Chile - Ministerio de Desarrollo Social · La Perspectiva Histórica 4. ... Políticas y...

Conceptualización delDesarrollo Territorial a Partir

de Identidades y Culturas Locales

Chile

Indice

Presentación

Introducción

Sistematización de Experiencias y la Política de Desarrollo Rural

1. La Política de Desarrollo Regional2. Principales Características del Proceso de Descentralización3. La Perspectiva Histórica4. Limitaciones del Actual Esquema de Descentralización5. Hacia el Ordenamiento Territorial

Revisión y el Análisis Crítico de las Experiencias Nacionales eInternacionales

1. El Modelo de Gestión Territorial de la Araucanía1.1 Aspectos sobresalientes

2. El Programa Territorial de la Región del BioBio2.1 Aspectos sobresalientes

3. Proyecto Más Región 3.1 Aspectos sobresalientes

4. El Modelo Europeo: La Iniciativa LEADER5. La Ley de Participación Popular en Bolivia6. El Programa Nacional de Desarrollo Rural Sostenible en Brasil7. El Criterio de algunas Agencias Multilaterales

7.1 El Banco Mundial7.2 El Banco Interamericano de Desarrollo

Fundamentos de una Reformulación de las Estrategias de DesarrolloRural. Bases Teóricas y Conceptuales

1. Los Condicionantes Macro o Extra Rurales del Desarrollo Rural2. Los Condicionantes Sectoriales del Desarrollo Rural

2.1 Impacto asimétrico de la globalización y la apertura2.2 Concentración del capital educacional2.3 Mercados imperfectos y cotos de transacción exacerban la asimetría2.4 Cambios en el empleo e ingreso rurales2.5 Pobreza y distribución del ingreso

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3. Las Experiencias de Desarrollo Rural y las Lecciones Aprendidas 3.1 Los cambios de visión y acción3.2 Lecciones aprendidas de las experiencias del pasado

4. Bases Teóricas y Elementos Conceptuales para una Reformulación delDesarrollo Rural

4.1 De las teorías sobre las causas de la aglomeración al desarrolloeconómico local4.2 La evolución del pensamiento en América Latina

5. Vectores Componentes para la Reformulación5.1 El vector social: heterogeneidad de productores y asimetrías degénero5.2 El vector sectorial: lo rural es más que lo agrícola5.3 El vector temporal: distintas concepciones del tiempo5.4 El vector institucional: factor crítico de inclusión y exclusión5.5 El vector espacial: los vínculos urbano-rurales y la aproximaciónterritorial al desarrollo rural

6. El Desarrollo Territorial Rural como Intento de Síntesis6.1 Definición del DTR6.2 El concepto del territorio y la identidad en el DTR6.3 Delimitación del territorio6.4 Heterogeneidad y tipos de territorios

Identificación de Políticas e Instrumentos de Desarrollo Rural yPropuestas para Incorporar el Enfoque de DTR desde el Territorio

1. Políticas y Planteamientos a Nivel Central1.1 La descentralización político-administrativa y la autonomía de losgobiernos locales1.2 Una estrategia nacional de desarrollo basada en los territorios1.3 La organización de los programas nacionales y sectorialesen función de los territorios

2.Consideraciones y Transformaciones a Nivel Regional2.1 Determinación de los territorios2.2 Territorios por denominación técnico-administrativa central2.3 Construyendo puentes entre el sistema unitario y los territorios

3. Organizaciones y Acciones desde el Nivel Territorial-local3.1 El fortalecimiento de la idea e identidad del territorio3.2 El diseño del plan de desarrollo territorial

Bibliografía

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Presentación

Con el fin de apoyar el proceso de desarrollo territorial en las distintas regiones del paísel Ministerio de Planificación y Cooperación ha decidido trabajar en la elaboración deun marco conceptual sobre “Desarrollo Territorial Rural a partir de Identidades y CulturasLocales”. Algunas, como las regiones del Bíobío y de La Araucanía ya han iniciado estecamino. Sin lugar a dudas, dichas experiencias servirán de guía para otras regionesque se incorporen a esta nueva mirada territorial.

El documento pretende explicar las experiencias de desarrollo local/regional desde lospropios territorios. Este es un proceso largo y constituye un aprendizaje permanente,tanto en la gestión del desarrollo de los distintos territorios, así como en la adecuaciónde la institucionalidad pública y de los instrumentos de apoyo que requerirán. Estamosciertos que estos pasos son decisivos para un mejor desenvolvimiento regional en elcontexto de la política de descentralización impulsada por el gobierno.

