Ciclos vitales y Seguridad Social: trabajo ... - empleo.gob.es la vulnerabilidad del ser humano...

1. CONCEPTO DINÁMICO DE CICLOVITAL EN LA PROTECCIÓN SOCIAL.LA IDEA DEL CICLO VITALY LA PROTECCIÓN SOCIAL PÚBLICA

La noción de ciclo vital es ambigua y designificación multivoca. Debe serobjeto de delimitación precisa para

que verdaderamente pueda tener operativi-dad al servicio de la elaboración de las políti-cas de protección social pública. La configura-ción del ciclo vital se transforma atendiendo ala evolución de la sociedad. De ahí su carácternecesariamente dinámico. La idea que subya-cía al nuevo enfoque de la Seguridad Socialera la de proteger a las personas a lo largo delciclo de vida, atendiendo a los cambios quedinámicamente se vayan produciendo en unasociedad en continua evolución. En este sen-tido, la idea del ciclo vital hace referencia,desde una perspectiva general, a las distintasfases evolutivas (sincrónicas-diacrónicas) porlas que en circunstancias dadas (o determina-

das) suelen atravesar las personas. Es asíque el ciclo vital (noción ambigua y de signifi-cación polivalente) aparece como una técnicade organización instrumentada para la pro-tección pública de los riesgos sociales o situa-ciones de necesidad de las personas (una téc-nica de organización de la acción protectorade las personas). Ella permite también acotarámbitos de riesgo y de necesidad. De maneraque esos riesgos sociales (eventos temidosporque inciden sobre la capacidad de la per-sona para conservar su autonomía socialdecisoria debido a la pérdida o insuficienciasignificativa de los medios materiales necesa-rios para la subsistencia) han de ser asegura-dos a través de mecanismos organizados porel poder público como instancia tutelar de lacomunidad política. La estructura clásica delciclo vital se corresponde con la técnica de«captación» y de «organización», a través delreclamo de la noción de «población protegida»diferenciada y tendencialmente homogénea.

49REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

* Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Segu-ridad Social. Universidad de Granada.

1 ROJAS, G.: Herejía, en Concierto. Antología Poética(1935-2003), Selección y Prólogo de Nicanor Vélez,Galaxia Gutenberg, Círculo de Lectores, Barcelona,2004, pág. 165.

Ciclos vitales y Seguridad Social:trabajo y protección socialen una realidad cambiante

JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ*

«Según el manifiesto de las estrellas y esto no es cosa de hoy ni de ayer,pase lo que pase hay que salvar al hombre de tanta injusticia».

GONZALO ROJAS1

La idea de ciclo vital se traslada construc-tivamente en buena parte del ámbito de la«biología» evolutiva2 al ámbito de las cienciassociales y jurídicas, con particular relevanciaen el ámbito del Derecho Social del Trabajo yde la Seguridad Social. Ahora bien: lo relativoal ciclo vital no es un problema simplementebiológico, sino que el hecho biológico (que nopuede ignorarse, desde luego) se inserta (oenmarca) en un medio social que conforma elciclo vital. Tiene que ver con la posición de lapersonas en el sistema social y con su ubica-ción dentro del proceso de diferenciaciónsocial y de la división del trabajo social. Des-de una delimitación más estricta del ciclovital cabe decir que desde el punto de vista dela Seguridad Social se puede entender porciclo de vida («ciclo normal de vida»), el perío-do durante el cual, el conjunto de riesgos ycertezas de una persona es constante. Unapersona entra en nuevo ciclo de vida cuandoese conjunto de riesgos y certezas, que definesu grado de vulnerabilidad, cambia para bieno para mal. Existen acontecimientos que pue-den dar lugar a un ciclo de vida de mayor vul-nerabilidad y existen también acontecimien-tos que pueden dar lugar a un ciclo de vida demenor vulnerabilidad. La protección socialpública debe diseñarse �esto es, «programa-se»� de modo dinámico y flexible para garan-tizar el bienestar de la personas en las distin-tas fases o etapas sincrónicas y diacrónicasdel ciclo vital y prevenir su producción y susconsecuencias. En este sentido el sistema deprotección social debe disponer un conjuntoarticulado de medidas de protección (Seguri-dad Social �contributiva y asistencial�, asis-tencia social y servicios sociales).

El ciclo vital prototípico de la persona deltrabajador (desde la óptica de la SeguridadSocial; porque desde la perspectiva de losseguros tradicionales era algo más restringi-

do al girar sobre el trabajo profesional asala-riado), se pudo dividir en tres etapas (cicloterciario): a) una primera etapa previa al tra-bajo donde la persona se capacita a fin deingresar al mercado de trabajo. En dicha eta-pa la persona disfruta de protección a travésdel sistema de salud y de un conjunto de pres-taciones o ayudas familiares. Este ámbito deprotección suele estar vinculado a la personaa cuyo cargo se encuentra la persona en estafase de desarrollo social. b) Una segunda endonde el individuo ingresa al mercado de tra-bajo y contribuye a sostener económicamentea los diferentes sistemas de Seguridad Socialcon una parte de sus ingresos (directos oimputados). Ello le confiere el derecho subje-tivo a disfrutar de la tutela dispensada pordichos Sistemas protectores (en términos desalud, desempleo, asignaciones familiares,jubilación y pensiones en general). c) Y, enfin, una tercera etapa «pasiva» en la cual lapersona se retira de la vida activa, esto es, delmercado de trabajo y se hace acreedora de laprotección de los sistemas de salud, depen-dencia, jubilaciones y pensiones en general (adistinto título), que contribuyó a financiar.La Seguridad Social se ha basado en unaperspectiva de ciclo vital y se ha construidoen todos los países desarrollados funcional-mente atendiendo a las relaciones (mediataso inmediatas) con los mercados de trabajo. Elnúcleo del sistema protector continúa estan-do residenciado en el ámbito contributivo,aunque, desde luego, tiende a expandirsecada vez más el ámbito no contributivo y pro-piamente asistencial. De ahí la interconexiónentre Seguridad Social y mercados de traba-jo. Existían (y existen), naturalmente, inte-rrelaciones (e interacciones) entre las tresetapas dentro de un programa de protecciónpública. Durante todas las etapas vitales, laspersonas están expuestas a una amplia varie-dad de riesgos. Dichos riesgos varían de unciclo de vida a otro. Dada la exposición cons-tante al riesgo y a las situaciones de necesi-dad, la Seguridad Social debería concebirsecomo una inversión permanente durante todoel ciclo de vida.

ESTUDIOS

50 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

2 Véase, como ejemplo paradigmático, BONNER, J.T.: Ciclos vitales: confesiones de un biólogo evolutivo,Madrid, Alianza Universidad, 1995.

No obstante, en las últimas décadas seproducirá un cambio cualitativo. Se han ope-rado transformaciones cualitativas en elmodelo de ciclo ternario. No es de extrañarporque el individuo y los agregados socialesse encuentran expuestos a un conjunto muyvariado de riesgos durante toda su vida, peroen el ciclo histórico cambian el tipo de riesgosy las situaciones de necesidad de las perso-nas. Es decir, el ciclo vital está mediado his-tóricamente. El modelo lineal de sucesión deetapas (nacimiento, periodo de educación,trabajo, matrimonio, hijos, jubilación y muer-te) que había caracterizado la vida de las per-sonas a lo largo del último siglo ya no secorresponde completamente con la realidadvital de los individuos y de las familias.Actualmente, las diferentes etapas y activi-dades cambian a lo largo del ciclo de vida decada persona. En el marco de la sociedadactual («sociedad del riesgo» y de la «incerti-dumbre»), nuevos ciclos de vida sustituyenese curso lineal y estrecho del pasado. De ahíque la vulnerabilidad del ser humano estéadquiriendo otros rasgos y que en la sociedadse extienda la sensación de inseguridad. Lasconsecuencias de este cambio son considera-bles en los planos personal, social, político yeconómico, y, por supuesto, jurídico-político.En el pasado, se consideraba normal dedicar-se a una sola carrera profesional para teneréxito y gozar de estabilidad; esto último seajustaba muy bien a la realidad, puesto quela vida era más corta y más fácil de prever, yel ritmo del cambio era menor. A comienzosdel tercer milenio, ya no es así, porque duran-te cada etapa del ciclo de vida las personastienen la oportunidad de realizar otra carrerao de llevar adelante dos carreras a la vez, yasea por decisión propia o por la imposición delas circunstancias. Los ciclos de vida y losciclos de la carrera profesional serán, así,más abiertos y flexibles. Cada nuevo ciclo devida presenta nuevos retos y oportunidades,pero igualmente comporta la existencia denuevos riesgos. A mayores riesgos y situacio-nes de incertidumbre mayor posibilidad devulnerabilidad. Hay que tener en cuenta que

la vulnerabilidad remite a una elevada expo-sición a determinados riesgos de la vidaacompañada de una muy limitada capacidadoperativa para protegerse de los mismos y desus consecuencias negativas. En un medioambiente profundamente cambiado y conuna trayectoria vital de carácter más prolon-gado y cambiante la vulnerabilidad serámayor y potencialmente más frecuente a lolargo de la vida de la persona y de las fami-lias. Hay que recordar, de nuevo, que lanoción de protección social y de SeguridadSocial no es estática, sino que es objeto deevolución en correspondencia con el cambiosocial. Esto ha sido siempre así, aunque hoyel fenómeno es más acelerado.

2. LA COBERTURA DEL CICLOTERNARIO (CLÁSICO). DEL SEGUROSOCIAL A LA SEGURIDAD SOCIAL

2.1. Perspectiva de conjunto

La cobertura histórico-institucional delciclo ternario (clásico) se había producido enprimer lugar a través de la técnica específicade los seguros sociales para pasar después alos sistemas modernos propios de la Seguri-dad Social. Los seguros sociales protegían,ante todo, de los «riesgos del trabajo» (tantode la pérdida de la capacidad de trabajarcomo de la pérdida de trabajo en sí)3. Se pro-tegía, ante todo, a la «población trabajadora».

JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ


3 Véase RITTER, G. A.: «La situación hace cien años:el nacimiento de los seguros sociales en Alemania y enInglaterra», en RSS, núm. 15 (1982), págs. 435 y sigs., yen una perspectiva más general, del mismo autor, ElEstado social, su origen y desarrollo en una comparacióninternacional, Madrid, MTSS, 1991, y BALDWIN, P.: Lapolítica de solidaridad social. Bases sociales del Estado deBienestar europeo 1875-1975, Madrid, MTSS, 1992.Para España, MONEREO PÉREZ, J. L.: Los orígenes de laSeguridad Social en España: José Maluquer y Salvador,Granada, Ed. Comares, 2007, y la bibliografía allí citada.Para la evolución posterior, por todos, TIMMIS, N.: Loscinco gigantes. Una biografía del Estado de Bienestar,Madrid, trad. S, Borrajo Iniesta, 2001.

Ahora bien: con independencia de ello, cabedecir que desde el punto de vista estricta-mente técnico la técnica del seguro social setoma prestada de la técnica del seguro priva-do. Es la misma técnica actuarial la que seaplica, sin más diferencias que las impuestaspor las modalidades específicas que reviste,frente al seguro privado. Como en éste, el pro-blema central consiste en el ajuste matemáti-co actuarial entre la prima pagada por el ase-gurado y la suma correspondiente cuandosurge el evento que determina el pago. Estecarácter técnico imprime su sello al segurosocial4. Conforme se van apreciando progresi-vamente las insuficiencias de una protecciónsocial basada exclusivamente en el sistemade seguros sociales (previsión social comoracionalización del conjunto de los segurossociales) se da nacimiento a la técnica de laSeguridad Social, la cual opera sobre la basede la noción de «riesgo social» y de la «situa-ción de necesidad». En el paradigma deWilliam Beveridge de lo que se trataba era deliberar a la persona de la necesidad y de pro-tegerla «de la cuna a la tumba». De ahí la ten-dencia hacia la universalidad subjetiva yprestacional (protección de situaciones denecesidad no necesariamente vinculadas almundo del trabajo profesional). Beveridge�en sus dos Informes, «Seguro Social y servi-cios conexos» de 1942 y «Pleno empleo en unasociedad libre» de 1944� trató de ensamblaren el sistema de Seguridad Social las técnicasuniversalistas de protección social pública(asistencia social) y las técnicas del asegura-miento social (previsión social)5. De este

modo, la Seguridad Social otorgaría rentas decompensación (operando con un concepto depoblación general o de ciudadanía socialgeneral) y rentas de sustitución (de ingresosprofesionales durante la vida activa; operan-do, a su vez, con un concepto funcional depoblación trabajadora). Esa evolución de lasimple técnica del seguro social hacia laSeguridad Social supone un cambio cualitati-vo en el modelo de respuesta y atención alciclo vital por el sistema público, siendo desdeentonces su objetivo fundamental la libera-ción de la persona de la necesidad y la garan-tía de un nivel de vida digno en su calidad demiembro de la sociedad.

Progresivamente, en esa metamorfosisinstitucional, la Seguridad Social se deslabo-raliza. Por tanto, los ciclos vitales y las nece-sidades anudadas a ellos son tratados desdeuna perspectiva mucho más integral por laSeguridad Social; siendo el Estado, significa-tivamente, el principal protagonista de lasrelaciones de protección social: la principalinstancia de provisión del bienestar. No es unactor externo a las mismas. Desde su mismaconcepción la idea de la Seguridad Social seinscribía en una perspectiva de ciclo vital: laSeguridad Social debería de permitir que«nadie dispuesto a trabajar mientras pueda,carezca de ingresos suficientes para hacerfrente en todas las épocas de su vida a susnecesidades esenciales y las de su familia».La característica principal del plan de Segu-ridad Social era para él un proyecto completode seguros sociales. Abarca a todos los ciuda-danos y no sólo a quienes trabajan paraempleadores. El plan de seguros sociales esti-pulaba, con una sola excepción, una pensiónuniforme independientemente del importe delos ingresos que se hayan perdido, a cambiode una contribución uniforme. Se define laSeguridad Social para los fines del Informede 1942, como el mantenimiento de los ingre-sos necesarios para la subsistencia. La carac-terística principal del informe es un sistemade «seguros sociales» que comprende seisprincipios fundamentales: uniformidad de la

ESTUDIOS


4 TORRES, M. DE.: Teoría de la política social, Madrid,Aguilar, 1949, págs. 212-213.

5 Véase BEVERIDGE, S. W.: Pleno empleo en una socie-dad libre, trad. P. López Mañez, Madrid, MTAS, 1989;ID.: Seguro social y servicios sociales, Madrid, MTSS,1989. Para Beveridge esa protección durante toda lavida y sus distintas etapas debía garantizar una tutelapública frente a los «cinco gigantes», a saber: los cincosmales gigantes que hay que destruir �la Indigencia, lasEnfermedades, la Ignorancia, la «suciedad» o insalubri-dad�. Cfr. BEVERIDGE, S. W.: Las bases de la SeguridadSocial (1943), México, FCE, 2ª ed., 1946, págs. 51-52.

tasa de beneficio de subsistencia; uniformi-dad de la tasa de contribución; uniformidadde la responsabilidad administrativa; sufi-ciencia del beneficio; amplitud y clasificación.El plan abarca a todos los ciudadanos sin fijarningún límite superior de ingresos, pero tieneen cuenta sus diferentes maneras de vivir; esun plan que abraza y comprende a todas laspersonas y todas las necesidades, pero se cla-sifica su aplicación. El plan extiende los«seguros sociales» en cuatro direcciones, com-prendiendo, hasta donde es posible y en lamedida que lo exijan sus necesidades, a todoslos ciudadanos y no únicamente a los emplea-dos con contrato de servicios; concediendonuevos beneficios de dinero para entierro,maternidad y aprendizaje y bajo la forma decuidados médicos y de rehabilitación postmé-dica; extendiendo el período del beneficio, enel caso de desocupación e incapacidad, demanera que dure tanto como la necesidad; yelevando las tasas de beneficio hasta un niveldeterminado, después de examinar las nece-sidades de subsistencia, para que sean sufi-ciente para llenar esas necesidades en loscasos normales sin otros recursos. El planforma parte de una política de implantaciónde un mínimo nacional6. En definitiva, elPlan para la Seguridad Social, expuesto en elInforme de Beveridge, se proponía hacer des-aparecer la indigencia proporcionando ingre-sos mínimos en todas las épocas de la vida.Entrañaba una redistribución del ingresonacional tanto en sentido vertical como hori-zontal por medio de contribuciones de seguro.Pero también reflejaba una aspiración demo-crática, pues el interés por la seguridad eratambién la expresión de un deseo de hacer unmundo mejor para los demás �para todos losdemás� por medios democráticos7. Es así quela Seguridad Social se convierte en una con-dición material para el sistema democrático.

Pero atendiendo a esa historicidad de laSeguridad Social las nuevas necesidadesemergentes imponen nuevas técnicas de pro-tección, pues, en efecto, los modelos actualesde Seguridad Social, han sido creados hacetiempo, y en lo esencial, reflejan el perfil deciclo vital, empleo, familia, riesgos típicos deuna determinada época no siempre equipara-ble a la del momento presente. Este hechopone límites intrínsecos a las propias elabo-raciones doctrinales de pensadores socialescomo José Maluquer y Salvador y WilliamBeveridge. Es lo cierto que en la etapa histó-rica actual, en ese ciclo largo que caracterizael desarrollo de la Seguridad Social, pareceque se hace necesario reconstruir nuestrossistemas de protección pública para adaptar-los a los nuevos riesgos y necesidades emer-gentes y al tipo de sociedad que se vislumbrapara las próximas décadas. En la mayoría delas personas se percibe, ahora, una fase acti-va del ciclo vital desestandarizada y desorde-nada, a diferencia de la etapa anterior bas-tante estandarizada, homogénea y lineal ensu evolución. La inestabilidad del empleo y delas estructuras familiares tiene como resulta-do la gestación de biografías mucho menoslineales. También se pone en cuestión el «con-trato intergeneracional» vinculado a la con-formación de los ciclos vitales de las perso-nas. La inseguridad en la existencia de losjóvenes y de los ancianos afecta a la lógicainterna solidarista del sistema de SeguridadSocial. Se discute ahora sobre la posible com-binación (hay quien piensa incluso en térmi-nos de «sustitución») de un modelo de Seguri-dad Social «pasiva» a otro de SeguridadSocial «activa». Se han de garantizar directa-mente derechos sociales de prestación (tareaprimaría y constitutiva de todo sistema deSeguridad Social que garantice un «ideal decobertura» abierto a la protección de las nue-vas necesidades sociales emergentes) y sedebe, de modo adicional, favorecer el empleoy la inserción profesional (activando ciertasprestaciones sociales, la cual puede incluir uncierto ámbito de contrapartidas «contractua-les» que remite a la responsabilidad indivi-



6 Cfr. BEVERIDGE, S. W.: Las bases de la SeguridadSocial (1943), México, FCE, 2ª ed., 1946, págs. 65 y sigs.

7 Cfr. BEVERIDGE, S. W.: Las bases de la SeguridadSocial (1943), México, FCE, 2ª ed., 1946, págs. 93 y 97.

dual del sujeto protegido; pero esas contra-partidas no pueden alcanzar a la plena o totalcontractualización de las prestaciones socia-les en cuestión, pues de lo contrario los dere-cho sociales dejarían de serlo y se convertirí-an en simples derechos condicionados por laimposición de deberes del sujeto a ellos anu-dados; admitir esa contratualización-condi-cionalidad absoluta sería admitir una contra-dicción en los términos en el núcleo de la ideamisma del «derecho social de prestación»como derecho de desmercantilización objetode garantía legal).Todo ello pivota sobre undeterminado modo de entender la instaura-ción de un «Estado social activo», no tanto porla vía del fortalecimiento de la condicionali-dad de los dispositivos vigentes �el workfarestate�, sino más bien por la garantía de condi-ciones socio-económicas para la generaciónde empleos dignos y de calidad («empleosdecentes», en la terminología de la OIT).

Con todo, se detectan las «fisuras» delmodelo ternario: descronologización y desbor-damiento del modelo ternario con los nuevosciclos vitales; la relevancia de la «cuartaedad» vinculada al envejecimiento de largaduración y a las situaciones de dependenciaen la vejez; envejecimiento de las poblacionesque refleja el éxito de las políticas sociales,pero que plantea al mismo tiempo un reto. Enuna perspectiva antropológica de la Seguri-dad Social (inserta en la idea-fuerza de libe-rar al hombre de la situación de necesidadsocialmente relevante), se está formando unnúcleo heterogéneo de derechos sociales deprestación pública (derechos universales yderechos vinculados al trabajo profesional)que pretenden proteger efectivamente a lapersona acompañándole de la cuna a la tum-ba, como quería William Beveridge y tambiénJosé Maluquer y Salvador, abarcando lassituaciones de necesidad de la persona a lolargo de su existencia en los períodos de acti-vidad e inactividad. En verdad, lo que corres-ponde en la coyuntura actual no estriba ya enlimitar la protección con miras un riesgo pre-visible o aleatorio («factor de previsibilidad»

inherente a la técnica de gestión de riesgospropia del seguro social), sino atendiendotambién a las situaciones de incertidumbre,poco o nada previsibles (factor de «imprevisi-bilidad»). Ésta ha de ser gestionada medianteuna combinación sabia y prudente de carác-ter abierto y siempre más complejo. La incer-tidumbre es el elemento predominante en«sociedades del riesgo» como las actuales, ysu mayor presencia ha desbaratado los ins-trumentos clásicos de prevención y de protec-ción social. En la «sociedad del riesgo», elestado de emergencia �la excepción� tiende atransformarse en estado «normal»8.

El Estado del Bienestar �y dentro de él laSeguridad Social� se desarrolló histórica-mente sobre la base de un sistema asegura-dor en el cual las garantías sociales estabanligadas a la introducción de seguros obligato-rios que cubrían los principales riesgos de laexistencia (enfermedad, desocupación, jubi-lación, invalidez, etcétera). Introdujo unorden de cálculo y racionalización en los ries-gos de la vida humana. Actualmente se estáproduciendo un agotamiento gradual de esesistema clásico. Un cambio estructural en lasformas de la solidaridad. Esta sociedad ase-guradora se aproximaba a la promesa debienestar social como «sociedad providencial»del riesgo dominado (Rosanvallon; Ewald;Castel9). Este paradigma asegurador, sustra-to técnico del Estado social, es el que se estáagotando actualmente. La fuerza original dela Seguridad Social, tal como había sido for-mulada y puesta en práctica en países comoAlemania, Francia, Italia y España, obedecíaa una lógica jurídica explícita: permitía con-cebir de manera coherente un abanico muy

ESTUDIOS


8 BECK, U.: La sociedad del riesgo, Barcelona, Ed. Pai-dós, 1998.

9 ROSANVALLON, P.: La Nouvelle Question Sociale,París, Éditions Seuil, 1995 (trad., La Nueva CuestiónSocial, Buenos Aires, Eds. Manantial, 1995); EWALD, F.: L�État providence, París, Grasset, 1986; CASTEL, R.: Lasmetamorfosis de la cuestión social, Barcelona, Ed. Pai-dós, 1997; ID.: L� insécurité sociale. Qu�est-ce qu�êtreprotégé?, París, Éditions du Seuil, 2003.

amplio de problemas sociales incluyéndolosen la categoría homogénea del riesgo. Inclusola vejez (a pesar de su carácter aleatorio) eraconcebida como un riesgo social, desde elmomento en que se la aprehendía a partir dela pérdida de ingresos que ocasionaba. Estacategoría unificadora del riesgo perdió muchode su adecuación a las inseguridades de laexistencia. En verdad, lo social ya no puedeaprehenderse únicamente en términos deriesgo, sino como una «situación de necesi-dad», que a menudo no es fácilmente previsi-ble. Es dudoso que la dependencia (nuevadimensión de «lo social») pueda ser concebidacomo un riesgo (al menos en sentido clásico):ni discapacidad, ni enfermedad, la dependen-cia (salvo casos singulares) no es un fenóme-no aleatorio; lo mismo cabe decir respecto a laexclusión social. Los antiguos instrumentosde «gestión de lo social» (el seguro lo es) estánal mismo tiempo desfasados para la cobertu-ra de muchas situaciones objetivas de necesi-dad. Los países con modelos bismarckianostienden a vencerse hacia fórmulas universa-listas fundadas en la ciudadanía. Las nuevaspolíticas de Seguridad Social se inclinan aho-ra hacia la valoración de la ciudadanía socialen sus distintas formas. Esta evolución tieneuna consecuencia insoslayable: el desliza-miento progresivo hacia el impuesto de unaparte de la financiación del Estado del Bien-estar. La tendencia a sustituir la figura delasegurado social por la del contribuyentesupone en sí una ruptura de los «modelos cor-porativos» (en gran medida profesionalistas)de Seguridad Social. Emergiendo una nuevafase del proceso de asistencialización (biencomo Seguridad Social Asistencial, o biencomo Asistencia Social «externa» al sistemainstitucional de la Seguridad Social), a la parque la apertura mayor hacia la iniciativa pri-vada en el campo de la protección social10.

Ello supone un incremento de papel del régi-men de capitalización dentro del sistema glo-bal de pensiones (en sus segmentos público yprivado). Lo cual se inserta en una idea-fuer-za subyacente, y en gran medida explicitada,de una valoración positiva de la «utilidadcomplementaria de los sistemas de capitali-zación». Se parte, en efecto, de la idea de queel recurso a las pensiones privadas, basadasen la capitalización, a través de regímenesprofesionales o individuales, también puedeser un instrumento válido para aliviar la pre-sión sobre las finanzas públicas. Los Estadosdeben garantizar a través de marcos regula-dores adecuados que los sistemas privados depensiones puedan seguir abonando a susbeneficiarios con la mayor eficacia y accesibi-lidad, las pensiones que les corresponden11.

Es de realzar, por otra parte, el crecienteproceso de individualización de lo social. Enel campo social se transita de las poblaciones(relativamente homogéneas) a las situacio-nes y biografías particulares. El sistema deSeguridad Social (y, en general, el Estado delBienestar) estaba bien organizado, en laperspectiva institucional y funcional, paraabordar los problemas de las poblacionesrelativamente homogéneas, de grupos, colec-tivos de personas o clases. En el momentopresente, tiene que adaptarse para proteger alos individuos que se hallan en situacionesnecesidad cada vez más singularizadas. Es el



10 MONEREO PÉREZ, J. L.: «La nueva fase del desarrollodel Pacto de Toledo: El Acuerdo para la mejora y el des-arrollo del sistema de protección social», en RelacionesLaborales, núm. 24 (2001), págs. 11 y sigs. ; APARICIO

TOVAR, J.: «La evolución regresiva de la Seguridad Social

en el periodo 1996-2002: Hacia el seguro y el asisten-cialismo», en Revista de Derecho Social, núm. 19 (2002),págs. 19 y sigs.

11 Véase COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN de 11 deoctubre de 2000, «Evolución futura de la protecciónsocial desde una perspectiva a largo plazo: Pensionesseguras y viables» (COM 200, 622 final); COMUNICACIÓN

DE LA COMISIÓN de 3 de julio de 2001, «Apoyo a las estra-tegias nacionales para garantizar pensiones seguras yviables mediante un planteamiento integrado» (COM2001, 362, final). Cfr. VV. AA.: Renovación del Pacto deToledo (Informe de Evaluación de los resultados del Pac-to de Toledo), Madrid, MTAS, 2003, págs. 82-83. Sobreesa opción de Política del Derecho Social, puede con-sultarse MONEREO PÉREZ, J. L.: Público y Privado en el sis-tema de pensiones, Madrid, Tecnos, 1996.

caso, paradigmático de nuevo, de las situacio-nes de exclusión social y de las situaciones dedependencia en la vejez. La exclusión suponeun déficit en el proceso de integración socialen el sistema del bienestar. Supone una ciu-dadanía social «debilitada», que evidencia ladificultad de acceso de las personas a losrecursos básicos, y una reducida protecciónrespecto al mercado. La exclusión social, lavulnerabilidad, puede aparecer en cualquieretapa y ciclo vital (por ejemplo, hay ciclos devida de mayor vulnerabilidad y de menor vul-nerabilidad).

Los cambios estructurales en la sociedaddel riesgo y de la incertidumbre parecen serirreversibles, de manera que será precisoafrontar la economía política de la inseguri-dad estructural, con riesgos o eventos impre-visibles o difíciles de prever y de carácterheterogéneo que exigen una respuesta pro-tectora diferenciada y, en muchos casos, indi-vidualizadora para los sujetos en situación denecesidad. Por ello es necesario imaginarnuevas formas complementarias o sustituti-vas �según los casos� de cohesión y de protec-ción social. Esa adaptación es fundamentalprecisamente como condición para una pro-tección eficaz de las personas. En una pers-pectiva antropológica de la Seguridad Social(liberar al hombre de la necesidad y garanti-zarle una vida digna) deberá caminarse haciaun nuevo estatuto jurídico-protector de laspersonas. Es decir: será preciso seguir cami-nando en una nueva ordenación del ciclo vitalpor la Seguridad Social (Seguridad Social clá-sica versus Seguridad Social nueva o renova-da), con una redefinición de los derechos de«ciudadanía social» de las personas a lo largode todo el ciclo vital, cambiante y flexible. Eséste el único modo de continuar aspirando auna protección pública eficiencia de las perso-nas «desde la cuna a la tumba». Es precisoredefinir el «paradigma Beveridge» en unasociedad en transformación. Pero habrá queconjugar nuevas medidas de previsión social(que gira ahora sobre la noción de riesgosocial) y de asistencia social (que gira, a su

vez, sobre la noción de «situación objetiva denecesidad»), y hacerlo «dentro» y «fuera» delsistema institucional de la Seguridad Social.Las nuevas exigencias de solidaridad socialdan un nuevo fundamento político-jurídico ala intervención del Estado, ampliando y dan-do nuevas formas al «patrimonio socialcomún», combinando las técnicas asegurado-ras y de ayuda. Los ciclos vitales han de sertratados desde una perspectiva más integraly comprensiva de medidas (en el tiempo y enlos contenidos); y en todo caso menos lineal.Por lo demás, deben articularse las políticas ymedidas de Seguridad Social con las políticasy medidas de Política de Empleo. No sólo para«activar» las primeras, sino también paraafrontar el hecho fundamental de que una«política de pleno empleo» (en términos razo-nables) es indispensable para el éxito de laspolíticas de Seguridad Social. Ahí están losgrandes dilemas actuales (que sólo Beveridgeo Maluquer pudieron intuir, pero sirviendo alas exigencias de su tiempo y, además, apor-tando un ideario y un método funcional útilpara los procesos de adaptación) para la polí-tica y el sistema de Seguridad Social en unenfoque de ciclo vital para el trabajo y la pro-tección social pública. Y en verdad todavíaqueda mucho por hacer.

2.2. Perspectiva histórico-sistemática.Las técnicas protectoras del cicloternario clásico. Del seguroa la Seguridad Social

2.2.1. Las metamorfosis de los sistemasde protección social pública

Conviene interrogarse sobre la coberturahistórico-institucional del ciclo ternario. Des-pués se constatará su crisis estructural y lasposibles alternativas emergentes. El sectorpúblico ha ofrecido distintas técnicas de pro-tección social heterónoma. Sin embargo, nodebe olvidarse que antes y durante su vigen-cia ha existido un sector privado de autopro-tección frente a los riegos y necesidades socia-

ESTUDIOS


les generadas por ellos a través de la iniciati-va de los particulares (seguros y otros instru-mentos privados).

Los seguros sociales atendieron preferen-temente a los riesgos del trabajo. De maneraque la política de seguros sociales se preocu-paba fundamentalmente del ciclo vital deltrabajo, y no tanto de las demás personas ycolectivos en sí mismos considerados. De ahíque la protección se dirige, en primer lugar, agarantizar ingresos de sustitución en lossupuestos de pérdida de la capacidad de tra-bajar (de carácter temporal: incapacidadtemporal/maternidad; de carácter permanen-te: incapacidad permanente; y muerte ysupervivencia). Se orienta, pues, a reparar lapérdida de la capacidad productiva y preten-de prevenirlas, manteniendo el factor huma-no e incrementando sus principales atribu-tos, como, señaladamente, la salud y la capa-cidad de trabajar. En segundo lugar, atiendetambién a la pérdida de trabajo (de caráctertemporal: paro forzoso; y de carácter perma-nente: jubilación).

La función del seguro social se circunscri-be a la tutela de esa doble exigencia multívo-ca de riesgos derivados o vinculados al traba-jo (pérdida de la capacidad de trabajar y pér-dida de trabajo)12. Pero en ello quedan paten-

tes sus deficiencias como instrumento protec-tor. Es cierto que en sí la técnica del segurosocial constituye una medida protectora decarácter diferenciado que contrarresta lasinsuficiencias intrínsecas de las medidas decarácter indiferenciado. Ese carácter diferen-ciado remite a que es ya un mecanismo espe-cífico encaminado a la protección de ciertosriesgos. Representó un avance para superarlas insuficiencias de los mecanismos de pro-tección indiferenciada para hacer frente a lainseguridad económica de los individuos aconsecuencia de la actualización de los parti-culares riesgos sociales y la consiguientenecesidad de instrumentar técnicas diferen-ciadas específicamente diseñadas para laprotección de riesgos, y situaciones de necesi-dad que éstos provocan, también específicosen cuanto diversos a otros riesgos que no inci-den individualizada, económica y directa-mente sobre la persona. Frente al inicial com-portamiento abstencionista del Estado libe-ral en la cobertura de los riesgos socialescoherente con el principio de «laissez faire»,aparecen nuevos fenómenos: el agravamientode la cuestión social �devenida en cuestióndirectamente de orden político� y el apogeodel movimiento obrero que presionó persis-tentemente en los poderes públicos para queinterviniera correctivamente en la mejora dela situación laboral y social de las clases tra-bajadoras. Detectado el fracaso del ordenliberal y constatado el fallo de las medidasrepresivas entran en juego las medidas inte-gradas, medidas que en este caso pasaban porla intervención del Estado en la protección delas clases trabajadoras frente a las situacio-nes de necesidad más apremiantes, ante



12 Se pudo apuntar que el seguro debe aumentar laseguridad de los trabajadores y mejorar la estructura dela sociedad. Tiene la institución fines sociales; es el segu-ro parte integrante de la economía, de la organizaciónde la producción, de la distribución y el consumo. a) Elseguro tiene en cuenta la capacidad de trabajo: repara lapérdidas de la capacidad productiva y se esfuerza enprevenirlas, conserva el factor humano y aumenta susprincipales valores: la salud y la capacidad de trabajo. b)El seguro modifica las posibilidades de trabajo: influyesobre el mercado de trabajo, aligerándolo, pero, al mis-mo tiempo, echa sobre él una carga en cierta medida.Influye igualmente sobre el nivel de los salarios, del cual,a su vez, depende el número de empleos disponibles. c)El seguro modifica el consumo: los beneficios de lasprestaciones del seguro son compradores y consumido-res. El consumo resulta regularizado; más propiamente,repartido en el tiempo, y, hasta en cierta proporción,

dirigido por el seguro. d) El seguro modifica la acumula-ción de los capitales. Sus diferentes ramas a largo plazose ven obligadas a constituir reservas matemáticas, cuyoempleo puede dar una orientación nueva a la política deinversiones y a la política social. El seguro descansa sobrela compensación de los riesgos. Cfr. STEIN, O.: «Funcio-nes y organización del seguro social», en Anales del Ins-tituto Nacional de Previsión, Año XXV, núm. 101 (1933),págs. 5 y sigs.

todo, las nacidas o derivadas de las contin-gencias profesionales (accidentes de trabajo yenfermedades profesionales). A este funda-mento histórico esencial en la introducción delas primeras medias de protección estatal noobsta la concurrencia de razones ideológicas yfilantrópicas de algunos sectores de la socie-dad, pero sin olvidar que es la necesidad degarantizar el sistema establecido lo que acon-seja en última ratio la introducción de lasmedidas proteccionistas. Es así como las pri-meras técnicas protectoras se dirigen hacia lacobertura de los riesgos de trabajo. Se danacimiento al seguro social originariamentepensado para la protección de las clases tra-bajadoras cuya integración en el sistema seplanteaba como una cuestión de orden públi-co social. La técnica del seguro social, síntesisde los mecanismos mutualistas y del seguroprivado, intenta corregir los defectos delseguro y la mutualidad publificando el siste-ma. Los seguros sociales se configuraráncomo típicos seguros obligatorios, de origenlegal, gestionados por entes públicos y dirigi-dos específicamente a proteger necesidadessociales derivadas de riesgos que afectan aindividuos determinados legalmente13.

Sus características y, al propio tiempo, susventajas como instrumento protector sonmanifiestas: se recurre a la técnica del segu-ro, pero se la moraliza utilizando la obligato-riedad (la afiliación obligatoria corrige laslimitaciones de la voluntariedad propia delseguro privado); extiende la protección almismo tiempo que la da homogeneidad o uni-formidad (a la postre se aplicarán a toda lapoblación activa del país, y se obviará el frac-cionamiento y los límites de cobertura de lamutualidad). Teniendo el seguro social unanaturaleza jurídico-pública, sus prestacionesmaterializan un auténtico servicio público; sugestión es pública, fundamentalmente reali-zada a través de entes públicos instrumenta-les creados para desarrollar una misión del

Estado14. No obstante, a pesar del indudableavance que supuso la instauración de losseguros sociales, el sistema adoleció demuchas imperfecciones como técnica protec-tora frente a la inseguridad económica de losindividuos. Entre ellas cabe destacar la limi-tación del ámbito subjetivo de protección, ini-cialmente a los trabajadores por cuenta ajenay después haciéndose extensivo a trabajado-res autónomos o por cuenta propia (integran-do a la población activa, pero no a todos losciudadanos); se limita a la protección de con-cretas contingencias previstas legalmente(cada uno de los riesgos da lugar a una régi-men de seguro social diferenciado) y es uninstrumento meramente defensivo y repara-dor de la situación de necesidad, a lo que seunen problemas de orden financiero (la fuen-te empresarial de financiación �el régimen deseguros sociales gira sobre la cotizaciónempresarial� casa mal con la progresiva ten-dencia hacia la universalización de la protec-ción pública) y protector (tratos diferenciadospara una misma situación de necesidad) ygraves dificultades para racionalizar la ges-tión (la multiplicidad de regímenes de asegu-ramiento social se traduce en una pluralidadde entes gestores).

La fórmula del seguro social obtuvo unavirtualidad evidente, y se mostró extraordi-nariamente eficaz para la consecución de losobjetivos sociales y político-jurídicos a los queservía. Es por ello que adquirieron una granfuerza expansiva. Nacieron en la Alemaniade Otto Von Bismarck, en 1883 (Seguros deEnfermedad, Accidentes de Trabajo, y Vejez eInvalidez). En España, partiendo de la basede la regulación de los accidentes de trabajo(1900), se crean el Seguro Obligatorio deVejez («retiro obrero», 1919), el «Seguro Obli-gatorio de Maternidad» (1929), etc., así hasta

ESTUDIOS


13 Cfr. ALMANSA PASTOR, J. M.: Derecho de la Seguri-dad Social, 7ª ed., Madrid, 1991.

14 Vid. Ampliamente �proyectando las construccio-nes administrativistas de OTTAVIANO: Considerazioni suglienti publici strumentali, Padua, 1959�, PERSIANI, M.: El sis-tema jurídico de la previsión social, Est. Preliminar y tra-ducción de J. Vida Soria, Madrid, 1965, págs. 187 y sigs.

configurar al tiempo un sistema de previsiónsocial obligatorio (No obstante, se ha afirma-do que en realidad el primer mecanismo deprotección social obligatorio fue el nacido enel ámbito de la función pública, para la cober-tura de los riesgos de los servidores del Esta-do, pues las mutualidades «administrativas»se crearon a partir del siglo XVIII15). La ten-dencia expansionista de los nuevos segurossociales se producirá al amparo de la remode-lación del Estado del capital (liberal) por eldel Estado intervencionista (Estado Socialdel Estado) generalizado a partir del períodoposterior a la I Guerra Mundial. Hay, pues,en la base de la instauración de los segurossociales y de su extensión un cambio de acti-tud del Estado tendente a concebir la protec-ción social de los individuos ante la inseguri-dad económica como una función o fin estatal.

Los seguros sociales presentaron una for-mación aluvional y nacieron fraccionados.Cada riesgo cubierto (vejez, accidente, etc.)dio lugar a un seguro distinto, aunque todosellos tenían las mismas características técni-cas y similares ámbitos objetivos de protec-ción. Pero pronto evolucionan hacia su racio-nalización y unificación: (a) Externamente:ampliando su campo de acción subjetiva; ade-más las prestaciones se van modificando paraprofundizar la cobertura protectora. Se pro-duce una expansión tanto subjetiva (amplia-ción de los sujetos protegidos) como objetiva(profundizando �intensiva y extensivamen-te� las prestaciones). (b) Internamente: amedida que los seguros sociales se expandeny complejizan se requiere una simplificaciónracionalizadota unificando los mecanismosorganizativos de los seguros sociales. Dandolugar a un sistema coordinado y único. EnEspaña esta evolución desembocará en losllamados «seguros sociales unificados»16.

Toda esta evolución está presidida por eltraslado de la idea de riesgo a la idea de nece-sidad (situación de necesidad). Y en relacióna ello se tiende a romper la rígida relaciónsinalagmática existente entre cotizaciones yprestaciones. Desde el punto de vista finan-ciero, al objetivarse la legalidad de la cotiza-ción, ésta va tomando un carácter impositivo.Considerando, por otra parte, la relación jurí-dica básica de previsión se produce un refor-zamiento de la idea de estimar que la satis-facción o distribución de las prestaciones deprevisión constituye un servicio público17. Taldesarrollo histórico de los seguros sociales dalugar a lo que la doctrina ha llamado previ-sión social, que en realidad se trata de medi-das perfeccionadas y «coherentes» de segurossociales. La previsión social acabará configu-rándose en su más amplio significado como«la organización por medio de la cual el Esta-do garantiza a los trabajadores los mediosque se estiman necesarios para hacer frente alas situaciones de necesidad que pueden deri-varse de la verificación de determinadoseventos» temidos; ésta será la función comúna todas las formas de seguros sociales obliga-torios18.

En cuanto a la «ayuda pública», que coe-xistía con los seguros sociales, se mantuvosiempre en un retraso tradicional frente a lasmedidas de provisión, ante todo, en cuanto asu menor eficacia. Sin embargo, con la apari-ción del Estado social de Derecho, desembocaen la Asistencia Pública, que prácticamentees el mismo sistema de la ayuda o beneficen-cia pública anterior, pero perfeccionada yracionalizada para su ulterior integración enel sistema de Seguridad Social. En el ámbitode la política de protección social, cronológi-



15 Cfr. DE LA VILLA-DESDENTADO: Manual de SeguridadSocial, 2ª ed., Pamplona, Ed. Aranzadi, 1979, pág. 179.

16 Véase JORDANA DE POZAS, L.: «El principio de uni-dad y los Seguros Sociales», en «Boletín de Información

del Instituto Nacional de Previsión», núms. 7-8, julio-agosto 1941, recogido en JORDANA DE POZAS, L.: Estudiossociales y de previsión, vol. 1º, Madrid, Ministerio deTrabajo-INP, 1961, págs. 321 y sigs.

