CIEN REFLEXIONES SOBRE EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL -SINA- · 100 REFLEXIONES SOBRE EL SISTEMA...

CIEN REFLEXIONES SOBRE EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL-SINA-

INFORME PREVENTIVO

Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios

Bogotá, D. C., junio de 2013

edic iones

CIEN REFLEXIONES SOBRE EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL -SINA-

© Procuraduría General de la Nación, 2013© Instituto de Estudios del Ministerio Público, 2013

Editor:Instituto de Estudios del Ministerio PúblicoCarrera 5 N°. 15-80 piso 16. Bogotá, D. C.PBX: (1) 587 8750 Ext. 11621 Tel.: 2832721 Ext. 115http://iemp.procuraduria.gov.co

Todos los derechos reservados.

Autores: Oscar Darío Amaya NavasProcurador delegado para asuntos ambientales y agrariosJorge Iván Hurtado MoraAsesor - Procuraduría delegadapara asuntos ambientales y agrarios

Diseño gráfico:Diana Carolina ChacónDiseñadora gráfica IEMP

Coordinación editorial: Ana María Acevedo Lian Diseñadora industrial IEMP

Diagramación e impresión Imprenta Nacional de Colombia

Impreso en ColombiaBogotá, junio de 2013

Primera edición1000 ejemplares

Esta publicación fue editada y financiada por el Instituto de Estudios del Ministerio Público.

Las opiniones expresadas en el presente libro son responsabilidad del autor y no compromete a la Procuraduría General de la Nación ni al Instituto de Estudios del Ministerio Público.

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADOProcurador General de la Nación

MARTHA ISABEL CASTAÑEDA CURVELOViceprocuradora General de la Nación

OSCAR DARÍO AMAYA NAVASProcurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios

JORGE IVÁN HURTADO MORA

Asesor - Procuraduría Delegada

para Asuntos Ambientales y Agrarios

Apoyo:

Constanza Bejarano Ramos

Profesional Universitaria - Procuraduria Delegada para

Asuntos Ambientales y Agrarios y

Procuradores judiciales ambientales y agrarios

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CONTENIdO gENERAL

INTROduCCIóN ....................................................................................................9

1. JuSTIFICACIóN ................................................................................................11

2. ELEMENTOS dEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL-SINA- ...................................14

2.1 PRINCIpIOS y ORIENTACIONES gENERALES CONTENIdOS EN LA CONSTITuCIóN pOLíTICA y EN LA LEgISLACIóN AMBIENTAL. ...................... 15

2.1.1 Manejo ambiental descentralizado, democrático y participativo ...................15

2.1.2 Principio de precaución ................................................................................16

2.1.3 Desarrollo sostenible .....................................................................................17

2.1.4 Protección de páramos y subpáramos ..........................................................17

2.1.5 Estudio de Impacto Ambiental –EIA- ............................................................17

2.1.6 Organizaciones no gubernamentales .............................................................18

2.1.7 Prevención de desastres .................................................................................18

2.2 NORMATIvA AMBIENTAL ................................................................................. 19

2.3 ENTIdAdES dEL ESTAdO RESpONSABLES dE LA pOLíTICA y dE LA ACCIóN AMBIENTAL .............................................................................. 21

2.4 ORgANIzACIONES COMuNITARIAS y NO guBERNAMENTALES RELACIONAdAS CON LA pROBLEMáTICA AMBIENTAL. ...................................... 27

2.5 FuENTES y RECuRSOS ECONóMICOS pARA EL MANEjO y LA RECupERACIóN dEL MEdIO AMBIENTE. ...................................................... 29

2.6 ENTIdAdES púBLICAS, pRIvAdAS O MIXTAS quE REALIzAN ACTIvIdAdES dE pROduCCIóN dE INFORMACIóN, INvESTIgACIóN CIENTíFICA y dESARROLLO TECNOLógICO EN EL CAMpO AMBIENTAL. ............. 33

3. CONCLuSION ..................................................................................................37

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100 reflexiones sobre el sistema nacional ambiental -sina-

INTROduCCIóN

El nuevo modelo de gestión ambiental se concibe bajo dos pilares fundamentales: el Estado Social de Derecho y un sistema democrático, basado en la participación directa de la comunidad en las decisiones públicas; estos pilares sugieren la prevalencia de los derechos sociales y colectivos, donde la prerrogativa de gozar de un ambiente sano ocupa una posición privilegiada dentro del catálogo de derechos de rango constitucional.

Siendo la protección, administración y regulación de la oferta ambiental un tema público, la Carta Política del 91 colocó en cabeza del Estado la mayoría de las responsabilidades de esta índole, como son,. el deber de cuidado de los recursos naturales y culturales de la nación, el de preservar la identidad étnica y cultural, el de planificar el uso de los recursos naturales sobre bases de sostenibilidad, el de restringir el dominio privado sobre bienes públicos de especial condición ambiental, el de educar para el mejoramiento del ambiente, entre otros.

Al ser la administración pública la responsable directa de la gestión ambiental, se determinó en la creación del sistema nacional ambiental la herramienta indispensable para lograr la concreción de los mandamientos ambientales trazados por el ordenamiento constitucional de 1991.

La concepción, estructuración y puesta en marcha de este sistema, entendido como una reunión de elementos estratégicamente dispuestos, nutrido de principios constitucionales y legales, con una base normativa garante del principio de legalidad, con unas entidades dotadas de competencias y funciones ambientales, contando con la representación ciudadana, los recursos económicos y finalmente los institutos de investigación científica, han sido, sin duda, los derroteros que marcaron el direccionamiento de la Ley 99 de 1993.

Dentro de las autoridades que conforman el SINA, ha sido el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible1, la cabeza visible de la gestión institucional y

1 El siguiente es el recuento cronológico de las reformas que ha tenido en su estructura el actual Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible:

• Ley 99 de 1993 (art. 2º). Creó el Ministerio del Medio Ambiente.• Ley 790 de 2002 (art. 4º). Dispuso que la formulación de políticas relativas al uso del suelo

y ordenamiento urbano, agua potable y saneamiento básico, desarrollo territorial y urbano, así como la política habitacional integral, serian funciones del -en adelante- Ministerio de

procuraduría general de la nación

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de la generación de la política pública ambiental, fungiendo como interlocutor válido frente a la misma estructura del Estado –que sigue conservando algunas funciones de carácter ambiental-, frente a la comunidad –que detenta la salvaguarda de gozar de un ambiente sano-, y frente a la comunidad internacional –dado el carácter marcadamente supranacional del ambiente-. Esta entidad encuentra en la expedición de la política ambiental la función más importante de su gestión, pues permea con ella todo el sistema.

A nivel territorial y acorde con un manejo ambiental descentralizado, democrático y participativo, el sistema ha dispuesto unas autoridades que tienen como responsabilidad mayor la vigilancia de la gestión ambiental en las jurisdicciones que les ha asignado la ley. Así, tienen de una u otra forma, atribuciones, discrecionalidades y funciones de esta naturaleza las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, las autoridades ambientales urbanas y los demás entes territoriales, como los departamentos, municipios, distritos y áreas metropolitanas.