Los avances constatados en el proceso de descentralización son evidentes, elfuncionamiento de la institucionalidad regional, la creciente inversión de decisión regional,las importantes atribuciones de las administraciones locales son algunos de ellos. Sinembargo, el énfasis descentralizador no ha sido suficiente para superar las desigualdadesterritoriales que se observan en el país. En este sentido, adquiere relevancia el enfoquedel desarrollo territorial rural, que incorpora una concepción del desarrollo basado enel fortalecimiento o construcción de identidad, donde el valor de la cultura y contenidoendógeno son las bases del territorio para establecer las potecialidades sobre las cualescimentar su desarrollo.

Es importante que la noción del desarrollo territorial rural establezca en sus fundamentosla manera de asegurar la inclusión social, la participación y una visión compartida delproyecto-territorio, aspectos que confieren una mirada más humana al desarrolloterritorial y establecen las bases para generar procesos sustentables de ampliación deoportunidades de las personas que los habitan.

A su vez, el reconocimiento que el desarrollo de un territorio es una tarea conjunta dela sociedad, en la que el Estado, el sector privado y la sociedad civil juegan papelespreponderantes, permite reconocer y organizar las competencias y sinergias necesariaspara un diseño coherente de políticas públicas.

El documento avanza en definir lineas de acción y decisiones de política para que estosfundamentos del desarrollo territorial tengan sustento. Indudablemente, estosplanteamientos servirán de base para una discusión de propuestas de desarrollo quevan más allá de los objetivos del estudio.

Conceptualización del Desarrollo Territorial a Partir de Identidades y Culturas Locales

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División de Planificación Regional • Mideplan

Este estudio ha sido preparado para el departamento de Identidad y Cultura Regionalde la División de Planificación Regional, MIDEPLAN por los Consultores Sres. GermánEscobar y Alexander Schejtman del Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural(RIMISP). Como contraparte técnica del estudio participó la Sra. Dorcas Frigolett delDepartamento de Identidad y Cultura Regional de MIDEPLAN.

Yasna Provoste CampìllayMinistra de Planificación y Cooperación

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Introducción

MIDEPLAN ha decidido trabajar en la elaboración de un marco conceptual para explicarlos procesos de desarrollo local/regional desde los propios territorios, y proponer formasde incorporar este enfoque a las actuales políticas e instrumentos de desarrollo regional,considerando eventuales modificaciones a la ley sobre funcionamiento de los GobiernosRegionales.

Con este objetivo en mente, RIMISP ha enfocado este documento al análisis conceptualde la noción de desarrollo territorial rural, como un enfoque para diseñar programasde desarrollo a partir de la identificación de un territorio, cuyas características establezcanlas condiciones para concertar un plan o un proyecto de desarrollo de dicho territorio.

Este enfoque privilegia la asociación de actores, y visiones que aseguren la inclusión,la participación, la autonomía, una visión compartida y el fortalecimiento o construcciónde la identidad territorial. El valor del contenido endógeno y cultural constituye la basedel territorio para establecer sus potencialidades, sobre las cuales se cimienta cualquierplan de desarrollo que se genere a través de una continua interacción de los estratosde la sociedad civil y el estado, en cada territorio.

Este planteamiento requiere de un entorno para su aplicación que debe ser consecuentecon su concepción y con los cambios que implicarían su adopción y puesta en práctica.

Se trata de identificar territorios que pasan a ser los puntos focales de la planificacióny de las actividades para acelerar los procesos de desarrollo concentrados en lo productivoy en lo institucional, entendido ampliamente como parte operativa del tejido social ydel aprovechamiento de la producción de riqueza, en sus distintas manifestaciones.

En consecuencia, programas, proyectos, componentes e instrumentos que utiliza elEstado para estimular los procesos de desarrollo, deben acondicionarse a la unidad deplanificación propuesta, trasladando responsabilidades, capacidades y ejecución deacciones, dentro de una gran flexibilidad que ofrezca espacio para la gran diversidady la inmensa heterogeneidad que caracterizan los territorios, las regiones y los estadosde desarrollo relativos.

En la primera parte del documento se presenta una rápida revisión de las políticas dedesarrollo regional y, por la naturaleza de la misma, del proceso de descentralización,en el cual descansa esta política. En la segunda sección, se presenta una revisión brevede experiencias sobre el desarrollo de territorios, tanto en Chile como en otros paísesLatinoamericanos. Se analiza la iniciativa Europea y los enfoques que han adoptadoalgunas agencias multilaterales, que son actores importantes en la formulación yaplicación de políticas de este tipo en los países. La tercera parte, se concentra en la


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construcción conceptual del desarrollo territorial rural, enfatizando su carácter alternativoa enfoques que se han utilizado y su función integradora de conceptos y funciones quehoy son indispensables para tomar ventaja de las potencialidades de la globalización,el estilo de desarrollo actual de los países y las múltiples interacciones que encadenansus economías y su comercio. Esta sección establece las bases conceptuales, lasdefiniciones y los componentes que son atributos del enfoque del desarrollo territorialrural. En la última sección, se esbozan premisas y prioridades generales de política quese requiere analizar y, ciertamente, desarrollar con mucho detalle, para establecer elentorno jurídico y funcional que permita la adopción del enfoque propuesto, comoestrategia para alcanzar el desarrollo de los territorios, las regiones y el país.