17 PERSIANI, M.: El sistema jurídico, cit., págs. 289 ysigs.

18 Cfr. PERSIANI, M.: El sistema jurídico, cit., págs. 37 ysigs., y 96 y sigs.

camente la evolución de las técnicas de ayuday de las técnicas de previsión son paralelas.Ahora bien, el hecho de que en el tiempo apa-rezcan así no significa que las técnicas proce-dentes de etapas anteriores hayan desapare-cido, sino que más bien las diversas técnicasde protección coexisten entre sí. Aún en nues-tro días, sigue habiendo ahorro, seguros pri-vados, mutuas, asistencia privada, benefi-cencia pública, etc.

En general, en la actualidad el Estado rea-liza actividades de protección (que en cuantotales son actividades de prestación) a travésde dos técnicas más o menos integradas y per-fectamente conocidas:

� La asistencia pública, que tiene comoámbito subjetivo a todos los ciudadanos,se basa, por consiguiente, en el princi-pio de universalidad subjetiva; se finan-cia con los presupuestos generales de laentidad que las lleva a cabo; siguerequiriéndose, aunque está en regre-sión, la llamada «prueba de necesidad»a cargo del beneficiario; no está basada,aunque también evolucionará resuelta-mente en sentido contrario, en el reco-nocimiento previo de un derecho subje-tivo a la protección. Hoy los modernosinstrumentos de asistencia social aca-ban garantizando de modo bastantegeneralizado ese derecho subjetivo a laprotección dispensada.

� El sistema de previsión social. Se carac-teriza por el fraccionamiento profesio-nalizado del sistema, frente a la univer-salidad del mecanismo asistencial; sufinanciación es esencialmente contribu-tiva a cargo de los propios interesados(generalmente los empresarios y sustrabajadores), sin embargo, esta finan-ciación es a veces tripartida con aporta-ciones del Estado o sólo del empresariocon aportaciones del Estado; predeter-minación de los riesgos y situaciones denecesidad protegidas, en consecuenciano hay pruebas de necesidad sino que

sólo ha de probarse que se está en lascondiciones establecidas en la ley; atri-bución a las personas que están dentrode su ámbito subjetivo y que han cotiza-do de un derecho subjetivo a las presta-ciones del sistema.

Realmente la Seguridad Social modernaes la conjunción de los sistemas de previsióny asistencia social. Ha de entenderse en unsentido amplio y técnico-jurídico como con-junto protector integrado por técnicas de pre-visión social, asistencia pública, asistenciasocial y servicios sociales. Se puede hablar deque existe un sistema de Seguridad Social ensentido estricto cuando esas dos técnicasestatales de protección social se hayan unifi-cado. Se va reconociendo progresivamente lainsuficiencia de una protección social basadaexclusivamente en el sistema de segurossociales. En el momento presente se ha llega-do a una situación en que los dos sistemasestán en interconexión, ya no existe esa dis-tinción tan clara entre un sistema y otro. Enla actualidad, las transformaciones estructu-rales han agudizado las tensiones latentesen los distintos sistemas nacionales de Segu-ridad Social, inspirados, bien en el modeloclásico, germánico o continental, de carácterprofesional y esencialmente contributivo (loque refiere típicamente a los sistemas de pre-visión social) y en el modelo anglosajónatlántico, de carácter universalista y asis-tencial y de financiación básicamente fiscal.La Seguridad Social trasciende en sí de laidea exclusiva de la tutela de los riesgos deltrabajo y se orienta primero a la protecciónfrente al «riesgo social» y más adelante en lacobertura de las situaciones objetivas denecesidad más allá del riesgo causante de lamisma.

Sin embargo, la proyección de las caracte-rísticas típicas de estos dos modelos en lossistemas nacionales de Seguridad Social noes pura (nunca lo ha sido), pues en la prácticaestos modelos han confluido en muchosaspectos, y así se ha producido un acerca-miento de los sistemas nacionales que hoy día

ESTUDIOS


presentan elementos de ambos modelos teóri-cos19. Es de realzar que ya William Beveridgeintentó conjugar en cierto modo los modeloseuropeos existentes en la organización de laprotección social pública20. Para él el núcleode la Seguridad Social debería ser la dimen-sión asistencial (Seguridad Social Asisten-cial, que enfatiza la lógica redistributivacomo reflejo de la decisión colectiva de asig-nar los recursos según las necesidades) delSistema público, pero articulada con unaSeguridad Social Contributiva (limitada a lostrabajadores profesionales). Por ello trató deconjugar dentro del sistema la provisión derentas de compensación (elemento asisten-cial predominante que situaría el centro delsistema protector la situación de necesidad) yla provisión de rentas de sustitución (elemen-to contributivo). Éste es también el caso deEspaña, donde tenemos un sistema mixto enel que el elemento contributivo es el predomi-nante por el momento, aunque el elementoasistencial recibió un fuerte impulso con lapromulgación de la Ley de Prestaciones nocontributivas (Ley 26/1990, de 20 de diciem-bre �LPNC�, refundida en la Ley General dela Seguridad Social, Texto Refundido aproba-do por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20de junio �LGSS�) y la Ley de Dependencia(Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promo-ción de la autonomía personal y atención a laspersonas en situación de dependencia), entreotras disposiciones que realza la dimensiónasistencial de Seguridad Social (aunque eneste último caso fuera del Sistema adminis-trativo institucional de la Seguridad Social).

Ello en congruencia con las previsiones cons-titucionales que hacen referencia expresa aun régimen público de Seguridad social «paratodos los ciudadanos, que garantice (además)la asistencia y prestaciones sociales suficien-tes ante situaciones de necesidad», por muchoque ciertamente la garantía constitucionaldel sistema de Seguridad Social sea compati-ble con la admisión constitucional de variosposibles modelos de protección social pública(STCo 206/1997, de 27 de noviembre, RTC1997, 206). De este modo la mayoría de lospaíses tienden a ser adoptados de forma cadavez más frecuente sistemas mixtos, síntesisdialéctica de ambos modelos teóricos en per-manente tensión y evolución21. La SeguridadSocial estará informada por los principios depublificación y de tendencial universalidadsubjetiva y objetiva. Pero la construcción deeste Sistema tiene una textura abierta einacabada, toda vez esa dirección universa-lista acaba siendo más una aspiración y unameta a alcanzar que una realidad viva. Eneste sentido se ofrecen dos ejemplos paradig-máticos como son la creación dentro del Siste-ma de rentas mínimas de inserción (aunqueen nuestro país el modelo es autonómico des-centralizado y de base asistencial, sin que porel momento haya una renta nacional deinserción, como podría suponer una generali-zación completa de las rentas de inserciónque ahora se prevén en el marco del sistemaespecífico de protección por desempleo)22 y elsistema institucional nacional específico�ámbito de Seguridad Social Asistencialsituado fuera, «extramuros», del Sistema Ins-titucional general de la Seguridad Social� deprotección de las situaciones de dependencia(instrumentado, con base en el art.149.1.1ª de



19 Vid. BORRAJO DACRUZ, E.: «La reforma de la Segu-ridad Social: de los modelos teóricos a las revisionesrazonables. El Informe Beveridge en 1985», en Docu-mentación Laboral, núm. 15, págs. 7 y sigs. Sobre la evo-lución de los sistemas de Seguridad Social en la épocaactual, véase DUPEYROUX, J. J.: Droit de la Sécurité Socia-le, París, Dalloz, 1998.

20 Véase BALDWIN, P.: La política de solidaridadsocial. Bases sociales del Estado de Bienestar europeo1875-1975, Madrid, MTSS, 1992, espec., págs. 179 ysigs., y 339 y sigs.

21 Vid. al respecto PERRIN, G.: «Pour una théoriesociologique de la sécurité sociale dans les sociétésindustrielles», en Revue Française de Sociologie, 1987,págs. 315 y sigs.

22 Véase MONEREO PÉREZ, J. L.: Derechos sociales dela ciudadanía y ordenamiento laboral, Madrid, CES,1996; MONEREO PÉREZ, J. L. y MOLINA NAVARRETE, C.: Elderecho a la renta de inserción. Estudio de su régimenjurídico, Granada, Ed. Comares, 1999.

la Constitución conforme a la disposiciónfinal 8ª, a través de la Ley 39/2006, de 14 dediciembre, de promoción de la autonomía per-sonal y atención a las personas en situaciónde dependencia). Ello supone un paso más enla senda hacia la diversificación y fragmenta-ción del sistema general de protección socialpública.

Esta configuración de la Seguridad Socialcontemporánea tiene su fundamentaciónmás próxima en las doctrinas del WelfareState, que inspiró la política de Estados Uni-dos del New Deal, en el marco de la cual seinscribió la Ley de 14 de agosto de 1935, sobreSeguridad Social (Social Security Act) comorespuesta política a las consecuencias socia-les de la crisis de 1929; y sobre todo en lasnuevas concepciones de Lord Beveridge,Social Insurance and Allied Services (1941) yFull Employment in a Free Society (1944)23, yen las grandes declaraciones internacionales�Declaración Universal de los Derechos delHombre (1948), Convenio núm. 102 de la OIT(1952) (completado por el Convenio núm.128,de 1967), el llamado Código Europeo de laSeguridad Social (1964), la Carta SocialEuropea (1961)�, y, finalmente en la incorpo-ración de los principios y derechos de Seguri-dad Social en las Constituciones y en los dere-chos positivos de la época moderna.

Importa señalar cómo a partir de las nue-vas orientaciones el principio que inspirará alos sistemas de protección estatal de necesi-dades sociales será su extensión a toda lapoblación y respeto a toda clase de riesgos,confiriendo un derecho de todos a la Seguri-dad Social. Apareciendo como determinante

el que el Estado asume directamente como finpropio la realización de la tutela de los ciuda-danos contra la necesidad, recurriendo a lasolidaridad de todos los miembros de la socie-dad. En base a ello se ha identificado la Segu-ridad Social como aquel conjunto de institu-ciones mediante las cuales el Estado lleva acabo la garantía de los individuos frente a lassituaciones de necesidad, proporcionando atodos los ciudadanos los medios mínimos desubsistencia24. Desde el punto de vista estric-tamente jurídico se puede configurar el siste-ma de Seguridad Social como el sistema com-plejo, en cuanto comprensivo de las técnicasde previsión, asistencia pública, asistenciasocial y servicios sociales, a través del cual laAdministración Pública u otros entes públi-cos provee a la satisfacción del interés públi-co mediante la distribución, bien que sea atítulos diversos, de prestaciones de bienes oservicios a los ciudadanos que vienen aencontrarse en determinadas situaciones denecesidad por causa de la verificación dedeterminados riesgos, llevando a cabo de estemodo la solidaridad de toda la colectividadorganizada25. Es a partir del entendimientodel sistema de Seguridad Social como conjun-to global de medios técnicos específicos deprotección frente a los riesgos sociales decarácter individual, de tipo personal y denaturaleza económica26, como puede conce-birse, más o menos aproximativamente, elconcepto de Derecho de la Seguridad Social,que sería aquel que tiene como objeto dichasmedidas estatales específicas.

En definitiva el largo proceso de transicióndel régimen de previsión social hacia la Segu-ridad Social moderna comporta en sí un cam-bio cualitativo en el modelo de respuesta y

ESTUDIOS


23 Las características más importantes del InformeBeveridge de 1941 fueron las siguientes: la unificación yhomogeneidad de los seguros sociales; la generalizaciónde la protección social a todos los ciudadanos; extensióndel ámbito objetivo de protección a todos los riesgos ysituaciones de necesidad; financiación tripartita, perocon una importante participación estatal; unificación delos sistemas de provisión y asistencia pública, financián-dose esta última íntegramente por el Estado.

24 DURAND, P.: La política contemporánea de seguri-dad social (1953), traducción y Estudio preliminar de J.Vida Soria, Madrid, MTSS, 1991.

25 PERSIANI, M.: El sistema jurídico�, cit., págs. 60 ysigs., y 289 y sigs.

26 Cfr. ALONSO OLEA, M. y TORTUERO, J. L.: Institucio-nes de Seguridad social, cit., págs. 17 y sigs.

atención al «Ciclo de Vida» de las personaspor el sistema de protección social pública. Enefecto, se tiende a proteger a todas las perso-nas en su calidad de miembros de la comuni-dad con la pretensión de liberarles de la nece-sidad (la Seguridad Social como derechosocial de ciudadanía), la gestión pública yunitaria (aunque en nuestro país opera unaamplia colaboración en la gestión de lasmutuas de accidentes de trabajo y enferme-dades profesionales, y una compleja descen-tralización territorial en la gestión), y finan-ciación es mixta (cotizaciones e impuestos,correspondiente a una solidaridad profesio-nal y general), con un marcado énfasis en laredistribución de rentas. La Seguridad Socialrefleja un cambio en la percepción de «losocial» que se corresponde con las metamorfo-sis de la cuestión social de nuestro tiempo27.La cuestión social no se circunscribe a las cla-ses trabajadoras, afecta a otras personas ycolectivos, lo que se ha traducido en un proce-so de «deslaboralización» de la SeguridadSocial. Con todo, los ciclos vitales y las nece-sidades anudadas a ellos son tratados desdeuna perspectiva mucho más integral por laSeguridad Social. En las relaciones de Segu-ridad Social el Estado es el principal protago-nista. No es un actor externo, como tiende apresentarse en el ámbito típico de las relacio-nes laborales (Derecho del Trabajo). Nueva-mente las protecciones sociales �en la orien-tación del reformismo social� permitengarantizar la paz social y la estabilización dela economía de mercado.

2.2.2. Significación político-jurídicae ideológica de los cambiosen los modelos de protección social

La instauración de los modelos contempo-ráneos de protección social pública suponían

�en el marco de la construcción del Estadosocial� una crítica a la concepción que el libe-ralismo originario tenía del individuo antesde su deriva democrático-social hacia lo quese daría en llamar propiamente «liberalismosocial» y con él se defendería �junto a otrasdirecciones de pensamiento reformista� laconstrucción de un Estado intervencionistacapaz de garantizar los derechos sociales dela ciudadanía28. Con ello se trataría de supe-rar la modernidad liberal restringida pro-puesta por el liberalismo individualista, yque había fracaso al no poder hacer valer enla práctica al conjunto de los individuos losdogmas de la autonomía individual y deigualdad29. Se veía la igualdad como principiode justicia social. De este modo, de la concep-ción liberal originaria de una autonomíaabsoluta de la esfera económica se pasa a unaautonomía limitada por las intervenciones ycontroles llevados a cabo por el poder público.Se acentuaban los componentes estatutariosde la ciudadanía y de los contratos de trabajo(deviniendo ese contrato en un típico contratonormado), a la par que se establecía un esta-tuto protector frente los riesgos de la existen-cia de la clase trabajadora en sí (despuésexpandida a toda la ciudadanía). Es lo cierto



27 Véase CASTEL: La metamorfosis de la cuestiónsocial, Barcelona, Paidós, 1997; MONEREO PÉREZ, J. L.:Derechos sociales de la ciudadanía y ordenamiento labo-ral, Madrid, CES, 1996.

28 Me he ocupado de esta evolución en el pensa-miento político del liberalismo y su giro hacia el Nuevo«liberalismo social». Cfr. MONEREO PÉREZ, J. L.: «Los fun-damentos del liberalismo social y sus límites: L. T. Hob-house», Estudio preliminar a HOBHOUSE, L. T.: Liberalis-mo, Granada, Ed. Comares, 2007. Hobhouse (como lofue Emilio Durkheim o Adolfo Posada) identificó la crisisde la modernidad liberal y se comprometería intelectualy políticamente en la revisión del liberalismo clásico y ensu transformación como Nuevo liberalismo social. ElEstado social podía afrontar la solución de la cuestiónsocial que se había convertido en una amenaza para laestabilidad del orden social mediante una extensión delconcepto de justicia social. En una dirección muy similarse situaría después el gran ensayo de MARSHALL, T. H.:Ciudadanía y clase social (1950), en MARSHALL, T. H. yBOTTOMORE, T.: Ciudadanía y clase social, Madrid, Alian-za Editorial, 1998.

29 Sobre ello ha insistido WAGNER, P.: Liberté et disci-pline. Les deux de la modernité, trad. francesa, París,Métaillé, 1996.

que los derechos sociales en su conformaciónmás moderna comportan una penetración delcontrato por el estatus, y con ello la subordi-nación relativa del mercado a la justiciasocial.

El seguro social era una tecnología genera-lizada que permitía el control de los riesgos ysu reparto entre individuos solidarios frentea situaciones previsibles. El Estado socialactúa como una instancia de colectivizaciónde los riesgos, a través de formas de asegura-miento obligatorio. De la visión del liberalis-mo clásico (John Locke)30 del individuo comoindividuo propietario (propiedad privadaindividual) se pasa a la concepción en el libe-ralismo social del individuo como partícipe dela «propiedad social». Ello permitía un gobier-no de sí a las clases desposeídas de propiedadprivada (la «clase no propietaria»), de maneraque ostenten una verdadera libertad de elec-ción y una posibilidad de participar en losasuntos públicos. La posición antropológicadel hombre31 es la de persona libre pero titu-lar de derechos sociales prestaciones (conjun-to de protecciones sociales) frente al Estadoque le permiten garantizar una cierta posi-ción de independencia y seguridad ante losriesgos de la existencia. Esta forma de «pro-piedad» organizada y gestionada por el Esta-do había sido elaborada desde distintascorrientes de pensamiento, pero quizásencontró su plasmación más definida y para-digmática en lo que se refiere, ante todo, a laidea social, por los reformadores sociales soli-daristas de la IIIª República francesa (AlfredFouillé, Émile Durkheim �más inspiradorque perteneciente a esa corriente de pensa-miento reformista�, Léon Bourgeois, Charles

Gidé, Celestín Bouglé, entre otros)32. Elloreflejaba la opción por una vía intermedia(una pretendida «tercera vía») entre el libera-lismo originario y las ideologías más revolu-cionarias de defensa de la propiedad colectivaen sustitución de la propiedad privada indivi-dual sobre la riqueza y los medios de produc-ción. La propiedad social engloba los dere-chos sociales, las protecciones sociales y, engeneral, el conjunto de servicios públicos y debienes colectivos organizados y dispensadospor la sociedad organizada. En coherencia, elEstado intervencionista y regulador ha degarantizar las condiciones idóneas para lacohesión social. Entre esas protecciones seencuentran la protección contra los riegos dela existencia (enfermedad, accidente común olaboral, desempleo, maternidad, vejez, muer-te y supervivencia), que remite a la concep-ción clásica de la previsión social y su des-arrollo posterior como Seguridad Social y suscorrespondientes programas sociales. Altiempo la Seguridad Social sería elevada ran-go de un derecho social fundamental33. Eneste marco del Estado social asume una fun-ción aseguradora frente a los riesgos y unafunción distributiva en el reparto de los mis-mos y en la organización de los serviciospúblicos. En este sentido el Estado socialintervencionista («Estado de servicio públi-co») organiza la «sociedad aseguradora», utili-zando la tecnología del seguro social (público)

ESTUDIOS


30 LOCKE, J.: Segundo tratado sobre el gobierno civil(1690), Madrid, Alianza Editorial, 1990.

31 Una perspectiva de más largo alcance sobre laconstrucción de la identidad modernas, en TAYLOR, CH.:Fuentes del yo. La construcción de la identidad moderna(1989), trad. A. Lizón, Barcelona, Paidós, 2006; GAU-

CHET, M.: El desencantamiento del mundo. Una historiapolítica de la religión, trad. E. Molina, Madrid, Trotta,2005.

32 La teorización más acabada de la noción de pro-piedad social como embrión de la que se después se lla-maría «ciudadanía social» sería FOUILLÉ, A.: La propiétésociale et la démocratie, París, Hachette, 1863 (1ª edi-ción), 1884; concepción que mantuvo también en suobra La ciencia social contemporánea, trad. Prólogo yNotas de Adolfo Posada, Madrid, La España Moderna,1894. Sobre la posición de Fouillé y del solidarismoreformista, véase GURVITCH, G.: La idea del derechosocial (1932), trad. y estudio preliminar de J. L. MonereoPérez y A. Márquez Prieto, 2004.

33 Véase OIT.: Seguridad social: un nuevo consenso,Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, 2002. Tam-bién, insistiendo en el carácter redistributivo de la Segu-ridad Social, TITMUSS, R. M.: Política social (1974), Bar-celona, Ariel, 1981, espec., págs. 118 y sigs.

como instrumento técnico y político-jurídicopara la gestión y reducción de los riesgossociales34. Las clases desposeídas (no propie-tarias) no podían hacer frente a la inseguri-dad permanente de su existencia; su falta decontrol les colocaba en una situación objetivade «imprevisión social» (imprevisión comoestado objetivo), a la que con harta frecuenciahacía referencia, entre nosotros, José Malu-quer como elemento determinante de la orga-nización pública de la gestión de los riesgossociales para responder a la necesidad de pro-tección del individuo. Es la perspectiva antro-pológica que se residenciaba en la liberacióndel ser humano de la necesidad. El Estadosocial, con toda la maquinaria predispuestapara la garantía de los derechos de ciudada-nía social (que originariamente centraba laprotección entorno al estatuto del empleo) noresuelve la contradicción entre la igualdadformal y la desigualdad real, de hecho, perobusca la implantación una igualdad interme-dia, no plena, una igualdad sustancial deoportunidades en una sociedad de semejan-tes (y, por consiguiente, diferenciados en suposición socio-económica), que acabará sien-do una de las condiciones de la democraciamoderna. En esa sociedad de semejantes nohay una igualdad absoluta de condiciones,sino el objetivo más modesto de un ordensocial en el cual las desigualdades materialesno son susceptibles de provocar la ruptura delvínculo de común pertenencia al conjuntosocial. Los individuos disponen de los recur-sos y precondiciones sociales mínimas nece-sarias para mantener relaciones de interde-pendencia social. El individuo �especialmen-te el «no propietario»� puede reclamar comoderecho social la garantía de la existenciadigna frente a la colectividad organizada. Ini-cialmente se articularon protecciones y dere-chos a la condición del trabajador (esto es,accediendo a la ciudadanía social a través de

un estatuto del trabajo que incorpora garan-tías sociales no mercantiles; desmercantiliza-ción relativa del trabajo, que parte de la pre-misa político-jurídica de que el trabajo nodebe ser una mercancía, sino que debe estarvinculado a ciertos derechos, es decir, que elmercado ha de quedar enmarcado por unasregulaciones no mercantiles que constituyen,básicamente, lo que se denomina «lo social»,concebido como un conjunto coherente de con-trapartidas frente a la hegemonía del merca-do, que ostentan fuerza normativa y seencuentran garantizadas por el Poder públi-co), para después abarcar adicionalmente atodos los ciudadanos en situación objetiva denecesidad, organizados en colectivos o «pobla-ciones» funcionalmente acotadas35. Con ellose instauraría un plano completo de Seguri-dad Social tendente a asegurar a todos losciudadanos los medios necesarios para laexistencia digna. La aceptación en el derechopositivo de los derechos sociales de la ciuda-danía habría todo un potencial de posibilida-des de desarrollo autónomo de la personali-dad individual y se enmarcaría en proceso dedemocratización de la sociedad moderna. Elprograma de Seguridad Social moderna que-ría combatir la inseguridad social aseguran-do la protección frente a ella, sus peligros dedisociación social y la creación de un mundomás justo36. El Estado social actúa como una



34 Véase la construcción de la sociedad contempo-ránea como «sociedad aseguradora» (estatalmente ase-guradora), en EWALD, F.: L� État providence, París, BernardGrasset, 1986.

35 Como crítica al individualismo liberal veía Alar-cón y Horcas el derecho social (incluidos los segurossociales). Véase ALARCÓN HORCAS, S.: Código del trabajo,tomo 1, Madrid, Editorial Reus, 1927, págs. 34 y sigs.

36 Conviene recordar esto cuando nos encontramosante nuevos riesgos de anomía o disolución del ordensocial con la emergencia de nuevas incertidumbres yrupturas del vínculo social. El problema había sido per-fectamente intuido por Durkheim en el desarrollo de lacuestión social en la sociedad industrial (véase MONEREO

PÉREZ, J. L.: «La filosofía social y jurídica de Durkheim:trabajo, solidaridad y cuestión social», en Civitas. Revistaespañola de Derecho del Trabajo, núm. 131 (2006),págs. 587 y sigs. ) y en sus manifestaciones más recientesse pueden vislumbrar respecto a la emergencia de la«sociedad del riesgo», con la desestandarización y des-estructuración del trabajo productivo, la generalizaciónde la movilidad impuesta, la individualización de la des-

instancia de gestión colectiva de los riesgossociales, neutralizando las situaciones deinseguridad social, procurando reducir losriesgos y, en caso de no poder evitarlos, aten-der a sus consecuencias mediante prestacio-nes de reparación colectiva de los mismos.

En relación a este proceso diacrónico en lahistoria de la Seguridad Social ha existidosiempre una propuesta y una tensión políticay doctrinal de distintos modelos de protecciónsocial pública en atención a los modelos pro-ponibles de Estados del Bienestar. El modelo«paineano», propuesto por Thomas Paine(1737-1809)37, pero que encontró también

otros representantes (como Joseph Charlier yHenry George), el modelo bismarckiano, pro-puesto por Otto Von Bismarck (1815-1898)38,y, en fin, el modelo «beveridgiano»39, defendi-do por William Henry Beverdige (1879-1963).Ha existido una imbrincación entre estosmodelos, aunque en una dirección que tiendea abrir más espacios hacia la solidaridad, conla conformación de modelos mixtos de Seguri-dad Social, aunque las últimas tendenciasracionalizadoras tienden a separar ambaslógicas internas del seguro y de la solidaridad.Se busca un Estado social activo, con una acti-vación del Sistema de Seguridad Social, parahacer frente a las nuevas formas de inseguri-dad social en sociedades del riesgo40. Origina-

ESTUDIOS


desigualdad social (individualización negativa) y la apa-rición de nuevas formas de gestión más flexible de losriesgos sociales (correspondientes al llamado «estatutode la movilidad» impuesto por las nuevas formas deorganización de la producción y de división del trabajosocial). Esta forma de sociedad ha encontrado su formu-lación definida en BECK, U.: La sociedad del riesgo. Haciauna nueva modernidad, Barcelona, Paidós, 1998; CAS-

TEL, R.: Las metamorfosis de la cuestión social. Una cró-nica del salariado, Barcelona, Paidós, 1997; MONEREO

PÉREZ, J. L.: Derechos sociales de la ciudadanía y ordena-miento laboral, Madrid, CES, 1996; ROSANVALLON, P.: Lanueva cuestión social. Repensar el Estado providencia,Buenos Aires, Eds. Manantial, 1995.

37 Este modelo tipo ideal (que no hasta el momentono ha tenido una cristalización específica en un modeloreal o histórico), más que en el valor de la solidaridadestricta, se basa en la equidad o justicia social. Su ideasubyacente es que todos los individuos que tienen ingre-sos económicos renuncian, con carácter obligatorio, auna parte de los mismos, con la finalidad de constituirun fondo destinado a pagar incondicionalmente uningreso uniforme a todos los miembros de la sociedad.Véase PAINE, TH.: «Justicia Agraria (1797)», en El sentidocomún y otros escritos, Estudio preliminar y traducciónde R. Soriano y E. Bocardo, Madrid, Tecnos, 1990, págs.97 a 119. Su propuesta es conceder a todo ciudadanouna renta o ingreso básico de ciudadanía con carácterincondicional; una renta básica configurada como«derecho, no caridad» (Ibid., pág. 105).

Su propuesta ha encontrado en los últimos años unacierta revalorización como base doctrinal de la propues-ta de implantación de un «ingreso de ciudadanía» o«renta básica incondicional». Para su fundamentacióncrítica puede consultarse, VAN PARIJS, P.: ¿Qué es unasociedad justa?, Barcelona, Ariel, 1993; MONEREO PÉREZ,J. L.: Derechos sociales de la ciudadanía y ordenamiento

laboral, Madrid, CES, 1996; y en colaboración conMOLINA NAVARRETE, C.: La renta activa de inserción, Gra-nada, Editorial Comares, 1997. La renta básica ha sidodefinida como un ingreso conferido por una comunidadpolítia a todos sus miembros, sobre una base individual,sin control de recursos ni exigencia de contrapartida».Cfr. VAN PARIJS, PH. y VANDERBORGHT, Y.: La renta básica.Una medida eficaz para luchar contra la pobreza, Barce-lona, Paidós, 2006, pág. 25.

38 Este modelo tipo ideal (que toma como base elmodelo real o histórico Alemán) da lugar típicamente alos sistemas de previsión social, basados en la «socializa-ción» de la técnica del seguro y el principio contributivo.

39 Este modelo tipo ideal (que toma como base elmodelo real o histórico anglosajón) da lugar típicamentea los sistemas modernos de asistencia social renovada(Seguridad Social Asistencial). Se basa en las técnicas deayuda y en el principio o valor de la solidaridad. En todocaso, el principio solidarista encontraría su fundamenta-ción doctrinal más decidida en la corrientes del «solida-rismo jurídico», cuyo funador fue BOURGEOIS, L.: Solida-rité, París, Armand Colin, 1896 (de próxima reediciónen Editorial Comares, Granada, 2008). Véase LAURENT,A.: Solidaire, si je le veux, París, Les Belles Lettres, 1991;MONEREO PÉREZ, J. L. y CALVO GONZÁLEZ, J.: «Estudio pre-liminar» de DUGUIT, L.: Manual de Derecho Constitucio-nal, Granada, Ed. Comares, 2004.

40 BECK, U.: La sociedad del riesgo, Barcelona, Pai-dós, 1998. También CASTEL, R.: L� insécurité sociale. Qu�est-ce qu� étre protége?, París, Éditions du Seuil, 2003,donde ante el hecho de la emergencia de la incerteza sereclama una política de reconfiguración de los mecanis-mos de protección social (Ibid., espec., cap. IV), yESPING-ANDERSEN, G.: Fundamentos sociales de las eco-nomías postindustriales, Barcelona, Ariel, 2000.

riamente los sistemas públicos de protecciónsocial trataron de hacer frente a la situaciónde imprevisión objetiva de las clases despose-ídas, vinculando derecho sociales (legales) ala condición del trabajador, es decir, introdu-ciendo componentes estatutarios en la posi-ción contractual del trabajador. En la ver-tiente de la protección social se utilizó la téc-nica del seguro, en el marco de un programade ingeniería social, que transformó la socie-dad salarial en una sociedad estatalmete ase-guradora, donde el poder público es el garan-te del reparto del coste de los riesgos sociales,frente a la alternativa privatizadora de suorganización selectiva. Lo que se produce esuna «desmercantilización relativa» del traba-jo, dejando de ser una relación estrictamentemercantilizada41: se asociación a la protec-ción en el trabajo con la protección del traba-jador «pasivo» (seguros de accidentes, enfer-medad, jubilación, etc.). De este modo se«politiza» la condición salarial, respetando lapropiedad privada y el régimen de libertad deempresa en el marco de una economía socialde mercado. El traslado a la esfera político-jurídica de los conflictos redistributivos con-duce a la instauración de una sociedad desemejantes, diferenciada, pero no una socie-dad de iguales42. Todo el esfuerzo de autores y«reformadores de acción» como Beveridge yMaluquer se dirigieron, según las preocupa-ciones y mentalidad de la época, hacia la ins-tauración de derechos sociales de previsión ySeguridad Social construyéndolos a partir deltrabajo, estos es, como operación político-legislativa enmarcada en un programa dedesmercantilización relativa (y por ello tam-bién de humanización) de la situación socialde las clases trabajadoras. Es así que se hacía

necesario establecer un seguro obligatorioimpuesto y garantizado por el Estado social.

Autores como Maluquer y Salvador (defen-sor más bien de un modelo bismarkiano detipo contributivo y de base profesional, aun-que con vocación expansiva no limitada a lostrabajadores asalariados)43 y Beveridge (consu propuesta de instaurar un sistema univer-sal y uniforme de Seguridad Social44) aprecia-



41 Véase MONEREO PÉREZ, J. L.: Derechos sociales dela ciudadanía y ordenamiento laboral, Madrid, CES,1996; CASTEL, R.: Las metamorfosis de la cuestión social.Una crónica del salariado, Madrid-Buenos Aires, Paidós,1997.

42 Véase BOURGEOIS, L.: Solidarité, París, 1896 (ree-dición, París, Presses Universitaires du Septentrion,1998).

43 Véase MONEREO PÉREZ, J. L.: Los orígenes de laSeguridad Social en España: José Maluquer y Salvador,Granada, Ed. Comares, 2007. Entre nosotros se indicóque la tendencia extensiva de los beneficiarios de unaorganización pública de los seguros sociales, siendo elideal asegurar a todos contra todos los riesgos. Tanto másbeneficioso será el seguro social cuanto mayor sea elnúmero de personas que comprenda. Cfr. GONZÁLEZ

POSADA, C.: Seguros sociales (Enfermedad, invalidez,vejez, muerte), obra premiada por el Ilustre Colegio deAbogados de Madrid, en el concurso libre del «PremioCortina», Madrid, Imp. del Asilo de Huérfanos del S. C.de Jesús, 1926, pág. 47.

44 Véase su famoso Informe sobre la SeguridadSocial, Seguro Social y Serviciso Afines. Informe de LordBeveridge, Madrid, MTSS, 1989. Sobre su pensamientopuede consultarse, HARRIS, J.: William Beveridge : A Bio-graphy, Oxford, 1977; PELLING, H.: The Labour Govern-ments, 1945-51, Londres, 1984. Son particularmenteútiles los ensayos del propio BEVERIDGE, S. W.: Las Basesde la Seguridad Social (1943), versión de Teodoro Ortiz,México, FCE, 1946 (1ª edición española, 1944); y unavaloración de conjunto, ALONSO OLEA, M.: «Cien años deseguridad social», en Papeles de Economía Española,núm. 12-13 (1982), págs. 109 y sigs. En el marco de laSegunda Guerra Mundial se buscaba la integración y lasolidaridad las políticas de solidaridad social no eran aje-nas a ese contexto crítico. Beveridge pudo afirmar que«sólo a medida que los hombres vayan considerándosecomo parte de un todo mayor, como hijos de un mismoPadre, irán desapareciendo del mundo el egoísmo y lasluchas que conducen a la auto-destrucción». Cfr. BEVE-

RIDGE, S. W.: «Las cinco reglas cristianas» (Discurso antela reunión de la diócesis de Rochester, 10 de noviembrede 1942), en BEVERIDGE, S. W.: Las bases de la SeguridadSocial (1943), trad. T. Ortiz, México, FCE, 1946 (1ª edi-ción española, 1944), pág. 49. El plan de SeguridadSocial comprende tres partes. En primer lugar, un pro-grama completo de seguros sociales en prestaciones endinero. En segundo lugar, un sistema general de subsi-dios infantiles, tanto cuando el padre gana dinero comocuando no lo gana. Finalmente, un plan general de cui-dados médicos de todas clases para todo el mundo

ron tempranamente la necesidad de reformu-lar los términos del contrato social, intensifi-cando las políticas de solidaridad social45. Altiempo se percibe la insuficiencia de la pro-tección social pública basada exclusivamenteen la técnica del seguro. A pesar de sus dife-rencias de enfoque (y no tanto en la ideologíabásicamente conservadora, pero no reaccio-naria; y con el dato biográfico común adicio-nal de su relación previa con entidades priva-das aseguradoras), ambos coincidían en lanecesidad de expansión de la SeguridadSocial, y en la combinación de lo público y loprivado en el sistema de provisión social46.Sería en la segunda postguerra mundialcuando se generalizó la convicción de que laconveniencia de consagrar a la SeguridadSocial como un derecho humano fundamen-

tal47, superando al menos desde un punto devista formal las posiciones meramente defen-sivas y de contención social (como técnica deorden y control social y sustitutivo de refor-mas más intensas). Al final lo que subyace yse vertebra en los sistemas de SeguridadSocial es una constelación de interesescorrespondientes a distintos grupos socialesque en su interacción dinámica determinaronel modelo de Seguridad Social, es decir, lasolidaridad institucionalizada expresa entérminos de Seguridad Social.

Paulatinamente se afirma la idea base deuna constitución social cuyo eje pivota sobrela realización plena de la triada de los dere-chos sociales de la ciudadanía (las dimensio-nes civil, política y social) y la plasmación delprincipio de solidaridad social (lo que compor-ta la realización por los poderes públicos depolíticas redistributivas), que implica la ins-trumentación de políticas intervencionistasde integración y de desmercantilizaciónsocial48. Estos dos rasgos constitutivos le dife-

ESTUDIOS


(Ibid., «Plan para la Seguridad Social», cit., pág. 65). Porcierto, Beveridge observaba que «ningún plan de segurosocial es satisfactorio si existe desocupación en masa»(Ibid., «Seguridad Social y política social», cit., pág. 168).Hace notar que: «Tres son las condiciones esencialespara que exista la seguridad en el mundo después de laguerra. La primera condición es que se implante la justi-cia en lugar de la fuerza como árbitro entre las naciones.La segunda condición es que tiene que existir una opo-runidad razonable de realizar un trabajo productivopara cada individuo en lugar de la desocupación. La ter-cera condición es que tiene que existir la seguridad deque se tendrán ingresos suficientes para estar a cubiertode la indigencia cuando por cualquier razón no se pue-da trabajar. Cada una de esas tres condiciones �paz, unatarea mientras se pueda trabajar, ingresos suficientescuando no se pueda trabajar- es esencial» (Ibid., «Lostres puntales de la Seguridad», pág. 244).

45 Véase ROSANVALLON, P.: La crisis de l� état provi-dence, París, 1981, pág. 29.

46 Beveridge había propuesto un sistema universal yuniforme de Seguridad Social. Se trataba de consagrar elprincipio de subsistencia. Las prestaciones tenían queser lo suficientemente bajas como para no interferir eldesarrollo de la ayuda propia, y al mismo tiempo satisfa-cer las necesidades básicas. El círculo virtuoso que pro-ponía residía en elaborar una reforma social que ayuda-se, en primer lugar, a las personas más necesitadas yestimulase al mismo tiempo la ayuda propia entre losmás afortunados, pero sin dejar de proteger a las clasesmedias. Véase BALDWIN, P.: La política de solidaridadsocial. Bases sociales del Estado de Bienestar europeo1875-1975, Madrid, MTSS, 1992, págs. 194 y sigs.

47 El mérito le corresponde ante todo a GURVITCH,G.: The Hill of Social Rightis, Nueva Cork, 1946 (la ver-sión francesa es de 1944), que propuso una declaraciónuniversal de derechos sociales fundamentales que inclu-ía a el derecho a la Seguridad Social. Más adelante sesitúa la Declaración de Derechos Humanos de lasNaciones Unidas de 1948, incorporando su reconoci-miento como derecho en un texto internacional de valorprogramático y político-jurídico extraordinariamenteinfluyente. Lo que vino después es una historia bienconocida (Carta Social Europea de Turín de 1961; PactoInternacional de derechos económicos, sociales y cultu-rales de 1966, etcétera).

48 Véase MONEREO PÉREZ, J. L.: «La política social enel Estado del Bienestar: los derechos sociales de la ciu-dadanía como derechos de «desmercantilización»», enRevista de Trabajo y Seguridad Social, núm. 19 (1995),págs. 7 y sigs. La Constitución de la Segunda Repúblicade 1931, incluyó en su programa social la obligación delos poderes públicos de garantizar a los trabajadores «lascondiciones necesarias de una existencia digna» y elestablecimiento de un régimen de previsión social queincorporarse los seguros de enfermedad, accidente,paro forzoso, vejez, invalidez y muerte, y la protecicónde la maternidad. Aún así, la régimen de libertad subsi-diada perdurá en la Segunda República, al menos res-

rencian del modelo del constitucionalismoliberal49. En el constitucionalismo social se

produce una materialización de las tareas delEstado ante el fracasos político-social delmodelo social burgués (liberal individualis-ta). Éste modelo de constitucionalismo liberaldejo una división de clases que hacía imposi-ble un autogobierno pacífico de la sociedad.De manera que la justicia social no podíaesperarse que resultara de automáticamentedel libre juego de las fuerzas sociales, sinoque debería sería lograda por medios políti-cos50. Ello condujo a la materialización delproblema de la justicia y de la seguridad delos individuos y de las familias.

3. LAS NUEVAS NECESIDADESY TÉCNICAS EMERGENTESDE LA SEGURIDAD SOCIAL «PASIVA»A LA «ACTIVA» (EL ESTADO SOCIALACTIVO)

Es un lugar común constatar como hechojurídico-político la redefinición del Modelo deSeguridad Social en un marco de referenciarepresentado por la crisis del Estado delBienestar y de los modelos de gestión de losriesgos y las nuevas situaciones de necesidad(las ya presentes y las emergentes). El puntode partida es, desde luego, que los modelosactuales de bienestar social se crearon hacevarias décadas, y en lo principal, no hacensino reflejar los rasgos históricos de la situa-ción del empleo, familia y riesgos típicos de laépoca en cuestión y su desarrollo diacrónico.Ello supone, ahora como antes, la necesidadde reconstrucción los actuales sistemas debienestar �y dentro de ellos los subsistemasde Seguridad Social� para adaptarlos funcio-nal y teleológicamente al tipo de riesgos ysituaciones de necesidad emergentes en laactual coyuntural, pero sin olvidar enmarcar-los en el modelo de sociedad que queremos yes posible construir en las próximas décadas.Son, pues, necesarias las reformas de adapta-ción al cambio estructural. Es aquí cuando



pecto de las subvenciones públicas para prestacionespor desempleo. La República no llegó a implantar elseguro obligatorio de desempleo en una período históri-co en que socialmente hubiera sido necesario dados losefectos de la crisis de 1929. Sobre la regulación de laprevisión social en la Segund República, véase MONTOYA

MELGAR, A.: Ideología y lenguaje en las leyes laborales,Madrid, Civistas, 1992 y la trilogía sobre los segurossociales en España dirigidas por Mª. D. Gómez Molleda,MTSS, 1988. El Decreto de 25 de mayo, regula la previ-sión social contra el paro (Gaceta 27 mayo), el Decretode 30 de septiembre de 1931, aprueba el Reglamentode la Caja Nacional contra el Paro Forzoso (Gaceta 2octubre) , el Decreto de 13 de junio de 1935, el Patro-nato Nacional de Socorros Contra el Paro Forzoso(Gaceta 15 junio), Decreto Ley de 28 de mayo de 1931,concesión de préstamos por el INP para remediar elparo obrero (Gaceta 29 mayo), Ley de 7 de junio de1934, creación de una Junta Nacional para la adopciónde medidas contra el pago (Gaceta, 8 julio), Ley de 13de febrero de 1935, obras públicas urgentes para reme-diar el paro forzoso (Gaceta 14 febrero), Ley de 25 dejunio de 1935, medidas transitorias para remediar elparo obrero (Gaceta 26 junio), Decreto de 1 de agostode 1935, préstamos a los Ayuntamientos y a las Diputa-ciones para la realización de obras en remedio del paroobrero (Gaceta 2 de agosto), Decreto de 29 de agosto de1935, imposición de una décima de recargo sobre lascontribuciones territorial e industrial para remediar elparo obrero (Gaceta 31 de agosto), Decreto Ley de 14de marzo de 1936, préstamos para obras públicas enremido del paro obrero (Gaceta, 15 de marzo), Ley de13 de julio de 1936, modificación de la Ley de 25 dejunio de 1935 de lucha contra el paro (Gaceta 15 julio).

