveles devulnerabilidad existente, y viceversa. Así, porejemplo, un posible sismo de 5.2R que afectauna zona de muy alta vulnerabilidad, puede llegara causar más daños y pérdidas que un sismode 7.2 con idéntica profundidad y distancia alepicentro, pero en una zona de muy bajavulnerabilidad. Esto significa que la definición deun evento extremo o intenso dada por lasciencias naturales es algo diferente a la quepueden proporcionar las ciencias sociales oaplicadas. Para las primeras, tal definición estárepresentada por los niveles de descarga deenergía y su relación con la norma, mientras quepara aquellos que estudian el riesgo y el eventualdesastre, la noción de evento extremo o intensoproviene de los daños y pérdidas probables,antes que por la magnitud física del evento

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detonador. Todo esto significa que el riesgo esel concepto central y el punto focal de atenciónpara la intervención en pro de la reducción,previsión y control de los factores finalmentedesencadenadores del desastre, objetivo en síde la Gestión del Riesgo. También ello sugiereque nuestra intervención debe guiarse por unentendimiento cabal de la forma particular en quela vulnerabilidad humana interactúadinámicamente con el ambiente físico, natural oantropogénicamente construido.

3.3 El riesgo de desastre y su relacióncon el riesgo cotidiano

El riesgo de desastre es una expresión omanifestación del riesgo en general, con suspropias particularidades. Sin embargo, eseriesgo no puede verse como algo autónomo yaislado de otras manifestaciones o expresionesdel riesgo global, como si tuviera sus propiosmóviles y factores condicionantes. Unaexpresión o categoría particular del riesgo degran importancia para entender el riesgo dedesastre es lo que se puede llamar “riesgocotidiano” o riesgo crónico (Sen, 2000). Es através de la noción de riesgo cotidiano que sepuede lograr captar la relación entre pobreza yriesgo de desastre y, más particularmente, entrepobreza y la construcción social de amenazasy vulnerabilidades. Con la noción de riesgocotidiano nos referimos particularmente a lascondiciones cotidianas de existencia de lospobres que son manifestaciones de esa partehumana del desarrollo, la miseria, que es elcomplemento de la forma de ‘desarrollo’concentrador de riqueza y poder que se haimpulsado por los últimos quinientos años engeneral ( Arguello, 2002) y que predisponen a lapoblación de forma regular a daños y pérdidasmateriales/físicas, anímicas, sicológicas, etc.,que inhiben el logro pleno del bienestar humano;desempleo, desnutrición, insalubridad, violenciafamiliar y social, alcoholismo y drogadicción, porejemplo. La existencia de estas condiciones,algunas de las cuales no se restringensolamente a la población pobre, permitetransformar condiciones de pobreza en factoresde amenaza y vulnerabilidad o riesgo dedesastre, y un entendimiento de cómo el

desastre afecta a la población de escasosrecursos, no puede prescindir de unconocimiento del problema de desarrollo y de lapobreza en general.

A manera de ejemplo, es claro que una poblaciónque sufre condiciones de inseguridad alimenticia,de privación en la dotación y calidad de vivienda,de altas tasa de morbilidad o falta de acceso aagua potable en condiciones normales deexistencia, será más propensa a sufrircondiciones de desastre en circunstanciasexcepcionales signada por el impacto repentinoo gradual de un evento físico externoextraordinario. El desastre relacionado con laactualización de una amenaza externa físicacomprenderá en muchos casos la meracontinuidad y profundización del “desastrepermanente” de la vida cotidiana de la población,la pobre en particular.

3.4 Las expresiones territoriales delriesgo y los espacios de suconstrucción

El riesgo global, total o de desastre se manifiestaen territorios definidos y circunscritos, y essufrido por individuos, familias, colectividadeshumanas, sistemas productivos oinfraestructuras ubicados en sitiosdeterminados. Los desastres tienen unaexpresión territorial definida que varía desde lomuy local hasta cubrir vastas extensiones de unpaís o varios países. En el caso de los grandesdesastres asociados con eventos como elhuracán Mitch es posible verlos no como un sólodesastre sino más bien como un número grandede pequeños o medianos desastres afectandode forma diferenciada a numerosascomunidades, familias, zonas o sitios; todosrelacionadas con el mismo macro fenómenofísico (un huracán, sismo, inundación, etc.), peromostrando diferencias importantes, producto dela forma particular en que el evento físicointeractúa con la vulnerabilidad local. Lo quepuede parecer y ser tratado como un solodesastre por parte de los gobiernos de los paíseso por los organismos nacionales einternacionales de respuesta o de emergencia,toma la forma de múltiples desastres distintos

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para los pobladores y comunidades afectadas ylos organismos locales de respuesta. Lavulnerabilidad es diferenciada en el territorio conrelación a grupos humanos distintos.

A pesar de que el o los desastres, tienen unacircunscripción territorial definida, que puededenominarse el «territorio del impacto» y queel riesgo se manifiesta en esos mismosespacios, los factores causales del riesgo y deldesastre -tanto eventos físicos como loscomponentes distintos de la vulnerabilidad-, notienen necesariamente la misma circunscripciónterritorial. Muchas veces, el «territorio de lacausalidad» tiende a diferir sustancialmente delterritorio del impacto, aún cuando frente a otrosfactores particulares puedan coincidir.

En el caso de las amenazas hacemos referenciaa procesos como la deforestación de las altascuencas de los ríos que contribuyen a lasinundaciones en las cuencas bajas; lasdescargas de las presas río arriba con losmismos efectos; la creación de presasartificiales en las montañas por depósitos demaderas, las cuales, al romperse, causaninundaciones repentinas río abajo; o, lacontaminación industrial de los cauces fluvialescon impactos negativos a muchos kilómetros dela fuente de contaminación.

En el caso de la vulnerabilidad la incidencia depolíticas nacionales forjadas en las ciudadescapitales o fuera del país, referidas a asuntoscomo la inversión pública, el manejo ambiental,los estímulos a la producción y la reconversión,la descentralización y el fortalecimientomunicipal, los fondos de inversión social, laparticipación popular, etc., tienen impactos enlos ámbitos locales y familiares, lejos de loscentros de decisión política.

Finalmente, en lo que se refiere a la coincidenciaterritorial de las causas e impactos de losdesastres, podemos mencionar las formas enque la inadecuada construcción de diques alteralos caudales de los ríos resultando en nuevospatrones de inundación, la manera en que laausencia de planes de ordenamiento territorial yde controles sobre la localización de viviendase infraestructura impuestas por los gobiernos

locales tiene repercusiones severas en términosdel riesgo en el nivel local, o de la forma en queel bloqueo de alcantarillados o cauces fluvialespor el depósito de basuras domésticas eindustriales causa episodios de inundación ensus cercanías. Otros múltiples ejemplos de lacoincidencia y diferencias territoriales en lacausalidad y en el impacto pueden encontrarse.

Una consideración de los niveles territorialesdiferenciados en cuanto a la causalidad y elimpacto reviste gran importancia en términos dela gestión de soluciones tendientes a lareducción del riesgo y la vulnerabilidad. Significauna intervención, negociación y decisión políticaque desborda los niveles locales afectados,llegando a los niveles regionales, nacionales ohasta internacionales. Significa que avancessustantivos en la reducción, solamente puedenlograrse considerando un marco territorial amplioy adecuados niveles de coordinaciónintersectorial. Lo local enfrenta severaslimitaciones en lo que se refiere a la reduccióndel riesgo global y el riesgo de desastre poreventos físicos determinados.

Desde otra perspectiva espacial o territorial, esimportante también considerar la forma en queel uso del territorio y sus recursos puedeobedecer a lógicas y racionalidades territorialesdistintas, en ocasiones satisfaciendonecesidades eminentemente locales y, otrasveces, regionales, nacionales o internacionales.Así, tomando ejemplos derivados de un análisispreliminar de la problemática del Bajo Lempa enEl Salvador es claro que el uso que se hace delrecurso agua en la cuenca media para fines degeneración de electricidad, obedece a una lógicanacional más que local; y, en consecuencia, elcálculo de riesgo aceptable que influye en ladecisión de abrir las compuertas para lageneración de electricidad, está regida por unalógica distinta a la de proteger o salvaguardar alas poblaciones de la cuenca baja deinundaciones y pérdidas. De igual forma, elrecurso que significa el Bosque deNancuchiname, en la margen izquierda del ríoLempa o los bosques salados de la Bahía deJiquilisco se puede considerar de formasdistintas si la racionalidad que impera en sumanejo deriva de intereses internacionales,

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nacionales o locales. El uso y función particularque se da al recurso, diferiría de acuerdo con elactor de la decisión. Conservación versus usoproductivo, explotación versus manejosostenible, etc., se perfilan como opcionesdistintas de acuerdo con necesidades ydemandas distintas. La compatibilización deestas demandas «territoriales» y socialesdistintas constituye un reto importante en elmanejo del territorio y en la reducción del riesgopara los pobladores de la zona.

Los desastres se concretan en forma de dañosy pérdidas que afectan diferenciadamente agrupos sociales y territorios. Esta distribuciónsocial y territorial del daño es antecedida por laexistencia de condiciones objetivas de riesgo.Y, la distribución social y territorial del riesgorefleja diferencias en la forma en que lasamenazas y vulnerabilidades se conforman y seexpresan. Grandes diferencias en los niveles deriesgo se pueden encontrar dentro de un territoriopequeño o dentro de un grupo social particular.

Esto significa que la expresión más fiel y elacotamiento más fidedigna del riesgo seencuentran en los niveles micro-sociales ymicro-territoriales (los niveles locales,comunitarios, y familiares). Esto se puedeapreciar al examinar detalladamente ladistribución social y territorial del daño despuésde un huracán, terremoto, inundación, etc. enque muchas veces daños y pérdidassignificativas se encuentran en grupos socialesy sitios inmediatamente próximos a otros dondepoco daño se ha experimentado.

3.5 El riesgo como proceso dinámico ycambiante: la noción de un continuode riesgo

Las amenazas y vulnerabilidades, en fin elriesgo, no son condiciones estáticas, sino másbien dinámicas y cambiantes. El dinamismo yel cambio pueden resultar del impacto dediversos procesos sociales, económicos opolíticos relacionados con las modalidades dedesarrollo de una sociedad y que se desplieguende forma continua y cotidiana; por el impacto depolíticas deliberadas de reducción o control del

riesgo; o, de forma acelerada o abrupta, en elcaso de que una sociedad sea impactada oafectada por crisis económicas y sociales, porcambios repentinos en la asignación de recursose inversiones, incluyendo el retiro de los mismospor parte de la gran empresa, de países,regiones o zonas productivas, o por eventosfísicos peligrosos, como los terremotos,huracanes, inundaciones, explosiones, oconflictos sociales, de los cuales las guerras sonla forma mas extrema.

El reconocimiento del dinamismo y cambio quesufre el riesgo de desastre en términos sociales,territoriales y temporales nos permite considerarsu existencia en términos de un “continuo” o“proceso de riesgo”. La noción del continuo deriesgo, pensamos, asume un papel heurísticoimportante para entender posteriormente laestructura y las facetas de la llamada gestióndel riesgo y su carácter integral y transversal.Para facilitar el entendimiento de la noción decontinuo como se aplica al problema del riesgode desastre o al problema del riesgo en elcontexto de los desastres, podemos hablar, enprincipio, de tres grandes fases o conjuntos delriesgo, las cuales encierran distintos procesosy perfilan distintas respuestas y acciones porparte de la sociedad, a saber:4

♦ El riesgo primario o estructural. Hacereferencia a condiciones de riesgoexistentes en la sociedad en situaciones denormalidad, producto de los mismosprocesos normales y contradictorios dedesarrollo sectorial, territorial y social yalimentado o reconformados en algún gradopor la incidencia de los impactos sucesivosde fenómenos físicos peligrosos y crisiscoyunturales en la economía y sociedad. Elriesgo estructural o primario es objeto deintervención por medio de la llamadamitigación de riesgos o desastres.

♦ El riesgo secundario, derivado ocoyuntural. Comprende las condicionesespecíficas de riesgo que surgen de maneramás o menos repentina con el impacto deun fenómeno físico peligroso en la sociedad.Ejemplo de esto son los riesgos deenfermedad y muerte, de desnutrición e

4 La terminología utilizada para captar la esencia de los distintos tipos o momentos del riesgo de desastre puedesufrir modificaciones. Aquí se utiliza una opción sin que sea necesariamente la mejor.

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inseguridad alimenticia aguda, de falta deacceso a agua potable, de violación ymaltrato en albergues de mujeres y niños.Estos riesgos se construyen sobrecondiciones de riesgo primario yvulnerabilidades existentes previas alimpacto, permitiéndonos hablar de unproceso o continúo de riesgo de desastre.Los riesgos secundarios o derivadosmientras no se resuelven con la respuestaa los desastres, pasan a alimentar losriesgos primarios futuros de formasincrética. Esta intensificación de lascondiciones existentes de riesgopermanente o estructural se ve de formaclara cuando una sociedad es afectada porun segundo desastre poco tiempo despuésdel primero. Los niveles de riesgoaumentados por el impacto del primer eventosignifican que un segundo evento de hastamenor intensidad, podría causar másproblemas que el primero. El impacto deMitch fue aumentado en lo que se refiere ala incidencia y magnitud de las amenazasprecisamente por el impacto de la sequíaasociada con el fenómeno de El Niño de1997-98, los incendios que suscitó y lapérdida de capacidad de retención yabsorción del suelo de aguas pluviales. Otroejemplo se encuentra en el impacto de lossismos de 2001 en El Salvador en las zonaspreviamente afectadas por el Huracán Mitch.

Estos entornos potenciales discontinuos deriesgo son en esencia el objeto de atención eintervención de lo que se llaman las actividadesde preparacion y respuesta inmediata paradesastres.

♦ El riesgo anticipado o futuro. Condicionesde desastre, una vez controlados loscontextos más apremiantes que amenazanla supervivencia y bienestar mínimo de lapoblación afectada, exigen laimplementación de procesos dereconstrucción y recuperación. Estosprocesos operan en condiciones de riesgodistintos a los que existían antes del impacto,aunque muchos de las condicionesestructurales de riesgo anteriores puedensubsistir. Los procesos de reconstrucción

son el equivalente eventual de los procesospermanentes de desarrollo y deimplementación de nuevos proyectos, y deigual forma pueden contribuir a laconstrucción de nuevos entornosestructurales de riesgo; o, en sentido óptimo,al proceso de control y disminución denuevos factores de riesgo en las áreasafectadas. La previsión y control de nuevosfactores de riesgo es objeto de la llamadaprevención de riesgos.

De lo anterior, se puede deducir fácilmente quelo que en otros momentos se ha llamado el ciclo,continuo, administración o manejo de“desastres” podría considerarse, más bien, unproceso continuo y secuenciado de gestión deriesgo. Esta sencilla afirmación ofrece uno delos sustentos para la elaboración de ideas ynociones, prácticas e intervenciones signadospor la llamada “gestión integral del riesgo”, comoveremos con mayor detalle adelante.

3.6 El riesgo. Connotaciones objetivas ysujetivas

El riesgo, de acuerdo con autores distintos,asume características tanto objetivas comosujetivas (ver Maskrey, 1998 y Cardona, 2001 y2003, para un resumen excelente de los distintosenfoques). En el primer caso, el riesgo estásujeto a valoración y medición en términos dedaños y pérdidas probables bajo determinadascondiciones de amenaza y vulnerabilidad. Estavaloración puede expresarse en términosmonetarios o en términos cuantitativos -númerode elementos dañados o perdidos- o cualitativos-impacto en la cultura, la historia, el psique o lacalidad de vida, etc.-. La capacidad dedimensionar el riesgo en términos monetarios onuméricos depende del nivel y calidad de lainformación disponible sobre amenazas yvulnerabilidades y siempre contempla un gradoaceptable de variabilidad e incertidumbre dentrode límites actuariales aceptables. El cálculoobjetivo del riesgo puede ejemplificarse con loscasos de los seguros médicos donde lacompañía aseguradora analiza la historia deamenaza (exposición a vectores de enfermedad,consumo de tabaco, alcohol, etc.) y

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vulnerabilidad (historia familiar, constitucióngenética, nivel de estrés, hábitos alimenticios,etc.) del pretendido asegurado para calcular elnivel de riesgo que representa, y así asignar unaprima para el seguro, o sencillamente negar elseguro por la existencia de un nivel de riesgoinaceptable. El riesgo considerado desde laperspectiva objetiva, ha sido típico de las cienciasingenieriles, geo-científicas, médicas,económicas y actuariales, en particular.

Visto desde la perspectiva sujetiva, el riesgo esproducto de percepciones diferenciadas,representaciones sociales distintas, imaginariosdiversos que corresponden a grupos socialesdistintos. O sea, a diferencia de una categoríaobjetivamente medible, el riesgo es producto deprocesos mentales asociados con las formasde existencia, la cultura y las historias de vidade la población. Esto significa que un grado dedaño o pérdida probable bajo determinadascondiciones, es procesado de formadiferenciada por individuos y grupos distintos yel riesgo es producto de este proceso mental, ode racionalización individual, social, cultural,genérica o histórica. Los argumentos a favor dela visión sujetiva del riesgo indican que el riesgoconsiderado como medición objetiva, imponeuna visión tecnicista propia de expertos, técnicosy conocedores profesionales, mientras que enrealidad la valoración del riesgo y, enconsecuencia su existencia e importancia, esuna opción individual y social elaborada deacuerdo con la significancia que tenga para estosconjuntos sociales y donde la historia, la cultura,los estilos de vida, las construcciones mentales,la experiencia, el género y el estatus social, entreotros, juega un papel fundamental. Las visionessujetivas del riesgo han sido defendidasparticularmente por antropólogos, sicólogos,sociólogos, historiadores y geógrafos sociales.

Para el tema de la gestión de riesgo, sin lugar adudas ambas perspectivas son relevantes ycorrectas y su contraposición como enfoquescientíficos no significa la necesidad de escogerentre ellas, sino mas bien tomar enconsideración sus significados y usos distintoscombinando sus resultados de formaconstructiva.

Así, es claramente de suma importancia laopción y posibilidad de dimensionar los probablesdaños y pérdidas que una sociedad podríaenfrentar bajo determinadas condiciones deamenaza y vulnerabilidad. De igual forma, yreconociendo que el riesgo objetivo muchasveces significa la opción de ganancia, estadimensión puede también ser considerada.Ambos cálculos ofrecen información valiosapara la toma de decisiones y la planificación deacciones futuras. Nadie podría negar queinformación sobre probables pérdidas enhospitales, escuelas, producción agrícola,infraestructura, etc., sea valiosa y necesaria.

Por el lado sujetivo, la importancia reside en lasinfluencias que las percepciones,representaciones sociales, imaginarios yvaloraciones tienen en la decisión de acción y latoma de decisiones de los distintos actoressociales. Ya es bien sabido que la valoraciónobjetiva muchas veces choca con lasvaloraciones subjetivas o los imaginarios de lossujetos del riesgo.

Ejemplos de lo anterior se encuentran en loscasos de comunidades en zonas de altaamenaza por inundación o deslizamientoquienes niegan traslados a otros lugaresofrecidos por gobierno u ONGs. En el caso delos interventores externos, la amenaza y riesgotoma connotaciones objetivas, mientras que paralos pobladores el riesgo es relativo y consideradoa la luz de múltiples otras condiciones sociales,económicas, culturales y de vida. De estamanera el riesgo de desastre se matiza o sepospone como consideración importante frentea la necesidad de enfrentar los riesgos de la vidacotidiana, la búsqueda de empleo, la posesiónde la tierra, el mantenimiento de niveles decohesión y cultura en la comunidad, etc. Encasos de este tipo, ninguna de las dosposiciones es equivocada, pero tampoco es queuna de las partes posea la verdad absoluta y laotra no. Lo mejor en estos casos es que puedanconcretarse las condiciones de lo que Wilches-Chaux (1998) ha llamado el diálogo de saberese ignorancias, que necesariamente debe darseentre técnicos y los mismos sujetos del riesgo.

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4. Una definición y un conceptobásico de la gestión deriesgo y de la gestión local deriesgo.

4.1 Una definición básica:

La Gestión del Riesgo de Desastre definida deforma genérica, se refiere a un proceso socialcomplejo cuyo fin último es la reducción o laprevisión y control permanente del riesgo dedesastre en la sociedad, en consonancia con, eintegrada al logro de pautas de desarrollohumano, económico, ambiental y territorial,sostenibles. Admite, en principio, distintos nivelesde coordinación e intervención que van desde loglobal, integral, lo sectorial y lo macro-territorialhasta lo local, lo comunitario y lo familiar.

De esta definición básica se derivan dosconsideraciones fundamentales, relevantes conreferencia a cualquier nivel de la gestión queconsideramos y que debemos destacar desdeel principio, para retomarlos con mayordetenimiento y especificidad más adelante, asaber:

♦ La gestión comprende un proceso y no unproducto o conjunto de productos, proyectoso acciones discretas, relacionado con ellogro de objetivos de desarrollo sostenible.

♦ La gestión se ubica con referencia a doscontextos de riesgo: el riesgo existente y elposible riesgo futuro.

La gestión como proceso

Con la noción de la gestión del riesgo nosreferimos esencialmente a un proceso,óptimamente de naturaleza permanente, cuyoobjetivo concreto es la reducción y control delos factores del riesgo.

Este proceso comprende varios componenteso fases, entre los cuales los siguientes seperfilan, de manera genérica, de mayorimportancia:5

♦ El dimensionamiento objectivo del riesgoexistente o futuro, el entendimiento de losprocesos y actores sociales que contribuyena su construcción y su relación con losprocesos de transformación social yeconómica de los grupos sociales,económicos y zonas bajo análisis.

♦ Una valoración del riesgo en el contexto delas modalidades de desarrollo otransformación existentes y a la luz de lasvisiones, imaginarios, intereses ynecesidades de los distintos actores socialesen juego. Determinación de los niveles deriesgo aceptable.

♦ La postulación de políticas y estrategias deintervención y la toma de decisiones sobrelas acciones y las secuencias másapropiadas y factibles vistas desde laperspectiva económica, social, cultural ypolítica. Esto va acompañado por lanegociación de apoyos en el marco derelaciones entre distintos grupos e interesessociales y territorios.

♦ La fase de implementación de estrategias yproyectos concretos, de evaluación yretroalimentación.

La gestión vista como proceso, con laparticipación de múltiples actores sociales y conactividades y procedimientos diversos debe seravalada y conducida por la creación deestructuras y formas organizativas que loimpulsan y que le den continuidad y consistencia.Estas formas institucionales y organizacionalesdeben regirse por conceptos jerárquicos y unaclara delimitación de funciones, roles,responsabilidades, etc. de los distintos actoressociales organizados.

La visión dinámica (proceso) de la gestiónsignifica que, aún cuando se puede hablar deun proyecto concreto llevado a cabo sobre unaspecto particular de la problemática del riesgoen términos de su contribución a, o su afinidadcon el proceso de gestión del riesgo, unproyecto no constituye por sí mismo unproceso de “gestión de riesgo”. Puedeconstituir un peldaño en la creación de las

5 Cada fase comprende un conjunto diverso de acciones, instrumentos y métodos que no detallaremos aquí.

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condiciones para la implementación yconcreción de un proceso permanente degestión en la medida en que su diseño hagapresente este objetivo superior. Además, es desugerirse que independiente del objetivoparticular que pretende un proyecto conreferencia al riesgo, su diseño, método yestrategia debería considerar de cerca la formaen que pueda contribuir a procesos máspermanentes y sostenibles, consonantes con lainstitucionalización de la gestión del riesgo. Eneste sentido debemos reconocer que a pesarde su claro impacto en determinados factores oentornos de riesgo, muchos de los proyectosimplementados hasta el momento en la temáticaconstituyen acciones aisladas, particulares, queno necesariamente contribuyen a la creación delas condiciones para la institucionalizaciónpermanente de la gestión del riesgo comopráctica social concertada. Ver la gestión delriesgo como un conjunto desarticulado deproyectos de intervención particular, seríaequivalente a ver la gestión urbana, por ejemplo,como un conjunto de normas, obras, accionesen el medio urbano sin articulación y coherenciay sin la existencia de instituciones uorganizaciones de gobierno que buscanencargarse de la totalidad y la integración de laspartes. Sobre esto volveremos más adelante.

El riesgo existente y el riesgo por crearse:dos problemas para la gestión.

La gestión correctiva. Su práctica tiene comopunto de referencia el riesgo ya existente,producto de acciones sociales diversasdesplegadas en el tiempo pasado. Elasentamiento ubicado en una zona deinundación y construido con técnicasinadecuadas, un hospital construido sin atencióna las normas antisísmicas, una comunidadubicada sobre una sola vía de acceso propensaa deslizamientos recurrentes, producciónagrícola mal adaptada al clima y sus extremosen una determinada localidad, etc. Mucho delriesgo existente será producto de inadecuadasprácticas y decisiones pasadas. Sin embargo,también pueden existir condiciones de riesgoque son producto de cambios ambientales ysociales posteriores al desarrollo original de lacomunidad, la infraestructura, la producción. En

cualquiera de los casos, la intervención decondiciones ya existentes, en aras de reduccióndel riesgo, será correctiva.

Esta intervención correctiva puede ser denaturaleza conservadora, solamenteproponiendo intervenir en algunos de los factoresde riesgo identificados, sin pretensión demayores transformaciones en los elementosbajo riesgo. Ese es el caso por ejemplo, cuandose construye un dique para proteger laproducción o una comunidad ubicada en la zonade inundación de un río, o la introducción desistemas de riego en zonas de sequía, pero sinpretensión de transformación en las condicionessociales básicas de vida y producción. Por otraparte, la intervención puede tener visostransformadores buscando estimular cambiosen el ambiente, la producción y el asentamiento,que sean más consecuentes con la reduccióno eliminación de las amenazas enfrentadas ycon el objetivo de la reducción de la vulnerabilidady la transformación en las condiciones socialesde vida en aras de la sostenibilidad. Esta seríala situación por ejemplo, con el proceso derecuperación de cuencas a través de lareforestación, para así aumentar la productividaddel medio, reduciendo la erosión, lasedimentación en ríos y las inundaciones ydeslizamientos, a diferencia de dragar los ríos,corregir sus cauces o construir paredes deretención o terrazas para reducir las amenazas.Aquí se establece una premisa básica en elsentido de que la mera reducción correctiva delriesgo no puede por si promover el desarrollo niesperar eliminar la pobreza. La gestión delriesgo no es una panacea para el desarrollo,sino un complemento a su logro encondiciones sostenibles.

La gestión prospectiva. A diferencia de lagestión correctiva, la gestión prospectiva sedesarrolla en función del riesgo aún no existentepero que se puede crear a través de nuevasiniciativas de inversión y desarrollo, sean éstasestimuladas por gobiernos, sector privado,ONGs, asociaciones de desarrollo, familias oindividuos. El arte de la prospección es laprevisión del riesgo tanto para la propia inversión,como para terceros, y la adecuación de lainversión o la acción para que no genere riesgo

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o que éste tenga conscientemente un nivelaceptable. La gestión prospectiva del riesgo es,entonces, componente integral de la gestión deldesarrollo, la gestión de proyectos de inversión,la gestión ambiental. Significa una práctica queevita cometer los mismos errores del pasadoque han tenido como consecuencia los nivelesya existentes de riesgo en la sociedad, y quefinalmente presagian los desastres del futuro.

A diferencia de la gestión correctivaconservadora, la prospectiva establece unarelación inmediata y directa con los procesosde planificación del desarrollo al constituirse elriesgo en un factor a considerase en el estímuloy promoción de nuevos proyectos. Aquí, esimportante clarificar que la gestión correctiva, enla medida que supera un tipo de intervenciónconservadora y puntual y se constituye en unaintervención transformadora, debería tambiénestar planteada en la planificación para que nopromueva acciones sueltas sino aquellas queson parte de un plan de modificación de lasprácticas depredadoras o generadoras de riesgoexistentes.

4.2 Gestión local de riesgos de desastres:

Obedeciendo a la lógica y las características dela Gestión del Riesgo, definido genéricamentearriba, la Gestión Local comprende un nivelterritorial particular de intervención en que losparámetros específicos que lo definen serefieren a un proceso que es altamenteparticipativo por parte de los actores socialeslocales y apropiado por ellos, muchas veces enconcertación y coordinación con actoresexternos de apoyo y técnicos. La Gestión Localcomo proceso es propio de los actores locales,lo cual lo distingue del proceso mas general degestión de riesgo en los niveles locales, cuyaapropiación puede remitirse a distintos actorescon identificación en distintos niveles territorialespero con actuación en lo local.

En la siguiente sección de este trabajoversaremos más detalladamente sobre lagestión local, el objetivo particular de nuestrodocumento

4.3 Una clarificación necesaria sobre lo“local”, lo municipal, el riesgo y sugestión.

Al tratar los niveles territoriales de intervenciónen la problemática del riesgo, el nivel local harecibido bastante atención. Sin embargo, haexistido la tendencia de considerar o reducir lanoción de lo local al nivel administrativo políticodado por las municipalidades. En consecuenciaen hablar de gestión local de riesgo, muchasveces estaríamos hablando, más exactamente,de la gestión municipal. Este reduccionismopragmática dista de ser conveniente desde laperspectiva analítica y de intervención en vistade que, por una parte, lo local no puede reducirsea lo municipal, mientras a la vez el riesgo en suproceso de construcción no toma como puntode referencia ni de articulación absoluta el nivellocal o municipal, aunque los danos y perdidasasociados con los desastres se expresan y laatención inmediata y la reconstrucción mejor semanejan con impulso y coordinación en estosniveles.

Extendernos en una discusión de que es lo localy su relación con lo municipal u otrasdelimitaciones territoriales no es posible en estedocumento por la complejidad misma del tema(una discusión pertinente sobre lo local y elriesgo puede encontrarse en Arguello, 2002).Aquí solamente afirmamos que lo local no puedereducirse a lo municipal. Tampoco es posibleanalizar en detalle la relación que el riesgo ydesastre guarde con el nivel local, tanto entérminos de su construcción social como laintervención en el mismo. Los comentarios quese hacen adelante solamente pretenden abrir unespacio de reflexión en torno al problema de losniveles territoriales en que el riesgo se expresa,se construye y se interviene, así incitando otrareflexión sobre las necesidades en términosanalíticos y de intervención. Esta temática seha introducido con anterioridad en la secciónconceptual de este documento y se retoma envarios momentos en adelante.

Con referencia al tema de lo local, lo municipal ylo territorial con referencia al riesgo, existenvarios puntos importantes iniciales que debemosconsiderar:

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Primero. El punto de partida que adoptamos conreferencia al riesgo y a la gestión de riesgo esque es imprescindible un nivel de análisis y degestión subnacional que contempla desde losniveles regionales-intra-nacionales- hasta losniveles locales y comunitarios.

Segundo. El nivel de análisis del riesgo y de laintervención más adecuada se refiere a lo quepodemos llamar, por falta de una terminologíamás desarrollada, “zonas diferenciadas deriesgo”, donde existe:

♦ Cierta homogeneidad en las condiciones ymodalidades de desarrollo existentes.

♦ Conjuntos de actores sociales con sentidode pertenencia territorial y relacionesinteractivas cercanas, antagónicas ocolaborativas.

♦ Un nivel y expresión del riesgo que reúnecaracterísticas con cierta homogeneidad.

Tercero. Esas zonas, entonces, constituyenunidades “objetivas” vistas desde la perspectivadel análisis de riesgo, que reúnen determinadosniveles de homogeneidad en lo que se refiere alas oportunidades y problemas de desarrollo, laconformación del problema de riesgo, lascaracterísticas mono y multi amenaza queexhiben y los tipos y relaciones de los actoressociales presentes.