Todas estas autoridades que conforman la administración pública ambiental deben actuar coordinada y armónicamente, pues si se convierten en ruedas sueltas dentro del sistema, dicha estructura colapsa y no permite alcanzar los fines sostenibles y de conservación, no solo plasmados como derroteros en la Constitución y en la ley, sino también en instrumentos internacionales suscritos por Colombia.

Así las cosas, la eficacia del sistema nacional ambiental no radica únicamente en su creación legal, sino en que cada elemento que lo compone interiorice y tenga claro el rol asignado dentro del mismo. En esa coordinación, armonización y compatibilidad de los elementos, como se reitera, juega un papel trascendental el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al ser su autoridad nacional por excelencia.

Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.• Decreto 216 de 2003. Determinó los objetivos y la estructura orgánica del Ministerio de

Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.• Ley 1444 de 2011 (arts. 11, 12 y 13). Escindió el Ministerio de Ambiente, Vivienda y

Desarrollo Territorial para denominarlo Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.• Decreto 3570 de 2011. Modificó los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y

Desarrollo Sostenible.

1. juSTIFICACIóN

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1 . juSTIFICACIóN

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Determinada así la importancia del sistema nacional ambiental y el papel que en su interior han desempeñado las entidades que lo conforman que es de tu interue te envie en dias pasados te lleganza.e quizas dos noches antes del 17 y una despues en la mañana? , la Procuraduría General de la Nación, a través de la Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, de conformidad con lo establecido en los artículos 23, 277 y 278 de la Constitución Política de Colombia y en cumplimiento de las funciones preventivas y de control de gestión establecidas en los artículos 23 y 24 del Decreto 262 de 2000, acometió la realización de este estudio sobre el funcionamiento, operatividad y estado actual del SINA, tomando como referente la gestión hasta ahora desarrollada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible y las autoridades ambientales urbanas.

El primer resultado se concreta en el presente documento que contiene cien reflexiones sobre el sistema y que se alimentó básicamente de las siguientes variables:

a. Los análisis y estudios realizados por esta Delegada en ejercicio de su control preventivo y de gestión sobre la administración pública ambiental.

b. Los análisis, inquietudes y planteamientos recolectados en visitas aleatorias realizadas a las autoridades ambientales.

c. El cuestionario formulado por esta Delegada y absuelto por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible) sobre el desarrollo de las funciones otorgadas por la Ley 99 de 1993.

De acuerdo con los anteriores planteamientos, el objetivo central de este documento -el cual se reitera, tiene un carácter preventivo- no es otro que contribuir al mejoramiento del sistema nacional ambiental, en términos de dimensionar los aspectos positivos y de superar aquellas deficiencias identificadas, así como contribuir con la construcción de políticas públicas ambientales eficientes, a propósito de lograr niveles importantes de la sostenibilidad y generar espacios adecuados de participación ciudadana en materia de gestión ambiental, próximos, como nos encontramos, de celebrar veinte años de expedición de la Ley 99 de 1993.

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2. ELEMENTOS dEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL-SINA-

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2.1 pRINCIpIOS y ORIENTACIONES gENERALES CONTENIdOS EN LA CONSTITuCIóN pOLíTICA

y EN LA LEgISLACIóN AMBIENTAL.

1. Los principios ambientales, como línea base y transversal del sistema nacional ambiental, deben constituirse en un eje articulador de los demás elementos que lo integran. Es por esta razón que frente a las autoridades ambientales estos principios deberían convertirse en una herramienta vital para la interpretación y aplicación de la norma ambiental, que conlleven decisiones eficaces y coherentes con el sistema. En la actualidad, al no tener un desarrollo normativo se convierten algunos de ellos en premisas intangibles e inaplicables.

2. Se hace necesario reglamentar de forma clara y precisa los principios consagrados en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993, con el objeto de determinar su alcance, interpretación y aplicación, pues la ausencia de estos criterios origina una intervención arbitraria en las atribuciones de las autoridades regionales y locales en la administración de sus recursos naturales renovables.

3. Es de vital importancia que los jueces, a propósito de acciones impetradas para la defensa del ambiente como derecho colectivo, tengan como referente para la toma de decisiones los principios ambientales consagrados en la Constitución Política y en la Ley.

2.1.1 Manejo ambiental descentralizado, democrático y participativo

4. Siendo el manejo ambiental descentralizado, democrático y participativo, se evidencia la falta de concreción de este principio, pues las autoridades ambientales regionales, en el ejercicio de sus atribuciones y competencias, se ven limitadas por la injerencia que en su jurisdicción ejerce el ente rector de la política ambiental.

5. La decisión de la autoridad al otorgar o negar una licencia ambiental o al establecer un plan de manejo ambiental, como mecanismos


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de control y planificación sobre los recursos naturales renovables, deberá tener en cuenta los insumos aportados por la comunidad en los espacios de participación ciudadana establecidos dentro de los trámites administrativos mencionados. Las decisiones adoptadas por la administración pública ambiental se hacen más sostenibles y legitimas cuando han sido permeadas por procesos de participación ciudadana.

6. Teniendo en cuenta el mandato constitucional de salvaguardar la identidad étnica y cultural de la nación colombiana, es fundamental determinar con total claridad la presencia de comunidades étnicas asentadas en los territorios donde se ejecutan los proyectos, obras o actividades de desarrollo económico, con el fin de surtir el respectivo trámite de consulta previa.

7. En los procesos de estructuración de políticas públicas y adopción de parámetros normativos en materia ambiental no se toma en cuenta la participación efectiva de las autoridades, entidades territoriales e institutos que conforman el SINA. Lo anterior es imperativo, si se tiene en cuenta que el territorio nacional tiene características ambientales no uniformes, las cuales originan problemáticas y necesidades diferentes.

2.1.2 Principio de precaución

8. Es necesario que las autoridades miembros del SINA, competentes para su aplicación, tomen como referentes los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-293 del 23 de abril de 2002 con ponencia del Dr. Alfredo Beltrán Sierra, mediante la cual se declaró la exequibilidad de este principio y en sus consideraciones previas se determinó que para hacer legítima su materialización se deberían observar los siguientes elementos: 1) naturaleza excepcional de la medida 2) aplicación mediante acto administrativo motivado y, 3) mínimo de certeza científica por parte de la autoridad.

9. El mínimo de certeza científica como componente del principio de precaución no puede depender de la discrecionalidad de la autoridad que lo aplica sino de un criterio objetivo determinado en una norma.

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10. Concordante con la anterior reflexión, es esencial que el sistema normativo reglamente en forma clara y coherente la aplicación del principio de precaución, pues su seguridad jurídica no puede depender de un criterio auxiliar de interpretación sino de parámetros legales.