49 Precisamente se ha hecho notar que el «modelosocial burgués» descansaba esencialmente en la premisade que la sociedad dispone de mecanismos de autogo-bierno que conducen de manera automática a la pros-peridad y la justicia sólo con que se les permita actuar sinimpedimentos. Presupuesto de su eficacia era la auto-nomía de los subsistemas sociales, que permitía a estosdesarrollarse al margen de la dirección política según suspropios criterios de racionalidad; la libertad individualiual para todos hacía las veces de instrumento de estaautonomía. Con tales premisas, el bien común ya no fueuna magnitud firme y materialmente definida sino queresultaba de la concurrencia de las decisiones de lasvoluntades individuales: se formalizó y procedimentali-zó. Véase GRIMM, D.: Constitucionalismo y derechos fun-damentales, Est. prel., de A. López Piña, y trad. de R.Sanz Burgos y J. L. Muñoz de Baena Simón, Madrid,Trotta, 2006, págs. 57-58, y 175 y sigs.

50 Véase HOBHOUSE, L. T.: The elements of Social Jus-tice, Londres, George Allen and Unwin, 1922, pág. 16.

conviene incidir en la idea de ciclo largo de laSeguridad Social, especialmente para noatender tan sólo en el horizonte de las refor-mas sociales al presente, sino también en unaperspectiva secuencial de medio y largo pla-zo. Es necesario programar y tomar en consi-deración la utilidad de las medidas de refor-ma que se van adoptando, esto es, su adecua-ción con las exigencias de la realidad social.Por ello es preciso adoptar un enfoque res-ponsable y anticipador en la construccióndinámica del edificio del sistema de Seguri-dad Social para las generaciones venideras.

En el momento presente se ha de ir másallá de las reformas de adaptación para arti-cular una estrategia de acción positiva enca-minada a introducir ya verdaderas reformasestructurales. Esto es lo que se necesita paraatender a las exigencias de protección plante-adas por los nuevos riesgos y las nuevassituaciones de necesidad emergentes en lassociedades desarrolladas. Los nuevos riesgossociales son riesgos a que la gente ahora hacefrente durante el curso de sus vidas comoresultado de cambios económicos y socialesasociados a la transición a una sociedad post-industrial51. Son muchos los factores de baseobjetiva determinantes de la conformación delos nuevos riesgos y necesidades sociales, quedeterminarán una redefinición de los progra-mas del bienestar; es decir, una nueva arqui-tectura del Estado social. Veámoslo.

a) Cambio en el ciclo de vida de las perso-nas

En la etapa anterior, en la llamada edadde oro de los Estados del Bienestar, la transi-ción a la edad adulta se producía en una edadtemprana y en cierta medida tenía un carác-ter esencialmente predecible. En ese períodola edad adulta prácticamente coincidía con el

primer empleo estable del hombre y con elmatrimonio. Era un hecho bastante generali-zado que la mayoría de las mujeres dejabande trabajar con el primer embarazo y sólo unaminoría se reincorporaba después de tener unhijo. Es lo cierto que un análisis de las bio-grafías paradigmáticas de esa época reveleuna muy significativa homogeneidad en lapautas que presiden la correlación entre laedad y el inicio de la carrera profesional. Entérminos generales para la mayor parte delas personas la fase activa del curso vital esta-ba acentuadamente estandarizada y era line-al en gran medida.

En la etapa actual, por el contrario, latransición a la edad adulta tiende a retrasar-se y se prolonga al mismo tiempo. Los perío-dos de educación son más largos. Pero, ade-más, llama poderosamente la atención elhecho de que esa transición tiene un caráctermás desordenado en la medida en que losjóvenes (especialmente las mujeres) necesi-tan, antes de comenzar a formar una familia,priorizar muchos aspectos relacionados consus vidas. La misma inestabilidad en las rela-ciones de pareja, unida a la inestabilidadlaboral, producen biografías mucho menoslineales. Estos son elementos que han detomarse en consideración para la elaboraciónde las políticas públicas de edades en cone-xión las tendencias evolutivas de los merca-dos de trabajo.

b) Las transformaciones de las estructu-ras familiares. Pluralidad de nuevasformas de familias y hogares

Las transformaciones demográficas regis-tradas en las últimas décadas modifican pro-fundamente las formas familiares y la estruc-tura de los hogares. Ha aumentado la proba-bilidad de divorcio; es muy baja la nupciali-dad; el matrimonio ya no se considera comouna institución necesaria por una parte rele-vante de la población (jóvenes, más tambiénadultos y personas de edad madura); lafecundidad está siendo muy baja y los signosde recuperación no se ven contrapesados por

ESTUDIOS


51 Véase TAYLOR-GOOBY, P.: «New Risks and SocialChange», en TAYLOR-GOOBY, P. (ed. ).: New Risks, NewWelfare. The Transformation of the European Welfare Sta-te, Oxford, Oxford University Press, 2004, págs. 1 a 28,en particular, págs. 3-4.

los de baja. No obstante, entre estos varioselementos existen numerosas corresponden-cias en un complejo movimiento que repercu-te en las estructuras familiares. El peso de losdiversos tipos de hogares sufre un cambioradical, en el sentido de una mayor diversifi-cación (el hogar de la pareja casada con hijos,en otro tiempo regla, subsiste ciertamentecomo dominante, auque no exclusivamente:emergen nuevos tipos de hogares, anterior-mente poco relevantes, que adquieren unaimportancia proporcional creciente), una par-ticipación del tejido demográfico (los hogares,de muy escasa dimensión, de una o dos perso-nas, experimentan una fuerte expansión,mientras que disminuyen considerablementetambién los hogares de gran tamaño), unafeminización progresiva de las personas deregencia (más o menos acusada atendiendo ala conformación específica de cada país, aun-que tiende a acentuarse: divorciadas sinhijos, solteros que no viven en cohabitación,mujeres de edad madura después de la pérdi-da de su compañero, familias monoparenta-les: la mujer que se convierte por lo generalen «cabeza de familia» como consecuencia dela ruptura de los lazos matrimoniales) y unaislamiento creciente (en el sentido de vivirsolo en un apartamento: aislamiento volunta-rio o inducido por las circunstancias; a los sol-teros que eligen vivir solos se añaden losdivorciados, cada vez más numerosos, perso-nas de edad madura y ancianos, para los cua-les el aislamiento pueden transformase, aveces rápidamente, en soledad y ensimisma-miento; ello porque, a causa de la baja de lafecundidad, se reduce la descendencia)52.

El modelo de familia también ha cambia-do, a la par que los modos de vida. En efecto,la familia estándar de la época de la posgue-rra va en declive y viene siendo desplazadapor una diversificación de modelos de hogar.

Se asiste a una reducción del tamaño mediodel hogar. Ha disminuido, en efecto, el núme-ro de familias numerosas. Han aumentadolos hogares unipersonales o monoparentales;las familias se mantienen en virtud de los dossueldos de la pareja; se incrementa la propor-ción de los hogares de dos personas, es decir,sobre todo, las parejas, casadas o no, sin hijoso con hijos ya educados; las parejas son másflexibles e inestables. Se aprecia la tendenciahacia la aparición de formas de vida «atípi-cas» o nuevas, como las uniones libres, loshogares rehechos que crean vínculos diversosa los del modelo de familia tradicional: mediohermanos o hermanas, nuevo compañero ehijos del otro cónyuge, hijos nacidos de la pri-mera unión de cada uno de los compañeros.Son, las ya referidas, familias monoparenta-les en creciente aumento. De todas esastransformaciones cualitativas se infiere unaintensa movilidad de los individuos y unamayor diversidad de las trayectorias vitales.Es así que las trayectorias vitales son másnumerosas y diversificadas, pues a una bio-grafía continua le sustituye una serie desecuencias independientes unas de otras,viviendo las personas sucesivamente, cadavez en mayor proporción, en varias estructu-ras familiares diferentes, de manera que lainestabilidad opera ya como la regla de refe-rencia vital. Es el distintivo de la hora pre-sente.

Por otra parte, a medida que avanza el«mercado secundario de trabajo» se produceuna dualización entre los trabajadores inser-tos en este segmento del mercado laboral(trabajadores precarios, con bajos salarios ymalas condiciones de trabajo) y los trabajado-res pertenecientes al mercado primario másprotegido, con mejores salarios y en generalcondiciones de trabajo. Las familias con inte-grantes que están vinculados al mercadosecundario sufren más riesgos y situacionesde vulnerabilidad (incluidos el de la pobreza yla exclusión social) y presentan nuevas nece-sidades de protección social. En este fenóme-no interfiere la inmigración, donde una políti-



52 CONSEJO DE EUROPA: «Informe sobre la seguridadsocial en un sociedad cambiante», Estrasburgo, 1989,recogido en La seguridad social en una sociedad cam-biante, Madrid, MTSS, 1992, págs. 115-116.

ca de flujos migratorios ha podido represen-tar en algunos países �quizás el nuestro tam-bién� una cierto remedio a los déficit delmovimiento demográfico natural «interno»(envejecimiento de la población, descenso enla tasa de natalidad, etc.). Pero, más allá delfactor positivo de carácter coyuntural, ya lasmismas familias de inmigrantes se sitúan, enmuchos casos, en el límite de las situacionesde pobreza, vinculada a la posición de debili-dad de los inmigrantes en el mercado de tra-bajo, con la atribución de derechos sociales dela ciudadanía «debilitados».

Se avanza progresivamente hacia la gene-ralización de la que se ha dado en llamarfamilia «postradicional», la cual, sin que seproduzca una ruptura total respecto a lafamilia moderna, supone un cambio cualitati-vo de su fisonomía. Cuatro grandes rasgoscaracterizan a esa emergente familia «postra-dicional»: 1º) Aparece en un contexto de rees-tructuración acelerada de la institución, deri-vada de lo que los teóricos de la moderniza-ción reflexiva han denominado el proceso dedestradicionalización, proceso éste que a suvez se intensifica en el marco del proceso de laglobalización, la reflexividad y la individuali-zación características de las sociedades con-temporáneas. 2º) La reorganización se tradu-ce, esencialmente, en una pluralización y des-estandarización de las formas de convivencia,expresada ante todo por el incremento losnuevos tipos de hogar, tales como los uniper-sonales, los monoparentales o los carentes denúcleo. 3º) La diversificación y mayor comple-jidad de las trayectorias vitales que enlazanlos fenómenos demográficos básicos que habí-an venido definiendo su pulso vital, talescomo el inicio de relaciones sexuales, laemancipación, el matrimonio o la procrea-ción. Todo ello fricciona, en términos de rup-tura, con las formas anteriores de familia, enlas cuales dichos fenómenos, atribuido a lacompetencia exclusiva de la familia, seguíanuna secuencia cronológica preestablecida,anterior a la decisión individual. Esta familiase apoya, por último, en un lazo matrimonial

más contingente y vulnerable, lo que la sitúaen una nueva situación de riesgo y oportuni-dad que hace de ella una institución socialmás inestable, incierta y vulnerable. Sinembargo, ni los procesos son lineales, ni pue-de establecerse un nuevo modelo de validezgeneral en todos los países europeos. Lamayor parte de los países, incluido el nuestro,presentan una dialéctica entre continuidad ycambio53. Lo cierto es que se han producidocambios demográficos (envejecimiento, des-censo de las tasas de natalidad), cambios enlas estructuras de las edades, con nuevosrepartos de los ciclos vitales de las personas,la inestabilidad de las relaciones de pareja, yla transformación de la composición de loshogares54. Todo ello se ha de tomar en consi-deración para instrumentar de modo flexiblelos mecanismos de protección social; regula-ción flexible para atender a las variacionesdel ciclo vital.

Por otra parte, la tasa de natalidad se hareducido. Ello tiene que ver con factores cul-turales pero también con el hecho objetivo deque en muchas ocasiones las parejas encuen-tran graves dificultades para formar el tipode familia que realmente quieren. Se hallancondicionados por problemas relativos a lainserción debilitada (precaria) en el mercadode trabajo y por los bajos niveles de renta. Elproblema de las bajas tasas de natalidad,aparte de su dimensión antropológica, es unacuestión particularmente importante en unsistema financiero de reparto, bajo en el equi-

ESTUDIOS


53 BARAÑO CID, M. y DE LA PAZ, J.: «Pluralización ymodernidad de los hogares y las formas familiares:Hacia la familia postradicional», en GONZÁLEZ ORTEGA, S.(Coord. ).: Seguridad Social y Familia, Madrid, La Ley-Actualidad, 1999, pág. 4.

54 Véase en GARCÍA NINET, I. y RIVAS VALLEJO, P.: «Laprotección de la familia», en VVAA.: Comentario a laConstitución Socio-Económica de España, Monereo, J.L., Molina, C. y Moreno, Mª. N. (Dirección), Granada,Ed. Comares, 2002; BLÁZQUEZ AGUDO, E. Mª.: Las pres-taciones familiares en el sistema de la Seguridad Social,Madrid, Universidad Carlos III de Madrid-BOE, 2005, yla amplia bibliografía allí citada.

librio entre la población activa y la poblaciónpasiva.

Las políticas de Seguridad Social se hanbasado en una noción anticuada de la familia,presidida por el reparto tradicional de losroles entre el varón y la mujer, y además separtía de una situación de estabilidad de lasfamilias. Esto ha cambiado de modo radical.En la idea de adecuar las políticas sociales alas nuevas estructuras familiares se sitúanuna multiplicidad de medidas legislativas.Una idea-fuerza subyace: el Estado socialdebe proteger más intensamente a las fami-lias �en su diversidad� y establecer una seriede medidas específicas de apoyo, que soncorrelativas a los servicios que la instituciónfamiliar presta a la sociedad en su conjunto.Pero en el bien entendido de que una políticade familia, articulada por las políticas deSeguridad Social, comporta una revisiónestructural de la situación y de los estatutosde la mujer en el Derecho Social.

La primera de ellas a destacar es la que serefiere a la conciliación entre la vida laboraly familiar. Aquí tuvo un papel relevante laLey 39/1999, de 5 de noviembre, para promo-ver la conciliación de la vida familiar y labo-ral de las personas trabajadoras. Esta Ley esreflejo de una política de apoyo a la familia,aportando un enfoque global e integrado dela problemática de la conciliación de la vidalaboral y familiar. El incremento de la parti-cipación de la mujer en el mercado de traba-jo, unido al todavía desigual reparto entrehombres y mujeres de las responsabilidadesdomésticas y familiares (fundamentalmente,crianza y educación de niños, y atención amayores en situación de dependencia), poneal descubierto la necesidad de continuaravanzando en la consecución de un entornomás equilibrado, en el que la organización dela vida cotidiana de millones de ciudadanosno implique una carga extra de responsabili-dad para muchos de ellos, que frecuentemen-te se encuentran con dificultades para com-patibilizar su presencia y actividad en lasesferas laboral y doméstica. La conciliación

de las dos vertientes, que se incorporó a laagenda pública hace algunos años, se ha con-vertido en un asunto prioritario en el diseñode las políticas de igualdad y empleo55. Lapromoción de la conciliación familiar y labo-ral se vincula a un cambio cualitativo en lasformas tradicionales de división social deltrabajo, que determinaba un reparto del tra-bajo entre el hombre (trabajo productivoexterno) y la mujer (trabajo productivo en elhogar). Esto cambia con la incorporacióngeneralizada de la mujer en el mercado detrabajo. Ciertamente, la inserción generali-zada de la mujer en el mercado laboral hamotivado uno de los cambios sociales másprofundos en el pasado siglo veinte, que estállamado a tener una progresión en el presen-te siglo. Este hecho hace necesario configu-rar un sistema que contemple las nuevasrelaciones sociales surgidas y un nuevo modode cooperación y compromiso (que lo es dedistribución interna de cargas familiares)entre mujeres y hombres que permita unreparto equilibrado de responsabilidades enla vida profesional y en la privada. Elloimplica que para garantizar la efectividaddel principio de igualdad de oportunidadespara ambos sexos respecto al acceso y perma-nencia en el mercado laboral es preciso esta-blecer medidas que propicien que el trabaja-dor pueda asumir las cargas familiares y pro-mover en lo posible el mayor compromiso deltrabajador varón en las tareas familiares. Locual se conecta con las políticas públicas deapoyo a las familias, uno de cuyos objetivos(junto a los de compensación de cargas fami-liares y redistribución de las rentas y el deconseguir un satisfactorio equilibrio demo-gráfico atendiendo al hecho de que la familiaes eje del sistema de reproducción) es preci-samente la conciliación de la vida laboral yfamiliar para atender a la familia (aparte defavorecer la incorporación en el mercado de



55 CES.: «Panorama sociolaboral de la mujer enEspaña», Boletín elaborado por el Área de Estudios yAnálisis del CES, núm. 45 (2006).

trabajo de la mujer y el principio de igualdadentre ambos sexos)56.

También es importante la incidencia de laLey Orgánica 3/2007, de 22 de mayo, para laIgualdad Efectiva de Mujeres y Hombres. Supresupuesto político-jurídico es que resultanecesaria una acción normativa dirigida acombatir todas las manifestaciones aún sub-sistentes de discriminación, directa o indirec-ta, por razón de sexo y a promover la igualdadreal entre mujeres y hombres, con remociónde los obstáculos y estereotipos sociales queimpiden alcanzarla. Dicha exigencia se deri-va de nuestro ordenamiento constitucional eintegra un genuino derecho de las mujeres,pero es a la vez un elemento de enriqueci-miento de la propia sociedad española, quecontribuirá al desarrollo económico y alaumento del empleo. La ordenación generalde las políticas públicas, bajo la óptica delprincipio de igualdad y la perspectiva degénero, se plasma en el establecimiento decriterios de actuación de todos los poderespúblicos en los que se integra activamente, deun modo expreso y operativo, dicho principio»(Exposición de Motivos). De ahí su caráctertransversal, pues, en efecto, se consagralegalmente la «transversalidad» del principiode igualdad de trato entre mujeres y hombres(Conforme al art.15, «El principio de igualdadde trato y oportunidades entre mujeres yhombres informará, con carácter transversal,

la actuación de todos los Poderes Públicos.Las Administraciones públicas lo integrarán,de forma activa, en la adopción y ejecución desus disposiciones normativas, en la definicióny presupuestación de políticas públicas entodos los ámbitos y en el desarrollo del con-junto de todas sus actividades»)57. Se quiereincidir con medidas jurídicas eficientes en ladivisión tradicional del trabajo social entrehombres y las mujeres. No se trata solo deconciliar la vida personal y familiar con lavida laboral de las mujeres, se desea ir máslejos para evitar que se perpetúe el rol deasunción por la mujer de las responsabilida-des familiares. Se persigue que ambos �varóny mujer� asuman de modo igualitario las res-ponsabilidades familiares, garantizando aambos en igualdad de oportunidades unaefectiva posibilidad de conciliar la vida perso-nal, familiar y laboral. Es esta dirección depolítica del Derecho se sitúa la normativainternacional (así el Convenio OIT número156, de 1981, y la Recomendación OIT, núme-ro 165, de 1981, sobre trabajadores con res-ponsabilidades familiares; y, en el ámbito dela Unión Europea, la Directiva 96/34/CE, de 3de junio 9 de 1996, relativa al Acuerdo Marcosobre el Permiso Parental celebrado por losinterlocutores sociales europeos, UNICE,CEEP y CES) y nuestra propia Ley 3/2007.Esa orientación realza la necesidad de corres-ponsabilizar en las tareas domésticas y de cui-dado, sin olvidar las medidas de apoyo directoy específico al colectivo de las mujeres. El art.44.1 de la Ley 3/2007, lo dice expresamente:«Los derechos de conciliación de la vida perso-nal, familiar y laboral se reconocerán a lostrabajadores y las trabajadoras en forma quefomenten la asunción equilibrada de las res-ponsabilidades familiares, evitando toda dis-criminación basada en sus ejercicio».

ESTUDIOS


56 Sobre esta problemática puede consultarse, entrela abundante bibliografía al respecto, ALMENDROS GON-

ZÁLEZ, M. A.: Familia y Trabajo. Comentario práctico a laLey de Conciliación de la Vida Familiar y Laboral: Aspec-tos laborales, Granada, Ed. Comares, 2002; ID.: La pro-tección social de la familia, Valencia, Tirant lo blanch,2005; FERNÁNDEZ DOMÍNGUEZ, J. J. y MARTÍNEZ BARROSO,Mª. R.: Las prestaciones familiares de la Seguridad Social,Albacete, Editorial Bomarzo, 2007. En la perspectiva dela transversalidad propia de las políticas de genero, con-súltese MONTOYA MELGAR, A. (Dir. ).: Igualdad de mujeresy hombres. Comentario a la Ley Orgánica 3/2007, de 22de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hom-bres, Pamplona, Editorial Aranzadi, 2007, espec., cap. V,págs. 357 y sigs.

57 Sobre el principio de igualdad en una visión gene-ral puede consultarse DWORKIN, R.: Virtud soberana: lateoría y la práctica de la igualdad, Barcelona, Ed. Paidós,2003; MARTÍN VIDA, M. Á.: Fundamentos y límites consti-tucionales de las medidas de acción positiva, Madrid,Civitas, 2003.

Todo el Titulo IV regula el derecho al tra-bajo en igualdad de oportunidades, incorpo-rando medidas para garantizar la igualdadentre mujeres y hombres en el acceso alempleo, en la formación y en la promociónprofesionales, y en las condiciones de trabajo.Es de realzar, en este orden de ideas, que laspolíticas de empleo tendrán como uno de susobjetivos fundamentales incrementar la par-ticipación de las mujeres en el mercado detrabajo y avanzar en la igualdad efectivaentre mujeres y hombres. Para ello, se mejo-rará la empleabilidad y la permanencia en elempleo de las mujeres, potenciando su nivelformativo y su adaptabilidad a los requeri-mientos del mercado de trabajo» (art.42.1).Por otra parte, los Programas de inserciónlaboral activa comprenderán todos los nive-les educativos y edad de las mujeres, inclu-yendo los de Formación Profesional, EscuelasTaller y Casas de Oficios, dirigidos a perso-nas en desempleo, se podrán destinar priori-tariamente a colectivos específicos de muje-res o contemplar una determinada propor-ción de mujeres (art.42.2).

Es de hacer que incorpora, además, entrelos derechos laborales de los trabajadores ylas trabajadoras, la protección frente al acososexual y al acaso por razón de sexo. Ademásdel deber general de las empresas de respetarel principio de igualdad en el ámbito laboral,se contempla, específicamente, el deber denegociar planes de igualdad en las empresasde más doscientos cincuenta trabajadores otrabajadoras (cfr. Cap.III, sobre «Los planesde igualdad de las empresas y otras medidasde promoción de la igualdad»). Para favorecerla incorporación de las mujeres al mercado detrabajo, se establece un objetivo de mejora delacceso y permanencia en el empleo, poten-ciando su nivel formativo y su adaptabilidada los requerimientos del mercado mediantesu posible consideración como grupo depoblación prioritario de las políticas activasde empleo (art.42.1). Igualmente, la Ley reco-ge una serie de medidas sociales y laboralesconcretas, que quedan reguladas en las dis-

tintas disposiciones adicionales de la misma.La medida más innovadora para favorecer laconciliación de la vida personal, familiar ylaboral es el permiso de paternidad de trecedías de duración, ampliable en caso de partomúltiple en dos días más por cada hijo o hijaa partir del segundo. Se trata de un derechoindividual y exclusivo del padre, que se reco-noce tanto en los supuestos de paternidadbiológica como en los de adopción y acogi-miento. También se introducen mejoras en elactual permiso de maternidad, ampliándoloen dos semanas para los supuestos de hijo ohija con discapacidad, pudiendo hacer uso deesta ampliación indistintamente ambos pro-genitores. Estas mismas mejoras se introdu-cen igualmente para los trabajadores y traba-jadoras autónomos y de otros regímenes espe-ciales de la Seguridad Social (Exposición deMotivos).

Se refuerza el reconocimiento de los «dere-chos de conciliación de la vida personal, fami-liar y laboral» (art.44). Tales derechos (queson verdaderos derechos sociales) se recono-cerán a los trabajadores y las trabajadoras enforma que fomenten la asunción equilibradade las responsabilidades familiares, evitandotoda discriminación basada en su ejercicio(art.44.1). Destacan dos medidas típicas queenlazan la lógica laboral y la lógica protecto-ra de la Seguridad Social: En primer lugar, elpermiso y la prestación por maternidad seconsiderarán en los términos previstos en lanormativa laboral y de Seguridad Social(art.44.2). En segundo lugar, para contribuira un reparto más equilibrado de las responsa-bilidades familiares, se reconoce a los padresel derecho a un permiso y una prestación porpaternidad, en los términos previstos en lanormativa laboral y de Seguridad Social(art.44.3), que desde un punto de vista técni-co-jurídico es un supuesto típico de suspen-sión del contrato de trabajo con el correspon-diente derecho a las prestaciones del sistemade Seguridad Social. En realidad, existe unaestrecha conexión entre las políticas de conci-liación de la vida familiar y laboral, lo que



permite comprender que esa relación quedeexplicitada en la regulación de la LOI(art.44). Los derechos de conciliación (cuyoobjetivo directo es proteger los interesesfamiliares) constituyen una técnica indirectapara la realización efectiva del principio deigualdad, lo que justifica su tratamiento enuna norma que pretende promover la igual-dad real de mujeres y hombres. En efecto,«como sexo femenino y responsabilidadesfamiliares son factores que suelen ir unidospues la práctica social demuestra que el cui-dado de la familia recae preferentementesobre las mujeres, todas las medidas que per-miten a los trabajadores compatibilizar sutrabajo con el cuidado de sus hijos o familia-res, indirectamente tienen una finalidad depromoción de la igualdad efectiva entre muje-res y hombres»58. Se persigue una distribu-ción más justa de las responsabilidades fami-liares y facilitar la compatibilidad entre eltrabajo productivo externo con el cuidado delhogar y atención a la familia. Se enlaza, pues,política de igualdad y política de protecciónfamiliar, contribuyendo a que los trabajado-res puedan compatibilizar el trabajo con ladebida atención las exigencias familiares,aunque en el sistema normativo de la LOIello se realice desde la perspectiva de lucharcontra la discriminación por razón de sexo,pasando, en este contexto, a un segundo pla-no el objetivo de la política familiar.

En términos de conjunto, las modificacio-nes en materia laboral comportan la intro-ducción de algunas novedades en el ámbito deSeguridad Social, recogidas en las Disposi-ciones adicionales de la Ley. Entre ellasdeben destacarse especialmente la flexibili-zación de los requisitos de cotización previa

para el acceso a la prestación de maternidad,el reconocimiento de un nuevo subsidio por lamisma causa para trabajadoras que no acre-diten dichos requisitos o la creación de laprestación económica por paternidad (véase,señaladamente, la Disposición Adicionaldecimoctava, «Modificaciones de la LGSS)(Exposición de Motivos). Las innovacionesintroducidas son ciertamente relevantes59.

ESTUDIOS


58 Véase MONTOYA MELGAR, A. (Dir.).: Igualdad demujeres y hombres. Comentario a la Ley Orgánica3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva demujeres y hombres, Pamplona, Editorial Aranzadi, 2007,págs. 357-358; TORTUERO PLAZA, J. L.: 50 Propuestas pararacionalizar la maternidad y facilitar la conciliación labo-ral, Madrid, Civitas, 2006, pág. 35.

59 Se modifica el párrafo primero de la letra c) delapartado 1 del art. 38 LGSS, que queda redactado en lossiguientes términos: «c) Prestaciones en las situacionesde incapacidad; maternidad; paternidad; riesgo duran-te el embarazo; riesgo durante la lactancia natural; inva-lidez, en sus modalidades contributiva y no contributiva;jubilación, en sus modalidades contributiva y no contri-butiva; desempleo, en sus niveles contributivo y asisten-cial; muerte y supervivencia; así como las que se otor-guen en las contingencias y situaciones especiales quereglamentariamente se determinen por Real Decreto, apropuesta del MTAS». Se modifica también el apartado4 del art. 106 LGSS, el apartado 3 del art. 124 LGSS, seañade un nuevo apartado 6 al art. 124 LGSS, se modifi-can el apartado 1 del art. 125 LGSS y el Capítulo IV bisdel Título II de la LGSS, regulador de la «Maternidad», alcual se le da una nueva redacción. El actual Capítulo IVter del Título II, pasa a ser el Capítulo IV quáter, introdu-ciéndose en dicho Título un nuevo Capítulo IV ter, regu-lador de la «Paternidad». «Serán beneficiarios del subsi-dio por paternidad trabajadores por cuenta ajena quedisfruten de la suspensión referida en el art. 133 octies,siempre que, reuniendo la condición general exigida enel art. 124. 1, acrediten un período mínimo de cotiza-ción de 180 días, dentro de los siete años inmediata-mente anteriores a la fecha de inicio de dicha suspen-sión, o, alternativamente, 360 días a lo largo de su vidalaboral con anterioridad a la mencionada fecha, y reú-nan las demás condiciones que reglamentariamente sedeterminen» (art. 133 nonies). Serán beneficiarios de laprestación económica correspondiente, a saber: «Laprestación económica por paternidad consistirá en unsubsidio que se determinará en la forma establecida porel art. 133 quáter para la prestación por maternidad, ypodrá ser denegada, anulada o suspendida por las mis-mas causas establecidas para esta última». De modificanigualmente el art. 134 LGSS, el art. 135 LGSS, se añadeun nuevo Capítulo IV quinquies en el Título II de laLGSS, relativo al «Riesgo durante la lactancia natural», semodifica la letra b) del apartado 1 del art. 172, el art.180 LGSS. Se añade un nuevo apartado 5 al art. 211. Semodifica el apartado 1 del art. 217, el apartado 2 del art.222, los párrafos tercero y cuarto del apartado 3 del art.

La Ley 40/2007, de 4 de diciembre, demedidas en materia de Seguridad Social,apunta también a una particular atención alciclo vital (vinculado con la familia)60. Estareforma está en parte inducida por las trans-formaciones de los ciclos vitales laborales(envejecimiento de la población activa, preca-rización de los mercados de trabajo, etc.) yfamiliares (cambios en las estructuras fami-liares y en los modos de vida). La reforma seinscribe en un proceso de concertación social(pretende �como expresamente indica laExposición de Motivos� dar el adecuadosoporte normativo a buena parte de los com-promisos relativos a la acción protectoraincluidos en el Acuerdo sobre Medidas enmateria de Seguridad Social, suscrito el 13 dejulio de 2006 por el Gobierno y las organiza-ciones sindicales y empresariales más repre-sentativas).

Entre las medidas de reforma de la acciónprotectora ocupa un lugar central:

1º) El tratamiento de las prestaciones porhijo a cargo en la Seguridad Social. En elAcuerdo se establece que «la mejora de lasdeducciones por hijo a cargo en la legislacióntributaria (IRPF), de las prestaciones econó-micas del nivel contributivo de la SeguridadSocial y de las prestaciones familiares delnivel no contributivo garantizarán un refuer-zo de las políticas de apoyo a las familias conmenores ingresos». Esta previsión es impor-

tante, porque estas prestaciones de la Seguri-dad Social por hijo cargo no habían merecidola debida atención en las Recomendacionesdel Pacto de Toledo (en las dos versiones bási-cas, de 1995 y su revisión de 2003). La refor-ma propuesta persigue tanto el incrementode las prestaciones de la Seguridad Socialcomo el aumento de las deducciones fiscales,actuándose sobre ambas medidas. No obstan-te, todavía la doble vía de protección legal esinsuficiente (la protección familiar directamediante prestaciones económicas, en cuan-tías y en cobertura, y la protección fiscal).Sería preciso replantear la articulación deambas vertientes de apoyo a las familias demenos ingresos desde una perspectiva másintegrada. En todo caso la senda abierta porel Acuerdo permite vislumbrar que en sucesi-vos Acuerdos de concertación social se podráoperar desde un enfoque más unitario e inte-grador61.

2º) La reforma de la pensión de jubilacióny las medidas de edad (jubilación flexible ynecesidades de funcionamiento de los proce-sos productivos; el fomento legislativo de laprolongación voluntaria de la vida laboral).En relación a las medidas adoptadas en elámbito de la acción protectora derivada de lasprestaciones económicas contributivas, sereforma nuevamente la pensión de jubila-ción, estableciendo un período mínimo decotización en 15 años efectivos de cotización,o su equivalente real en días/cuota. La medi-da ampliatoria de esfuerzo contributivo realtiene la finalidad ya explicitada de incremen-tar la correspondencia entre cotizaciones yprestaciones. La medida persiste en esa fina-



222. Se añade un nuevo párrafo quinto al apartado 3 delart. 222. Se modifica la disposición adicional sextaLGSS, la disposición adicional séptima, el apartado 4 dela disposición adicional octava y la disposición adicionalundécima bis («Prestaciones por maternidad y por pater-nidad en los Regímenes Especiales»). Se da nueva redac-ción a la disposición adicional undécima ter. Se introdu-ce una nueva disposición adicional cuadragésima cuarta(«Períodos de cotización asimilados al parto»).

60 Véase el excelente Comentario de MONTOYA MEL-

GAR, A. (Dir.).: Igualdad de mujeres y hombres. Comenta-rio a la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo para laigualdad efectiva de mujeres y hombres, Pamplona, Edi-torial Aranzadi, 2007.

61 El art. 6 de la Ley 40/2007, da nueva redacción alpárrafo segundo de la letra a) del art. 181 LGSS: «El cau-sante no perderá la condición de hijo o de menor acogi-do a cargo por el mero hecho de realizar un trabajolucrativo por cuenta propia o ajena siempre que conti-núe viviendo con el beneficiario de la prestación y quelos ingresos anuales del causante en concepto de rendi-mientos del trabajo, no superen el 100 por ciento delsalario mínimo interprofesional, también en cómputoanual».

lidad de endurecer los requisitos de acceso, lacual se llevará a cabo tras un período de apli-cación progresiva (en cinco años)62. En ciertomodo se aprovecha �en estas y otras medidasque se había recogido en el Acuerdo� la buenasituación financiera actual el Sistema paraestablecer en determinadas medidas perío-dos transitorios (o de implantación gradualis-ta) amplios que eviten fuertes costes socialesinmediatos y su efecto disolvente de cuestio-nar la aceptabilidad social del proceso refor-mista. En el Derecho vigente el período decotización mínimo para acceder a la pensiónde jubilación es de 15 años de cotización, peroes criterio jurisprudencial consolidado desdehace tiempo que a efectos de alcanzar el dere-cho se computan también los días/cuota, esdecir los días equivalentes de cotización porpagas extras que van prorrateados en lasdoce bases de cotización del año. El Acuerdoelimina este cómputo al exigir 15 años efecti-vos o su equivalente en días/cuota. Estamedida es problemática porque puede penali-zar el acceso a la pensión de jubilación dedeterminados colectivos con excesiva rota-ción y carreras laborales cortas o con mayorinterrupción, y por ello especialmente vulne-rables en el campo laboral y de la protecciónlaboral (contratados temporales y, en gene-ral, trabajadores precarios). De ahí el posiblereproche por el efecto reductor y expulsivo dela protección dispensada por el sistema públi-co de pensiones. Por lo que se refiere a la jubi-lación, y con el fin de incrementar la correla-ción entre cotizaciones y prestaciones, seestablece en la Ley 40/2007 que, para acredi-tar el período mínimo de cotización actual-mente exigido para acceder al derecho a lapensión, se computarán únicamente los días

efectivos de cotización y no los correspondien-tes a las pagas extraordinarias. Con respectoa la edad de jubilación se prevé la posibilidadde aplicar coeficientes reductores en relacióncon nuevas categorías de trabajadores, previarealización de los correspondientes estudiosde todo orden, con modificación de las cotiza-ciones, y sin que la edad de acceso a la jubila-ción pueda situarse en menos de 52 años(art.161 bis LGSS). En cuanto a la modalidadde jubilación parcial se supedita el acceso dela misma, como regla general, al cumplimien-to de 61 años de edad, a que el trabajador ten-ga una antigüedad de seis años en la empresay a que acredite un período de cotización de30 años, y ello con el fin de garantizar queesta clase de jubilación se avenga mejor a losobjetivos que con ella se pretenden obtener.Se establecen, asimismo, ajustes en los por-centajes de reducción máxima y mínima de lajornada habitual de trabajo del trabajadorque pasa a la jubilación parcial, así como lanecesidad de que la base de cotización del tra-bajador relevista no podrá ser inferior al 65por ciento de aquella por la que venía coti-zando el trabajador que pasa a la jubilaciónparcial (art.166 LGSS).

En relación con quienes prolonguen volun-tariamente su vida laboral más allá de laedad ordinaria de jubilación se establece lapercepción de una cantidad a tanto alzado,cuando el pensionista tenga derecho a la pen-sión máxima, o de un porcentaje adicionalsobre la base reguladora de la pensión, cuan-do no se alcance dicha cuantía máxima. Seprevén medidas de mejora de las pensionesde quienes la causaron anticipadamentecomo consecuencia de un despido antes del 1de enero de 2002, así como la consideracióncomo involuntaria de la extinción de la rela-ción laboral cuando ésta se produzca en elmarco de expedientes de regulación deempleo. Por lo que aquí más interesa se pre-tende avanzar en el camino ya iniciado defavorecer la prolongación voluntaria de lavida laboral más allá de la edad legal de jubi-lación, pero sin olvidar tampoco la necesidad

ESTUDIOS


62 Según el art. 161. 1, b) LGSS, se exige «tenercubierto un período mínimo de cotización de quinceaños, de los cuales al menos dos deberán estar com-prendidos dentro de los quince años inmediatamenteanteriores al momento de causar el derecho. A efectosdel cómputo de los años cotizados no se tendrá en cuen-ta la parte proporcional correspondiente por pagasextraordinarias.

de paliar las consecuencias negativas experi-mentadas por los trabajadores de más edadexpulsados prematuramente del mercado detrabajo. Las «medidas de edad», y en particu-lar la edad de jubilación, siempre han tenidouna especial centralidad en los procesosreformistas. La reforma �propuesta por elAcuerdo en la línea postulada por el Pacto deToledo y sus revisiones posteriores� abordamedidas relativas a la Jubilación parcial,Jubilación anticipada, reducción de la edadpor realización de trabajos penosos, peligro-sos o tóxicos, cotización a la Seguridad Socialdurante la percepción del subsidio de desem-pleo para mayores de 52 años, y de incentivoa la prolongación voluntaria de la vida labo-ral. En términos generales, salvo las medidasde edad contempladas por razón del riesgoprofesional significativo, se persigue en estehaz de medidas heterogéneas conciliar lamejora de la protección satisfecha y la viabili-dad económica del Sistema. Asimismo se pre-tende favorecer la prolongación del períodode vida activa del trabajador a través de típi-cas medidas positivas de alentamiento públi-co institucional63. Además, se quiere estable-cer una mayor conexión entre los mecanismosde jubilación flexible y las necesidades de fun-cionamiento de los procesos productivos. Enlas jubilaciones anticipadas se toma en consi-deración las producidas en el marco de losprocesos de reestructuración empresarial

(Expedientes de regulación de empleo), indi-cando que «se adoptarán las medidas norma-tivas necesarias, en orden a calificar comoinvoluntaria la extinción de la relación labo-ral producida en el marco de los ERE, a losefectos de aplicación de las reglas de Seguri-dad Social sobre jubilación anticipada, en lostérminos del art.161.3 y de la disposicióntransitoria 3ª de la Ley General de la Seguri-dad Social». Ello otorgaría una protecciónadecuada y mayor seguridad a la posiciónjurídica de los trabajadores afectados.

Respecto a la reducción de la edad de jubi-lación por la realización de trabajos de ries-gos (penosos, peligrosos o tóxicos), con el lími-te de los 52 años, se afronta un problema real-mente existente; a saber: son muchos loscolectivos de trabajadores que han demanda-do reducir la edad de jubilación por realizarese tipo de trabajos (v.gr., trabajadores de laconstrucción, bomberos, transportistas porcarretera, etc.). Dos observaciones sobre ello.Por un lado, se acuerda, como premisa lógica,delimitar los colectivos destinatarios, y, porotro, señalar que la medida de reducción de laedad tiene carácter subsidiario, pues solocuando no sea factible modificar las condicio-nes de trabajo (vía ordinaria para resolverestas situaciones), entonces se estableceránlos correspondientes coeficientes correctores.Los compromisos contraídos en el Acuerdocristalizan en el nuevo art.161 bis, relativo ala jubilación anticipada64.

La política de incentivación de la prolon-gación voluntaria de la vida laboral es unamedida de edad que atiende a neutralizar un



63 La recomendación 10ª del Pacto de Toledo, yahabía apuntado a la conveniencia de flexibilizar la edadde jubilación, y el Acuerdo para la Mejora y el Desarro-llo del Sistema de Protección Social de 2001, había real-zado la necesidad de modificar la regulación actual de lapensión de jubilación, de manera que la misma no impi-da una presencia social activa de los ciudadanos, tenien-do en cuenta que, a su vez, que esta permanencia reper-cute en la propia autoestima del trabajador, tiene efec-tos positivos sobre el sistema de pensiones, y, de modomás general, presenta indudables ventajas para el con-junto de la sociedad que, de esta forma, puede aprove-char las experiencias y los conocimientos de los trabaja-dores de más edad. Cfr. VV. A. A.: Acuerdo para la mejo-ra y el desarrollo del sistema de protección social,Madrid, MTAS, 2001, pág. 35.

64 Conforme al art. 161 bis. 1 de la LGSS «La edadmínima a que se refiere la letra a) del apartado 1 del artí-culo anterior podrá ser rebajada por Real Decreto, apropuesta del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales,en aquellos grupos o actividades profesionales cuyos tra-bajos sean de naturaleza excepcionalmente penosa,tóxica, peligrosa o insalubre y, acusen elevados índicesde morbilidad o mortalidad, siempre que los trabajado-res afectados acrediten en la respectiva profesión o tra-bajo el mínimo de actividad que se establezca�».

fenómeno complejo representado por el previ-sible desequilibrio entre trabajadores activos(y cotizantes) y «pasivos» (perceptores deprestaciones públicas), atendiendo a lasvariables demográficas (aumento de la espe-ranza de vida de la población y un bajo índicede natalidad) y a la opción político-organiza-tiva (razonable, por lo que tiene de solidaria yeficiente) de nuestro Sistema de SeguridadSocial por un modelo de financiación dereparto. Se utiliza una política de incentivoseconómicos (técnica propia del Derecho pro-mocional o de fomento). En todo caso, la pen-sión de jubilación a partir de los 66 años debe-rá ser superior a la que correspondería a los65 años. Por lo demás, la modificación queincorpora el Acuerdo hace posible que a tra-vés del complemento a tanto alzado más lapensión pueda llegar hasta el tope máximo decotización (34.772, 4 euros en cuantía anual).Constituye, igualmente, un incentivo paraque a los trabajadores con rentas altas les seamás atractivo cotizar por las bases máximasde cotización. La desincetivación de la edadde jubilación anticipada sobre la edad legal esun objetivo comúnmente aceptado en las ins-tituciones internacionales, siendo preferenteen el Pacto de Toledo. Se apuesta por avanzaren el objetivo de que la edad real de jubilaciónse aproxime a la edad legal y evitar cualquiertipo de discriminación por razón de edad quecomporte una expulsión prematura del mer-cado de trabajo (en la mayor parte de loscasos «pseudo-voluntaria» o muy forzada). Elrespecto a la edad ordinaria de jubilación con-tribuye a salvaguardar el sistema de pensio-nes ante el dilema planteado por el aumentodel gasto derivado del progresivo envejeci-miento de la población y, por el momento, elreducido índice de natalidad (especialmentepreocupando en nuestro país). Se opera tam-bién una reordenación de la combinación(figuras coligadas) entre la jubilación parcialy el contrato de relevo, ante el riesgo de undesbordamiento del gasto social (a destacar,que para acceder a la jubilación parcial serápreciso la acreditación, por parte del «traba-jador relevado», de un período de antigüedad

mínima en la empresa de seis años, períodoque será exigido paulatinamente). El Pactode Toledo, ya desde su formulación origina-ria, consideró que sería muy aconsejable, entérminos financieros y sociales, facilitar laprolongación voluntaria de la vida activa dequienes libremente lo deseen65.