Cuarto. Estos territorios pueden de hecho sermenores que un municipio o cruzar límitesmunicipales. Difícilmente se podría encontrar unterritorio de esta naturaleza que coincide con loslímites de un solo municipio. Los límites político-administrativos de los municipios no coincidencon territorios definidos a partir del riesgo oincluso de las amenazas, simplemente porqueno se ha tomado en cuenta nunca el riesgovigente a la hora de delimitar un municipio, sinoque se parte para tal delimitación de cantidadesde habitantes y límites ‘naturales’ como ríos;mientras que el riesgo -por ejemplo vinculadacon la inundación- lejos de tener al río como límitelo tiene como eje de una cuenca toda la cualconstituye una unidad territorial desde laperspectiva de tal amenaza; algo parecidosucede con las faldas montañosas. Pero

además en zonas de poblaciones dispersasmuchos municipios abarcan muy ampliosterritorios para efectos de completar el tamañomínimo de población a la hora de justificar sucreación y en otros casos abarca extensaspropiedades que en algún momentoconstituyeron grandes haciendas de lospotentados de la zonas, quienes fueron a la vezlos que impulsaron la creación de la Alcaldía oMunicipio para ‘gobernar’ dentro de su territorio.De manera que las razones sociales e históricaspara la delimitación de municipios de por sítiende por su lógica a delimitar territorios que,por un lado son mucho más extensos que zonasconcretas con riesgos que dan unidad a unterritorio o, al contrario, zonas mucho menosextensas. En síntesis, la lógica de la delimitaciónde los territorios desde la perspectiva del riesgopara nada concuerda con la referida al municipio,así que aún con la importancia política de esteúltimo es necesario buscar formas deintervención que permitan la concomitancia devarios municipios o los territorios administrativosmás pequeños (distritos o cantones, según país)en que se dividen los municipios y que tienencierta forma de gobierno local, como son losConsejos de Distrito u otras denominacionessegún el país.

Quinto. Entonces, si es que el municipio seconvierte en una expresión preponderante de lolocal o en instancia relevante para la intervenciónen el tema del riesgo y los desastres, esto seexplica no porque es la única o la mejorrepresentación del mismo, sino más bienporque:

♦ La gestión requiere de estructuraso r g a n i z a c i o n a l e s - i n s t i t u c i o n a l e spermanentes, consolidadas y sostenibles.

♦ El municipio se perfila como una opción realde engranaje dada su importancia en lapromoción del desarrollo local, en laconsolidación de la descentralización, lanegociación y articulación de otros actoressociales y, finalmente, por sus facultadesnormativas y de control.

Sin embargo, esto no significa que el municipioes la única opción posible, sino más bien la más

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prevaleciente, conspicua y permanente, y enprincipio la más legitimada.

Sexto. Lo local debe articular y construirsetambién con otros niveles territoriales y socialesde jerarquía inferior. Estos niveles solamentepodrían definirse al definir concretamente quees lo local. Si lo local se entiende como municipiopara fines pragmáticos y políticos, entonces losniveles inferiores comprenderían aldeas,comunidades, familias etc. Y, de manera similar,en reconocimiento de que el riesgo se generaen entornos territoriales mayores de lo local o lomunicipal, esto significa que su gestión tiene quetomar en cuenta niveles territoriales de mayorjerarquía o tamaño que lo local o lo municipal.

5. Del concepto y lascaracterísticas del riesgo a laintervención y la practica.

En el desarrollo de nuestro argumento enpáginas anteriores, hemos intentado destacarlas facetas o características más relevantes delriesgo como expresión social. También hemosinsistido que al proveer una conceptualizaciónadecuada del riesgo y una apropiadacaracterización del mismo, se abre la posibilidadde que nociones en cuanto a la intervenciónposible y sus características fluyen o se perfilancon relativa facilidad. En vista de lo anterior, eneste último apartado de nuestra segunda secciónconceptual-metodológica, retomaremos lascaracterísticas dominantes del riesgo,proyectando su significado hacia una definiciónde facetas importantes de la intervención en arasde la reducción o previsión del riesgo. Nuestroanálisis nos llevara a una definición oreafirmación de una serie de parámetros queconsideramos definen la esencia de la gestiónde riesgo como proceso social girando en tornoa, y definido por, la serie de etapas que van desdela generación y construcción de conocimientosobre el riesgo, hasta la decisión sobre laintervención pertinente; etapas que hemosesbozado en páginas anteriores comocomponentes del proceso global de gestión.

5.1 El riesgo como una condición latenteque representa una potencial de dañoy pérdida en el futuro.

La condición latente que caracteriza y define elriesgo objetivo significa que puede seranticipado y, dentro de los límites de laincertidumbre que siempre existe, dimensionadoen diversos grados, permitiendo así, en principio,que la sociedad intervenga anticipadamente conmedidas de reducción y control y de preparaciónpara emergencias o desastres. Además,previsiones y planes pueden ser dibujados parala eventual necesidad de rehabilitación yrecuperación de zonas donde el riesgo seconcreta en determinadas condiciones dedesastre.

El cálculo o dimensionamiento objetivo delriesgo, el cual comprende un componente delos llamados escenarios de riesgo de una zona,localidad, país, etc. se basa en información dedistintos tipos, sobre amenazas yvulnerabilidades, incluyendo:

♦ Los grados de exposición de la población yla economía a eventos físicospotencialmente dañinos.

♦ Información científica sobre la magnitud,intensidad, recurrencia e incidencia territorialde probables amenazas físicas y sobre lascaracterísticas de las vulnerabilidadesexistentes. Este incluye bases de datos yregistros históricos de eventos dañinos.

♦ El conocimiento popular y la experiencia localcon las amenazas y las vulnerabilidades.

5.2 El riesgo existe porque se presentauna interacción y relación dinámica ycompleja, entre factores de amenazafísica y factores de vulnerabilidadhumana, en espacios o territoriosdefinidos.

La posibilidad de que un potencial fenómenofísico se convierta en una amenaza real, estácondicionada a que la sociedad se encuentre

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expuesta a sus efectos y exista en condicionesde tal vulnerabilidad que potencien su impactonegativo, fuera de límites socialmenteaceptables.

Esto significa que el riesgo puede ser reducidoo controlado, entre otras formas:

♦ Con una reducción en los grados deexposición de la sociedad lograda a travésde la planificación del uso del suelo yterritorial en general.

♦ Evitando que recursos naturales setransforman en amenazas socio-naturalespor vía de los procesos de degradación delambiente natural.

♦ Limitando la exposición de la sociedad a losfenómenos físicos por medio deestructuras de retención de estos-diques,terrazas, muros de contención, etc.

♦ Aumentando la ‘resiliencia’ o elasticidad delos sistemas productivos de la sociedadfrente a los fenómenos físicos a través deprocesos tales como la diversificaciónagrícola, la introducción de especiesresistentes a extremos climáticos, etc.

♦ Reduciendo la vulnerabilidad de la sociedaden sus diferentes dimensionesestructurales, sociales, económicas,organizacionales e institucionales,educacionales, etc.

♦ Previendo el riesgo futuro y controlandonormativamente su desarrollo (gestiónprospectiva).

Una reducción en los grados de riesgo por víade acciones que afectan el grado de amenazaasociado con fenómenos físicos diversossignifica una reducción o reconformación de losfactores de vulnerabilidad. De igual manera, unareducción en los niveles de vulnerabilidadsignifica una reducción automática en los nivelesde amenaza asociada con los fenómenosfísicos posibles. Si un elemento de la estructurasocial o económica no esta expuesto a los

posibles impactos de un evento físico, ni la nociónde amenaza, ni de vulnerabilidad o riesgo seaplicarían.

5.3 El riesgo es una construcción social,resultado de determinados ycambiantes procesos socialesderivados en gran parte de los estilosy modelos de desarrollo y losprocesos de transformación social yeconómica, en general.

Con referencia a la vulnerabilidad, su calidad deconstrucción social es obvia. En lo que se refierea las amenazas, las puramente antrópicas sonclaramente producto de la sociedad misma; lassocio-naturales, también. En cuanto a lasnaturales, su calidad de construcción social estádada porque la transformación de un fenómenofísico probable en una amenaza para la sociedadestá circunscrita a que la sociedad esté expuestay se encuentre en condiciones de vulnerabilidadde tal grado que pueden esperarse daños ypérdidas calificados como no aceptables. Tantola exposición como la vulnerabilidad sonresultados de determinadas acciones humanaso procesos sociales.

La característica social del riesgo y de suconstrucción significa que:

♦ La sociedad está en condiciones dedeconstruir y controlar lo que la sociedad haconstruido o puede construir. O sea, existenamplias posibilidades o potencialidades deintervención social en la problemática delriesgo.

♦ En la medida en que el riesgo es productode procesos sociales y económicos que enparte importante derivan de las modalidadesde desarrollo y transformación que lasociedad adopta en lo que se refiere a laproducción, el consumo, la distribución delingreso y de la riqueza, el desarrollo territorialy regional, el acceso a recursos económicosy de poder, la explotación y uso de losrecursos naturales renovables y norenovables, etc., la reducción y control delmismo solamente puede ser exitosa al

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considerar la gestión del riesgo como uncomponente de los procesos de gestióndel desarrollo sectorial y territorial, delambiente y de la sostenibilidad, engeneral.

Por lo tanto:

♦ El riesgo puede ser identificado con lasacciones de determinados actores sociales.En consecuencia, no hay posibilidad degestión de riesgo sin el concurso de estosactores y la existencia de mecanismos decontrol de sus acciones nocivas. Laconstrucción de riesgo de desastre muchasveces significa una ganancia privada porparte de determinados actores sociales,mientras los desastres que suscita sonconsumidos y pagados colectiva osocialmente. Esto significa que la gestióndel riesgo debe tener como uno de susaspectos normativos, el principio de quequien construye el riesgo debe ser sometidoa control social y en su momento pagar lasconsecuencias de sus acciones.

♦ Desde la perspectiva de la intervenciónorganizada en torno a la Gestión del Riesgo,la contribución que distintos actores puedenhacer a la construcción del riesgo significaque la gestión tiene que fundamentarse enel concurso articulado, consensuado ycoordinado de diversos actoresorganizados e institucionalizados deldesarrollo, de los sectores humanitarios yde seguridad humana, tanto del sectorpúblico, como el sector privado, y de lasociedad civil en general. Esto, contandocon la participación y colaboración deindividuos, familias y comunidadeshumanas.

5.4 El riesgo, y las amenazas yvulnerabilidades que lo explican, sondinámicos y cambiantes.

Los significados distintos de la naturalezadinámica y cambiante del riesgo, para la prácticade la gestión son:

♦ El escenario de riesgo y los factores deamenaza y vulnerabilidad cambianconstantemente y no pueden ser captadosen una “fotografía” permanente. Estosignifica que deben ser actualizados concierta regularidad, sujeto a una vigilancia yanálisis permanente del ambiente y de lasociedad. Esto significa que la tarea deconstruir escenarios y mapas o la realizaciónpermanente de análisis no puede dependersolamente de órganos técnicos centrales ocentralizados, sino que requiere de ladescentralización y la participación delos sujetos del riesgo y de susorganizaciones, y de otras estructurasregionales, locales o comunitarias,incluyendo los empresarios privados ysus organizaciones quienes impulsanprocesos productivos que irónicamenteproducen riesgo.

♦ La Gestión del Riesgo como prácticaorganizada e institucionalizada, tomacomo punto de referencia el continuo delriesgo y sus estadías distintas, reconociendolas relaciones y dependencias que seestablecen entre estas. De esta manera, laGestión se constituye en una prácticaintegral y transversal, contemplando tantolo que tradicionalmente se ha llamado laprevención, mitigación y preparativos paradesastres, como la respuesta deemergencia, la rehabilitación y lareconstrucción.

♦ La naturaleza transversal de la gestión, y elreconocimiento de las relaciones ydependencias entre las distinta fases oestadías del riesgo, significa que la gestiónrequiere de estructuras organizacionales einstitucionales que integran actores y

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5.6 El riesgo de desastre se manifiesta deforma más precisa en los nivelesmicro-sociales y territoriales.

Esto significa que:

♦ Dimensionar adecuadamente el riesgosignifica acercamientos y participaciónlocal.

♦ La conciencia de riesgo se plasma en losniveles micro-social y territoriales, y es ahíque en muchos casos se suscitan mejor laspreocupaciones y las intenciones dereducirlo o controlarlo.

♦ La gestión local, municipal, zonal,comunitaria etc. del riesgo se establececomo una opción real, necesaria y válida

5.7 El riesgo se expresa en los nivelesmicro-sociales y territoriales, sinembargo sus causas no puedenreducirse a una consideración deestos niveles. El riesgo “local” estambién resultado de procesos yactores sociales extra “locales”,regionales, nacionales y hastainternacionales.

Esto significa que:

♦ La gestión local no puede llevarse a cabo deforma autónoma y no puede prescindir derelaciones, concertación, coordinación ygestión con otros niveles territoriales enel marco de arreglos organizados, entreotros, en torno a:

- Cuencas hidrográficas.- Regiones económicas, naturales, de

desarrollo, etc.- Mancomunidades municipales.- Sectores y niveles nacionales con

ingerencia en lo local.

♦ La gestión local requiere el fomento decapacidades de negociación yconcertación con actores internos yexternos y la concurrencia y colaboración conestos.

capacidades distintas, que toman siempreel “desarrollo” como su punto de referencia,y que reconoce el peso diferenciado quelos especialistas en el desarrollo y en larespuesta humanitaria juegan en distintosmomentos.

5.5 El riesgo está sujeto a valoracionesobjetivas, pero también subjetivas.

Para la práctica, esto significa que:

♦ La gestión del riesgo no puede prescindir dela participación de los sujetos del riesgo ensu dimensionamiento y en las decisionessobre su reducción y control. El éxito de lagestión descansará muchas veces en lacapacidad de actores externos-técnicos deinteractuar con los sujetos de riesgo,respetando los imaginarios y valoracionesque hagan del riesgo de desastre, yfomentando su participación activa en losprocesos de análisis y de decisión.

♦ Muchas veces los sujetos del riesgo,particularmente la población pobre,consideran el riesgo de desastre a la luz delas condiciones prevalecientes ypermanentes de su propia existencia, yrelegan consideraciones y acciones sobreello, en aras de atender problemascotidianos más apremiantes. Esto significaque la gestión del riesgo debe desarrollarsecomo práctica en el marco de acciones degestión del desarrollo para que no searelegado, ignorado o marginado.

♦ La relación que existe entre el riesgocotidiano y el riesgo de desastre tanto en loque se refiere a causas como percepcionese imaginarios, significa que los objetivos dela gestión primaria del riesgo se logran másexitosamente y con mayor permanencia sila gestión se lleva a cabo pororganizaciones e institucionesexistentes de desarrollo sectorial yterritorial y no por otros creadosespecíficamente para promover la gestióndel riesgo.

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5.8 El riesgo de desastre es uncomponente o dimensión del “riesgoglobal”, el cual tiene otrasdimensiones y condicionantes. A lavez, el riesgo de desastre muchasveces se construye sobre otrasmanifestaciones de riesgo, enparticular, lo que se puede llamar“riesgo cotidiano”.

Para la gestión del riesgo estas consideracionesimplican que:

♦ Esta gestión debe realizarse en un marcodado, entre otros determinantes, por lascondiciones de riesgo cotidiano y depobreza de la población.

♦ En vista de la prioridad que da la poblaciónal riesgo cotidiano y tomando en cuenta suspropias capacidades de sobrevivencia yadaptación, la gestión del riesgo de desastretiene que ligarse a y tomar como punto dereferencia fundamental el riesgocotidiano y los mecanismos que utiliza lapoblación para enfrentarlo.

♦ La gestión del riesgo es un parámetro ycomponente de la gestión del desarrollo, dela gestión del ambiente y la gestión global dela seguridad humana como condiciónimprescindible para el logro de lasostenibilidad.

6. Hacia la definición de losparámetros fundamentales dela Gestión de Riesgo.

Una consideración de la suma de los aspectosconceptuales y su proyección hacia la prácticadesarrollados en las páginas anteriores, nospermite identificar, en una primera aproximación,un conjunto de parámetros claves que deberíanguiar el proceso y la práctica de la gestión delriesgo, y de la gestión local en particular. Estosparámetros, que se resumen en adelante,

ofrecerán la base para el análisis de prácticasde intervención llevado a cabo hasta el presentey para la formulación de recomendacionespertinentes a la mejora en nuestras prácticas,los cuales se desarrollan en la tercera y últimasección de nuestro documento.

Los parámetros identificados indican que elanálisis y la gestión del riesgo deberían:

♦ Tener una relación estrecha con eldesarrollo y su gestión.

♦ Ser vista como un proceso y no unproducto.

♦ Estar sujeta a la participación yapropiación activa por parte de lospobladores en riesgo y sus organizaciones.

♦ Fomentarse a través de la creación oconsolidación de estructurasorganizacionales- inst i tuc ionalespermanentes y sostenibles y conrepresentación de los actoresfundamentales del riesgo y su gestión de lasociedad civil y política.

♦ Buscar la integración, coordinación yconcertación de actores sociales de nivelesterritoriales diferenciados.

♦ Ser vista como algo transversal e integral.

♦ Buscar la sostenibilidad en el tiempo y enel territorio.

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En las dos secciones previas de este documentohemos transitado desde consideraciones gen-erales sobre los desastres y sus impactos ysobre las transiciones en las formas deconceptuar la intervención en la problemática delos riesgos y los desastres, haciaconsideraciones más específicas con referenciaal concepto mismo y las características delriesgo de desastre y de la gestión del riesgo,como forma particular de concebir laintervención. Finalmente, hemos intentadoindicar a un nivel global el significado de lasdistintas características del riesgo para laintervención, terminando con un resumen de loque consideramos las facetas o parámetros másimportantes que definen esta práctica social deintervención.

Durante este peregrinaje, nos hemos idoacercando paulatinamente a una consideraciónmás específica sobre la llamada Gestión Localdel Riesgo, componente o dimensión de laGestión del Riesgo en general.

En la presente sección tomamos másespecíficamente la dimensión local considerandosus características particulares y examinando,de acuerdo con nuestro criterio, las formas enque el impulso de esta práctica podría avanzar

Tercera ParteParámetros yprácticas dela gestión delriesgo: deproyectos aprocesos

más acertadamente en el futuro. Para esto,integramos las nociones sobre parámetros conevidencias de buenas prácticas derivadas de loscasos de intervención que se han analizado enel transcurso del desarrollo del componentesobre Fortalecimiento de Capacidades Localespara la Gestión del Riesgo, del ProgramaRegional CEPREDENAC-PNUD. Unaconsideración de algunas de estas prácticas seincorpora en el texto del documento y otros enforma de recuadros con ejemplos másdetallados. Una consulta más pormenorizada ydetallada de los ejemplos citados, puedehacerse accediendo a las sistematizaciones decasos de intervención colocadas en la páginaWEB del Programa Regional de Gestión delRiesgo. En el Anexo 2 de este documento seincluyen una versión expandida de los ejemplosincorporados en recuadros en esta sección.

1. Los niveles y ámbitos de lagestión del riesgo: la gestiónlocal.

Los ámbitos en que se expresa o se concreta elriesgo, y los actores que participan o deberíanparticipar en su gestión, son numerosos ydiversos; comprenden distintos sectoreseconómicos y sociales, territorios de distintacomplejidad y magnitud, familias e individuos.Durante los últimos años, se ha dado atenciónparticular a los niveles “locales”, de tal maneraque hoy en día es común hablar de la gestiónlocal del riesgo. No obstante, la gestión localconstituye tan solo un nivel de la gestión delriesgo vista desde una perspectiva integral, lacual debe llevarse a la práctica en distintasescalas territoriales y sociales, las cualesdeberían integrarse y armonizarse de forma talque se apoyen mutuamente.

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¿Porque lo local asume una gran importanciaen el desarrollo de la noción y la práctica dela gestión del riesgo?

Antes de entrar al análisis de los parámetros ofacetas que distinguen la gestión local del riesgocomo práctica, reiteremos sobre algunosfactores que pueden ayudar a explicar por quéel nivel local ha asumido un papel importante enel desarrollo del concepto y en el impulso de lapráctica. Los siguientes aspectos, esbozadoscon anterioridad en nuestro documento, asumenalgún grado de importancia:

♦ A pesar de la multiplicidad de factores yprocesos que intervienen en la construccióndel riesgo, y la diversidad territorial y socialde sus orígenes, el riesgo finalmente seexpresa de forma concreta, mesurable opercibida en los niveles territoriales micro ylocales. Es en estos niveles que los daños ypérdidas futuras, i.e. las expresionesdiversas y particulares de los desastres, seconcretarán.

Desde años atrás se ha reconocido el papelfundamental que lo local juega en lospreparativos y en la respuesta inmediata adesastres debido a la proximidad de losactores locales a la escena misma y ladificultad con la cual los actores nacionalesllegan rápidamente a las distintas partes ozonas de una región o país afectados por undesastre de cierta magnitud. De igual forma,en el caso del riesgo, la diversidad yespecificidad de los entornos de riesgo enun solo país significa que solamente con laparticipación y gestión local se podría esperartener conciencia, conocimiento e incentivospara actuar a favor de su reducción y controlde manera permanente. La gestión seimpulsa mejor desde los lugares en que elproblema se siente y se sufre y la concienciadel riesgo se plasma.

♦ Además de la importancia de lo local en loque se refiere al riesgo y su gestión, tambiéneste nivel territorial ha comenzado a asumiruna renovada posición en el debate y en labúsqueda del desarrollo sostenible y en laspolíticas de descentralización, surgiendo

como preocupación entre varios sectoressociales de gobierno y de la sociedad civil.La gestión del riesgo se acopla fácilmente alas nociones e impulso que se pretende enlo que se refiere a la gestión local deldesarrollo y la participación local en la gestiónambiental. No obstante, esta tendencia alfortalecimiento de lo local y al debate sobrela participación en términos degobernabilidad, corre contradictoriamenteparalela a la idea centralizadora impuesta porla globalización. En este sentido, lo local y lagestión local se establecen también comoun contra peso posible a la tendenciaselectiva y excluyente de los procesos deglobalización.

♦ En el contexto actual, el tema de la gestióndel riesgo ha sido acuñada con mayor fuerzapor parte de las agencias internacionales, lasorganizaciones no gubernamentales y lasorganizaciones de base, así como, tal vezcon menos decisión, por los mismosgobiernos nacionales. En lo que se refiere alas ONGs, tanto las que se dedican al temade los riesgos y los desastres como aldesarrollo local o municipal, la gestión localdel riesgo se establece como un áreaaccesible, de ampliación y consolidación deintervenciones tradicionales y de importanciaestratégica para la consolidación de visionessobre la sostenibilidad, hoy en día.

2. Los parámetros o facetas quedefinen la gestión local delriesgo.

¿Cuáles son, entonces, los rasgos definitoriosde un proceso de gestión local del riesgo queserían consecuentes con el proceso dedesarrollo conceptual y de validación empíricalogrado hasta el momento? Estas facetas hansido introducidas brevemente al final de lasección anterior. Aquí expandiremos sobre ellas.

Primero, hay que reafirmar que el concepto dela gestión del riesgo surge paralelo alreconocimiento de que el riesgo es producto deprocesos, decisiones y acciones que derivan

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de los modelos de crecimiento económico, delos estilos de desarrollo o de transformación dela sociedad. O sea, riesgo y desarrollo (en suacepción deformada, pero convencionalmenteutilizada) están íntimamente relacionados y, enconsecuencia, el tratamiento que se dé al riesgoy su reducción debería ser considerado dentrode los marcos del desarrollo y de su gestiónsectorial, social, ambiental y territorial. De ahíque la primera premisa sobre la gestión localdel riesgo sea que no puede divorciarsecomo práctica de los marcos, procesos,objetivos y planificación del desarrollo en losniveles nacionales, sectoriales, territorialesy locales. O sea, el riesgo y su gestión no sonalgo externo al desarrollo, sino un componenteíntimo, intrínseco de él. Esto significa que lagestión del riesgo en su acepción más avanzadadebería ser transformadora de realidades,buscando acoplarse a, y formar parte de nuevosy más sostenibles procesos de desarrollo.

¿Por qué la reducción, previsión y controldel riesgo de desastre deben ser vistos enel marco del desarrollo?

Al referirnos a la indisoluble relación entre gestióndel riesgo y gestión del desarrollo, destacanvarios contextos que definen esta relación, asaber:

♦ La sostenibilidad del desarrollo es imposiblesin que las inversiones y prácticas que loimpulsen tengan, entre otros aspectos,niveles adecuados de seguridad; o, dicho deotra manera, bajos niveles de riesgo actualo potencial.

♦ La vulnerabilidad que ayuda a definir el gradode riesgo de desastre de una localidad,población o comunidad, se construyemuchas veces sobre las condiciones deriesgo cotidiano prevalecientes (desempleo,falta de ingresos, desnutrición, problemas desalud, drogadicción, violencia familiar ysocial, etc.), producto esto de la ausenciade procesos difundidos de desarrollointegral. En consecuencia, la reducción delriesgo de desastre será mejor logradacuando se lo considera en un marco de lastransformaciones sociales y económicas

buscadas a través del los procesos dedesarrollo y los procesos de desarrollo localen particular.

♦ La naturaleza eventual de las condicionesde desastre y las características latentes delriesgo que las anuncian son más fácilmenteintroducidas como preocupación entre losactores locales, en la medida en que se lasrelaciona con condiciones de riesgocotidianas más permanentes, y la búsquedade su reducción a través de procesos dedesarrollo integral. Cuanto más se relacionala instrumentación de actividades tendientesa la reducción de la inseguridad estructuralo crónica con la pretensión de reducir elriesgo de desastre, mayor interés en latemática se encontrará entre los actoresorganizados y la población local. Lapretensión de reducir el riesgo de desastreen una localidad se prioriza por los actoreslocales de acuerdo con la importancia quese le asigne en el logro de los satisfactoresde la vida cotidiana. En consecuencia, lagestión de los riesgos de desastre no puedeprescindir de un análisis que los dimensioneen función del logro de las metas dedesarrollo, del aumento en la capacidad deadaptación, o ‘thriving’ de la localidad.

Segundo, el proceso de la gestión tiene que sernecesariamente participativo, elevando a lossujetos del riesgo y las autoridades locales aactores y sujetos de análisis, formulaciónestratégica y de decisión. La participación es unmecanismo de legitimación y de garantía depertenencia, y la piedra angular de la apropiacióndel proceso por parte de los actores locales. Laapropiación es, de hecho, el signo definitoriodel proceso.

Hay, entonces, una diferencia muy clara entre loque se puede llamar la gestión del riesgo en losniveles locales y la gestión local del riesgo. Lagestión local pertenece y tiene comoprotagonistas principales a los actores locales,mientras que la gestión del riesgo en los niveleslocales puede ser impulsada por cualquier actorya sea local, regional, nacional o internacional.Así, con el uso de la noción de gestión local, sehace referencia a un proceso cuyo impulso,

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Recuadro 1 De la emergencia de la hambruna a la reducción integral del riesgo: laexperiencia de Jocotán - EPSUM

En el segundo semestre del año 2001, a raíz de las altas condiciones de riesgo de las comunidades dela región oriental de Guatemala, se presentó una aguda emergencia de hambruna principalmente en losmunicipios de Jocotán, Camotán y Olopa. En el primero de ellos intervenía el Programa de Voluntariosde las Naciones Unidas - Universidad de San Carlos, con el proyecto “Prevención de Riesgos y Manejode Desastres, que hacía énfasis en un trabajo a nivel comunitario de diagnóstico de riesgo, acciones depreparativos ante emergencias, e implementación de estrategias de reducción del riesgo ambiental.Durante la atención de la emergencia se presentaron una serie de problemas: la débil organizacióncomunitaria no favorecía una respuesta social organizada al evento, no existía una estructura municipaladecuada para su manejo y distribución, no existía un censo que ubicara adecuadamente a las familias,los costos de distribución eran sumamente altos, el divisionismo político y enfrentamiento urbano - ruralotorgaba prioridad a un sector en desmedro del otro, el protagonismo de las instituciones no favorecía ellogro de una estrategia unificada de atención, baja credibilidad del gobierno y el uso político de la crisisdificultaban las negociaciones locales.

En esta coyuntura interviene el equipo de Jocotán del proyecto EPSUM, que aunque era un proyectoque tenía como objetivo principal la reducción de riesgos sociales y ambientales en los niveles locales,contemplaba también el apoyo en situaciones de emergencia. De esta manera, se organizaron paraapoyar la distribución de los alimentos, hacer un análisis de la problemática, fortalecer la coordinacióninterinstitucional, y posteriormente, para plantear estrategias de largo, mediano y corto plazo quecontribuyan a dar solución al problema de inseguridad alimentaria del Municipio de Jocotán.

A partir de esta intervención el énfasis del trabajo del equipo cambió sustancialmente. De una intervencióncentrada en los niveles comunitarios se empezó a priorizar el trabajo en el ámbito municipal, y de unenfoque centrado en los preparativos ante emergencias se pasó a visualizar y tratar de incidir en procesosde desarrollo. Se involucraron con nuevos actores, ONGs, agencias de cooperación, instituciones públicasy principalmente cambió el tipo de relación con la Municipalidad, de ser vistos como los voluntarios dela Universidad de San Carlos, que debían colaborar con las iniciativas del Gobierno Local, pasaron a servisto como un actor con capacidad de propuesta. Esto los llevó a incluir en el segundo año del proyectoalgunas iniciativas importantes:

· Organización de una plataforma de coordinación interinstitucional,· Fortalecimiento del Gobierno Local en el tema de seguridad alimentaria· Promoción de un proceso de planificación del desarrollo a nivel municipal.

La experiencia del EPSUM, nos da pie a algunas observaciones relevantes en la promoción de procesosde gestión del riesgo. Por un lado, por la trascendencia de la formación profesional universitaria bajo unavisión integral del tema de riesgos a desastres. Y por otro lado, hacia el trabajo en el ámbito local, de laexperiencia del proyecto podemos extraer como aspectos relevantes a tomar en cuenta en todo procesode gestión del riesgo: 1) el reconocimiento de que los riesgos se configuran en procesos de relacionessociales, económicas y políticas insostenibles, que afectan las condiciones ambientales en unacomunidad o en una región; 2) frente a ello, la necesidad de una intervención integral que promuevatransformaciones estructurales en cada uno de los aspectos de desarrollo, para lo que se requierearticular estrategias político-institucionales, económico-productivas, educativas, organizativas yecológicas, que pueden ir acompañadas por la inversión en infraestructura pero sin que éstas se conviertanen un fin en sí mismas; 3) la necesidad de coordinar esfuerzos inter-institucionalmente, tanto de lapropia localidad como externos, para fortalecer las limitadas capacidades que aisladamente puedantener cada una de los actores sociales; y, 4) el obligatorio involucramiento de los gobiernos locales parapromover su liderazgo en la coordinación inter-institucional en su jurisdicción, que apunte a objetivos dedesarrollo concertado, y por ende a la reducción de condiciones de riesgo.

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Como tal, el municipio debería constituirse en lacabeza y apoyo primario de estructuras localesde gestión del desarrollo y del riesgo. En casosdonde el municipio por falta u omisión noasumiera este papel es legitimo pensar en otrasmodalidades organizadas que impulsen ysostengan la gestión; ya existen casosdocumentados en que la misma es asumida porotras fuerzas sociales locales, representativasde estructuras organizacionales de la sociedadcivil.

Tercero, como derivado de la relación que lagestión del riesgo debe guardar con laplanificación del desarrollo sectorial, social,económico, ambiental o territorial y su naturalezaendógena con referencia a éstos, se establecenalgunos parámetros fundamentales en lo que serefiere a las formas y figuras organizacionalespertinentes en los niveles locales.

Un principio básico que deriva de la integraciónde la gestión del riesgo con la gestión deldesarrollo y ambiental en los niveles locales esque no debería haber necesidad de lacreación de una nueva institucionalidad oformas organizacionales que respondan a lasnecesidades de la gestión del riesgo, sino másbien esta puede lograrse a través de laincorporación de la problemática del riesgo enestructuras ya existentes o previstas queasumen las tareas relacionadas con la gestióndel desarrollo y sus dimensiones ambiental,sectorial y territorial. O sea, las oficinasmunicipales de promoción del desarrollo, deplanificación territorial, de gestión ambiental, etc.

En esencia lo que se requiere es un ente demando y coordinación que realice su trabajosustantivo a través de organismos ya existentesy dotados de funciones de desarrollo local. Estoes importante en el sentido de que uno de losobstáculos que se han encontrado en cuanto ala promoción de la participación municipal en lagestión del riesgo ha sido la renuencia demunícipes de asumir otras tareas que ven comoadicionales a las existentes y que requieren denuevas inversiones y recursos que van más alláde las capacidades locales.

concreción y apropiación son locales,logrados a través de los actores locales, aquellosactores quienes se relacionan o se identificancon el nivel local en lo que se refiere a suquehacer diario, productivo o familiar y tienensentido de pertenencia en esos niveles.

