Ciudad de México), Mtra. Claudia Maldonado Trujillo ... · 12 mIToS y vERDADES SobRE El PRogRAmA...

Coordinadora del proyecto Liliana Alvarado Baena

Equipo de Trabajo Stephen Birtwistle, Gabriela Legorreta Hernández y Alicia Santana Cartas

El contenido del presente documento es responsabilidad exclusiva de la coordinadora del proyecto y no refleja necesariamente la visión o puntos de vista de Fundación Ethos.

Agradecemos los valiosos comentarios que realizaron al documento y el apoyo de:

Dr. Carlos Brambila Paz (Director del Centro de Investigación en Política Pública del ITESM Ciudad de México), Mtra. Claudia Maldonado Trujillo (Profesora/Investigadora del CIDE), Dr. Mauricio Rodas Espinel (Director de Fundación Ethos).

D.R. © Avance-Análisis, Investigación y Estudios para el Desarrollo, A.C. Enrique Rebsamen 1108 Col. Del Valle 03100 México D.F. [email protected]

Todos los derechos están reservados. Ni esta publicación ni partes de ella pueden ser reproducidas, almacenadas mediante cualquier sistema o transmitidas, en cualquier forma o por cualquier medio, sea éste electrónico, mecánico, de fotocopiado, de grabado o de otro tipo, sin el permiso previo de Fundación Ethos.

Noviembre 2010

© 2010, Avance-Análisis, Investigación y Estudios para el Desarrollo, A.C.

CIESAS

CONAPO

CONEVAL

IFPRI

IMSS

INEGI

LGDS

PEF

PROGRESA

PRONASOL

SEDESOL

SEP

SHCP

SSA

Centro de Investigaciones de Estudios Superiores en Antropología Social

Consejo Nacional de Población

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social

Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias

Instituto Mexicano del Seguro Social

Instituto Nacional de Estadística y Geografía

Ley General de Desarrollo Social

Presupuesto de Egresos de la Federación

Programa de Educación, Salud y Alimentación

Programa Nacional de Solidaridad

Secretaría de Desarrollo Social

Secretaría de Educación Pública

Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Secretaría de Salud

Índice INTRoDuCCIÓN 8

1 ANTECEDENTES 10

2 El PRogRAmA DE DESARRollo HumANo oPoRTuNIDADES 14

2.1. Principales componentes del Programa Oportunidades 17 2.2. Cobertura, apoyos y presupuesto de Oportunidades 21

3. ESTuDIo ComPARATIvo INTERNACIoNAl 26

3.1. Estudio de caso: Opportunity NYC 34

4 EvAluACIoNES PREvIAS 36

4.1. Principales resultados de las evaluaciones realizadas al Programa Oportunidades 41

5 RESulTADoS: EfECToS No DESEADoS DEl PRogRAmA oPoRTuNIDADES 54

5.1. Jóvenes 56 5.2. Mujeres 64 5.3. Hombres 77 5.4. Mejoras al Programa Oportunidades de acuerdo a los beneficiarios 82

6. CoNCluSIoNES y REComENDACIoNES 84

ANExoS

Anexo 1. Cobertura de familias beneficiarias por entidad federativa (2010) 91

Anexo 2. Monto mensual de apoyos educativos (julio-diciembre 2010) 92

Anexo 3. Suspensión de los apoyos monetarios por tiempo indefinido 93

Anexo 4. Suspensión definitiva de los apoyos monetarios 95

Anexo 5. Síntesis de evaluaciones al Programa Oportunidades 96

Anexo 6. Síntesis de evaluaciones al Programa Oportunidades (comisionadas por la SEDESOL) 106

Anexo 7. Metodología de trabajo de campo 112

bIblIogRAfíA 118

I N T R o D u C C I Ó N8 9m I T o S y v E R D A D E S S o b R E E l P R o g R A m A o P o R T u N I D A D E S : A l T E R N A T I v A S P A R A E l f u T u R o I

Con el paso de los años, se ha hecho evidente que la pobreza abarca varias dimensiones,

lo que ha incrementado la complejidad de este fenómeno, así como la diversidad de

acciones dirigidas a su combate. En este sentido, el diseño y aplicación de las estrategias

de lucha contra la pobreza se han ido transformando.