3º) La reforma de las pensiones de viude-dad y orfandad. Su relativo Aplazamiento ysignificación político-jurídica del mismo. Laidea-fuerza del Acuerdo era llevar a cabo unareforma en profundidad de las pensiones deviudedad y orfandad. El tratamiento de laPensión de viudedad presenta modificacionescualitativas y de envergadura, dirigidas, enlo principal, a delimitar su función protecto-ria específica (vinculándola con la dependen-cia real de rentas) y a adecuar la acción pro-tectora dispensada a las nuevas realidadessociales de las uniones de pareja estable.Comenzando con la misma declaración deprincipios, en el sentido de que «la pensión deviudedad debe recuperar su carácter de rentade sustitución y reservarse para aquellassituaciones en las que el causahabiente con-tribuía efectivamente al sostenimiento de losfamiliares supérstites: matrimonio parejasde hecho, siempre que tuviesen hijos encomún con derecho a la pensión de orfandady/o existiese dependencia económica delsobreviviente respecto del causante de lapensión; o personas divorciadas perceptorasde las pensiones previstas en el Código Civil».Se desea realzar que la finalidad de la pen-sión de viudedad es reparar la minoración deingresos como consecuencia del fallecimientode un miembro de la familia, atendiendo a

ESTUDIOS


65 Véase «Informe de la Ponencia para el análisis delos problemas estructurales del sistema de SeguridadSocial y de las principales reformas que deberán acome-terse» (Pacto de Toledo), Boletín Oficial de las CortesGenerales de 12 de abril de 1995, Serie E, núm. 134,recogido en el libro Informe de la Ponencia para el análi-sis de los problemas estructurales del sistema de la Segu-ridad Social y de las principales reformas que deberánacometerse. Pacto de Toledo, Madrid, MTSS, 1996,pág. 56.

que el mismo perjuicio lo tiene una familiamatrimonial como una familia de hecho. Elderecho a la pensión de viudedad no es underecho subjetivo incondicionado o indiferen-ciado respecto a la situación de dependenciade ingresos. El conjunto de medidas previstases globalmente coherente con ese criterio. Sinembargo, como se constata en el Pacto deToledo en su versión actualizadora de octubrede 2003 (a través de la correspondiente reno-vación parlamentaria) y en el propio AcuerdoPolítico-Social, es precisa una reformulaciónintegral y completa de la pensión de viude-dad. Es necesario tomar en consideración elhecho de que la incorporación significativa dela mujer al mercado de trabajo ha contribuidoa que se opere un cambio cualitativo en lasrelaciones de dependencia económica que lasmujeres venían manteniendo respecto a losvarones. Es esa transformación radical la queha motivado que no sean poco los países euro-peos los que estén reconsiderando la natura-leza y objetivos de las pensiones de viudedad.En tal sentido las críticas al modelo legalvigente se han centrado en su carácter indife-renciadamente vitalicio y la compatibilidadcon el trabajo y con otras pensiones de laSeguridad Social. Por otro lado, se confiereprotección pública del mismo modo a la viu-da/o con independencia de que trabaje o no,sea anciana o joven, discapacitada o no, tengavarios hijos o ninguno. Ello puede desvirtuarla lógica interna de la pensión de viudedad;puede, además, entrañar un despilfarro derecursos en prestaciones para quien lo necesi-te, e incluso, paradójicamente, puede suponeruna insuficiente protección de las personasque se hallan en auténticos estados de necesi-dad merecedora de protección pública. Lareforma acometida en la rama de protectorarelativa a la muerte y supervivencia ha sidomás modesta con la modificación de los artí-culos 171, 173, 174, 174 bis («Prestación tem-poral de viudedad») y 175.1, 177 y 179 LGSS(Texto refundido aprobado por Real DecretoLegislativo 1/1994, de 20 de junio). Hasta talpunto es así que la reforma estructural nece-saria y de mayor calado, esto es, la reforma

integral de la pensión de viudedad, se empla-za para un momento ulterior. En efecto,según la disposición adicional vigésima quin-ta, «el Gobierno, siguiendo las recomendacio-nes del Pacto de Toledo, elaborará un estudioque aborde la reforma integral de la pensiónde viudedad»66. A pesar de todo, en la rama desupervivencia67, las mayores novedades con-ciernen a la pensión de viudedad y, dentro deésta, a su otorgamiento en los supuestos deparejas de hecho que, además de los requisi-tos actualmente establecidos para las situa-ciones de matrimonio, acrediten una convi-vencia estable y notoria durante al menoscinco años, así como dependencia económicadel conviviente sobreviviente en un porcenta-je variable en función de la existencia o no dehijos comunes con derecho a pensión deorfandad. También se introducen modifica-ciones en las condiciones de acceso a la pen-sión de viudedad en caso de matrimonio. Enlos supuestos excepcionales en los que elfallecimiento del causante esté ocasionandopor una enfermedad común y no existan hijoscomunes, se exige un período reducido de con-vivencia matrimonial y, de no acreditarse elmismo, se concederá una prestación temporalde viudedad. El acceso a la pensión de viude-dad de las personas separadas judicialmenteo divorciadas queda condicionado a la extin-ción por el fallecimiento del causante de lapensión compensatoria a que se refiere elart.97 del Código civil. Si, mediando divorcio,



66 Véase «Informe de la Ponencia para el análisis delos problemas estructurales del sistema de SeguridadSocial y de las principales reformas que deberán acome-terse» (Pacto de Toledo), Boletín Oficial de las CortesGenerales de 12 de abril de 1995, Serie E, núm. 134,recogido en el libro Informe de la Ponencia para el análi-sis de los problemas estructurales del sistema de la Segu-ridad Social y de las principales reformas que deberánacometerse. Pacto de Toledo, Madrid, MTSS, 1996.

67 En caso de muerte, cualquiera que fuera su causa,se otorgarán, según los supuestos, alguna o algunas delas prestaciones siguientes (art. 171. 1): a) Un auxilio pordefunción (art. 173); b) Una pensión vitalicia de viude-dad (art. 174); c) Una prestación temporal de viudedad(art. 174bis); y d) Una pensión de orfandad (art. 175).

existiera concurrencia de beneficiarios conderecho a pensión, se garantiza el 40 por cien-to de la base reguladora a favor del cónyugesobreviviente o de quien, sin ser cónyuge,conviviera con el causante y cumpliera losrequisitos establecidos. Asimismo, se prevé laposibilidad de que la suma de las pensionesde orfandad y de viudedad pueda rebasar elimporte de la base reguladora del causantecuando el porcentaje aplicable para el cálculode la pensión de viudedad sea del 70 por cien-to, con el fin de que la aplicación de éste últi-mo no vaya en detrimento de la cuantía de laspensiones de orfandad (art.174 LGSS). Final-mente, la equiparación de las parejas dehecho a las matrimoniales lleva a extender eltratamiento seguido para la viudedad tam-bién con respecto al auxilio por defunción y alas indemnizaciones a tanto alzado en caso demuerte derivada de accidente de trabajo oenfermedad profesional. La ausencia de unaregulación jurídica de carácter general res-pecto a las parejas de hecho hace imprescin-dible delimitar, si bien exclusivamente a efec-tos de la acción protectora de la SeguridadSocial, los perfiles identificativos de dichasituación, intentando con ello una aproxima-ción, en la medida de lo posible, a la institu-ción matrimonial. No obstante, habida cuen-ta de la imposibilidad de conseguir la plenaequiparación entre las parejas matrimonia-les y las de hecho, se hace inviable la plenaigualación en el régimen jurídico de las pres-taciones de viudedad. La evolución de lasestructuras familiares hará inevitable altiempo dicha equiparación.

En cuanto a la acción protectora no contri-butiva se produce un incremento de las pen-siones mínimas. En primer lugar, «se exten-derá, de forma paulatina, la garantía de loscomplementos a mínimos a los pensionistasde incapacidad permanente total cualificadamenores de 60 años, de manera que, trasdicho proceso gradual, todos los perceptoresde la pensión de incapacidad permanentetotal cualificada puedan percibir los comple-mentos a mínimos, siempre que reúnan los

requisitos que, legal y reglamentariamente,se hayan establecido». Da un paso más en lamejora de la protección, en la línea de la reva-lorización de 2005 que introdujo la garantíade mínimos a los pensionistas de IncapacidadPermanente Total Cualificada para los meno-res de 64 años y hasta los 60 años de edad. Enla misma dirección de ampliación de la pro-tección se sitúa a la referencia de que «A efec-tos de la percepción de los correspondientescomplementos a mínimos por viudedad, parabeneficiarios de 60 años, la acreditación deuna discapacidad igual o superior al 65 por100 se equiparará a la existencia de cargasfamiliares». Ello se traduce también en unincremento significativo de la cuantía de lapensión.

Corresponde hacer referencia aquí a laNueva Ayuda pública Universal a las fami-lias. En tal sentido la Ley 35/2007, de 15 denoviembre, por la que se establece la deduc-ción por nacimiento o adopción en el impues-to sobre la renta de las personas físicas y laprestación económica de pago único de laseguridad social por nacimiento o adopción.El objetivo de esta Ley es complementar, enel ámbito de ayudas a la familia, el conjuntode instrumentos existentes para facilitar laconciliación de la vida personal, familiar ylaboral de las personas y compensar, en cier-to grado, los gastos ocasionados en el hogarfamiliar. Tal objetivo responde a la necesidadde hacer frente a largo plazo a la tendenciaexistente en España de envejecimiento de lapoblación. El art.1 de dicha Ley dispone quela misma tiene «por objeto regular una nuevadeducción fiscal en el Impuesto sobre la Ren-ta de las Personas Físicas y una nueva pres-tación no contributiva de la Seguridad Socialpor el nacimiento o la adopción de hijos». Sufundamento constitucional de encuentra enel art.39 CE, que ordena a los poderes públi-cos asegurar una protección adecuada a lafamilia, en los ámbitos social, económico yjurídico. Este mandato es un principio pro-gramático que prefigura los fines del Estadoen esta materia, situándose en la misma

ESTUDIOS


línea de las grandes declaraciones contenidasen los textos internacionales (Carta de losDerechos Fundamentales de la Unión Euro-pea o la Carta Social Europea, que conside-ran a la familia como elemento esencial de lasociedad, teniendo derecho a una protección,en los planos jurídico, económico y social,para lograr su desarrollo. Sobre esta baseconstitucional, el sistema de SeguridadSocial contempla prestaciones económicaspor hijo o menor acogido a cargo, cuya cuantíaestá en función de la edad y circunstancias delos hijos y prestaciones económicas de pagoúnico por nacimiento de tercer y sucesivoshijos y por parto múltiple. Estas prestacionesfamiliares se sistematizaron y unificaron conel RD 1335/2005, de 11 de noviembre, por elque se regulan las prestaciones familiares dela Seguridad Social. Por otra parte, la legisla-ción fiscal regula igualmente determinadosbeneficios, en relación con las cargas familia-res, como son el «mínimo familiar» que seaplica para determinar la base imponible delIRPF, así como la deducción de la maternidada favor de madres dadas de alta en la Seguri-dad Social que tengan a cargo un menor detres años. La Ley 35/2007, afronta la necesi-dad de complementar las prestaciones exis-tentes e incrementar el apoyo a la familia, ala vista de las previsiones de envejecimientode la población en España. En esta direcciónde política legislativa, se persigue mejorar lascondiciones de las familias en las que se pro-ducen nuevos nacimientos o adopciones esta-bleciendo una nueva prestación por naci-miento o adopción de hijo. La prestación con-siste en un pago único que tiene la finalidadde compensar en parte los gastos que ocasio-na el nuevo hijo, en especial en la primeraetapa de su vida y es compatible con la actualdeducción por maternidad regulada en elImpuesto sobre la Renta de las Personas Físi-cas y con las prestaciones por hijo a cargo opor nacimiento o adopción de tercer o sucesi-vos hijos, así como con la correspondienteprestación por parto o adopción múltiple de laSeguridad Social.

La nueva prestación pública universal seconfigura complejamente en forma de dosmodalidades de distinta naturaleza, queadquieren un carácter novedoso en el sistemaespañol de protección social. De un lado, tieneel carácter de beneficio fiscal y minora la cuo-ta diferencial del IEPF, para las personas querealicen una actividad por cuenta propia oajena por la cual estén dadas de alta en laSeguridad Social en el momento del naci-miento o la adopción, o hubieran percibido enel periodo impositivo anterior rendimientos oganancias de patrimonio, sujetos a retencióno ingresos a cuenta, o rendimiento de activi-dades económicas por los que se hubieranefectuado los correspondientes pagos fraccio-nados, la prestación adquiere el carácter debeneficio fiscal y minora la cuota diferencialdel Impuesto sobre la Renta de las PersonasFísicas, pudiendo percibirse de forma antici-pada. De otro, y de forma subsidiaria, el pagoadquiere la naturaleza de prestación de laSeguridad Social en su modalidad no contri-butiva, para las personas que no tienen dere-cho al beneficio fiscal antes indicado por noencontrarse en la situación descrita (art.2).

Hay que señalar que con esta medida seviene a completar, en el ámbito de las ayudasa la familia, el conjunto de instrumentos que,a lo largo de la legislatura actual, se han idoaprobando para facilitar la conciliación de lavida personal, familiar y laboral de las perso-nas y compensar, en cierto grado, los gastosocasionados en el hogar familiar, entre losque convendría destacar la importante eleva-ción de los mínimos personales y familiaresen la nueva Ley del IRPF. Este tipo de medi-das de apoyo a la familia requiere de unacoordinación funcional e institucional con lasComunidades Autónomas. En este sentido seestablece que «en el marco de las políticasfamiliares, el Gobierno impulsará la coordi-nación con las CCAA en la determinación delas circunstancias asociadas a las ayudasfamiliares y en la integración de las políticasde la Seguridad Social con las de las mismas,a fin de conseguir un mayor grado de eficacia



en la consecución de los objetivos comunes,respetando en todo caso el marco competen-cial de las Comunidades Autónomas» (Dispo-sición Adicional 3ª de la Ley 35/2005). Esacoordinación deberá permitir, entre otrosobjetivos, que se garantice a los núcleos fami-liares que se sitúen en torno al umbral de lapobreza, a través de la actuación conjunta delos servicios y de las prestaciones económicas,que el nacimiento o la adopción de hijos noempeora su renta disponible y su bienestar. Atales efectos, se deberá realizar una evalua-ción de la situación del colectivo señalado asícomo de los elementos de refuerzo necesariosen la acción pública (véase Exposición deMotivos).

En una valoración de conjunto, se puededecir, en primer lugar, que toda medida deapoyo a la familia en la actual coyuntura esuna medida que deberá ser valorada positiva-mente, pero, en segundo lugar, puede objetar-se que debería haberse insertado esta nuevamedida dentro de una política de apoyo fami-liar más coherente e integral. Cabría, pues,articularla con un conjunto más amplio demedidas para hacer efectiva una política defamilia (política de empleo, vivienda, fiscali-dad, etc.). Como señalara el Dictamen delCES, esta nueva medida de apoyo se presen-ta con carácter aislado, desvinculada de unmarco global de apoyo a las familias que otor-gue preferencia a la superación de las caren-cias actuales en servicios, equipamientos einfraestructuras de apoyo al cuidado deniños. Se realza el déficit en infraestructurasde apoyo a los cuidados de los menores, sien-do así que garantizar la provisión, la calidady el acceso universal a servicios constituye,en opinión del CES, la medida más útil parala consecución de los objetivos de aumentar laparticipación laboral de las mujeres y la con-ciliación de la vida laboral y familiar de laspersonas trabajadoras, al tiempo que contri-buiría a la creación de empleo y a reforzar elcomponente redistributivo de las políticassociales. Lo que se necesita implantar es unapolítica integral de apoyo público a la familia:

Por lo pronto, no hay que olvidar que en elcampo de la protección social nuestro país seencuentra entre los países de la UE-25 quemenor esfuerzo dedica a la función «familia ehijos». Si bien en los últimos años se ha asis-tido a algunos avances considerables enmateria de protección social que repercutenindirectamente en el apoyo a las familias,especialmente la aprobación de la Ley39/2066, de Promoción de la autonomía per-sonal y atención a las personas en situaciónde dependencia, es lo cierto que España con-tinua careciendo de una política integral eneste ámbito de protección pública. Debe cons-truirse una política estatal e integral de apoyoa las familias que aborde todas las dimensio-nes, situaciones y actuaciones posibles. ElCES ha considerado que el Gobierno deberíaelaborar un Libro Blanco sobre la protecciónde las familias en España, realizando undiagnóstico de la situación actual y evaluan-do las medidas y dispositivos existentes a finde detectar las carencias y las vías de solu-ción, todo ello desde una perspectiva compa-rada68. Es precisamente en este marco gene-

ESTUDIOS


68 Véase CES: «Dictamen. 9, sobre el Proyecto deLey por la que se establece la deducción por nacimien-to o adopción en el Impuesto sobre la Renta de las Per-sonas Físicas y la prestación económica de pago únicopor nacimiento o adopción de la Seguridad Social»,Sesión ordinaria del Pleno de 19 de septiembre de2007. Es lo cierto que existe un amplio conjunto desar-ticulado de ayudas generales y autonómicas en apoyo ala familia, con distintos objetivos (conciliación de la vidalaboral y familiar, fomentar la concepción o la adopciónde nuevos hijos, etc. ). Por poner un ejemplo, en el nivelautonómico �que da cuenta de ello�, véase la OrdenForal 25/2007, de 26 de enero, de la Consejera de Bien-estar Social, Deporte y Juventud, por la que se apruebala convocatoria para la concesión de ayudas a mujerestrabajadoras con hijos menores de tres años para el año2007. La convocatoria tiene por objeto establecer elrégimen de las ayudas prevista en el artículo único, pun-to 1. a) de la Ley Foral 7/2005, de 16 de junio, por la quese modifica la disposición adicional primera «ayudas pormaternidad» de la Ley Foral 16/2003, de 17 de marzo,de modificación parcial de diversos impuestos y otrasmedidas tributarias. Podrán beneficiarse de esta convo-catoria las madres que durante el año 2006 hubiesenrealizado una actividad laboral por cuenta propia o aje-

ral en el que tendría un mejor encaje la medi-da propuesta por la Ley 35/2007.

Enlazando con la problemática de la situa-ción de sobrecarga de las familias y con lafacilitación de la emancipación e incorpora-ción al mercado de trabajo de los jóvenes, seencuentra el Real Decreto 1472/2007, de 2 denoviembre, por el que se regula la renta bási-ca de emancipación de los jóvenes. Su puntode partida es que en España existe un retrasoen la edad de emancipación de los jóvenes,que ocasiona múltiples consecuencias negati-vas, tanto sociales como económicas y perso-nales. Precisamente una de las causas de esteretraso es el incremento sostenido en los pre-cios de la vivienda de la última década, queha dificultado enormemente el acceso demuchos jóvenes al disfrute de una vivienda,con lo que han visto obstaculizadas sus posi-bilidades de emancipación. La «Renta básicade emancipación» tiene por objeto facilitar laemancipación de los jóvenes, y consiste en unconjunto de ayudas directas del Estado desti-nadas al apoyo económico para el pago delalquiler de la vivienda que constituye sudomicilio habitual y permanente, en las con-diciones y con los requisitos que se establecenlegalmente (art.1). Para acceder a estas ayu-das se establecen tres requisitos básicos:tener una edad comprendida entre los 22años cumplidos y hasta cumplir los 30, estaren condiciones de acceder a una vivienda ydisponer de una fuente regular de ingresos;en todo caso, se fija un límite máximo deingresos anuales (art.2). En cuanto a la cuan-tía de la renta básica de emancipación, cabedecir que consistirá en tres tipos de ayudasinstrumentalmente vinculadas, con cargo a

los presupuestos del Ministerio de la Vivien-da: a) Una cantidad mensual de 210 euros conel fin de facilitar el pago de los gastos relacio-nados con el alquiler de la vivienda habitual;b) Una cantidad única de 120 euros si se cons-tituye aval con un avalista privado comogarantía del arrendamiento; y c) Un présta-mo sin intereses, de 600 euros, por una solavez, reintegrable cuando se extinga la fianzaprestada en garantía del arrendamiento, alfinalizar el último de los contratos de arren-damiento sucesivamente formalizados en elplazo máximo de cuatro años desde el recono-cimiento del derecho a esta ayuda, o, en todocaso, cuando se dejen de reunir los requisitosque habilitan para seguir percibiendo la ayu-da de la letra a) (art.3). Es evidente que ellosupone una justificada intervención de lospoderes públicos no sólo para dinamizar elmercado de arrendamientos, sino fundamen-talmente favorecer la emancipación de losjóvenes liberando de la sobrecarga que pesasobre las familias y facilitando su inserciónen el mercado de trabajo. Ello supone unaintervención sobre el ciclo vital de las perso-nas en la fase inicial de la vida activa, y mues-tra la necesidad de coordinar y articular losdistintos ámbitos de intervención pública enmateria de acción social.

c) Cambios en la estructura del empleo(señaladamente el aumento del empleoen servicios; trabajo autónomo; trabajoprecario)

La Seguridad Social y el mercado de tra-bajo están estrechamente ligados desde elmismo nacimiento de aquélla. Inicialmentela Seguridad Social se financia, de acuerdocon la lógica del riesgo y la técnica del segu-ro, por los participantes en el mercado de tra-bajo: trabajadores y empleadores. Paulatina-mente, la Seguridad Social amplía su lógicaprotectora, ampliando su dominio del riesgoprofesional al riesgo social, es decir, del segu-ro a la solidaridad. De este modo, extiende suprotección más allá del empleo, a personasque carecen de situación profesional en elmercado de trabajo (mujeres casadas y



na, que en ese periodo de tiempo tuviesen a su cargohijos menores de tres años y siempre que la renta de launidad familiar esté dentro de los límites que se deter-minan en la base tercera de esta convocatoria. Reflexio-nes de interés, en una dirección de crítica constructiva,sobre las políticas familiares, en PARELLA, S.: «Las políticasfamiliares», en ADELANTADO, J. (Coord.).: Cambios en elEstado del Bienestar, Barcelona, Icaria editorial, 2000,págs. 415 y sigs.

madres de familia sin actividad lucrativa,inválidos de nacimiento, etc.). Dicha exten-sión hacia la universidad subjetiva es, noobstante, tímida y parcial. Es fácil de constarque aún subsiste el carácter profesional-con-tributivo de la Seguridad Social, aunque elsegmento no contributivo y asistencial vaganando progresivamente terreno. Lasinteracciones entre el mercado de trabajo y laSeguridad siempre están en proceso de cam-bio; y en la coyuntura actual esos cambios sehan hecho más radicales; y están relaciona-dos con la incorporación de la mujer en elmercado de trabajo, el progreso técnico y laevolución del empleo, con el crecimiento deldesempleo estructural y la precarización deempleo (que se ha «normalizado» jurídica-mente). En este contexto entra en crisis elbinomio pleno empleo y crecimiento económi-co; lo que tiene ya una importante conse-cuencia en la Seguridad Social, a saber: en suorigen se concibió como un sustituto decarácter excepcional a la pérdida de trabajo yde ganancia, ahora el sistema de SeguridadSocial ha de implicarse más primariamenteen la dinámica del mercado. De ahí que laSeguridad Social, lejos de ser un sustitutoexcepcional y limitado, está llamada a ser uncomplemento permanente y duradero delmercado de trabajo (reciclaje, renta de inser-ción, prejubilaciones, jubilaciones anticipa-das, etc.)69. La precarización es una estrate-gia empresarial que responde a las exigen-cias del mercado de trabajo, de la produccióny a la búsqueda de flexibilidad en la organi-zación del trabajo y en el empleo de la manode obra. Es una nueva estrategia de gestiónde personal orientada a la flexibilización delas legislaciones y prácticas laborales; y con-lleva una fragmentación de la fuerza de tra-bajo con importantes implicaciones en lossistemas públicos de protección social.

Hay que tener en cuenta la nueva situa-ción del empleo, los cambios en la conforma-ción del empleo y la organización de los mer-cados de trabajo en una economía cada vezmás abierta y global. El Estado del bienestarse había forjado en el marco de un sistemaeconómico orientado hacia el pleno empleo,regulación de los mercados y el reconocimien-to de los derechos sociales y el diseño de polí-ticas de bienestar de las familias. Se creó unpotente sector público, una política de apoyoal consumo sostenible y elevados índices deproductividad. Aparte de ello, un núcleo cen-tral del modelo (que se dio en llamar fordis-ta70). Actualmente se constata una desestan-darización del empleo y se expanden las dis-tintas formas de Precarización del trabajo ycontrataciones laborales «atípicas» (trabajotemporal, trabajo a tiempo parcial, trabajo adistancia o teletrabajo, trabajadores con tra-bajos marginales y de corta duración, traba-jadores semi-autónomos, trabajadores fron-terizos o desplazados, etcétera) con carrerasde seguro también «atípicas», no reconduci-bles al modelo antropológico estándar decarrera de aseguramiento profesional. Deeste modo las desigualdades del mercado detrabajo tienden a ser reproducidas y consoli-dadas (y no corregidas, como sería dable espe-rar) por el sistema público de protecciónsocial. El empleo «atípico» refleja que se haproducido una ruptura con las formas deempleo «estándar» tomadas como base dereferencia para delimitar el modelo de articu-lación de las protecciones sociales. Para eseamplísimo colectivo que se encuentra en elempleo «atípico» �y tanto más se traduce,como es harto frecuente, en empleo «preca-

ESTUDIOS


69 CONSEJO DE EUROPA: «Informe sobre la SeguridadSocial en una sociedad cambiante», Estrasburgo, 1989,recogido en La Seguridad Social en una sociedad cam-biante, Madrid, MTSS, 1992, págs. 99 y sigs.

70 Véase BOYER, R.: La teoría de la regulación, Valen-cia, Edicions Alfons El Magnànim, 1992; LIPIETZ, A.: Lasociété en sablier, Éditions La Découverte, París, 1996;PIORE, M. J. y SABEL, CH. F.: La segunda ruptura industrial,Madrid, Alianza Editorial, 1990; MONEREO PÉREZ, J. L.:«El Derecho Social y del Trabajo en el mundo de la ter-cera revolución industrial», en CAPELLA HERNÁNDEZ, J. R.(Coord.).: Transformaciones del Derecho en la mundiali-zación, Madrid, Consejo General del Poder Judicial,1999, págs. 219 y sigs.

rio»� la inestabilidad tiene el efecto inmedia-to de formación de una carrera de seguro nolineal, y con él un efecto estructural de deses-tabilización del modelo de carrera de seguropara el que estaban pensados, construidos,los sistemas de Seguridad Social de la pos-tguerra. Éstos tienen que responder a lasnuevas exigencias de protección que imponenlas formas de empleo no estándar, proporcio-nando a las personas la seguridad de ingresosy la atención necesaria a esta población «pro-tegida» más heterogénea y con biografíaslaborales más individualizadas. Los emplea-dos «atípicos» y los empleados «precarios» sonpersonas móviles. Para ellas deben articular-se medidas de garantías tanto laborales (par-tiendo de la necesidad elemental de restrin-gir al límite las condiciones de empleo preca-rio en sí; pero teniendo en cuenta que nosiempre un empleo «atípico» constituye unempleo «precario») como de Seguridad Social.Esa exigencia de «re-invención» de nuevasfórmulas protectoras es el único medio paraevitar los fallos de cobertura actual (y presu-miblemente de futuro) de la Seguridad Socialdurante toda la trayectoria de vida de las per-sonas. Es el único camino, hay que destacar-lo, para que los programas de SeguridadSocial cumpla su objetivo existencial de pre-venir la pobreza y de luchar con las situacio-nes de desigualdad excesiva e intolerable enuna sociedad democrática. En la coyunturaactual de inseguridad en el empleo generali-zada y con mercados de trabajo segmentados(trabajadores con empleo estable; trabajado-res «móviles» sin empleo estable; trabajado-res «móviles» precarios), la Seguridad Socialdebe atender a la cobertura de los riesgos clá-sicos y a la protección de las nuevas situacio-nes de necesidad con la provisión de rentas ycontribuyendo adicionalmente a las posibili-dades de empleo y de reinserción laboral delas personas, cuando ello sea posible. De ahíla orientación de superar el enfoque mera-mente «pasivo» (reparador) hacia un enfoquemás «activo» (activación en la gestión de losocial y del conjunto de prestaciones predis-puestas para atender a la tutela de los riesgos

y situaciones de necesidad sociales) que con-fiera una mayor centralidad a la reinserciónen el mercado laboral, a la prolongación de lavida activa, a la rehabilitación y a la forma-ción o conversión profesional (quedando afec-tadas, el conjunto de prestaciones por desem-pleo, por jubilación, por incapacidad tempo-ral o permanente, etcétera, y las nuevas téc-nicas de protección como, por ejemplo, lasrentas mínimas de inserción o, en su caso,rentas de existencia).

Se está produciendo al hilo de ello unaespecie de «reconstrucción» del mundo deltrabajo. Es de destacar el hecho de que uno delos ejes de la nueva estrategia de las empre-sas y de determinadas políticas legislativasviene siendo el de facilitar un aumento signi-ficativo lo que se ha denominado, especial-mente desde la década de 1980- la flexibili-dad. La flexibilidad laboral (externa e inter-na) tiene muchas virtualidades, pero no cabela menor duda de que hace posible el trasla-do en la posición de los trabajadores, y tam-bién de en los subcontratistas y otros presta-dores de servicios (muchos de ellos trabaja-dores autónomos, más o menos dependien-tes), el riesgo de la incertidumbre de los mer-cados.

El descenso del empleo no equivale a ladesaparición del trabajo, pues en la faseemergente del posfordismo, el trabajo�entendido como complejo de acciones, pres-taciones, productivas� se extiende cada vezmás, hasta abarcar toda la existencia social.El trabajo se desarrolla sobre todo el horizon-te de la vida. El «postfordismo» está haciendoreferencia a una forma de organización socialsituada todavía en un proceso de transiciónde lo que ya no es a lo que todavía no es; esdecir, denota dinámicas de transformacióncon persistencias de elementos de lo que havenido siendo. Esto supone, que el postfordis-mo emergente es un término que hace refe-rencia más a ciertas tendencias ya operantes,que ha a la consolidación efectiva de un para-digma nítidamente definible y acabado. Sepuede constatar que estamos ante un proceso



de transformación estructural que pareceindicar un agotamiento del modelo industrialfordista71, gestándose en su lugar una nuevaconformación de las relaciones sociales deproducción. Se produce una transición de unaeconomía orientada a la producción a unaeconomía de la información, del trabajoindustrial al trabajo inmaterial; y se operauna transición de un régimen de plena ocupa-ción potencial a una situación en la cual ladesocupación se convierte en un fenómenoestructural. En este contexto el proceso tec-nológico informático supone una reestructu-ración y modificación de la producciónmediante un constante incremento de la fle-xibilidad y la subocupación. El trabajo tiendea desmaterializarse en el sentido de que sedesvincula de su histórica relación con unproducto determinado, transformándose encambio en «performance» comunicativa, actocreativo que difícilmente puede identificarsecon el objeto inmediato de la acción, momentoproductivo que crea una segunda naturaleza(virtual), antes que limitarse a transformarel mundo natural. Por otra parte, el trabajodesborda paulatinamente el espacio acotadode la institución cerrada, y se realza la crea-ción de redes de acción comunicativa y de coo-peración productiva entre los sujetos implica-dos en la organización empresarial72. Lasnuevas formas de organización del trabajoreflejan el carácter fluido y difuso de la situa-ción del ciclo laboral y familiar, estrechamen-te vinculado a él. Las nuevas formas de la

producción permiten sustraer el máximotiempo del trabajador, logrando que el tiempode los hombres, el tiempo de sus vidas, setransforme en tiempo de trabajo (flexible). Deeste modo, evocando al Foucault, el tiempodel trabajador, no sólo el tiempo de su díalaboral, sino el de su vida entera, podrá efec-tivamente ser utilizado de la mejor maneraposible por el sistema productivo. Es así, quese establecen mecanismos por los cuales todoel tiempo de la existencia humana es puesto adisposición de un mercado de trabajo y de lasexigencias del trabajo73. Al mismo tiempoesas nuevas formas de trabajo y organizaciónde la producción exigen o requieren de nue-vas formas de gobernabilidad74; de cuyaactualización se ocupará la ciencia del gobier-no de las poblaciones laborales, renovando losinstrumentos técnicos e institucionales decontrol y regulación social. La ciencia delgobierno se apropia de la racionalidad instru-mental (e incluso en unas de sus versionesparticulares, la «racionalidad gerencialista»,la cual asume los criterios de economicidadde los recursos, de monetización de los riesgosy de eficacia del binomio coste-beneficio) opti-mizando los dispositivos de regulación, con-trol y vigilancia de la población, haciendoposible una gestión productiva y «científica»de las poblaciones laborales, atendiendo a losdistintos ciclos vitales tanto de laboralescomo familiares, y desde el nacimiento hastala muerte, pasando por la vejez. La personadel trabajador ha de ser objeto de una regula-ción que permite su actividad productiva, su

ESTUDIOS


71 Ello se debe en gran parte a las rupturas provoca-das por la tercera revolución industrial, la nueva organi-zación científica del trabajo flexible, la revolución cultu-ral asociada al renacimiento del individualismo y la res-ponsabilidad individual y a la globalización de la econo-mía. Véase COHEN, D.: Tres lecciones sobre la sociedadpostindutrial, Buenos Aires, Katz Ediciones, 2007;INGLEHRT, R.: El cambio cultural en las sociedades indus-triales avanzadas, Madrid, CIS, 1991.

72 Véase DE GIORGI, A.: Il governo dell� eccedenza.Postfordismo e controllo della moltitudine, Verona,Ombre Corte, 2002, espec., cap. 2; BOYER, R. y FREYSSE-

NET, M.: Les modèles productifs, París, Éditions LaDécouverte & Syros, 2000, espec., cap. 7.

73 Véase FOUCAULT, M.: La verdad y las formas jurídi-cas, Barcelona, Ed. Gedisa, 1984, espec., págs. 123 ysigs.

74 La «gobernabilidad» debe ser entendida en cone-xión con la idea de «gubernamentalidad» como el con-junto constituido por las instituciones, procedimientos,análisis y reflexiones, cálculos y tácticas que permitenejercitar una forma bien específica (y a la vez compleja)de poder que tiene por blanco la población, por formaprincipal de saber la economía política, por instrumen-tos técnicos esenciales los dispositivos de seguridad. Cfr.FOUCAULT, M.: «La gubernamentalidad», en FOUCAULT,M.: Espacios de Poder, Madrid, La Piqueta, 1980.

reproducción social en los distintos ámbitos(lugar de trabajo; familia, etc.) y estados, demanera que el estatuto jurídico-social del tra-bajador de ser múltiple y combinar las tute-las en el empleo con las protecciones socialesen el trabajo; es decir, superponiendo a losderechos de ciudadanía en el empleo los dere-chos de la ciudadanía del trabajador profesio-nal más allá del trabajo-empleo; es decir,como derechos de la persona trabajadora. Esasí, con todo, que los derechos sociales de laciudadanía �el estatuto de ciudadanía social�deben trascender del trabajo-empleo, y girardirectamente sobre la persona del trabajadoren sus distintos ciclos vitales. Esta redefini-ción del enfoque de ordenación de las pobla-ciones toma nota de la persistente utilizaciónde las «tecnologías sociales» (técnicas actua-riales, de aseguramiento y prevención de losriesgos sociales) utilizadas por el Estadosocial «activo» (y, que por cierto, fueron yautilizadas por el paradigma del Estado social«pasivos» en la ordenación, regulación y con-trol de la sociedad salarial), como un modelode regulación pública (jurídica e institucio-nal) de la sociedad que pretende conjugar demodo eficiente el paradigma disciplinario decontrol sobre los sujetos con un sistema desocialización de los riesgos que se proyecta alconjunto de la sociedad. La lógica de las pro-tecciones sociales tiende a trascender de lalógica asegurada clásica75 para articular nue-vos mecanismos de protección más preventi-vos que racionalizan los dispositivos de regu-lación de la población. Estos dispositivosdeben afrontar las nuevas inseguridadessociales. No es suficiente ahora asociar pro-tecciones y derechos a la condición del propiotrabajador (haciendo que el trabajo se vuelvael empleo, esto es, un estado dotado de un«estatuto» que comprende garantías no mer-

cantiles); no es suficiente ahora que la inmen-sa mayoría de la población acceda a la ciuda-danía social a partir de la consolidación delestatuto del trabajo. Con el aumento de laincertidumbre y la desestandarización deltrabajo76, las propias trayectorias profesiona-les se convierten en móviles y los trabajosinestables. La época de la igualdad de trayec-torias, que garantizaba a los individuosigualmente dotados �procedentes del mismomedio social y con los mismos resultadosescolares finales� el mismo tipo de carreraprofesional, ya pertenece al pasado77.

De ahí la erosión de los sistemas de protec-ción social que se habían desplegado en lasociedad salarial sobre la base de condicionesde trabajo estables y un paradigma de fami-liar estandarizada, por lo que se realza lanota de imprevisibilidad de buena parte delos nuevos riesgos. En este contexto es nece-sario reconfigurar las protecciones sociales,las cuales se hacen más flexibles y diversifi-cadas, ajustándose a la especificidad de losproblemas de las poblaciones y a la indivi-dualización de los riegos y situaciones denecesidad de los sujetos protegidos (queincluye la contractualización de algunasprestaciones, como el desempleo y la rentamínima de inserción, y, más ampliamente, unhaz heterogéneo de medidas de «activación»de las protecciones). Entonces se destaca laconveniencia de transferir de derechos delestatuto del empleo a la persona del trabaja-dor, con la idea fuerza de de un estado profe-sional de las personas, que no se define por elejercicio de una protección profesional o de unempleo determinado, sino que engloba lasdiversas formas de trabajo que toda personaes capaz de cumplir durante su existencia.Aunque quizás sería mejor decir que de lo quese trata es de «completar» �enriquecer� eseestatuto del empleo con un adicional y más



75 Para esa lógica aseguradora clásica, puede consul-tarse EWALD, F.: L� Etat-Providence, París, Grasset, 1986;MONEREO PÉREZ, J. L.: Los orígenes de la Seguridad Socialen España: José Maluquer y Salvador, Granada, Ed.Comares, 2007, con indicación de las nuevas técnicasde organización y gestión de las protecciones sociales.

76 Véase BECK, U.: La sociedad del riesgo, Barcelona,Paidós, 1998.

77 Véase FITOUSSI, J. P. y ROSANVALLON, P.: Le nouvelâge des inégalités, París, Éditions du Seuil, 1996.

amplio estatuto de las personas78. Esta es engran medida parte de la tarea fundamentaldel actual Derecho Flexible del Trabajo79.

La flexibilidad es en sí una estrategia deregulación en la organización de personas, yno sólo una relativa exigencia determinadapor las transformaciones del sistema produc-tivo. Se han aducido las transformaciones deltejido productivo como causa determinantede una mayor precarización del empleo y deun incremento de la exteriorización del siste-ma productivo. Las distintas formas de flexi-bilidad externa adoptadas por las organiza-ciones productivas han conducido a que unimportante índice de población activa se halleen situación precaria. Es un tipo de precari-zación que se corresponde con la naturalezadel empleo (contratación temporal o de dura-ción determinada, trabajo interino, a tiempoparcial o variable), con la creciente insercióndel trabajo asalariado en las empresas sub-contratistas (Estas empresas suelen tenermenos solvencia económica, padecen másfácilmente los efectivos negativos de las fluc-tuaciones en la coyuntura económica, y, ade-más y en relación a ello, de modo harto fre-cuente mantienen una organización de perso-nas basada en la utilización sistemática deltrabajo precario)80. En los mercados tiende adominar el trabajo intermitente, temporal,flexibilizado conforme a las exigencias con-tingentes de las empresas proclives, por lodemás, a descentralizar o subcontratar fasesdeterminadas del proceso productivo, con el

efecto de una desestructuración de la fuerzade trabajo, fragmentándola en un archipiéla-go de figuras laborales «atípicas» que gene-ran una pérdida de la seguridad «fordista» enel empleo, entendido como un conjunto deseguridades que arropaban al trabajador(estabilidad, titularidad de un haz de dere-chos sociales de ciudadanía). Las nuevas for-mas de empleo excluye (o la restringe severa-mente) de la ciudadanía social a masas cre-cientes de sujetos con trabajo «atípico». Unrasgo caracterizador es la dualización delempleo tanto en un plano externo (entre losdistintos mercados, primario y secundario, deempleo) como interno (en el mismo interior,esto es, en el marco, de un mismo ciclo pro-ductivo o de distribución, de la gran empresao grupo de empresas). La fragmentación delos mercados de trabajo no es nueva (Polanyi,Piore y Sabel, Boyer), pero ese proceso dediversificación de los mercados de trabajo yde las formas de empleo y contratación se havisto acrecentada por la construcción del nue-vo Derecho del empleo que instituye y forma-liza varios mercados del empleo). Ello se haceacompañar de un cierto desplazamientohacia el Estado de los costes del trabajo, esdecir, se traslado hacia el Estado parte de loscostes que antes venían siendo soportadosexclusivamente por las empresas. Es el casode la «socialización» de los costes que afectana los trabajadores mayores o a los que se con-sideran menos productivos; los costes de laprecarización y de las rotaciones del empleo(especialmente del trabajo temporal, que con-tinua teniendo una presencia muy elevada enla estructura del empleo); y los costes de lasreestructuraciones de empresas (en términosde prejubilaciones81, anticipación de la edad

ESTUDIOS


78 Véase CASTEL, R.: L� insécurité sociale. Qu� est-cequ� étre protégé?, París, Éditions du Seuil et La Républi-que des Idées, 2003; SUPIOT, A.: Au-delà de l� emploi,París, Flammarion, 1999, pág. 89.

79 Para su gestación, fisonomía y morfología, puedeconsultarse MONEREO PÉREZ, J. L.: Introducción al nuevoDerecho del trabajo. Una reflexión crítica sobre el Dere-cho Flexible del Trabajo, Valencia, Tirant lo blanch, 1996.