El concepto de actor social local nos introducea una variedad muy amplia de conjuntosorganizados e individuos en la sociedad “local”,quienes pueden y deberían participar en laconstrucción y operacionalización de procesosde gestión. Siguiendo con la noción de que lagestión requiere de esquemas institucionales yorganizacionales jerarquizados y con rolesdefinidos para los distintos actores que loscomponen, es el municipio, la autoridadmunicipal y sus órganos técnicos y políticos,el actor social que con más propiedad deberíaasumir el papel protagónico en la constituciónde la gestión como práctica permanente. Elmunicipio, como representante político yadministrativo de lo local, y de sus actores ypoblación, está llamado a jugar este papel pordiversas razones, a saber:

♦ Es el ente responsable y legalmenteconstituido para la promoción del desarrollolocal, el ordenamiento territorial y el uso delsuelo, y con prerrogativas en la emisión denormas, estímulos y controles en lo que serefiere a proyectos sectoriales y territoriales.

♦ Es el representante legal ydemocráticamente elegido de los distintossectores, actores y fuerzas sociales conpresencia en el municipio y se constituye enel órgano natural de la confrontación,armonización y resolución de diferencias yconflictos.

♦ Es una bisagra que media entre lo local y loregional y nacional y entonces un espaciopara la negociación y la concertación entreestos niveles con miras a la promoción delos intereses y el desarrollo local. Constituyela base de la descentralizaciónadministrativa, política y económica y tienerepresentación política en los nivelesregionales y nacionales.

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Cuarto, la participación y la apropiación son, porsí mismas, factores clave en la búsqueda de lasostenibilidad de los procesos de gestión. Lagestión local no se encuentra plasmada en unproyecto con un producto concreto, sino en lacontinua aplicación de principios y acciones degestión, y en la sostenibilidad de procesos. Lasostenibilidad significa el paso de un proyectoconcreto a un proceso continuo, impulsado porlos actores locales a través de estructurasorganizacionales e institucionales propias,enlistando y concertando el apoyo de otrasmúltiples instancias organizacionales locales,regionales, nacionales o internacionales enfunción, óptimamente, de una visión y estrategiaconcertada de reducción y control del riesgo enel marco del desarrollo, en el nivel local.

Quinto, considerada desde la perspectiva de lasllamadas fases o el ciclo de desastres, la gestiónde riesgo es una práctica transversal e integralque comprende actividades y enfoques tanto enlo que se ha llamado la prevención y mitigación,como en temas particulares relacionados conlos preparativos, la respuesta, la rehabilitación yla reconstrucción. Su punto de referencia es elriesgo y no el desastre y las formas deevolución de éste durante condiciones normalesde vida y durante o después de la ocurrencia dedesastres. O sea, su punto de referencia es unproceso continuo de riesgo en constanteevolución y cambio. Desde el principio se aceptala continuidad como algo definitorio del riesgo yde las prácticas que se desplieguen para reduciro preverlo, donde las relaciones con losprocesos de desarrollo y el fortalecimiento delas opciones de desarrollo son signos claves enla actuación.

Sexto, es una práctica impulsada y controladadesde lo local pero que no puede existir sin elestablecimiento de relaciones, niveles deconcertación y coordinación, negociación yacoplamiento con actores y procesos generadosen territorios de mayor jerarquía, sean éstos sub-regionales, regionales, nacionales y hastainternacionales. Lo local es una faceta, uncomponente, una parte de algo de mayortrascendencia territorial y no puede prescindirde relaciones con estos otros niveles en la

gestión del cambio. Esto asume granimportancia porque se reconoce que el riesgoque se expresa en los niveles locales esproducto de múltiples procesos, concatenadose interrelacionados cuyos orígenes sociales yterritoriales exceden los límites de lo local. Lolocal es un depositario del riesgo, no unconstructor como tal, aunque procesoseminentemente locales obviamente contribuyena su existencia. De ahí que un proceso de gestiónlocal pueda ser más eficaz si se liga a, y sedesarrolla en el marco de una territorialidadmayor.

Algunas de las formas que se han utilizados paralograr una integración mayor de lo local con otrosniveles territoriales son los siguientes:

♦ El desarrollo de proyectos intermunicipalesdentro de zonas con característicasecológicos, ambientales, de desarrollo yriesgo comunes, incluyendo esfuerzos paracrear comités o mesas de concertación conrepresentación de actores locales y extralocales.

♦ Proyectos que toman una cuencahidrográfica, región económica, etc. comosu punto de referencia principal.

♦ Proyectos que tomen como punto dereferencia central una zona, localidad omunicipio, pero que prevén un efecto dederrame en otras zonas donde los análisisde riesgo muestran incidencia de factoresgenerados en estas zonas en los niveles ytipos de riesgo sufridos (fuentes decontaminación, deforestación, etc.).

Quedará claro con este breve enunciado sobrelas características básicas de la gestión local,que no son los actores externos que promuevenproyectos concretos de reducción del riesgo,quienes hacen la gestión local. Deben ofrecerapoyo para promover la aceptación yseguimiento de la gestión por parte de losactores locales mismos. Los proyectos quepromovemos, muchas veces tienen una finalidadconcreta que apoya la reducción pero nonecesariamente el establecimiento de la gestión

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Recuadro 2 .La Gestión local del riesgo en el marco de los procesos de desarrollolocal: El caso de Barranca y Chacarita, Costa Rica. (Proyecto Alforja): La aplicacióncomprensiva de parámetros de la intervención.

El Comité Comunal de Emergencia de Barranca y Chacarita, en la zona Pacifica central de Costa Rica,fue creada para atender desastres y organizar algunas acciones concretas para prevenir emergencias.Una vez pasada la crisis, se desarticulaba hasta una nueva emergencia o actividad preventiva. Sinembargo, impulsado por sus propias reflexiones sobre la realidad local y con el apoyo de la ONG,Alforja, el Comité decide que también tiene un rol que jugar en la gestión local de la reducción delriesgo, y en la promoción de un mejoramiento en la calidad de vida de su comunidad y en su desarrollo.En el desarrollo de la organización se rescatan varias facetas definitorias de la gestión local del riesgo,a saber:

La gestión como proceso y no como producto:

El Comité había iniciado su trabajo a través de la Red Comunitaria de Salud de la zona, permitiendo asíunir los esfuerzos de muchas entidades. Tanto Alforja como el Ministerio de Salud y la Caja Costarricensede Seguro Social, quienes apoyan la organización, promovieron metodologías participativas teniendo elcuidado de no castrar el “proceso del proceso” que propusieron desde el principio, desarrollar, consolidary fortalecer. El respetarlo al Comité local su propio ritmo y el darles a los actores locales espacio paraque definieran sus propias agendas se logro estimular un proceso de forma asertiva. Además, se evitodependencias y paternalismos El proceso de consolidar esfuerzos por corregir y prevenir futuros riesgosdesembocó a nivel organizacional en la formalización legal de la Red Comunitaria de Salud y sostenibilidaden sus labores.

La participación, la apropiación y la sostenibilidad del proceso de gestión por parte de losactores locales.

Para el Comité la apropiación y la sostenabilidad se definió por:

o La propuesta metodológica participativa que promueve Alforja manteniendo siempre el principioque los miembros del Comité son los sujetos activos del proceso de intervención.

o El rol de Alforja como agente externo, fomentando una relación de autonomía del Comité a pesarde la dependencia fomentada desde el Estado con las agrupaciones comunales.

o La Red Comunitaria de Salud de Barranca que se vuelve la estructura orgánica donde laspropuestas de mejoramiento de la calidad local, y más tarde de la cuenca del Barranca, tienen eco,acogida y apoyo.

La sostenibilidad del proceso se fundamentó principalmente en la unión de esfuerzos y en larepresentación de diversas organizaciones de la sociedad civil y de los sectores estatales.

La gestión local en el marco de los niveles regionales y nacionales.

En sus inicios, el Comité restringía sus análisis y acciones a la zona inmediatamente próxima a lascomunidades de Chacarita y Barranca. Sin embargo, una vez puesto en marcha las acciones, se diocuenta que su propuesta de acción debe trascender ya que el riesgo con sus diversas manifestacionestocaba a todas las diferentes comunidades ribereños a lo largo del río Barranca. Es así como suestrategia de trabajo evolucionó a fundamentarse en la articulación de las comunidades ribereños a lolargo de la cuenca a través de organizaciones ambientalistas, asociaciones de desarrollo y entidadessanitarias. Reconocer la interrelaciones que se dan entre lo que sucede cuenca arriba y cuenca abajoles ha llevado a ampliar la cobertura geográfica, no solo del análisis que hacen sobre el escenario deriesgo (causas-efectos), sino sobre las propuestas de acción. De esta forma, se plantean solucionescon una visión integral donde cada quien actúa bajo una visión global (de cuenca) pero en su propiocontexto local (micro-cuenca).

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del riesgo como proceso en los niveles locales.Sin embargo, en la mayoría de los casos, ni laapropiación del proceso ni la sostenibilidad delos esquemas aparecen en la fórmula de losproyectos, los cuales aún se rigen, con un fuertepredominio, por actitudes productivistas eintervenciones puntuales de relativa cortaduración.

3. Los parámetros y la práctica afavor de la gestión local delriesgo.

En nuestra definición básica de la gestión localdel riesgo, presentada más arriba, se hanidentificado seis premisas, facetas ocaracterísticas básicas que permiten definir lagestión local del riesgo. Reiteremos éstas deforma resumida:

i. Su relación e integración con la gestiónlocal del desarrollo.

ii. Su característica como proceso y no comoproducto, lo cual significa la necesidad deestructuras o institucionalidad local que laimpulse y coordine de manera permanentey sostenida.

iii. La participación y la apropiación local y elpapel fundamental que está llamado a jugarel municipio en este proceso.

iv. La sostenibilidad.

v. Su carácter transversal e integral en lo quese refiere a las llamadas fases del ciclo dedesastres.

vi. Las necesarias relaciones que guarda conprocesos desplegados en otros entornosterritoriales de mayor jerarquía.

En adelante, retomamos estos parámetros yutilizando de forma genérica las evidenciasarrojadas en el proceso de sistematización de

experiencias de intervención en los niveleslocales llevado a cabo como parte de nuestroproyecto, intentaremos identificar aspectosclaves para lograr la concreción de estoselementos en la aplicación diaria de la gestión.Las seis características o facetas identificadas,encierran otras consideraciones importantes queestán indisolublemente ligadas a ellas y quedestacaremos en el transcurso de nuestrapresentación.

Algunas consideraciones preliminares sobrela gestión como proceso y los proyectosconcretos de intervención impulsados

Al hablar de parámetros o facetas fundamentalesdel proceso y la práctica de la gestión local deriesgo, claramente se refiriere a una “utopía” porconstruirse, no a algo ya necesariamenteexistente, consolidado y ampliamente difundido.Con esto no se niega que existen ejemplos deintervención-gestión que reúnen varias de lasfacetas y tienden a evolucionar hacia esquemasintegrales con las características indicadas.Pero, en un gran número de los casos deintervención inventariados y sistematizados setrata de proyectos particulares que operan enfunción de algún rasgo del riesgo, que puedencontribuir sin duda a su reducción, pero cuyacontribución a la consolidación de procesospermanentes y sostenibles de gestión local esmuy variado. Constituyen, desde nuestraperspectiva, proyectos que más se acercan, ensu mayoría, a la noción de la gestión del riesgoen los niveles locales que a procesos de gestiónlocal de riesgo, como se ha definido en estedocumento hasta el momento.

Al considerar el tipo de proyecto impulsadodurante los últimos años y su relación con lapromoción y consolidación de la gestión localdel riesgo, podemos identificar tres modalidadesbásicas:

♦ La existencia de proyectos cuyo propósitoexplícito y método está en función depromover las condiciones y establecer lasbases para el arranque y consolidación deestructuras locales para la gestión del riesgo.

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♦ Proyectos particulares promovidos en losniveles locales por actores externos enfunción de la reducción y control dedeterminadas facetas del riesgo y cuyodesarrollo, método y visión trasciende losobjetivos inmediatos del proyecto paratambién considerar la forma en que elproyecto particular pueda, a través de suestrategia de intervención y forma de operar,apoyar y promover procesos sostenidos degestión local en el futuro, en el marco deldesarrollo local.

♦ Proyectos elaborados y ejecutados enfunción de la reducción de facetas del riesgoen los niveles locales, pero que no van masallá de lo inmediato y no incorporan en sumétodo y forma de intervención unaconsideración del desarrollo de formaintegral o de la manera en que el proyectopuede trascender y apoyar procesos futurosde gestión local del riesgo.

Esta “clasificación” de tipos de proyectos,obviamente establece extremos y no consideraproyectos “híbridos” que reúnen de forma variadaalgunas características de los tres tipos modelode proyecto. La evidencia sugeriría que es elúltimo tipo de proyectos el que aún domina, conalguna tendencia a favor de un crecimiento enla incidencia de los primeros dos tipos indicados.

En reconocimiento de esta situación y tambiénreconociendo que hasta el momento losgobiernos mismos, por múltiples razones, nohan prestado la atención suficiente a la creacióny consolidación de esquemas locales de gestióncomo componente descentralizado de lossistemas o estructuras nacionales de gestión ode prevención, mitigación y atención adesastres, se plantea un reto particular que esel que informa nuestro enfoque en lo que restade este documento. Esto se articula en funciónde una pregunta básica. ¿Qué pretendemos opodemos sugerir para que proyectos externosparticulares apoyen y contribuyan a laintroducción y consolidación futura de procesoslocales de gestión de riesgo en el marco deldesarrollo?

En este sentido lo que se pretende en adelantees, primero, reconocer que hasta el momentoy en el futuro seguirán habiendo numerososproyectos que toman el riesgo en los niveleslocales como objeto de intervención; y,segundo, aceptando esta realidad, considerarla forma en que nuevos proyectos podríancontribuir más al fomento de la gestión localtomando en cuenta e incorporando en su diseñoy método algunas o todas de las facetas quedistinguen la gestión local como proceso, asícomo apoyando la creación de condicionesfuturas más propicias para suinstitucionalización y sostenibilidad.

Consideraciones generales en torno a losparámetros

Antes de analizar en detalle cada faceta oparámetro, es necesario aclarar que éstas nopueden acotarse a una etapa particular de unproyecto de intervención, sino más bien, deberíanexpresarse o encontrarse en todas las distintasfases, sean éstas de formulación, planificación,desarrollo estratégico, procesos de toma dedecisiones, implementación, seguimiento yevaluación. O sea, son características quedeberían difundirse de forma amplia en unproyecto y deben ser consideradas a lo largo deuna actuación particular, inspirada por actoresexternos en el campo. Cuanto más se logra estameta, más posibilidades hay de que el proyecto,como actuación particular, contribuya aldesarrollo de condiciones en la localidad para elestablecimiento de procesos permanentes degestión local del riesgo.

Aquí, independiente del objetivo particular de unproyecto de intervención y los resultados quepretenda, se establece la premisa de que unacontribución al fomento de procesospermanentes de gestión local debe ser partemisma del método de intervención y losobjetivos planteados por cualquier proyectoparticular. El logro del objetivo del proyecto ylos productos particulares que contempla,pueden concebirse siempre como resultado deun proceso que reúne las características de lagestión local tal como ha sido descrita en estedocumento.

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Segundo, proyectos cuya pretensión explícitaes la modificación de determinadas condicionesexistentes de riesgo en localidades, a través dela promoción de determinadas acciones. Lamayoría de los casos de este tipo de intervenciónque se han dado hasta el momento, se refierena la introducción de sistemas de alertatemprana, la construcción de obras deprotección física, la promoción de la organizacióne institucionalidad local para la prevención ymitigación de desastres, la recuperaciónambiental a través de procesos tales como lareforestación, y la preparación de planes deemergencia. Estas son de alguna forma lasacciones más obvias y conservadoras que seidentifican.

Por otra parte, la reducción del riesgo existentepuede considerar la necesidad detransformaciones en las pautas locales dedesarrollo, incluyendo una readecuación del usode la tierra, cambios estructurales (de vocaciónu organización en materia de actividad productivapredominante), cambios en las pautas deconsumo y utilización de los recursos naturales,entre otros. Estos esquemas son másprogresistas y transformadores y amplían enmucho la noción de la reducción del riesgo en elmarco del desarrollo.

El predominio del primer tipo de proyectos, derivade actitudes corto-placistas y productivistas coninversión de recursos relativamente limitados.El segundo tipo de proyecto requiere de mayoresrecursos y tiempo y no se ajusta tan fácilmentea las exigencias de organismos que financianproyectos en el tema de los desastres. En elprimer caso se va de riesgo y desastre hacia eldesarrollo y en el segundo de desarrollo hacia elriesgo, su reducción y control como faceta ycomponente de la búsqueda de desarrollointegral y sostenible.

Al establecer esta división básica podemosidentificar uno de los retos y problemas másagudos en lo que se refiere a la promoción de lagestión local del riesgo. Así, sin lugar a dudaslas opciones para la difusión de la práctica enlos niveles locales son mayores cuando losproyectos que se promueven comienzan con la

4. Parámetros y prácticas: unacercamiento global.

4.1. Gestión del Riesgo-Gestión delDesarrollo Local.

Hoy en día crecientes esfuerzos se dirigen amejorar las condiciones para la gestión local deldesarrollo. Como parte de este proceso, seincluye el movimiento a favor de ladescentralización económica y administrativa,procesos que enfrentan ya de por sí muchasdificultades, pero que se establecen como metaen muchos países. El aumento en los nivelesde seguridad humana que implica tanto unaconsideración de las condiciones de vidacotidianas como de la seguridad contra lasvariadas amenazas ambientales, es uncomponente esencial del desarrollo. En estesentido, la gestión del desarrollo no puede servista sin referencia a la problemática del riesgode desastre, y la gestión del riesgo no tienemayor sentido si no se le ve como una dimensiónde la gestión del desarrollo y como una prácticatransformadora que apoya la búsqueda demayores niveles de seguridad humana integral.La dimensión del desarrollo que debecaracterizar la intervención sobre el riesgo talvez constituye su rasgo más esencial ydefinitorio.

Tipos de proyecto y opciones distintas.

Básicamente, al pensar en las relaciones entrela gestión local del riesgo y del desarrollo, seperfilan dos tipos genéricos de proyectos conorígenes y puntos de partida distintos.

Primero, proyectos de desarrollo sectorial,territorial o integrales que deberíandimensionarse con criterio de previsión y controlde riesgo, en un marco dado por la noción de lagestión prospectiva del riesgo. Este tipo deenfoque no presenta mayores problemas en lamedida en que haya disposición de analizarnuevos proyectos con los lentes del riesgo yhaya conocimiento de las opciones de controlde riesgo disponibles de acuerdo con el tipo deproyecto que se impulsa

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problemática del desarrollo local e integranconsideraciones sobre el riesgo y su previsióno reducción, a diferencia de los proyectostradicionales que se basan en la identificaciónde un problema de riesgo en los niveles localesy promueven intervenciones en aras de sureducción, pero sin necesariamente cuestionaro pretender modificar las mismas pautas deldesarrollo que probablemente explican el riesgoque existe.

Visto desde la perspectiva de las fuentes deapoyo externas para proyectos locales, estosignifica que se logrará un mayor avance con lagestión local del riesgo en la medida en que lasfuentes que apoyan los proyectos de desarrollopromuevan y hagan disponibles los recursospara dimensionar sus proyectos conconsideraciones de riesgo. Este no es el casoen general, hoy en día.

Por otra parte, las agencias que tradicionalmenteapoyan proyectos en el campo de los desastresson, en general, distintas a las que promuevenel desarrollo. También, tienen visiones másacotadas, corto-placistas y productivistas,disponibilidad de financiamiento más restringidoy proyecciones temporales de sus proyectos demás corto alcance. Además, las exigencias paraobtener productos “concretos” y “visibles”,desobedecen la necesidad de enfatizar ypromover procesos de más largo alcance.Difícilmente estas fuentes tendrán opciones deextender y modificar sus visiones de tal maneraque la dimensión del desarrollo local sea tomadaen cuenta de forma integral en la postulación ydiseño de proyectos.

Con esto hay una llamada explícita para que laproblemática de los desastres y la gestión delriesgo sea considerada de forma másgeneralizada por parte de las agencias dedesarrollo y no como un problema aparte, sujetode fuentes tradicionales de financiamiento quea fin de cuentas son versiones ampliadas de lasmismas agencias u organismos de agenciasque anteriormente y aún financian proyectos depreparativos y respuesta a desastres.

Prácticas fundamentales para elestablecimiento de la relación entre riesgoy desarrollo y prácticas concertadas para sugestión en común.

La experiencia nos muestra que existen almenos cuatro mecanismos o prácticas básicasque deben considerarse en cualquier proyectopara facilitar o garantizar una consideraciónconcatenada y común de la problemática deldesarrollo y el riesgo.

Los marcos conceptuales de los proyectos.

Establecer la ligazón entre riesgo y desarrolloen el marco de un proyecto particular, se facilitaen la medida en que los marcos conceptuales ymetodológicos que sustentan los proyectos deintervención expliciten de forma adecuada estarelación. Debe ser una exigencia de las agenciasfinancieras y de los formuladores y ejecutoresde proyectos que los proyectos presentadospara financiamiento expliciten esta relación y quelos mismos términos de referencia de lasagencias insistan en ella. Aquí, establecemosque no hay problema de riesgo ni propuesta deintervención que no pueda establecer nexos conel problema del desarrollo y considerar esto enlos marcos conceptuales del proyecto.

Los diagnósticos locales.

Comúnmente los proyectos locales que sesignan por la temática del riesgo o desastrecontemplan, casi de forma general, el análisis,mapeo o sistematización de información sobrelas llamadas amenazas y vulnerabilidades. Sinembargo, muchas veces este tipo de análisisasume características estáticas donde estosfactores de riesgo se ven como productos ocircunstancias existentes, ya plasmadas en lalocalidad, pero sin análisis de la historia o delos procesos que los expliquen o de los actoressociales que los impulsen. Además, aún existela práctica de promover un análisis por separadode amenazas y vulnerabilidades sin establecera cabalidad la relación dinámica entre ellos y lasformas en que se refuerzan y se determinanmutuamente. El riesgo en su connotaciónobjetiva y sujetiva es raramente enfrentado y

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Recuadro 3 Sobre las sinergias entre desarrollo local y reducción de riesgos: laexperiencia de la iniciativa del Bajo Lempa, El Salvador.

Entre agosto de 2001 y abril de 2002 se llevo a cabo un diagnostico integral de las condiciones dedesarrollo y de riesgo en la zona del bajo Lempa (municipios de Tecoluca y Jiquilisco), y el diseño deuna propuesta estratégica de intervención, promovido por el Ministerio del Ambiente y Recursos Natu-rales, con fondos del BID y dirigido por un grupo consultor externo. Desde la perspectiva local, lainvestigación fue concebido desde el inicio como una respuesta a las demandas locales y diseñado yllevada a cabo de forma ampliamente participativa. La vinculación entre desarrollo y riesgos y desastresera un elemento esencial en el desarrollo del diagnosis y en la postulación de opciones de intervenciónen la zona, todo potenciada con la introducción de nociones sobre transformación productiva,ordenamiento territorial, manejo sostenible de recursos naturales, mejoramiento de condiciones de viday creación de capacidades locales, como la base para la gestión y reducción del riesgo. O sea, elanálisis y las propuestas se fundamentaron en una visión integral del riesgo y su relación con el desarrolloy no en una visión restringida, basada en la dotación de soluciones estructurales o ingenieriles alproblema de riesgo de inundación en la zona

El “Programa de fortalecimiento de las organizaciones locales y comunitarias del Bajo Lempa” para lagestión del riesgo en el marco del desarrollo, es uno de los pasos recomendados por el diagnosis yplanteamiento estratégica propuesta, programa que se ha implementado entre 2002 y 2003. Este programaantecede la propuesta ejecución de proyectos concretos de intervención en la zona identificados en eldiagnostico. El programa de fortalecimiento busca construir una organización consensual local capazde discutir y aprobar propuestas de intervención, y participar en el proceso de inversión y desarrollo enla zona con visión de gestión de riesgo. Uno de sus logros ha sido la creación de un Comité local conmembresía de las principales organizaciones de la zona, de las municipalidades y del gobierno central.El Comité, junto con el desarrollo de otros aspectos organizacionales y de gestión comprende un pasoimportante en el fomento del capital social en la zona tan necesaria para la promoción de la gestión localdel riesgo en el marco del desarrollo.

pocas veces se intentan establecer los nexoscausales entre amenazas, vulnerabilidades y, enfin, riesgo, con los procesos de transformacióno de desarrollo previstos a los que pueda estarsujeta la localidad. El resultado de esta escisiónes que los actores locales con los cuales losproyectos interactúan y colaboran, muchasveces no logran establecer la relación entre losprocesos de transformación local y el desarrolloo concreción del riesgo y de las amenazas yvulnerabilidades que lo ayudan explicar. Elriesgo tiende a quedar fuera del problemadel desarrollo como si estuviera sujeto aprocesos autónomos y externos.

La noción y la práctica de diagnósticos integralesparticipativos que se presentan bajo nombresgenéricos distintos, pero cuyas pretensiones sonlas de dimensionar adecuadamente laproblemática de una zona y la preidentificaciónde opciones y oportunidades, prioridades y

relaciones, etc., es fundamental. Provee dearmas potentes para ligar el desarrollo con losproblemas del riesgo. Un aspecto fundamentalde estos diagnósticos se refiere a los indicadoresy procesos que consideran. El diagnósticodebería poder contestar como mínimo lassiguientes interrogantes.

♦ ¿Cómo se relacionan las pautas del riesgopresentes con las modalidades de desarrolloen la zona?

♦ ¿Cuáles son los procesos y los actoresdetrás de estas pautas?

♦ ¿Cuáles son las condiciones que dan a losposibles eventos físicos la característica deamenaza?

♦ ¿Cuáles son las características deldesarrollo económico y social en la zona,

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que ayudan explicar las vulnerabilidades quese exhiben frente a las amenazas?

♦ ¿Cuál es la relación entre lo local y otrosniveles territoriales en la explicación de losniveles de riesgo presentes?

♦ ¿Cuáles son las nuevas pautas dedesarrollo que anuncian nuevos riesgos enel futuro?

♦ ¿Quiénes son los actores localesorganizados o individuales que deben serparte del proceso de gestión del riesgo porsu incidencia en los procesos de desarrollo?

Con referencia a los diagnósticos, se puedeestablecer el principio de que no importa loespecializado que sea la intervención, es mejorcomenzar con un diagnóstico amplio,examinando la manera en que el riesgo y eldesarrollo se interrelacionan, antes que restringirel análisis a aspectos que parecen tener relacióndirecta con la problemática. Cuanto más seamplían las visiones, más probabilidad existeque la temática de la gestión del riesgo tengasostenibilidad en la zona. Hay que buscar unproceso permanente de ampliación de visionese incentivar la participación y apropiación de laproblemática.

Los participantes locales en los proyectos.

La capacidad de tomar en cuenta la relaciónriesgo y desarrollo aumenta notoriamentecuando los actores locales con quienes serelacionan los proyectos son actores deldesarrollo. Entrar por vía de las estructurasestablecidas para enfrentar el problema de lospreparativos y respuesta a desastres es por símismo auto-limitante, aunque no debedescartarse como parte de la ecuación. Losactores del desarrollo se perfilan con undiagnóstico previo en la localidad, pero, enprincipio, incluyen a la municipalidad, lasasociaciones y organizaciones locales dedesarrollo sectorial, ambiental o global, lasasociaciones de productores, las ONG’spresentes y los representantes de organismosnacionales del gobierno central. Una lecciónclara es que sin presencia y compromiso de lasmunicipalidades, las oportunidades de éxito ysostenibilidad se reducen enormemente. Lamunicipalidad se constituye en el nivel decohesión y concertación más adecuado paramovilizar a los actores locales, y sus atributosen el desarrollo local y en la planificación del usode la tierra la dotan de una posición privilegiadae insustituible en la fórmula desarrollo-riesgo.

Recuadro 4 Proyecto Manejo de Riesgos y Prevención de Desastres 1999 - 2004 (CentroHumboldt - Nicaragua)

La intervención del Centro Humboldt (CH) en Gestión de Riesgos en 10 municipios del país promueveprocesos integradores y de apropiación de la problemática de los riesgos, generando estados deconcertación y negociación entre actores diversos para el desarrollo sostenible en el municipio.

El principal eje del proyecto es la etapa del proceso denominado diagnóstico, cuya importancia no soloradica en el diagnóstico-producto, sino en la posibilidad de involucrar a cuatro actores básicos en elproceso de su elaboración-líderes comunitarios, miembros de comités territoriales de desarrollo yprevención, técnicos y autoridades municipales, y miembros del comité municipal de desarrollo yprevención. Con el trabajo de diagnostico se inicia un cambio de visión sobre la interrelación entredesastres y desarrollo, proponiendo una imagen de futuro deseado como elemento clave para reforzar lamisma planificación estratégica del desarrollo desde la comunidad hasta el ámbito municipal. Eldiagnóstico promueve los roles de los actores inmersos en el proceso de Gestión Local de Riesgos através de técnicas de sensibilización y fortalecimiento de la organización local y municipal para lareducción de vulnerabilidades para el desarrollo y la respuesta oportuna y eficiente a situaciones dedesastres. El técnico municipal se convierte en un facilitador para el trabajo de sensibilización,identificación y propuestas reductoras de riesgos.

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Recuadro 5 Análisis de vulnerabilidad: la experiencia en caseríos del volcán SanMiguel, El Salvador (Geólogos del Mundo)

En la definición de la vulnerabilidad, se optó por definir cuatro niveles: Bajo, Mediano, moderadamentealto y sumamente alto. A cada uno de estos niveles se le asignaron diferentes valores numéricos devulnerabilidad : entre 0 y 1: vulnerabilidad baja; entre 1.01 y 2: vulnerabilidad media; entre 2.01 y 2.5:vulnerabilidad moderadamente alta; y, entre 2.51 y 3: vulnerabilidad muy alta

En relación a la definición de parámetros-criterios de vulnerabilidad se adoptaron indicadores cuantitativos,objetivamente verificables.

Parámetros físico-técnicoso Materiales de las paredes de las viviendas: 70% o más con paredes de sistemas mixto y/o adobe

mejorado: 1 punto; entre 40% y 69%: 2 puntos; y menos de 40%: 3 puntos.o Presencia de servicios básicos como agua potable, alcantarillado, teléfonos y energía eléctrica.

Con cuatro de los elementos mencionados: 1 punto; con tres o dos : 2 puntos; con uno o ninguno:3 puntos

o Presencia de tecnología agrícola, maquinaria, sistemas de riego y drenajes. Con cuatro de loselementos mencionados: 1 punto; con tres o dos: 2 puntos; con uno o ninguno: 3 puntos.

Parámetros económicoso Niveles de pobreza extrema: 45% o más hogares en extrema pobreza: 3 puntos; entre 20 y 44%: 2

puntos, menos de 20% de hogares: 1 punto.o Propiedad de la tierra. Más del 70% es propietario de su tierra: 1 punto; entre 40 y 69 por ciento: 2

puntos; Menos del 40%: 3 puntos

Parámetros ambientaleso Combustible para cocinar: 60% o más usa leña: 3 puntos; entre 25 y 59% usa leña: 2 puntos;

menos de 25% usa leña; 1 puntoo Uso del suelo: Más de 70% de área agrícola para cultivos temporales: 3 puntos; entre 40 y 69%: 2

puntos; menos de 40%: 1 punto

Parámetros socialeso Educación. Menos de 40% curso primaria: 3 puntos; entre 40% y 69% curso primaria: 2 puntos;

70% o más curso primaria: 1 punto.o Organizativas: Sin organización: 3 puntos; con ADESCOs u otra de organización de desarrollo: 2

puntos; con Comités de Riesgo/Desastre: 1 punto;o Ideológico-culturales. 50% o más cree en castigo de Dios o fenómeno natural: 3 puntos, entre 20%

y 49%: 2 puntos; menos de 20%: 1 punto;o Políticas. Ausencia de propuestas de desarrollo: 3 puntos; antecedentes de movilizaciones/gestiones

ante autoridades locales/nacionales: 2 puntos; presencia de propuestas de desarrollo: 1 punto.o Institucionales oficiales. Ausencia de planes municipales de gestión de riesgos/emergencias: 3

puntos; planes municipales de desarrollo: 2 puntos; planes municipales de desarrollo con prevenciónde riesgos: 1 punto.

o Institucionales de la sociedad civil. Presencia de 3 ó más instituciones de desarrollo: 1 punto;presencia de 1 ó 2 instituciones: 2 puntos; Ausencia de instituciones: 3 puntos.