Anteriormente, los programas tradicionales se enfocaban principalmente en aumentar

el nivel de ingreso de las personas desfavorecidas. La mayoría contaban con estrategias

cortoplacistas que buscaban atacar las consecuencias de la pobreza y no sus causas.

Actualmente, se reconoce la importancia del ingreso, no obstante, el enfoque se ha

ampliado al desarrollo de capital humano a través de la generación de capacidades

(educación, salud y nutrición) que contribuyan a combatir los orígenes de la pobreza.

En este sentido, cualquier estudio que aborde este fenómeno en México desde una

perspectiva integral, debe incluir el impacto del Programa de Desarrollo Humano

Oportunidades, el cual, surgió a principios de esta década con base en el Artículo 14 de la

Ley General de Desarrollo Social (LGDS).

A grandes rasgos, Oportunidades se encuentra alineado al Programa Sectorial de

Desarrollo Social 2007-2012, al Programa Sectorial de Educación 2007-2012 y al Programa

Sectorial de Salud 2007-2012. Adicionalmente, éste forma parte de la llamada Estrategia

Vivir Mejor, la cual concentra todas las acciones de política social del gobierno, con el fin

de encauzarlas hacia un desarrollo humano sustentable que mejore las condiciones de

vida de los mexicanos (ROPDHO, 2010, pág. 2).

A trece años de evolución, el Programa Oportunidades se considera una de las herramientas

de política social más importantes del gobierno federal. Ello se debe a distintas razones,

no obstante, es importante resaltar quiénes son los actores involucrados y el tipo de

coordinación interinstitucional e intersectorial que involucra la operación del mismo.

En este sentido, en el Programa participan la Secretaría de Educación Pública (SEP), la

Secretaría de Salud (SSA), el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), la Secretaría

de Desarrollo Social (SEDESOL), así como los gobiernos estatales y municipales.1

El objetivo de este estudio es identificar los efectos no deseados que la operación del

Programa Oportunidades ha ido generando en los beneficiarios. Este esfuerzo surge a

partir de la preocupación de algunos sectores de la sociedad por comprobar la veracidad

de una serie de mitos asociados al Programa.

La evaluación se divide en seis secciones. En la primera se presentan los antecedentes

del Programa Oportunidades. En la segunda, se describen a detalle las principales

características del Programa, incluyendo su objetivo, componentes, cobertura,

presupuesto, entre otros. Más adelante, se revisan algunos programas de transferencias

condicionadas en el ámbito internacional con el fin de conocer sus principales

componentes y contrastarlos con los del Programa Oportunidades. En la cuarta sección,

se hace un análisis exhaustivo sobre las evaluaciones –tanto cuantitativas como

cualitativas– que han sido encomendadas a una serie de instituciones de alto prestigio a

nivel nacional e internacional. Lo anterior, con el fin de conocer los resultados e impactos

del Programa identificados previamente. En la quinta sección se señala cuáles son los

efectos no deseados que las transferencias en especie y, sobre todo, aquellas que se

entregan en efectivo, han generado sobre los beneficiarios. Lo anterior, con base en un

análisis de la información recabada en diversas regiones representativas del país. Por

último, se emitirán una serie de conclusiones y recomendaciones, con el fin de apuntar a

una serie de acciones que pudieran mejorar al Programa Oportunidades -principalmente-

en lo que respecta a su operación.

En México, la pobreza y la búsqueda por identificar

sus diferentes causas, han sido una constante en el

quehacer social.

Introducción

1 Los gobiernos estatales y municipales se coordinan a través de Comités Técnicos Estatales.

A N T E C E D E N T E S10 11m I T o S y v E R D A D E S S o b R E E l P R o g R A m A o P o R T u N I D A D E S : A l T E R N A T I v A S P A R A E l f u T u R o I

En diciembre de 1988, bajo los auspicios del Presidente

Carlos Salinas de Gortari, dio inicio el Programa Nacional de

Solidaridad (PRONASOL), el cual tenía como fin superar los

rezagos sociales de la población más vulnerable de la sociedad.