2.1.3 Desarrollo sostenible

11. Respecto del desarrollo sostenible, su implementación como principio ambiental internacional en el ámbito nacional necesariamente debe ser ponderado con las condiciones ambientales, sociales, económicas y culturales propias y no uniformes del territorio. Aunque la eficacia en su aplicación se ve claramente concretada con el otorgamiento de licencias ambientales, no se puede obviar que otras decisiones administrativas sustentadas en este principio suelen resultar bastante ineficaces al no incorporar otros elementos fundamentales que propendan por un equilibrio armónico entre lo ambiental, lo social y lo económico.

2.1.4 Protección de páramos y subpáramos

12. Para concretar la protección de páramos y subpáramos, como principio rector en la gestión ambiental, es necesario determinar con claridad y previa valoración técnico–científica, su definición, delimitación y usos permitidos.

13. Urge articular una eficiente reglamentación de este ecosistema estratégico con los planes de ordenamiento territorial de su zona de influencia.

2.1.5 Estudio de Impacto Ambiental –EIA-

14. Siendo el EIA el insumo más importante con que cuenta la autoridad en el otorgamiento o negación de una licencia ambiental, ha sido positivo el establecimiento de una metodología para su presentación, así como también la implementación de un manual de evaluación y seguimiento,


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como parámetros de unificación entre las autoridades competentes, miembros del SINA, para la toma de decisiones sostenibles.

15. La evaluación del EIA deberá hacer énfasis en la identificación de los impactos ambientales, sociales, económicos, étnicos y culturales que puede producir un proyecto, obra o actividad, así como la determinación de todas aquellas medidas que mitiguen, subsanen, compensen y corrijan los mismos.

16. El sistema normativo debe identificar y establecer parámetros más estrictos en la construcción del EIA, pues en la práctica muchos de los estudios presentados y sometidos a evaluación de la autoridad competente no guardan la rigurosidad necesaria que permita identificar con suficiencia los impactos y sus correspondientes medidas.

17. Los términos de referencia emitidos por la administración ambiental para la elaboración de los EIA deben consultar las condiciones específicas de cada ecosistema, así como las diferentes realidades sociales, étnicas, culturales y económicas que imperan en el territorio nacional.

2.1.6 Organizaciones no gubernamentales

18. Para que las organizaciones no gubernamentales cumplan un papel articulador dentro del SINA y puedan ejercer las funciones que por delegación son transferibles de las autoridades ambientales, es necesario que esta figura sea reglamentada para determinar clara e integralmente su alcance, naturaleza, discrecionalidad y operatividad.

2.1.7 Prevención de desastres

19. Ante los abruptos cambios climatológicos reflejados en periodos de altas temperaturas o sucesivas olas invernales, se hace imperativo que el SINA establezca e implemente un protocolo claro y estructurado, que sea el resultado de estudios serios, científicos y previos que incorporen en él las lecciones aprendidas.

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20. En la prevención de desastres es necesario que todas las autoridades que conforman el SINA cumplan de manera articulada las funciones y competencias que sobre este asunto les ha asignado la ley.

21. Cada una de estas entidades, desde el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como cabeza del sistema, pasando por las autoridades ambientales regionales y urbanas y terminando en los mismos entes territoriales, deberán asumir la responsabilidad por su acción u omisión frente a las consecuencias generadas.

2.2 NORMATIvA AMBIENTAL

22. Se hace indispensable y urgente la integración y actualización de la normativa ambiental en un solo sistema jurídico coherente y organizado. La dispersión normativa en la actualidad, incorporada en diferentes estatutos, genera un caos de vigencias que atenta flagrantemente contra el principio de legalidad y la seguridad jurídica.

23. El proceso de formación legislativa en materia ambiental debe ser el resultado de un análisis y valoración técnica, científica y social del asunto objeto de la regulación. De igual manera, deberá asegurar en su trámite, la realización de mecanismos de protección y participación a comunidades, conforme el bloque de constitucionalidad y el sistema normativo, como son las consultas previas.

24. Dado el dinamismo de la naturaleza y de los elementos que la componen, es necesario que el sistema normativo que regula su administración, uso, protección y control, sea lo suficientemente proactivo para que ante nuevos hechos y realidades actualice sus contenidos, de tal forma que su aplicación sea eficiente y no se convierta en una estructura en desuso e inoperante.

25. De forma prioritaria se requiere la actualización de los compendios normativos sustanciales que desarrollaron y reglamentaron el Decreto


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Ley 2811 de 1974 en temas de mayor trascendencia, como fauna, flora, recursos forestales, hídricos, entre otros, pues dentro de un Estado que respeta el principio de legalidad se convierten en herramientas fundamentales para la toma de decisiones por parte de las autoridades competentes.

26. Teniendo en cuenta la discrecionalidad normativa ambiental en los órdenes nacional, regional y local, se hace necesario la concreción eficaz de los elementos que conforman el principio de gradación normativa, consagrado en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993, de tal forma que exista una regulación ambiental armónica y efectiva, donde se respete la descentralización territorial pero también la autonomía de las autoridades ambientales, propiamente dichas, y los contenidos de la política pública ambiental.

27. Fue importante para el SINA la expedición de la Ley 1333 de 2009, mediante la cual se estableció el régimen sancionatorio ambiental, pues se dispuso en un solo estatuto, tanto las clases de sanciones como el procedimiento para su imposición. Sin embargo, es necesario el establecimiento de un cuerpo normativo que desarrolle sus aspectos más relevantes, como en el caso concreto de la determinación de criterios para cuantificar las multas, pues la ausencia de estos pone en riesgo la materialización del fin último de la sanción, como es la compensación del ecosistema u oferta ambiental intervenidos arbitraria e ilegalmente.

28. A pesar de la autonomía e independencia del derecho ambiental en el sistema jurídico colombiano, es notoria su interacción con las demás ramas del derecho; así las cosas, se requiere un ejercicio de ponderación que permita articular este derecho frente a otros que, como el estatuto minero, permean la gestión ambiental.

29. Dimensionada la base científica que deben tener las normas ambientales, se determina el papel fundamental que para tal cometido podrían desempeñar los institutos de investigación científica en materia ambiental, pues son estos los que deben aportar dicho componente técnico que promueva un sistema legal operativo.

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30. Aun con las falencias que se puedan identificar dentro del sistema normativo, se debe resaltar el dinamismo del proceso de formación legislativo de naturaleza ambiental. Es evidente que todos los recursos naturales renovables encuentran en la actualidad un desarrollo legal para su protección.

31. Siendo los tratados internacionales el referente más importante dentro de la jerarquización normativa ambiental, se destaca la actitud proactiva del gobierno colombiano en obligarse a través de estos instrumentos e implementar sus contenidos en el sistema jurídico interno.

32. Pese a la dispersión normativa en materia ambiental y la carencia de un sistema unificado de parámetros tendientes a regular el cuidado, uso y administración de la oferta ambiental, se destaca la permanencia en el tiempo del Decreto Ley 2811 de 1974 (Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente), estatuto originado en las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 23 de 1973. Junto con la Ley 99 de 1993, este estatuto se constituye en la base normativa de la gestión ambiental; de igual manera, algunos de sus artículos han sido sometidos a valoraciones constitucionales y la mayoría de las veces el alto tribunal constitucional ha determinado que sus contenidos se ajustan a la Carta Política de 1991.