80 Sus efectos sobre las biografías personales se pue-den apreciar en la conocida obra de SENNET, R.: La corro-sión del carácter. Las consecuencias personales del traba-jo en el nuevo capitalismo, Barcelona, Ed. Anagrama,2005.

81 Las prejubilaciones muestran nítidamente la mez-cla de los riesgos que se encuentran en la SeguridadSocial, resultando difícil afirmar si muchos prejubiladosson parados con prestación suplementaria o jubiladosprecoces. Con el término prejubilación se designa losregímenes particulares que se han puesto en prácticapara enviar a la jubilación anticipada a trabajadores desectores en crisis, o de toda una economía en crisis, a fin

ordinaria de jubilación, jubilaciones forzosas,programas de reconversión y reciclaje profe-sional, etcétera). En esa lógica de «desplaza-miento» y «socialización» de costes empresa-riales se inserta la práctica generalizada delas subvenciones del empleo de determinadascategorías (jóvenes, parados de larga dura-ción, trabajadores no cualificados�). Tam-bién es generalizada la asunción estatal decargas de las rotaciones mediante la instru-mentación de las prestaciones por desempleo.Lo mismo cabe decir de las medidas generalesde exención o reducción de las cargas empre-sariales para trabajadores determinados(trabajadores de una cierta edad o con dificul-tades de empleo, etc.)82. No es baladí destacarel pago de las prestaciones por desempleo ejede los procesos de ajuste productivo83. Por lodemás, la protección legal contra el desem-pleo viene incorporando (también en nuestropaís) la Renta Mínima de Inserción en el

Marco de la Protección por desempleo (RMI)como prestación estatal independiente a lasRMI creadas en el marco de las políticas«asistenciales» de las CCAA. Las RMI incor-poradas a la protección por desempleo soncada vez más una especie de ayuda de inser-ción para aquellos que buscan su primerempleo estable y una prestación complemen-taria para los expulsados de la coberturasocial del paro, tanto más numerosos cuantoque los criterios que dan acceso a la presta-ción de desempleo se han endurecido durantela última década dentro de las políticas decontención del gasto público social. A todo ellocabe añadir el coste asumido a través de lasmedidas de edad; es decir, de anticipación dela edad de jubilación; y ahora también �para-dógicamente� el coste de los incentivos paraprolongar la edad de jubilación (ver lasrecientes reformas y la que está en marcha).Se viendo asumiendo, de modo directo o indi-recto, los costes de las extinciones anticipa-das de edad (prejubilaciones, dispersión debúsqueda de empleo para los parados de lar-ga duración o con dificultades de reinserciónlaboral), los de la formación y reciclaje profe-sional; se proporcionan ayudas para acompa-ñar las reestructuraciones en distintas moda-lidades. El resultado en no pocos casos es quese ha creado todo un sistema institucionalencaminado a subvencionar con caráctergeneral al sector privado, de modo paralelo ala realización de estrictas políticas naciona-les y comunitarias de contención del gastopúblico en materia social. De este modo se hatransitado peligrosamente del Estado Socialal Estado de competencia económica. Es ver-dad que el proceso es contradictorio (toda vezque la gobernabilidad política exige el mante-nimiento de una política social coherente y laconservación de las condiciones necesariaspara el buen funcionamiento de la economía),pero tampoco se puede ignorar que en nopocas ocasiones se está utilizando al Estadosocial bajo la lógica de una racionalidad ins-trumental al servicio de la economía y de lasgrandes organizaciones empresariales. Elloes así cuando se constata fácilmente que los



de liberar empleos para los jóvenes parados. Dichosregímenes se caracterizan por su carácter ambiguo. Sesitúan en el límite de las ramas de vejez y desempleo porel hecho de que se aseguran un riesgo de paro en elseguro de vejez, o viceversa. Véase CONSEJO DE EUROPA:«La flexibilidad de la edad de jubilación», Consejo deEuropa, Estrasburgo, 1989, recogido en La SeguridadSocial en una sociedad cambiante, Madrid, MTSS, 1992.Sobre la prejubilación, puede consultarse LÓPEZ CUMBRE,L.: La prejubilación, Madrid, Civitas, 1998.

82 Sobre la desestructuración de las formas de traba-jo y la emergencia del trabajo anómico posfordista, véa-se BOLTANSKI, L. y CHIAPELLO, E.: Le nouvel esprit du capi-talisme, París, Éditions Gallimard, 1999; MONEREO PÉREZ,J. L.: Derechos sociales de la ciudadanía y ordenamientolaboral, Madrid, CES, 1996; ID: «Nuevas tendencias delDerecho del Trabajo postconstitucional: el modelo deConstitución flexible del trabajo», en SEMPERE NAVARRO,A. V. (Dir.) y MARTÍN JIMÉNEZ, R. (Coord.).: El modelosocial en la Constitución Española de 1978, Madrid,MTAS, 2003; ALONSO, L. E.: Trabajo y posmodernidad,Madrid, Editorial Fundamentos, 2000.

83 Véase MONEREO PÉREZ, J. L.: El sistema de protec-ción por desempleo en España, Valencia, tirant lo blach,1997, Parte Primera («La función de la protección pordesempleo. La protección por desempleo como instru-mento de Seguridad Social como mecanismo de regula-ción institucional del mercado de trabajo»), págs. 15y sigs.

costes económicos y sociales de las reestruc-turaciones y de las grandes estrategias de lasempresas recaen en gran medida sobre lacomunidad política a través de su traslado alEstado.

Con todo, no cabe duda de que gran partede esa racionalidad instrumental se ha veni-do gestando a través de la Seguridad Social(como política de protección social del Esta-do), y no sólo mediante la protección legal deldesempleo. Se puede decir, al respecto, que laSeguridad Social ha prestado buenos servi-cios a la reestructuración y a los proceso deajuste (coyuntural y permanente) de lasempresas.

Estas transformaciones se han visto facili-tadas por un conjunto de factores de diversaíndole. En primer lugar cabe destacar elimpulso estatal hacia la construcción de unDerecho flexible del Trabajo (que ha re-cons-tituido jurídica los mercados laborales, en unsentido de un galantismo débil que permiteuna mayor mercantilización «controlada» deltrabajo profesional), que en muchos casos hapodido contar con el apoyo explícito de lasorganizaciones profesionales (unas veces porrazones defensivas, otras por razones ofensi-vas de realización de su propio proyecto dereforma social). La situaciones de incerti-dumbre en la economía ha propiciado laintroducción de regulaciones más flexiblesmás propia en un sentido corrector del Dere-cho del Trabajo clásico (Derecho garantistadel Trabajo), al mismo tiempo que el temor alparo ha favorecido una mayor disciplina delos trabajadores dispuesto a aceptar cambiosregresivos o «concesivos» antes del riesgo deperder el empleo. Sólo así, a través del juegocombinado de esta serie de factores, se puedecomprender la situación de relativa «pazsocial» de quienes ocupan trabajos realmenteprecarios y la aceptación a-crítica de los tra-bajadores asalariados que progresivamenteson «convertidos» en trabajadores autónomosy, sin embargo, continúan dependiendo de suempresario principal y el hecho objetivo de lasubordinación tan sólo se encuentra formal-

mente disimulada por el tránsito-desplaza-miento del Derecho del Trabajo por el DerechoMercantil o Civil en las distintas formas decontratación de servicios. Es el reclamo de laflexibilidad como estrategia disciplinaria delos mercados de trabajo y aducida exigenciapara garantizar la competitividad de lasempresas «flexibles». Desde esa óptica elEstado tendría la tarea esencial de propiciarlas condiciones para la competitividad enmar-cada en una visión del mercado laboral comoun «orden hobbesiano» de lucha desenfrenadapor la maximización de los beneficios84. Esteenfoque unidireccional se inscribe en la másamplia transformación del Estado social clá-sico de la postguerra al Estado «social» decompetencia económica. De ahí también lamisma redefinición de los derechos socialesde la ciudadanía (derechos de desmercantili-zación), pues ahora se tiende a implantarmás bien formas de derechos sociales «debili-tados», donde los «intercambios obstruidos»�esto es la esfera de lo mercantilizable� se hahecho más flexible y fluida, e incluso �enalgunos casos� se ha reducido al mínimo. Deeste modo se está dando lugar objetivamente(más allá de los políticamente deseado) a laformación de situaciones de desigualdad queantes eran consideradas realmente intolera-bles en la posición de lo trabajadores y en ladistribución de las rentas entre las personas,clases y grupos sociales en general85. Contodo, el propio sistema establecido �queimpulsa estas medidas de flexibilización�asume riesgos importantes de desestabiliza-ción social. Basta reparar en el hecho de queen el momento presente se aprecian situacio-

ESTUDIOS


84 Véase POLANYI, K.: La Gran transformación. Críticadel liberalismo económico, trad. J. Varela y F. Álvarez-Uría, Madrid, Eds. De La Piqueta, 1989; SOLOW, R. M.:El mercado de trabajo como institución social, trad. C.Varela Ortega, Madrid, Alianza, 1992.

85 Me permite remitir a mi ensayo, «La política socialen el Estado del Bienestar: los derechos sociales de laciudadanía como derechos de «desmercantilización»»,en Revista de Trabajo y Seguridad Social, núm. 19 (1995),págs. 7 y sigs.

nes de «anomia» social preocupantes, ya que,por decirlo con Durkheim, una política deliberalización excesiva solo puede generar untipo de solidaridad mecánica, al desestructu-rar los vínculos o lazos sociales imposibilitan-do el desarrollo de formas evolucionadas de«solidaridad orgánica» basadas en la integra-ción social de individuo. Estas dificultades deostentar vínculos laborales duraderos afec-tan, por supuesto, a la conformación equili-brada entre el ciclo de vida laboral y familia.Es una perspectiva antropológica que no pue-de descuidarse, y menos aún desconocerse, enabsoluto en el momento de proceder a reali-zar reformas en las políticas laborales y deSeguridad Social.

Bajo este prisma se puede entender mejorlas direcciones de la política de SeguridadSocial en prácticamente todos los Estadosmiembros de la Unión Europea, encamina-das a realzar las llamadas «medidas deedad» y su singular centralidad en los proce-sos reformistas, especialmente en relación ala edad de jubilación. Destacan, en primerlugar, las medidas restrictivas de anticipa-ción de la edad de jubilación, salvo la reduc-ción por razones de riesgo profesional signifi-cativo (aunque disfuncionalmente continuapersistiendo las problemáticas �por incohe-rentes� jubilaciones forzosas a través de con-venio colectivo86); y, en segundo lugar, laspolíticas de incentivación de la prolongaciónvoluntaria de la vida laboral. Así, por ejem-

plo, la pensión de jubilación a partir de lossesenta y seis años deberá ser superior a laque corresponda a los sesenta y cinco años.La idea-fuerza que preside es que a másretraso de la edad de jubilación, más mejorade su cuantía.

En aquélla lógica de instauración delDerecho flexible del Trabajo (que es la pro-yección en el campo jurídico-laboral del Esta-do «social» de competencia económica) seinserta la Comisión de las ComunidadesEuropeas: «Libro Verde. Modernizar el Dere-cho laboral para afrontar los retos del sigloXXI» (Bruselas, 22.11.2006, COM (2006) 708final) y la Nueva Comunicación de la Comi-sión Europea sobre «flexi-seguridad» de27.6.200787. Estas intervenciones comunita-rias no son desde luego ajenas a los ciclosvitales de las personas y, por otra parte, estambién innegable la estrecha conexión fun-



86 Posibilidad admitida por el TJCE, véase, señalada-mente, STJCE (Gran Sala), de 16 de octubre de 2007, lacual declara que «La prohibición de toda discriminaciónpor razón de edad, tal como se aplica en la Directiva2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000,relativa al establecimiento de un marco general para laigualdad de trabajo en el empleo y la ocupación, debeinterpretarse en el sentido de que no se opone a unanormativa nacional, como la controvertida en el litigioprincipal, que considera válidas las cláusulas de jubila-ción forzosa establecidas en los convenios colectivosque exijan, como únicos requisitos, que el trabajadorhaya alcanzado el límite de edad a efectos de jubilación,fijado en 65 años por la normativa nacional, y que cum-pla con las demás condiciones en materia de seguridad

social para acceder a la prestación de jubilación en sumodalidad contributiva, siempre que: -dicha medida,pese a basarse en la edad, esté justificada objetiva yrazonablemente, en el marco del Derecho nacional, poruna finalidad legítima relativa a la política de empleo y almercado de trabajo y �los medios empleados para lograreste objetivo de interés general no resulten inadecuadose innecesarios a este respecto». Como es bien sabido lavigente Disposición Adicional 10ª (redactada conformea la Ley 14/2005, de 1 de julio) admite las «Cláusulas delos convenios colectivos referidas al cumplimiento de laedad ordinaria de jubilación», sometiéndolas a un moti-vo razonable (razones de política de empleo específicas)y a una garantía mínima de Seguridad Social (tener dere-cho a la pensión de jubilación en su modalidad contri-butiva).

87 COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS: Hacia losprincipios comunes de la flexiseguridad: más y mejorempleo mediante la flexiseguridad y la seguridad,«Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo,al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y alComité de Las Regiones», Bruselas, 27. 6. 2007 COM(2007) 359 final. La propia Comisión Europea ya habíaintervenido en este asunto. Así, de modo destacado, enla COMISIÓN EUROPEA: «El futuro de la Estrategia Europeade Empleo. Una estrategia para el pleno empleo y mejo-res puestos de trabajo para todos», Comunicación de laComisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al ComitéEconómico y Social y al Comité de las Regiones. COM(2003) 6 final.

cional e instrumental entre las políticas de«flexi-seguridad» de los mercados de trabajoy las políticas de Seguridad Social (y, engeneral, de protección social). En este docu-mento se refleja la referida tendencia apasar del Derecho del Trabajo Clásico�garantista en sentido fuerte� al Derechoflexible del Trabajo emergente de modo cadavez más patente, donde las reformas postu-ladas son típicamente estructurales, pues seredefinen los fines, las instituciones y lasestructuras normativas de este sector deordenamiento jurídico. Debe retenerse, así,el carácter estructural de las políticas de fle-xibilidad.

En principio, parece que la Comisión euro-pea88 pretende conciliar flexibilidad y seguri-

dad; armonización difícil en contextos deincertidumbre y de reestructuración perma-nente como es característica de la coyunturaactual. Los mercados de trabajo europeosdeben afrontar el reto de conciliar una mayorflexibilidad con la necesidad de maximizar laseguridad para todos. La noción de «flexise-guridad» no está exenta de ambigüedad, secarece de un concepto común aplicable porigual a todos los países europeos. La idea esestablecer unos parámetros comunes ese con-cepto central como base para articular políti-cas públicas laborales y de protección social.La idea de flexiseguridad se vincula no sólocon el ciclo de vida laboral sino también con elciclo de vida familiar y las protecciones socia-les. En una perspectiva general, la idea gene-ra que preside el enfoque la flexiseguridad esla necesidad de reconciliar, de algún modo,flexibilidad y seguridad. Sobre la base de estaidea general se ofrecen distintas alternativasde configuración: liberales y democrático-sociales. Para la primera alternativa (visiónliberal de la flexiseguridad) la flexiseguridades un mecanismo de liberalización de los mer-cados de trabajo, acompañado de las garantí-as sociales mínimas que lo hagan posible encondiciones de paz social. Por el contrariopara la segunda (visión democrático-social dela flexiseguridad) la flexiseguridad sería unaalternativa a la desregulación y a la re-mer-cantilización de las tutelas públicas del tra-bajo profesional. No es fácil separar en lapráctica estos dos enfoques, que suelen mez-clarse de manera no siempre coherente en eldiscurso de la «flexiseguridad». Es un expo-nente de ello es el Libro Verde y la Comunica-ción sobre «los principios comunes de la flexi-segridad» de la Comisión, en los cuales serefleja esa ambivalencia y una cierta ambi-güedad calculada, aunque en estos instru-mentos técnicos parece predominar, en

ESTUDIOS


88 Dentro del debate abierto, el Parlamento Euro-peo ha aprobado una Resolución titulada «Reforma delDerecho laboral ante los retos del siglo XXI» de 11 dejulio de 2007, donde plantea algunas discrepancias deprocedimiento y de concepto frente respecto a los crite-rios formulados en el Libro Verde. Así, por ejemplo,lamenta que no se consultara a los interlocutores socia-les conforme a lo previsto por el artículo 138 del TratadoCE, considerando que el Libro Verde tiene nítidamenteimplicaciones importantes en el campo de la políticasocial, dado que resulta muy significativo cuando pre-suntamente el «modelo social europeo» trata de asen-tarse sobre el diálogo social. Por otra parte, discrepaenérgicamente del marco analítico presentado en elmencionado Libro Verde, que reivindica que el contratolaboral indefinido estándar está anticuado, aumenta lasegmentación del mercado laboral y la diferencia entre«incluidos» y «excluidos», y debe por lo tanto conside-rarse como un obstáculo para el crecimiento del empleoy la mejora del dinamismo económico. Con estas, yotras divergencias, procede a elaborar un diagnóstico ysus conclusiones respecto a la cuestión de la moderniza-ción del Derecho del Trabajo. A pesar de ciertas diver-gencias, los diagnósticos de la Resolución del Parlamen-to no difieren en lo principal de lo expresa en el LibroVerde; resulta igualmente equivalente la definición delos objetivos (flexi-seguridad y objetivos de crecimientosostenible). También se realza en la Comisión y en el Par-lamento el ya persistente principio axial de eficienciaeconómica como eje y elemento de reconfiguración delmodelo sociolaboral europeo. Ello es coherente con laemergente «constitución flexible del trabajo». Cfr. MONE-

REO PÉREZ, J. L.: «Nuevas tendencias del Derecho del Tra-

bajo postconstitucional: El modelo de constitución flexi-ble del trabajo», en SEMPERE NAVARRO, A. V. (Dir.) y MAR-

TÍN JIMÉNEZ, R. (Coord.).: El modelo social en la Constitu-ción Española de 1978, Madrid, MTAS, 2003, págs.1527 a 1606.

muchos aspectos, en ellos una visión másliberalizadora que garantista o democrático-social (en el Libro Verde y la Comunicaciónsobre flexiseguridad, como fácilmente se pue-de inferir de su lectura). Se tiende, en gene-ral, a formular un concepto amplio de la flexi-seguridad que tenga en cuenta tanto la vidapersonal como la profesional, lo que suponeque son muchas las políticas implicadas. Delo que se trata de integrar la flexibilidad y laseguridad en la vida personal, porque en elcurso de la vida laboral los intereses profesio-nales cambian a medida que lo hace el des-arrollo personal y familiar89. Ello supone quese ha de atender a un modelo integrado deciclo de vida, y, por consiguiente, considerarla flexiguridad en las distintas etapas de lavida, en las diversas situaciones (interrupcio-nes en la carrera profesional, permisos paracuidados, jubilación anticipada, transicionesde la vida, profesional y personal, etc.). Laprotección de las vidas laborales inestables ydiscontinuas ha venido recayendo principal-mente en el sistema de protección legal pordesempleo y en las políticas de empleo (y, engeneral, de mercado de trabajo). Se debe per-feccionar la gestión y la protección eficientede las transiciones entre distintas formas deempleo (empleo a tiempo parcial y a tiempocompleto, entre formas de trabajo distintasen el marco de la cambiante división socialdel trabajo, etcétera), y entre empleo e inacti-vidad «laboral» (empleo y períodos de educa-ción, empleo y tareas domésticas, y viceversa,empleo y desempleo, y viceversa, empleo yjubilación parcial o total). Pero se debe ir másallá para compensar y proteger a las perso-nas que presentan una carrera de seguro atí-pica y discontinua (o sencillamente insufi-ciente para causar un derecho pleno a ciertasprestaciones); esto es, aparte de las proteccio-nes vinculadas al empleo deben implantarsetécnicas protectoras dirigidas directamente a

tutelar a la persona en sí a través de la garan-tía efectiva de la atribución de una ciudada-nía social vinculada directa e inmediatamen-te a la condición de ciudadanos (y situacionesequivalentes) pertenecientes a la comunidadpolítica90.

Ello es importante para determinar la fun-ción dinámica de la Seguridad Social enorden a garantizar la existencia a lo largo delciclo de vida, con las adaptaciones y reformascorrespondientes, en la idea de asegurar unzócalo o núcleo común o general de protección(no sólo en términos de derechos socialesreparadores, sino también de activación rela-tiva a la reinserción laboral y a la capacita-ción profesional), pero también diferenciasprotectoras específicas y singularizadas, por-que las personas requieren de diversos dere-chos en cada etapa de su vida, activa y pasiva.Esta es la idea-fuerza necesaria para avanzarhacia el concepto de flexiseguridad durante elciclo de vida, teniendo en cuenta el hecho delas nuevas formas de competitividad (y lascondiciones que imponen fenómenos como elde los «costes» del trabajo y la deslocalizaciónde empresas), la libertad de las personas paraelegir y la conservación revisada del modelosocial europeo. Si se quiere conseguir esteobjetivo deben establecer estrategias activasde control y regulación pública de los procesosde flexiseguridad garantizando un mínimo dederechos sociales básicos en el trabajo y en losperíodos de inactividad profesional. Ello exi-ge una reforma cualitativa de los dispositivosreguladores en materia laboral y de Seguri-dad para que se realicen las adaptacionesnecesarias y las instituciones públicas regu-ladores actúen de instancias impulsoras deestos procesos sociales. En este orden de ide-as, aunque con un planteamiento más res-tringido, la Comisión ha definido a la flexise-guridad como una estrategia integrada parapotenciar, al mismo tiempo, la flexibilidad y



89 Véase KLAMMER, U.: «Flexiseguridad: perspectivaeuropea», en RMTAS, número extraordinario, 2007,págs. 117 y sigs.

90 Véase MONEREO PÉREZ, J. L.: Derechos sociales dela ciudadanía y ordenamiento laboral, Madrid, CES,1996, espec., págs. 159 y sigs., y 223 y sigs.

la seguridad en el mercado de trabajo. En pri-mer lugar, la flexibilidad remite a los avancesalcanzados («transiciones») en el curso de lapropia vida (del colegio al trabajo, de unempleo a otro, del desempleo o la inactividadal trabajo y del trabajo a la jubilación). Ensegundo lugar, la seguridad no sólo hace refe-rencia a la seguridad de conservar el propiopuesto de trabajo, pues se trata de equiparara las personas con las capacidades que lespermitan progresar en su vida laboral y ayu-darlas a encontrar un nuevo empleo. Se trataigualmente de de ofrecer unas prestacionesde desempleo adecuadas para facilitar lastransiciones e incluye, por finalmente, opor-tunidades de formación para todos los traba-jadores, especialmente los poco cualificados ylos demás edad.

El punto de partida de la Comisión es lautilidad bilateral de las políticas de flexise-guridad para empresas y trabajadores;ambos pueden beneficiarse de esta estrate-gia, esto es, de una mejor organización deltrabajo, de la movilidad ascendente resultan-te de la mejora de las capacidades y de lasinversiones en formación, que las empresasrentabilizan y que ayudan a los trabajadoresa adaptarse al cambio y a aceptarlo. Desdeesta perspectiva, entre los varios componen-tes de la flexiseguridad (disposiciones con-tractuales flexibles y fiables; estrategias glo-bales de aprendizaje permanente; políticasactivas del mercado laboral eficaces, etc.) sesitúan en un lugar central los propios siste-mas de Seguridad Social moderna («Activa»)capaces de ofrecer un apoyo a la renta ade-cuado, fomenten el empleo y faciliten la movi-lidad en el mercado laboral. Aquí se incluyeuna amplia serie de medidas de protecciónsocial (prestaciones de desempleo, pensionesy atención sanitaria) que permiten a las per-sonas conciliar el trabajo con las responsabi-lidades privadas y familiares, como el cuida-do de hijos91.

Se advierte ya, por la misma Comisión, delriesgo de que podría surgir un mercado dedos velocidades entre los trabajadores «inte-grados» (insiders), con un empleo permanen-te y los «excluidos» (outsiders), especialmen-te los desempleados, las personas desligadasdel mercado de trabajo y las que cuentan consituaciones laborales precarias e informales,lo que en sí constituye un factor de inseguri-dad social y económica92. Éstos últimos ocu-pan una «zona gris» con derechos fundamen-tales de los trabajadores o de «protecciónsocial» que pueden ser muy escasos, y quegeneran una situación de inseguridad en lorelativo a las perspectivas futuras deempleo, e incide en decisiones fundamenta-les en su vida privada (disponer de unavivienda, fundar una familia, etc.). En reali-dad, ese proceso de des-construcción de launidad del trabajo y la aparición de la duali-zación del trabajo subordinado es en granmedida una realidad en el mundo del trabajode hoy. La Comisión Europea en su Comuni-

ESTUDIOS


91 COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS: Hacia losprincipios comunes de la flexiseguridad: más y mejor

empleo mediante la flexiseguridad y la seguridad,«Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo,al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y alComité de Las Regiones», Bruselas, 27. 6. 2007 COM(2007) 359 final, págs. 5 y sigs.

92 La precariedad es todavía mayor en la denomina-da eufemísticamente «economía informal». La mayoríade las personas que prestan servicios en dicho ámbitodel mercado de trabajo se encuentran en una situacióncaracterizada por la ausencia de protección social, laausencia de garantías reguladoras y una precariedadgeneral. El empleo en sí mismo no es el problema. Dehecho, a menudo los trabajadores en la economía infor-mal trabajan más horas al día que el resto de los trabaja-dores. La inseguridad queda evidenciada en el excesode trabajo, el deterioro de la salud, de la asistencia y dela capacidad de funcionar. La incapacidad de generaringresos suficientes es indicativa de un empleo «inade-cuado» y ha llevado a muchos hogares con menos recur-sos en actividades generadoras de ingresos a las perso-nas mayores, a las mujeres que atienden a niños peque-ños y a los menores. En verdad, la existencia nominal demuchas personas en un elevado número de empleos noconstituye necesariamente un indicador del éxito de unaeconomía o de una sociedad. Cfr. OIT.: Seguridad eco-nómica para un mundo mejor, Madrid, MTAS-InformesOIT, 2005, págs. 243-244.

cación sobre flexiseguridad apunta a la exi-gencia de gestionar el cambio y los nuevosriesgos sociales a través de la creación demás y mejores puestos de trabajo y la reduc-ción de la segmentación de los mercadoslaborales y el número de empleos precarios, yasimismo promover la integración sosteniday la acumulación de capacidades. Hacenotar, por otra parte, que la lógica subyacen-te al enfoque de la flexiseguridad es la nece-sidad de cumplir los objetivos de la Estrate-gia de Lisboa renovada, en particular por loque se refiere a la mejora cuantitativa y cua-litativa del empleo, y de modernizar a untiempo los modelos sociales europeos. De ahíla necesidad de acometer acciones que inci-dan simultáneamente en la flexibilidad delos mercados laborales, la organización deltrabajo y las relaciones laborales en su con-junto, y la seguridad, tanto en el empleocomo la Seguridad Social93.

Por otra parte, se defiende la realizaciónde políticas concertadas que busquen solu-ciones colectivas o a nivel de empresas, parapermitir a los trabajadores integrados y losperiféricos efectuar con éxito las transicio-nes entre las distintas situaciones laboralesy ayudar a las empresas a responder de for-ma más flexible a las necesidades de la eco-nomía basada en la innovación y a los cam-bios en materia de competitividad por lasreconversiones. Los sistemas de protecciónsocial han afrontado el problema de las tran-siciones en la vida profesional a través deuna multiplicidad de técnicas protectoras (laprotección legal por desempleo, señalada-mente; la transferibilidad de derechos con-solidados de los planes privados de pensio-nes profesionales, «activación» de las protec-

ciones sociales, prestaciones económicasmínimas como última red de protección,etc.). Dichas políticas concertadas que for-man parte también del «enfoque de la flexi-seguridad» son el aprendizaje permanente,que permite a los individuos mantenerse aldía con respecto a las nuevas competenciassolicitadas; unas políticas activas de merca-do de trabajo que brinden a los desemplea-dos y a los inactivos una nueva oportunidaden dicho mercado; y normas más flexibles enel ámbito de la seguridad social para respon-der a las necesidades de las personas quecambian de empleo o abandonan temporal-mente el mercado de trabajo. Se constata,pues, que la flexibilidad y las transicioneslaborales exigen de suyo una adaptación alcambio de las políticas y las técnicas deSeguridad Social. Aquí la adaptación exigi-da no es sólo en términos de «acomodación»sino también de impulso e invención de nue-vas formas de protección social que «facili-ten» dichas políticas de flexibilidad y detransiciones laborales.

Para la Comisión el modelo tradicional derelación laboral puede no ser el adecuadopara todos los trabajadores con contratosestables de duración indeterminada que hande afrontar el reto de adaptar los cambios yaprovechar las oportunidades que ofrece lamundialización. Unas cláusulas y condicio-nes demasiado protectoras pueden desani-mar a los empleadores a contratar durantelos períodos de bonanza económica (sic.).Otros modelos de relación contractual pue-den reforzar la capacidad de las empresaspara desarrollar la creatividad de su personalen su conjunto y aumentar su ventaja compe-titiva. Este enfoque es criticable por estable-cer una correlación discutible (por disolventedel garantismo jurídico-social y de las políti-cas de desmercantilización que le son inhe-rentes) entre las protecciones sociales en eltrabajo y el supuesto desincentivo de losempleadores para contratar. Es, éste, un típi-co enfoque «postsocial». Se explica que el CEShaya critica esta filosofía social liberalizado-



93 COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS: Hacia losprincipios comunes de la flexiseguridad: más y mejorempleo mediante la flexiseguridad y la seguridad,«Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo,al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y alComité de Las Regiones», Bruselas, 27. 6. 2007COM(2007) 359 final, págs. 3-4.

ra que subyace al Libro Verde de la ComisiónEuropea94.

Constata la Comisión que, en efecto, lasreformas de las legislaciones nacionalessobre protección del empleo iniciadas desdecomienzos de los años noventa se centranfundamentalmente en la relajación de lasnormas vigentes para aumentar la diversi-dad contractual, lo que acaba por incidir en lacarrera profesional. El objetivo de estas refor-mas era aumentar la flexibilidad «en los már-genes», es decir, instaurar formas de empleomás flexibles acompañadas de una menorprotección contra el despido, para facilitar elacceso de los solicitantes de un primer empleoy de los solicitantes de empleo desfavorecidosal mercado de trabajo y permitir, a los que lodesearan, disponer de un mayor número deopciones de empleo. Como consecuencia, losmercados de trabajo experimentaron una cre-ciente segmentación. Se establece de nuevouna correlación problemática entre la flexibi-lización del despido y la inserción laboral delos trabajadores jóvenes.

En realidad, su apuesta político-jurídicareside en la creación de un mercado flexible einclusivo, partiendo del hecho de que la proli-feración de distintos tipos de contratos se haproducido en ausencia de una adaptaciónmás completa del Derecho laboral y de losconvenios colectivos a la rápida evolución dela organización del trabajo y de la sociedad.Al utilizar estos contratos atípicos, lasempresas buscan mantener su competitivi-dad en una economía mundializada, evitan-do, entre otras cosas, el coste que acarrea elrespeto de las normas relativas a la protec-ción del empleo, los plazos de preaviso y elpago de las correspondientes cotizaciones

sociales. El objetivo, al parecer, es «normali-zar» el trabajo atípico, con instrumento de fle-xibilidad y de reducción de costes del factortrabajo. Es, sin embargo, criticable que no sepretenda reconducir las formas anómalas detrabajo atípico al tipo contractual normal quepermite una incorporación más plena de losderechos sociales de ciudadanía.

En estas coordenadas político-jurídicas elLibro Verde expresa que su objetivo principales estimular el debate sobre la necesidad deun marco reglamentario más reactivo parareforzar la capacidad de los trabajadores deanticipar y gestionar los cambios, con inde-pendencia de su tipo de contrato (duracióndeterminada o duración determinada atípi-ca).

Desde esa óptica la finalidad expresadapor el propio Libre Verde es, aparentemente,modesta, porque apuesta por plantear undebate público en la UE sobre cómo moderni-zar el Derecho laboral para sostener (sic) elobjetivo de la Estrategia de Lisboa de crecerde manera sostenible, con más y mejoresempleos. La modernización del Derecho labo-ral, añade, es un elemento determinantepara el éxito de la adaptabilidad de los traba-jadores y de las empresas. Este objetivo debebuscarse a la luz de los objetivos de la Comu-nidad de pleno empleo, productividad laboraly cohesión social. De manera que lo que sedesea es modernizar el Derecho laboral y elDerecho de la Seguridad Social.

En este contexto no es ajeno el «enfoque deciclo vital». Por centrar la indagación es losaspectos que puedan interesar más aquí es dedestacar que se llama la atención sobre doscuestiones relevantes, cuales son las transi-ciones profesionales y la creciente inseguri-dad jurídica del empleo.

Respecto a las transiciones profesionales,se hace notar que en la mayoría de los Esta-dos miembros, las legislaciones laborales y deseguridad social se han diseñado para garan-tizar la protección de los trabajadores por

ESTUDIOS


94 Ello se inserta en la lógica interna a la nueva cons-titución flexible del trabajo. Respecto a los rasgos consti-tutivos de esa nueva constitución flexible del trabajovéase MONEREO PÉREZ, J. L.: «Nuevas tendencias delDerecho del Trabajo postconstitucional�», cit., págs.1527 y sigs.

cuenta ajena en empleos particulares. Quizásno basten para ayudar a los trabajadores ensu transición de una situación a otra; bien enel marco de interrupciones de trabajo invo-luntarias (por ejemplo, despido y desempleo)o bien voluntarias (por ejemplo, permisos deformación, responsabilidades familiares,excedencias y permisos parentales). Tambiéndeben resolverse los problemas de las muje-res, representadas de manera desproporcio-nada en estas nuevas formas de trabajo y quetodavía afrontan obstáculos para acceder ple-namente a los derechos y prestaciones socia-les. En ellos e manifiesta de nuevo la cone-xión entre la flexibilidad y movilidad del tra-bajo y las políticas de Seguridad Social, queno sólo reciben de modo «supuestamente»pasivo las fluctuaciones del trabajo, sino quemás incisivamente están llamadas a favore-cerlo y darle cobertura político-institucional.La Comunicación sobre «flexiseguridad» real-za el papel de los sistemas de SeguridadSocial modernos que satisfacen prestacionesde desempleo adecuadas �coordinadas conlas políticas activas de empleo� y aportanapoyo y seguridad en los ingresos en los perí-odos de transición entre puestos de trabajo. Afin de reparar los efectos negativos que loscambios de empleo pueden suponer en losingresos se requieren sistemas que ofrezcanprestaciones de desempleo de calidad y redu-cir el incentivo económico que entraña acep-tar un empleo. Ello se puede paliar en granmedida a través de la creación de sistemaseficientes de apoyo a la búsqueda de empleo(de ahí la relevancia estructural de los servi-cios públicos de empleo95) e incentivación deltrabajo (desde la contractualización a través

del «compromiso de activad» hasta el apoyoinstitucional a la prolongación de la edad dejubilación). En esta perspectiva se estima quepara que una estrategia de flexiseguridadfuncione correctamente, ha de equilibrar per-fectamente la garantía de la seguridad de losingresos que dispensa el sistema de presta-ciones de desempleo con una estrategia de«activación» adecuada dirigida a facilitar latransición al empleo y a impulsar el desarro-llo de la carrera96. La protección social debeapoyar la movilidad laboral y no inhibirla.Los sistemas de Seguridad Social se ocuparí-an, con carácter prioritario, de garantizar lacondicionalidad de las prestaciones y de vigi-lar eficazmente los esfuerzos de búsqueda deempleo por los beneficiarios de prestacio-nes97. En el inicio del período de desempleopodría ser necesario incrementar el nivel delas prestaciones dispensadas para mejorar lasituación de los trabajadores en transición.Pero los sistemas de seguridad social deberángarantizar a los trabajadores temporales laposibilidad derechos y facilitarán la transfe-rencia de los derechos consolidados entreempresas o sectores. En tal sentido se entien-de que la introducción de un sistema de asis-tencia social sería un medio óptimo paraaumentar la movilidad de los ciudadanos yreducir su dependencia del apoyo familiar



95 Las políticas activas del mercado de trabajo, apli-cadas por los servicios públicos de empleo, contribuiríana facilitar las transiciones entre puesto de trabajo. Por lodemás, dichos organismos prestarían una atención espe-cial a los desempleados de larga duración. Les ofrecerí-an programas que mejoren su capacidad para respondera la demanda del mercado laboral y asesoramientoespecializado para la búsqueda de empleo adecuado.Véase, en general, SERRANO FALCÓN, C.:Los serviciospúblicos de empleo autonómicos, Valencia, tirant lo

96 La Comisión Europea parte de una cierta sustitui-bilidad o intercambiabiidad entre la seguridad delempleo a través del despido y el ofrecimiento de garan-tías de protección social frente a las situaciones de paroforzoso. Ello queda explicitado así: «Los datos empíricossugieren que los trabajadores se sienten mejor protegi-dos por unas prestaciones de desempleo adecuadas quepor una estricta protección contra el despido» (Comuni-cación sobre flexiseguridad, cit., pág. 8).

97 La Comisión incluso llega a proponer que la vigi-lancia de la condicionalidad de las prestaciones por des-empleo debe realizarse con el fin de garantizar que tra-bajar resulte rentable, ofreciendo, en su caso, prestacio-nes públicas complementarias o reduciendo gradual-mente las ofrecidas. De esta manera se contribuiría aevitar los problemas sociales relacionados con los «tra-bajadores pobres», así como los costes laborales no sala-riales de los trabajadores poco cualificados. Cfr. Comu-nicación sobre flexiseguridad, cit., pág. 19.

informal98. Aparte de ello la política de flexi-seguridad se ha de sustentar sobre el equili-brio entre los derechos y las responsabilida-des de los empresarios, los trabajadores, lossolicitantes de empleo y las autoridadespúblicas en todos los ámbitos de intervención.Es la necesidad de crear una pátina protecto-ra del trabajador «flexible», precisamentepredispuesta para continuar siéndolo yhacerla posible. Se trata de garantizar tran-siciones seguras y fructíferas entre empleosen caso de movilidad laboral, reestructuracio-nes de empresas y despidos (ofrecer seguri-dad durante los períodos de transición).

Entiende que las posibilidades de accederal mercado de trabajo, quedarse y progresaren el mismo varían considerablemente, dadoque la legislación sobre protección del empleoy la reglamentación de los contratos a escalanacional inciden fuertemente en las «transi-ciones entre las situaciones laborales, espe-cialmente en lo relativo a la situación de losdesempleados de larga duración y de los peri-féricos. Esta lógica integradora de «lo labo-ral» y de «la protección social» se verifica másnítidamente cuando se afirma que la adop-ción de un enfoque del trabajo basado en elciclo de vida puede suponer que se prestemenor importancia a la protección de losempleos particulares y se otorgue mayorimportancia a un marco de apoyo que garan-tice la seguridad del empleo, incluida unaayuda social y medidas activas de apoyo a lostrabajadores durante los períodos de transi-ción. Esto es lo que ha hecho Dinamarca alcombinar una legislación de protección delempleo «más ligera» con una intensificaciónde las medidas activas del mercado de traba-jo, una inversión considerable en la forma-ción y unos subsidios de desempleo generosossupeditada a condiciones estrictas.

En cuanto a las situaciones de inseguridadjurídica en el empleo «flexible» se apunta que

la aparición de distintas formas de trabajoatípicas difumina las fronteras entre el Dere-cho laboral y el Derecho mercantil. La distin-ción binaria tradicional entre trabajador porcuenta ajena y trabajador por cuenta propiaya no refleja fielmente la realidad económicay social del trabajo. Pueden surgir diferenciassobre la condición jurídica de una relaciónlaboral cuando está oculta o si surgen verda-deras dificultades de ajuste entre unas nue-vas modalidades de trabajo dinámicas y rela-ción laboral tradicional.

Esta problemática de las distintas formasde trabajo autónomo en un panorama de com-plejidad del trabajo permite comprender yexplicar las iniciativas legislativas de regula-ción diversificada del trabajo autónomo, pro-yectando esquemas de regulación iuslaboral(orientación parcialmente «laboralizadora»),pero también fomentando, en muchos casos,la figura del contrato de servicios de derechocomún. Por lo pronto, es de necesario obser-var que la noción de «trabajo económicamentedependiente» abarca situaciones que sehallan entre las nociones claramente defini-das de trabajo por cuenta ajena y por cuentapropia. Son aquellos que realizan una activi-dad económica o profesional con autonomía, atítulo lucrativo y de forma habitual, personal,directa y predominante para una personafísica o jurídica, denominada cliente, del quedependen económicamente por percibir de él,al menos, el 75 por ciento de sus ingresos porrendimientos de trabajo y de actividades eco-nómicas o profesionales, sin tener a su cargotrabajadores por cuenta ajena ni contratar osubcontratar parte o toda la actividad conterceros (art.11 de la LETA). Esta categoríade trabajadores carece de contrato de trabajo,pues se sitúan como una categoría interme-dia de trabajador profesional situada en laintersección, en la frontera, entre el trabajoautónomo y el trabajo por cuenta ajena. Deahí la denominación que ha tomado cuerpopara ese tertium genus en algunos países pró-ximos en la conformación de su sistema derelaciones laborales: trabajadores «parasu-

ESTUDIOS


98 «Comunicación sobre la flexiseguridad», cit.,pág. 16.

bordinados». No depende de la legislaciónlaboral, dado que ocupa una «zona gris» entreel Derecho laboral y el Derecho mercantil.Aunque desde un punto de vista técnico-jurí-dico son trabajadores por cuenta propia, estostrabajadores dependen económicamente deun solo empresario o cliente/empleador parala obtención de sus ingresos. Este fenómenodebería diferenciarse claramente de la falsautilización, de forma deliberada, de la califi-cación de trabajo por cuenta propia. AlgunosEstados ya han adoptado medidas legislati-vas para proteger la situación jurídica de lostrabajadores por cuenta propia económica-mente dependientes y vulnerables. Es el casode España con la adopción de un Estatuto delos trabajadores por cuenta propia, incluidoslos trabajadores económicamente dependien-tes como figura intermedia entre el trabajoautónomo en el sentido más estricto y el tra-bajador asalariado típico.

Se ha producido igualmente un cambio enla composición del trabajo autónomo, se hahecho más heterogéneo en todos los sectoresde actividad económica. Esa heterogeneidadexige también una diversificación de las for-mas de regulación que dota de estatutos pro-tectores eficientes a los trabajadores autóno-mos. El Estatuto del Trabajo Autónomo tien-de a dividirse en un régimen común y endiversos tratamientos especiales. En el cam-po de la Seguridad Social se busca una mayorhomogeneización del tratamiento jurídico conla orientación hacia la forma de un único régi-men general de trabajadores autónomos, queincorporaría ciertas peculiaridades para cier-tas categorías de trabajadores. En parte ellose quiere resolver en el proceso de reformacon el nuevo Estatuto del Trabajador Autóno-mo. La misma proliferación de «Estatutos» essintomática ya respecto al hecho de la frag-mentación de las tutelas dispensadas, y a unacierta formación de «microsistemas» normati-vos de protección sociolaboral99.