1 Antecedentes

A N T E C E D E N T E S 1312 m I T o S y v E R D A D E S S o b R E E l P R o g R A m A o P o R T u N I D A D E S : A l T E R N A T I v A S P A R A E l f u T u R o I

Éste fue presentado como el eje principal de la política social de dicha administración. No obstante,

en retrospectiva dicho Programa tenía varias fallas, entre las que destaca una mala focalización.

En este sentido, los recursos eran asignados de forma discrecional, lo que se hacía evidente al

presentarse aumentos en el gasto social de los estados en donde no se registraban resultados

favorables en las elecciones (Favela, 2003).

Sin embargo, un aspecto que vale la pena resaltar es el hecho de que a través del PRONASOL

se comenzaron a visualizar características de corresponsabilidad, ya que se consideraba que

la participación comunitaria era un elemento fundamental para captar de una mejor manera

las demandas de la población y, en consecuencia, el logro de los objetivos. De esta forma, las

comunidades tomaron parte en la definición y realización de las obras y acciones de beneficio social

planteadas por el Programa (Barajas, 1997).

Nueve años después, el 8 de agosto de 1997, se puso en marcha el Programa de Educación, Salud y

Alimentación (PROGRESA) el cual marcó una diferencia sustancial con su antecesor y los programas

sociales existentes debido, principalmente, a tres factores (Jara, 2009):

1) se le consideraba un Programa intersectorial;

2) tenía una visión de largo plazo al promover la creación de capital humano; y

3) contemplaba evaluaciones externas de impacto.

A través del PROGRESA se innovó en el tipo de apoyos otorgados, ya que en vez de subsidios de

precios a ciertos productos alimenticios2

o canastas de productos, se entregaban transferencias en

efectivo y sólo algunos apoyos específicos en especie (Jara, 2009). Esta medida favoreció la inversión

en capital humano, así como la transparencia en el manejo de los recursos. Lo anterior, debido a

que dichas transferencias se entregaban directamente a las familias beneficiarias y no a través de

intermediarios –organizaciones de trabajadores o líderes locales- (Scott, 1999).3

En este sentido,

para garantizar que los apoyos fueran efectivamente destinados al fortalecimiento de capital

humano y no un simple mecanismo de transferencia de ingresos, éstos eran entregados tras la

validación de las corresponsabilidades. Es decir, tras comprobar que los niños asistieran a la escuela,

los integrantes del hogar a las pláticas y a los centros de salud, y que, adicionalmente, los

apoyos fueran utilizados para el desarrollo de los integrantes de la familia. Una diferencia

adicional fue la elaboración detallada de Reglas de Operación en el caso del PROGRESA y

el hecho de que se hubiera dado un apego estricto a ellas (Levy, 2005).

En el primer año de su puesta en marcha, PROGRESA tuvo una cobertura de 300,000

familias ubicadas en 456 municipios del país. Tan sólo dos años después, la cobertura

había aumentado a 2.3 millones de familias en 2,000 municipios (Scott, 1999). Cabe

resaltar que hasta ese momento, las evaluaciones realizadas al Programa mostraban

resultados positivos en áreas como la educación, salud, nutrición, entre otros.

En específico, las evaluaciones señalaban que PROGRESA había logrado lo siguiente

(Levy, 2005):

1) Beneficiar a millones de familias que nunca antes habían recibido atención

comparable por parte del Estado.

2) Generar algunos cambios necesarios en la población más pobre de México.

3) Dirigir adecuadamente los beneficios a la población objetivo.

4) Superar efectivamente muchos de los problemas de programas previos en lo

que se refiere a sesgos electorales y clientelistas.

2 En 1996, el gobierno federal operaba 19 programas de subsidios alimentarios de los cuales 14 estaban dirigidos y 5 generaliza-dos. Algunos de los subsidios dirigidos incluían el abasto de leche Liconsa, el Programa de Tortilla de Fidelist, las despensas, entre otros. Uno de los principales apoyos generalizados se relacionaban con la distribución de la tortilla a través de Conasupo/DICONSA (Levy, 2005).3 De acuerdo a Levy (2005) en el caso del PRONASOL, los recursos se distribuían del nivel federal a través de la SEDESOL, directamente a los comités de Solidaridad establecidos en cada comunidad. Con el PROGRESA los recursos se transferían del ámbito federal al estatal, y de este al municipal, sobre la base de fórmulas expresas.