2.3 ENTIdAdES dEL ESTAdO RESpONSABLES dE LA pOLíTICA y dE LA ACCIóN AMBIENTAL

33. Las entidades miembros del SINA deben ejercer sus funciones y discrecionalidades otorgadas por la ley y los reglamentos de manera armónica y articulada, de tal forma que no existan injerencias arbitrarias, contradicciones o ambigüedades en las decisiones adoptadas o sobre las competencias asignadas. La autoridad llamada a liderar la búsqueda de esta sincronización y armonía es el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.


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34. Se debe destacar como función central del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la generación de políticas públicas ambientales y su respectiva actualización. En la elaboración de estas debe necesariamente involucrarse no solo a las autoridades ambientales regionales y urbanas, encargadas de administrar y controlar el uso adecuado de los recursos naturales renovables en su jurisdicción, sino también a la comunidad que dentro de este mismo territorio ostenta el derecho a gozar de un ambiente sano.

35. Es conveniente que sobre las obligaciones establecidas en las licencias ambientales otorgadas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y las que en adelante otorgue a través de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA- se haga un continuo y estricto seguimiento. Si bien es cierto que en cada región está dispuesta una autoridad ambiental (CAR – CDS -gran centro urbano), en la delimitación de responsabilidades y competencias establecidas por ley, el seguimiento de proyectos, obras o actividades le corresponde a la misma autoridad que otorgó la respectiva licencia y que por ende recibe el pago que este implica.

36. Cuando el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con base a sus atribuciones legales, dirime los conflictos de competencia de carácter positivo o negativo, presentados entre dos o más autoridades ambientales, debe utilizar como criterio de resolución no solo el de contenido territorial, sino todos aquellos que permitan hacer más sostenible la decisión que adopte la autoridad a la cual se le atribuye la competencia.

37. Es positiva la iniciativa gubernamental que llevó a la escisión del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, pues la diversidad de temas que manejaba esta cartera, no siempre afines entre los mismos, impedía que la variable ambiental fuese un tema de primer orden en la agenda política del Estado. Se espera que con la creación e implementación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se dimensione la transversalidad que tiene la planificación del ambiente a corto, mediano y largo plazo.

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38. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como órgano rector del SINA, debe abogar para que exista suficiente claridad y delimitación en las competencias, atribuciones y funciones de las autoridades ambientales regionales y urbanas encargadas de la gestión ambiental. La falta de claridad genera que estas entidades, en algunas ocasiones, se releven del cumplimiento de su deber, atribuyéndoselo a otra autoridad ambiental; esta distorsión pone en riesgo la presencia de la administración pública ambiental en algunos territorios. En otras palabras, es necesario dar aplicación a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario, consagrados en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993.

39. Con la creación de la unidad administrativa especial del orden nacional, denominada Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- se hace necesario establecer criterios claros sobre sus competencias, a fin de generar seguridad en los usuarios de los trámites administrativos ambientales que antes correspondían al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

40. El otorgamiento de nuevas competencias y obligaciones a las autoridades ambientales, debe generar en el gobierno nacional el compromiso de dotarlas de precisos recursos financieros y humanos para que la ejecución de sus responsabilidades se materialice y no se queden en meras expectativas.

41. Desastres como las recientes y desafortunadas olas invernales obligan con apremio a la armonización del Sistema Nacional Ambiental con el Sistema Nacional de Atención de Desastres. Se requiere del Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la definición de programas, planes y políticas con énfasis en la prevención de estos desastres y la valoración de los daños que se puedan generar en los ecosistemas más sensibles.

42. El dinamismo normativo y jurisprudencial que ha tenido el proceso de nominación y elección de los directores generales de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, determina la necesidad


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de reglamentar clara y concretamente este proceso, de tal manera que se proteja la seguridad jurídica y se garantice la presencia de la autoridad ejecutiva y representante legal en esas entidades. Para el cometido anterior es importante y recomendable que en ese proceso normativo se acojan los lineamientos de la jurisprudencia administrativa y constitucional arrojada sobre el tema. De igual forma, se debe garantizar que los próximos procesos de elección de directores tengan como referente vital, entre otros, el conocimiento, la formación y la experiencia en la gestión ambiental.

43. Frente a los procesos de generación económica, reflejados en sectores como el minero-petrolero e impulsados por el vigente Plan Nacional de Desarrollo (2010 – 2014), es preciso el fortalecimiento del SINA a través del sistema legal, institucional y de la política pública ambiental. En la misma proporción que crece la economía, a través de la ejecución de proyectos, obras o actividades, aumentan los conflictos socio ambientales que de allí se derivan; en este sentido, solo un sistema robusto, en términos de normatividad estructurada, instituciones fuertes, recursos económicos suficientes, etcétera, podrá asegurar que la balanza de la sostenibilidad se mantenga y no se arriesgue el entorno ambiental, social, étnico y cultural donde se desarrollarán estos proyectos.

44. Es una exigencia prioritaria armonizar y coordinar la gestión ambiental regional y urbana. A pesar de la delimitación normativa de jurisdicciones, competencias, atribuciones y funciones, en la práctica algunas autoridades se sustraen de sus responsabilidades en la fiscalización y cuidado del recurso, acogiendo interpretaciones equivocadas de la norma que ponen la competencia en cabeza de otra entidad; originando los ya conocidos conflictos de competencia, pero más grave aún, dejando parte del territorio en una especie de ausencia de gobierno ambiental.

45. Aunque los entes territoriales encuentran en la Constitución Política de 1991 y en la Ley 99 de 1993 funciones principales frente al manejo de la oferta ambiental existente en sus jurisdicciones, la realidad muestra que estas funciones y competencias departamentales y municipales se han convertido en un tema residual al carecer de capacidad operativa,

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administrativa y financiera para desarrollar una labor más efectiva y eficaz. Así las cosas, los entes territoriales deben convertirse en verdaderos gestores ambientales que puedan coadyuvar con la gestión de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, los grandes centros urbanos y del mismo Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

46. Es preocupante encontrar que los municipios se han convertido, en ocasiones cada vez más frecuentes, en los principales transgresores de la normatividad ambiental y por ende generadores de riesgo a la oferta ambiental de su propia jurisdicción. Son ya notorios y cuantiosos los procesos sancionatorios que cursan en las autoridades ambientales, iniciados por conductas ilegales desplegadas por estos entes territoriales, con el agravante para el erario público de que las multas impuestas como sanción son asumidas con su mismo presupuesto.