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La revisión de la política de desarrollo regional se realiza como un análisis de contextopara la discusión de los planteamientos teóricos del desarrollo territorial rural, que esla parte central de este documento. Sin embargo, el ejercicio de análisis de la políticade desarrollo regional rápidamente desemboca en los esfuerzos del proceso dedescentralización que se ha venido aplicando en Chile. Por esta razón, es indispensableque este breve análisis de contexto incluya y, si se quiere, enfatice un recuento de loscriterios, avances y logros de la descentralización. Esta rápida visión se ofrece despuésde mirar los postulados y algunas implicaciones de las políticas de desarrollo regional,y se completa con una reseña del ordenamiento territorial, como tema central de lasprácticas de la descentralización y la participación ciudadana.

1. La Política de Desarrollo Regional

El gobierno de Chile ha definido las pautas de una política nacional para el desarrolloregional. Dicha política tiene un ‘claro propósito normativo y su principal objetivo esentregar pautas y lineamientos de carácter nacional, para orientar la acción pública yprivada en materias relativas al desarrollo económico, social y cultural de las regiones’(MIDEPLAN, 2000, pág. 7)

Este objetivo se concreta en las siguientes especificidades:

· Dar dirección al conjunto que forma el sistema de regiones, articulando el proyectoeconómico y social con los lineamientos de ordenamiento territorial, la política ambientaly de la descentralización.· Definir los lineamientos nacionales para el desarrollo regional, de manera tal que seinforme y estimule la participación ciudadana.· Ofrecer contenidos al proceso de desarrollo administrativo e institucional, la distribuciónde competencias y la asignación de responsabilidades institucionales.· Tomar en cuenta los diferentes enfoques para impulsar el desarrollo económico ysocial.· Aportar elementos para imprimir eficiencia a la coordinación regional alrededor de lasintervenciones regionales y sectoriales, en el mediano y el largo plazo.

Los anteriores objetivos introducen criterios de política relevantes para entender eldireccionamiento y la naturaleza del desarrollo regional en Chile: un amplio proyectode desarrollo socioeconómico nacional dentro del cual debe darse un ordenamientoterritorial; la participación ciudadana en las decisiones de las regiones; un sistemaregional que mantenga los criterios del Estado unitario, a través de la coordinación de

Sistematización de Experienciasde la Política de Desarrollo

Regional.

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planes sectoriales y regionales. Simultáneamente, busca operar a través de un procesode descentralización como medio de delegación de competencias y responsabilidades.

Adicionalmente, se definen componentes de dichas políticas, que se pueden resumirde la siguiente manera:

· Coordinación nacional del sistema de regiones, lo que significa articular las propuestasestratégicas regionales con el proyecto de desarrollo nacional, coordinando la asignacióny el uso de recursos. Para ello se han establecido los Convenios Marcos de programacióny los Convenios Interregionales.· Descentralización y capacidad de gestión regional.· Participación ciudadana, que implica garantizar la participación eficaz en las instanciasde formulación de planes como en la fiscalización del desempeño público (Foros dedesarrollo productivo, comités para asignación regional de recursos a programas socialesy al fomento productivo).· Fomento productivo.· Ordenamiento del territorio, que permita conjugar el mejoramiento de la calidad devida de la población con el crecimiento de las actividades productivas.· Infraestructura y redes de enlace, para incrementar los lazos con la comunidadinternacional (comunicaciones, conectividad interna y externa).· Desarrollo sostenible.

Estos objetivos específicos y componentes deben sustentarse en sus propias bases ycontenido, y en criterios complementarios como poner el territorio al servicio de laspersonas, para el bienestar, seguridad y calidad de vida de los habitantes; la igualdadde oportunidades, disminuyendo disparidades entre personas y regiones; la solidaridadentre regiones, a través del fortalecimiento de todas las formas posibles de cooperacióny asistencia mutua, especialmente hacia las regiones de menor desarrollo relativo y,finalmente, la visión estratégica del desarrollo, desde una perspectiva global, lo quesupone claridad de objetivos respecto al proyecto territorial del país en su conjunto.

Tanto los componentes como las bases de sustentación establecen un énfasis en elbienestar/calidad de vida de los habitantes y en un empeño por disminuir las desigualdadesentre territorios, dentro de una estrategia de desarrollo del país. Si se ponen juntasel direccionamiento y la naturaleza del desarrollo regional con las bases en que sequiere sustentar dicho desarrollo, se llega –en un análisis muy simple y directo- aenvolver la política de desarrollo regional en un plan de desarrollo nacional condiferenciación territorial en un esquema ordenado por la descentralización.