E l P R o g R A m A D E D E S A R R o l l o H u m A N o o P o R T u N I D A D E S14 15m I T o S y v E R D A D E S S o b R E E l P R o g R A m A o P o R T u N I D A D E S : A l T E R N A T I v A S P A R A E l f u T u R o I

2

A pesar de que los programas del gobierno federal normalmente

no transitaban de administración en administración,

PROGRESA sobrevivió en el año 2000, no sólo al cambio de

sexenio, sino también al cambio de partido en el poder.

El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades


No obstante, en el 2002 PROGRESA se convirtió en el Programa de Desarrollo Humano

Oportunidades (mejor conocido como Oportunidades).

Aun cuando al principio pareció que el cambio de nombre en el Programa se debió

únicamente a la necesidad de marcar una diferencia con la administración anterior, sí se

dieron algunos ajustes relacionados con los objetivos del Programa, sus componentes, la

estructura administrativa, así como la ampliación a zonas urbanas.

En este tenor, el principal objetivo del Programa Oportunidades consiste en (ROPDHO,

2010, pág. 3):

Contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza, favoreciendo

el desarrollo de las capacidades de educación, salud y nutrición de las familias

beneficiarias del Programa.

La población objetivo de este Programa son los hogares en condición de pobreza

alimentaria4

y los que, sin exceder la condición de pobreza, tienen ingresos insuficientes

para invertir en el desarrollo adecuado de las capacidades de sus integrantes (ROPDHO,

2010, pág. 2). En específico, Oportunidades busca responder integralmente a las

necesidades de las familias más pobres, entendiendo a la pobreza desde una perspectiva

multidimensional. Así, el Programa se concibe como un instrumento de desarrollo

humano que busca que las familias beneficiarias superen su situación de pobreza, eleven

sus niveles de bienestar y se incorporen al desarrollo nacional (ROPDHO, 2010, pág. 1).

En el diseño del Programa, se considera a las familias como la unidad de intervención

debido a que se les identificó como el núcleo a través del cual se transmite la pobreza.

2.1. Principales componentes del Programa Oportunidades:

Derivado del continuo proceso de adaptación a las necesidades de la población objetivo del Programa, los apoyos

otorgados han ido cambiando al paso del tiempo. Para el año 2010 el Programa cuenta con los siguientes componentes:

TAbLA 1. COMPONENTES DEL PROGRAMA DE DESARROLLO HuMANO OPORTuNIDADES

ComPoNENTE ObjETIVO ACCIONES

EDUCATIVO

Apoyar la inscripción, permanencia y asistencia regular a la escuela primaria, secundaria y media superior de los hijos de las familias beneficiarias.

Se otorgan:

A) Becas educativas.

B) Apoyos para la adquisición de útiles escolares (en especie o el apoyo monetario equivalente), los cuales se entregan en una sola exhibición al inicio del año escolar. En el caso de los becarios de primaria, posteriormente, junto con las becas del segundo bimestre del ciclo, se les otorga un apoyo monetario adicional para la reposición de útiles escolares.

C) Apoyo Jóvenes con Oportunidades (a partir de 2003) es un incentivo monetario para los jóvenes becarios de educación media superior con el fin de que concluyan este nivel de estudios antes de cumplir los 22 años.

SALUD

Atender a los beneficiarios a través de los servicios de salud, promover acciones para una mejor nutrición y fomentar y mejorar el autocuidado de la salud.

A) Atención a la salud a través del Paquete Básico Garantizado de Salud.

B) Suplemento alimenticio para promover la mejor nutrición de la población beneficiaria, la cual incluye a los niños de entre 6 y 23 meses, los niños desnutridos entre 2 y 5 años de edad y mujeres embarazadas o en periodo de lactancia.

C) Fomentar y mejorar el autocuidado de la salud asegurando la asistencia de los integrantes de las familias beneficiaras a pláticas y talleres. Los Talleres Comunitarios de Capacitación para el Autocuidado de la Salud son definidos por el Sector Salud y varían de un estado a otro dependiendo de la situación epidemiológica o estacional de riesgo. Los becarios de educación media superior deben cubrir diez temas de capacitación para el autocuidado de la salud (temas orientados a los jóvenes). La asistencia a estos talleres es mensual.