47. Se hace ineludible elevar la rigurosidad conceptual al interior de las entidades ambientales, desde lo nacional hasta lo más local de la gestión. Si las decisiones ambientales de otorgar, negar o modificar licencias ambientales, establecer planes de manejo ambiental, conceder el uso y aprovechamiento de recursos naturales renovables, imponer sanciones por conductas atentatorias contra el ambiente, entre otras, son el resultado de análisis y evaluaciones construidas por equipos interdisciplinarios, la administración pública ambiental debe velar por la formación, capacitación y actualización constante de sus funcionarios. La carencia de esta formación deriva en decisiones instintivas o políticas y bloquea las resultantes de ponderaciones técnicas y jurídicas.

48. Transcurrido un tiempo prudencial desde la expedición de la Ley 99 de 1993, así como de la implementación de los sistemas de control estatal sobre los recursos naturales renovables y confirmando la autonomía regional para el manejo, administración y cuidado de la oferta ambiental, es pertinente analizar si están dadas las condiciones para que las autoridades ambientales regionales asuman la competencia y/o el seguimiento en el licenciamiento ambiental de todos los proyectos que, de acuerdo con el Decreto 2820 de 2010, hoy son competencia del Ministerio de Ambiente


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y Desarrollo Sostenible – ANLA. Lo anterior dada la imperiosa necesidad de hacer un seguimiento riguroso de las actividades licenciadas y de garantizar la actualización constante de la política pública ambiental.

49. Algunas falencias ya identificadas en este documento y referidas a la toma de decisiones de las autoridades ambientales, hace igualmente pertinente determinar la conveniencia para que, enmarcado en las instancias que establece la jurisdicción contenciosa administrativa y atendiendo las garantías procesales establecidas por la Constitución y la ley, así como la autonomía regional, se evalúe jurídicamente si los actos administrativos de las autoridades regionales y urbanas que otorgan o niegan licencias ambientales, deben tener una instancia de revisión ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

50. A partir de un estudio riguroso que involucre el análisis de variables tan importantes como las referidas al presupuesto, áreas ambientales comunes, operatividad y funcionabilidad, entre otros, es conveniente determinar si el número de corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible hoy existentes, es el adecuado en términos de cobertura territorial, de superposición de funciones y competencias y de eficiencia en el gasto público.

51. Descrito como está el derecho colectivo a gozar de un ambiente sano y la garantía legal para accionar los mecanismos de participación puestos en cabeza de toda la comunidad en su defensa, es importante que los entes territoriales, a través de sus órganos competentes, se conviertan en canales directos entre sus habitantes y la administración pública ambiental del orden nacional y regional. En este sentido, departamentos, municipios, distritos y áreas metropolitanas deben ser los primeros garantes de esa prerrogativa constitucional ciudadana, en algunos de los siguientes aspectos: a) capacitación a comunidades en relación con sus derechos establecidos en la Constitución Política y las herramientas para su defensa. b) Interposición de acciones constitucionales y solicitud de mecanismos de participación establecidos en la Ley 99 de 1993 (audiencias públicas, consultas previas, derechos de petición) en su representación. c) Instrumento para la consecución de la información pública ambiental, suficiente y de calidad para participar.

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2.4 ORgANIzACIONES COMuNITARIAS y NO guBERNAMENTALES RELACIONAdAS

CON LA pROBLEMáTICA AMBIENTAL.

52. Las organizaciones comunitarias y no gubernamentales deben jugar un papel no solo formal sino real dentro del SINA, pues son el control ciudadano más visible dentro del sistema. Su responsabilidad es mayúscula, ya que su intervención en la gestión debe ser lo suficientemente ponderada, analítica y rigurosa para que contribuya efectivamente a la sostenibilidad y democratización de las decisiones adoptadas por las autoridades ambientales.

53. Quizá este elemento del SINA es el que en la actualidad cuenta con menos regulación normativa y un escaso, por no decir nulo, trabajo jurisprudencial. Es entonces impostergable que las fuentes del derecho ambiental se concentren en estas entidades para determinar con claridad su constitución, su rol dentro del sistema y la forma eficaz de intervención en la gestión y defensa del medio ambiente, entre otros.

54. Se puede afirmar que el papel hoy desempeñado por las organizaciones no gubernamentales dentro del SINA es deficitario, entre otras, por las siguientes razones: a) Distorsiones internas sobre su objetivo central en la defensa del ambiente como derecho colectivo. b) Injerencia de grupos políticos que obstaculizan la rigurosidad del análisis técnico y científico. C) Bajo acompañamiento normativo, jurisprudencial y doctrinario en su proyección y consolidación.

55. Las organizaciones no gubernamentales y en general la comunidad, deben jugar un papel más protagónico y eficaz en la construcción de políticas y decisiones ambientales. En este sentido, la administración pública ambiental debe dimensionar que no solo hay que socializar estos instrumentos de gestión, sino que por el contrario debe convertirse a las sociedades comunitarias en constructoras de los mismos.

56. Con frecuencia se determina que la intervención de las organizaciones no gubernamentales, como control ciudadano, solo tiene lugar en


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escenarios mediáticos y de gran impacto nacional, lo cual no deja de ser positivo, pues materializa el deber ser de la participación ciudadana en la gestión ambiental. Sin embargo, ese mismo control es poco visible y efectivo frente a procesos de intervención ambiental que no alcanzan a ser objeto de controversias o debates nacionales, pero que pueden generar los mismos o mayores impactos en un territorio. Por lo tanto, se advierte que es una responsabilidad de las ONG´S de carácter ambiental, una vez constituidas, involucrar en ese control a la mayor parte de la población asentada en el territorio de operatividad de esa organización.

57. A pesar del reconocimiento fáctico que tienen las organizaciones comunitarias dentro del SINA, los demás integrantes del sistema no atienden un enfoque de integralidad dentro del mismo, toda vez que relegan o excluyen su intervención, es decir, estas organizaciones parecieran un elemento accesorio y no integrado del mismo, lo cual constituye una limitante para que su actuación sea eficiente en términos de contribución a la defensa y protección de los recursos naturales renovables y a la generación de planes, políticas y normas de carácter ambiental.

58. En la actualidad, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con base en las atribuciones y funciones dadas por la Ley 99 de 1993, respecto a la organización, funcionamiento e intervención de las ONG´S ambientales, ejerce un papel meramente procedimental que se concreta en llevar un registro de aquellas. No obstante, el ente rector de la política ambiental debe avanzar a escenarios sustanciales, de tal forma que se promuevan espacios de concertación y debate sobre las inquietudes, necesidades, expectativas y aportes de estas organizaciones, para así generar una retroalimentación que sea beneficiosa para la gestión ambiental.

59. Las organizaciones no gubernamentales deben constituirse en un verdadero canal de comunicación entre la institucionalidad ambiental y la población civil no asociada o reunida bajo ninguna entidad. Este vaso comunicante debe involucrar labores de formación y capacitación de líderes ambientales, apoyo en el ejercicio de las herramientas constitucionales establecidas para la defensa oportuna del derecho al ambiente sano y asesoría en la solicitud de los mecanismos de participación ciudadana consagrados en la Ley 99 de 1993.