Es evidente que existen muchas maneras de llevar estos postulados de política a lapráctica. Sin embargo, la ‘arquitectura’ que requiere una empresa de estas dimensioneses enorme, compleja y, seguramente, requiere ser dividida en varias partes paraasegurar su manejabilidad y sostenibilidad. Esta complejidad se refleja, por ejemplo,en los programas de desarrollo económico y social, al que deben añadirse lasdiferenciaciones, autonomías, gobierno y operatividad de las regiones.

Si bien es posible encontrar planes, programas y proyectos de distinta naturaleza queel gobierno de Chile promueve y pone en práctica en el sentido del desarrollo económicoy social del país, no es tan claro que esta multitud de actividades tenga el sello de losobjetivos general y específico de la política de desarrollo regional. En los términosseñalados en la política de desarrollo regional, es más frecuente encontrar legislación,


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programas y definiciones que enfrentan aspectos relacionados con las delegacionesadministrativas y la regionalización institucional hacia las regiones.

2. Principales Características del Proceso de Descentralización

El desarrollo regional en los países pasa, en general, por políticas y ejecución de unaefectiva descentralización que haga realidad la delegación de responsabilidades y mediosde ejecución a las regiones y a los gobiernos locales. En el caso de Chile, la descentralizaciónse ha definido por ejes y por estar comprendida en varios principios institucionales,cuyas condiciones y demandas, hacen esa descentralización compleja y, si se quiere,difícil en su ejecución.

Los ejes de la política de descentralización se han identificado como: descentralizaciónpolítica, administrativa, fiscal y territorial. El primer eje busca, principalmente,perfeccionar el sistema democrático; separar las líneas de gobierno interior y regional,estableciendo distinciones en el papel del Intendente para ambas materias y mejorarlos instrumentos y canales de participación.

La descentralización administrativa persigue consolidar la administración pública regionaly establecer un aparato administrativo a través de la creación de servicios públicosregionales.

El eje fiscal pretende orientar las finanzas públicas en un marco de mayor autonomíapara los órganos descentralizados, dotándolos de las capacidades para formular yejecutar sus presupuestos, con ingresos propios o, cuando menos, no condicionados.La descentralización territorial trata de establecer una política para los territoriosespeciales del país cuyos habitantes se encuentran en desventaja para acceder a losbeneficios del desarrollo, crear mecanismos precisos y objetivos para la definición dela División Política Administrativa y determinar la forma de administración y financiamientode las Áreas Metropolitanas.

Cada uno de los ejes de la política requiere en mayor o menor medida de una definiciónde los ámbitos de competencias, las funciones y las atribuciones que a cada nivel dela administración del Estado le corresponde.

Por otra parte, la descentralización está asociada con cuatro principios institucionales:la profundización de la democracia, la igualdad de oportunidades, el desarrollo culturaly social y la capacidad de respuesta ante la globalización (MIDEPLAN, 2003).

Estos principios tienen implicaciones político-institucionales, de igualdad en lasoportunidades de crecimiento y bienestar socioeconómico, en la capacidad y calidadde la participación ciudadana en las decisiones así como en la capacidad de armonizarlos ámbitos regional y local en medio de un entorno globalizado y muy dinámico.

En otras palabras, los principios institucionales que quieren fortalecerse en el procesode descentralización encierran los conceptos básicos del desarrollo territorial que tienenrelación con aspectos claros de generación de riqueza, y la construcción y organizaciónsocial para su adecuada distribución y utilización, en un contexto globalizado, depermanente competitividad en distintos niveles y con explícita consideración por elejercicio incluyente de la democracia desde el nivel local hacia arriba. Vale recordar

aquí una expresión que puede ayudar a comprender esta noción: ‘Dada la velocidaddel funcionamiento de la sociedad actual, no se puede ser competitivo con estructurasdecisionales centralizadas, ya que ellas producen sus efectos desfasados en el tiempo,la receta más sencilla para perder en el juego competitivo. De aquí que la descentralizaciónse imponga, primero que nada, como un requisito de la competencia’(Boisier, 2003.pág. 200).

Desde el punto de vista del ‘modelo’ de la descentralización y, por consiguiente, de laregionalización, Chile ha postulado su compromiso de continuar siendo un país unitario,pero descentralizado. Sin tratarse de un enfoque desconocido, ciertamente requieredefiniciones, asignaciones y sistemas de delegación que conjuguen la responsabilidad,la libertad de decisión y la asignación de prioridades con las responsabilidades quetienen carácter unitario y deben preservarse en el nivel central.

Estas características y condiciones hacen que la descentralización sea un procesocomplejo, particularmente en relación a la delegación de poderes de decisión y deasignación de funciones compatibles con un país unitario que, además, tiene unacentuado sesgo presidencialista.