D) Apoyo para Adultos Mayores (a partir de 2006) es una ayuda monetaria mensual con entrega bimestral para los integrantes de las familias beneficiarias con una edad de 70 años o más.

ALIMENTARIO

Contribuir a mejorar la cantidad, calidad y diversidad de la alimentación de los integrantes de las familias beneficiarias. Estos apoyos monetarios se entregan de manera mensual.

Apoyos complementarios:

A) Apoyo Energético (a partir de 2007) para compensar los gastos por consumo de luz, gas, carbón, leña, combustible o velas (cálculo mensual con entrega bimestral).

B) Apoyo alimentario Vivir Mejor (a partir del 2008) para compensar el efecto del alza internacional del precio de los alimentos (cálculo mensual con entrega bimestral).

C) Apoyo Infantil Vivir Mejor (a partir del 2010) para fortalecer el desarrollo de los niños de 0 a 9 años. Este apoyo se otorga de forma bimestral.

Fuente: elaboración ProPia con inFormación de las reglas de oPeración del Programa de desarrollo Humano oPortunidades, 2010, P. 5-7.

4 De acuerdo al CONEVAL, la pobreza alimentaria se refiere a la incapacidad para obtener una canasta básica alimentaria, aun si se hiciera uso de todo el ingreso disponible en el hogar en comprar sólo los bienes disponibles de dicha canasta.


• Apoyo Alimentario5

Desde sus inicios, el componente de alimentación estuvo

integrado por dos vertientes: especie y efectivo. Por una

parte, a través de la vertiente en especie, se entregan

suplementos alimenticios a niños pequeños y madres.

Por otra parte, también se otorga una ayuda económica

que inició en $90 pesos con el PROGRESA (condicionada

a la asistencia a las visitas programadas y talleres de

autocuidado de la salud).

• Apoyo para Adultos Mayores

A partir del 2006, las familias beneficiarias de

Oportunidades con algún integrante de 70 años o más

reciben un apoyo monetario adicional por cada adulto

mayor (el apoyo monetario mensual inició en $250

pesos). Desde su inicio, se dejó ver que el Apoyo para

Adultos Mayores pretendía mejorar las condiciones de

vida de este grupo de población en extrema pobreza.

Cabe señalar que éste se otorga de forma bimestral y,

para que los adultos mayores reciban el apoyo, deben

asistir a su cita médica programada de manera semestral.

• Apoyo Energético

En el marco de las Cien Acciones para los Primeros Cien Días

de Gobierno del Presidente Felipe Calderón, se introdujo

el Apoyo Energético del Programa Oportunidades. De

acuerdo con las declaraciones emitidas por el Presidente

en dicho momento, el apoyo tenía el fin de cubrir parte

del consumo de energía eléctrica, gas, leña, carbón, o

algún otro insumo empleado en los hogares beneficiarios.

Asimismo, al anunciar la entrada en vigor del componente,

el Presidente señaló que éste representaba un 25% de lo

que en promedio gastaban las familias beneficiarias de

Oportunidades en consumo de energía. En este sentido,

el apoyo representaba un 30% que se adicionaba a lo

que ya se recibía por concepto del Apoyo Alimentario

(Presidencia de la República, 2007). En 2007, año en

el que se implementó dicho apoyo, el monto que se

entregaba por este concepto era de $50 pesos. Cabe

señalar que para recibir el apoyo las familias deben

cumplir con su corresponsabilidad en salud (asistencia

de los integrantes del hogar a sus citas médicas y a los

talleres de autocuidado de la salud).

• Apoyo Alimentario Vivir Mejor

El Apoyo Alimentario Vivir Mejor de $120 pesos mensuales,

se implementó a partir de julio de 2008. Lo anterior, con

el fin de otorgar un recurso adicional a las familias más

necesitadas y así proteger su poder de compra ante el

alza internacional de alimentos básicos (granos y otros

productos). Adicionalmente, este apoyo se introdujo para

facilitar el abasto, el acceso y la producción, así como

para garantizar que no decayera el nivel de vida de las

familias ante la crisis.6

• Apoyo Infantil Vivir Mejor

El Apoyo Infantil Vivir Mejor se introdujo en el presente

año con la finalidad de que en las primeras etapas de

la infancia (entre 0 y 9 años), los niños y niñas estén

protegidos por el Programa Oportunidades. Con ello,

se espera que los niños reciban una mejor nutrición y

tengan más elementos para su desarrollo. El monto

correspondiente a dicho apoyo es de $100 pesos.