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60. Las organizaciones no gubernamentales legalmente constituidas, deben procurar un rigor científico sobre los hechos que podrían constituir intervenciones arbitrarias a los ecosistemas o generar impactos al entorno; solo de esta forma su incidencia puede ser ponderada, efectiva y contributiva. De lo contrario, corre el riesgo de trascender a otros escenarios como el político.

2.5 FuENTES y RECuRSOS ECONóMICOS pARA EL MANEjO y LA RECupERACIóN dEL MEdIO AMBIENTE.

61. En general, la gestión por parte de las autoridades ambientales en el recaudo de los instrumentos económicos incorporados en el SINA es débil por innumerables razones, siendo una de estas y quizá la más importante, la carencia de instrumentos legales y recursos humanos que permitan materializar el ingreso de estos recursos al presupuesto de las entidades. Lo anterior hace que no se concrete el objetivo central para el cual fueron creados estos instrumentos y que, sin lugar a dudas, es el manejo y recuperación del medio ambiente.

62. Se constata una evidente desproporcionalidad en la asignación de los recursos financieros que nutren a las autoridades ambientales, lo cual mas allá de vulnerar el derecho a la igualdad y atenta contra la sostenibilidad de algunas partes del territorio. Así las cosas, se hace necesario replantear normativamente el método actual para lograr que aquellas entidades presupuestalmente precarias puedan alcanzar el mismo nivel financiero que aquellas que hoy gozan de una estabilidad económica más fuerte.

63. Respecto del presupuesto de las autoridades que conforman el SINA, es importante buscar un equilibrio entre los gastos de funcionamiento y aquellos destinados a la conservación y recuperación de los ecosistemas; entendemos que el funcionamiento óptimo de la entidad es condición indispensable para que cumpla con sus objetivos y obligaciones frente al manejo y uso adecuado de los recursos naturales renovables existentes en su jurisdicción, pero en una balanza proporcional estos gastos nunca podrán superar los destinados a lograr la sostenibilidad ambiental de la jurisdicción asignada.


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64. Hasta la fecha se muestran aún debilidades en la valoración de los costos ambientales, en ese sentido se verifica que Colombia no cuenta con un inventario de su capital natural y no existe total claridad de cómo conjugar las metodologías de valoración económica ambiental existentes, a fin de tener una aproximación a los costos ambientales y así ejercer un control efectivo.

65. El principio ambiental de rango internacional según el cual “el que contamina paga” debe entenderse bajo una lógica de racionalización al uso de los recursos naturales renovables, de lo contrario se distorsiona su alcance para llegar erróneamente a entender que este parámetro significa que quien tiene más capacidad de pago tiene una suerte de autorización en la ley para depredar el ambiente. Bajo este entendido, el principio tiene como objetivo impedir que todos los costos necesarios para la defensa del ambiente estén a cargo del erario público y por consiguiente de los ciudadanos.

66. Es menester que el sector económico e industrial determine la variable ambiental como un valor agregado en su productividad y no como una carga impuesta en sus procesos, por el Estado. Bajo esta premisa, será deber de la administración pública fomentar al interior de estos sectores buenas prácticas de conservación ambiental, las cuales sin duda, son benéficas para las dos partes que constituyen la balanza de la sostenibilidad.

67. Se determina como altamente positivo para el SINA el establecimiento por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible del “Manual para la asignación de compensaciones por pérdida de biodiversidad”, instrumento indispensable para alcanzar una proporcionalidad en la compensación por impactos o daños ocasionados al medio ambiente.

68. La multa y su carácter pecuniario, es sin duda la sanción que con más frecuencia impone la autoridad ambiental, como juicio de reproche a conductas que atentan contra el ambiente o la violación y desconocimiento de la normativa ambiental; en este sentido, si el fin último de este mecanismo es la compensación de un ecosistema intervenido arbitrariamente, es apremiante que el esquema legal defina con claridad los criterios a tener en cuenta para su tasación, imposición y cobro. Si lo precedente no es así,

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se seguirán imponiendo multas extremadamente altas o extremadamente ínfimas, de las cuales es imposible su recaudo y por consiguiente su traslado efectivo al territorio afectado.

69. Los proyectos que involucran en su ejecución el uso del agua no están destinando el 1% del total de la inversión establecido en el artículo 43 de la Ley 99 de 1993 y modificado por el artículo 216 de la Ley 1450 de 2011 mediante la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, para la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica. Por esta razón, es necesario que desde lo público la autoridad que otorga la respectiva licencia ambiental verifique y controle la efectividad de la inversión.

70. El recaudo del porcentaje ambiental del impuesto predial es aún débil en municipios de 4ª, 5ª y 6ª categoría, debido a que no se han actualizado las cédulas catastrales por parte del IGAC y por lo tanto, la participación de las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible frente a estos recursos es mínima. Esto lleva a concluir que la actualización catastral es un tema de interés no solo nacional sino de índole local, toda vez que aún prevalece la informalidad de la propiedad.

71. Dentro de los presupuestos departamentales, distritales y municipales se evidencia una baja asignación de recursos para el fomento de la conservación y protección ambiental, corroborando con esto que los entes territoriales hoy cumplen funciones casi residuales respecto de la gestión ambiental y que la mayoría de responsabilidades siguen estando en cabeza de las autoridades ambientales propiamente dichas. Siendo conscientes de la precariedad presupuestal que hoy tienen estas entidades, es necesario llamar la atención de aquellas para que en las sucesivas apropiaciones presupuestales se incluyan las partidas suficientes con destino al cuidado y protección de su oferta ambiental.

72. Por medio de la Ley 99 de 1993 se creó el Fondo Ambiental de la Amazonía, con el fin de tener recursos económicos para la protección de ese ecosistema estratégico, no obstante, en la actualidad este fondo no ha entrado en operación y el argumento del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es que esto no ha sido posible debido a que “en


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los últimos años la asignación de recursos para el tema ambiental ha sido limitada debido a la situación de déficit fiscal por la que ha venido atravesando el país y las restricciones de gasto que de él se derivan”2.

73. El Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, expidió el Decreto 4317 de 2004, por medio del cual se reglamentó la dirección, organización y estructura del Fondo Nacional Ambiental - FONAM. Dentro de esta organización se establecieron dos líneas de financiamiento, una que corresponde al recaudo y ejecución de recursos con destinación especifica y otra que corresponde a recursos a los que a partir de algunos criterios y parámetros se puede acceder a través de la presentación de proyectos y/o financiar actividades de apoyo a las políticas ambientales. En la primera línea existen diferentes subcuentas: a) Subcuenta del sistema de parques nacionales naturales, b) Subcuenta para sufragar los costos de evaluación y seguimiento de las licencias, permisos, concesiones, autorizaciones y demás instrumentos de control y manejo ambiental, c) Subcuenta para administrar la expedición de permisos de importación y exportación CITES o no CITES y de la fabricación y distribución de sistemas de marcaje y d) Subcuenta para la administración del recurso hídrico. En la segunda línea se encuentran la subcuenta de inversiones ambientales y la subcuenta de apoyo a la gestión ambiental del ente ministerial.