Uno de los principales aportes de la aplicación del análisis de la vulnerabilidad estuvo en la profundizacióndel conocimiento sobre la realidad local, y en la generación de mayor y mejor información para apoyarfuturos procesos de desarrollo de las poblaciones. En función de esta experiencia, puede sostenerseque una de las formas de elevar la pertinencia y eficacia de las intervenciones que persiguen la reduccióndel riesgo, es la elaboración y difusión de herramientas metodológicas que permitan profundizar en elanálisis y comprensión de la vulnerabilidad local y de las opciones para reducirla.

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Proyectando el problema particularenfrentado por la intervención dentro delcontexto de desarrollo en que se ubica.

Es claro que durante largo tiempo muchosproyectos que se promuevan en los niveleslocales en búsqueda de la reducción del riesgoasumirán características acotadas y específicas,dirigidas a contextos delimitados. Este es el casopor ejemplo de proyectos que pretendenpromover sistemas de alerta temprana,recuperación de laderas, reubicación deasentamientos, o construir mapas de amenazascomo insumo para los preparativos o planes deemergencia. Cada uno de estos contextosrepresenta una situación de riesgo ya existentesobre el cual se busca intervenir.

Sin embargo este tipo de intervención donde elproducto está ya establecido puede ofrecer unaopción de análisis mucho mayor, la cual permite

proyectar a los participantes del proyecto haciareflexiones más profundas sobre por qué tienenque recurrir a la reducción de riesgo comoopción.

Para tomar el ejemplo de sistemas de alertatemprana, aquí estamos frente al desarrollo demecanismos que toman el riesgo como algoexistente y se busca adecuar procedimientos dealerta y de evacuación a los parámetros dados.Sin embargo, al analizar los contextos de riesgoexistentes, la ubicación de la población, ganado,viviendas, etc., el proyecto puede incitar unanálisis que vaya más allá del escenario queexiste, para profundizar en por qué existe. Elanálisis más integral y las reflexiones en torno alas formas en que los patrones de uso de la tierra,de ubicación de viviendas y producción, dedegradación ambiental, etc., han contribuido alcontexto de riesgo que se busca enfrentar consistemas de alerta, puede ser un arma para

Recuadro 6 Apoyo Local al Análisis y Manejo de Riesgo Naturales (ALARN) de la AgenciaSuiza para la Cooperación y el Desarrollo (COSUDE) - Nicaragua

ALARN es un proceso de fortalecimiento de las capacidades técnico-científicos de profesionales en laelaboración de Estudios de Riesgos para así apoyar a los gobiernos locales (más de 26 municipios).

La intervención sostuvo dos líneas de trabajo principales:

a. La capacitación a profesionales nacionales en la evaluación de los riesgos naturales desde losterritorios municipales.

b. Apoyo directo a las municipalidades con la realización de estudios de riesgos utilizando la capacidadnacional ya especializada y formada por ALARN.

Los mapas municipales de riesgos y los planes municipales de prevención y mitigación de desastresproducidos como parte del proceso contribuyen de manera importante a la elaboración de recomendacionesde proyectos reductores de riesgos, como apoyo para las autoridades municipales y como una referenciainevitable para aquellas entidades que disponen a invertir en el desarrollo de los municipios.

ALARN sienta precedentes de estilos de colaboración interinstitucional, lo que contribuye a una formade ALIANZA para la Gestión Local del Riesgo. Las relaciones desarrolladas entre el grupo de especialistasy diversos actores (ONG´s, entidades gubernamentales, de Cooperación externa y principalmente conmunicipalidades) establecen una demanda para servicios calificados en materia de evaluación de riesgosen el contexto municipal. Este hecho establece un impacto positivo (sostenibilidad) expresado en elcambio de conciencia de algunos actores en cuanto a la problemática de los riesgos, y particularmenteen cuanto a su abordaje técnico - científico.

Los profesionales entrenados por el proceso de ALARN constituyen un capital social, con un potencialmultiplicador enorme entre otros grupos de profesionales y técnicos de las municipalidades.

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proyectar a la comunidad hacia intervencionescuyo propósito es impedir la construcción futurade nuevos riesgos. En general, la informaciónque se requiere para estimular una intervenciónparticular tiene una relevancia potencial más alláde su uso particular para la planificación local.

4.2. La Gestión como Proceso y no comoProducto

Construyendo conjuntamente con losactores locales, el problema y la solución.

Con la noción de proceso se hace alusión, enuna primera acepción de la noción, a lacapacidad de construir paulatinamente unproblema y su solución, a diferencia de comenzarcon productos e intervenciones preconcebidas.O sea, por sí solo, construir un dique, trasladaruna comunidad, dragar un río o prohibirconstrucción en determinadas zonas, no esgestión local de riesgo aunque puedan seractividades derivadas de un proceso de gestión.La gestión se refiere más bien al proceso através del cual se llega a perfilar eimplementar una solución. En general, esposible concebir este proceso tomando encuenta distintos componentes o fases, a saber.

♦ Develar, conocer y tomar conciencia decausas y procesos de construcción delriesgo, sus manifestaciones ycaracterísticas concretas y sus relacionescon las pautas de desarrollo en lo local. Estodemanda amplitud de criterio y participaciónamplia de los agentes locales (ver adelante).

♦ Descubrir las diversas dimensiones delproblema del riesgo, considerado sujerarquización en los problemas deldesarrollo de la zona y decisiones sobreniveles y aceptabilidad.

♦ Considerar los objetivos de desarrollo de lazona, las oportunidades y opciones y larelación de éstos con los entornos de riesgopresentes.

♦ Perfilar las opciones de intervención en arasde la reducción y previsión de riesgo,

tomando en cuenta variaciones en los estilosy contenidos de desarrollo e instrumentosmás típicos y tradicionales de la reduccióndel riesgo, considerando las oportunidades,recursos, etc., con que cuenta la zona, ybuscando las alianzas necesarias entreactores locales y entre éstos y actores enotros niveles territoriales quienes inciden enla causa del riesgo o en su posible solución.

♦ Elaborar estrategias e identificar opcionesde intervención.

♦ Operar o implementar esquemas yproyectos.

El proceso no puede darse cuando losesquemas y proyectos son cerrados y conpredeterminación absoluta de fines y acciones.Es precisamente el proceso de gestión el quepermite la identificación de soluciones másadecuadas, lo cual no significa que el impulsorde un proyecto no tenga idea del objeto deintervención y los logros concretos que pretende.

El desarrollo de procesos inevitablementerequiere de más tiempo y recursos que laimplementación de esquemas orientados porproductos concretos, pero los beneficios son sinduda conmensurables. Desde la perspectiva delas agencias financieras, este punto remite a lanecesidad de considerar proyectos de mayoralcance temporal, mayores recursos y conmayores márgenes de flexibilidad en laoperación que los que existen hoy en día. Lasevidencias muestran que un número importantede proyectos analizados, sufrieron cambiosimportantes sobre la marcha debidoprecisamente a que los objetivos yprocedimientos originalmente planteados erandemasiado rígidos. Esto niega el principio departicipación y decisión, ambos importantes enla definición de la gestión como proceso.

La exigencia local de tener productostangibles.

La noción de proceso choca a veces con laexigencia o requerimiento de comunidades olocalidades de tener productos tangibles a corto

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plazo y no solamente procesos de capacitación,reflexión, fortalecimiento de capacidades, etc.Sin embargo la noción de proceso no debe sercontradictoria a la de productos tangibles. Másbien, el proceso debe definir estos productos ylos actores locales deben estar en el centro dela selección de opciones concretas. Mucho delproblema está en el arte del convencimiento y la

Recuadro 7. Proyecto de prevención y mitigación de desastres naturales y epidémicosen tres zonas de exclusión de la Ciudad de Guatemala - Médicos sin Fronteras

El objetivo general del proyecto de Médicos sin Fronteras, fue el de “reducir el nivel de vulnerabilidad delas comunidades frente a una situación de emergencia causada por desastres epidémicos y naturales”.Específicamente el proyecto tiene como propósitos:

· Reducir la magnitud de impacto de un desastre a través de la ejecución de actividades preventivas,educativas y formativas.

· Mejorar la capacidad de atención de emergencia a través de la coordinación y colaboracióninterinstitucional.

A lo largo del proceso de implementación del proyecto, la institución -MSF- fue creciendo en lo concep-tual y en lo práctico, de una visión centrada en la atención a emergencias a un enfoque más integral quecontribuiría a reducir las condiciones de riesgo de las comunidades. Este enfoque se centro en:

Reducción del riesgo a derrumbes: Construcción, limpieza y rehabilitación de sistemas de drenajesexistentes, obras de estabilización de taludes, reforzamiento de estructuras existentes, reforestaciónde áreas públicas críticas, limpieza de caminos y vías de evacuación, manejo de desechos sólidos ensectores críticos, sensibilización de la comunidad.

Reducción de riesgos epidémicos: Introducción de agua potable, inspección y reparación de la red dedistribución de agua, control de manipulación de alimentos, control y limpieza de letrinas públicas,manejo de desechos sólidos presentes en áreas públicos y control de vectores (especialmente a travésde programas de deschatarrización)

De la experiencia de MSF en las zonas urbano marginales hay importantes aspectos que rescatar:

1. Que no es sólo un buen ejemplo de fortalecimiento de la participación comunitaria sino también dearticulación interinstitucional, y de intervención integral. Nos muestra que en el contacto con lacomunidad es difícil hacer una diferenciación temática de la intervención. La realidad local essumamente compleja y palpable, por lo que para tener logros sostenibles en el propio proyecto esnecesario tomar en cuenta los otros problemas de la comunidad. Ello nos lleva a hacer alianzasestratégicas con el resto de instituciones que intervienen en la misma localidad, o atraer otrosactores que complementen nuestro programa y nuestras metas concretas.

2. El acercamiento de la institución, tradicionalmente centrada en la atención a emergencias, haciavisiones más integrales.

3. La capacidad de la institución en congeniar estrategias de corto y de largo plazo. Muchas veces laurgencia en resolver problemas altamente sentidos nos hace perder la perspectiva de los procesosque han venido construyendo esa situación, y si bien se pueden solucionar efectivamente losproblemas urgentes, la no intervención sobre los procesos de causa pueden llevar a que terminadoel proyecto se regrese a la situación anterior, o se generen nuevas situaciones de riesgo.

forma en que los proyectos sean presentados alos actores locales. También exige formatos másflexibles de proyecto donde existan asignacionespara acciones o productos concretos pero sinque necesariamente se haya especificadopreviamente el uso concreto y final delfinanciamiento disponible.

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Estructuras organizacionales einstitucionales y el proceso de gestión.

Una segunda acepción con la noción de procesose refiere al esfuerzo paulatino y continuo decreación de condiciones para la implementaciónpermanente de sistemas o estructuras localesde gestión del riesgo, con la presencia de losactores sociales más importantes, incluyendoel municipio.

Este proceso demanda la continua alimentacióny reforzamiento de estructuras y procesosiniciados con proyectos anteriores, lo cual abogapor la concatenación de proyectos y respeto paraestructuras o sistemas en formación o enproceso de consolidación. Muchas veces, sinembargo, promotores externos de proyectostienen puntos de contacto diferentes con actoreslocales, lo cual significa el establecimiento decotos de poder y divisionismo al interior delespacio local. De ahí la importancia de laexistencia de estructuras locales legitimadas conamplia participación, que sirvan como filtro deproposiciones, lugar de concertación y garantíade continuidad con estrategias acordadas parael desarrollo.

4.3. La participación y la apropiación delproceso por parte de los actoreslocales.

La participación, entendida como el acto deser parte de, en lugar de tomar parte en, esimprescindible para la gestión local por variasrazones, entre ellas la oportunidad de laapropiación y de la sostenibilidad que laacompaña.

La participación: ¿en qué, cómo y quiénes?

La participación de los actores locales remite auna consideración sobre cuáles actividades ypartes del proceso deben ser sujetas de laparticipación.

Primero, la participación en la misma propuestade intervención. En general esto no se da por laforma autónoma y externa en que se generan

los proyectos, donde la participación se reducea consultar a los actores locales en cuanto a sudisposición de colaborar y participar en laejecución del mismo. Esto debe ser superadoporque las oportunidades de éxito de unaintervención se relacionan de cerca con la formaen que el mismo es apropiado por los actoreslocales sujetos del riesgo desde el principio. Aúncuando no haya mayor participación en laconfiguración del proyecto base, esto puederemediarse con el proceso del proyecto. Así, enparticular, se pone particular énfasis en la ampliaparticipación en:

♦ El proceso de construcción de conocimientoy entendimiento de la dinámica local y larelación entre la problemática base de laintervención y los patrones de desarrollo quese logra con los diagnósticos integrales oauto-mapeos locales. El proceso dediagnóstico debe incorporar la más ampliarepresentación local incluyendo nosolamente técnicos o profesionales sinotambién representaciones comunitarias y degrupos de interés privados. La municipalidaddebe asumir un papel protagonista en laarticulación de la participación y mostrar suanuencia de participar más allá ofreciendoapoyos concretos al proceso.

♦ La participación debe contemplarse nocomo un acto de consulta y fuente deinformación, sino como componentefundamental en un proceso de construcciónde conocimiento y consenso logrado através de la discusión, la capacitación, elintercambio de nociones sobre causalidadesy soluciones, el diálogo de ignorancias yconocimientos, que permitan hacer coincidiro conciliar imaginarios distintos de la mismarealidad y de las opciones de intervención ysolución.

♦ Cuanto más amplia es la participación,mayores serán los impactos y posibilidadesde éxito. La participación no debe restringirsea lo que podemos llamar tomadores dedecisión o autoridades y profesionaleslocales, sino también a pobladores y susrepresentantes y a organizaciones de la

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Recuadro 8 La Gestión del Riesgo y el Poder Local: El caso de las Municipalidad de Senahú,Alta Verapaz - Proyecto CARE

Los escasos recursos de los gobiernos locales, el centralismo en la toma de decisiones en el nivelnacional, la dependencia económica de los actores externos y la visión cortoplacista de sus autoridades,son algunos de los factores que no permiten un proceso organizado y planificado de reducción delriesgo y por ende de desarrollo de las comunidades. Sin embargo a pesar de todas estas dificultades sepueden encontrar, aunque de manera dispersa y aislada, experiencias interesantes de municipios quehan logrado articular sus capacidades para orientar procesos que trasciendan de la inversión puntual, dela atención a la emergencia o de las campañas partidarias. El caso de Senahú es uno de ellos, elGobierno Local se involucró en el tema y en ese proceso fue trascendiendo de las acciones de preparativosante emergencias a la reducción de las condiciones de riesgo, involucrándose incluso en iniciativas enel ámbito de toda la cuenca.

El Municipio de Senahú se encuentra en alto nivel de riesgo a derrumbes y deslizamientos. La crecientedeforestación de sus laderas de material calcáreo ha acelerado su proceso de erosión, y la ubicacióninadecuada de viviendas y áreas productivas, ha elevado la probabilidad de que se vean afectadas en losperiodos de lluvia.

Las primeras acciones del proyecto estuvieron orientadas a la preparación ante nuevas situaciones deemergencia. Durante ese proceso se desarrollaron jornadas de capacitación que tenían como propósitoir dando insumos para la elaboración de los Planes de Emergencia. Estas acciones se apoyaron eninstituciones especializadas (CONRED, CUNOR, USGS), luego el equipo de CARE lo replicaba en elnivel municipal y por último los técnicos municipales lo adecuaban al nivel comunitario.

La intervención sin embargo fue paulatinamente más allá de estas actividades. Consciente de que lasituación de riesgo persistía y que continuaba incrementándose, el alcalde municipal, Francisco JavierTeni Chiquín, ha involucrado a la institución edil en la promoción de procesos de reducción de condicionesde riesgo. Han evaluado los barrios y la infraestructura básica y han emprendido la difícil tarea dereubicar a las familias de las viviendas en más altas condiciones de riesgo. Con fondos del proceso dereconstrucción después del desastre del año 2000, vienen construyendo un nuevo barrio en el cualubicar a estas familias, mientras que las laderas han sido declaradas zonas intangibles y se estádesarrollando proyectos de reforestación.

Actualmente, con el apoyo del proyecto CAMI (segunda fase de la intervención de CARE) se ha entradoa un proceso de promoción de desarrollo, de elaboración de un diagnóstico integral, del plan de gestiónde riesgo y desarrollo, y de integración a la Mesa de Concertación de la Cuenca del Polochic. Enesta última, la Municipalidad de Senahú se ha convertido en uno de los actores dinamizadores

La presencia de un alcalde dinámico, concertador y comprometido con su comunidad, ha sido un factorclave para la implementación exitosa del proyecto en este municipio. Del mismo modo el liderazgo de laalcaldía viene facilitando la participación de los otros actores sociales, instituciones públicas, privadasy organizaciones de base.

sociedad civil. La participación asumirá tiposy grados distintos en cada caso de acuerdocon la inserción particular del participante enlo local.

En lo que se refiere a las expresionesorganizadas de la sociedad civil y política local,la participación y apropiación del proceso de

gestión local es más fácil cuando el proyectofunciona a través de organizaciones yaexistentes y ligadas a la problemática deldesarrollo local. Esfuerzos para crear nuevasorganizaciones en torno a un problema eventualcomo los desastres, han sido en general unfracaso. Es más factible trabajar conorganizaciones permanentes, abocadas a

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Recuadro 9 Mesa de Concertación de la Cuenca del Polochic, Guatemala.

La cuenca del Polochic ocupa parte de 8 municipios en los departamentos de Alta Verapaz e Izabal.Desposeídas de sus mejores tierras, las comunidades qeqchíes y poqomchíes de la región de AltaVerapaz fueron marginadas a las tierras más altas, de fuerte pendiente y con vocación forestal. Laconsecuente deforestación en la alta y baja cuenca ha intensificado el proceso de erosión y elevado elriesgo a derrumbes, deslizamientos e inundaciones. Las consecuencias de este proceso lo sufre todala cuenca y fueron sufridos de forma dramática durante Mitch

La iniciativa de conformación de la Mesa de Concertación de la Cuenca del Polochic se iniciadurante el proceso de reconstrucción post-Mitch. Impulsada por la Oficina Regional de CARE en Cobán,dentro de su proyecto de “Fortalecimiento Municipal y Comunitario para la Preparación en caso deDesastres”. La idea original de este proyecto era fortalecer los distintos niveles de organización de lasCoordinadoras de Reducción de Desastres en el ámbito local (comunitario y municipal) para fortalecer laarticulación de esfuerzos en caso ocurriera una emergencia. Sin embargo, considerando la cantidad deprogramas de reconstrucción y de proyectos de manejo de desastres que se habían concentrado en lacuenca del Polochic, CARE incorporó entre sus actividades algunas orientadas al fortalecimiento de lacoordinación interinstitucional con el objetivo de mejorar las acciones de respuesta en caso ocurrieseuna futura emergencia. Con ese propósito se formó la Mesa de Concertación de la Cuenca del Polochicen Preparativos ante Emergencias, en la que participaban inicialmente las instituciones que contabancon proyectos de reconstrucción, además de las instituciones públicas y los gobiernos locales, loscuales debían responder en caso de emergencia.

Las actividades en un primer momento fueron promovidas por CARE, involucrando a los actores de lacuenca en actividades de capacitación que ellos mismos demandaban. Paulatinamente y de maneramuy natural, este espacio fue siendo aprovechado por los propios actores, para la coordinación inter-institucional en la ejecución de sus programas y proyectos, y posteriormente, para empezar a delinearacciones orientadas a la reducción más definitiva de los riesgos, íntimamente ligado al desarrollo.Gradualmente, al ver la potencialidad de la plataforma para negociar actividades, se fueron sumandootros actores y se fue elevando también la participación de las municipalidades.

Finalmente, los actores miembros reconocieron el verdadero cariz que iba tomando la plataforma ydecidieron un cambio de nombre a Mesa de Concertación para el Desarrollo de la Cuenca delPolochic y la elaboración de un Plan de Desarrollo. En él se debían organizar las propuestas que ya sehabían ido definiendo de manera aislada, recogiendo las expectativas, visiones e intereses de lasinstituciones en cada uno de los niveles de la cuenca. El citado plan se encuentra en proceso deelaboración. Iniciativas de esta naturaleza nos motiva a pensar que es posible impulsar otros modelosde desarrollo, de manera más concertada, acercando a los distintos actores tanto locales como externos,y unificando criterios, intereses y esfuerzos hacia un objetivo común.

problemas permanentes y sentidos en lalocalidad, que crear estructuras en torno aproblemas menos palpables, como lo son losriesgos de desastre. Además, esto facilita ligarla problemática al problema del desarrollo local.La apropiación del proceso es un derivado dela participación real y el proceso deconvencimiento de la pertinencia del objeto deintervención y del papel que lo local esta llamado

a jugar en su resolución. La apropiación espalpable con:

♦ La existencia de estructuras localespermanentes de consulta, discusión,concertación y planificación, y la decisiónnormada para introducir criterios de riesgoen los procesos de toma de decisión sobreel estímulo de procesos de planificación deldesarrollo, de planificación en el uso de latierra, gestión ambiental, etc.

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♦ La existencia de instancias de concertacióny coordinación entre actores locales yregionales organizados.

♦ La capacidad de lo local de negociar conactores externos la dirección de lasintervenciones futuras y su adecuación almodelo de sostenibilidad que se pretende.

♦ La decisión de aplicar de forma permanentemetodologías e instrumentos derivados delos proyectos.

4.4. Sostenibilidad de la gestión

La sostenibilidad se refiere a un proceso quemantiene vigencia y que es continuamentealimentado con nuevas acciones desde el nivellocal. Esto significa que:

♦ Un proyecto implementado en función dellogro de objetivos determinados y cerradosdebería a la vez ver la forma en que lapresencia en una localidad puede seraprovechada para estimular estructuras yconocimientos que den visos de ampliacióny sostenibilidad a la gestión en el futuro.

♦ La creación de capital social y formasorganizadas dinámicas y permanentes, debecontemplarse siempre.

♦ La sostenibilidad tiene mayores visos deéxito si los proyectos logran convencimientoen cuanto a la pertinencia del problema delriesgo para el logro del desarrollo sostenibley si los instrumentos de análisis y decisiónintroducidos cuajan con los actores localesde tal forma que los apropian y los duplicanen acciones futuras de desarrollo otransformación local.

4.5. Transversalidad e integralidad.

Ha sido común en el diseño de proyectos deintervención, la diferenciación entre las distintasfases o etapas de lo que se ha dado en llamar elciclo de los desastres. De esta forma seelaboran aisladamente proyectos sobrepreparativos, respuesta, prevención y mitigación

o reconstrucción. Sin embargo, con más y másinsistencia, se ha hecho ver que no es posibledividir la realidad de las intervenciones de unaforma tan rígida y tajante, y que de hecho existeun continuo de intervenciones con relacionesimportantes entre las acciones llevadas a caboen fases distintas. Además, varios instrumentosanalíticos asumen una importancia para cadafase del ciclo como es, por ejemplo, el caso delos mapas y escenarios de riesgo cuya utilidadtrasciende una fase particular. En síntesis, lavisión de un continuo de riesgo a diferenciade un ciclo de desastre nos permite captarcon más claridad la dinámica de losescenarios existentes.

Desde la perspectiva de la gestión local del riesgoy el impulso de proyectos especializados enalguna faceta particular de la problemática delos riesgos y los desastres, es de considerarsela conveniencia de utilizar los mismos proyectospara abrir espacios de discusión y hastadecisión que van más allá del problema particularque está bajo consideración. Así por ejemplo,en los proyectos sobre sistemas de alertatemprana la utilización como base de los mapasy escenarios de riesgos, pueden dar origen adiscusiones sobre aspectos más relacionadoscon la reducción del riesgo a través de medidasde planificación del uso del suelo, reubicación,recuperación de cuencas, etc.

4.6. Las relaciones de lo local con otrosniveles y actores territoriales.

Es en los niveles locales que el riesgo -yfinalmente el desastre- se manifiesta de formamás concreta. Sin embargo, es bien sabido queel riesgo local se genera también en otrosespacios con la participación de actores extra-locales. En vista de lo anterior, el éxito con lagestión local es más probable cuando existennexos de colaboración, reflexión, concertacióny acción que trascienden los límites de lo local yse proyectan a los niveles regionales y hastanacionales. La experiencia muestra que losproyectos tienen más éxito cuando se concibenen relación a conjuntos de municipios,comunidades o localidades y los actoressociales que los representan, y cuando

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consideran una región objetiva relevante para laproblemática bajo análisis y sujeta deintervención. Estas pueden concebirse bajo lanoción de:

♦ Zonas productivas o ecológicas integrales.♦ Cuencas hidrográficas.♦ Regiones de desarrollo.♦ Agrupaciones de municipios.

Sin lugar a dudas, el papel que debe jugar losdistintos actores y sus atribuciones en unsistema integrado de gestión de riesgo de cadanivel espacial difiere, pero la opción de tener enun único conjunto interactuante a actores conpapeles y atribuciones distintas, da fuerza a lasopciones de reducción del riesgo en los niveleslocales.

Recuadro 10 De los preparativos para desastres a la reducción de la vulnerabilidad: la iniciativaregional de OPS

OPS ha desempeñado a lo largo de su historia un importante rol en la recuperación pos desastre y enlos preparativos para la reducción de la vulnerabilidad en el sector salud. Muestra de ello es el programaPreparativos en Desastres (PED).

Paulatinamente, este programa fue evolucionando al calor de las demandas y las lecciones generadaspor eventos de gran envergadura, especialmente Georges y Mitch, y de una evolución de las políticas deOPS en relación a las temáticas de los riesgos y los desastres. Así, los programas de preparativoscomienzan a acompañarse con otros tendientes a la reducción de la vulnerabilidad, y en los cuales lapreparación sectorial del área de salud no deja de ser importante, pero deja de ser un objetivopreponderante.

Es en este marco que surge el proyecto “Preparativos para Desastres y Reducción de la vulnerabilidaddel Sector Salud en los países afectados por el Huracán Match. El propósito del proyecto es “Contribuira la reducción del impacto social y en la salud de los desastres sobre las comunidades” y sus objetivosdenotan interés por el fortalecimiento de las instituciones de salud, por introducir medidas que reduzcanla vulnerabilidad en proyectos de rehabilitación y reconstrucción de infraestructura básica de saneamientoy por promover entre la población una cultura orientada a la prevención de desastres.

Uno de los aspectos más importantes de este proyecto -sobre todo considerando sus antecedentes—lo constituye el hecho de que ha llevado las acciones hasta el nivel de la población en riesgo, incluyendoentre los beneficiarios directos del proyecto a aquellos directamente afectados por los desastres. Elproyecto está pensado para mejorar las condiciones sociales facilitando la reducción los niveles devulnerabilidad ante desastres en las localidades atendidas, y por ello está teniendo un notable impactosobre el sistema de salud, sobre las condiciones de saneamiento básico en las comunidades y en elfortalecimiento de la organización local. Sobre esto último vale la pena anotar que en el nivel local elproyecto tiene muy buenas perspectivas de sostenibilidad en tanto aborda problemáticas cotidianas deagua y saneamiento; y ello se evidencia en que los comités comunales de emergencia en salud apoyadosen el marco del proyecto han asumido tareas cotidianas de prevención de emergencias tales comolabores de limpieza y saneamiento y mantenimiento de drenajes. Esto último abona el terreno para darun carácter más permanente a la acción organizada de la comunidad y, para trascender las accionescentradas sólo en la atención de la emergencia.

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Recuadro 11 Algunas facetas ecológicas de la gestión de riesgos: la experiencia deVecinos Mundiales en el sur-oriente de Honduras.

El proyecto“Desarrollo Agrícola Sostenible en Comunidades de Jamastrán», impulsado por VecinosMundiales (VM) con financiamiento del programa de emergencias de la agencia Diakonia Alemaniasurge en el marco de los programas de reconstrucción pos Mitch.

VM había venido desarrollando trabajo en materia de agricultura sostenible y de promoción de la saluden diversas comunidades rurales ubicadas en el norte, sur y oeste del territorio hondureño desde antesde Mitch. Paulatinamente, también fue incorporando el fortalecimiento comunitario como un tercercomponente del trabajo institucional.

Por lo anterior, el proyecto involucró un tipo de organización que no necesariamente coincide con elesquema de los comités de emergencia o de los comités de gestión del riesgo tradicionalmente adoptadopor las organizaciones que se han avocado a la reducción de riesgos. Más bien, la organización propuestaretomaba los temas de la agricultura sostenible y la recuperación/ preservación de la salud como losobjetivos más importantes del proyecto, y por las organizaciones comunitarias que se involucraron enel.

El énfasis en la preservación y restauración de los recursos naturales surge en buena medida de laconvicción institucional de que el tema de la reducción del impacto de los desastres es un tema con unfuerte componente ecológico. Esta visión se evidencia en que los objetivos del proyecto establecen quese busca promover una reducción de la vulnerabilidad de los recursos biofísicos, aunque sin desconocerque el fin último es mejorar la calidad de vida de la población participante. Adicionalmente, en losobjetivos específicos se hace referencia a otros aspectos que —aunque no tan explícitos en suintencionalidad de reducir riesgos— a final de cuentas contribuyen a mitigar factores de vulnerabilidad(agricultura insostenible, seguridad alimentaria, fortalecimiento organizacional y mejoramiento de lascondiciones de salud).

Algunas prácticas identificables que contribuyeron a elevar la calidad y el impacto del proyecto quepodrían mencionarse son: enfocar la intervención en pro de la búsqueda del desarrollo local sostenible yno exclusivamente en la contención o reducción de los riesgos; enfocar las intervenciones a la reducciónde la vulnerabilidad técnica, económica y ambiental a través de la agricultura sostenible y el saneamientoambiental; promover la flexibilidad en el diseño para poder adoptar un enfoque de manejo de cuencas; y,finalmente, no cerrar los temas-problemas que serán abordados por las intervenciones y abrirlos alanálisis y propuestas de la población objetivo.

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ADAPTABILIDAD: Capacidad o habilidad de unindividuo o grupo social de ajustarse a cambiosen su ambiente externo, natural y construido, confines de supervivencia y sostenibilidad.

ALERTA (TEMPRANA): Situación que sedeclara, a través de instituciones,organizaciones e individuos responsables ypreviamente identificados, que permite laprovisión de información adecuada, precisa yefectiva previa a la manifestación de unfenómeno peligroso, con el fin de que losorganismos operativos de emergencia activenprocedimientos de acción preestablecidos y lapoblación tome precauciones específicas.Además de informar a la población acerca delpeligro, los estados de alerta se declaran con elpropósito de que la población y las institucionesadopten una acción específica ante la situaciónque se presenta.

AMENAZA: Peligro latente que representa laprobable manifestación de un fenómeno físicode origen natural, socio-natural o antropogénico,que se anticipa puede producir efectos adversosen las personas, la producción, la infraestructuray los bienes y servicios. Es un factor de riesgofísico externo a un elemento o grupo deelementos sociales expuestos, que se expresacomo la probabilidad de que un fenómeno sepresente con una cierta intensidad, en un sitioespecifico y dentro de un periodo de tiempodefinido.

AMENAZA NATURAL: Peligro latente asociadocon la posible manifestación de un fenómeno deorigen natural -por ejemplo, un terremoto, unaerupción volcánica, un tsunami o un huracán- cuyagénesis se encuentra totalmente en los procesosnaturales de transformación y modificación de laTierra y el ambiente. Suelen clasificarse de acuerdocon sus orígenes terrestres o atmosféricos,permitiendo identificar entre otras, amenazasgeológicas, geomorfológicos, climatológicas,hidrometeorológicas, oceánicas y bióticas.