En las dos últimas décadas se viene produ-ciendo una evolución expansiva del trabajoautónomo, con formas distintas a las tradicio-nales. En ello influyen los nuevos desarrollosorganizativos y la difusión de las nuevas tec-nologías, la informática y las telecomunica-ciones, y, en muchos casos, constituye unalibre elección para personas que valoran suautodeterminación y su capacidad para nodepender de nadie. En estas circunstancias seaprecia que en los últimos años han sido cadavez más importantes y numerosas en el tráfi-co jurídico y en la realidad social, junto a lafigura de lo que podría tenerse como autóno-mo «clásico», titular de un establecimientocomercial, agricultor y profesionales diver-sos, otras figuras ciertamente tan heterogé-neas como los emprendedores, personas quese encuentran en una fase inicial y de despe-gue de una actividad económica o profesional,los autónomos económicamente dependien-tes, los socios trabajadores de cooperativas ysociedades laborales o los administradores desociedades mercantiles que poseen el controlefectivo de las mismas. Las nuevas formas deorganización de la producción en la economíacontemporánea están determinando el surgi-miento y proliferación de nuevos modos detrabajar (nuevas formas de división del tra-bajo social) que provocan un incremento deltrabajo autónomo y, al mismo tiempo, unmarco más difuso y fluido en la tradicionaldistinción entre el trabajo por cuenta ajena yel trabajo autónomo (trabajo semi-autónomo,autónomo dependiente, trabajo a distancia,«falsos autónomos»). Se ha podido hablar, alrespecto, de crisis de la subordinación jurídi-ca como elemento de tipificación de la rela-ción laboral, pero también como rasgo dife-



99 Esta tendencia se inserta en un fenómeno de másamplias dimensiones, consistente en la creciente com-

plejidad y heterogeneidad del Derecho en el Estadoconstitucional, de manera que en la «era de la descodi-ficación» se generalizada la transición del «mono-siste-ma» al «pluri-sistema», con la creciente formación de«micro-sistemas». Véase, al respecto, IRTI, N.: La edadde la descodificación, Barcelona, José María Bosch Edi-tor, 1992; ZAGREBELSKY, G.: El derecho dúctil, Madrid,Trotta, 1995.

renciador de la protección social pública. Entodo caso, las nuevas formas de trabajo sitú-an al Derecho Social del Trabajo en un proce-so autorreflexivo sobre el proceso de exten-sión del trabajo que ha de ser objeto de regu-lación, y con ello el debate de las garantíasprotectoras que otorga el ordenamiento jurí-dico-social. Se plantea nuevamente si estadisciplina debe tender a ser el Derecho regu-lador y protector del trabajo profesional en suconjunto.

Es lo cierto que la generalización relativade las formas de trabajo autónomo (sin ser,desde luego, el modelo de trabajar dominanteen el sistema actual de economía de merca-do), en sus distintas modalidades (de lo que,significativamente, da cuenta el art.1 de laLey del «Estatuto del Trabajo Autónomo»)100,realza actualmente la situación de necesidadgenerada por el trabajo autónomo. La insegu-ridad en el empleo y en la existencia vienesiendo un rasgo caracterizador de estos tra-bajadores profesionales. Un problema se haceo convierte en «social» (pertenencia a losocial) cuando se convierte en una realidadgeneralizada, conflictiva social y política-mente relevante para el Derecho (esto es, seconvierte propiamente en «cuestión social»).

Para ellos se ha de defender un «trabajodecente»101, que incorpore un estatuto jurídicode protección social pública igualmentedecente y tendencialmente homologable conlos trabajadores por cuenta ajena. El modelonormativo de protección social pública en cur-so actúa una extensión y mejora de los meca-nismos de tutela frente a los riesgos de la

existencia, y se destaca en él la articulaciónde las políticas de trabajo y de SeguridadSocial (garantizar la seguridad contra losriesgos de la existencia) con las políticas depromoción del empleo y lucha contra la exclu-sión social. Se persigue, pues, no sólo prote-ger a los trabajadores autónomos contra losriesgos de la existencia (como el desempleo),sino también el fomento del empleo autóno-mo a través de la realización de políticas acti-vas. En este sentido las políticas de Seguri-dad Social han de responder a los retos actua-les que plantea la generalización de las nue-vas formas de trabajo autónomo, pero dandomáxima prioridad a las políticas que aportenSeguridad Social a aquellas personas que noestén cubiertas (o no lo estén adecuadamen-te) por los sistemas públicos vigentes102. Altiempo es reconocer el derecho de todos lostrabajadores a un nivel de vida digno en elmarco de un sistema público de protecciónsocial que se articule con el desarrollo social ylas formas cambiantes de la economía y de ladivisión del trabajo social. El Estatuto Básicodel Trabajador Autónomo, aprobado el 9 dejulio de 2007, parece caminar en esa direc-ción.

En el Estatuto del Trabajador Autónomose asienta en un principio inspirador basadoen la protección tendencialmente «individua-lizada», al referirse de manera poco clara adistintas situaciones específicas en que pue-da encontrarse el trabajador autónomo y enparticular a que el sistema de protección porcese de actividad estará «en función de suscaracterísticas personales o de la naturalezade su actividad». Este último inciso remite ala necesaria flexibilidad que debe acompañar

ESTUDIOS


100 Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del tra-bajo autónomo.

101 Para la OIT el trabajo decente significa, antetodo, la creación de un entorno de seguridad económi-ca básica en el que un número cada vez mayor de per-sonas en todas las sociedades pueda perseguir su propiosentido de la ocupación, que exija una buena y mejora-ble seguridad económica y social. Véase OIT.: Seguridadeconómica para un mundo mejor, Madrid, MTAS-Infor-mes OIT, 2005, págs. 521 y sigs.

102 Es este el criterio que, con alcance más general,mantiene la OIT, especialmente en la Conferencia Inter-nacional de Trabajo celebrada en junio de 2001, OIT.:Seguridad Social: un nuevo consenso, Oficina Interna-cional del Trabajo, Ginebra, 2002, en particular págs. 1a 7, que, por otra parte, sitúa la extensión de la cobertu-ra de la Seguridad Social en la reafirmación de que laSeguridad Social es un «derecho humano fundamental»(párrafo 2).

a la regulación de esta cobertura �y que exis-te tradicionalmente en la protección socialdel trabajo autónomo� y que se relaciona conla difícil viabilidad de una regulación unita-ria de todo el trabajo autónomo, que presentauna extremada variedad socio-económica yjurídica. Téngase en cuenta que la situaciónde solvencia económica o de necesidad deatención frente a situaciones de necesidad noes la misma en todos los autónomos, y que elRETA encuadra colectivos tan dispares comolos trabajadores por cuenta propia sin emple-ados a su servicio como el gran empresariocon un elevado patrimonio personal. Un régi-men uniforme y rígido �que no contempletales elementos� supondría el encorseta-miento de realidades profesionales que nosiempre se adaptan a un modelo antropológi-co unitario de trabajador por cuenta propia.El modelo Antropológico Unitario no resisteya la confrontación con una realidad diversa,es decir, de diversidad del trabajo autónomo.En tal sentido la organización jurídica de estaprotección debe combinar los elementos deflexibilidad necesarios para dar respuesta alfenómeno que pretende proteger.

En relación a todo ello tampoco se puedendesconocer la virtualidad las políticas «Acti-vas» de empleo encaminadas a fomentar lasdistintas formas de trabajo autónomo dentrode la estrategia más amplia de favor hacia laempresa y al «Espíritu de Empresa» producti-va y socialmente responsable. Políticas públi-cas de «construcción» de espacios vitales parael mercado de trabajo autónomo. Este es, enlo principal, el sentido político-jurídico de lanormativa de apoyo establecida en el Título V(artículos 27 a 29), relativo al «Fomento ypromoción del trabajo autónomo»103. La

expansión del trabajo autónomo en sus diver-sas formas se produce en un contexto insatis-factorio de precariedad laboral.

Desde el punto de vista del Derecho de laSeguridad Social cabe decir que ya el Régi-men Especial de Trabajadores por CuentaPropia �y otros regímenes especiales de laSeguridad Social� ha venido establecidomedidas de protección social diferenciadas,que presentan insuficiencias significativas.Desde la formulación originaria del Pacto deToledo (1995) y su revisión (2003, y sus des-arrollos normativos) la tendencia recomen-dada (desde la misma Recomendación Sextadel Pacto de Toledo) ha sido la reconducciónsimplificadora de los regímenes de Seguri-dad Social en dos grandes grupos: el régimengeneral de trabajadores asalariados y elrégimen general de trabajadores autóno-mos104. La línea de tendencia es hacia unamayor aproximación y homogeneización delas técnicas y tutelas protectoras. En esadirección de política legislativa se da un pasomás �modesto todavía� en la Ley 20/2007, de11 de julio, del Estatuto del TrabajadorAutónomo, el cual dedica el Título IV a la«Protección social del trabajador autónomo»(artículos 23 a 26 inclusive) y la Disposición



103 Las políticas de fomento del trabajo autónomo sematerializarán, en particular, en las medidas dirigidas a:a) Remover los obstáculos que impidan el inicio y des-arrollo de una actividad económica o profesional porcuenta propia. b) Facilitar y apoyar las diversas iniciativasde trabajo autónomo. c) Establecer exenciones, reduc-ciones o bonificaciones en las cotizaciones a la Seguri-dad Social. d) Promover el espíritu y la cultura empren-

dedora. e) Fomentar la formación y readaptación profe-sionales. f) Proporcionar la información y asesoramientotécnico necesario. g) Facilitar el acceso a los procesos deinnovación tecnológica y organizativa, de forma que semejore la productividad del trabajo. h) Crear un entornoque fomente el desarrollo de las iniciativas económicas yprofesionales en el marco del trabajo autónomo. i) Apo-yar a los emprendedores en el ámbito de actividadesinnovadoras vinculadas con los nuevos yacimientos deempleo, de nuevas tecnologías o de actividades de inte-rés público, económico o social (art. 27 Ley 20/2007).Se fomentan específicamente la formación profesional yasesoramiento técnico (art. 28), y el apoyo financieroespecífico a las iniciativas económicas (art. 29).

104 Véase CAVAS MARTÍNEZ, F. y CÁMARA BOTIA, A.: Laacción protectora del Régimen Especial de los Trabajado-res por cuenta propia o autónomos, Pamplona, Aranza-di, 2005; ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE SALUD Y SEGURIDAD

SOCIAL.: La Seguridad Social de los trabajadores autóno-mos, Murcia, Ediciones Laborum, 2007.

adicional cuarta («Prestación por cese deactividad»), entre otras. Ya el mismo art.23.2hace notar que «la protección de los trabaja-dores por cuenta propia o autónomos se ins-trumentará a través de un único régimen,que se denominará Régimen Especial de laSeguridad Social de los Trabajadores porCuenta Propia o Autónomos, sin perjuicio deque algunos colectivos específicos de trabaja-dores, en razón de su pertenencia a un deter-minado sector económico, estén encuadradosen otros regímenes de la Seguridad Social».Esa orientación homogeneizadora sería pre-cisamente una cristalización del mismo fun-damento constitucional de la SeguridadSocial del derecho de los trabajadores autó-nomos a la Seguridad Social: «de conformi-dad con el art. 41 de la Constitución �dice elart.23.1�, las personas que ejerzan una acti-vidad profesional o económica por cuentapropia o autónoma tendrán derecho al man-tenimiento de un régimen público de Seguri-dad Social, que les garantice la asistencia ylas prestaciones sociales suficientes antesituaciones de necesidad. Las prestacionescomplementaria serán libres». El Título IVestablece los principios generales en materiade protección social, recogiendo las normasgenerales sobre afiliación, cotización yacción protectora de la Seguridad Social delos trabajadores autónomos. Es de destacarque se reconoce la posibilidad de establecerreducciones o bonificaciones en las bases decotización o en las cuotas de trabajadoresautónomos, en atención a sus circunstanciaspersonales o a las características profesiona-les de la actividad ejercida. Se extiende a lostrabajadores autónomos económicamentedependientes la protección por las contin-gencias de accidentes de trabajo y enferme-dades profesionales y se reconoce la posibili-dad de jubilación anticipada para aquellostrabajadores autónomos que desarrollen unaactividad tóxica, peligrosa o penosa, en lasmismas condiciones previstas para el Régi-men General. Se trata de medidas que, juntocon las previstas en las disposiciones adicio-nales, tienden a favorecer la convergencia del

Régimen Especial de Trabajadores porCuenta Propia o Autónomos con el RégimenGeneral.

En el Título II se regula el régimen profe-sional común para todos los trabajadoresautónomos y establece un catálogo de dere-chos y deberes, así como las normas en mate-ria de prevención de riesgos laborales, protec-ción de menores y las garantías económicas(cap. II). Por otra parte, se reconoce y regulala figura del trabajador autónomo económica-mente dependiente. Su regulación obedece ala necesidad de dar cobertura legal a una rea-lidad social específica: la existencia de uncolectivo de trabajadores autónomos que, noobstante su autonomía funcional, desarrollansu actividad con una fuerte y casi exclusivadependencia económica del empresario ocliente que los contrata. La Ley 20/2007 con-templa el supuesto en que este empresario essu principal cliente y del él proviene, almenos, el 75 por ciento de los ingresos del tra-bajador. El peso en el mercado de trabajo deeste colectivo se viene incrementando en un33 por ciento desde el año 2001. Atendiendo aesta realidad, la introducción de esta figuraha planteado la necesidad de prevenir la posi-ble utilización indebida de dicha figura, dadoque nos movemos en una frontera no siempreprecisa entre la figura del autónomo clásico,el autónomo económicamente dependiente y eltrabajador por cuenta ajena. Con rasgo carac-terizador de que las transiciones del tipo detrabajo profesional ejercicio no son �ni serán�infrecuentes en la práctica. La intención dellegislador es eliminar esas zonas fronterizasgrises entre las tres categorías. De ahí que elart.11, al definir el trabajador autónomoeconómicamente dependiente sea muy res-trictivo, delimitando conforme a criteriosobjetivos los supuestos en que la actividad seejecuta fuera del ámbito de organización ydirección del cliente que contrata al autóno-mo. Se establece una regulación garantistapara este tipo de trabajador autónomo, envirtud de esa situación de dependencia econó-mica, sin perjuicio de que opere como norma

ESTUDIOS


general en las relaciones entre éste y su clien-te el principio de autonomía de la voluntad.En este sentido, el reconocimiento de losacuerdos de interés profesional, en el art.13no supone trasladar la negociación colectiva aeste ámbito, sino simplemente reconocer laposibilidad de existencia de un acuerdo quetrascienda del mero contrato individual, perocon eficacia personal limitada, pues sólo vin-cula a los firmantes del acuerdo. La recon-ducción de los conflictos jurídicos a la Juris-dicción Social (art.17) se fundamenta en elhechote que la configuración jurídica del tra-bajador autónomo económicamente depen-diente se ha diseñado teniendo en cuenta loscriterios que de forma reiterada ha venidoestableciendo la jurisprudencia laboral paradistinguir entre el trabajo por cuenta propia yel trabajo por cuenta ajena en sus distintasvariada tipología. Pero también por el hechode que, quiérase o no, este tipo de trabajadorautónomo ha sido objeto de una parcial labo-ralización sustancial (con la aplicación almismo de un conjunto de garantías socialestradicionalmente reservadas a los trabajado-res por cuenta ajena). Lo que se operan sonmodificaciones morfológicas en una relaciónjurídica de trabajo autónomo (esto es, presta-do en condiciones de autonomía jurídica, y node dependencia jurídica). La laboralizaciónes incompleta en sus contenidos, por lo que seexplica que no estemos ante una relaciónjurídico-laboral en sentido técnico-jurídico: eltrabajador autónomo dependiente no es partede un contrato de trabajo «especial», sino deun contrato de servicios especial de caráctercivil o mercantil (o, inusualmente, mercan-til). E incluso para los trabajadores autóno-mos dependientes (definidos en el ex art.11.1LETAU), que en atención a su condición decontratante más débil reciben un régimenespecial dentro de la misma LETAU (Cap. IIIdel Título II), no puede afirmarse desde elpunto de vista técnico-jurídico que se trata deuna relación jurídico-laboral especial. El art.3.3 LETAU reitera la exclusión del trabajoautónomo del Derecho del Trabajo, salvoinclusión legal constitutiva. No se derogado

la disposición final 1ª de la LET105. De la«dependencia económica» no supone necesa-riamente «dependencia técnico-jurídica» en elsentido del art.1.1 de la LET, si concurre en elTRAUDE la nota de subordinación jurídica(esto es, esa situación de sometimiento jurídi-co caracterizada por el hecho de que el traba-jador se encuentre, efectivamente, «dentrodel ámbito de organización y dirección de otrapersonas, física o jurídica, denominadaempleador o empresario», art.1.1 LET. Cfr.Disposición final 1ª de la LET). Aparte que,aunque sea en el plano exclusivamente jurí-dico-formal, que el art. 2.1,i) de la LET exigeque para que una relación sea consideradaespecial su declaración expresa por unaLey106. La «laboralización», parcial e incom-pleta, incide principalmente en la morfologíade la relación de trabajo, no en su naturalezajurídica: estamos ante un contrato típico yespecial de servicios, prestados por cuentapropia y de modo autónomo; un contrato deservicios sujeto a una regulación especial decarácter tutelar en la LETAU); no estaremosante un contrato de trabajo especial. En laperspectiva jurídico-material nos encontra-mos ante una relación de trabajo autónomodependiente económicamente a la cual se lehan atribuido con carácter constitutivo cier-tas garantías sociolaborales propias del tra-



105 Conforme a la cual «El trabajo realizado porcuenta propia no estará sometido a la legislación laboral,excepto en aquellos aspectos que por precepto legal sedisponga expresamente» (Disp. Final 1ª de la LET).

106 «Se considerarán relaciones laborales de carácterespecial (�). i) Cualquier otro trabajo que sea expresa-mente declarado como relación laboral de carácterespecial por una Ley». Ejemplos paradigmáticos, entreotros, de este modo de proceder pueden ser los siguien-tes: La Disposición Adicional 1ª de la Ley 22/2005, de18 de diciembre (y la regulación reglamentaria a travésdel RD. 1331/2006, de 17 de noviembre), respecto a laconsideración como relación laboral de los abogadosque prestan servicios en régimen asalariado para despa-chos de abogados; y la Disposición adicional 1ª de la Ley44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de lasprofesiones sanitarias, que contempla la relación espe-cial de residencia para la formación de especialistas enCiencias de la Salud.

bajo por cuenta ajena; y aún así la «laborali-zación» morfológica �por así decir� es incom-pleta y parcial, siendo llamativo �aunque ensí no concluyente, pues tenemos el ejemplodel régimen laboral especial del personal dealta dirección107� el dato normativo de quesiendo la LETAU la fuente primaria de regu-lación, la legislación supletoria no sea lalegislación laboral, sino «la normativa comúnrelativa a la contratación civil, mercantil oadministrativa reguladora de la correspon-diente relación jurídica del trabajador autó-nomo» (art.3.1.b) LETAU). De manera que enlo no previsto por la LETAU para el TRAUDEno se podrá acudir como legislación directa-mente supletoria a la legislación laboral, másallá del dato adjetivo e instrumental de que elorden social de la jurisdicción sea el compe-tente para conocer las pretensiones deriva-das del contrato celebrado entre un trabaja-dor autónomo económicamente dependientey su cliente (art.17 LETAU); lo cual es, sinembargo, más relevante de lo que en princi-pio suele afirmarse, porque más allá delcarácter metafórico del Derecho procesal�que los convierte en una mera cuestión«adjetiva»�, el Derecho procesal laboral seatiene a un conjunto de principios operativosconstruidos respecto a instituciones sociola-borales específicas, cuya aplicación en talcaso será, al menos en muchas ocasiones, unacuestión problemática. Por lo demás, el pro-pio art.3.3 LETAU mantiene y reitera laexclusión �esencialmente «declarativa» en lalógica del art.1.1 de la LET� de todo trabajopor cuenta propia del Derecho del Trabajo108.En todo caso, los problemas que se van a

plantear en la práctica van a girar entorno ala frontera difusa entre las situaciones jurídi-camente diferencias de «dependencia econó-mica» (ex art.11.1 de la Ley 20/2007) y de«dependencia jurídico-organizativa» (en elsentido del art.1.1 de la LET). Es aquí, en esasituación, donde se pueden producir «zonasfronterizas grises» y donde habrá que tenersumo cuidado en la prevención e identifica-ción del «falso autónomo» oculto tras el esque-ma contractual del TRAUDE utilizado dis-funcional y fraudulentamente109.

De las dos opciones alternativas en lizadesde el punto de vista de la política jurídica,a saber, sometimiento pleno al Derecho socialdel trabajo, como relación laboral especial, osometimiento parcialmente «laboralizado» alDerecho común, se ha optado decididamentepor ésta última. El trabajado tan sólo econó-micamente dependiente es, ante todo, traba-jador autónomo. Desde el punto de vista de ladogmática jurídica, en el proceso de ramifica-ción jurídica (cada vez, por cierto, más trans-versal y horizontal, con continuos puentesentre las distintos sectores del ordenamientojurídico) no «pertenece» al ámbito propio ydisciplinar del Derecho del Trabajo, pero sí esencuadrable (tanto desde el punto de vistatécnico-jurídico como de política del Derecho)en esa nueva ramificación (todavía algo «difu-sa») que se ha dado en llamar «Derecho delEmpleo»110 (y que, por cierto, ha tenido ya

ESTUDIOS


107 RD. 1382/1985, de 1 de agosto, que regula larelación laboral de carácter especial del personal delAlta Dirección, art. 3, apartados 2 y 3.

108 A saber: «En virtud de lo dispuesto en la disposi-ción final primera del texto refundido de la Ley del Esta-tuto de los Trabajadores, aprobado por Real DecretoLegislativo 1/1995, de 24 de marzo, el trabajo por cuen-ta no estará sometido a la legislación laboral, excepto enaquellos aspectos que por precepto legal se dispongaexpresamente» (art. 3. 3 LETAU).

109 Se ha advertido, con razón, que «la dilucidaciónentre dependencia jurídica y mera dependencia econó-mica será un ámbito propicio a las dudas y por tanto aldebate y a la litigiosidad». Cfr. MONTOYA MELGAR, A.: «Lostrabajadores autónomos, destinatarios de la LET», enMONTOYA MELGAR, A. y MARTÍN JIMÉNEZ, R.: Estatuto delTrabajo Autónomo. Comentario a la Ley 20/2007, de 11de julio, Madrid, Tromson-Civitas, 2007, pág. 100.

110 Sobre la configuración del nuevo Derecho delEmpleo, puede consultarse MONEREO PÉREZ, J. L. y MOLI-

NA NAVARRETE, C.: «El derecho a una redistribución equi-tativa de la riqueza. El Derecho al empleo» y «El derechoal trabajo, la libertad de elección de profesión u oficio:principios institucionales del mercado de trabajo», enVVAA.: Comentario a la Constitución Socio-Económicade España, MONEREO, J. L., MOLINA, C. y MORENO, Mª. N.

una «institucionalización» en los estudiosacadémicos como disciplina específica), vin-culado a la «vieja» y «nueva» cuestión socialdel empleo. El proceso enlaza con un fenóme-no de más amplias dimensiones, a saber: sevienen produciendo nuevos procesos de dife-renciación jurídica �los cuales no vienen asustituir sino que se yuxtaponen a los proce-sos tradicionales de sectorialización del orde-namiento jurídico� en torno a la regulaciónde determinados fenómenos sociales o al tipode problemas relevantes para la política jurí-dica, sobre todo de orden económico111. Atodos los trabajadores autónomos la Ley20/2007 les dota de un derecho común de laactividad profesional (Capítulo II del TítuloII). Este estatuto jurídico-protector suponeatribuir una ciudadanía social cuyo suporteprincipal es el empleo autónomo, indepen-dientemente del esquema contractual de ser-vicios utilizado.

d) Cambios provocados por la sociedad delconocimiento (por ejemplo, la baja educacióny las insuficientes habilidades cognitivas pro-vocan un aumento de la probabilidad de caeren una situación de desempleo, precariedad�con el efecto de las excesivas rotacioneslaborales, sobre todo en el trabajo temporal�y empleos con bajos salarios). Las nuevas for-mas de organización de la producción y elincremento de los cambios de empleo condu-cen a la búsqueda de una formación más poli-valente y flexible, desde el inicio hasta el finaldel ciclo vital. Una formación previa poliva-lente permite garantizar la igualdad de opor-tunidades. Lo mismo cabe decir respecto a lanecesidad de una formación permanentedurante todo el período de vida laboral, espe-

cialmente teniendo en cuenta la moderniza-ción de los procesos productivos en la econo-mía del conocimiento y la previsión de loscambios de empleo, debido al cambio de para-digma del trabajo estable al trabajo flexible.La formación continua a lo largo de toda lavida laboral permite que el trabajador ocupeempleos de calidad y evita el riesgo de caer enla precarización laboral y en la exclusiónsocial. La progresión hacia la sociedad delconocimiento ha creado un nuevo contexto deriesgos sociales que constituye todo un retopara el sistema de Seguridad social.

e) Intensificación de las desigualdades derenta

Los fenómenos de dualización de los mer-cados, la desigualdad de oportunidades entrelas personas y los mismos cambios en laestructura de las familias favorecen la exis-tencia de grandes desigualdades entre lostrabajadores y las familias. De ahí la fuerteconexión entre los mercados de trabajo y ladesigualdad112.

f) Cambios en el contrato intergeneracio-nal

Esos cambios en el contrato intergenera-cional están vinculados a la conformación delos ciclos vitales de las personas. El incre-mento de los riesgos afecta de modo bidirec-cional: los jóvenes tienen grandes dificulta-des para conservar un nivel de vida digno; lostrabajadores mayores también presentanproblemas. Los pensionistas mantienen entérminos generales su nivel de vida, aunquetambién se extiende la idea de que muchosancianos pueden estar en el límite de laexclusión y de la pobreza. En esta situación elconflicto intergeneracional está servido,sobre todo teniendo en cuenta la lógica inter-na del sistema de reparto (basada en el prin-cipio de solidaridad). Se hace necesario esta-



(Dirección), Granada, Ed. Comares, 2002; y con uncompleto estudio, monográfico y detenido, MOLINA HER-

MOSILLA, O.: La dimensión jurídica de la política deempleo. El Derecho del Empleo como nueva categoríasistemática, Sevilla, Mergablum, 2005.

111 MONEREO PÉREZ, J. L.: Algunas reflexiones sobre lacaracterización técnico jurídica del Derecho del Trabajo,Madrid, Civitas, 1996, espec., págs. 37 y sigs.

112 Véase FUJII, G. y RUESGA, S. M. (Coords. ).: El tra-bajo en un mundo globalizado, Madrid, Eds. Pirámide,2004.

blecer un equilibrio entre la protección de lostrabajadores en activo y los trabajadorespasivos. Si no existe ese equilibrio virtuososerá muy difícil que el sistema pueda mante-nerse en términos satisfactorios.

Todos estos cambios estructurales (deriva-dos de factores internos y externas a los siste-mas nacionales) transforman la situación departida de los sistemas públicos de determinaque hay que actuar sobre las causas para rea-lizar los ajustes precisos y es necesario redefi-nir las protecciones sociales. Las políticaspúblicas deben orientarse hacia el plenoempleo de calidad y, en todo caso, deberácombinarse un sistema protector durantetoda la vida que combine la protección a tra-vés del trabajo (estatuto protector residencia-do en el trabajo) y de la misma persona en susdiversas situaciones sociales (ciudadaníasocial residenciada en la persona). Esta refor-ma es ineludible y en cierta medida se estágestando ya lentamente. Tiene que incidir enlos tres pilares del sistema del bienestar«activo»: Estado, Familia y Mercado. Unareforma eficiente ha de ser integradora deestas tres instancias de provisión del bienes-tar. En esta perspectiva debe asumirse elcarácter obsoleto de aquellas políticas resi-duales de familia para situarlas justamenteen el centro de las políticas de protecciónsocial. Ese tipo de intervenciones tutelares seha hecho especialmente necesario ante ladesentandarización del modelo de familia y lafragilidad de los vínculos sociales. De maneraque sin políticas de apoyo institucional serámuy difícil que las familias puedan asumirlas funciones de integración y de sosteni-miento solidario de las personas que le sonpropias. De ahí la centralidad de la política defamilias. Es un enfoque «laico» de apoyo a lafamilia por su papel en la cobertura de losjóvenes y también atendiendo a su funcióndecisiva a lo largo de todo el ciclo vital de laspersonas (v.gr., atención a los mayores yespecialmente en las situaciones de depen-dencia). Pero aparte de las políticas de fami-lia, la política social tiene que articularse

mediante una programada ordenación de laregulación del mercado (su domesticación alservicio de las necesidades de las personas,reconociéndoles a éstas los correspondientesderechos sociales de la ciudadanía) y de lasprestaciones dispensadas por el EstadoSocial Activo. En el fondo todo ello pivotasobre un determinado modo de entender lainstauración de un «Estado social Activo», nopor vía del fortalecimiento de la condicionali-dad de los dispositivos vigentes �el workfare,como sistema de incentivos al trabajo� , sinopor la garantía de condiciones socio-económi-cas para la generación de empleos dignos y decalidad («empleos decentes» en la terminolo-gía de la OIT).

4. LA COYUNTURA ACTUAL: LAS«FISURAS» DEL MODELO TERNARIO:DESCRONOLOGIZACIÓN Y CUARTAEDAD. LOS LÍMITES Y LAS NUEVASFRONTERAS DE LA SEGURIDADSOCIAL

4.1. Introducción

La coyuntura actual �que refleja las ten-dencias maduradas en las últimas décadas�se caracteriza por la aparición muy marcadade «fisuras» del modelo ternario y las dificul-tades de las Políticas de Seguridad Socialpara hacer frente a los nuevos ciclos vitales,laborales y familiares, emergentes. En pri-mer lugar, es de señalar que en los nuevosciclos vitales preside lo que se podría denomi-nar la paulatina «descronoligización» y des-bordamiento del modelo ternario. En ello,como se señaló antes, se involucran la mayormovilidad y las más incesantes �y menos pre-visibles� transiciones permanentes; el paroestructural y paro de larga duración; las apo-rías del nexo trabajo y pobreza (vgr., trabaja-dores pobres); los cambios en las estructurasfamiliares; la perspectiva de género en elmercado de trabajo y en el ámbito de la pro-tección social pública (desempleo; jubilación;dependencia, vinculada a la todavía mayor

ESTUDIOS


esperanza de vida); la política de gestión pro-ductiva de las personas que atienda a loscambios de edad; las jubilaciones anticipa-das; los adelantos de la edad ordinaria (porrazones �supuestas a menudo� de política deempleo y por penosidad de la actividad des-empeñada); la política social dirigida a pro-longar la vida laboral (jubilación tardía).Pero, en segundo lugar, presenta un lugardestacadísimo �más allá de toda tentaciónalarmista� la llamada Cuarta Edad (enveje-cimiento de larga duración) y las situacionesde dependencia de las personas (de las perso-nas mayores, aunque también de otras perso-nas con discapacidad con independencia de laedad). Problemática a la que se hará referen-cias más adelante.

Las transformaciones que se vienen ope-rando en las estructuras y formas de vidafamiliares, en los roles que tradicionalmentehan desempeñado mujeres y hombres, la evo-lución demográfica. Todos estos factoresestán incidiendo de modo significativo en laorganización social y planteando un nuevoescenario en el que es necesario buscar nue-vas fórmulas que, teniendo en cuenta la pers-pectiva integral (incluida la perspectiva degénero), respondan a las nuevas necesidadesde las personas y de los colectivos. La conci-liación de la vida personal, familiar y profe-sional es un tema que afecta tanto a las muje-res como a los hombres, y su solución requie-re abordar todo el «ciclo vital» durante el cuallas mujeres y los hombres que necesitan con-ciliar con la participación social y laboral a lolargo de su vida.

En relación a ello se abren nuevas perspec-tivas futuras de la cobertura de la SeguridadSocial, pues la falta de adaptación de la mis-ma a la evolución de las necesidades socialesde protección pública provoca una crecientedesprotección. Es manifiesto, en tal sentido,la creciente desprotección social que suponeun índice cada vez más elevado de trabajado-res irregulares o no registrados, lo que pre-senta un escenario distinto al del pasado delfenómeno migratorio; hecho que llama a

tomar conciencia de las dimensiones del pro-blema social, no sólo en el corto plazo sinotambién en la larga duración a fin de evaluarsu impacto en la situación futura. Un análisisde la realidad de los mercados de trabajo ponede manifiesto la generalizada desprotecciónsocial que se detecta en la fisonomía de unmercado de trabajo cada vez más fragmenta-do113, en cuyo surgimiento los sistemas regu-ladores institucionales tienen un papel rele-vante. Los efectos negativos de la crecienteinformalización y precarización de la fuerzalaboral se ven reflejados ya y es de esperarque persistirán, agravándose, en años futu-ros en la reducción de la población cubierta(tanto en prestaciones para situaciones tem-porales �vgr., desempleo, incapacidad tempo-ral� , como para situaciones permanentes�v.gr., incapacidad permanente y jubila-ción)114. Es significativo que en su 89ª reu-nión, celebrada en junio de 2001, la Conferen-cia Internacional del Trabajo estuvo centra-da, como uno de las cuestiones más importan-tes, en las nuevas perspectivas de la Seguri-dad Social ante el cambio: Por una parte, seindicó que debe concederse más prioridad alas políticas e iniciativas destinadas aampliar la cobertura de la seguridad socialpara abarcar a quienes carecen de ella; porotra, se puso de relieve que el envejecimientode la población afecta tanto a los sistemas depensiones basados en la capitalización como alos basados en el reparto: es necesario buscarsoluciones basadas preferentemente en lasmedidas destinadas a aumentar las tasas deempleo.

La impresión es que se está llevando acabo una auténtica revisión completa del



113 Véase MINGIONE, E.: Las sociedades fragmenta-das, Madrid, MTSS, 1994.

114 En relación a ello se ha pensado en la generaliza-ción de una renta básica y el aumento del papel de losniveles asistenciales de protección social pública (situa-ciones de dependencia en la vejez, prestaciones no con-tributivas básicas, servicios asistenciales públicos, etc.,junto a la ya universalizada asistencia sanitaria básica).Después se hará algún apunte al respecto.

Estado social en todos sus elementos; las líne-as de evolución no están totalmente defini-das. Debería, probablemente, reconstruir elsistema del bienestar sobre el trabajo y laseguridad. Trabajo para los que pueden;seguridad para los que no pueden. Se trata dela transformación de la relación de interac-ción del sistema de prestaciones con el mundodel trabajo. El sistema del bienestar debecumplir su misión de crear una sociedad másjusta y más próspera. Será preciso volver alos principios originarios y redefinir los obje-tivos a perseguir por el Estado social. El Esta-do social no consiste sólo en el pago de presta-ciones económicas a los sujetos necesitados.La Seguridad Social tiene que desarrollarsepara satisfacer las necesidades cambiantesde cada generación. Reestructurar las insti-tuciones del bienestar para promover lasoportunidades y la independencia de los ciu-dadanos; y proteger a los que son vulnerablesde forma que todos puedan disfrutar de unavida segura y digna. El objetivo sería recons-truir el Estado sobre el trabajo de calidad. Noobstante, en la presente coyuntura se apues-ta por una nueva estrategia de flexibilidadlaboral acompañada y amortiguada a travésde dispositivos institucionales de seguridadeconómica (protecciones sociales a distintotítulo): la «flexi-seguridad».

Es necesario construir una política trans-versal que atraviese todos los sectores, e inte-gral que incluya tanto a la población ancianade hoy como a la del mañana, y con propues-tas para que la población se prepare para elenvejecimiento. La política de envejecimientoy vejez debe combinar acciones para el pre-sente y para el futuro. Debe ser una políticade corto, mediano y largo plazo. Es necesarioarticular las políticas de empleo con las polí-ticas de protección y seguridad social. Es pre-ciso fomentar la preparación para el cambioconstante, cambio de rutina ocupacional,cambio del concepto de trabajo-empleo. Paraello es pertinente actualizar las intervencio-nes de los sistemas educativos y de comunica-ción de tal modo que sea posible la educación

a lo largo de la vida para entender las dife-rentes etapas del ciclo vital.

El inconveniente es que los sistemas deSeguridad Social se siguen basando con fre-cuencia en un modelo de vida activa de tipo«fordista», el de un trabajador varón que tra-baja a tiempo completo y se hace cargo de lafamilia. En este modelo, no todos los trabaja-dores llegaban a la edad de jubilación y aqué-llos que la alcanzaban tenían una esperanzade vida, por lo general, breve (habitualmentede tres años después de jubilarse). El coste delas pensiones de jubilación era escaso en com-paración con las rentas de actividad. Cabedecir que en el momento presente, el vínculoentre Seguridad Social y Empleo se ha dis-tendido mucho. Las formas de empleo se handiversificado. Con el incremento del trabajode las mujeres y de los pensionistas de jubila-ción, el número de personas adultas a cargode los trabajadores ha disminuido. En cam-bio, el paro se ha convertido en estructural yde larga duración; se concentra en gruposparticulares de la población: los jóvenes, losmayores de cincuenta años, los inmigrantes ylas personas sin cualificación. Muchos deestos grupos no han podido adquirir derechosplenos a la Seguridad Social porque el paro, ola naturaleza precaria de sus empleos, no lespermite cotizar suficientemente.

Las dificultades de adaptación y de los des-equilibrios del Sistema de Seguridad Socialderivan también de la prolongación de laesperanza de vida después de la jubilación,que ha pasado de ser de entre tres y cincoaños a entre veinticinco y treinta años. Heaquí que los planes de jubilación se hayanencontrado frente a unos niveles de pago queno se habían previsto cuando se establecie-ron. Esa prolongación es un hecho social en sí(vinculado al proceso de civilización de lospaíses desarrollados y los avances en el bien-estar consiguientes), el cual sobredeterminauna situación propiamente biológica (enveje-cimiento y fenómeno del «envejecimiento delenvejecimiento»). Por tanto es una etapa delciclo vital de las personas mediatizada por las

ESTUDIOS


instituciones sociales (incluidas las políticasy jurídicas).

Como ha sido advertido las distintasramas de la Seguridad Social han realizadoreformas en gran medida análogas en los paí-ses de Europa. En primer lugar, las presta-ciones familiares y la cobertura por enferme-dad adquieren un carácter universal y están,por tanto, desvinculadas del empleo, lo cualha supuesto el remedio (o, al menos, la ate-nuación) a ciertas deficiencias de la protec-ción social de los trabajadores atípicos. Ensegundo lugar, la evolución del sistema depensiones de jubilación tiende a un fortaleci-miento del carácter contributivo y, en conse-cuencia, la vinculación con el empleo, lo cualcomporta una reducción de las oportunidadesde los trabajadores atípicos (precarios) depoder beneficiarse de una pensión completa.

Es significativa, en otro orden de ideas, laorientación de las políticas reformistas con lafinalidad de adecuar el sistema de protecciónsocial a las nuevas formas de empleo y ciclosvitales de la población activa. Ello se ha tra-ducido en la creación de mínimos sociales,que actúan funcionalmente como red de pro-tección a las personas que ocupan dichosempleos (vgr., implantación de un sistemasubsidiario de prestaciones no contributivas).En correspondencia con las tendencias queemergen de la Unión Europea, se constataque el sistema español de Seguridad Socialpresenta varios rasgos significativos, quearrancan desde el Pacto de Toledo y se pro-fundiza en sus versiones actualizadoras pos-teriores: a) el reforzamiento del principio decontributividad con el endurecimiento de lascondiciones de contributividad, y el efecto dedificultar el acceso a las prestaciones contri-butivas de un gran número de personas conciclos de vida laboral diacrónica y más corta.b) El aumento creciente de las prestacionesde asistencia universal, con la paulatina asis-tencialización del conjunto del sistema pro-tector público. c) La separación de las fuentesde financiación de las prestaciones contribu-tivas (cotizaciones sociales) y de las no contri-

butivas o asistenciales (aportaciones delEstado). Estas reformas del sistema públicose vienen realizando a través de políticas deconcertación social, lo que ha facilitado suimplantación «pacífica», en la lógica de pro-porcionar una legitimidad adicional a lasdecisiones de política legislativa.

En una segunda dirección evolutiva, enca-denada funcionalmente a la anterior, sepotencia expresamente a través de medidasde apoyo institucional (especialmente a tra-vés de medidas fiscales) los sistemas privadosde pensiones. Estos planes de pensiones tie-nen un carácter subjetivamente selectivo (notiene el rasgo de la generalidad, sino que deellos se benefician las rentas medias y altas).El espacio liberado por los sistemas públicosfavorece el espacio privado asumido por elmercado de la previsión. La tendencia sesitúa en la línea de una progresiva privatiza-ción de espacios funcionales antes asumidospor el sistema público de pensiones.

Se tiende a configurar una SeguridadSocial Asistencial, basada en una solidaridadde mínimos entre los trabajadores, fragmen-tados en el mercado de trabajo y fragmenta-dos correlativamente en el campo de la pro-tección social: los trabajadores fuertes conempleo estable y salarios medios o altos, quedisponen la protección pública pero que cadavez más intensamente quedan protegidos através de los mecanismos privados, comple-mentarios o suplementarios. En una posicióndistinta se encuentran los trabajadores débi-les con empleo precario, con dificultades visi-bles en acceder al ámbito contributivo de pro-tección pública y cada vez más relegados aldisfrute de las prestaciones dispensadas en elámbito asistencial, y desconectadas del con-trato de trabajo. De este modo, los trabajado-res del mercado secundario mantienen unestatuto protector situado en gran medidafuera del esquema del contrato de trabajo.Para los trabajadores «débiles» el derecho dela protección social queda desvinculado delcontrato de trabajo y dependiente de estatutosocial mínimo garantizado y financiado con



cargo exclusivo del Estado u otros poderespúblicos. Para ellos se articula una acepciónsingular del principio de solidaridad: la soli-daridad organizada frente a la situación obje-tiva de necesidad (donde el poder público pue-de dispensar prestaciones económicas y ser-vicios de ayuda con cargo a los presupuestospúblicos), que se contrapone a la solidaridadfrente al riesgo propia del sistema contributi-vo en cuyo marco la solidaridad opera entrelos sujetos cotizantes (con cotizaciones direc-tas o imputadas) para recibir prestaciones(prestaciones sometidas a la lógica contribu-tiva vinculada, como se sabe, al trabajo profe-sional). En los sistemas evolucionados deprestaciones asistenciales se exige además deacreditar la situación objetiva de necesidad larealización de algunas actividades específi-cas (v.g. la prestación o el subsidio por des-empleo supone el compromiso de actividad,que acompaña a la percepción económica). Esasí que de una forma de Estado social, en elque el vínculo de las personas con la Seguri-dad Social es esencialmente de carácter bila-teral �en donde cada sujeto es al propio tiem-po deudor y acreedor de seguridad social res-pecto de los demás), se transita hacia una for-ma de Estado social asistencial en cuyo mar-co ese vínculo adquiere un perfil típicamenteunilateral �esto es, unas personas asumen laposición de deudores y otras de acreedores deSeguridad Social�. Se redefine así la noción(y los objetivos) de ciudadanía social en elcampo de la Seguridad Social. Ello es reflejode la cristalización cada vez más generaliza-da de las políticas de contención del gastopúblico social, expresadas en ese binomio res-tricción de las prestaciones contributivas-universalización de las prestaciones asisten-ciales. Se augura un tipo un modelo de Segu-ridad Social Asistencial y una progresiva pri-vatización de ámbitos funcionales de la Segu-ridad Social Contributiva. De ser así se con-solidaría un modelo dualista de protecciónsocial global: un primer ámbito de protecciónpública encomendada a un sistema de Segu-ridad Social (eminentemente) Contributiva;y un segundo ámbito externo encomendado al

sector mercantil a través de un conjunto demecanismos heterogéneos y pluralistas deprevisión privada de carácter contributivo-profesional. Su resultado, evidente, es tam-bién una sociedad dual115.