Aunque se pueden resaltar los avances en el manejo del fondo por parte de este ministerio, es importante que se incluyan ciertas subcuentas que son fundamentales para el funcionamiento del SINA, como ejemplo de esto podemos mencionar: a) Subcuenta para el financiamiento de estudios trascendentales que deban hacer los institutos de investigación técnica y científica, b) Subcuenta para mitigar los impactos originados por el cambio climático, c) Subcuenta para apoyar la gestión ambiental de las entidades regionales y locales que como ya se advirtió, no cuentan en la actualidad con suficientes recursos para desarrollar una labor eficaz.

2 Cuestionario absuelto a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial con fecha 17 de agosto de 2011.

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2.6 ENTIdAdES púBLICAS, pRIvAdAS O MIXTAS quE REALIzAN ACTIvIdAdES dE pROduCCIóN

dE INFORMACIóN, INvESTIgACIóN CIENTíFICA y dESARROLLO TECNOLógICO EN EL CAMpO AMBIENTAL.

74. Se resalta como un aspecto positivo en el SINA, la preocupación del ordenamiento legal de implementar y establecer un conjunto de entidades cuya función principal es la investigación científica en el campo ambiental, a las cuales se les ha asignado un campo territorial específico de acción.

75. A lo largo de este documento se ha consignado la necesidad de revestir las decisiones ambientales de una argumentación técnica y científica, que entre otras cosas, neutralice o evite la permeabilización política de las mismas; pues bien, un elemento fundamental para la concreción de este objetivo es el que agrupa a los institutos de investigación ambiental. Serán estas entidades las que en ejercicio de las funciones dadas por la Ley 99 de 1993 y sus respectivos decretos reglamentarios, provean la materia prima para que se estructure un sistema normativo y una política pública ambiental claros, coherentes y eficaces, que a su vez sea el soporte de las decisiones adoptadas por la administración pública ambiental.

76. El análisis que hoy se puede hacer del rol cumplido por estas entidades dentro del SINA, determina que desafortunadamente son un elemento desarticulado y secundario frente a los otros miembros que conforman el sistema. Lo anterior lleva a concluir, categóricamente, la urgencia de resaltar la importancia y el valor estratégico que tienen los institutos de investigación técnica y científica en materia ambiental, como requisito indispensable para alcanzar los objetivos del desarrollo sostenible.

77. Es recomendable que la articulación de los institutos frente a las demás autoridades del SINA también se haga efectiva entre ellos mismos, con el fin de elaborar agendas y objetivos comunes que garanticen la circulación y dinamismo de la información obtenida por cada uno y que permita nutrir y actualizar los inventarios ambientales.


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78. Tanto el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible -al cual están vinculados o adscritos- como las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, deben tener como referente y consulta obligatoria todos los estudios, investigaciones y análisis que de los recursos naturales renovables y sus componentes específicos realicen los institutos de investigación científica.

79. La información de calidad, como presupuesto válido para una participación eficaz de la comunidad en la gestión ambiental, también debe tener como fuente primaria los aportes científicos originados en la labor investigativa de los institutos. Lo anterior supone para un pleno conocimiento sobre su existencia que estas entidades logren involucrar a la ciudadanía asentada en su jurisdicción, en la construcción de los documentos donde se viertan los hallazgos y los resultados de esos estudios.

80. Si se ha mencionado reiteradamente el imperativo constitucional y legal de salvaguardar la identidad étnica y cultural de las comunidades indígenas, negras, raizales y gitanas, así como la necesidad de encontrar e identificar con claridad las medidas que mitiguen los impactos negativos producidos por el desarrollo y ejecución de proyectos, obras o actividades en sus territorios; los institutos de investigación científica deben jugar un papel más protagónico en la búsqueda de ese objetivo. Esto significa que paralelo al análisis que arrojen los estudios de impacto ambiental elaborados a propósito de los trámites administrativos de licenciamiento ambiental, deben tenerse en cuenta las evaluaciones que sobre las comunidades étnicas existentes en el área de su jurisdicción hayan podido realizar las entidades tantas veces mencionadas.

81. Una de las falencias observadas en cuanto al acceso y publicidad de los estudios e investigaciones realizadas por los institutos, es precisamente su dificultad de ser multiplicados y conocidos, no solo por la comunidad, sino al interior de la misma institucionalidad ambiental; en este sentido deberá procurase el establecimiento de sistemas de información y comunicación eficaces que permitan el acceso expedito y fácil de esta valiosa documentación. Para el cumplimento del anterior propósito

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será importante tener en cuenta que no toda la población, e incluso la administración, tienen hoy pleno acceso a herramientas tecnológicas tales como la Internet.

82. Las pasadas olas invernales cuyos impactos ambientales, económicos y sociales fueron nefastos para el país, permitieron vislumbrar la poca operatividad de sistemas adecuados de prevención y adaptación al cambio climático. Lo anterior permite determinar que la población damnificada por estos hechos no conoce la realidad, orígenes, causas y consecuencias del fenómeno, quedando supeditada a las medidas adoptadas por la administración, pero sin poder convertirse en un protagonista activo, que accione o implemente por iniciativa propia, medidas de carácter contingente. La información científica no puede ser un monopolio de la institucionalidad, la academia o el sistema político, por el contrario, debe convertirse en una fortaleza de la sociedad.

83. Es preciso el fortalecimiento financiero y administrativo de los institutos de investigación científica, que les permita ejercer a cabalidad las funciones establecidas por la ley y los reglamentos. Esta debilidad actualmente se ve reflejada en la carencia de equipos, tecnología y personal capacitado que permita desarrollar estudios significativos y sustanciales para la protección del medio ambiente. Como ejemplo puede citarse hoy la falta de delimitación sobre páramos, la cual ha originado intervenciones arbitrarias en estos ecosistemas estratégicos.

84. Los institutos de investigación científica actualmente no involucran debidamente a las instancias locales y territoriales, aspecto fundamental que originaría una cooperación con beneficios de doble vía, toda vez, que esta puede generar mayores recursos económicos en los presupuestos de los institutos y acompañamiento técnico en la toma de decisiones ambientales en el ámbito local y/o territorial. Así mismo, es trascendental que las entidades científicas trabajen mancomunada y armónicamente con el sector académico nacional y regional, cuyas áreas de investigación pueden dinamizarse y simultáneamente nutrir los bancos de datos del sistema.


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85. La eficacia en la gestión de los institutos científicos no solo puede radicar en la construcción de estudios que plasmen el resultado de las investigaciones y análisis, realizados en ejecución de sus funciones, sino que debe verse reflejada en la aplicación y materialización de los mismos. Lo precedido se concreta si, efectivamente, estos documentos son utilizados, consultados y analizados por las autoridades ambientales, los entes territoriales, la academia y la comunidad, como soporte de sus decisiones o argumento en defensa del derecho colectivo a gozar de un medio ambiente sano.