AMENAZA SOCIO-NATURAL: Peligro latenteasociado con la probable ocurrencia defenómenos físicos cuya existencia, intensidad orecurrencia se relaciona con procesos dedegradación ambiental o de intervención humanaen los ecosistemas naturales. Ejemplos de estospueden encontrarse en inundaciones ydeslizamientos resultantes de, o incrementadoso influenciados en su intensidad, por procesosde deforestación y degradación o deterioro decuencas; erosión costera por la destrucción demanglares; inundaciones urbanas por falta deadecuados sistemas de drenaje de aguaspluviales. Las amenazas socio-naturales secrean en la intersección de la naturaleza con laacción humana y representan un proceso de

Anexo 1Glosario detérminos ynocionesrelevantespara la gestióndel riesgo6

6 Este documento fue elaborado con base en una contribución original elaborada por Omar Darío Cardona. Estacontribución original, ya de larga data, ha sido sometida a un proceso reciente de debate y discusión en el marco delPrograma Regional para la de Gestión del Riesgo en América Central CEPREDENAC-PNUD, en el marco delproyecto COPASA-GTZ, Perú, y en el marco del Proyecto de Indicadores de Riesgo de la Universidad de Manizalescon fondos del BID; este último bajo la dirección técnica de Omar Darío Cardona. Los debates e intercambios quehan conducido a la elaboración de la presente propuesta de glosario se hicieron entre Lavell, Cardona y ElizabethMansilla. Aún existen discrepancias por resolver entre quienes hemos participado en el debate, en relación aalgunas de las nociones y definiciones presentadas. Por lo tanto, la presente versión es responsabilidad exclusivade Lavell y Mansilla, aún cuando incorpora muchas ideas y nociones de Cardona. El proceso de elaboración, y laparticipación posterior de muchas otras personas, es una muestra de la eficacia de la colaboración interinstitucionaly entre proyectos de distinta índole en aras de buscar congruencia y homogeneidad y aprovechar al máximo losescasos recursos disponibles para el reto de la Gestión de Riesgo.

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conversión de recursos en amenazas. Loscambios en el ambiente y las nuevas amenazasque se generarán con el Cambio Climático Globalson el ejemplo más extremo de la noción deamenaza socio-natural. Muchos fenómenos queasuman las características de amenazas socio-naturales ocurren también por procesos de lanaturaleza. En este último caso, entonces,constituyen solo casos de amenaza natural.

AMENAZA ANTROPOGÉNICA OANTRÓPICA: Peligro latente generado por laactividad humana en la producción, distribución,transporte, consumo de bienes y servicios y laconstrucción y uso de infraestructura y edificios.Comprenden una gama amplia de peligros comolo son las distintas formas de contaminación deaguas, aire y suelos, los incendios, lasexplosiones, los derrames de sustanciastóxicas, los accidentes en los sistemas detransporte, la ruptura de presas de retención deagua etc.

AMENAZAS CONCATENADAS oCOMPLEJAS: Hace referencia a la probableocurrencia en serie o secuencia de dos o másfenómenos físicos peligrosos donde unodesencadena el otro y así sucesivamente. Unejemplo se encuentra en la forma en que unsismo puede causar la ruptura de presas ydiques, generando inundaciones que rompenlíneas de transmisión de productos volátiles ocontaminantes con repercusiones directas enlos seres humanos u otras especies de fauna oflora.

ANÁLISIS DE RIESGO: En su forma mássimple, es el postulado de que el riesgo resultade relacionar la amenaza y la vulnerabilidad delos elementos expuestos, con el fin de determinarlos posibles efectos y consecuencias sociales,económicas y ambientales asociadas a uno ovarios fenómenos peligrosos en un territorio ycon referencia a grupos o unidades sociales yeconómicas particulares. Cambios en uno omás de estos parámetros modifican el riesgoen sí mismo, es decir, el total de pérdidasesperadas y las consecuencias en un áreadeterminada. Análisis de amenazas y devulnerabilidades componen facetas del análisis

de riesgo y deben estar articulados con estepropósito y no comprender actividadesseparadas e independientes. Un análisis devulnerabilidad es imposible sin un análisis deamenazas, y viceversa.

ANTRÓPICO o ANTROPOGÉNICO: De origenhumano o de las actividades del hombre,incluidas las tecnológicas.

APROPIACIÓN SOCIAL: Es el proceso a travésdel cual las organizaciones e institucionesrepresentativas de los sujetos del desarrollo ydel riesgo asumen como suyo los retos de lagestión, dándole continuidad y garantizandoniveles aceptables de sostenibilidad.

BIENES Y SERVICIOS: Son aquellas cosastangibles e intangibles, de valor económico, quereportan beneficio a quienes las poseen ousufructúan y que permiten la vida individual yen comunidad. Serán bienes cuando sonsusceptibles de apropiación, sea privada opública, y servicios cuando su utilidad radicaexclusivamente en su consumo.

CAPACIDAD: Combinación de todos losatributos y recursos de la comunidad uorganización que pueden dirigirse positivamentehacía la gestión de riesgo.

CONTÍNUO (O PROCESO) DE RIESGO:Expresión de la naturaleza dinámica ycambiante del riesgo a lo largo del tiempo, encircunscripciones territoriales y socialesdeterminadas. Admite distintas fases o estadíasdel riesgo, incluyendo: el riesgo producto de losprocesos normales de cambio, desarrollo yevolución de la sociedad; del impacto de lascrisis económicas y estructurales, y de loscambios rápidos en las condiciones territorialesy tecnológicas de la producción; y, el riesgoresultado de la transformación rápida de losescenarios de riesgo existentes, a raíz delimpacto de un fenómeno físico externo la cualse expresa en condiciones de agudizadainseguridad alimenticia, de albergue, de salud ynutrición, de seguridad pública y privada, deacceso a agua potable etc. La Gestión del Riesgoopera en el contexto de este proceso o continúo

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del riesgo, a veces buscando reducirlo y en otrosmomentos preverlo, manejarlo o evitar suconstrucción. Distintas formas de intervencióncorresponden grosso modo a las fases delllamado ciclo de los desastres: la prevención, lamitigación, los preparativos, la respuestahumanitaria, la rehabilitación y la reconstrucción.

DEGRADACIÓN (DETERIORO) AMBIENTAL:Procesos inducidos por acciones y actividadeshumanas que dañan la base de recursosnaturales o que afectan de manera adversaprocesos naturales y ecosistemas, reduciendosu calidad y productividad. Los efectospotenciales son variados e incluyen latransformación de recursos en amenazas detipo socio-natural. La degradación ambientalpuede ser la causa de una pérdida de resilienciade los ecosistemas y del ambiente, la cual lashace más propensos a sufrir impactos ytransformaciones con la ocurrencia de unfenómeno físico peligroso. La perdida deresiliencia puede generar nuevas amenazas detipo socio-natural. ( ver, TRANSFORMACIONAMBIENTAL NATURAL, abajo).

DESARROLLO SOSTENIBLE: Proceso detransformaciones naturales, económico-sociales, culturales e institucionales, que tienenpor objeto un aumento acumulativo y durable enla cantidad y calidad de bienes, servicios yrecursos, unidos a cambios sociales tendientesa mejorar de forma equitativa la seguridad y lacalidad de la vida humana, sin deteriorar elambiente natural ni comprometer las bases deun desarrollo similar para las futurasgeneraciones.

DESASTRE: Situación o proceso social que sedesencadena como resultado de lamanifestación de un fenómeno de origen natural,socio-natural o antrópico que, al encontrarcondiciones propicias de vulnerabilidad en unapoblación y en su estructura productiva einfraestructura, causa alteraciones intensas,graves y extendidas en las condiciones normalesde funcionamiento del país, región, zona, ocomunidad afectada, las cuales no pueden serenfrentadas o resueltas de manera autónomautilizando los recursos disponibles a la unidad

social directamente afectada. Estas alteracionesestán representadas de forma diversa ydiferenciada, entre otras cosas, por la pérdidade vida y salud de la población; la destrucción,pérdida o inutilización total o parcial de bienesde la colectividad y de los individuos, así comodaños severos en el ambiente, requiriendo deuna respuesta inmediata de las autoridades yde la población para atender a los afectados yreestablecer umbrales aceptables de bienestary oportunidades de vida.

ECOSISTEMA: Unidad espacial definida por uncomplejo de componentes y procesos físicos ybióticos que interactúan en formainterdependiente y que han creado flujos deenergía característicos y ciclos o movilizaciónde materiales.

EFECTOS o IMPACTOS (ECONOMICOS YSOCIALES) DIRECTOS: Aquellos quemantienen relación de causalidad directa einmediata con la ocurrencia de un fenómenofísico, representados usualmente por el impactoen las infraestructuras, sistemas productivos,bienes y acervos, servicios y ambiente, o por elimpacto inmediato en las actividades sociales yeconómicas. ( ver IMPACTOS HUMANOSDIRECTOS E INDIRECTOS, abajo).

EFECTOS o IMPACTOS (ECONOMICOS YSOCIALES) INDIRECTOS: Aquellos quemantienen relación de causalidad con los efectosdirectos, representados usualmente porimpactos concatenados sobre las actividadeseconómicas y sociales o sobre el ambiente.Normalmente los impactos indirectoscuantificados son los que tienen efectosadversos en términos sociales y económicos,por ejemplo, pérdidas de oportunidadesproductivas, de ingresos futuros, aumentos enlos niveles de pobreza, aumentos en costos detransporte debido a la pérdida de caminos ypuentes, etc. Sin embargo, también habrá casosde impactos positivos desde la perspectiva deindividuos y empresas privadas quienes puedenbeneficiarse de los impactos negativos en otros.

ELEMENTOS EXPUESTOS: Es el contextosocial y material representado por las personas

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y por los recursos, producción, infraestructura,bienes y servicios, que pueden ser afectadosdirectamente por un fenómeno físico.

EMERGENCIA: Estado directamenterelacionado con la ocurrencia de un fenómenofísico peligrosos o por la inminencia del mismo,que requiere de una reacción inmediata y exigela atención de las instituciones del Estado, losmedios de comunicación y de la comunidad engeneral. Cuando es inminente el evento, puedenpresentarse confusión, desorden,incertidumbre, y desorientación entre lapoblación. La fase inmediata después delimpacto es caracterizada por la alteración ointerrupción intensa y grave de las condicionesnormales de funcionamiento u operación de unacomunidad, zona o región y las condicionesmínimas necesarias para la supervivencia yfuncionamiento de la unidad social afectada nose satisfacen. Constituye una fase ocomponente de una condición de desastre perono es, per se, una noción sustitutiva de desastre.Puede haber condiciones de emergencia sin undesastre.

ESCENARIOS DE RIESGO: Un análisis,presentado en forma escrita, cartográfica odiagramada, utilizando técnicas cuantitativas ycualitativas, y basado en métodos participativos,de las dimensiones del riesgo que afecta aterritorios y grupos sociales determinados.Significa una consideración pormenorizada delas amenazas y vulnerabilidades, y comometodología ofrece una base para la toma dedecisiones sobre la intervención en reducción,previsión y control de riesgo. En su acepciónmás reciente implica también un paraleloentendimiento de los procesos sociales causalesdel riesgo y de los actores sociales quecontribuyen a las condiciones de riesgoexistentes. Con esto se supera la simpleestimación de diferentes escenarios deconsecuencias o efectos potenciales en un áreageográfica que tipifica la noción más tradicionalde escenarios en que los efectos o impactoseconómicos se registran sin noción decausalidades.

EVALUACIÓN DE LA AMENAZA: Es el procesomediante el cual se determina la posibilidad deque un fenómeno físico se manifieste, con undeterminado grado de severidad, durante unperíodo de tiempo definido y en un áreadeterminada. Representa la recurrenciaestimada y la ubicación geográfica de eventosprobables.

EVALUACIÓN DE LA VULNERABILIDAD:Proceso mediante el cual se determina el gradode susceptibilidad y predisposición al daño opérdida de un elemento o grupo de elementoseconómicos, sociales y humanos expuestosante una amenaza particular, y los factores ycontextos que pueden impedir o dificultar demanera importante la recuperación,rehabilitación y reconstrucción con los recursosdisponibles en la unidad social afectada.

FENÓMENO (EVENTO) PELIGROSO:Suceso natural, socio-natural o antrópico que sedescribe en términos de sus características, suseveridad, ubicación y área de influencia. Es lamaterialización en el tiempo y el espacio de unaamenaza. Es importante diferenciar entre unfenómeno potencial o latente que constituye unaamenaza, y el fenómeno mismo, una vez queéste se presenta.

INTENSIDAD: Medida cuantitativa y cualitativade la severidad de un fenómeno en un sitioespecifico.

GESTIÓN DE RIESGOS (o, de forma másexplícita, la Gestión de la Reducción,Previsión y Control del Riesgo de Desastre):Un proceso social complejo cuyo fin último es lareducción o la previsión y control permanentedel riesgo de desastre en la sociedad, enconsonancia con, e integrada al logro de pautasde desarrollo humano, económico, ambiental yterritorial, sostenibles. En principio, admitedistintos niveles de intervención que van desdelo global, integral, lo sectorial y lo macro-territorialhasta lo local, lo comunitario y lo familiar.Además, requiere de la existencia de sistemaso estructuras organizacionales e institucionalesque representan estos niveles y que reúnen bajomodalidades de coordinación establecidas y con

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roles diferenciados acordados, aquellasinstancias colectivas de representación socialde los diferentes actores e intereses que jueganun papel en la construcción de riesgo y en sureducción, previsión y control.

GESTIÓN CORRECTIVA DEL RIESGO: Unproceso que pretende reducir los niveles deriesgo existentes en la sociedad o en un sub-componente de la sociedad, producto deprocesos históricos de ocupación del territorio,de fomento a la producción y la construcción deinfraestructuras y edificaciones entre otrascosas. Reacciona a, y compensa riesgo yaconstruido en la sociedad. Ejemplos de accioneso instrumentos de la gestión correctiva incluyenla construcción de diques para protegerpoblaciones ubicadas en la zonas de inundación,la reestructuración de edificios para dotarlos deniveles adecuados de protección sismoresistente o contra huracanes, cambios en elpatrón de cultivos para adecuarse a condicionesambientales adversas, reforestación orecuperación de cuencas para disminuirprocesos de erosión, deslizamiento einundación. ( ver MITIGACION (REDUCCION)DE RIESGO, abajo)

GESTION DE RIESGOS EN LOS NIVELESLOCALES. Hace referencia al proceso dereducción o previsión y control de riesgosmanifiestos en los niveles locales. Tal procesopuede conducirse o lograrse con la participaciónde actores sociales de distintas jurisdiccionesterritoriales- internacionales, nacionales,regionales o locales.

GESTIÓN LOCAL DE RIESGOS DEDESASTRES: Obedeciendo a la lógica y lascaracterísticas de la Gestión del Riesgo definidogenéricamente (ver en este glosario), la GestiónLocal comprende un nivel territorial particular deintervención en que los parámetros específicosque lo definen se refieren a un proceso que esaltamente participativo por parte de los actoressociales locales y apropiado por ellos, muchasveces en concertación y coordinación conactores externos de apoyo y técnicos. LaGestión Local como proceso es propio de losactores locales, lo cual lo distingue del proceso

mas general de gestión de riesgo en los niveleslocales, cuya apropiación puede remitirse adistintos actores con identificación en distintosniveles territoriales pero con actuación en lo local(ver arriba en este glosario).

GESTIÓN PROSPECTIVA DEL RIESGO: Unproceso a través del cual se prevé un riesgo quepodría construirse asociado con nuevosprocesos de desarrollo e inversión, tomando lasmedidas para garantizar que nuevascondiciones de riesgo no surjan con lasiniciativas de construcción, producción,circulación, comercialización, etc. La gestiónprospectiva debe verse como un componenteintegral de la planificación del desarrollo y delciclo de planificación de nuevos proyectos, seanestos desarrollados por gobierno, sector privadoo sociedad civil. El objetivo último de este tipode gestión es evitar nuevos riesgos, garantizaradecuados niveles de sostenibilidad de lasinversiones, y con esto, evitar tener que aplicarmedidas costosas de gestión correctiva en elfuturo. ( ver PREVENCION DE RIESGO, abajo).

IMPACTOS HUMANOS. Los muertos,desaparecidos, lisiados o enfermos productodirecto o indirecto del impacto de un eventopeligroso.

LÍNEAS (REDES) VITALES: Infraestructurabásica o esencial. Energía: presas,subestaciones, líneas de fluido eléctrico, plantasde almacenamiento de combustibles,oleoductos, gasoductos. Transporte: redesviales, puentes, terminales de transporte,aeropuertos, puertos fluviales y marítimos. Agua:plantas de tratamiento, acueductos,alcantarillados, canales de irrigación yconducción. Comunicaciones: redes y plantastelefónicas, estaciones de radio y televisión,oficinas de correo e información publica.

LOCAL: En sentido estricto se refiere a unterritorio de dimensiones sub-nacionales y sub-regionales en que existe cierta homogeneidaden las modalidades y formas de desarrollo y enlas características ambientales, y tienepresencia de diversos actores sociales consentido de pertenencia al territorio y con

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relaciones estrechas de identidad, cooperacióno conflicto. En el sentido administrativo-político,lo local suele asociarse con el municipio. Sinembargo, esto desvirtúa la noción científica delo local, ya que éste puede ser menor enextensión que una municipalidad, cruzardiferentes límites municipales o en algunoscasos acotarse a un municipio particular.

MITIGACIÓN (REDUCCIÓN) DE RIESGOSDE DESASTRE: Ejecución de medidas deintervención dirigidas a reducir o disminuir elriesgo existente. La mitigación asume que enmuchas circunstancias no es posible, ni factiblecontrolar totalmente el riesgo existente; es decir,que en muchos casos no es posible impedir oevitar totalmente los daños y susconsecuencias, sino más bien reducirlos aniveles aceptables y factibles. La mitigación deriesgos de desastre puede operar en el contextode la reducción o eliminación de riesgosexistentes, o aceptar estos riesgos y, a travésde los preparativos, los sistemas de alerta, etc.buscar disminuir las pérdidas y daños queocurrirían con la incidencia de un fenómenopeligroso. Así, las medidas de mitigación oreducción que se adoptan en forma anticipadaa la manifestación de un fenómeno físico tienenel fin de: a) evitar que se presente un fenómenopeligroso, reducir su peligrosidad o evitar laexposición de los elementos ante el mismo; b)disminuir sus efectos sobre la población, lainfraestructura, los bienes y servicios,reduciendo la vulnerabilidad que exhiben.

PARTICIPACIÓN SOCIAL: el proceso a travésdel cual los sujetos del desarrollo y del riesgotoman parte activa y decisiva en la toma dedecisiones y actividades que se diseñan paramejorar sus condiciones sociales de vida y parareducir o prever el riesgo. La participación es labase sobre la cual se fortalecen los niveles deempoderamiento de las organizaciones socialese individuos y se fomenta el desarrollo del capitalsocial.

PÉRDIDA MATERIAL: Se relaciona con lamerma o destrucción del patrimonio material(bienes de capital, medios de producción, mediode trabajo, infraestructura, etc.) y ambiental de

una sociedad. El monto de pérdidas asociadoscon un desastre, no necesariamente tiene quereflejarse en variables agregadas de tipo macro-económico (p.e. representar un porcentajedeterminado del PIB), ya que su impacto puedeser en pequeña escala.

PLAN DE EMERGENCIAS: Definición defunciones, responsabilidades y procedimientosgenerales de reacción y alerta institucional,inventario de recursos, coordinación deactividades operativas y simulación para lacapacitación, con el fin de salvaguardar la vida,proteger los bienes y recobrar la normalidad dela sociedad tan pronto como sea posibledespués de que se presente un fenómenopeligroso.

PLAN DE GESTIÓN DE RIESGOS: Conjuntocoherente y ordenado de estrategias, programasy proyectos, que se formula para orientar lasactividades de reducción o mitigación, previsióny control de riesgos, y la recuperación en casode desastre. Al garantizar condicionesapropiadas de seguridad frente a los diversosriesgos existentes y disminuir las pérdidasmateriales y consecuencias sociales que sederivan de los desastres, se mantiene la calidadde vida de la población y se aumenta lasostenibilidad.

PREPARACIÓN (PREPARATIVOS): Medidascuyo objetivo es organizar y facilitar los operativospara el efectivo y oportuno aviso, salvamento yrehabilitación de la población y la economía encaso de desastre. La preparación se lleva a cabomediante la organización y planificación de lasacciones de alerta, evacuación, búsqueda,rescate, socorro y asistencia que deberánrealizarse en caso de emergencia.

PREVENCIÓN DE RIESGOS: Medidas yacciones dispuestas con anticipación quebuscan prevenir nuevos riesgos o impedir queaparezcan. Significa trabajar en torno aamenazas y vulnerabilidades probables. Visto deesta manera, la prevención de riesgos se refierea la Gestión Prospectiva del Riesgo, mientrasque la mitigación o reducción de riesgos serefiere a la Gestión Correctiva. Dado que la

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prevención absoluta rara vez es posible, laprevención tiene una connotación semi-utópicay debe ser vista a la luz de consideraciones sobreel riesgo aceptable, el cual es socialmentedeterminado en sus niveles (ver RIESGOACEPTABLE abajo)

PRONÓSTICO: Determinación de laprobabilidad de que un fenómeno físico semanifieste con base en: el estudio de sumecanismo físico generador, el monitoreo delsistema perturbador y/o el registro de eventosen el tiempo. Un pronóstico puede ser a cortoplazo, generalmente basado en la búsqueda einterpretación de señales o eventos precursoresdel fenómeno peligroso; a mediano plazo,basado en la información estadística deparámetros indicadores de la potencialidad delfenómeno, y a largo plazo, basado en ladeterminación del evento máximo probable ocreíble dentro de un período de tiempo que puedarelacionarse con la planificación del áreaafectable.

RECUPERACIÓN: Proceso de reestablecimientode condiciones aceptables y sostenibles de vidamediante la rehabilitación, reparación oreconstrucción de la infraestructura, bienes yservicios destruidos, interrumpidos o deterioradosen el área afectada, y la reactivación o impulso deldesarrollo económico y social de la comunidad.

REDUCCIÓN DE RIESGOS: ver, MITIGACIONDE RIESGOS, arriba.

RESILIENCIA: Capacidad de un ecosistema,sociedad o comunidad de absorber un impactonegativo o de recuperarse una vez haya sidoafectada por un fenómeno físico

RESPUESTA: Etapa de la atención quecorresponde a la ejecución de las accionesprevistas en la etapa de preparación y que, enalgunos casos, ya han sido antecedidas poractividades de alistamiento y movilización,motivadas por la declaración de diferentesestados de alerta. Corresponde a la reaccióninmediata para la atención oportuna de lapoblación.

RIESGO ACEPTABLE: Posibles consecuenciassociales y económicas que, implícita oexplícitamente, una sociedad o un segmento dela misma asume o tolera en forma conciente porconsiderar innecesaria, inoportuna o imposibleuna intervención para su reducción dado elcontexto económico, social, político, cultural ytécnico existente. La noción es de pertinenciaformal y técnica en condiciones donde lainformación existe y cierta racionalización en elproceso de toma de decisiones puede ejercerse,y sirve para determinar las mínimas exigencias orequisitos de seguridad, con fines de proteccióny planificación, ante posibles fenómenospeligrosos.

RIESGO COTIDIANO o SOCIAL: Hacereferencia a un conjunto de condiciones socialesde vida de la población que a la vez queconstituyen facetas o características (aunque noexclusivas) de la pobreza, el subdesarrollo, y lainseguridad humana estructural, limitan o ponenen peligro el desarrollo humano sostenible.Ejemplos de esto se encuentran en lainsalubridad y morbilidad, la desnutrición, la faltade empleo e ingresos, la violencia social yfamiliar y la drogadicción y el alcoholismo, entreotras.

RIESGO DE DESASTRE: Es la probabilidad deque se presente un nivel de consecuenciaseconómicas y sociales adversas en un sitioparticular y durante un tiempo definido queexceden niveles aceptables a tal grado que lasociedad o un componente de la sociedadafectada encuentre severamente interrumpidosu funcionamiento rutinario y no puedarecuperarse de forma autónoma, requiriendo deayuda y asistencia externa.

RIESGO PRIMARIO o ESTRUCTURAL:Condiciones de riesgo existentes en la sociedaden situación de normalidad, producto de losprocesos contradictorios de desarrollo yevolución de la sociedad y alimentados yreconformados en algún grado por la incidenciade impactos eventuales de fenómenos físicospeligrosos y crisis coyunturales en la economíay sociedad.

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RIESGO SECUNDARIO o DERIVADO:Condiciones específicas de riesgo que surgende manera más o menos repentina con elimpacto de un fenómeno físico peligroso en lasociedad. Ejemplos son los riegos deenfermedad y muerte, de desnutrición einseguridad alimenticia aguda, de falta de accesoa agua potable, de violación y maltrato enalbergues de mujeres y niños. Estos riesgos seconstruyen sobre condiciones de riesgo primarioy vulnerabilidades existentes previas al impacto,permitiéndonos hablar de un proceso o continúode riesgo de desastre. Los riesgos secundarioso derivados mientras no se resuelven con larespuesta a los desastres pasan a alimentar losriesgos primarios futuros de forma sincrética.

SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACIÓN:Base de conocimiento de las amenazas,vulnerabilidades y riesgos, de vigilancia y alerta,de capacidad de respuesta y de procesos degestión, al servicio de las instituciones y de lapoblación; fundamental para la toma dedecisiones y la priorización de las actividades yproyectos de gestión de riesgos.

SISTEMA DE GESTIÓN DE RIESGOS:Estructura abierta, lógica, dinámica y funcionalde instituciones y organizaciones, y su conjuntode orientaciones, normas, recursos, programas,actividades de carácter técnico-científico, deplanificación y de participación de la comunidad,cuyo objetivo es la incorporación de las prácticasy procesos de la gestión de riesgos en la culturay en el desarrollo económico y social de lascomunidades.

TRANSFORMACION AMBIENTAL NATURAL.El proceso a través del cual la naturaleza o elambiente natural se transforman a sí mismo.Significa la continuidad de procesos naturalesque han existido desde la formación de la Tierray que han moldeado y cambiado su superficie,su flora y fauna, de manera continúo. Se refiereesencialmente a procesos en que la naturalezainteractúa con otros elementos naturales(ecosistemas, ríos, montañas, pendientes,zonas costeras etc.) no modificados en gradoimportante por la intervención humana. Ejemplosse encuentran en los impactos de sismos en

las cuencas hidrográficas y en las pendientes,huracanes que modifican bosques y manglares,o incendios espontáneos que renuevanecosistemas. Hablar en estos casos dedestrucción del ambiente o de perdidasambientales es en sí anti-evolucionista onaturalista. El uso correcto de nociones sugeriríala idea de transformación y cambio y nodestrucción y daño, términos, estos últimos, queincorporan connotaciones sujetivas,antropicamente delimitados. Aun cuando lastransformaciones sufridas afectan a la sociedad,reducen la cantidad y calidad de recursospotenciales que tiene previstos etc., estosprocesos son en sí mismos naturales y nopueden considerarse de la misma forma que seconsideran impactos directos en la sociedad, ensus bienes, patrimonio o estructuras materiales.Así, la noción de vulnerabilidad ecológica oambiental que se utiliza con frecuencia hacereferencia a un tipo de vulnerabilidad muy distintay de ninguna manera comparable con lavulnerabilidad social o humana. De hecho esprobable que sea más conveniente hablar de losdistintos niveles de resiliencia o falta deresiliencia en lugar de vulnerabilidad, evitandoasí confusiones y contradicciones. En los casosde mágnum eventos, la sociedad no puede evitarlos cambios; o sea, no puede reducir la supuestavulnerabilidad. Dicho de otro modo, no sonsujetos de intervención y control y latransformación o cambio que resulta esinevitable. El hecho de que la sociedad intervienemuchas veces en los procesos naturales,intentando modificarlos, encierra siempre suspropias contradicciones. Este es el caso porejemplo, del control de las inundacionesnaturales de ríos, el control de incendiosespontáneos-naturales, o la modificación dependientes para fines de permitir cultivos yconstrucciones, donde siempre se enfrenta laposibilidad de un impacto futuro negativo cuandola naturaleza recobra lo suyo. Afectación,pérdida, daño o cambio que ocurre en ambientesampliamente intervenidos y modificados por losseres humanos, constituye otro tipo muy distintode contexto y problema que no debe confundirsecon transformaciones naturales del ambiente.En este último caso los procesos de intervenciónmuchas veces generan nuevas amenazas

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socio-naturales, potencian la escala de loseventos físicos que sucedan, y aumentan laspérdidas una vez que suceda el evento.

VULNERABILIDAD: Factor de riesgo interno deun elemento o grupo de elementos expuestos auna amenaza. Corresponde a la predisposicióno susceptibilidad física, económica, política osocial que tiene una comunidad de ser afectadao de sufrir efectos adversos en caso de que semanifieste un fenómeno peligroso de origennatural, socio natural o antrópico. Representatambién las condiciones que imposibilitan odificultan la recuperación autónoma posterior.Las diferencias de vulnerabilidad del contextosocial y material expuesto ante un fenómenopeligroso determinan el carácter selectivo de laseveridad de sus efectos.

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Anexo 2Ejemplos demetodologías,formas deintervención yconducción deproyectos conincidencia local

El conjunto de ejemplos de intervenciónpresentados en seguido fueron elaborados porAlice Brenes, Luis Gamarra, Horacio Somarribay Luis Romano, consultores del Programa deGestión de Riesgo en sus fases de inventariadoy sistematización de experiencias. Derivan delas sistematizaciones más amplias realizadasde los proyectos base de las experiencias.Estas sistematizaciones completas puedenconsultarse en la página WEB del programa.En el texto central de nuestro documento, ensu sección tercera, se encuentran recuadrosque sintetizan aspectos esenciales de lasintervenciones ejemplificadas.

El objetivo de estos ejemplos es de mostrar unaserie de facetas de los procesos de intervenciónque se han considerados importantes en ladefinición y en el logro de la gestión local delriesgo. En este sentido, los ejemplos rescatande maneras diversas los parámetrosfundamentales que hemos identificados comodefinitorios del proceso de gestión local, asaber.

♦ La relación de la gestión local del riesgo conla gestión del desarrollo.

♦ La gestión como proceso y no producto.♦ La participación, apropiación y

sostenabilidad del proceso.♦ La integralidad y transversalidad del proceso.♦ Las relaciones de lo local con otros niveles

territoriales superiores de acción,intervención y gestión.

La Gestión local del riesgo en elmarco de los procesos dedesarrollo: el caso de Barrancay Chacarita, Costa Rica(Proyecto Alforja).

Al igual que la mayoría de los Comités Localesde Emergencias del país, el Comité Comunalde Emergencias de Barranca y Chacaritasiempre concentró sus actividades en larespuesta ante la ocurrencia de desastres ensu localidad, así como en la colaboración conacciones concretas de prevención - campañascontra el dengue y la malaria, por ejemplo -coordinadas en conjunto con las respectivasentidades de salud del Estado. Una vez pasadala crisis, este organismo generalmente sedesarticulaba hasta que ocurría una nuevaemergencia o se requería su cooperación paraalguna otra actividad de prevención. Sinembargo, esta instancia tuvo un viraje en suenfoque de trabajo que entre otras cosas, semanifestó con acciones tales como lainterposición de la primera denuncia legal hechapor un colectivo de organizaciones de base, delcual forma parte el comité, que asentadas en lacuenca del río Barranca reaccionaron por la víalegal en contra de la explotación minera que sepractica dentro de dicha cuenca y que creanuevas condiciones de riesgo para lascomunidades.

Lo anterior nos pone frente a una estructurasocial que nace y es creada desde el Estadomismo prioritariamente para atender desastres

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- y de forma menos explícita - para prevenirriesgos inminentes, pero que por un proceso decapacitación y empoderamiento, opta porasumir un rol en la gestión de los riesgos locales,sin descuidar la atención a las emergencias quepuedan surgir. Ello incluye la preocupación porel manejo de los desechos en Chacarita o laexplotación de los recursos mineros del ríoBarranca. De esta forma, este Comité Comunalde Emergencia pasa de ser una organizaciónprioritariamente emergencista, a transformarseen un colectivo dispuesto a incidir sobre lacalidad de vida de su comunidad, pero ahora,tratando de tener un mayor control sobre losfactores de riesgo.

La organización no gubernamental Alforja, a partirdel año 1999, tuvo una gran influencia en eldesarrollo y fortalecimiento de capacidadesanalíticas, propositivas, de resolución deconflictos y negociación dentro del ComitéComunal de Emergencia Barranca y Chacarita,y más tarde en la Red Comunitaria de Salud deambas localidades.

El nivel de análisis permitió identificar que el ríoconstituía un hábitat idóneo para la reproducciónde los vectores que inciden en el desarrollo deenfermedades. Las lagunas que dejan lostractores cuando extraen el material, son unnicho oportuno para la reproducción de losmosquitos portadores de los vectores deldengue y la malaria. Por lo tanto, la preocupaciónpor preservar y conservar el río no solo sesustentó en la importancia de éste como fuentede agua, flora y fauna, sino también en lanecesidad de eliminar aquellas prácticas deexplotación inadecuadas que exponen a lapoblación a sufrir esos y otros padecimientos,en detrimento de la salud pública local.