4.2. Perspectiva antropológicade la seguridad social (I). Haciaun nuevo Estatuto de Protecciónsocial de las personas. Del estatutojurídico-protector del trabajadoral estatuto jurídico-protectorde las personas

La exposición que precede permite apre-ciar la envergadura de las transformacionesradicales que se vienen produciendo en losEstados europeos. Esas transformacionesestructurales inciden en las empresas, en eltrabajo y en los modos de gobernabilidad polí-tica del Estado social en su fase evolucionada;y afecta también a los tres grandes actoresdel sistema de relaciones laborales: Estado,sindicatos y organizaciones empresariales, ya sus «puntos de encuentro», porque no sepuede olvidar que en muchos países europeos(incluido el nuestro de modo altamente rele-vante) las políticas de reforma flexibilizadorade los mercados de trabajo y las correspon-dientes a las instituciones y medidas de Segu-ridad Social se vienen realizando a través dela concertación social.

Por otra parte, debe evitarse la fácil tenta-ción de una visión simplificadora de los fenó-menos en curso, porque los factores de causa-ción son realmente complejos. Las nuevasformas de producción están vinculadas aldesarrollo de las nuevas tecnologías; la

ESTUDIOS


115 Véase SUPIOT, A. (Coord. ).: Trabajo y Empleo,Valencia, Tirant lo blanch, 1999, págs. 222-223; ID.: «L�avenir d� un vieux couple: travail et sécurité sociale», enDroit Social, 1995, págs. 823 y sigs. ; MONEREO PÉREZ, J.L.: Derechos sociales de la ciudadanía y ordenamientolaboral, Madrid, CES, 1996, espec., págs. 189 y sigs., y223 y sigs.

mayor presencia del sector terciario («tercia-rización») en la economía incide en las formasde empleo; la competitividad por la calidadimplica de suyo una participación más activadel trabajo en el proceso productivo y unamayor centralidad de la formación perma-nente del trabajador; al mismo tiempo es evi-dente que hay también una estrategia empre-sarial que apuesta por una flexibilización queredunde en un incremento de los poderesdirectivos unilaterales, aunque muchosempresarios apuestas por prácticas de con-senso para buscar la implicación de los traba-jadores en la marcha de la organización pro-ductiva; el trabajo típico tradicional está endeclive no sólo como estrategia empresarialsino también por la nueva conformación delos sistemas productivos y las nuevas formasde competitividad de las empresas; las políti-cas de denominadas «flexi-seguridad» se sitú-an precisamente en la tensión latente entrelas exigencias de flexibilidad y la lógica de lastutelas del trabajo profesional (un ejemploparadigmático de esa tensión dialéctica loofrece la Comunicación de la Comisión Euro-pea de 27.6.2007.COM (2007) 359 final, sobrelos principios comunes de la flexi-seguridad;y las críticas a ese modelo realizadas por elParlamento Europeo y por la ConfederaciónEuropea de Sindicatos). El Estatuto profesio-nal del trabajo profesional está hoy en unproceso de redefinición en el que existenmuchas líneas abiertas; aunque las líneasevolutivas permiten vislumbrar una reduc-ción de los estándares de tutela no se trata deun modelo cerrado, acabado, de re-institucio-nalización de la regulación del trabajo. Loscambios suponen, sin la menor duda, unatransformación en la configuración de losciclos vitales de las personas.

El carácter concertado (Poder público-agentes sociales) de los procesos de ajuste yregulación respecto a las transformacionesestructurales refleja que se ha optado �aun-que no sin fisuras y por el momento� por unmodelo de equilibrio entre el tradicional esta-tuto protector del trabajo y el emergente esta-

tuto profesional de las personas, que sin lle-gar a sustituir al primero �como se ha defen-dido desde ciertos sectores neoconservado-res� se asienta en una visión del trabajo fle-xible, que no gire exclusivamente sobre el tra-bajo concreto (estatuto profesional del traba-jo) que es ocupado en cada momento por eltrabajador, sino que transcendiendo de unconcreto empleo (y atendiendo a la crecientemovilidad y transiciones laborales) hagarecaer la tutela también en la persona (esta-tuto profesional de las personas). El carácterdiscontinuo y oscilante de las trayectoriasprofesionales en un mercado flexible exigiría,pues, construir un estatuto profesional deprotección de las personas que permitiesegarantizar sus derechos sociales trascendien-do de las frecuentes transiciones laborales y,en general, los «estados» concretos relativosal trabajo profesional. No se trataría (almenos este es mi propio criterio en la lógicade un discurso garantista116 y democrático-social) de sustituir las tutelas del trabajo pro-fesional (lo que supone la inserción de uncomponente estatutario en el contrato de tra-bajo), sino de completarlas a través de unnuevo estatuto profesional que de cuenta delas exigencias de protección de la persona deltrabajador en las distintas fases o etapas desu ciclo laboral.

En todo caso, ya es significativa la direc-ción que están tomando las iniciativas que sevienen adoptando en las últimas décadas.Lejos de un modelo uniforme o unilateral, elDerecho social del Trabajo (entendido en sen-tido amplio, Derecho del Trabajo y de la Segu-



116 Para la configuración técnica del garantismo enel sentido del texto, puede consultarse FERRAJOLI, L.:Garantismo. Una discusión sobre derecho y democracia,Madrid, Trotta, 2006; MONEREO PÉREZ, J. L. y MÁRQUEZ

PRIETO, A.: «La �idea del Derecho social� en la teoríageneral de los derechos: El pensamiento de Gurvitch»,Estudio preliminar a GURVITCH, G.: La idea del DerechoSocial, Granada, Ed. Comares, 2005; MONEREO PÉREZ, J.L.: «Conocimiento y crítica del Derecho: Por una teoríacomprensiva y explicativa del Derecho», en Revista deDerecho Social, núm. 37 (2007), págs. 11 y sigs.

ridad Social) ofrece una imagen de diversifi-cación, que se ve intensificada por las medi-das adoptadas en el marco del nuevo Derechosocial emergente, atendiendo a las distintasformas de dependencia del trabajador (subor-dinación jurídica en sus distintos grados eintensidades; y dependencia económica en elcaso de la nueva figura del trabajador autó-nomo económicamente dependiente y contra-tante más débil en su posición jurídica en elcontrato de servicios) y la multiplicidad de losriesgos y situaciones de necesidad que ha deser abordada por el sistema de SeguridadSocial (y, en general, por el sistema público deprotección social). Éste ofrece, en efecto, yauna diversificación de las tutelas protectorasque se despliegan en distintos ámbitos, y endonde los derechos sociales (clásicos y nue-vos, como reflejo de la redefinición del esque-ma tradicional del «ideal de cobertura») seorganizan en cinco grandes círculos concén-tricos:

1º) El núcleo, por así decir, se situaría enun primer círculo formado por los derechossociales «universales», que son garantizados atodos con independencia de cualquier tipo detrabajo. Aunque los contornos de este núcleoprotector oscilan según cada país europeo, nopuede dejar de apreciarse la tendencia a uni-versalizar como derechos sociales generalesla asistencia sanitaria, ciertas garantíasfamiliares (en términos de ayudas, facilida-des, etc.), Rentas mínimas de inserción, pro-tección de las situaciones de dependencia, eincluso la educación y más específicamente elderecho a la formación profesional inicial ycontinua.

2º) Un según círculo protector vendríaconstituido por los derechos basados en el tra-bajo no profesional (cuidado de personas,autoformación, trabajo voluntario, etc.). Sureconocimiento es todavía débil en el ámbitodel Derecho social.

3º) Más institucionalizado estaría el ter-cer círculo formado por el Derecho común dela actividad profesional, en cuya configura-

ción ha intervenido de modo decisivo el Dere-cho comunitario (es el caso, por ejemplo, deigualdad entre hombre y mujer, prevención,seguridad y salud en el trabajo, libre circula-ción de trabajadores profesionales, etc.). Peroque ha encontrado en nuestro país �es ciertoque a impulso comunitario� un desarrollorealmente importante. Basta reparar en laLey de Prevención de Riesgos Laborales de1995 y en la más reciente Ley Orgánica3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad Efec-tiva de Mujeres y Hombres. La progresivaexpansión de este círculo conduciría a la ela-boración de un Derecho Social Común aplica-ble por igual (en lo principal) al trabajadordependiente y al trabajador autónomo.

4º) El cuarto círculo es el Derecho propiodel trabajo subordinado (el empleo), el cualviene a contener esencialmente las regulacio-nes normativas directamente relacionadascon la subordinación-dependencia (en la quese haya el trabajador en régimen asalariado),pero realizando una graduación (v.gr., ajenei-dad-dependencia; personal de alta direc-ción�) de las tutelas y de los derechos en fun-ción de la intensidad o grado de dicha subor-dinación jurídica.

5º) El quinto círculo estaría constituidopor el Derecho propio del trabajo autónomo.Es un derecho del empleo profesional diversi-ficado en atención a las distintas categoríasde trabajador autónomo. A los trabajadoresautónomos se les dota de un ámbito propio deciudadanía social con base en el trabajo; unaciudadanía social que es especialmente próxi-ma �pero sin llegar a confundirse� con la con-ferida a los trabajadores por cuenta ajena (enel doble ámbito «profesional» y de «SeguridadSocial» o, más ampliamente, protección socialpública) en el caso de los trabajadores autó-nomos económicamente dependientes; que noobstante lo cual continúan siendo parte de uncontrato de servicios especial (civil, mercantilo, inusualmente, administrativo), no de uncontrato de trabajo especial. Este ámbito deciudadanía social se ha venido edificandosobre la base de un largo proceso de extensión

ESTUDIOS


y transferencia de técnicas de protección deltrabajo subordinado clásico (el trabajo asala-riado) al trabajo autónomo en sus diversasvariantes tipológicas (trabajo autónomoestricto y trabajador autónomo económica-mente dependiente�).

Esta clasificación de los derechos socialespone de manifiesto �en una perspectiva depresente y de futuro posible� que se estáconstruyendo de modo deliberado aunquedisperso un estatuto profesional llamado aacompañar a las personas desde la cuna a latumba (en gran medida es lo que quería Beve-ridge y, entre nosotros, José Maluquer y Sal-vador)117. Dicho estatuto daría cobertura tan-to a los períodos de inactividad propiamentedichos como los períodos de formación, deempleo, de trabajo autónomo o de trabajo fue-ra del mercado. Es así que el paradigma delempleo se vería sustituido (o, mejor, o másrealista y deseablemente, completado) por unparadigma del estado profesional de las per-sonas, que no se encontraría definido confor-me al ejercicio concreto de una profesión o deun empleo determinado, sino que englobaríalas diversas formas de trabajo que toda per-sona puede llevar a cabo durante su existen-cia en la vida activa118. Este estatuto profe-sional de las personas tendría un especialsentido ante la movilidad laboral de las per-sonas, esto es, el continuo cambio de su posi-ción laboral119. En todo caso, conviene adver-

tir que estamos ante formas emergentes deprotección de las personas; un proceso noclausurado, donde se aprecian líneas de con-tinuidad y líneas de cambio. Este estatutoprofesional de las personas se enmarcaría enuna estrategia de activación de los derechossociales, de manera que no se limiten a unasimple reparación «a posteriori» de los dañosproducidos por la actualización de ciertosriesgos más o menos intensamente vincula-dos al empleo, sino que permitan que las per-sonas puedan predisponer los medios quefaciliten una seguridad activa frente a losriesgos de la existencia. De ahí que se hayapodido hablar del paso de las formas de pro-tección meramente pasiva a las formas deprotección propias de una seguridad activa.Esta activación se hace especialmente másútil cuando se repara en el doble factor inter-dependiente de la «imprevisión» y de la«incertidumbre». En la nueva «sociedad delriesgo» (U. Beck) los riesgos se hacen cada vezmás difíciles de prever, domina las situacio-nes de incertidumbre que en muchos casos vaunida a las variabilidad de los cambios y for-mas de empleo de esas personas. Para losriesgos imprevisibles �o difíciles de prever�,para las situaciones de incertidumbre, losmodos de gestión de tales «riesgos» y situacio-nes de necesidad no pueden limitarse a la téc-nica clásica del seguro, es necesario articularnuevas formas de gestión de los riesgos tantoactivas como pasivas (vgr., derecho de rein-serción profesional, derechos de formaciónprofesional). En esta orientación el estatutoprofesional se ha de redefinir de tal maneraque permita garantizar la continuidad de unatrayectoria vital y profesional a pesar de loscambios de empleo. Entre otras cosas, el tra-bajador debería ser protegido en las fases detransición entre empleos sucesivamente ocu-pados y en los períodos de inactividad profe-sional, y asimismo después en las diversas



117 Véase ampliamente MONEREO PÉREZ, J. L.: Los orí-genes de la Seguridad en España: José Maluquer y Salva-dor, Granada, Ed. Comares, 2007.

118 Para esa idea de vida activa ARENDT, H.: La con-dición humana, Barcelona, Ed. Paidós, 1993.

119 Se ha hecho referencia, en este orden de ideas, alo derechos sociales de giro. Este estado profesional delas personas debe integrar las exigencias de la libertad detrabajo, concebida como libertad concreta, y facilitar eltránsito de un tipo de trabajo a otro, lo que resulta indis-pensable para evitar el peligro de encasillamiento enuna determinada situación de trabajo. Dar espacio a lalibertad individual en la definición de los derechossociales obliga a romper con la concepción dominantede estos derechos, que han sido concebidos como con-trapartida de riesgos o sujeciones particulares. Esa con-

cepción ha estado en parte vinculada a la figura pasivadel trabajador, quien sufre al mismo tiempo los riesgosde la existencia y el peso de la subordinación (Cfr.SUPIOT, A. (Coord. ).: Trabajo y Empleo, cit., pág. 98).

fases o etapas del ciclo vital en la edad madu-ra, ya en sí variable («tercera edad», «cuartaedad»...)120.

El «ser» actualmente de estos círculos deprotecciones sociales revela que el centro degravedad es el círculo (lo que hay hoy) de losderechos sociales del trabajador profesional.No se está, en este sentido, ante una sociedad«pos-trabajo» (y, desde luego, tampoco «post-social»). Los cinco círculos no presentan aho-ra un «programa» acabado de política delDerecho Social. Ahora bien, en cuanto a loque «debe ser» (lege ferenda) la articulaciónde estos círculos cabe pensar que el núcleohabría de estar localizado en lo que hoy esuna atmósfera más externa todavía, a saber:los derechos sociales universales de presta-ción (sanidad; educación; protección frente alas situaciones de dependencia; protección ala familia �ayudas y demás mecanismos deprotección universalista�, Rentas Mínimosde Inserción, y la posible creación de uningreso nacional de ciudadanía o renta deexistencia, etc.); al que le seguiría después elcírculo formado por los derechos socialescomunes (en lo esencial) a todo trabajadorprofesional por el hecho de tener esta condi-ción social específica.

Todo ello sería lo más coherente con laConstitución ex art.41: Seguridad SocialAsistencial que impone la universalidad sub-jetiva y objetiva en un núcleo básico de pro-tección pública. El «deber ser» supondría par-tir de un nuevo programa al estilo estructuraly ambicioso del que defendiera Beveridge; unprograma que debería sustentarse en un nue-vo pacto social intergeneracional. Los distin-tos círculos reflejarían la mayor complejidadde «lo social» y de la instrumentación de lasprotecciones sociales en las sociedades avan-zadas, y, asimismo, conduciría no a una sus-titución de las tutelas del empleo121 sino a su

combinación y hacia una tutela más integralde las situaciones de necesidad en un contex-to de mayor movilidad y transiciones profe-sionales. El eje del sistema protector tendríaque centrarse cada vez en la tutela de la per-sona del trabajador, pero sin desplazar lasprotecciones residenciadas en el empleo, lascuales debería persistir e integrarse dinámi-camente con las instrumentadas directamen-te sobre la persona más allá del empleo (seña-ladamente en las rotaciones, transicioneslaborales, períodos de formación y reciclajeprofesional, etc.). La sustitución completa delestatuto sobre la base del empleo por el esta-tuto estructurado sobre la base de la personadel trabajador podría conducir fácilmente �yasí ha llegado a proponerse expresamentedesde opciones neoliberales� a la consolida-ción de un modelo de Seguridad Social Asis-tencialista de mínimos de cobertura (espe-cialmente a través de la posiblle utilizacióninstrumental �y en gran medida disfuncionaly distorsionante respecto a su distintas con-cepción garantista� de los ingresos mínimosde ciudadanía o de las rentas mínimas deinserción). Esta última opción (esto es, la dela progresiva instauración de una SeguridadSocial Asistencialista) abriría las puertashacia la re-mercantilización de los derechossociales vinculados al «empleo», liberalizandoel mercado de trabajo de supuestas «sobre-cargas» protectoras (v.gr. garantía frente al

ESTUDIOS


120 SUPIOT, A. (Coord. ).: Trabajo y Empleo, cit., págs.308-309.

121 Repárese en el hecho de que las opciones libera-les de reestructuración del Estado social hacia un Estado

del Bienestar residual apuestan por esa sustitución detutelas, transfiriéndolas enteramente del «empleo»(incluso del trabajo) a la «persona», y facilitando la intro-ducción de medidas de flexibilidad laboral, con la «com-pensación» amortigadora de seguridades mínimas. Demanera que se produciría el efecto, paradójico �pero«calculado» en la técnica inspiradora de control social�de que los sistemas públicos de protección social estu-viesen al servicio del mercado flexible, y en gran medidasocializando los costes de gestión flexible de la mano deobra. Es el modelo liberal de «flexi-seguridad» por con-traposición al modelo democrático-social de «flexi-seguridad» que apuesta por una combinación e integra-ción de tutelas protectoras, con una protección quesuponga la tutela de la persona en las distintas situacio-nes sociales.

despido, garantías en la transmisión de laempresa, garantías en los supuestos de sub-contratación�, e incluso, en otra perspectivade «lo social», abriendo la posibilidad de unasupresión de la institución del salario míni-mo, a la par que una reducción progresiva dela cuantía de las cotizaciones empresarialesen concepto de protección social por contin-gencias comunes de la Seguridad Social). Elindividuo, privado de las solidaridades deltrabajo quedaría a expensas de una solidari-dad general de mínimos, la cual tendería aser construida como prestación universal. Deeste modo, las transferencias generales (ten-dencialmente universalistas y que permitenla subsistencia de la persona) de prestacionessociales se justifican en la condición de ciuda-danía general desplazando funcionalmentecada vez más (hasta llegar a la completa sus-titución) a las transferencias específicas enatención a la posición de los ciudadanos enposiciones concretas (señaladamente, la posi-ción jurídica de trabajador y su estatuto pro-tector), sería la completa transición de la soli-daridades de semejantes a las formas indife-renciadas de equidad social (cuya forma mástípica sería la propuesta de invención de unarenta de ciudadanía o ingreso ciudadano�también denominado «salario social garan-tizado»�, y que completaría, a su vez, el tras-vase de la categoría de la renta mínima deinserción por la renta de existencia o ingresociudadano).

Pero un Estado social activo tiene quegarantizar que las personas puedan realizarun trabajo «decente». El carácter decente deltrabajo expresa en sí la aspiración básica delas personas en realizar un trabajo que lespermita a ellas y a sus familias llevar unavida digna. Una idea subyacente es que eltrabajo permite liberar a las personas de lanecesidad y hace posible su integración acti-va �su participación plena� en una sociedaddemocrática. Para que el trabajo cumpla esadoble función es necesario que sea «decente»,esto es, que se lleve a cabo en condiciones deequidad, seguridad y disfrute del estándar de

derechos sociales vinculados al trabajo profe-sional. Todo lo cual se puede resumir en lagarantía de la dignidad humana del trabajo,y lógicamente la Seguridad Social, y, en gene-ral, la protección social pública, constituyeuna parte de ese enfoque. Es lo cierto que laseguridad socioeconómica es el factor clavepara el bienestar de un individuo y de sufamilia122. Precisamente, el enfoque de ciclode vida para el trabajo y la protección permi-te enlazar la doble aspiración interdepen-diente entre un «trabajo decente» y un Dere-cho de protección social público hecho a lamedida de las personas («a la medida delhombre»), atendiendo a las distintas fases oetapas de su ciclo vital (laboral y familiar). Demanera que el Estado social activo debe daruna respuesta integral a las necesidades delas personas a través de un conjunto articula-do de políticas públicas (laborales y de Segu-ridad Social). Se piensa que los sistemas deprotección social han de formar parte de unentorno que suponga apoyo y oportunidadesque permitan superar la pobreza y la desven-taja social relativa o exclusión. Es así que laspolíticas y programas públicos deben abordarsimultáneamente las distintas dimensionesde los retos de las personas que esperan tran-sitar por el camino que les permita una vidadigna en términos de presente y de futuro. Eneste sentido el enfoque del ciclo de vida acom-pañado de un debate nacional constructivopueden ayudar a identificar las áreas funda-mentales en las que las políticas económicasy sociales pueden estar conjugadas (e «inte-gradas») con los objetivos de un trabajo «dig-no», la erradicación de la pobreza y las nece-sidades de las personas123.



122 Véase, en general, OIT.: Seguridad económicapara un mundo mejor, Madrid, MTAS-Informes OIT,2005.

123 Véase, en una perspectiva de conjunto, el núme-ro monográfico de la Revista Relaciones Laborales, núm.15-16 (2006), sobre «Protección social y trabajo decen-te: Nuevas perspectivas para las normas internacionalesde trabajo. Propuestas y reflexiones en el marco de laOIT».

Todos estos cambios se vinculan al procesofundamental de transición hacia del estadode relativa seguridad (garantizado por elEstado social) a la sociedad del riesgo. ElEstado social había tratado de controlar losriesgos sociales garantiza una seguridadgeneralizada, fundamentándolo en los princi-pios de solidaridad y justicia social. Esemodelo está actualmente en crisis ante laemergencia de la sociedad del riesgo, la cualproduce un desajuste estructural en los ins-trumentos clásicos de prevención. Las prome-sas de liberación de la necesidad se cuestio-nan, y aparece de nuevo el miedo hobbesianoy la inseguridad como término referencia enla vid de las personas124. En efecto, el Estadosocial clásico se basaba en la promesa de libe-rar al hombre de la necesidad mediante lacreación de un sistema social orientado albienestar común (Informe Beveridge de 1942,«Seguridad Social y servicios sociales»). Deahí que la sociedad civil adoptará la fisono-mía de una «sociedad aseguradora», donde elvínculo social se asentaría en una crecientemutualización generalizada de los riesgossociales, lo que se reflejaría en la constituciónde un sistema de Seguridad Social en el mar-co de un Estado social intervencionista125.Este modelo de regulación de «lo social» estáactualmente en crisis, debido a la emergenciade esa sociedad del riesgo de que se vienehablando. Una sociedad que hace emergernuevos riesgos sociales (v.gr., exclusiónsocial, riesgos psicosociales, etc.), y que pro-voca un desempleo masivo, estructural y delarga duración, y la precariedad muy genera-lizada (precisamente en la conformación deuna sociedad de los dos tercios, en los que unaparte muy importante de la población seencuentra en un situación próxima a la sub-clase o infraclase, ingresando en la exclusión,sino directamente en la situación objetiva de

pobreza)126. La pérdida del horizonte del ple-no empleo, unas de las bases fundamentalesde un Estado social y de un sistema de Segu-ridad Social que pretendía establecer unestatuto protector apoyado en el empleo(generalizado y estable)127, hace quebrar loscimientos de la Seguridad Social institucio-nalizada según el esquema clásico. A ello sesuma también el cambio de valores culturalesen las sociedades avanzadas, donde el indivi-dualismo tiende a desplazar a los principiossolidarios, y los valores del mercado (competi-tividad, eficiencia, etc.) se hacen prevalecer.Los individuos y las familias se encuentra enla situación de creciente desagregación, conbiografías singularizadas, con una desestan-darización del modelo de familia, de maneraque es a menudo muy difícil por identificar aefectos de articular el sistema de protecciónpública una categoría estable de personas (lanoción de «población protegida» ha sido unapieza clave para articular los sistemas públi-cos de protección social)128. Cabría interro-garse sobre lo que queda de la idea de unasociedad dueña de sí misma, dentro de la cualla persona ostenta un derecho generalizado ala seguridad y donde la promesa del bienestarsocial se conseguía mediante un dominio pre-ventivo y reparador de los riesgos sociales de

ESTUDIOS


124 Véase JONÁS, H.: El principio de responsabilidad.Ensayo de una ética para la civilización tecnológica, Bar-celona, Ed. Herder, 1995.

125 Véase EWALD, F.: L� État providence, París, Grasset,1986, pág. 10.

126 Véase GALBRAITH, J. K.: La cultura de la satisfac-ción, Barcelona, Ariel, 1992; DAHRENDORF, R.: Ley yOrden, Madrid, Civitas, 1994; MONEREO PÉREZ, J. L.:Derechos sociales de la ciudadanía y ordenamiento labo-ral, Madrid, CES, 1996.

127 Lo que estaba tanto en la base del pensamientosocial de Beveridge (Informe sobre el pleno empleo enuna sociedad libre de 1944) como en el de John May-nard Keynes, en el cual aquél se inspiró explícitamente.Véase BEVERIDGE, W.: Pleno empleo en una sociedadlibre, trad. P. López Mañez, Madrid, MTAS, 1989. Al res-pecto, puede consultarse MONEREO PÉREZ, J. L., MONEREO

PÉREZ, M., y OCHANDO CLARAMUNT, C.: «Keynesianismo ypolíticas económicas y sociales: una aproximación críti-ca a las políticas de empleo», en Revista Sistema, núms.155-156 (2000), págs. 71 a 113.

128 Véase ROSANVALLON, P.: La nueva cuestión social,Buenos Aires, Eds. Manantial, 1995; FITOUSSI, J. P. yROSANVALLON, P.: Le nouvel âge des inégalités, París, Édi-tions du Seuil, 1996.

a existencia humana129. En la coyunturaactual el riesgo se hace imprevisible y dominala incertidumbre (Beck; Castel), lo que hacemuy difícil articular un sistema de protecciónsocial coherente y previsor en un contextodonde se cuestiona la efectividad de las pro-tecciones basada en el estatuto del trabaja-dor, como estatuto del empleo propio de la«sociedad salarial». De ahí la redefinición delmismo y la instauración de un complejo denuevas (o relativamente nuevas) medidas deprotección, como las rentas mínimas de inser-ción, el ingreso de ciudadanía (incondicional)y la protección de las situaciones de depen-dencia, por poner dos ejemplos harto signifi-cativos, que miran muy de cerca a la situa-ción creada.

El Estado social se desarrolló histórica-mente sobre la base de un sistema asegura-dor en el cual las garantías sociales estánligadas a la introducción de seguros obligato-rios que cubrían los principales riesgos de laexistencia (enfermedad, desocupación, jubi-lación, invalidez, etcétera). Actualmente seestá produciendo un agotamiento de ese sis-tema clásico. Un cambio en las formas de lasolidaridad. Este paradigma asegurador,sustrato indisolublemente técnico (e ideológi-co-jurídico) del Estado social, es el que se estáagotando actualmente. La lógica originariade la Seguridad Social, tal como había sidoformulada y puesta en práctica en paísescomo Alemania, Francia, Italia y España,obedecía a una lógica jurídica explícita: per-mitía concebir de manera coherente un aba-nico muy amplio de problemas sociales inclu-yéndolos en la categoría homogénea del ries-go. Incluso la vejez (a pesar de su carácteraleatorio) era captada como un riesgo (social),desde el momento en que se la aprehendía apartir de la pérdida de ingresos que ocasiona-ba. Esta categoría unificadora del riesgo per-

dió mucho de su capacidad reguladora. Losocial ya no puede aprehenderse únicamenteen términos de riesgo, sino más bien como«situación de necesidad», que frecuentementeno es fácilmente previsible (e incluso, a veces,decididamente imprevisible). Es dudoso que,por poner ejemplo paradigmático, la depen-dencia (nueva dimensión de «lo social») puedaser concebida como un riesgo (al menos ensentido clásico): ni discapacidad, ni enferme-dad, la dependencia (salvo casos singulares)no es un fenómeno aleatorio130.

Evidentemente se genera aquí una fractu-ra profunda con respecto al modelo anteriorde organización de «lo social», pues, en efecto,los antiguos instrumentos de «gestión de losocial» (el seguro lo fue, y en parte continúasiéndolo) están al mismo tiempo desfasados.Los países con modelos bismarckianos tien-den a vencerse hacia fórmulas universalistasfundadas en la ciudadanía. El fiel de labalanza se inclina actualmente, y cada vezmás, hacia la valoración de la ciudadaníasocial. Esta evolución tiene una consecuenciainsoslayable: el deslizamiento progresivohacia el impuesto de una parte de la financia-ción del Estado social. La tendencia a susti-tuir la figura del asegurado social por la delcontribuyente. Ruptura de los «modelos cor-porativos» (en gran medida profesionalistas)de Seguridad Social. Emergiendo un nuevocapítulo del proceso de asistencialización.

Llama también poderosamente la aten-ción el creciente proceso de individualizaciónde lo social. Todo esto para decir que se tran-sita de las poblaciones (relativamente homo-géneas) a las situaciones particulares. ElEstado social (y su Sistema de SeguridadSocial) estaba bien organizado para tratar los



129 Véase MONERO PÉREZ, J. L.: Los orígenes de laSeguridad Social en España: José Maluquer y Salvador,Granada, Ed. Comares, 2007.

130 Véase MONEREO PÉREZ, J. L., MOLINA NAVARRETE,C., MORENO VIDA, Mª. N. y GONZÁLEZ DE PATTO, R. Mª.: Laprotección jurídica de las situaciones de dependencia.Estudio sistemático de la Ley 39/2006, de 14 de diciem-bre, de protección de la autonomía personal y atención alas personas en situación de dependencia, espec., págs.10 y sigs.

problemas de las poblaciones relativamentehomogéneas, de grupos o clases, si se quiere.Ahora debe sobre todo ocuparse de individuosque se encuentran en situaciones que les sonparticulares (es el caso de las personasdependientes: son las formas de su historia yno sus características socioprofesionales lasque los acercan. Es por eso que no constitu-yen ni una comunidad social ni un grupoestadístico; o, acaso, tan sólo eso precisamen-te). De donde surge, por lo demás, la nuevaimportancia de las nociones de precariedad yvulnerabilidad (Ronsavallon). Ejemplos rele-vantes de esa individualización son las técni-cas de adaptación de la protección por desem-pleo a la nueva morfología individualizadotadel riesgo o situación de necesidad (activaciónde la prestación, articulación individualizadade un programa de inserción, la renta míni-ma de inserción en el marco de la protecciónlegal por desempleo), y la concreción indivi-dualizada del tipo y morfología de la presta-ción y programa individualizado de atenciónlegal a las situaciones de dependencia131.

Esa «sociedad salarial» en la actual coyun-tura está siendo desorganizada por la desre-gulación del mercado laboral, en directa cone-xión con las aducidas limitaciones que impo-nen la competencia en una era de globaliza-ción de la economía mundial. Los vínculossociales creados entre el trabajo y la protec-ción social pública se van diluyendo progresi-vamente. El estatuto protector sobre el traba-jo no permite articular ya una protecciónintegral de la persona en situaciones de vul-nerabilidad cada vez más marcadas. Los fac-tores de desagregación social y de desestabili-zación salarial son complejos (paro, subem-pleo, precariedad, las políticas de flexibilidadya limitadas a asegurar un pequeño margende seguridad; puede ser esta la opción de laflexi-seguridad, que pretenden la adaptabili-dad de la fuerza de trabajo a las variaciones

de los mercados, pero con un margen mínimode seguridad; es, por así decir, la seguridaden los márgenes). La entidad de los cambiosno puede ocultarse que es de carácter estruc-tural, lo cual impone que es necesario no sólorepensar los modelos de protección socialvigentes, sino también, en relación a ello, espreciso inventar nuevas formas complemen-tarias (el trabajo, todavía por mucho tiempo,continuará siendo un medio que condicionaráde modo principal el acceso a gran parte delos derechos sociales de la ciudadanía) decohesión y protección social, pensando en queel trabajo no puede ser al tiempo el eje princi-pal de articulación de las políticas de solidari-dad y seguridad en la existencia. Esa adapta-ción es necesaria precisamente como condi-ción para una protección eficaz y eficiente delas personas. Las políticas sociales de cober-tura universal serán necesarias para garanti-zar una protección adecuada frente a los ries-gos previsibles y las situaciones de necesidadimprevisibles durante todo el ciclo de vida delas personas, atendiendo cada vez más a sucarácter no lineal ni uniforme, sino a su natu-raleza cambiante y diacrónica. Esta renova-ción de los sistemas públicos de protecciónsocial es estrictamente necesaria para evitarla desprotección de la persona dentro y fueradel ejercicio de la actividad profesional.

4.3. Perspectiva antropológicade la Seguridad Social (II). El factordemográfico. Envejecimientode la población

Uno de los factores que demográficos quevienen a cuestionar la fisonomía actual de lossistemas públicos de protección social es elfenómeno del envejecimiento de la población,vinculado al hecho, sin duda muy positivodesde el punto de vista civilizatorio, de alar-gamiento del ciclo vital de la vida. El punto departida no debe ser precisamente apocalípti-co y de dimensiones proféticas. Por lo pronto,las personas mayores pueden presentar en síun valor añadido para las empresas, para la

ESTUDIOS


131 Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promociónde la autonomía personal y atención a las personas ensituación de dependencia.

economía y para la sociedad. Aportan susaber y su experiencia. Deben abandonarselos estereotipos tradicionales sobre el enveje-cimiento de la población para afrontar elenvejecimiento y el incremento de las espe-ranza de vida en una dimensión más positiva.Una de esas dimensiones puede ser la devalorar la conveniencia de una prolongaciónde la edad de jubilación. Se ha advertido, alrespecto, que es preciso llevar a cabo unareforma cualitativa de los sistemas públicosde pensiones y de los mecanismos de antici-pación de la edad de jubilación (señalada-mente, la jubilación anticipada) para hacerfrente al envejecimiento de la población. Noobstante, estas reformas no serán suficientespara fomentar la jubilación tardía y parareducir el riesgo de que surja una escasez demano de obra en el futuro. Igualmente esnecesario adoptar medidas para adaptar lasprácticas de fijación de los salarios al enveje-cimiento de la población trabajadora, paraluchar contra la discriminación por razonesde edad y contra las actitudes negativashacia el hecho de trabajar a una edad avan-zada, para mejorar las cualificaciones de lostrabajadores de edad avanzada y sus condi-ciones de trabajo y para «activar» mejor a losdemandantes de empleo de edad avanzada132.En el ámbito de las políticas activas esta esuna medida que debe potenciarse. En el casode nuestro país se aprecian cambios demográ-ficos de envergadura en un sentido análogo ala de otros países europeos. En primer lugar,las tasas de fecundidad se han reducido drás-ticamente, situándose entre las más bajas delmundo; y, en segundo lugar, se ha incremen-tado la esperanza medida de vida. Esa combi-nación de factores explica el proceso de rápi-do envejecimiento que se está produciendo enla población. Se calcula que en 2050, las per-sonas entre veinte y sesenta y cuatro añostan sólo representarán a la mitad de la pobla-

ción total, mientras que el porcentaje actuales de un sesenta y dos por ciento aproximada-mente. Los sistemas de pensiones irán viendoaumentados sus gastos no sólo en pensiones,sino también en lo que se refiere a asistenciasanitaria y los cuidados a personas mayores yancianos. Por ello, actualmente parece equi-vocada la orientación político-jurídico de pre-sionar para animar a los trabajadores deedad avanzada (es decir, a los de cincuenta-sesenta y cuatro años) a abandonar el merca-do de trabajo antes de la edad normal de jubi-lación de sesenta y cinco años. De ahí las ten-dencias a la prolongación de la vida activa. Loque corresponde hacer es precisamente locontrario: proceder a la ampliación de losincentivos para la permanencia en activo delas personas mayores, influyendo en las deci-siones de las personas. La reforma que intro-duce la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, deMedidas en materia de Seguridad, va en esadirección de política del Derecho, al fomentarexpresamente la prolongación voluntaria dela vida laboral más allá de la edad ordinaria(Disposición adicional octava, Disposiciónadicional vigésima).

Ahora bien, lo que no parece admisible queentre en juego una medida restrictiva derecorte de la cuantía de las pensiones parasupuestamente «no socavar» los incentivospara trabajar, partiendo de la premisa de queuna elevada tasa de sustitución constituye unincentivo para jubilarse, mientras que unabaja tasa de sustitución tendría el efecto jus-tamente contrario. Por ello, se aduce desde laOCDE, que España presenta una tasa netade sustitución muy alta en las pensionespúblicas, en comparación con otros países dela OCDE133. Es criticable esta filosofía social:reducción de la intensidad de la proteccióndispensada como medida «persuasiva» y de«control social» de la población mayor. Impli-ca adoptar un enfoque disciplinario, de mane-ra que se optaría por una lógica de política de



132 Véase OCDE: Envejecimiento y políticas deempleo. España, Madrid, MTAS-Informes OCDE, 2004,pág. 11.

133 OCDE: Envejecimiento y políticas de empleo,cit., págs. 13-14.

control excluyente, rehusando la adopción depolíticas de inclusión.

En un sentido distinto parecen, afortuna-damente, situarse algunas reformas adopta-das en los últimos años para hacer frente alreto demográfico. Se ha establecido diversasmedidas con la finalidad de mejorar las tasasde ocupación de los trabajadores de edadmadura. Es el caso del sistema de «jubilaciónflexible», implantado desde el año dos mil doscon el acuerdo previo de los agentes sociales.El sistema de jubilación flexible estaría lla-mado a desplazar en lo posible a las anticua-das medidas de jubilación anticipada. Ésta sepenaliza con reducciones proporcionales de latasa de sustitución. Nuevamente la idea esmantener a los trabajadores de edad avanza-do en activo el máximo tiempo posible, peropara ello, aparte del endurecimiento de losrequisitos de anticipación de la edad de jubi-lación, es necesario mejorar la empleabilidadde los trabajadores maduros tanto con políti-cas de recualificación profesional como conpolíticas de apoyo para garantizar sus opor-tunidades vitales en el trabajo. Esto tambiéndebería suponer la predisposición de límitesestrictos a las políticas de «jubilación forzosa»por convenio colectivo que no estén acompa-ñadas de verdaderas razones de política deempleo; y no en base a meras declaracionesabstractas134. En una lógica más restrictivade la anticipación de la edad abunda el proce-so actual de reforma de la Seguridad Social(que tiene su expresión más evidente ahoraen Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de Medi-das en materia de Seguridad). En esa línea sesitúan las instituciones políticas Europeas

(Consejo de Europa y Unión Europea135) y laOCDE. Se han propuesto las siguientes reco-mendaciones:

� Reformas recientes para penalizar lajubilación anticipada y fomentar lajubilación tardía: el objetivo es alar-gar de hecho la vida laboral de las per-sonas de edad avanzada en un intentode frenar la tendencia ascendente delgasto en pensiones

� Asegurarse de que el sistema de «jubi-lación flexible» introducido frena real-mente la tendencia a la jubilaciónanticipada.

� Revisar el cálculo de las pensiones dejubilación. El hecho de que puedanadquirirse unos derechos limitados auna pensión durante los últimos añosde empleo (y a la inversa, el hecho deque los años iniciales de empleo gene-ren unos derechos desproporcionada-mente grandes a una pensión) reducelos incentivos para permanecer mástiempo en el mercado de trabajo.

� Examinar con los interlocutores socia-les el grado en que los convenios colec-tivos pueden afectar a la nueva legisla-ción sobre la «jubilación flexible». Losconvenios colectivos a menudo especi-fican una edad obligatoria de jubila-ción. Estas cláusulas deben revisarsea la luz de la nueva legislación.

� Asegurarse de que las pensiones Priva-das no constituyen una subvención

ESTUDIOS


134 Al menos, una vez admitidas por la disposiciónadicional décima de la Ley del Estatuto de los Trabaja-dores (Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de mar-zo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Esta-tuto de los Trabajadores), debería cumplirse estricta-mente con los requisitos legalmente exigidos. Lo queresulta inadmisible desde todo punto de vista son lasjubilaciones forzosas anticipadas con carácter incondi-cionado.

135 Las propuestas programadas vienen siendo for-muladas desde hace tiempo. Véase, entre la ampliabibliografía al respecto, VV. AA.: La Seguridad Social enuna sociedad cambiante, Madrid, MTSS, 1992; LibroBlanco de la Jubilación, Madrid, MTSS, 1994; La Seguri-dad Social y las nuevas formas de organización del traba-jo. Las carreras de seguro atípicas, Madrid, MTAS, 2003.Véase DE LA FUENTE LAVÍN, M.: El sistema de pensiones enEspaña. Evolución y perspectivas de futuro, Granada, Ed.Comares, 2006.

implícita a la jubilación anticipada.Las medidas legislativas sobre los sis-temas privados de pensiones adopta-das suponen una política de apoyopúblico a estos instrumentos de previ-sión privada. No obstante, debe evitarque los sistemas privados actúen en lapráctica como una subvención a lasjubilaciones anticipadas.

� Reformar algunas disposiciones rela-cionadas con las prestaciones porenfermedad y por incapacidad. Parareducir la utilización de las prestacio-nes por enfermedad y por incapacidadpara abandonar anticipadamente elmercado de trabajo, tal vez sea necesa-rio alargar el período durante el cuallos empresarios son económicamenteresponsables de la baja.

� Introducir prestaciones subordinadasal empleo para los parados de edadavanzada que acepten un empleo.

� Reforzar los elementos de «activación»que contienen las prestaciones por des-empleo para los trabajadores de edadavanzada y revisar el papel de los ser-vicios públicos de empleo. Debe refor-marse el régimen especial de presta-ciones por desempleo para los trabaja-dores de más de 52 años, ya que se con-sidera con demasiada frecuencia quese trata de un sistema de prejubila-ción. Eso significa que se debe poner adisposición de los parados de edadavanzada programas de asesoramien-to y formación para la búsqueda deempleo. Por otra parte, debe aplicarsemejor el requisito de la búsqueda deempleo para poder percibir prestacio-nes, para lo cual será necesario unaimportante reforma de los serviciospúblicos de empleo, incluidos la con-tratación de personal cualificado y larevisión de las prácticas actuales.Sería bueno acompañar estas refor-mas institucionales de un reforza-

miento de las medidas que pretendenhacer que compense trabajar («Activa-ción» como control social disciplina-rio).