Con el propósito de ofrecer una visión del contexto, los avances y limitaciones delproceso de descentralización y su impacto inmediato en el desarrollo regional de Chile,se incluye secciones muy resumidas del desarrollo histórico del proceso, se presentanmenciones casi puntuales a los avances y limitaciones del mismo y se discuten algunasideas sobre el ordenamiento territorial.

3. La Perspectiva Histórica

La preocupación por la organización del Estado en Chile es una característica históricaque proviene de influencia directa de la colonia española. Las primeras inquietudes porlas regiones se registran en la constitución de 1828, pero la constitución de 1833reafirma el carácter centralista del Estado. Esta centralización es confirmada nuevamenteen la constitución de 1925 y sólo hasta 1964 se plantean, nuevamente, propuestas dedesarrollo regional descentralizadas.

En las décadas de los 70 y los 80 hay avances hacia la desconcentración administrativaque persigue mayor eficiencia del manejo del país, pero sin tomar en cuenta aspectosy distribución de poder en las regiones. Esta desconcentración produjo nuevos arreglosinstitucionales que han prevalecido parcialmente hasta hoy y que fueron modificadosante una perspectiva de gobierno diferente que se implantó desde los años 90. Sinembargo, muy frecuentemente las ideas de descentralización tienden a traducirse enla distribución de competencias, reubicación geográfica de ciertos servicios públicos eincremento de los recursos de decisión regional.

Utilizando los criterios que publica la SUBDERE, los hechos claves de la descentralizaciónpueden resumirse como sigue (Allende, 2003):

En el plano local: Elección democrática de Alcaldes y Concejales y la reforma a la LeyOrgánica de Municipalidades, que amplia a los municipios las posibilidades de asociarse,les permite “compartir” recursos humanos, obliga la coordinación de los servicios


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públicos, fortalece el papel fiscalizador del Concejo, establece mecanismos de planificacióny mejora los instrumentos de participación.

En el plano regional: Creación de los Gobiernos Regionales en 1992, como órganosdescentralizados, dotados de personalidad jurídica y patrimonio propio, encargados dela administración de la región y de la promoción de su desarrollo social, cultural yeconómico.

El proceso de la descentralización hasta 1973 mantuvo, en general, rasgos comunes(SUBDERE, 2003):

a) Una decisión desde el aparato central de diseñar una arquitectura política regional,que generara procesos tendientes a dinamizar las tareas del desarrollo, incorporandoa las regiones con un papel más activo.

b) Una voluntad política basada en el soporte técnico provisto por los planificadores.

c) Los principios del debate sobre el desarrollo nacional y el papel que las unidadessubnacionales tenían en dicho proceso.

Es claro que fue insuficiente el esfuerzo realizado desde el Estado, por el hecho de noseparar un proceso fuertemente centralizador, tanto en el campo económico comosocial, del inicio de una perspectiva descentralizadora que no alcanzó la legitimaciónpolítica en su momento.

Durante el gobierno militar: Una nueva división política administrativa del país, lacreación de institucionalidad regional y el traspaso de salud primaria y educación básicaa los municipios.

La política regional del gobierno militar utilizó varios tipos de instrumentos:

a) financieros, entre los que sobresalen la creación del Fondo Nacional de DesarrolloRegional (FNDR) y el Fondo Común Municipal.

b) organizacionales que se pueden agrupar en cuatro subconjuntos:· la creación de las Secretarías Regionales Ministeriales, (SEREMI), órganos desconcentradosde los ministerios nacionales.· la creación de las Secretarías Regionales de Planificación y Coordinación (SERPLAC),órgano desconcentrado de ODEPLAN y que funciona como secretaría técnica delIntendente.· la creación de las Secretarías Comunales de Planificación(SECPLAC), secretaría técnicade los municipios y· la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE).

c) participativos, entre los que destacan los Consejos de Desarrollo Comunal (CODECO)y los Consejos Regionales de Desarrollo (COREDE).

Pese a que la desconcentración territorial con fines geopolíticos estuvo acompañadapor una máxima concentración del poder, existieron obstáculos que impidieron elcumplimiento de propósitos. Así, la resistencia de la tecnoburocracia a desplazar sus

centros de poder, o el ejercicio de excesivo control sobre la gestión regional, fueronalgunas de las dificultades que enfrentó el régimen.

Durante los gobiernos de la Concertación: Se profundiza el proceso de descentralizacióna través de la creación de los gobiernos regionales, implementación de instrumentosde inversión regional y reforma de la Ley Orgánica de Municipalidades, que significóun mejoramiento de la gestión municipal.