Este reconocimiento y dimensionamiento delproceso de construcción del riesgo ha permitidoque la lucha por recuperar y conservar el río,tome sentido no solo para gestar accionescorrectivas sino también prospectivas, como porejemplo, visualizar que el recurso hídricoempieza a estar en alto riesgo y que el ríoBarranca será algún día la principal fuente deagua dulce para la provincia de Puntarenas, por

lo que su deterioro debe detenerse y revertirse,así como recuperar la calidad de sus aguasantes de que sea muy tarde.

La gestión del riesgo entendida comoproceso y no como producto:

A partir de un análisis sistemático inicial que hacedel contexto en el que está inmerso, el ComitéComunal de Emergencia de Barranca redefinesu ámbito de acción y pasa de dedicarseexclusivamente a atender emergencias, apriorizar los riesgos sobre los que tienecapacidad de corregir o transformar desde suspropias capacidades. Esto por sí mismo implicóun proceso a lo interno de la estructuraorganizativa.

El Comité como colectivo ya había iniciado untrabajo a través de la Red Comunitaria de Saludpara unir esfuerzos entre muchas entidades yapoyarse en el trabajo de prevención y mitigaciónde contagio por vectores de dengue y malaria.Desde entonces, existía una estructuraorganizativa importante que se empieza afortalecer y que luego será la que apoye ycontenga la propuesta colectiva de muchas otrasorganizaciones. El apoyo institucional dispuestopor el Ministerio de Salud y la Caja Costarricensede Seguro Social (CCSS) se define a partir deuna agenda propia que maneja la RedComunitaria de Salud.

Tanto para Alforja como para el Ministerio deSalud y la CCSS, el Comité Comunal deEmergencia ha empleado metodologías quetienen el cuidado de no castrar el “proceso delproceso” que se ha propuesto desarrollar,consolidar y fortalecer. Respetar el propio ritmoy contar con el espacio para definir la agenda deinterés, es un forma asertiva de hacerlo, al igualque evitar el de relaciones de dependencia.

La capacidad analítica y propositiva que haadquirido la organización, a través de esteproceso, ya ha dado sus primeros frutos. Al poneren marcha la estrategia se advirtió que tanto lalectura de análisis como las acciones a tomar,debían ser ampliadas a una unidad superior: lacuenca del río Barranca en su totalidad. La lucha

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por recuperarla y conservarla se fortalece alincorporar a otras organizaciones y localidadesribereñas. Es evidente que hay capacidad paratransformar propuestas a partir de las nuevaslecturas que se hacen.

Como parte de este nuevo enfoque de trabajo,otros actores fueron involucrados a la estrategia.Por ejemplo, se determinó que los niños deBarranca debían ser incorporados desdetemprana edad, para su sensibilización encuanto a lo que está sucediendo en el río. ElMinisterio de Educación se incorporó a la RedComunitaria de Salud como otro actor más y sedefinió un proyecto concreto para lograr laformación continua de la niñez escolarizada enel tema: un festival permanente a lo largo delaño escolar, orientado a promover la educaciónsobre el significado del río Barranca para lapoblación de la comunidad y la promoción deestrategias para vivir más saludablemente.

El proceso de consolidar esfuerzos por corregiry prevenir futuros riesgos ha desembocado anivel organizacional en la legalización formal dela Red Comunitaria de Salud. Además, hagenerado en la concreción de otra iniciativa: laobtención de una frecuencia radial que hapermitido alcanzar una cobertura mayor de lascampañas regionales educativas y deconcientización.

Participación, apropiación y sostenibilidaddel proceso de gestión del riesgo por partede los actores locales

Para el caso del Comité Comunal deEmergencia de Barranca, la apropiación tiendea estar definida por varios aspectos:

♦ El abordaje metodológico que propone Alforjapara que el comité se apropie de su propiarealidad local y posteriormente de su gestiónfrente a una realidad específica.

♦ La relación y la claridad de roles queestablece Alforja (actor externo) con elComité Comunal de Emergencia, y

♦ La incorporación del Comité Comunal deEmergencia a la Red Comunitaria de Salud.

Todos los anteriores de igual forma se tornanelementos imprescindibles para sostener elproceso y llevarlo hasta donde ha llegado.Veamos algunos detalles:

♦ La propuesta metodológica. Alforja usauna metodología participativa manteniendosiempre como principio que los miembrosdel Comité Comunal de Emergencia son lossujetos activos que deben identificar yconstruir el escenario de riesgo (causas yefectos) a partir de una propuesta guiada yfacilitada por el ente externo (Alforja).

El proceso de diagnóstico permitió identificar elescenario de riesgo y las interrelaciones entrecausas y efectos y los problemas cotidianos desu comunidad. Alforja usa el marco de análisisporque considera que le permite identificar cuálescausas y efectos tienen su origen en aspectospolíticos, económicos, sociales, culturales yecológicos, entre otros. La otra utilidad quevisualizan en esta herramienta de análisis es quepermite tomar decisiones de largo, mediano ycorto plazo.

Esta etapa del proceso culmina con un plan deacción o propuesta de salida que no es másque las acciones a desarrollar y estrategias paratransformar la problemática identificada yprevenir otros riesgos futuros. El rol de cadaactor de la sociedad civil igualmente es analizadoy clarificado como una forma para saber cuálesretos pueden y deben asumir éstos comocomité; por ejemplo, en su momento y con losactores municipales presentes entonces, seidentificó el hecho de que la Municipalidad dePuntarenas, más que un aliado para la soluciónde los problemas cotidianos es un actor quecontinuamente demanda confrontación y enalguna medida, es antagónico con lassoluciones que planteaban desde el Comité ylas Redes de Salud.

Haber comprendido la construcción del riesgo ysu relación con los desastres le permitió alComité Comunal de Emergencia redefinir suámbito de acción en el tiempo y el espacio, decara a posibles futuros desastres. Es así comollegan a concluir que además de atender los

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desastres, quieren prevenir los riesgos en sulocalidad e incidir sobre la calidad de vida y losriesgos cotidianos desde el proceso dedesarrollo local.

♦ El rol de Alforja. Esta organización desdeun inicio dejó claro su rol de agente externoante los Comités Comunales deEmergencia. Fomentó una relación basadaen la autonomía, a pesar de que tuvo queluchar contra algunos hábitos que dejabanentrever lo que en algún momento fue elvínculo de dependencia fomentado desde elEstado hacia las agrupaciones comunales.

La relación evoluciona a un punto tal donde esclaro para el colectivo local que si bien estádispuesta a acompañar sus procesos cuandoasí se lo demandan, no deben esperar de éstamás que ese acompañamiento y respaldo en elproceso de gestión del riesgo. El pesoorganizativo, de ejecución y de conducción delplan operativo o propuesta de salida, ha sidopuesto por Alforja donde corresponde: sobre loshombros del Comité Comunal de Emergenciade Barranca y Chacarita.

Mantener y fortalecer la autonomía del colectivo(Comité Comunal de Emergencia) respecto delagente externo (Alforja) fue un punto clave nosolo para la apropiación del proceso de lectura,propuesta y gestión, sino también para lograr lasostenibilidad misma de toda la iniciativa.

♦ La Red Comunitaria de Salud deBarranca, se vuelve la estructura orgánicay formal más importante para el ComitéComunal de Emergencia - después de símismo - donde sus propuestas demejoramiento de la calidad de vida local ymás tarde de toda la cuenca del Barranca,tienen eco, acogida y apoyo.

Si bien el apoyo institucionalizado que se recibedel Ministerio de Salud, la Caja Costarricensedel Seguro Social y de la Red Comunitaria deSalud de Barranca, ahora legalizada, son puntosimportantes para la sostenibilidad del proceso,más lo han sido la unión de esfuerzos y larepresentación de diversas organizaciones de

la sociedad civil y de otros sectores estatales(Ministerio de Educación Pública y Acueductosy Alcantarillados). De lo contrario, laformalización de la organización corre el riesgode volverse una estructura muerta, haciendopeligrar todas las actividades en marcha. Cadaactor es capaz de recurrir a la estructurasombrilla (Red Comunitaria de Salud) paragestar las acciones tendientes a mejorar lacalidad de vida y aumentar la seguridad. Sinembargo, cada uno mantiene su autonomía yrazón social como colectivo.

La gestión local en el marco de los nivelesregionales y nacionales

♦ En un inició, el Comité Comunal de Barrancaaplicó el marco de análisis a la problemáticadel río y luego preparó un plan operativo pararecuperarlo y conservarlo sólo a la altura dela localidad de Barranca propiamente tal. Sinembargo, una vez en marchas las accionescorrespondientes a esta etapa, se advirtióque la propuesta debía trascender esteámbito geográfico, dado que el riesgo consus diversas manifestaciones, tocaba a lasdiferentes comunidades ribereñas a lo largode toda la cuenca del Barranca y que portanto, las acciones debían ampliarse.

Es así como la estrategia de trabajo ahora estáfundamentada en la articulación de la totalidadde las comunidades ribereñas, a través deorganizaciones ambientalistas, asociaciones dedesarrollo, entidades sanitarias y toda aquellainteresada en rescatar el río Barranca. Estecambió de estrategia, por ejemplo, les permitióidentificar que un basurero en San Ramón,provincia de Alajuela, está contaminando el río ygenerando un impacto kilómetros más allá,sobre la propia comunidad de Barranca.

Reconocer la interrelaciones que se dan entrelo que sucede cuenca arriba y cuenca abajo lesha llevado a ampliar la cobertura geográfica, nosolo del análisis que hacen sobre el escenariode riesgo (causas-efectos), sino sobre lapropuesta de acción al incorporar la participaciónde los diversos actores a lo largo de la cuenca.De esta forma, se plantean soluciones con una

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visión de cuenca (integral) donde cada quienactúa bajo una visión global (de cuenca) peroen su propio contexto local (micro-cuenca). Loque se persigue es que el impacto positivo de lainiciativa se produzca sobre toda la cuenca yno solamente sobre una parte de esta, dado que- desde su perspectiva -, de nada sirve recuperary proteger cuenca abajo o a nivel medio, sipersisten otras causas de destrucción ydegradación cuenca arriba o en puntos inferioresque igualmente están poniendo en riesgo a otrascomunidades, al recurso hídrico, la flora y lafauna.

Sobre las sinergias entredesarrollo local y reducción deriesgos: la experiencia de lainiciativa BID-Ministerio deMedio Ambiente y RecursosNaturales-Bajo Lempa, ElSalvador.

El “Programa de Fortalecimiento de lasorganizaciones locales y comunitarias del BajoLempa” surgió como un paso previo a laejecución de un programa de inversión demediana envergadura, a ser implementado confondos del Banco Interamericano de Desarrollo(BID) y el gobierno de El Salvador. Es uno de lospasos recomendados por una investigación deamplio alcance realizada en la zona del BajoLempa (municipios de Tecoluca y Jiquilisco) quecontempló una caracterización del riesgo y unafase de consulta con los actores locales paradefinir estrategias de intervención para promoverel desarrollo sostenible con gestión de riesgos.En esta investigación se identificaron diferentesáreas de intervención a partir de un amplio trabajode investigación de base, de campo y consultaspopulares, que arrojaron como resultado unambicioso plan denominado “Programa deVulnerabilidad del Río Lempa. Prevención yMitigación de Desastres”, el cual, aun y cuandosu nombre no lo refleje, está orientado a lapromoción del desarrollo sostenible en la zona.Así pues, el “Programa de Fortalecimiento de

las organizaciones locales y comunitarias delBajo Lempa” surge de una visión más amplia eintegradora sobre la intervención que deberíarealizarse en esta zona para reducir al mínimolas pérdidas y daños ocasionados por losrecurrentes e históricos desbordamientos de susaguas. En parte, esta visión surge comoresultado de una demanda local que fuedefiniéndose en la medida que también fuehaciéndolo la problemática de las inundacionesy los desastres que provoca, dando lugar a laelaboración del ya citado documento: “Programade Vulnerabilidad del Río Lempa. Prevención yMitigación de Desastres”.

Más allá de la formulación de los objetivos de laintervención del “Programa de fortalecimiento delas organizaciones locales y comunitarias delBajo Lempa”, llaman la atención tres aspectosdel proceso: primero, la introducción de la nociónde la “gestión local del riesgo”; segundo, lavinculación perseguida entre el manejo deldesastre y la búsqueda del desarrollo sostenibley, tercero, la Promoción del Programa dePrevención y Mitigación de Desastres en el BajoLempa. En relación con la introducción denociones de gestión local del riesgo, debedecirse que este enfoque adquiere especialrelevancia en el caso del Bajo Lempa porquelas características del enfoque conceptual abrengrandes posibilidades para la intervenciónconsciente, pertinente y sostenible en el tiempo.Esto porque promueve un proceso de toma deconciencia, análisis del riesgo, priorización dealternativas, de reducción del mismo y toma dedecisiones sobre las iniciativas a implementar.Desde la perspectiva local, el proyecto matrizdel “Programa de Fortalecimiento de lasorganizaciones locales y comunitarias del BajoLempa” responde grandemente a lasnecesidades más sentidas, no solamente porqueencara la problemática de las inundacionesrecurrentes - lo cual ha sido una petición casiconstante de los pobladores - sino porque hainvolucrado un proceso de consultas a losactores locales comunitarios e institucionalesque han presentado sus visiones sobre elproblema y las posibles soluciones, que fueronluego tomadas en cuenta para la elaboración dellistado de proyectos sugeridos para laintervención.

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Este proyecto y su componente defortalecimiento, fueron concebidos desde el iniciocomo una respuesta a las demandas locales ydiseñados de forma tal que todos los actoresinvolucrados aprendieran en el proceso: unequipo consultor «consultó» y trató decomprender los imaginarios locales, pero almismo tiempo realizaron aportes técnicos ycolectaron datos que facilitaron unacomprensión más amplia de la problemática porparte de los actores locales.

En segundo lugar, la vinculación entre desarrollo-riesgos y desastres, es un elemento esencial,presente en la iniciativa y que debería incluirseen cualquier intervención que pretenda reducirel impacto de los últimos. En el caso que nosocupa la vinculación no es ignorada, sino másbien potenciada con la introducción de nocionesde transformación productiva, ordenamientoterritorial, manejo sostenible de recursosnaturales, mejoramiento de condiciones de viday creación de capacidades locales.

El hecho de que la iniciativa surja en el marcode un esfuerzo de prevención y mitigación dedesastres, pudo haberla autolimitado a laformación de comités de emergencia,simulacros, alertas tempranas o bordas; sinembargo, la novedad en la intervención es queha trascendido hacia variantes que van más alládel abordaje y las causas aparentes de losdesastres, aproximándose a los vínculosprofundos de éstos con las formas deorganización económica y social particulares decada escenario de riesgo.

En tercer lugar, es de destacar que el Programade Fortalecimiento está orientado a la difusióndel Programa de Prevención y Mitigación, perono necesariamente persigue una adopciónincondicional del mismo, sino más bien, buscaque sea tomado como punto de partida para ladiscusión y el logro de consensos sobre lasformas de intervención.

El balance general de la sostenibilidad delproceso, desde la perspectiva de creación decapacidades organizacionales para la gestión deldesarrollo y los riesgos locales, es claramente

positivo, debido a que la iniciativa promueve elempoderamiento de la población local y laintervención en aspectos que pueden mejorarlas condiciones cotidianas de vida y los nivelesde desarrollo de la comunidad.

Es importante mencionar también que uno delos aportes más relevantes del proyecto ha sidola incorporación de enfoques sociales quetrascienden la intervención “estructural” ofisicalista. La propuesta de fortalecimientoorganizacional, y la propuesta más global deintervención en pro del desarrollo local, hadesatado procesos que prometen enriquecerproyectos de desarrollo local que hasta hacepoco estuvieron enfocados principalmente haciala construcción de obras físicas. Más aún, debedecirse que la experiencia del Bajo Lempa esun claro ejemplo de cómo situaciones dedesastre crónico pueden luego convertirse ensituaciones y dinámicas de permanentebúsqueda del mejoramiento de las condicioneseconómicas, sociales y ambientales.

Proyecto Manejo de Riesgos yPrevención de Desastres 1999 -2004 (Centro Humboldt -Nicaragua)

La intervención del Centro Humboldt (CH) enGestión de Riesgos en 10 municipios del paíspromueve procesos integradores y deapropiación de la problemática acerca de losriesgos de diversa naturaleza, generandoestados de concertación y negociación entreactores diversos para el desarrollo sostenible enel municipio. El proceso de intervención sesintetiza en las siguientes etapas:

Negociación inicial con la Municipalidad:presentación de acciones generales de laintervención. Negociación de condiciones dedesarrollo del proyecto en el territorio, etc.

Presentación de la iniciativa de promociónde GR en el municipio: contiene además de lapresentación formal a actores locales;

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elementos de motivación, concertación deacciones entre actores, estímulo a la reflexiónsobre situaciones de riesgo y planteamientospara su gestión reductora - fortalecimiento deagendas locales y otros.

Acuerdos de Trabajo entre CH ymunicipalidades: se establecenresponsabilidades de cada una de las partes encuanto a la ejecución de actividades del proyecto.Diagnósticos participativos de capacidadespara la reducción de vulnerabilidades comoexigencia del desarrollo y la respuestaoportuna y eficiente ante situaciones dedesastres. Además del procesamiento y análisisde la información de diversas fuentes, seestablecen de manera natural los roles einteracción de actores claves en el proceso deGLR. Se implementa la técnica de auto mapeo.Elaboración de Planes de Preparación yAtención ante desastres e introducen a losplanes de inversión municipal los proyectosreductores de riesgos. Proceso caracterizadopor la facilitación decisiva de los técnicos dediversas entidades en el territorio en el conceptode mesas de trabajo donde participan líderes enla formulación de los planes.

Se hace énfasis en acciones estimuladoras deprocesos que apuntan a aspectos relevantes dela misma Gestión Local de Riesgos: apropiacióny sostenibilidad o continuidad del proceso deGLR por actores claves en el contexto municipal.El principal eje es la etapa del procesodenominado diagnóstico, cuya importancia nosolo radica en sí mismo como productoconcreto, sino en la posibilidad de involucrar acuatro actores básicos o iniciales (líderescomunitarios miembros de comités territorialesde desarrollo y prevención, técnicos yautoridades municipales, y miembros del comitémunicipal de desarrollo y prevención). Lapercepción de estos actores inicia una paulatinatransformación (promovida por acciones detalleres) hacia el cambio de visión sobre lainterrelación entre desastres y desarrollo,proponiendo el futuro que desean - elementoclave para reforzar la misma planificaciónestratégica del desarrollo desde la comunidadhasta el ámbito municipal -.

El diagnóstico promueve los roles de los actoresinmersos en el proceso de Gestión Local deRiesgos a través de técnicas de sensibilizacióny fortalecimiento de la organización local ymunicipal para la reducción de vulnerabilidades,para el desarrollo y la respuesta oportuna yeficiente ante situaciones de desastres. Eltécnico municipal es un facilitador para el trabajode sensibilización, identificación y propuestas dereduccción de riesgos.

Estos últimos se integran en los planes deInversión municipal, en un proceso que se iniciócon la implementación del “automapeo” con loslíderes comunitarios, el cual permite el desarrollode habilidades autogestionarias, de negociacióny de concertación con otros actores yfinalmente, ejerciendo acciones de auditoriasocial conjunta con el gobierno municipal porparte de quienes cumplen roles identificados enel marco jurídico legal municipal y nacional(derechos y obligaciones para con lospobladores del municipio). En resumen, elmomento de diagnóstico no solo ofrece uncúmulo de información preciada, sino quefortalece los vínculos comunidad - autoridadesmunicipales, Estado y Organizaciones deSociedad Civil en el territorio, a través del puentede comunicación entre todos ellos y con lostécnicos municipales.

Disponer de diversas fuentes de información(desde la percepción de la misma población bajoriesgo hasta los estudios con rigurosidad técnico- científica), es un principio básico desostenibilidad, dado que se contraponen y sevaloran las informaciones desde sus diversasfuentes. En muchos de los casos no solo esimportante la calidad o rigurosidad técnico -científica de la misma, sino también el hecho deque el proceso de diagnóstico y elaboración deplanes involucra o incorpora a las poblacionesbajo riesgo a procesos de autogestión,concertación y negociación.

El rol del técnico del Centro Humboldt es crucialen la medida que marca la pauta de quién hacequé a propósito de..., es decir, con la actitud yaptitud del técnico del CH se incideprofundamente en las demás actitudes de

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apropiación y se brinda sostenibilidad al procesode la Gestión Local de Riesgos, con base en ladefinición de responsabilidades en lacotidianeidad, mediante la aplicación de medidasacertadas para reducir riesgos.

Conforme las comunidades definan, trabajen yvaloren el progreso a mediano plazo, así ellasse apropiarán del puntero del desarrollo - estoes un principio general en el quehacer de laintervención del CH en cuanto a la promociónde la cultura de prevención de desastres - .

Análisis de vulnerabilidad: laexperiencia en caseríos delvolcán San Miguel, El Salvador(Geólogos del Mundo).

En muy pocas ocasiones se ha intentado arribara un índice que refleje el estado de una sociedaden determinado ámbito de la satisfacción de lasnecesidades básicas o de estabilidad en susrelaciones con su entorno. Una honrosaexcepción la constituye el Índice de DesarrolloHumano ideado por las Naciones Unidas parareflejar las diferencias en la distribución del PIBper capita y, por tanto, en la satisfacción de lasnecesidades básicas. Sin embargo, en el ámbitodel estudio social de los desastres no hanexistido esfuerzos tan elaborados, aunque sí hayantecedentes de generación de índices devulnerabilidad.

Muy pocos esfuerzos se conocen en materia deanálisis y mapeo de vulnerabilidad. Debido a laimportancia de contar con mayor informaciónpara el diagnóstico y toma de decisiones, elanálisis de vulnerabilidad es una herramientaapreciable cuya ejecución promueve también unmayor nivel de sensibilización y conocimientosobre el riesgo entre aquellos que lo sufren yaquellos involucrados en tareas de reducción deriesgos. Es por ello que en el marco del proyecto“Manejo integral de Amenazas y Vulnerabilidadesen el municipio de San Miguel”, implementadopor Geólogos del Mundo en El Salvador, se

desarrolló un ejercicio de análisis devulnerabilidad, el cual se expone a continuaciónen sus contenidos más importantes.

Aspectos generales del análisis devulnerabilidad implementado

Existen tres pasos metodológicos básicos en elanálisis de vulnerabilidad que se describe:primero, definir los niveles de vulnerabilidad;segundo, definir una escala numérica que facilitela cuantificación de los niveles de vulnerabilidady, tercero, establecer un listado de parámetros-criterios que permitan determinar un nivel y unvalor numérico de vulnerabilidad.

En relación al primer aspecto se optó por definirtres niveles y dos sub-niveles de vulnerabilidadtal y como se detalla a continuación:

♦ Bajo♦ Mediano♦ Alto:♦ moderadamente alto♦ sumamente alto

A cada uno de estos niveles se le asignarondiferentes valores numéricos de vulnerabilidadtal y como se detalla a continuación:

♦ Entre 0 y 1: vulnerabilidad baja♦ Entre 1.01 y 2: vulnerabilidad media♦ Entre 2.01 y 3: vulnerabilidad alta

♦ Entre 2.01 y 2.5: vulnerabilidadmoderadamente alta

♦ Entre 2.51 y 3: vulnerabilidad muy alta

En relación con el tercer elemento básico, ladefinición de parámetros-criterios devulnerabilidad, debe anotarse que éstos fueronescogidos en función de las posibilidades queexistan de obtener un nivel - aunque sea mínimo- de objetividad, por ello se adoptaron indicadorescuantitativos, objetivamente verificables, comopor ejemplo: presencia de servicios básicos,porcentajes de viviendas de sistema mixto y/oadobe mejorado, porcentajes de área cultivadacon granos básicos, visiones de los habitantessobre las causas de los desastres expresadosen porcentajes, etc. Un mayor detalle y

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justificación de los parámetros a asumir para elpresente análisis de vulnerabilidad se presentaen el siguiente apartado.

Parámetros-criterios para definir losniveles (cuantitativos y cualitativos) devulnerabilidad

Sin lugar a dudas, en este campo el aporte másimportante es atribuible a Gustavo Wilchez-Chaux con su planteamiento sobre la“vulnerabilidad global7” hecho a finales de ladécada de los ochenta, el cual ha sido revisadoy publicado en una guía metodológica de másreciente publicación.8

En lo fundamental el concepto de vulnerabilidadpropone que los conglomerados humanos - aligual que los seres vivos consideradosindividualmente - presentan diferentes niveles deresistencia y resiliencia frente a factores yprocesos externos que pueden llegar aconvertirse en una amenaza en determinadomomento. Además del concepto devulnerabilidad global, también pueden definirsediferentes factores y sub. factores devulnerabilidad que explican con mucho mayordetalle y claridad el porqué unos grupos, sectoressociales o países son más “vulnerables” queotros. En lo fundamental, y para fines didácticos,se consideran cuatro grandes grupos de factoresde vulnerabilidad: físicos, económicos,ambientales y sociales. Además existen subfactores de vulnerabilidad en el caso de losfactores sociales que amplían notablemente lalista de vulnerabilidades.

En lo fundamental, se ha respetado laclasificación de cuatro factores de vulnerabilidadpara identificar y agrupar los criterios a utilizarpara el análisis de siete comunidades asentadasen las faldas del volcán Chaparrastique o SanMiguel. A continuación se presentan losparámetros definidos agrupados según dichosfactores:

Parámetros físico-técnicos

♦ Materiales de las paredes de las viviendas:70% o más con paredes de sistemas mixtoy/o adobe mejorado: 1 punto; entre 40% y69%: 2 puntos; y menos de 40%: 3 puntos.

♦ Presencia de servicios básicos como aguapotable, alcantarillado, teléfonos y energíaeléctrica. Con cuatro de los elementosmencionados: 1 punto; con tres o dos : 2puntos; con uno o ninguno: 3 puntos9

♦ Presencia de tecnología agrícola,maquinaria, sistemas de riego y drenajes.Con cuatro de los elementos mencionados:1 punto; con tres o dos: 2 puntos; con uno oninguno: 3 puntos.10

Parámetros económicos

♦ Niveles de pobreza extrema: 45% o máshogares en extrema pobreza: 3 puntos; entre20 y 44% de hogares en extrema pobreza: 2puntos, menos de 20% de hogares enextrema pobreza: 1 punto.

♦ Propiedad de la tierra. Más del 70% espropietario de su tierra: 1 punto; entre 40 y69 por ciento: 2 puntos; Menos del 40%: 3puntos

Parámetros ambientales

♦ Combustible para cocinar: 60% o más usaleña: 3 puntos; entre 25 y 59% usa leña: 2puntos; menos de 25% usa leña; 1 punto

♦ Uso del suelo: Más de 70% de área agrícolapara cultivos temporales: 3 puntos; entre 40y 69% del área agrícola para cultivostemporales: 2 puntos; menos de 40% delárea agrícola para cultivos temporales: 1punto

7 Wilchez-Chaux, G. 1988. “La Vulnerabilidad Global” en Desastres, Ecologismo y Desarrollo Profesional. SENA,Colombia.

8 Wilchez-Chaux, G. 1998. Auge, Caída y Levantada de Felipe Pinillo, Mecánico y Soldador: O, yo voy a correr el riesgo.Guía de LA RED para la Gestión Local del Riesgo. LA RED. Lima Perú.

9 Proyecto OEA.-ECHO-Inundaciones10 Ibid.

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Parámetros sociales

♦ Educación. Menos de 40% curso primaria:3 puntos; entre 40% y 69% curso primaria: 2puntos; 70% o más curso primaria: 1 punto.

♦ Organizativas: Sin organización: 3 puntos;con ADESCOs u otra de organización dedesarrollo: 2 puntos; con Comités de Riesgo/Desastre: 1 punto;

♦ Ideológico-culturales. 50% o más cree encastigo de Dios o fenómeno natural: 3puntos, entre 20% y 49%: 2 puntos; menosde 20%: 1 punto;

♦ Políticas. Ausencia de propuestas dedesarrollo: 3 puntos; antecedentes demovilizaciones/gestiones ante autoridadeslocales/nacionales: 2 puntos; presencia depropuestas de desarrollo: 1 punto.

♦ Institucionales oficiales. Ausencia de planesmunicipales de gestión de riesgos/emergencias: 3 puntos; planes municipalesde desarrollo: 2 puntos; planes municipalesde desarrollo con prevención de riesgos: 1punto.

♦ Institucionales de la sociedad civil. Presenciade 3 ó más instituciones de desarrollo: 1punto; presencia de 1 ó 2 instituciones: 2puntos; Ausencia de instituciones: 3 puntos.

Consideraciones

Uno de los principales aportes de la aplicacióndel análisis de la vulnerabilidad estuvo en laprofundización del conocimiento sobre larealidad local que su implementación supuso, yen la generación de mayor y mejor informaciónpara apoyar futuros procesos de apoyo aldesarrollo de las poblaciones incluidas en elestudio. Inclusive, aporta los elementosnecesarios para ubicar con facilidad posiblesáreas y subáreas temáticas de intervención.

Por otra parte, es importante resaltar que elestudio mostró que en ocasiones la escalaterritorial del análisis puede minimizar lasdiferencias entre las poblaciones estudiadas.

Para el presente caso, el estudio desde el nivelcantonal - el nivel de división políticainmediatamente inferior al municipio - muestraque respecto del enfoque agregado o devulnerabilidad global, las diferencias no son tanmarcadas, pero en el análisis de factores ysubfactores específicos sí se detectandiferencias que permiten identificar medidasespecíficas según el cantón.

En función de esta experiencia, puedesostenerse que una de las formas de elevar lapertinencia y eficacia de las intervenciones quepersiguen la reducción del riesgo, es laelaboración y difusión de herramientasmetodológicas que permitan profundizar en elanálisis y comprensión de la vulnerabilidad localy las opciones para reducirla.

Apoyo Local al Análisis y Manejode Riesgos Naturales (ALARN)de la Agencia Suiza para laCooperación y el Desarrollo(COSUDE) - Nicaragua

ALARN es un proceso de fortalecimiento decapacidades a profesionales desde unaperspectiva de rigurosidad técnico - científica enla elaboración de Estudios de Riesgos en losterritorios municipales, para apoyar a losgobiernos locales (más de 26 municipios) en laGestión del Riesgo, a través de los instrumentosgenerados desde los mismos Estudios - mapas,planes de prevención y mitigación de desastresmunicipales, fichas de vulnerabilidad, informes,etc.).

La intervención se dirigió hacia dos líneas detrabajo principales que consisten en:

a. La capacitación a profesionales nacionalesa través de cursos específicos deentrenamiento (teórico-prácticos) conrigurosidad científica en la evaluación de losriesgos naturales desde los territoriosmunicipales.

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b. Apoyo directo a las municipalidades con larealización de estudios de riesgos utilizandola capacidad nacional ya especializada yformada por ALARN.

El proceso desarrollado por ALARN estableceuna experiencia de mucha importancia para laGestión del Riesgo en Nicaragua, la que seaprovechará en las entidades educativas(aspecto intrínseco de sostenibilidad en eltiempo) y marcará pautas a seguir. Muestra delimpacto positivo de ALARN es la Maestría en laUNAN actualmente en desarrollo.

Los mapas municipales, como uno de losresultados concretos del proceso, manifiesta unvalor importante en materia de contribucióndesde la plataforma de la rigurosidad técnico -científica, necesaria para los análisis yelaboración de recomendaciones (proyectosreductores de riesgos). Se establece un hitofundamental, entre el antes y el hoy, en elanálisis, dentro del contexto municipal, defenómenos que tradicionalmente han sido pocovalorados como factores de riesgo para eldesarrollo de los territorios (inundaciones ydeslizamientos).

Los Planes Municipales de Prevención yMitigación de Desastres como producto acabadoa partir del análisis del instrumento cartográfico,son a su vez, una de las herramientas para lagestión local del Riesgo, es decir, sirven deapoyo para las autoridades municipales y seconstituyen en referencia obligada para aquellasentidades que se disponen a invertir en eldesarrollo de los municipios donde se realizaronlos estudios.