� Eliminar los obstáculos en el lado de lademanda (empresarial). La OCDE hainsistido en la necesidad de incremen-tar los incentivos al trabajo que contie-nen los sistemas públicos de protec-ción social, pero subrayando que senecesitan adicionalmente otra medi-das de acompañamiento. En tal senti-do será preciso establecer medidaspara conseguir que los empresariostengan interés en mantener en supuesto a los trabajadores de edadavanzada y de contratar personas deeste grupo, lo cual plantea cuestionesrelacionadas con la manera en que sedeterminan los salarios y lleva a pre-guntarse si los salarios basados en laantigüedad son un obstáculo para elempleo de los trabajadores de edadavanzada. La legislación puede ser uninstrumento que colabore en los objeti-vos (v.gr., política de cotizaciones a laSeguridad Social, jubilación a tiempoparcial, etc.)136.

� Todo ello implica gobernar y controlarlas transiciones de los trabajadores deedad avanzada del trabajo a la jubila-ción en nuestro país, como en losdemás Estados europeos.

� También de afrontarse la calidad devida en la vejez, precisamente con lafinalidad de garantizar su seguridadeconómica y evitar el riesgo de lapobreza y la exclusión social.

Si no se garantiza la seguridad económicaen la vejez es posible pensar que un grannúmero de jubilados pueden ingresar las bol-



136 OCDE: Envejecimiento y políticas de empleo,cit., págs. 63 y sigs.

sas de pobreza. Toda persona de edad avan-zada después de una larga trayectoria profe-sional debe poder ostentar los derechos deciudadanía (derecho al trabajo, derecho a laprotección social pública) que le permita rea-lizarse plenamente y mantener a su familiacon un mínimo decoroso de vida. Es el dere-cho a una vida digna.

Las garantías sociales de las personas deedad avanzada deben establecerse y actuar alo largo de todo el ciclo vital de la personamayor, favoreciendo su permanencia en eltrabajo �deseada�, y facilitando las transicio-nes hacia el retiro. La situación de viudezpuede suponer una reducción de los ingresosajustados por necesidades y aumentar la pro-babilidad de pobreza o exclusión social en loshogares con personas mayores. Este hechotiene directa relación con las transferenciassociales que reciben las personas mayores. Esigualmente relevante el papel de las ayudasfamiliares en la seguridad económica en lavejez. En todo caso, lo que debe de garanti-zarse es la provisión de ingresos suficientes através de los tres cauces alternativos o com-plementarios que permite un sistema debienestar social: Estado (protección pública,con reconocimiento de derechos sociales «des-mercantilizadores»), Familia (ingresos de lasunidades familiares) y Mercado (desarrollode una vida laboral activa, con retribucionesjustas). El riesgo es realizar políticas des-equilibrantes, como ha podido ocurrir con laspolíticas públicas de apoyo al mercado y lareducción de los ámbitos de protección social;o con la realización de políticas privatizado-ras de ámbitos protectores antes asumidospor el sistema público. Estas políticas selecti-vas y unilaterales ponen en cuestión el equili-brio deseable entre las tres típicas instanciasde provisión del bienestar (Estado-Familia-Mercado). El Estado debe mantener su com-promiso de garantizar los derechos socialesde las personas mayores, a través de presta-ciones sociales (económicas, asistenciales yservicios), apoyos a la mejora de la empleabi-lidad de las personas mayores, ayudas a las

familias (políticas familiares); y debe tam-bién propiciar la integración de las personasmayores en el mercado de trabajo sin que elloentrañe un detrimento de la productividaddel tejido empresarial.

El envejecimiento demográfico no puedeser contemplado como una mera redistribu-ción de equilibrios en la pirámide de edades.En efecto, representa una de las mutacionessociales más importantes en curso en la líneade lo que se podría decir, «democratización»de la supervivencia y la eficacia reproductivaresultantes. Se trata de una transformacióncualitativa que ha supuesto un cambio en lasrelaciones cuantitativas entre edades, e inclu-so la misma significación de estas en el ciclovital de las sucesivas generaciones, y asimis-mo las relaciones intergeneracionales encada fase histórica. Conviene recordar, aho-ra, que el envejecimiento de las poblacionesconstituye un éxito de las políticas de saludpública y, en general, del desarrollo social yeconómico. Sin duda es un triunfo, aunquetambién un desafío que nunca puede alcan-zar a convertirse de modo simplificador en un«problema social». Tiene una innegabledimensión positiva. Como ha señalado laOMS el envejecimiento activo es el proceso deoptimización de las oportunidades de salud,participación y seguridad, con el fin de mejo-rar la calidad de vida a medida que las perso-nas envejecen. El enfoque del envejecimientoactivo fue adoptado por la OMS a finales delos años noventa. Es de destacar que viene asustituir la planificación estratégica sobre laspersonas mayores, basada en las «necesida-des», por la basada en «los derechos» a laigualdad de oportunidades y de trabajo entodos los aspectos de su ciclo vital, haciendomás hincapié a medida que envejecen. Laidea del envejecimiento activo se proyecta alas personas individualmente y a los gruposde población. Se trata de un camino a reco-rrer, cuya meta final está en conseguir quecada personar, realice su potencial de bienes-tar físico, social e intelectual, a lo largo detoda su vida y por lo tanto, pueda participar

ESTUDIOS


en la sociedad, y especialmente atendiendo alas necesidades para las personas mayores:autonomía o capacidad de controlar, afrontary tomar decisiones personales acerca de cómovivir de acuerdo con las normas y preferen-cias propias; independencia como la capaci-dad de desempeñar las funciones relaciona-das con la vida diaria; calidad de vida sería lapercepción individual de la propia posición enla vida dentro del contexto del sistema devalores en que se vive. Ello vendrá determi-nado, en no poco, por su capacidad para man-tener la autonomía y la independencia. Eneste orden de ideas, hay que entender poresperanza de vida saludable el derecho a unaesperanza de vida libre de discapacidades ycon posibilidades reales de desarrollar lasoportunidades vitales. Este enfoque de políti-ca social no significa desconocer que el enve-jecimiento comporta en sí una exigencia deadaptación de los sistemas públicos de pro-tección social. Y, en verdad, aunque en unaperspectiva excesivamente unilateral de con-tención del gasto público en protección social,en las últimas décadas se viene produciendoen los países europeos reformas en materiade pensiones marcadas, ante todo, por la pre-ocupación preferente de la viabilidad finan-ciera del sistema de pensiones. El programareformista ha sido objeto de una cuidadosaplanificación �previa y dinámica� a escala dela Unión Europea, con la realización simultá-nea de políticas nacionales análogas, y, sobretodo, coordinadas en sus objetivos comparti-dos (en lo principal)137.

Tradicionalmente, la vejez se ha relaciona-do con la enfermedad, la dependencia y lajubilación. Las políticas y programas vincula-

dos a este paradigma hoy desfasado, no refle-jan la realidad. Sobre todo en los países dedesarrollo, muchas personas mayores, conti-núan trabajando en el mercado de trabajo yen sector del trabajo informal. En los paísesdesarrollados van siendo piezas clave y noremuneradas en el trabajo doméstico, cuida-do de nietos/as (en Estados Unidos, cada vezson más los niños que consideran la casa desus abuelos como su propio hogar) e inclusotambién en la ayuda a las personas enfermas.Con esta contribución, se permite a los miem-bros más jóvenes de la familia poder incorpo-rarse al trabajo laboral remunerado.

En una perspectiva de ciclo vital, la políti-ca general encaminada a afrontar el proble-ma del envejecimiento demográfico abarcaríatodo el ciclo vital de la persona, esto es, elenvejecimiento a lo largo de la vida, perci-biendo el envejecimiento como fenómenodinámico y de cambio permanente. En estesentido es preciso elaborar una política trans-versal que opere transversalmente por todoslos sectores, e integral, que comprenda tantoa la población anciana de hoy como a la delmañana, con medidas para que el país se pre-pare para el envejecimiento progresivo. Lapolítica de envejecimiento y vejez, que ha deenmarcarse dentro de una política públicapara la población en general, ha combinaracciones tanto para la actual coyuntura comopara el futuro. Dicha política debe partir de laconsideración de la familia como uno de susejes principales, pero sin descuidar las políti-cas de pensiones y la atención a las situacio-nes de dependencia. Si se atiende a la políticade pensiones efectivamente realizadas ennuestro país se aprecia la orientación hacia launiversalización de las pensiones a través delos niveles asistenciales o no contributivos, yla simultánea política de contención del gastopúblico en pensiones. Aparte de ello se cons-tatan relevantes diferencias por sexo, querefleja la situación de desigualdad de lamujer trabajadora. Igualmente, existen dife-rencias en atención a la organización territo-rial del Estado y atendiendo a la actividad, lo



137 Véase MONEREO PÉREZ, J. L.: «La nueva fase deldesarrollo del Pacto de Toledo: el acuerdo para la mejo-ra y el desarrollo del sistema de protección Social», enRelaciones Laborales, núm. 24 (2001), págs. 11 y sigs. ;APARICIO TOVAR, J.: «La evolución regresiva de la Seguri-dad Social en el periodo 1996-2002: Hacia el seguro yel asistencialismo», en Revista de Derecho Social, núm.19 (2002), págs. 19 y sigs.

que refleja, a su vez, las desigualdades sala-riales y de empleo que presenta un mercadofragmentado, segmentado, como es el espa-ñol. Ello pone de manifiesto que la política depensiones debe enmarcarse en el conjuntomás amplio de las políticas públicas (políticade empleo, señaladamente).

Un lugar especialmente destacado en laspreocupaciones de la política pública es todala problemática de las situaciones de Depen-dencia asociadas al ciclo vital, y como es sabi-do enlaza con el aumento de las expectativasde vida de la población.

Las situaciones de dependencia contempo-ráneas remiten a unas nuevas situaciones denecesidad emergentes. Tiene un carácter plu-ricausal (a menudo por causas desvinculadasde la edad del sujeto dependiente), pero su pro-ceso de generalización y diferenciación socialestá principalmente anudado al fenómeno delenvejecimiento de la población, derivado de lamayor esperanza de vida de la población. LaExposición de Motivos de la Ley 39/2006, de 14de diciembre, de Promoción de la AutonomíaPersonal y Atención a las Personas en Situa-ción de Dependencia (BOE,núm.299, 15diciembre 2006) pone de manifiesto la magni-tud del problema social que se acota con el con-cepto de Dependencia.

4.4. Situaciones de exclusión socialy ciclos de vida. La renta básica

En el nuevo período de flexibilidad y defracturas sociales (mercados de trabajo frag-mentados, familias desentandarizadas, etc.)dentro de lo que se ha dado en llamar segun-da modernidad o modernidad reflexiva138

abren espacios significativos para la exclu-

sión social y la formación de la subclase oinfraclase. Las sociedades se hacen más com-plejas, y aparecen nuevos riesgos imprevisi-bles �propios de la sociedad del riesgo�; a lavieja cuestión social se superpone la nuevacuestión social expresada en términos de«exclusión» de individuos y agregados socia-les heterogéneos que encuentra serias dificul-tades para la integración activa en la socie-dad139. Los sistemas de Seguridad Social,pilares básicos de la forma política del Estadosocial, trajeron consigo la promesa de la erra-dicación de la pobreza y de las desigualdadessociales extremas. Esta promesa no se hacumplido, a pesar de los avances en las pro-tecciones sociales, debido a la concurrencia deun cúmulo de factores entre los que cabe des-tacar las nuevas formas de empleo «flexible»,el desempleo masivo y la desigualdad cre-ciente, pues, en efecto, la exclusión social estávinculada al desempleo �y especialmente elde larga duración� y a la carencia de losrecursos económicos básicos derivados de lafalta de un empleo remunerado o de unempleo precario. También, adicionalmente,la exclusión social es la consecuencia de pro-cesos de marginación asociados a la imposibi-lidad o dificultad grave de de acceder a lasprotecciones dispensadas por las institucio-nes sociales de integración. De ahí la prolife-ración de programas sociales públicos enEuropa para instrumentar medidas contra laexclusión social, favoreciendo la inclusión(Planes Nacionales de Acción para la Inclu-sión Social, impulsados por las institucionespolíticas de la Unión Europea). Programasque tratan de conjugar y articular las medi-das de política de empleo y de política deSeguridad Social o, más ampliamente, pro-tección social pública.

En el campo del mercado de trabajo con laflexibilidad y las nuevas formas de empleoflexible (con la proliferación de empleos atípi-cos y empleos precarios), ha entrado en crisis

ESTUDIOS


138 GIDDENS, A., BAUMAN, Z., LUHMANN, N. y BECK, U.:Las consecuencias perversas de la modernidad. Moderni-dad, contingencia y riesgo, Barcelona, Editorial Anthro-pos, 1996; WAGNER, P.: Liberté et discipline. Les deux dela modernité, trad. francesa, París, Métaillé, 1996.

139 Véase YOUNG, J.: La sociedad «excluyente»,Madrid, Marcial Pons, 2003.

la idea de una ciudadanía social basada prin-cipalmente en el trabajo profesional: el mer-cado de trabajo no ofrece una base segura yestable para organizar un estatuto de ciuda-danía de las personas, y lejos de ello su seg-mentación creciente favorece la creación denuevas situaciones de desigualdad y de exclu-sión de muchos individuos que no puedenacceder a una ciudadanía construida sobre eltrabajo. La posición débil en la división socialdel trabajo constituye, de este modo, un fac-tor determinante de la exclusión social. En laesfera estrictamente laboral la exclusión pue-de derivar de las dificultades de acceso almercado de trabajo (carencia de empleo), perotambién las mismas condiciones derivadas delas condiciones de trabajo en un contexto deprecarización laboral (precariedad laboral).La exclusión supone un déficit en el procesode integración social dentro del sistema delbienestar. Supone una ciudadanía social«debilitada», representada, ante todo, por ladificultad de acceso a los recursos básicos yuna reducida protección respecto al mercado.Tiene una naturaleza multidimensional encuanto a los mecanismos por los que las per-sonas y grupos son excluidos, de modo persis-tente en el tiempo, de tomar parte en el inter-cambio social; y ello comporta el riesgo derupturas que aparecen en el tejido social,yendo más allá de la simple pobreza y de larelativa desigualdad social para vislumbrarel riesgo de una sociedad fragmentada en susprocesos de integración e inclusión. La exclu-sión social, la vulnerabilidad, pueden apare-cer en cualquier etapa y ciclo vital (por ejem-plo, haya ciclos de vida de mayor vulnerabili-dad y de menor vulnerabilidad en que puedenencontrarse las personas). Comporta unasituación de desigualdad o desventaja social,la insuficiencia o falta de ingresos y la dificul-tad de acceso a las instituciones de provisióndel bienestar predispuesta por el Estadosocial. De ahí que su progresión pueda condu-cir a la consolidación de una sociedad dualfragmentada entre las personas y grupos pro-tegidos («derechos de los fuertes») y entre laspersonas y poblaciones más desprotegidos

(«derechos de los débiles»)140. En este sentidola exclusión social se asocia al concepto de«infraclase» (underclass), que remite a pobla-ciones que, debido a una multiplicidad decambios estructurales, se encuentran al mar-gen del sector central («primario») del siste-ma ocupacional, situándose en los mercadossecundarios infraprotegidos, con problemasde pobreza de larga duración (que en este con-texto aparece como un aspecto destacado desituación de exclusión social) y, a menudo, dedependencia asistencial141. Con todo, laexclusión social se entiende como una defi-ciencia de la solidaridad y de la equidadsocial, una ruptura, pues, del tejido social, sinpoder quedar reducida aun fenómeno exclusi-vamente económico o político. Refleja, en larealidad, una nueva cuestión social específicade la etapa de la postmodernidad que sobre-pasa el carácter residual de la pobreza de eraprecedente, y entraña el peligro de que enuna perspectiva de larga duración comportela consolidación de una sociedad dual, rom-piendo con la cohesión solidaridad y la cohe-sión social necesaria (se diría que indispensa-ble) en un régimen democrático. Enlaza tantocon los problemas redistributivos de losrecursos disponibles como con cuestiones ati-nentes a la marginación, a la falta de integra-ción y de poder sociales. Refleja una situaciónde anomia caracterizada por el déficit en elvínculo social y las insuficiencias de la solida-ridad orgánica o comunitaria propia de losprocesos de cohesión e integración social142.



140 La preocupación por la formación de una socie-dad fragmentada se aprecia en el «Libro Verde sobre Polí-tica Social», Bruselas, 1993, págs. 20 y sigs.

141 Véase WILSON, W. J.: The Truly Disadvantaged:The Inner City, the Underclass and Public Policy, Chicago,Illinois, The University of Chicago Press, 1987, págs. 7y sigs.

142 Estrechamente vinculada al problema de lacohesión social se encuentra la noción de anomia, quehace referencia a una situación social caracterizada porla dificultad o incapacidad de una sociedad caracteriza-da para integrar a aquellos individuos que se han sepa-rado de la dinámica imperante de la sociedad y del con-siderado comportamiento normal, por el debilitamiento

El agotamiento del pacto fordista-keynesianoy del Estado que se había erigido sobre dichopacto, comporta una falta de adaptación cró-nica de las instituciones de gobierno de lasociedad para garantizar la inclusión a tra-vés del trabajo (entendido como «empleo»). Elfenómeno de la exclusión pone de manifiestolas insuficiencias de los actuales programasde bienestar y la necesidad de redefinirlos através de políticas propias de un «Estadosocial activo», que combine las medidas pasi-vas de prestación y las medidas activas deempleo y reinserción profesional.

La crisis de la sociedad de salarial, que seve desplazada lentamente por la sociedad delriesgo y la inseguridad, se vincula con la cri-sis del empleo generada, por un lado, por eldesempleo estructural y de larga duración; ypor otro, por el subempleo y elevadas tasas detemporalidad en cifras realmente alarman-tes. La precarización del empleo y el incre-mento del desempleo estructural representanla expresión de un déficit de espacios ocupa-cionales en la estructura social. Los mercadosfragmentados dificultan el acceso al empleode los jóvenes y los trabajadores de edadmadura, lo que dificulta la integración de laspersonas a través del trabajo. Esa exclusióndel mercado de trabajo comporta un déficit enla interdependencia social y las dificultadesde ostentar en la práctica los derechos de ciu-dadanía social. Pero aparte de la carencia delempleo, la condición salarial precaria (vincu-lada a la superación de la configuración for-dista del empleo y a las políticas de flexibili-dad laboral) puede determinar la creación desituaciones de desigualdad y exclusión labo-ral. Con las nuevas forma de organización dela producción en una economía global y alta-mente competitiva, se puede explicar que la

precarización del empleo y el mismo desem-pleo se enmarcan en el actual proceso demodernización reflexiva y flexibilizadora.Enlazan funcionalmente con las nuevas for-mas de producción y de organización delempleo, los procesos de reestructuración y elacrecentamiento del fenómeno de la exterio-rización de la producción143.

En definitiva, el contexto en que se producela exclusión social como fenómeno socialmentediferenciado viene marcado por la inestabili-dad de los ciclos vitales de las personas; laincertidumbre como imprevisión estructural;la desestandarización del trabajo y de losmodos de vida; el desempleo estructural y delarga duración y la desigualdad creciente en elacceso a los recursos del Estado social y a lasprestaciones públicas, especialmente en losámbitos del sistema de pensiones («pensionis-tas pobres» relegados a la solidaridad de míni-mos que confieren los mecanismos asistencia-les o no contributivos), del sistema de relacio-nes laborales («trabajadores pobres», en condi-ciones de precarización laboral), de las estruc-turales familiares («familias pobres» en suvariada tipología). Todos estos son factoresque favorecen, sin duda, la exclusión social.Esa exclusión social lo es, en lo esencial, de lasatributos propios de la ciudadanía social, sien-do necesario adaptar y en parte reinventar lateoría de los derechos sociales para luchar con-tra ese fenómeno de dimensiones complejas.La noción de ciudadanía se vincula a la ideaque la condición de miembro de una comuni-dad política supone el reconocimiento de unestándar de derechos sociales. Permite asegu-ra que todo ciudadano ha de ser tratado comoun miembro de pleno derecho de una sociedadde iguales, de semejantes. Hace posible elacceso a los recursos básicos para el ejercicioefectivo de los derechos y deberes correspon-dientes a ese «status» democrático-social, que

ESTUDIOS


de la conciencia colectiva. El «estado de anomia» enlazacon una de las «formas anormales» de división del traba-jo. Cfr. MONEREO PÉREZ, J. L.: «La filosofía social y jurídicade Durkheim: trabajo, solidaridad y cuestión social», enRevista Española de Derecho del Trabajo, núm. 131(2006), págs. 587 y sigs.

143 CASTEL, R.: La metamorfosis de la cuestión social,cit., págs. 405 y 416; ACCORNERO, A.: Il mondo della pro-duzione, Bologna, Il Mulino, 1994, espec., cap. IX, págs.301 y sigs.

viene a conferir inmunidades de la personarespecto al mercado. Los derechos socialesprestacionales constituyen derechos de «des-mercantilización», que garantizan la satisfac-ción de necesidades humanas en términos dederechos, es decir, permitiendo que una perso-na pueda subsistir sin una dependencia abso-luta en relación con el mercado. Ello suponeque los individuos tienen garantizadas heteró-nomamente ciertas condiciones de existencia osubsistencia en niveles óptimos al margen delos cauces del mercado; y con independenciade su poder en el mismo («intercambios obs-truidos)144.

En cuando a las medidas institucionalesprevistas cabe hacer dos observaciones: Laprimera, que los dispositivos protectores exis-tentes están fragmentados por cada Comuni-dad Autónoma (rentas mínimas de inserciónautonómicas), sin una articulación y coordi-nación funcional entre sí que asegure si notratos iguales al menos equivalentes entretodos los sujetos perceptores con independen-cia de su presencia en una concreta Comuni-dad Autónoma. Es un modelo protector des-centralizado territorialmente. Por otra parte,se dispone también en un ámbito específico (larama de protección por desempleo) de la medi-da denominada «Renta Activa de Inserción»en el marco estatal de la protección legal pordesempleo. Es cierto que existe otra serie depolíticas públicas que funcionalmente se vin-culan pero con un carácter jurídicamenteindiferenciado con ese objetivo de lucha de laexclusión, como es el caso de las pensionesmínimas garantizadas a nivel nacional (conposible complemento asistencial por lasComunidades Autónomas) y, en general, laspolíticas de apoyo a las familias. Pero se tratade políticas sociales de acompañamientosituadas en una lógica de protección indife-renciada respecto al fenómeno concreto de laexclusión social, que exige de suyo la articula-

ción de un conjunto de medidas públicas decarácter específico, siendo insuficientes aque-llas medidas, útiles sin duda, pero de carácterjurídicamente indiferenciado.

La segunda observación, consiste en la cons-tatación de que no existe un dispositivo de pro-tección general de ámbito nacional en Españade Rentas Mínimas de Inserción. El sistemafragmentado y desigual por ComunidadesAutónomas presenta graves deficiencias, lascuales podrían resolverse con la creación deuna renta mínima de inserción o de una rentabásica de ámbito nacional dentro del Sistemade Seguridad Social (bien como prestación asis-tencial condicionada a una cierta insuficienciade rentas; o bien configurada como prestaciónuniversal incondicionada asignada a todos losciudadanos sin hacerla depender de la renta odel estatus laboral). Se trataría de una «redseguridad» que amortiguaría las tensionessociales. Se atribuiría a las ComunidadesAutónomas la potestad competencial de dictaruna propia legislación no básica al amparo delart.149.1.17ª CE, que atribuye al Estado sólo lacompetencia exclusiva sobre «la legislaciónbásica y régimen económico de la SeguridadSocial, sin perjuicio de la ejecución de sus ser-vicios por las Comunidades Autónomas»145.Por lo demás, la apertura de este precepto hasido explicitada por la STCo 239/2002, de 11 dediciembre, relativa a la subida de las pensionesno contributivas por la Junta de Andalucía, lacual compendia la doctrina constitucionalsobre la delimitación competencial entre estetítulo y la asistencia social.

Una opción de política del Derecho que setendrá que adoptar es sobre el carácter condi-cionado (a ciertas condiciones y rentas; rentasmínimas de inserción condicionadas) o incon-dicionado (ingreso de ciudadanía o renta bási-ca de existencia). En ambos casos se tratará dederechos sociales de ciudadanía, entendidos



144 MONEREO PÉREZ, J. L.: Derechos sociales de la ciu-dadanía�, cit., págs. 33-34.

145 Véase MONEREO PÉREZ, J. L. y MOLINA NAVARRETE,C.: El derecho a la renta de inserción. Estudio de su régi-men jurídico, Granada, Ed. Comares, 1999.

comos derechos de «desmercantilización» deciertos ámbitos de necesidades sociales reco-nocidos a los individuos que atienden prefe-rentemente a la protección de las situacionesde necesidad de las personas. En el caso deoptarse por su «carácter condicionado» se des-tacaría, ante todo, el valor de la solidaridadpúblicamente organizada (es el modelo beve-ridgiano); y en el supuesto de que se optarsepor su «carácter incondicionado» se subrayaríamás el valor de la igualdad jurídico-material(estaríamos ante el modelo «paineano», queexpresara en su obra «Justicia Agraria»146). Laidea de un ingreso o asignación universal con-siste en orientarse hacia el pago de un ingresomínimo a todos los individuos, sobre la solabase del vínculo de ciudadanía e independien-temente de toda contribución productiva. Aho-ra bien, en una perspectiva crítica, el ingresouniversal incondicionada, al disociar de modoradical lo económico y lo social, permite rele-gar la cuestión del empleo a un segundo rango,de tal manera que la visión de una sociedad«postrabajo» estable se mezcla aquí de modoequívoco con la perspectiva dualista de unaconfusión entre el mundo de la autonomía y eldel asistencialismo. Y es que la asignaciónuniversal refuerza la tendencia a la disocia-ción creciente entre la esfera de la actividadeconómica y la de la solidaridad social. Ellocomporta que, paradógicamente, exime al fun-cionamiento del mercado de toda obligaciónsocial, porque si a cada individuo se le aseguraun mínimo, puede efectivamente aceptar, overse obligado a aceptar, un empleo precario(inestable, mal retribuido, con mínimas segu-ridades preventivas, etc.). El peligro reside enque una asignación incondicionada que dis-pense de todo trabajo profesional tambiénpuede dispensar a la sociedad de hacer quecada persona ostente una ciudadanía plena.Frente a una visión malthusiana de las solida-

ridades sociales, es necesario reformular elcontrato social. La inserción de un componen-te estatutario en el contrato de trabajo (haz deprotecciones sociales) dignificó a la condicióndel trabajador. Pero en la nueva coyuntura eldilema reside en reinventar formas equivalen-tes de protección social en una economía cadavez más fragmentada y desmaterializada; for-mas que deben girar sobre la persona del tra-bajador y la búsqueda de nuevos mecanismosde inserción147.

5. RECAPITULACIÓN CRÍTICA(QUE NO RESUMEN): LA NUEVAORDENACIÓN DEL CICLO VITALPOR LA SEGURIDAD SOCIAL(SEGURIDAD SOCIAL CLÁSICAVERSUS SEGURIDAD SOCIALRENOVADA)

Jus est ars boni et aequi (Derecho es elarte de lo bueno y equitativo)

Dig., lib. I, tít. I, ley 1.ª, párr. inicial.

El ciclo vital es una técnica de organiza-ción de la acción protectora de las personas enlos sistemas públicos de protección social, yen particular de la Seguridad Social.

Se han producido «fisuras» en el Modelo deciclo ternario (clásico): descronologizaciónpor una multiplicidad de razones (estructura-les y coyunturales). La emergencia de la«Sociedad del Riesgo» y de la incertidumbregeneralizada (en la cual juega más el elemen-to de la Incertidumbre que el elemento de la«Previsibilidad»).

El enfoque de «ciclo vital» continua siendoútil (y diría que indispensable) para la orga-nización de la protección de la SeguridadSocial, pero a condición de atender a los cam-bios de envergadura que se han producido. Seha operado un desbordamiento institucional

ESTUDIOS


147 FITOUSSI, J. P. y ROSANVALLON, P.: Le nouvel âge desinégalités, París, Éditions du Seuil, 1996.

146 Véase PAINE, TH.: «Justicia Agraria (1797)», en Elsentido común y otros escritos, Estudio preliminar y tra-ducción de R. Soriano y E. Bocardo, Madrid, Tecnos,1990, págs. 97 a 119.

de lo sistemas clásicos de Seguridad Socialque se habían construido con arreglo a laspremisas del modelo keynesiano-beveridgea-no, un modelo de pleno empleo estable, conciclos vitales, familiares y laborales relativa-mente homogéneos. Ahora emerge la «socie-dad postindustrial», de la información y deflexibilidad generalizada en todas las formasde la vida; emerge la constitución flexible deltrabajo (trabajo flexible, trabajo precario;políticas de «flexi-seguridad»). De maneraque los instrumentos utilizados para atendera las necesarias protecciones sociales frente alos riesgos de la existencia humana se mues-tran inadecuados o sencillamente insuficien-tes. El trabajo ha sido �y debe ser siéndolo�,al menos en parte, desmercantilizado (des-mercantilización relativa del trabajo). Larenovación siempre ha sido un rasgo típico delas políticas del reformismo social, las cualesha pretendido domesticar en alguna medidael mercado y humanizar las consecuencias dela modernización económica y tecnológica. Deahí que la Seguridad Social se encuentre enuna situación de reforma permanente, nosiempre coherente, sino pendular. En nues-tro país el Pacto de Toledo de 1995, y su reno-vación de 2003, inicio un programa de redefi-nición de la Seguridad Social a través de unprocedimiento gradual, calculado, controladoy sometido a un proceso148 de concertacióndinámica, de adaptación y de corrección delnuevo modelo emergente en construcción.

Por el momento la última fase viene consti-tuida por el Acuerdo sobre medidas en mate-ria de Seguridad Social de 13 de julio de 2006y su cristalización y «desarrollo» legislativoparcial o incompleto en virtud de la Ley40/2007, de 4 de diciembre, de medidas enmateria de Seguridad Social, la cual da unpaso más sobre el Pacto de Toledo en la reali-zación práctica del programa de reformaestructural del sistema. Esta política concer-tada de reforma social se inscribe en lasorientaciones marcadas por la Unión Euro-pea, que apuestan preferentemente una lainstauración de un modelo de SeguridadSocial Asistencialista y la potenciación de lainiciativa privada en materia de protecciónsocial. La dirección de la política reformistaapunta a la edificación de un modelo de Segu-ridad Social de tipo liberal-residualista, conuna nítida tendencia hacia la mercantiliza-ción del ámbito público contributivo (percep-tible en el recorte de las pensiones y en laampliación �incentivada fiscalmente� delespacio provisor asignado a los instrumentosprivados)149. Pero no estamos ante un procesoacabado, y menos aún clausurado. La histo-ria de la protección social pública refleja quela estrategia de los derechos sociales de laciudadanía está condicionada a la estrategiade los poderes sociales que postulan se garan-tía y mejora. En este sentido cabe realzar queestamos ante una tendencia y que el curso delos programas sociales no es irreversible, yconviene recordar, además, que la mismaConstitución ex art.41, garantiza el principiode suficiencia prestacional ante situacionesde necesidad («los poderes públicos manten-drán un régimen público de Seguridad Socialpara todos los ciudadanos, que garantice laasistencia y prestaciones sociales suficientesante situaciones de necesidad»). Por otra par-



148 Exponente significativa de esa doble direccióninterdependiente de la reforma estructural impulsadapor la Unión Europea fue el «Informe conjunto de laComisión y el Consejo sobre la adecuación y la viabili-dad de las pensiones», de 10 de marzo de 2003(7165/03) y la Directiva 2003/41/CE, del ParlamentoEuropeo y del Consejo, de 3 de junio de 2003, relativa alas actividades y la supervisión de los fondos de pensio-nes; y antes el «Libro Verde sobre los sistemas comple-mentarios de pensiones en el mercado único», de 10 dejunio de 1997 (COM(97) 283 final). Por cierto, unareforma es calificable técnicamente como estructural nosolamente por su régimen de financiación sino tambiénpor la plasmación concreta de los principios y objetivosperseguidos.

149 Véase MONEREO PÉREZ, J. L.: Derechos sociales dela ciudadanía y ordenamiento laboral, Madrid, CES,1996; ID.: Público y privado en el sistema de pensiones,Madrid, Tecnos, 1996; MARTÍNEZ BARROSO, M. R.: «Laasistencialización de la protección social», en TribunaSocial, núm. 169 (2005).

te, la «legislación motorizada» de reformasocial se ha convertido en un fenómeno «nor-malizado» por su frecuencia: se ha aceptadoque la reforma estructural de la SeguridadSocial será gradual y de larga duración, sinperjuicio de las reformas de adaptación quetambién se vayan realizando con caráctercoyuntural atiendo a variable vinculadas a lacoyuntura económica, demográfica y delempleo.

En una perspectiva antropológica de laSeguridad Social (liberar al hombre de la nece-sidad y garantizarle una vida digna) deberácaminarse hacia un Nuevo estatuto jurídico-protector de las Personas. Es decir: será preci-so seguir caminando en una Nueva ordenacióndel ciclo vital por la Seguridad Social (Seguri-dad Social Clásica versus Seguridad SocialNueva), con una redefinición de los derechosde «ciudadanía social» de las personas a lo lar-go de todo el ciclo vital, cambiante y flexible.Ello supone admitir con carácter dinámico latextura abierta del «ideal de cobertura» a per-seguir por la Seguridad Social, el cual ha deevolucionar a medida que se detecten nuevasnecesidades sociales de cobertura. No es posi-ble pensar en un «estándar» cerrado de situa-ciones o contingencias protegidas en socieda-des complejas y cambiantes.

(a) Es éste el único modo de seguir aspi-rando a una protección pública de las Perso-nas «desde la cuna a la tumba». Es precisoredefinir el «Paradigma de Beveridge»: Libe-rar al individuo de la necesidad y protegerlode la «cuna a la tumba». Pero habrá que con-jugar Nuevas medidas de Previsión Social(que gira ahora sobre la noción de «Riesgosocial») y de Asistencia Social (que gira, a suvez, sobre la noción de «situación objetiva denecesidad») («dentro» y «fuera» del SistemaInstitucional de la Seguridad Social). La solu-ción no estriba en la re-mercantilización,invirtiendo el proceso de desmercantilizaciónpropio de las políticas sociales en el Estadodel Bienestar. No parece viable en Europa eldesmantelamiento de las medidas del Estadosocial que protegen a los trabajadores de las

presiones del mercado, que es la opción ideal-típica de los Estados del Bienestar liberalesen la etapa actual. Más que la reducción deltamaño del Estado Social, se debe postular lapolítica más viable y menos impopular dereforma o reestructuración del mismo, y conél del sistema de Seguridad Social. El eje dela reestructuración sería la lucha contra lapobreza y la desigualdad extrema, reorien-tando el sistema hacia una lógica más asis-tencialista (Seguridad Social Asistencial demínimos de subsistencia) y un liberalismo demercado de la previsión (más espacio regula-dor de la previsión privada). Por otra parte,los recortes se concentran ante todo en futu-ros receptores de prestaciones. El resultadoes una dualización de las protecciones socia-les entre sujetos y grupos más favorecidos ysujetos y grupos más desfavorecidos o infra-protegidos. El criterio de la Comisión Euro-pea es explícita respecto el equilibrio públicoy privado en el sistema de pensiones, cuandoafirma como elementos clave de las actualesreformas de las pensiones: a�) el refuerzo delos incentivos para prolongar la vida laboral;b�) el desarrollo de un enfoque del ciclo devida y refuerzo de la relación entre las cotiza-ciones y las prestaciones al mismo tiempo quese reduce el acceso a medios alternativos parauna jubilación anticipada; c�) hacer que lossistemas de pensiones se adapten a los cam-bios estructurales de la sociedad; d�) desarro-llar pensiones privadas seguras que comple-mente y sustituyan parcialmente y sustituyanparcialmente los regímenes de pensionespúblicos150; e�) contrarrestar el riesgo de

ESTUDIOS


150 La tendencia a la privatización de ámbitos fun-cionales de los regímenes profesionales públicos subya-cía al proceso reformista desde sus mismos inicios. Pue-de consultarse en este sentido MONEREO PÉREZ, J.L.: Público y privado en el sistema de pensiones, Madrid,Tecnos, 1996. Es significativo que ya se acepta que setrata de una transición estructural. Puede consultarse,por ejemplo, GENTILE, A.: El plan de reforma del sistemade pensiones italiano. Las características de una transi-ción estructural, Madrid, Unidad de Políticas Compara-das (CSIC), enero 2004.

pobreza en las personas de edad avanzada,reforzando el papel de las pensiones mínimasy la solidaridad de los sistemas de pensiones;y f�) Mejorar la transparencia y la gobernanzapara poder tomar decisiones políticas sobretemas prioritarios151.

(b) Los ciclos vitales han de ser tratadosdesde una perspectiva más Integral y Com-prensiva de Medidas (en el Tiempo y en losContenidos); y en todo caso, menos lineal. Esnecesario revisar el modelo antropológico queestá en la base del Derecho de la SeguridadSocial. El sistema público debe proveer deRentas de Sustitución y de Rentas de Com-pensación; y en ambos casos lo ha de hacercon Prestaciones (económicas y de servicios)de Calidad; realizando, pues, las correspon-dientes modulaciones del Principio Generalde Suficiencia Prestacional (art.41 CE). Esprecisa una nueva ordenación del ciclo vitalpor una Seguridad Social renovada que ins-trumente una redefinición de la «ciudadaníasocial» de las personas a lo largo de todo elciclo vital (la protección pública de las perso-nas «desde la cuna a la tumba»).

(c) Debe ser una iniciativa prioritaria larealización de una política activa de apoyo alas Familias atendiendo a su variada tipolo-gía actual. Esas políticas familiares han deser adoptadas a través de un enfoque integralque articule todas las dimensiones de lasnecesidades familiares. Se ha advertido alrespecto que la política familiar que se ha

venido siguiendo en nuestro país es inadecua-da y que no podrá sostenerse a medio plazo,porque la institución familiar no va poderseguir absorbiendo los procesos «familizado-res» que se vienen produciendo (que mani-fiestan su apoyo con el fin de delegar en ellacada vez mayores competencias). Los cam-bios estructurales de los últimos años y elreducido apoyo que recibe la familia (comoobjeto de protección social específico) por par-te del Estado, además de los propios efectosde las fluctuaciones económicas, requierenuna rápida revisión y reformulación de lapolítica familiar. Hasta tal punto es así que sila política familiar en España no se acopla atiempo a la nueva estructura social, el «fami-lismo» que tanto ha imperado en nuestrasociedad actual acabará inevitablementequebrando y el Estado podría, así, perder unode sus mayores instrumentos de provisión debienestar152. Al respecto se viene asistiendo aun lento proceso de «desfamiliarización» delas políticas153.

Deben racionalizarse y articularse lasPolíticas y Medidas de Seguridad Social conlas Políticas y Medidas de Política de Empleo.No sólo para «Activar» las primeras, sinotambién para afrontar el hecho fundamentalde que una «Política de pleno empleo» (en tér-minos razonables) es indispensable para eléxito de las políticas de Seguridad Social.Entendiendo el «Empleo» desde una perspec-tiva omnicomprensiva como «Empleo Profe-sional» (incluyendo, pues, las distintas for-mas de trabajo profesional: Por cuenta ajenay Autónomo). Debe combinarse la «SeguridadSocial Pasiva» y la «Seguridad Social Activa».La Seguridad Social Activa no puede limitar-



151 Véase FISCHER, G.: «Los objetivos comunes enmateria de Protección Social en la UE: Modernización yreforma de los sistemas de pensiones», en RMTAS,Número Extraordinario, 2007, págs. 27 y sigs., el cualconcluye que el proceso de reforma de las pensionesestá en marcha en Europa y se desarrolla adecuadamen-te, observándose una tendencia positiva en la tasa decreación de empleo. No obstante, en su opinión, esnecesario innovar urgentemente en las políticas en estecampo, la reforma de las pensiones es una parte impor-tante, pero no la única y no debe reducirse a recortar lasprestaciones de jubilación, sino que exige concebir nue-vas formas de flexibilidad, aplicables tanto al mercadolaboral, como al sistema de pensiones (Ibid., pág. 45).

152 Véase PARELLA, S.: «Las políticas familiares», enADELANTADO, J. (Coord. ).: Cambios en el Estado del Bien-estar, Barcelona, Icaria editorial, 2000, págs. 415 y sigs.,en particular pág. 442.

153 Véase respecto a las políticas de cuidado, LÓPEZ

LÓPEZ, J.: «Conciliación y sistemas de Seguridad Social.Igualdad y dependencia (2006): la corresponsabilidaddesde la Seguridad Social», en RMTAS, Número Extraor-dinario, 2007, págs. 85 y sigs.

se la provisión de prestaciones económicas,tiene además que articularse con la políticade empleo para garantizar el derecho a lareinserción laboral, la «empleabilidad» (peroevitando que se convierta en un simple ins-trumento de control social de los desemplea-dos154) y el mantenimiento del empleo de lostrabajadores jóvenes y de edad madura, asícomo lo protección de las personas en lastransiciones profesionales. La lógica de laprotección social debe tener una doble dimen-sión: liberar al individuo de la necesidad enlas distintas etapas del ciclo vital (laboral yfamiliar) y, cuando ello sea posible y útil, con-tribuir a garantizar la conservación delempleo o la reirserción laboral mediante laocupación en empleos de calidad. Parte de la

reforma social en curso se ha centrado enmejorar los «incentivos» para trabajar (frenteal welfare se coloca el workfare, acentuandola idea de bienestar a cambio de trabajo oworkfare).

Ahí están los grandes dilemas actualespara la Política y el Sistema de SeguridadSocial en un enfoque de ciclo vital para el tra-bajo y la protección social pública. Con todo,cabe afirmar, siguiendo a Martin Buber, que«cada época es obviamente una continuaciónde la anterior; pero una continuación puedeser confirmación y también refutación»155. Yen verdad todavía queda mucho por hacer ypor delimitar el modelo reformista de laSeguridad Social. Y con estas reflexiones pon-go fin a este ensayo.

ESTUDIOS


154 En este sentido, operando con la distinción entre«empleabilidad positiva» (derecho a la empleabilidad,vinculado al derecho al trabajo ex art. 35.1 CE) y«empleabilidad negativa» (que acentúa la posición dedeber público en el marco de un compromiso de activi-dad indiferenciado), MONEREO PÉREZ, J.L.: Las nuevaspolíticas de protección por desempleo y su reflejo en elsistema jurídico, Valencia, Tirant lo Blanch, 2003, pág.47. En una perspectiva más general, véase también VAL-

DÉS-DAL-RÉ, F.: «Las tendencias de contractualización enel sistema español de protección social», en Revista deDerecho Social, núm. 20 (2002).

155 BUBER, M.: Eclipse de Dios, Salamanca, EdicionesSígueme, 2003, pág.151.

Ciclos vitales y Seguridad Social: trabajo ... - empleo.gob.es la vulnerabilidad del ser humano...

Documents

Transcript of Ciclos vitales y Seguridad Social: trabajo ... - empleo.gob.es la vulnerabilidad del ser humano...