La política de inversiones públicas en regiones puesta en marcha a partir de la décadadel 90 estableció nuevos instrumentos de gestión. Estos instrumentos son la formulaciónde Estrategias Regionales de Desarrollo, Planes Comunales de Desarrollo, PlanesIntercomunales, Planes Sectoriales, mecanismos para asignación de recursospresupuestarios sectoriales (Inversión Sectorial de Asignación Regional, ISAR), parafinanciar proyectos de inversión de asignación local (IRAL), convenios de programacióny convenios marco. El uso de estos instrumentos ha estado acompañado por unincremento del 160% de la inversión pública efectiva regionalizada (MIDEPLAN, 2003).Esta inversión ha mostrado una intención hacia la redistribución de la inversión fuerade la zona central (R.M. V y VI), pero que aún no establece una tendencia ni cambiala estructura distributiva de la inversión pública. Además de los instrumentos mencionadosel Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) –compensación territorial y financiamientode infraestructura social y productiva- se ha constituido en un muy importanteinstrumento de asignación de recursos a las regiones.

A través del FNDR, el convenio de programación y el ISAR, se canaliza un 50% de lasinversiones que tienen lugar en el país con fondos públicos1, sin contar las inversionesde las empresas de Estado cuyas decisiones continúan siendo centralizadas. Si se tieneen cuenta la inversión de estas empresas, la inversión de decisión regional es sólo del34%. Es importante anotar que los dineros de tipo tradicional del FNDR son la únicafuente de recursos de libre disposición para los gobiernos regionales ya que los fondosprovisionales requieren ser invertidos en los sectores definidos por el gobierno central.

Sin embargo, la transferencia de una mayor proporción del gasto público en regiones,que se han propuesto los tres últimos gobiernos de la concertación, no genera unaseñal nítida de estar produciendo la convergencia que se espera de este tipo de política.Se reporta que en un período de 38 años se detecta convergencia, pero al dividir enperíodos más cortos, se encuentra señales robustas de convergencia en un solo período,dejando el período más reconocido de liberalización de los mercados (1975 – 1998)con poca evidencia de convergencia (MIDEPLAN, 2002 a).

Por otra parte, la coordinación progresiva entre los organismos desconcentrados y losgobiernos regionales ha fortalecido la coordinación de inversiones desde 1997, lo queha generado un nuevo instrumento, el anteproyecto regional de inversiones, que eshoy día un insumo para la asignación presupuestaria nacional e intenta regionalizar lasasignaciones que han sido tradicionalmente sectoriales.


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1 Es importante recordar que aproximadamente el 76% de la economía de Chile es privada y un 24% pública,lo que significa que ‘el impacto en materia económico productiva de la inversión pública, si bien es significativo,es insuficiente sino va acompañada de una efectiva descentralización de la inversión privada, la cual es enla actualidad el motor económico y productivo mas importante’ (Barrueto, 2003. pág 169)


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Algunas Características de la Convergencia

Condicionado por la disponibilidad de información, existe un estudio de convergencia en Chile, en elcual se señalan los siguientes puntos:

° No hay evidencia de convergencia en el período de introducción del modelo de liberalización yapertura comercial.° Se mantiene la tendencia de crecimiento, pero la velocidad de convergencia es muy reducida. Lasregiones pobres necesitarían 61 años para reducir en 50% la brecha con las regiones más ricas.° Al analizar la convergencia ligada a las características comunes de las regiones, se detecta convergenciasólo cuando se incorpora el sector minero y, más específicamente, cuando la extracción de cobre espredominante en la formación del PIB de las regiones.° Se requiere un esfuerzo para influir efectivamente en el crecimiento de las regiones pobres; de locontrario la diferencia entre regiones podría mantenerse en el tiempo, especialmente si se observael comportamiento de las economías regionales en años recientes.

MIDEPLAN. 2002 a. Convergencia-divergencia regional en Chile: Posibles causas y efectos.

Un aspecto relevante de los intentos de descentralización tiene que ver con decisionesde carácter político que se ha plasmado en la democratización de los municipios y lacreación de los Consejos Regionales de representación ciudadana. En este último caso,cada consejero es elegido por los concejales municipales de cada provincia, a partir decandidaturas propuestas por los partidos políticos. Sin embargo, los Intendentesregionales siguen siendo designados directamente por el Presidente de la República yson los presidentes del Consejo Regional. Este Consejo Regional es una nueva instanciapolítica, a pesar de las limitaciones de representatividad y de ejercicio de sus competencias.

Otra característica del proceso de descentralización es la gradualidad del traspaso decompetencias desde el nivel central a las regiones, que es consistente con las dificultadesemanadas de la heterogeneidad del tamaño económico de las regiones y la concentraciónde la composición sectorial de la producción2. Esto significa que, en la práctica, ladelegación requiere características de diferenciación, las cuales son muy difícil deconcretar a través de la legislación unitaria que responde a la ‘cultura legislativa’ delestado chileno.