86. Ante la carencia de recursos económicos dentro de los institutos, es necesaria la planificación en las investigaciones que se promuevan; esto significa que las mismas deben responder a una necesidad clara y previamente identificada que deba ser valorada desde una óptica científica.

3.CONCLuSION

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3.CONCLuSION

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Una vez realizado el anterior ejercicio que, como se reitera, tiene por objetivo principal promover un análisis interinstitucional acerca de la operatividad y eficacia de un sistema cuya importancia se torna trascendental, pues es la estructura creada por la ley para materializar los mandatos ambientales trazados por la Carta Política de 1991, a manera de conclusiones podemos establecer las siguientes:

87. Para que el sistema nacional ambiental –SINA- sea operativo, funcional, eficiente y se convierta en la estructura adecuada con que el Estado cumpla las responsabilidades ambientales a él asignadas por la Constitución y la ley, debe lograr una articulación y armonización efectiva entre los elementos que lo integran. Cada elemento debe cumplir un papel estratégico que finalmente contribuya a un ideario común, como es alcanzar la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales renovables.

88. Los principios ambientales, de carácter internacional o nacional, consagrados en tratados y convenios internacionales o en la Constitución Política y la Ley 99 de 1993, son las bases que sostienen el sistema nacional ambiental; en ese sentido, es fundamental su consulta por la administración pública, sobre todo cuando la sola legislación no sea suficiente para la toma de decisiones legítimas y responsables en torno al medio ambiente.

89. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible debe consolidarse como la cabeza del SINA, sin que por ello se invada la autonomía de las demás autoridades ambientales; sus directrices y políticas deben marcar el direccionamiento de la gestión ambiental del país y por tanto fungirá como órgano de consulta de la administración pública.

90. Es esencial fortalecer la función del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible relacionada con la expedición de políticas ambientales, la cual no solo debe girar en torno a su concepción propiamente dicha, sino a su constante actualización -atendiendo la movilidad de la oferta ambiental-, implementación y aplicación en el territorio nacional.


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91. Es innegable la necesidad de revisar la estructura de dirección, administración y representación que en la actualidad tienen las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible. Atendiendo los conocidos lineamientos jurisprudenciales, dicha revisión debe ser el resultado de un riguroso estudio y a través de los conductos legislativos adecuados.

92. Si la legislación ambiental es un elemento transversal en el sistema como garante del principio de legalidad, urge su integración y actualización en un solo cuerpo que acabe con la atomización normativa ambiental en varios estatutos, garantice la claridad de vigencias y ofrezca seguridad jurídica al destinatario final.

93. Todas y cada una de las entidades que conforman el sistema nacional ambiental –incluyendo los entes territoriales- deben procurar en su interior, una constante y rigurosa capacitación sobre los temas que conforman la gestión ambiental, especialmente los referidos al ejercicio de sus funciones y competencias. Lo anterior es un requisito sustancial para que las decisiones adoptadas por estas, sean más sostenibles y se den en el marco de la evaluación técnica, científica y jurídica.

94. Es fundamental el empoderamiento de la gestión ambiental por parte de los entes territoriales, a quienes la Constitución Política de 1991 y la Ley 99 de 1993 les establecieron funciones ambientales principales y no accesorias respecto del cuidado y defensa de los recursos naturales renovables. En ese sentido es importante que sea concreta y efectiva la descentralización en el manejo del medio ambiente del país, dotando a departamentos, municipios, distritos y áreas metropolitanas de suficientes recursos y capacidad operativa que les permita cumplir con eficiencia su papel en la gestión medioambiental.

95. La participación ciudadana en la gestión ambiental debe consolidarse dentro del SINA como un proceso esencial en la adopción de políticas, toma de decisiones y expedición de cuerpos normativos, lo cual implicaría que los momentos de esta sean oportunos y concretos al inicio del proceso o actuación correspondiente; así las cosas, debe diferenciarse

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con claridad los conceptos de participación y socialización. Planteada en esos términos, la participación ciudadana permite hacer eficaz el modelo de Estado social de derecho y de democracia participativa y provee a la sociedad de vías legítimas y no reactivas en la defensa de sus derechos e intereses colectivos.

96. La educación ambiental es un componente dinámico, creativo y eficaz dentro de la gestión ambiental y condición necesaria para lograr los objetivos de sostenibilidad y defensa del medio ambiente, como bien lo preceptuó –en su orden cronológico- el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (D.L. 28811 de 1974), la Constitución Política de 1991 y la misma Ley 99 de 1993. En este sentido, es importante impulsar el trabajo de las entidades y organizaciones que hacen parte del sistema nacional ambiental y fortalecer el trabajo en red de las mismas frente a la comunidad, para darle coherencia, credibilidad y viabilidad a las acciones que estas emprendan, a partir de los mecanismos y herramientas que la política de educación ambiental ofrece.

97. Respecto de las fuentes y recursos económicos que conforman el SINA, es importante que el cobro de tasas y demás instrumentos se extienda al uso y aprovechamiento de otros recursos naturales renovables tan importantes como el hídrico, el cual sin duda, ha sido el más regulado desde la perspectiva económica. De otra parte, si el daño sigue siendo un tema complejo en la gestión ambiental, se destaca la implementación del “Manual para la asignación de compensaciones por pérdida de biodiversidad” como metodología necesaria para determinar la verdadera compensación que debe hacerse por daños ambientales, el territorio específico donde se debe ejecutar esa compensación y el procedimiento para hacerlo.

98. Si el sistema sancionatorio ambiental vigente encuentra en la multa el instrumento más idóneo para censurar conductas que no acogiéndose al ordenamiento legal atentan contra el uso adecuado del ambiente, el SINA debe promover y procurarse un estatuto normativo que determine claramente los criterios a utilizar por sus autoridades que, de acuerdo con la Ley 1333 de 2009, tienen la facultad de imponer dichas sanciones. Si lo


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anteriormente planteado no se logra, no se podrá concretar con eficiencia el fin último de la sanción, que no es otro que compensar el ecosistema o territorio donde tuvo lugar la injerencia arbitraria.

99. Dentro del SINA es prevalente que las autoridades ambientales y las organizaciones comunitarias y no gubernamentales determinen que sus relaciones no pueden ser gobernadas por la confrontación sino por la búsqueda de consensos que permitan la concreción de un interés común: el cuidado y administración sostenible del ambiente. Lo anterior no excluye que esos idearios comunes sean alimentados por posiciones, análisis, expectativas e intereses diferentes.

100. Finalmente, debe reiterarse la urgente necesidad de dimensionar, fortalecer y dinamizar el papel estratégico y transversal que dentro del SINA cumplen los institutos de investigación técnica y científica, cuyas investigaciones y análisis sobre nuestra oferta ambiental, ecosistemas estratégicos y estado actual de los recursos naturales, se constituyen en ingredientes fundamentales para la construcción y expedición de la política pública y la normativa ambiental.

CIEN REFLEXIONES SOBRE EL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL -SINA- · 100 REFLEXIONES SOBRE EL SISTEMA...

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