La propuesta de zonificación es de gran ayudapara la toma de decisiones de las autoridadesmunicipales en la implementación deinstrumentos jurídicos en el contexto municipal- la elaboración y emisión de ordenanzas paraalgunas municipalidades (enlace hacia lacontinuidad de lo dejado por el proceso) dondese realizaron estudios por los especialistasentrenados por ALARN.

Uno de los logros principales que se debenreproducir, es que el proyecto logra establecerrelaciones de trabajo con la Asociación deMunicipios de Nicaragua, punto de partida clavepara impulsar la Gestión Local del Riesgo. Estehecho le permitirá a COSUDE o a quien le décontinuidad a lo iniciado, tener una plataformapara trabajar con los alcaldes de Nicaragua, conel fin de sensibilizarlos acerca de la necesidadde la realización de Estudios de Riesgos en losterritorios municipales desde una perspectivacientífico - técnica.

ALARN sienta precedentes de tipos/ estilos decolaboración interinstitucional, lo que contribuyea una forma de ALIANZAS para la Gestión Localdel Riesgo. Las relaciones desarrolladas entreel grupo de especialistas y diversos actores(ONG´s, entidades gubernamentales, deCooperación externa y principalmente conmunicipalidades) establecen una demandapotencial de servicios calificados en materia deevaluación de riesgos en el contexto municipal.Este hecho representa un impacto positivo(sostenibilidad) expresado en el cambio deconciencia de algunos actores en cuanto a laproblemática de los riesgos y particularmentesu abordaje técnico - científico.

El entrenamiento a los técnicos municipales esuna línea de trabajo que está en desarrollo. Esdecir, los conocimientos y técnicas para laobservación, recolección de información yanálisis de la misma (evaluación de riesgos)están siendo transmitidos a los técnicos de lasUnidades Técnicas Municipales, paso esencialpara la sostenibilidad y apropiación de lapropuesta general de ALARN al desarrollo local.Esta línea está siendo desarrollada en laactualidad en alianza con la Asociación deMunicipios de Nicaragua. Se han producido guíasy material para apoyar la apropiación del procesode elaboración de Estudios de Riesgos y susproductos.

Por lo anterior, disponer de materiales para laevaluación de riesgos asociados con amenazasnaturales en el ámbito municipal fortalece elproceso de capacitación puesto en marcha, sumejoramiento permanente y divulgación.

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Los profesionales entrenados por el proceso deALARN representan un capital social, encapacidad de multiplicar sus conocimientos enotros grupos de profesionales y técnicos de lasmunicipalidades, estableciéndose de estamanera pautas de sostenibilidad.

Proyecto de prevención ymitigación de desastresnaturales y epidémicos en treszonas de exclusión de la Ciudadde Guatemala - Médicos sinFronteras11

La experiencia de MSF ha sido una de las másexitosas en la reducción de riesgos a desastres,en un ámbito socialmente complejo como es elárea urbana de Guatemala. Ha logrado involucrara las comunidades participantes, congeniandoacciones de preparativos ante situaciones deemergencia con estrategias de reducción deriesgos. En esta intervención tanto la poblacióncomo MSF y las demás institucionesinvolucradas, han entendido la complejidad eintegralidad de los factores en la configuracióndel riesgo y la necesidad de impulsar un trabajoarticulado en la transformación de estosprocesos.

El objetivo general del proyecto de Médicos sinFronteras, fue el de “reducir el nivel devulnerabilidad de las comunidades frente a unasituación de emergencia causada por desastresepidémicos y naturales”. Específicamente elproyecto tiene como propósitos:

♦ Reducir la magnitud de impacto de undesastre a través de la ejecución deactividades preventivas, educativas yformativas.

♦ Mejorar la capacidad de atención deemergencia a través de la coordinación ycolaboración interinstitucional.

Como los ejecutores del proyecto señalan, “laidea es involucrar directamente a los miembrosde cada comunidad y a las entidadescompetentes en el proceso de elaboración y deejecución del plan de contingencia”. Sin embargo,este plan “no debe concentrarse solamentesobre la respuesta frente a una situación deemergencia, sino también...sobre accionespreventivas y de mitigación que limitaran lamagnitud de impacto de un desastre”.

A lo largo del proceso de implementación delproyecto, la institución - MSF - fue creciendo enlo conceptual y en lo práctico, de una visióncentrada en la atención a emergencias a unenfoque más integral que contribuiría a reducirlas condiciones de riesgo de las comunidades.De esta manera, a pesar de que los objetivosdel proyecto aprobados por la agencia donantey por la sede central de Médicos sin Fronteras -Suiza, parecen centrarse en el fortalecimientode las capacidades de respuesta a emergenciascon especial énfasis en el tema de salud, en lapráctica, los ejecutores del proyecto diseñaronlas actividades de tal manera que se hiciese unanálisis integral de las condiciones de riesgo yse priorizara la promoción de estrategias parasu reducción.

Consecuentemente, sin descuidar las metasconcretas con el donante, se tiene: elaboraciónde un plan de contingencias, identificación deáreas de refugio, preparación logística ycapacitación y organización comunitaria, todasellas actividades que parecen mostrar unaorientación del proyecto hacia los preparativosante situaciones de emergencia. No obstante,los ejecutores del proyecto han señalado que elmayor énfasis presupuestal y de tiempo se dioen las actividades señaladas como “preventivas”.Estas se centraron en:

Reducción del riesgo a derrumbes:construcción, limpieza y rehabilitación desistemas de drenajes existentes, obras deestabilización de taludes, reforzamiento deestructuras existentes, reforestación de áreaspúblicas críticas, limpieza de caminos y vías deevacuación, manejo de desechos sólidos ensectores críticos, sensibilización de lacomunidad.

11 Extraído del documento “Estudios comparativos sobre la Gestión Local de Riesgos en Centroamérica: CasoGuatemala”, en proceso de edición y publicación.

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Reducción de riesgos epidémicos:introducción de agua potable, inspección yreparación de la red de distribución de agua,control de manipulación de alimentos, control ylimpieza de letrinas públicas, manejo dedesechos sólidos presentes en áreas públicosy control de vectores (especialmente a travésde programas de eliminación de desechossólidos no domésticos, tales como desechosindustriales metálicos, desechos de vehículos,etc.).Para entender la necesaria articulación deestrategias de largo plazo con otras de más cortoplazo, en las que se pueden incluir las defortalecimiento de las capacidades de atencióna situaciones de emergencia, es necesariocomprender los procesos a partir de los cualesse han configurado las condiciones de riesgode los barrios urbano marginales de Ciudad deGuatemala. Son comunidades que se han idoconformando por las condiciones de exclusiónde población de las zonas urbanas y rurales, quesin capacidad económica para proveerse unespacio seguro para habitar, forzosamente seha ubicado en áreas de barranco o pendientespronunciadas. Las difíciles condiciones dehabitabilidad - agua y alcantarillado inexistenteso ineficientes, alto costo de construcción, débilacceso a buenos servicios de educación y salud,etc.- han incidido en que progresivamente sehayan ido configurando condiciones de riesgo asu salud y a su infraestructura, que se suman alas ya duras situaciones de riesgo cotidiano enque viven estas comunidades - mantenimientode la familia, inseguridad ciudadana, cuidado delos hijos, entre otras -.

El proyecto de MSF se involucró directamenteen esta problemática, intentando congeniar apartir de la lectura integral de los riesgos a losque están sometida estas comunidades,propuestas de corto plazo, que ayudaran aresolver problemas concretos frente anecesidades urgentes, y estrategias queapuntaran a un más largo plazo (fortalecimientode la organización comunitaria, formación deliderazgos, planificación del desarrollo, etc.).Concentraron su intervención en siete coloniasde las Zonas 3 y 18, abarcando una poblaciónde más de 11mil habitantes, en condiciones de

riesgo a epidemias y derrumbes, generadas porla precaria situación socio ambiental,hacinamiento familiar y comunitario, bajacobertura de agua entubada, inadecuadosservicios de saneamiento ambiental. Con estascomunidades se desarrolló un proceso divididoen dos fases, que incluían:

Primera fase:

♦ Identificación de las colonias y de sussectores más vulnerables a los derrumbes

♦ Estimación pesimista del número de familiasdamnificadas potenciales por colonia

♦ Identificación y evaluación de refugiosposibles en términos de agua, letrinas,acceso, tamaño, y drenaje.

♦ Identificación de las entidades o grupos deapoyo localmente presentes y de susactividades

♦ Identificación de las medidas preventivas quese pueden tomar en cada comunidad.

Segunda fase:

♦ Ejecución de la campaña de educación einformación

♦ Monitores y seguimiento♦ Ejecución de actividades preventivas♦ Preparación de refugios♦ Elaboración y firma de convenios♦ Preparación logística

El proceso tuvo como uno de sus ejesesenciales la incorporación efectiva deinstituciones públicas y privadas en todas estasactividades: CONRED, Ministerio de Salud yAsistencia Social (a través de los centros desalud), Municipalidad (a través de EMPAGUA,Secretaría de Asuntos Sociales, Departamentode Limpieza y los Bomberos Municipales), CruzRoja de Guatemala, Pastoral Social delArzobispado de Guatemala, ONGs locales y losComités y asociaciones comunitarias.

Para fortalecer a su vez la integración de lapoblación se diseñó una serie de metodologíasparticipativas para el análisis de riesgo, para elplanteamiento de propuestas de solución, y parala sensibilización de la comunidad. A través de

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talleres de trabajo se elaboraron los mapas deescenario de riesgo (Cruz Roja Guatemalteca,CONRED) y los diagnósticos situacionales(Pastoral Social); se impartieron series decharlas educativas en saneamiento básico(Ministerio de Salud), en prevención y mitigaciónde desastres (Pastoral Social, CRG), y enpreparativos para emergencia (Pastoral Social,CRG); se desarrollaron campañas comunitariasde sensibilización en el tema de riesgos adesastres, que incluían juegos, concursos,eventos deportivos, relacionados con laproblemática. Otro eje importante fue elfortalecimiento de la organización, desarrolladacon apoyo de los comités y asociacionescomunitarias, con ONGs locales.

Consideraciones:

De la experiencia de MSF en las zonas urbanomarginales se tienen importantes aspectos pararescatar:

1. No es sólo un buen ejemplo defortalecimiento de la participacióncomunitaria en la reducción de suscondiciones de riesgo, sino también dearticulación interinstitucional, y deintervención integral. Nos muestra que en elcontacto con la comunidad es difícil haceruna diferenciación temática de laintervención, la realidad local es sumamentecompleja y palpable, por lo que para tenerlogros sostenibles en el propio proyecto esnecesario tomar en cuenta los otrosproblemas de la comunidad. Ello nos lleva ahacer alianzas estratégicas con el resto deinstituciones que intervienen en la mismalocalidad, o atraer otros actores quecomplementen nuestro programa y nuestrasmetas concretas.

2. El acercamiento de la institución,tradicionalmente centrada en la atención aemergencias, a una visión más integral enla intervención sobre las condiciones deriesgo. Así, si bien presentaba objetivos ymetas concretas orientadas alfortalecimiento de las capacidades enpreparativos ante desastres, incorporó

estrategias concretas de reducción de lascondiciones de vulnerabilidad de lainfraestructura ante derrumbes, y de lapoblación ante epidemias. La canalizaciónde los drenajes pluviales, la protección delas bases de las viviendas, las campañasde limpieza comunitaria, la atenciónpermanente en salud, y especialmente lasensibilización y organización de lapoblación, son claros ejemplos de ello.

3. Es importante rescatar la capacidad de lainstitución en conciliar estrategias de cortoy de largo plazo. Muchas veces la urgenciaen resolver problemas altamente sentidosnos hace perder la perspectiva de losprocesos que han venido construyendo esasituación, y si bien se pueden solucionarefectivamente los problemas urgentes, la nointervención sobre los procesos de causapueden llevar a que terminado el proyectose regrese a la situación anterior, o segeneren nuevas situaciones de riesgo. Esimportante por ello que a través de lasestrategias de corto plazo, que pueden atraerun mayor nivel de participación, se vayanconstruyendo las bases organizativas y decapacidades locales para dar una soluciónsostenible a los procesos que están creandola situación de riesgo. Esto puede hacer máslargo y tedioso el proyecto, pero es elingrediente principal que debe dejar laintervención, más allá de las obras deinfraestructura construidas.

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La Gestión del Riesgo y el PoderLocal: El caso de laMunicipalidad de Senahú, AltaVerapaz - Proyecto CARE.12

Los escasos recursos de los gobiernos locales,el centralismo en la toma de decisiones en elnivel nacional, la dependencia económica de losactores externos y la visión cortoplacista de susautoridades, son algunos de los factores que nopermiten un proceso organizado y planificado dereducción del riesgo y por ende de desarrollo delas comunidades. Sin embargo a pesar de todasestas dificultades se pueden encontrar, aunquede manera dispersa y aislada, experienciasinteresantes de municipios que han logradoarticular sus capacidades para orientar procesosque trasciendan de la inversión puntual, de laatención a la emergencia o de las campañaspartidarias. El caso de Senahú es uno de ellos,el Gobierno Local se involucró en el tema y enese proceso fue trascendiendo de las accionesde preparativos ante emergencias a la reducciónde las condiciones de riesgo, involucrándoseincluso en iniciativas en el ámbito de toda lacuenca.

El Municipio de Senahú se encuentra en alto nivelde riesgo a derrumbes y deslizamientos. Lacreciente deforestación de sus laderas dematerial calcáreo ha acelerado su proceso deerosión, y la ubicación inadecuada de viviendasy áreas productivas, ha elevado la probabilidadde que se vean afectadas en los periodos delluvia. Ya en repetidas ocasiones varios gruposde viviendas se han visto dañados, la última deellas, en el año 2000, dejó un saldo de 13personas fallecidas, destruyo 30 viviendas enla Cooperativa Chulac y el Barrio El Calvario, yafectó el tanque abastecedor de agua.

Las primeras acciones estuvieron orientadas ala preparación ante nuevas situaciones deemergencia: Organización de la CoordinadoraMunicipal para la Reducción de Desastres -COMRED, elaboración del Plan de Emergencia

Municipal, Inventario de recursos para la atenciónde emergencias, y capacitación en preparativos.Estas acciones, que fueron promovidas por elProyecto POST-MITCH de CARE, facilitaron lanegociación con los otros actores locales; eintensificaron el trabajo a nivel comunitario,fortaleciendo las relaciones entre lascomunidades y la cabecera municipal.

Durante ese proceso se desarrollaron jornadasde capacitación que tenían como propósito irdando insumos para la elaboración de los Planesde Emergencia, y fueron las siguientes:

♦ Análisis de Amenazas♦ Organización Comunitaria y Planificación

Participativa♦ Riesgos Meteorológicos♦ Ciclo de los Desastres y Planes de

Emergencia♦ Riesgos Hidro-meteorológicos.

Para cada uno de ellas se apoyaron eninstituciones especializadas (CONRED,CUNOR, USGS), quienes preparaban al equipode CARE, a los técnicos municipales y a lasinstituciones de nivel regional. Luego el equipode CARE lo replicaba en el nivel municipal y porúltimo los técnicos municipales lo adecuaban alnivel comunitario. Algunas de las institucionesinvolucradas en este proceso de preparaciónante casos de emergencia, han sido:Municipalidad, Magisterio Nacional, PolicíaNacional Civil, Centro de Salud, Fondo deInversión Social, Organismo Judicial, SaludPública, Iglesias Católica, Evangélicas yMormona, entre otras.

La intervención sin embargo fue involucrándosepaulatinamente, más allá de estas actividadesde preparativos ante emergencias. Conscientede que la situación de riesgo persistía y quecontinuaba incrementándose, el alcaldemunicipal, Francisco Javier Teni Chiquín, hainvolucrado a la institución edil en la promociónde procesos de reducción de condiciones decausa. Han evaluado los barrios y la

12 La intervención de CARE-Guatemala en el tema de riesgos se inicia en el proceso de reconstrucción post-Mitch,con el Proyecto “Fortalecimiento Municipal y Comunitario para la Preparación en caso de Desastres”. Paulatinamentefue adquiriendo un enfoque más ligado al desarrollo y a la reducción integral de los riesgos, que se plasma ya enel Proyecto “Gestión del Riesgo para el Desarrollo Sostenible”. El Municipio de Senahú es uno de los sietemunicipios en los que interviene CARE dentro de la cuenca del Polochic.

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infraestructura básica, y han emprendido la difíciltarea de reubicar a las familias de las viviendasen más altas condiciones de riesgo. Con fondosdel proceso de reconstrucción después deldesastre del año 2000, vienen construyendo unnuevo barrio en el cual ubicar a estas familias,mientras que las laderas han sido declaradaszonas intangibles y se está desarrollandoproyectos de reforestación.

Actualmente, con el apoyo del proyecto CAMI(segunda fase de la intervención de CARE) seha entrado a un proceso de promoción dedesarrollo, de elaboración de un diagnósticointegral, del plan de gestión de riesgo y desarrollo,y de integración a la Mesa de Concertaciónde la Cuenca del Polochic. En esta última, laMunicipalidad de Senahú se ha convertido en unode los actores dinamizadores. En ella haidentificado el espacio de encuentro ideal parala elaboración conjunta de propuestas a nivelintermunicipal, para la negociación con actoresde nivel regional y nacional y para poner enmarcha estrategias de desarrollo que de maneraaislada no podría impulsar.

Definitivamente se requerirá un largo procesode concertación con todos los actores locales,regionales y nacionales, puesto que el procesoapenas inicia. Sin embargo, la presencia de unalcalde dinámico, concertador y comprometidocon su comunidad, ha sido un factor clave parala implementación exitosa del proyecto en estemunicipio. Del mismo modo el liderazgo de laalcaldía viene facilitando la participación de losotros actores sociales, instituciones públicas,privadas y organizaciones de base.

La experiencia de CARE, la Municipalidad deSenahú y la Mesa de Concertación de la Cuencadel Polochic, nos refuerza la idea de la necesariaarticulación inter-territorial para la reducción delas condiciones de riesgos. En este proceso seestán potenciando tres niveles de coordinacióninter-institucional: cuenca, municipio ycomunidad, en la que los dos primeros generanlas políticas, programas y proyectos que debenejecutarse en lo local; pero desde lo local tambiénse van generando procesos de organización quepromueven la implementación de medidas de

reducción de riesgos y que facilitan laintervención de los actores regionales ymunicipales.

Mesa de Concertación de laCuenca del Polochic, Guatemala

Actualmente se acepta que los niveles decuenca son los espacios convenientes para elanálisis, la planificación y la gestión deldesarrollo, obedeciendo a la naturalinterdependencia entre las comunidades, susactividades económicas, sus organizaciones yel entorno (e interno) ambiental. Sin embargo,todavía no existe una voluntad política real defortalecer estos espacios y, por el contrario, lamayoría de experiencias que se han impulsadoy que han fracasado se caracterizan por crearverticalmente estructuras técnicas externas queno toman en cuenta las capacidades existentesal interior de la cuenca.

Los niveles de cuenca toman especialimportancia en el tema de riesgos. En ellos seaprecia claramente el impacto de los modelosde uso y ocupación del espacio y como inciden,no solamente en la configuración de condicionesde amenazas y vulnerabilidades en la propiacomunidad, sino también a las demás que seencuentran estrechamente relacionadas a ella.De esta manera, los procesos de deforestaciónde la parte alta aceleran los procesos de erosióny modifican el comportamiento de los cursos deagua, o la contaminación de los desechosindustriales y domésticos de las ciudades afectala producción agropecuaria y el consumo directoaguas abajo, y son estos mismos cultivos losque abastecen posteriormente a la poblaciónurbana.

En ese sentido, la iniciativa que se presenta esinteresante e innovadora, primero, porquereconoce la interdependencia de las distintasparte de la cuenca y la responsabilidadcompartida en la construcción de suscondiciones de riesgos, y segundo, porque nacede la integración, casi por osmosis, deinstituciones y organizaciones que intervenían

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en la región, con proyectos similares ocomplementarios, y que poco fueronarticulándose para hacer más eficiente suintervención y posteriormente encontraron laoportunidad para negociar proyectos conjuntos.La cuenca del Polochic:

La cuenca del Polochic ocupa parte de 8municipios en los departamentos de Alta Verapaze Izabal. En esta región históricamente se hanpresentado las condiciones de exclusióncaracterísticas de las comunidades rurales,especialmente las de origen maya, de todo elpaís. Desposeídas de sus mejores tierras -lasubicadas en fondo de valle y con buena irrigación,que fueron destinadas a los latifundios arroceroso ganaderos, o, las laderas de pendiente mediaque fueron ocupadas para cultivo de café- lascomunidades qeqchíes y poqomchíes de laregión de Alta Verapaz fueron marginadas a lastierras más altas, de fuerte pendiente y convocación forestal. La consecuente deforestaciónde la parte alta de la cuenca del río Polochic yde sus principales afluentes, y la deforestaciónde las riberas en la parte baja, han intensificadoel proceso de erosión y elevado el riesgo aderrumbes, deslizamientos e inundaciones.

Las consecuencias de este proceso lo sufre todala cuenca (aunque por supuesto, los niveles devulnerabilidad de la población sea distinta encada sector social) y se manifestó de maneraintensa con las lluvias provocadas por el HuracánMitch, las laderas entraron a un franco procesode erosión, las comunidades y áreas agrícolasde la parte baja fueron inundadas, seinterrumpieron las vías de comunicación(carretera, caminos y puentes) y se afectó lainfraestructura social y productiva.

La Mesa de Concertación como espacio deencuentro

La iniciativa de conformación de la Mesa deConcertación de la Cuenca del Polochic seinicia durante el proceso de reconstrucción post-Mitch. Impulsada por la Oficina Regional deCARE en Cobán, dentro de su proyecto de“Fortalecimiento Municipal y Comunitariopara la Preparación en caso de Desastres”,

la Mesa se ha convertido en una experienciarelevante de coordinación interinstitucional queha contribuido a que el proyecto superelargamente su carácter inicial.

El proyecto se diseñó pensando en dos nivelesprimordiales: el nivel comunitario y el nivelmunicipal, priorizándose 25 comunidades ycinco municipalidades de la cuenca delPolochic13, las mismas que debían servir comoárea piloto para la validación de la estrategia deintervención. La idea original era fortalecer losdistintos niveles de organización de lasCoordinadoras de Reducción de Desastres enel ámbito local (comunitario y municipal) parafortalecer la articulación de esfuerzos en casoocurriera una emergencia. Es decir que, dadoel esquema de intervención en desastres, larespuesta inmediata se asuma en la propiacomunidad y en caso la intensidad del desastresuperara la capacidad intervención de la misma,lograse coordinar eficientemente el apoyo delnivel municipal.

Sin embargo, considerando la cantidad deprogramas de reconstrucción y de proyectos demanejo de desastres que se habían concentradoen la cuenca del Polochic, CARE incorporó entresus actividades, algunas orientadas alfortalecimiento de la coordinacióninterinstitucional con el objetivo de mejorar lasacciones de respuesta en caso ocurriese unafutura emergencia. Con ese propósito se formóla Mesa de Concertación de la Cuenca delPolochic en Preparativos ante Emergencias,en la que participaban inicialmente lasinstituciones que contaban con proyectos dereconstrucción, además de las institucionespúblicas y los gobiernos locales, los cualesdebían responder en caso de emergencia.

Las actividades en un primer momento fueronpromovidas por CARE, involucrando a losactores de la cuenca en actividades decapacitación que ellos mismos demandaban.Éstas estaban orientadas principalmente aacciones de preparativos y manejo deemergencias: Sistema de Alerta Temprana,Análisis de Amenazas, Ciclo de Desastres yPlanes de Emergencia (en coordinación con

13 Cahabón, Senahú, Panzós, Tucurú y Tamahú

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CONRED), Amenazas hidrometeorológicas(Centro Universitario del Norte) y Amenazasgeológicas (USGS).

Paulatinamente y de manera muy natural, esteespacio fue siendo aprovechado por los propiosactores, para la coordinación inter-institucionalen la ejecución de sus programas y proyectos,y posteriormente, para empezar a delinearacciones orientadas a la reducción más definitivade los riesgos, íntimamente ligados al desarrollo.Gradualmente, al ver la potencialidad de laplataforma para negociar actividades, se fueronsumando otros actores y se fue elevandotambién la participación de lasmunicipalidades14.

El post-Mitch se fue convirtiendo así, en unaoportunidad para la negociación y la planificaciónorientada a la transformación de las causas ymás ligada al desarrollo. El desastre habíaelevado el nivel de sensibilización en el tema atodos los niveles y a través del proceso dereconstrucción se había desplegado importantesrecursos a la cuenca del Polochic, tantoeconómicos como humanos e institucionales.Sin embargo se hacía necesaria un espacio dediálogo que ayudara al intercambio deexperiencias, que promoviera la coordinación deactividades, que permitiera ver más allá de lasimple ejecución de los proyectos, y la Mesa deConcertación (todavía de preparativos anteemergencias) les dio esta oportunidad.

Finalmente, los actores miembros reconocieronel verdadero cariz que iba tomando la plataformay decidieron: 1. El cambio de nombre a Mesade Concertación para el Desarrollo de laCuenca del Polochic, y 2. La elaboración deun Plan de Desarrollo. En él se debían organizarlas propuestas que ya se habían ido definiendode manera aislada, recogiendo las expectativas,visiones e intereses de las instituciones en cadauno de los niveles de la cuenca. El citado planse encuentra en proceso de elaboración.

Uno de los instrumentos claves dentro de esteproceso de promoción de iniciativas de desarrollo

con visión de riesgo a nivel de cuenca, ha sidola elaboración del estudio de “Evaluación deriesgos a remociones en masa; otros procesosde erosión e inundaciones - Cuenca río Polochicy parte baja río Cahabón”. Este estudio, quetampoco se contempló en el documento inicial,ha sido base para negociación entre actoressociales de la cuenca: instituciones públicas yprivadas, agencias de cooperación y ONGs.

En la parte final del estudio se plantean una seriede lineamientos estratégicos para la reducciónde los riesgos identificados. Se plantean políticasgenerales de orden ecológico, económico, sociale institucional, y posteriormente se divide lacuenca en seis regiones, para cada una de lascuales se definen propuestas de prevenciónpara un corto y mediano plazo, y accionespermanentes.

Entre sus acciones principales se encuentra laelaboración del Plan de Desarrollo de laCuenca, en la que se incorporarían las líneasestratégicas del Plan de Prevención. A partir deeste último, se encuentra en proceso de diseñoy gestión diversos proyectos de infraestructura,que se presentarían a la Secretaría de laPresidencia, proyectos ambientales al MARN(entre los que incluye la elaboración de unapropuesta de ordenamiento territorial), y laelaboración de un código de construcción devivienda para los municipios de la cuenca.

La Cooperación Técnica Alemana, GTZ, hareconocido este esfuerzo inter-institucional, y através de su proyecto de Descentralización yDesarrollo Municipal del Programa LasVerapaces, ha contemplado el fortalecimiento deesta Mesa de Concertación. Actualmente es lainstitución que viene apoyando la elaboración delPlan de Desarrollo.

Iniciativas de esta naturaleza nos motiva apensar que es posible impulsar otros modelosde desarrollo, de manera más concertada,acercando a los distintos actores tanto localescomo externos, y unificando criterios, interesesy esfuerzos hacia un objetivo común.

14 Las Municipalidades que se habían resistido a involucrarse en la formación sus Coordinadoras Municipales,empezaron a participar activamente de la Mesa. En ella encuentran mayores oportunidades para la discusión ygestión de sus proyectos, a través de alianzas con otras municipalidades, con instituciones públicas o directamentecon la Cooperación internacional. Por el contrario, en su nivel municipal no encuentran estos actores, y la motivaciónpor organizar y promover una iniciativa de coordinación intramunicipal es todavía lejana.

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CUENCA DEL POLOCHIC Y PARTE BAJA DEL CAHABÓN: EVALUACION DE RIESGOSy PLAN DE PREVENCION

En el estudio se hace un análisis exhaustivo de las condiciones de amenaza, factores devulnerabilidad y una medición de los niveles de riesgo a inundaciones, erosión y remocionesen masa, en el ámbito de la cuenca del Polochic y parte baja del río Cahabón. A partir de losresultados se realizan recomendaciones para la elaboración de un Plan de Prevención, conpropuestas de políticas a nivel de cuencas y, a nivel de subregiones, de estrategias de prevencióna corto, mediano y largo plazo.

Con el uso del SIG-IDRISI, para el caso de las amenazas, se analizaron las característicaslitológicas, edáficas, sísmicas, de precipitación y de cobertura vegetal. Del cruce de informaciónde ellas se extrajeron índices de amenazas a inundaciones y procesos de remoción en masa.Para el estudio, la vulnerabilidad fue definida como “la probabilidad de que la ocurrencia deuna amenaza afecte considerablemente al sistema social produciendo una situación de desastre.Esta definición asocia el concepto de vulnerabilidad a las debilidades de la comunidad pararesponder pronta y efectivamente a la ocurrencia de amenazas, por consiguiente la vulnerabilidades una función inversa del nivel de desarrollo socioeconómico y del estado de organizacióncomunitaria”.

Por lo tanto, bajo la metodología del PNUD del cálculo del Índice de Desarrollo Humano, seanalizó la vulnerabilidad socioeconómica de la comunidad; que luego se cruzó con el análisisde vulnerabilidad organizativa, calculada en base al número de organizaciones de base. Lavulnerabilidad física se extrajo cruzando información del tipo de material de construcción y delacceso a servicios básicos. Por último, el cruce de los índices mostró una aproximación de lavulnerabilidad total. El riesgo a inundaciones y erosión por remociones en masa, se extrajo dela integración de los índices de amenaza y vulnerabilidad.

El Plan de Prevención ha sido otro producto crucial para motivar la participación interinstitucionala nivel de cuenca. En él se generan propuestas de reducción de riesgos a través de políticasecológicas (manejo integral de los recursos, ordenamiento en el uso del suelo, etc.), políticaseconómicas (diversificación productiva, introducción de valor agregado, etc.), sociales (aspectoseducativos, organizativos, políticos) y financieras.

Posteriormente se subdivide la cuenca en seis regiones, de acuerdo a sus condiciones biofísicas,y se plantean estrategias de corto y mediano plazo y estrategias que deben tener un carácterpermanente.

Como podemos observar, tanto el estudio como el Plan de Prevención, están inmersos dentrode un enfoque integral del riesgo y trata de incidir en las causas que están generando lascondiciones de amenaza y vulnerabilidad en la cuenca. Se ha convertido en un documentobásico para la mesa de Concertación y a partir de él se están elaborando el Plan de Acciónpara el presente año.

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De los preparativos paradesastres a la reducción de lavulnerabilidad: la iniciativaregional de OPS

OPS ha desempeñado a lo largo de su historiaun importante rol en la recuperación posdesastre y en los preparativos para la reducciónde la vulnerabilidad en el sector salud. Muestrade ello es el programa Preparativos enDesastres (PED), el cual se desarrolló durantelos ochenta y los noventa con la intención deelevar la capacidad de los sistemas de saludpara resistir y responder al impacto y demandasde los desastres.

La vinculación de OPS con la salud, combinadacon la lacerante realidad del impacto de losdesastres en este sector, se ha conjugado paraque en diferentes etapas aquella haya hecho suaporte para la evolución de las ideas sobre lasopciones para la reducción del impacto de losdesastres. Los PED fueron pioneros enCentroamérica y apoyaron el surgimiento deunidades de desastres adscritos a losministerios de educación y de salud de los paísescentroamericanos. Además, promovieronactivamente el mejoramiento de las capacidadespara el manejo de los desastres a través depublicaciones, mantenimiento de un centro dedocumentación con un área de desastres,cursos especializados y apoyo para la reducciónde vulnerabilidad en sistemas de agua einfraestructura hospitalaria.

Paulatinamente, este programa fueevolucionando al calor de las demandas y laslecciones generadas por eventos de granenvergadura, especialmente Georges y Mitch, yde una evolución de las políticas de OPS enrelación a las temáticas de los riesgos y losdesastres. Así, los programas de preparativoscomienzan a acompañarse con otros tendientesa la reducción de la vulnerabilidad, y en los cualesla preparación sectorial del área de salud no dejade ser importante, pero deja de ser un objetivopreponderante.