4. Limitaciones del Actual Esquema de Descentralización

La Ley Orgánica sobre Gobierno y Administración Regional (N° 19.175) presentalimitaciones en los siguientes aspectos:

· No se han separado las líneas de gobierno y administración, dejando su coordinaciónal Intendente Regional.· No define claramente los ámbitos de competencia del gobierno regional, lo cual dejafunciones indefinidas para trasladar a la institucionalidad territorial parte importante

2 La concentración de la producción económica sigue los patrones del centralismo: el 47% del PIB se generaen la Región Metropolitana, en tanto que ocho regiones tienen una participación conjunta del 26% en lageneración del PIB (Op. cit. Barrueto, V. 2003)

de la actividad pública. Existe insuficiencia de atribuciones respecto a un buen númerode las funciones y carencia de órganos (servicios) en su estructura.· El aparato administrativo del Gobierno Regional (GORE) es adscrito al Intendente ensu calidad de Ejecutivo del mismo y no al CORE, como tal.· La adopción de algunos cambios tecnológicos ha revertido algunos procesos que secompletaban en las regiones, para regresar al nivel central, con mejoras técnicassignificativas y con las ventajas de las economías de escala, pero con los costoscorrespondientes para quienes habitan en las regiones.· El proceso se ha focalizado en la descentralización sectorial y se ha avanzado menosen dotar de mayores recursos de libre disposición a los gobiernos regionales.· El proceso de descentralización ha avanzado poco en llegar hasta los gobiernos locales.El esquema de centralización de asignación de recursos y delegación de funciones sereplica entre los gobiernos regionales y los locales.· Respecto de las dificultades que encuentran los GORE para el desempeño de susfunciones está en, primer lugar, la inexactitud de llamarse en la ley un órgano degobierno, cuando en verdad es de administración; problemas de gestión; falta definanciamiento; reducida capacidad ejecutiva propia (sólo cuenta con un servicioadministrativo); mínima dotación de bienes; predominio casi absoluto de las políticasnacionales y, por sobre todo, un significativo número de funciones compartidas conotros sectores, donde no queda claro qué le corresponde hacer a quién. Esto hace quesi del total de funciones del Gobierno Regional se restan aquellas que son compartidascon otros niveles y las de carácter administrativo, es un muy escaso número de funcionesque el GORE puede ejercer para propender al desarrollo integral de su territorio.· Otro limitante es el sistema institucional de participación regional. En general, laparticipación social es baja o prácticamente inexistente, y la de carácter institucionalasume las mismas características. La toma de decisiones sigue estando en pocas manos,continúa la búsqueda de formas individuales de solución de los problemas y existenescasos incentivos de participación. Pareciera existir un sentido más práctico, propiode la racionalidad instrumental, que orienta las formas de participación más frecuentesen desmedro de aquellas orientadas al desarrollo de lazos comunitarios y solidarios.· En todas las regiones, el sistema que va desde los CORES hasta los Consejos Económico-Sociales Comunales, CESCOS, es claramente inefectivo. Estas últimas instancias estánformalmente constituidas pero en la mayoría de los casos no operan. Los casos másrelevantes son los niveles provincial y comunal, en los cuales tales instancias carecende poder real para incidir en las decisiones; su dependencia de la voluntad política dela autoridad y el escaso conocimiento que la sociedad civil tiene de ellas, relegan alsistema a un enunciado formal.

Un tema crítico que cruza a todos los anteriores es el de la identidad regional. No esfácil compatibilizar la actual división en regiones, que tiene un carácter básicamenteadministrativo, con el rescate de ‘expresiones de identidad’, las cuales están generalmenteasociadas a localidades, sectores al interior de las ciudades, ciudades, comunas yprovincias. En consecuencia, este escenario convierte la casi totalidad de las regionesen un conjunto de identidades heterogéneas que, en la mayoría de casos, no alcanzana constituir una identidad común de tipo regional (SUBDERE, 2003). Este es un aspectorelevante al momento de diseñar y ejecutar políticas de desarrollo territorial, ya quetanto la región y el municipio hacen parte del ordenamiento territorial y deben sersujetos de las políticas de descentralización y de desarrollo regional.


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Es, además, una variable muy cercana al concepto de territorio, que como tal buscasu identidad. Es necesario recordar que la identidad no necesariamente se refiere a unaesencia histórica o inmodificable, sino más bien a un proceso histórico permanente deconstrucción y reconstrucción. Consecuentemente, las alteraciones ocurridas en suselementos constituyentes no implican una pérdida de identidad, sino más bien uncambio en dicha identidad. Esto también ofrece la posibilidad de ‘construir’ la identidadterritorial (Larraín, 2003).

5. Hacia el Ordenamiento Territorial

Es necesario mantener presente el concepto que el desarrollo regional es un procesolocalizado de cambio social sostenido que busca como finalidad última el progresopermanente de la región, el territorio, la localidad, la comunidad y de cada individuoresidente en las diferentes instancias de ese ordenamiento (Mender, 2001).

Un aspecto de mucha importancia es la difusión que existe en materia de ordenamientoterritorial en la práctica de la política de desarrollo regional. El énfasis que se hayapuesto en la delegación de los distintos aspectos desde el gobierno central a los nivelesregionales, no necesariamente se traspasa a nivel de los gobiernos locales, como unidadadministrativa ni a los territorios como espacio productivo y social, presentándose,como se indicó anteriormente, una replicación del estilo centralizado a nivel de la regióncon relación a los gobiernos locales. Esto se hace evidente al conocer que el adelantode la descentralización del gasto público hacia los gobiernos locales no ha avanzadode manera similar al del traspaso del gobierno central hacia las regiones. En 1990 sóloel 6,7% del gasto total de gobierno corresponde al sector municipal y el 2001 estaproporción llega al 8% (Larroulet y Horst, 2003).

Esto no significa que no se hayan hecho algunos esfuerzos en materia, por ejemplo,de participación ciudadana, que constituye uno de los componentes de la política dedesarrollo regional.El gobierno local ha enfrentado nuevas y crecientes demandasciudadanas y ha realizado funciones que requieren de nuevas capacidades de gestión,de relación con los actores locales y particularmente de coordinación con el resto delEstado. Para ello, junto con la democratización del nivel local, se han creado nuevasinstancias de participación como la ordenanza municipal de participación, que debeconsiderar las características particulares de cada comuna; el Concejo Económico SocialComunal (CESCO), con las limitaciones ya mencionadas, y el fortalecimiento de losplebiscitos comunales, permitiendo su realización -sujeta a quórum- por iniciativa delAlcalde, del Concejo o de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de lacomuna (SUBDERE, 2002).

Un hito en este proceso es la aprobación, en marzo de 1999, de la Reforma a la LeyOrgánica Constitucional de Municipalidades, que significa un avance en la gestiónmunicipal que amplía las capacidades de asociativismo municipal, establece la obligatoriedadde coordinación de los servicios públicos en el territorio comunal, otorga mayor capacidadde fiscalización del Concejo Municipal y establece mecanismos de planificación. Esteaumento de funciones se fortalece con las modificaciones a la Ley de Rentas Municipalesde 1995 y de 2000, que significaron un aumento de los recursos municipales de másde $40.000 millones de pesos.

El carácter modernizador y democratizador que ha adoptado el proceso constituye unavance en la profundización de la democracia y las formas de gobierno local;


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específicamente propician nuevas formas de participación ciudadana y de relación entrelas instituciones subnacionales y los territorios. Sin embargo, la importancia del gastoterritorial dentro del total del gasto público chileno todavía es inferior al promedio delos países de la OECD y de América Latina, demostrando que aún existe un ampliomargen para transferir competencias y recursos.

Los aspectos organizacionales a nivel local descansan en las juntas de vecinos, peroson muchos los lugares donde estas juntas simplemente no existen. Además, si serealizan consultas populares, los resultados no obligan a la autoridad. Adicionalmente,sólo en el 54% de las municipalidades se ha intentado implementar el Fondo de DesarrolloVecinal, con cargo al presupuesto Municipal, para financiar proyectos presentados porlas juntas de vecinos.

Sin duda, la causa más importante de la desvinculación entre el municipio y la ciudadaníaes la inexistencia de un instrumento que cumpla con alguno de los requisitos básicosde participación ciudadana: transparentar información al ciudadano, participación delciudadano y/o ejercicio del control ciudadano. Este instrumento podría eventualmenteser el plan de desarrollo, el plan regulador, el presupuesto municipal, la cuenta públicao incluso un plan de gobierno municipal. Sin embargo, hoy día estos instrumentos osimplemente no se elaboran o prácticamente no se utilizan, o bien se utilizan pero nose informan al ciudadano ni se les permite participar o ejercer algún tipo de control.

En términos amplios, si lo que está en juego es la capacidad de la institucionalidad pararesponder a las demandas de la comunidad en materias sentidas para el desarrollolocal, la democracia y todo lo que estos conceptos conllevan, es necesario aclarar queexisten indicaciones de que aún no está apropiadamente desarrollada. En la culturaciudadana aún no se instala la imagen completa de la institucionalidad municipal; porel contrario, subsiste la idea de que el gobierno central es el responsable de la gestiónde las políticas públicas (SUBDERE, 2002).

Dada la trayectoria histórica de las definiciones e implementación de políticas dedesarrollo regional y de descentralización, podría decirse que la participación de laciudadanía en todo el proceso ha sido muy limitada, al punto que cabe preguntarse siesta cultura ciudadana y la aparente apatía del nivel local para hacerse parte vital delproceso no están ligados con el hecho de enfrentar decisiones legislativas, programasy proyectos diseñados centralizadamente (de arriba hacia abajo), que no tienen sentidode pertenencia, justamente debido a la ausencia de participación desde el inicio delproceso.

Chile - Ministerio de Desarrollo Social · La Perspectiva Histórica 4. ... Políticas y...

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