Es en este marco que surge el proyecto“Preparativos para Desastres y Reducción de

la vulnerabilidad del Sector Salud en los paísesafectados por el Huracán Mitch, el cual incluye aHonduras, Nicaragua, el Salvador y Guatemala;y en el caso del primer país ha beneficiado -además del sector salud gubernamental - acomunidades de los departamentos de Valle yCholuteca. El propósito del proyecto es“Contribuir a la reducción del impacto social yen la salud de los desastres sobre lascomunidades” y sus objetivos denotan interéspor el fortalecimiento de las instituciones desalud, por introducir medidas que reduzcan lavulnerabilidad en proyectos de rehabilitación yreconstrucción de infraestructura básica desaneamiento y por promover entre la poblaciónuna cultura orientada a la prevención dedesastres.

Por ser una iniciativa de carácter regional, elproyecto también contempla propuestas deapuntalamiento de iniciativas regionales enmateria de protección contra desastres y sepropone una estrategia de cooperación regionalque persigue tres objetivos: potenciar lascapacidades existentes en cada país de laregión; fortalecer las comisiones, reuniones yotros mecanismos de integración regional;difundir experiencias adquiridas en proyectospilotos de mitigación y preparación en lareconstrucción; y, por último, potenciar losfinanciamientos con fondos nacionales uobtenidos de bancos y las asesorías deprogramas especializados de organismosintergubernamentales.

Uno de los aspectos más importantes de esteproyecto - sobre todo considerando susantecedentes - lo constituye el hecho de que hallevado las acciones hasta el nivel de la poblaciónen riesgo, incluyendo entre los beneficiariosdirectos del proyecto a aquellos directamenteafectados por los desastres. Esto fue viable porla aceptación de parte de OPS de la posibilidadde reducir significativamente el impacto de losdesastres, algo que se evidencia en que - alevaluar el impacto del desastre provocado porMitch - reconoce que éste pudo habersereducido a través de la adopción de estrategiasde prevención y mitigación en instalaciones desalud y de alerta temprana, así como a travésde un fortalecimiento de los mecanismos de

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coordinación a escala regional, nacional ycomunitaria.

Resulta destacable que, aunque el proyectoconserva su tradicional énfasis en la salud, supropósito no está enfocado solo en elfortalecimiento de las instituciones estatalesencargadas de prestar la salud, sino también enla reducción del impacto sobre lascomunidades. Los principios metodológicos delproyecto apuntan prioritariamente a laconstrucción de capacidades, tanto en el ámbitolocal como en el nacional, y así lo reflejan losesfuerzos tendientes a la modernización de laestructura organizativa y base legal del ComitéPermanente de Contingencias (COPECO) -ente estatal encargado de la protección civil -,así como las asesorías técnicas y cooperaciónfinanciera prestadas a la Secretaría de Salud.El proyecto está pensado para mejorar lascondiciones sociales facilitando la reducción losniveles de vulnerabilidad ante desastres en laslocalidades atendidas, y por ello está teniendoun notable impacto sobre el sistema de salud,sobre las condiciones de saneamiento básicoen las comunidades y en el fortalecimiento de laorganización local.

Sobre esto último vale la pena anotar que en elnivel local el proyecto tiene muy buenasperspectivas de sostenibilidad en tanto abordaproblemáticas cotidianas de agua ysaneamiento; y ello se evidencia en que loscomités comunales de emergencia en saludapoyados en el marco del proyecto han asumidotareas cotidianas de prevención de emergenciastales como labores de limpieza y saneamientoy mantenimiento de drenajes. Esto último abonael terreno para dar un carácter más permanentea la acción organizada de la comunidad y, paratrascender las acciones centradas sólo en laatención de la emergencia.

En resumen, el proyecto de OPS sugiere que laincorporación de criterios de reducción deriesgos en el sector salud, el apoyo alfortalecimiento de la organización local y lapromoción de la información y formación encontrol de riesgos y desastres, son elementosclave para crear condiciones para que el impactode los desastres sobre las condiciones de salud

- y las condiciones sociales en general - noprovoque mayores décifits en la satisfacción delas necesidades básicas de la población másdesfavorecida.

Algunas facetas ecológicas de lagestión de riesgos: laexperiencia de VecinosMundiales en el sur-oriente deHonduras.

En lo que sigue se presentan algunas reseñas yreflexiones sobre la experiencia generada a partirdel proyecto “Desarrollo Agrícola Sostenible enComunidades de Jamastrán», municipio deDanlí, departamento de El Paraíso, impulsadopor Vecinos Mundiales (VM) con financiamientodel programa de emergencias de la agenciaDiakonia Alemania entre los años 2000 y 2001.El proyecto surge en el marco de los programasde reconstrucción pos Mitch y, más en concreto,del programa financiado por la agencia decooperación Diakonia Alemania. Esta inicia, apartir del año 2000, un proceso de selección decontrapartes de los cuatro países más afectadospor Mitch (Honduras, Nicaragua, El Salvador yGuatemala), poniendo énfasis en la atención depoblaciones y áreas más afectadas a través deiniciativas de prevención de desastres.

Por su parte, VM había venido desarrollandotrabajo en materia de agricultura sostenible y depromoción de la salud en diversas comunidadesrurales ubicadas en el norte, sur y oeste delterritorio hondureño. Paulatinamente, tambiénfue incorporando el fortalecimiento comunitariocomo un tercer componente del trabajoinstitucional, aunque sin circunscribirlaespecíficamente al trabajo en riesgos ydesastres.

Por lo anterior, el proyecto involucró un tipo deorganización que no necesariamente coincidecon el esquema de los comités de emergenciao de los comités de gestión del riesgotradicionalmente adoptado por las

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organizaciones que se han avocado a lareducción de riesgos. Más bien, la organizaciónpropuesta retomaba los temas de la agriculturasostenible y la recuperación/ preservación de lasalud como los objetivos más importantes delproyecto, y por las organizaciones comunitariasque se involucraron en el.

Resulta evidente también que en el proyecto seplasmaron visiones que enfatizaron en el manejode cuencas, lo cual- sin pretender negar laimportancia del manejo integrado de cuencasdentro de una estrategia de reducción de riesgose impacto de los desastres - entraña ladesventaja de dejar de lado la reducción de otrotipo de riesgos de origen geológico(especialmente terremotos) y de colocar lamayor atención en los recursos naturales en símismos, relegando a un plano menos prioritarioel tema de la organización para atención deemergencias o para la gestión de riesgos.

El énfasis en la preservación y restauración delos recursos naturales surge en buena medidade la convicción institucional de que el tema dela reducción del impacto de los desastres es untema con un fuerte componente ecológico. Así,en una de las publicaciones de VM se hacealusión precisamente al hecho de que, con elimpacto de Mitch, se constató que las parcelasagrícolas manejadas ecológicamente sufrieronun menor impacto que aquellas que fueronmanejadas de forma tradicional.

Esta visión se evidencia en que los objetivos delproyecto establecen que se busca promover unareducción de la vulnerabilidad de los recursosbiofísicos, aunque sin desconocer que el finúltimo es mejorar la calidad de vida de lapoblación participante. Adicionalmente, en losobjetivos específicos se hace referencia a otrosaspectos que —aunque no son tan explícitos ensu intencionalidad de reducir riesgos— a finalde cuentas contribuyen a mitigar factores devulnerabilidad (agricultura insostenible,seguridad alimentaria, fortalecimientoorganizacional y mejoramiento de lascondiciones de salud).

Siempre en relación con los objetivosespecíficos, destaca que el proyecto busca lacreación o fortalecimiento de las capacidadeslocales y la promoción de las capacidadespropias de gestión del desarrollo de la poblaciónobjetivo, y por ello, la capacitación, la asistenciatécnica y la organización alrededor de la figurade los comités locales son parte explícita delproyecto.

Importante de destacar es que el citado proyectoes ejecutado por VM en un momento de tránsitode una visión de trabajo centrada en la finca-parcela, a una visión enfocada más a la demicro-cuenca - micro-región, y vino a reforzarla tendencia hacia la adopción de un enfoque decuenca para la selección de áreas geográficasde proyectos. Por lo mismo, no extraña que elproyecto se haya concebido íntimamente ligadoal manejo de cuencas.

De esta forma, el proyecto habría pasado de unaestrategia centrada en una intervención amplia,sin mayores criterios de delimitación geográfica,con una relativa dispersión de esfuerzos en unaamplia El Águila zona, a una intervención másconcentrada, en la cual se adoptaba la micro-cuenca como el criterio geográfico base deintervención. Sin dudas, este enfoque presentaaspectos ventajosos, especialmente debido aque se trata de «reducir la vulnerabilidad de losrecursos bio físicos de los pequeñosagricultores» y para ello el enfoque de cuencaspresenta la ventaja de que promueve la adopciónde medidas específicas para cada sección delas micro-cuencas y, en general, ofreceexcelentes opciones para promover el usosostenible de los recursos naturales y reducir laamenaza de inundaciones, sequías ymovimientos de masa.

Destaca también que el proyecto hacontemplado un importante proceso de inclusiónde las visiones y expectativas locales a travésde la formulación de diagnósticos participativosy, sobre todo, a través del «Plan de DesarrolloMicrocuenca El Aguila», esta última comprendidadentro del área de influencia del valle deJamastrán. Los componentes del plan fueron

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identificados a través de procesos de consultay, por lo mismo, responden a la realidadidentificada por los mismos actores locales.

La mayor parte de los resultados del proyectoestán ubicados en el ámbito de la agriculturasostenible, y en menor medida en la defortalecimiento organizacional, algo que escoherente con el diseño del proyecto ya reseñadoarriba. Así, prácticamente la mitad de losresultados tienen que ver ya sea con laintroducción y capacitación en técnicas de usosostenible de los recursos naturales, mientrasque otra parte está relacionada con elfortalecimiento organizacional —incluyendo elestablecimiento de una federación decooperativas agrícolas— y el mejoramiento delas condiciones de saneamiento ambiental.

Algunas prácticas identificables quecontribuyeron a elevar la calidad el impacto delproyecto que podrían mencionarse son: enfocarla intervención en pro de la búsqueda deldesarrollo local sostenible y no exclusivamenteen la contención o reducción de los riesgos;enfocar las intervenciones a la reducción de lavulnerabilidad técnica, económica y ambiental através de la agricultura sostenible y elsaneamiento ambiental; promover la flexibilidaden el diseño para poder adoptar un enfoque demanejo de cuencas; y, finalmente, no cerrar lostemas-problemas que serán abordados por lasintervenciones y abrirlos al análisis y propuestasde la población objetivo.

Comisión de Gestión del Riesgo(CGR) de la Coordinadora deONG´s de la Niñez y laAdolescencia (CODENI) -Nicaragua

La Comisión está integrada por 13organizaciones de la Sociedad Civil, dondeparticipan algunas entidades del Estado y decooperación como Defensa Civil y Save theChildren, en las cuales el quehacer está

fundamentado en el interés superior de la niñezy la adolescencia dentro de la Gestión delRiesgo. Su intervención, en general, se identificaen el ámbito municipal cubriendo una grancantidad de municipios en las regiones Pacífico,Central y del Caribe de Nicaragua.

Los actores de la CGR transitaron un procesode reflexión continuo de dos años dedicado a suactuación en términos de contenidos de trabajoy metodologías implementadas, lo que generóconclusiones básicas con relación a su identidaden el tema de la Niñez y la Adolescencia ensituaciones normales y de desastre. Esto llevóa emprender en conjunto acciones queposibiliten nuevas aproximaciones en la atenciónde esta población ante la ocurrencia dedesastres, basadas en el enfoque de losderechos de estos segmentos de la población.Como resultado principal, generado por los dosaños de intervención se desarrolló uninstrumento: El Manual de Prevención yAtención a Niños, Niñas y Adolescentes ensituaciones de Desastres.

Un aspecto importante derivado de losantecedentes del Manual, es que el proceso deelaboración del documento coadyuva a lasONG´s de CODENI a retomar su identidadoriginal, es decir, en cada una de ellas estáimplícito el trabajo con la Niñez y la Adolescencia(asegurar que se cumplan sus derechos,especialmente en situaciones de desastres).Los actores que integran la Comisión entran enun proceso de capacitación (auto reflexión) dedos años, iniciando esta actividad con launificación de esfuerzos teórico - prácticos enlos territorios donde coinciden lasorganizaciones. Compartir acciones yresultados fue enriquecedor en todo este caminocompartido por las organizacionesmencionadas.

Esta reflexión fue producto del Impacto del Mitch,que demostró que los grupos más vulnerablesestán conformados por niños y adolescentes,los cuales tienen necesidades no solamente deorden alimentario, refugio, salud y otros(concepción tradicional), sino en la atención a laparte emocional (atención psico-social, que

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involucra procesos de reflexión desde los gruposvulnerables, etc.). Se detectó un vacío en la faltade abordaje integral, sustentado en la noción deque el niño y la niña son sujetos y antes queobjetos ante la ocurrencia de un desastre.

En el primer año de capacitación se percibió lanecesidad de poseer un Manual que seconstituiría en un instrumento para que lostécnicos de las ONG´s en los municipios,pudiesen hacer su trabajo en el terreno. Lasideas centrales del contenido básico que elManual debería disponer fueron:

a. Conceptos de Amenazas y Vulnerabilidad enel país

b. Información básica de la organización de lapoblación para elaborar sus planes deEmergencias Comunitarios.

c. Cómo trabajar con los niños y las niñas paraasegurarles sus derechos, viéndolos con unenfoque no solo como sujetos de protección,sino como sujetos o actores responsablesque participan en las labores de Atención deEmergencias.

Las etapas en la elaboración del Manualcondujeron al fortalecimiento de la alianza entrelos miembros de la CGR, siguiendo este ciclo:recolección de información (consenso en losterritorios entre actores), reflexión en talleres yfinalmente, redacción del documento comoproducto (El Manual). Este ejemplo es unelemento básico (de enseñanza) que cualquierorganización debe transitar en aras de construirlas alianzas como factor fortalecedor deprocesos de Gestión Local de Riesgos - ademásde adquirir puntaje hacia la sostenibilidad de lasacciones de intervención con los actoresbeneficiarios de las ONG´s miembros de laComisión de Gestión de Riesgos.

El Manual en mención es el punto central parael fortalecimiento actual de capacidades y parael futuro. En esto estriba el punto de sostenibilidadde las acciones emprendidas por la CGR y los

grupos de beneficiarios, una vez concluida laintervención de las ONG´s como Comisión deRiesgo en el presente.

El reto del Manual se fundamenta en que debetransitar un proceso de asimilación de parte delos facilitadores - multiplicadores de las ONG´sy actores locales para luego, con ayuda delmismo, fomentar la discusión y su mejoramiento.Por otro lado, debe promover el fortalecimientode los conocimientos generados alrededor deltrabajo con el Manual y la sensibilización ypreparación a otros actores de los municipiosen una acción sinérgica - multiplicadora(maestros, autoridades municipales, padres defamilia, líderes comunitarios y diferentes gruposque integran niños, niñas y jóvenes, delegadosde entidades del Estado y no gubernamentales).

De la emergencia de lahambruna a la reducciónintegral del riesgo: laexperiencia de Jocotán - EPSUM

En el segundo semestre del año 2001, a raíz delas altas condiciones de riesgo de lascomunidades de la región oriental del país, sepresentó una aguda emergencia de hambrunaprincipalmente en los municipios de Jocotán,Camotán y Olopa. En el primero de ellosintervenía el Programa de Voluntarios de lasNaciones Unidas - Universidad de San Carlos,con el proyecto “Prevención de Riesgos y Manejode Desastres”15, que hacía énfasis en un trabajoa nivel comunitario de diagnóstico de riesgo,acciones de preparativos ante emergencias, eimplementación de estrategias de reducción delriesgo ambiental. La emergencia modificó latónica del trabajo del equipo y la orientó aimpulsar procesos de desarrollo a nivelmunicipal, que contribuyeran a transformar lascondiciones estructurales que generaron lahambruna.

15 Proyecto desarrollado entre los años 2000 y 2002, en convenio entre el Programa de Voluntarios de NacionesUnidas y el Programa EPSUM (Ejercicio Profesional Supervisado Mulltidisciplinario) de la Universidad de SanCarlos-Guatemala. Intervino en cuatro municipios de la región oriental del país: Los Amates, Morales, Jocotán yCamotán (recién incorporado tras el problemas de inseguridad alimentaria).

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De acuerdo a los datos del Programa Mundialde Alimentos (PMA) las cifras de afectadosdirectos alcanzó 2,310 familias en eldepartamento de Chiquimula, de las cuales 542se ubican en Jocotán, 542 en Camotán y 805 enOlopa, que se vieron imposibilitadas desatisfacer sus necesidades básicas dealimentación. Entre las causas inmediatas secita la pérdida de mas de 5,000 empleostemporales por la caída de los precios de café,y la pérdida de las cosechas de granos básicosde al menos el 50% de la cosecha esperada,por el impacto de la sequía. Sin embargo, lascausas estructurales tienen un proceso largo deconstrucción. El diagnóstico de configuración delas condiciones de riesgo elaborado por elproyecto del EPSUM y Voluntarios de NacionesUnidas, señala los siguientes factores:

♦ Exclusión social, política, económica yambiental de la población CHORTI, quehistóricamente es desplazada de losterrenos más fértiles hacia las montañas,como producto de la política de uso de tierras(café asignada arbitrariamente a la poblaciónladina o adquirida por personas con podereconómico).

♦ Colonización de tierras de vocación forestaly su correspondiente transformación entierras para uso agrícola, que provoca unaconstante erosión y pérdida de la capa fértil,disminuyendo la capacidad de recuperacióndel suelo y el asolvamiento de los ríos.

♦ La poca capacidad de cultivar y acumularriqueza crea dependencia económica de loscultivos estacionales especialmente café.

♦ La pobreza, especialmente en lascomunidades rurales que constituyen el 85%de la población.

♦ La ubicación de comunidades sin ningunaplanificación les hace carecer de serviciosbásicos como educación, salud, agua,electricidad, caminos, etc. Lo que produceuna marcado analfabetismo, bajascoberturas de vacunación, desnutricióncrónica, inadecuado manejo de desechos,excretas, polución ambiental, etc.

♦ Efectos residuales del Huracán Mitch: unapoblación con alta vulnerabilidad que aún nose recupera del impacto en l,998 de esteevento, que ocasionó perdida de cosechasya levantadas pero mal almacenadas, altodeterioro y erosión de la tierra, deslaves,perdida de infraestructura que aún no sereconstruye.

♦ La falta de programas que atiendan laproblemática rural y étnica, acceso atecnología, acceso a créditos, la bajaproductividad y pocas alternativas de empleocrean condiciones de vulnerabilidad sobrelas cuales actúa el fenómeno de la sequíaocasionando pérdida de las cosechas.

Durante la atención de la emergencia sepresentaron una serie de problemas: la débilorganización comunitaria no favorecía unarespuesta social organizada al evento, no existíauna estructura municipal adecuada para sumanejo y distribución, no existía un censo queubicara adecuadamente a las familias, los

costos de distribución eran sumamente altos,el divisionismo político y enfrentamiento urbano- rural otorgaba prioridad a un sector endesmedro del otro, el protagonismo de lasinstituciones no favorecía el logro de unaestrategia unificada de atención, baja credibilidaddel gobierno y el uso político de la crisisdificultaban las negociaciones locales.

En esta coyuntura interviene el equipo deJocotán del proyecto ESUM16, que aunque eraun proyecto que tenía como objetivo principal lareducción de riesgos sociales y ambientales enlos niveles locales, contemplaba también elapoyo en situaciones de emergencia. De estamanera, se organizaron para apoyar ladistribución de los alimentos, hacer un análisisde la problemática, fortalecer la coordinacióninterinstitucional, y posteriormente, para plantearestrategias de largo, mediano y corto plazo quecontribuyan a dar solución al problema deinseguridad alimentaria del Municipio de Jocotán.

A partir de esta intervención el énfasis del trabajodel equipo cambió sustancialmente. De unaintervención centrada en los niveles comunitarios

16 El equipo estaba formado por 7 voluntarios de las facultades de agronomía, sicología, nutrición, trabajo social,educación y geología, todos egresados de la Universidad de San Carlos, Guatemala.

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se empezó a priorizar el trabajo en el ámbitomunicipal, y de un enfoque centrado en lospreparativos ante emergencias se pasó avisualizar y tratar de incidir en procesos dedesarrollo. Se involucraron con nuevos actores,ONGs, agencias de cooperación, institucionespúblicas y principalmente cambió el tipo derelación con la Municipalidad, de ser vistos comolos voluntarios de la Universidad de San Carlos,que debían colaborar con las iniciativas delGobierno Local, pasaron a ser visto como unactor con capacidad de propuesta. Esto los llevóa incluir en el segundo año del proyecto algunasiniciativas importantes:

♦ Organización de una plataforma decoordinación interinstitucional

♦ Fortalecimiento del Gobierno Local en eltema de seguridad alimentaria

♦ Promoción de un proceso de planificacióndel desarrollo a nivel municipal.

La experiencia del EPSUM, nos da pie a algunasobservaciones relevantes en la promoción deprocesos de gestión del riesgo. Por un lado, porla trascendencia de la formación profesionaluniversitaria bajo una visión integral del tema deriesgos a desastres. En ese sentido essumamente importante el involucramiento de loscentros superiores de estudio, en trabajos deinvestigación y de formación de profesionalesde distintas disciplinas -ciencias sociales,ingeniería, educación, arquitectura, cienciasfísicas, etc.- que incentiven la incorporación dela temática de riesgos en su trabajo profesionalposterior. Para ello se requiere la preparación yvalidación de metodologías de análisis de riesgoy de elaboración de propuestas de intervención,que permitan el trabajo de distintas disciplinasarticuladamente. Si bien es un objetivo a largoplazo, es importante que se empiece a invertiren la formación de recursos humanos.

Y por otro lado, hacia el trabajo en el ámbito local,de la experiencia del proyecto podemos extraercomo aspectos relevantes a tomar en cuentaen todo proceso de gestión del riesgo: 1) elreconocimiento de que los riesgos se configuranen procesos de relaciones sociales,

económicas y políticas insostenibles, queafectan las condiciones ambientales en unacomunidad o en una región; 2) frente a ello, lanecesidad de una intervención integral quepromueva transformaciones estructurales encada uno de los aspectos de desarrollo, para loque se requiere articular estrategias político-institucionales, económico-productivas,educativas, organizativas y ecológicas, quepueden ir acompañadas por la inversión eninfraestructura pero sin que sean éstas seconviertan en un fin en sí mismas; 3) lanecesidad de coordinar esfuerzos inter-institucionalmente, tanto de la propia localidadcomo externos, para fortalecer las limitadascapacidades que aisladamente puedan tenercada una de los actores sociales; y, 4) elobligatorio involucramiento de los gobiernoslocales para promover su liderazgo en lacoordinación inter-institucional en su jurisdicción,que apunte a objetivos de desarrollo concertado,y por ende a la reducción de condiciones deriesgo.

El reconocimiento de lascapacidades organizativas paraimpulsar procesos a partir de lagestión de proyectos (Proyectode OPS post Huracán Iris).

En relación a la gestión como proceso y nocomo producto, Lavell apunta “aun cuando unproyecto particular se articula en función de unobjetivo o área problema particular asociado conel riesgo, la noción de proceso puedeintroducirse buscando asegurar que el métododel proyecto y sus logros finales e intermedioscontribuyan al objetivo superior de crear ofortalecer las condiciones locales para lainstrumentación e institucionalización de unproceso continuo de gestión local del riesgo”.

La siguiente experiencia remite a un proyectode rehabilitación post evento por parte de unaagente externo el cual en el proceso de ejecucióndel mismo descubre la importancia que tiene el

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fortalecimiento de las capacidadesorganizacionales como una de las condicionesmás importantes para asegurar, el cumplimientocon los objetivos del proyecto, pero másrelevante aún, la generación de un procesocontinuo de gestión local del riesgo que puede -y debería- trascender a cualquier proyecto.

Concretamente se remitirá en esta oportunidad,a la experiencia vivida por la OrganizaciónPanamericana de la Salud (OPS) de Belice enel año 2001 cuando decide como parte de losproyectos de rehabilitación de las regionesafectadas por el huracán Iris, comprar unostanques de agua para ser instalados en lospatios de las escuelas en las comunidades quehan quedado más vulnerables a sufrirenfermedades infecto contagiosas por lacondición tanto de la calidad, como delsuministro del agua. La localidad de Trio, en eldistrito de Toledo fue una de estas comunidadesbeneficiadas por las obras de reconstrucción.

El sur de Belice sufre el impacto del huracánIris en el año 2001

El 7 de octubre, la instancia encargada delmanejo de las emergencias en Belice -NacionalEmergency Management Organization(NEMO)- activó el plan nacional parahuracanes. El día 8, Iris hace un viraje dejandoatrás la costa y dirigiéndose hacia la partesureste del país. Éste ha sido considerado elprimer huracán que afectó el sur del país desde1942 y el peor que ha tenido que enfrentar Belicedesde el año 1961, cuando el huracán Hattiedejó aproximadamente 2000 muertos.

El huracán Iris impactó en la región máscontraída social y económicamente. Losindicadores en desempleo, niveles de pobreza,mortalidad infantil, malnutrición y mortalidadmaterna lo demuestran17.

El desastre mismo genera otros riesgos

Pronto se iden16 El equipo estaba formado por7 voluntarios de las facultades de agronomía,sicología, nutrición, trabajo social, educación y

geología, todos egresados de la Universidad deSan Carlos, Guatemala.tificaron algunosproblemas que acentuaban el riesgo de lapoblación a contraer enfermedadestransmisibles. Tanto la acumulación de basuray desechos en el área como el problema decontaminación en el suministro de agua potable,eran condiciones óptimas para que en cualquiermomento se empezaran a dar casos porenfermedades transmisibles tales como eldengue, cólera como tifoidea, hepatitis A omalaria entre otras.

Noventa y tres tanques de agua fueronordenados por la Organización Panamericanade la Salud (OPS) y la Organización Mundial dela Salud (OMS) de Belice con el apoyo de losrecursos donados. El domingo 14 de octubrefueron distribuidos 43 tanto en Toledo (18) comoen el distrito de Stann Creek (25). Una vez quela emergencia pasara, estos tanques pasaríana formar parte del Proyecto de Mitigación yRestauración de Agua, el cual trata de ofrecercooperación técnica por parte del Ministerio deSalud y OPS en la temática de agua y sanidad.Precisamente, es así como la comunidad de Trioen el distrito de Toledo se beneficia de laestrategia y proyecto ejecutado por OPS.

Reducción de los Efectos del Huracán Irissobre la Salud de la Población Afectada -Octubre, 2001.

Habitado por población maya, mestizos einmigrantes centroamericanos; Trio es unalocalidad con un total de 383 habitantes, dondede las 98 viviendas existentes en la comunidad,el 90% sufrió algún daño por el huracán. En sumayoría, la población económicamente activa seemplea en las plantaciones de banano; naranjasy en general, en la agricultura. Algunos tienensu propia parcela para subsistir. En menorgrado; hay quienes tienen otras formas deganarse la vida diferente a la agrícola.

Más que un producto, la gestión por reducir elriesgo a contraer enfermedades implicaba unproceso, donde la capacidad organizativa setornaba un elemento clave.

17 Ministry of Health, Pan American Health Organization and World Health Organization. Huricane Iris. Rapid HealthAssessment Report. 2201.

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Es importante comprender en el contexto deeste caso, que no fue sino hasta el año 2001que la localidad de Trio - en el distrito de Toledo- es reconocida como una aldea con rangoadministrativo y político, lo cual le otorgaderechos y también deberes, como el de elegira sus representantes comunales. Laselecciones se realizaron en marzo de ese mismoaño eligiendo Trio por primera vez al presidentey máximo representante comunal llamado eninglés Chairman y al Consejo de Aldea (VillageCouncil) integrado por siete miembros en totalentre el presidente, vice-presidente, tesorero,secretario y diversos asistentes. Según relataronellos mismos, anteriormente nunca se habíanorganizado para nada, fundamentado en algunamedida, en que aún no habían sido reconocidoscomo concilio y aldea.

La atención comunal se fija en el tanque de aguay tiempo después, la misma comunidad planteala posibilidad de establecer una red desuministro de agua (paja) para cada casa a partirdel tanque de agua ubicado en la escuela. Trioempieza a girar alrededor del agua como unrecurso que les proporcionará calidad de vidapara lo cual hay que trabajar y organizarse, yaque por disposiciones de la normativa beliceña,deben crear una Junta o Comité de Agua paraque junto con el Presidente (Chairman) y elConsejo o Concilio de Aldea de cada localidadsupervisen, le den mantenimiento y seguimientoal tanque de agua y a la administración delrecurso.

Para el Comité de Agua, el Consejo de Aldea yla misma comunidad con deberes y derechosante estas instancias están aprendiendo yexperimentando como desempeñarse según surol. Administrar, mantener y sostener elsuministro de agua ha sido una forma dedesarrollar capacidades organizativas yadministrativas para cada una de estasinstancias; y en este proceso de prueba-errororganizacional, no han contado con ningún enteexterno ni local que les haya apoyado adesarrollar capacidades o fortalecer aquellasya adquiridas.

Hasta entonces, la función de OPS fue apoyarla obra desde un punto de vista ingenieril, asícomo supervisar que se estuvieran empleandolos recursos eficiente y eficazmente. Sinembargo, la presencia de un funcionario de OPSen una reunión efectuada a finales de agosto delaño 2002 incide en el enfoque que ahora empleaOPS en estos proyectos.

La reunión se desarrolló entre la Junta de Agua,el Consejo de Aldea y algunos miembros de lacomunidad. La agenda propuesta por éstos tratólos siguiente temas: incumplimiento por parte dela población en el pago de la cuota; falta depresupuesto para comprar la gasolina paraponer a funcionar la bomba y problemas deincumplimiento en el desempeño de lasfunciones de algunos miembros, lo cualrepercutió en el mantenimiento de la bomba yen la recolección de la cuota. La dinámicaorganizacional que se desarrolló durante doshoras dejó entrever que había debilidadesorganizativas que les estaban impidiendoavanzar y sostener el proceso.

Una vez concluida la reunión, queda claro parael funcionario de OPS que este proyecto no setrataba únicamente de supervisar el desarrollode una obra ingenieril, sino que parte de susostenibilidad y éxito dependían de la capacidadorganizativa que tuviera la localidad para poderoperarla y mantenerla en funcionamiento. Sinesta capacidad, posiblemente no funcionaría labomba, no se suministraría agua, la poblacióninfantil y sus familias volverían a tomar aguacontaminada y las enfermedades infecto-contagiosas sería otra vez parte la cotidianidad.Concretamente en el tema del fortalecimientoorganizacional y desarrollo de capacidadeslocales-organizativas, la OPS no habíaincorporado este tipo de componente en laejecución de sus proyectos. Su intervención seremitía a apoyar a la localidad a prevenir y mitigarriesgos a través de una obra de infraestructuravinculada a la condición sanitaria y de salud postdesastre.

La dinámica organizacional observada enaquella reunión por el funcionario de OPS fueel escenario más óptimo y oportuno para hacer

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evidente que la organización, si bien estabaavanzando, requería de un acompañamientomás formal y de una capacitación para fortalecerlas capacidades organizativas tanto para laejecución del proyecto como para que elproceso iniciado pudiera sostenerse y continuar.Concretamente, se tomó la decisión institucionalde apoyar la consolidación de la Junta de Agua.Ésta agencia de Naciones Unidas se aseguraráde que la misma se desarrolle hasta funcionarapropiadamente de acuerdo con lasregulaciones de las Juntas de Agua preparadaspor el Ministerio de Desarrollo Rural y con lasactas del Consejo Aldeano y en totalcoordinación con ambos.

La comunidad de Trio está interesada en mejorarla calidad de vida de sus habitantes. Haberpensado en que a partir del tanque común eraposible crear una red de suministro de aguapotable para cada familia demuestra que tieneninterés por ir mejorando las condiciones de vidade la comunidad. Aparentemente la OPS nuncaprevió que el proyecto en sí podía desembocaren una estructura comunal dispuesta a mejorarla calidad de vida de la población.

Posiblemente sus acciones aún se enmarcandentro de una tendencia de gestión correctiva;pero también hay indicios que tienen una visiónprospectiva; por ejemplo, conocen los riesgossanitarios de no contar con letrinas, pero tambiénsaben que el tipo de suelos requiere de undiseño especial para levantar servicios sanitariosapropiados, por lo que se han interesado enaveriguar sobre un modelo de letrina apto parasuelos muy húmedos, el cual ha sidoimplementado en Guatemala donde el sistemade letrina permite sacar abono, que puedeutilizarse en sus propias cosechas.

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