5 El Apoyo Alimentario existe desde el PROGRESA.6 Es importante resaltar que existen documentos oficiales en donde se deja ver cómo aumentó el número de pobres en México a raíz de la crisis alimenta-ria (http://www.oportunidades.gob.mx/Portal/wb/Web/ver_presentacion).

A continuación se presenta mayor detalle de los apoyos bimestrales:

Finalmente, cabe señalar que el incremento que se ha venido dando en el monto de los apoyos (Tabla 2) se

realiza con base al Índice Nacional de Precios de la Canasta Básica, publicado por el Banco de México. Por su

parte, el Apoyo Alimentario Vivir Mejor no se ha actualizado, lo que seguramente se relaciona con el hecho de

que este componente se introdujo con el fin de contrarrestar un problema coyuntural y fue concebido desde un

inicio como un “apoyo temporal emergente”. Asimismo, es importante resaltar que no se encontraron estudios

específicos que incluyeran un análisis costo-beneficio que demostrara la conveniencia de aplicar cualquiera de

estos apoyos, o bien, que justificara los montos otorgados con relación a otros que pudieran haber sido menores

o mayores.

TAbLA 2. MONTOS CORRESPONDIENTES A LOS APOyOS DEL PROGRAMA OPORTuNIDADES: COMPARACIóN ENTRE EL AñO DE INTRODuCCIóN y EL 2010

APoyo AÑo DE INTRoDuCCIÓN moNTo EN El AÑo DE INTRoDuCCIÓN 2010

PESOS %

APOYO ALIMENTARIO 2002 1 150 220 47

APOYO PARA ADULTOS MAYORES 2006 250 305 22

APOYO ENERGÉTICO 2007 50 60 20

APOYO ALIMENTARIO VIVIR MEJOR 2008 120 120 0

APOYO INFANTIL VIVIR MEJOR 2010 100 100 0

1. se tomó el año en el que el Programa cambió de Progresa a oportunidades (semestre de julio a diciembre). no obstante, en 1997 la ayuda era de 90 pesos.

Fuente: diversos comunicados de Prensa de la Presidencia de la rePública y la sedesol.

Adicionalmente, con la finalidad de mejorar la posición de las mujeres -tanto en la familia como en las

comunidades- las madres de las familias beneficiarias son las titulares del programa y quienes reciben los

apoyos. Lo anterior atiende a la noción de que las mujeres destinan mayor parte del ingreso disponible a

alimentación y salud y realizan una distribución más equitativa de los recursos entre los integrantes del hogar

(Cohen, 2008). Como acciones adicionales para contribuir al empoderamiento de las mujeres, el monto de

las becas escolares es mayor para ellas desde primero de secundaria, ya que a partir de ese grado el índice de

deserción escolar aumenta.


Cabe señalar que en este Programa, uno de los factores más importantes es la corresponsabilidad. En este sentido,

para que las familias beneficiarias reciban sus apoyos monetarios, es fundamental que lleven a cabo las siguientes

actividades (ROPDHO, 2010, pág. 9).

Por otra parte, la entrega de las becas de educación básica está sujeta a la certificación de la inscripción y asistencia

escolar de los becarios de primaria y secundaria. Las de educación media superior, están sujetas a la certificación de la

inscripción y permanencia escolar de los becarios.

Cabe señalar que la entrega de los apoyos está condicionada al compromiso de las familias beneficiarias de cumplir

con las acciones marcadas como obligatorias. Así, la corresponsabilidad promueve que los beneficiarios sean los

protagonistas del éxito del Programa (Cohen, 2008). En este caso, se ha considerado necesario que las familias se

involucren directamente en el esfuerzo para superar sus condiciones de pobreza. Para lograrlo, se les dan mayores

oportunidades de participar y, al mismo tiempo, mayor responsabilidad.

Otro factor importante que distingue a este Programa es el proceso para identificar a las familias que reciben los

apoyos, el cual se divide en dos etapas (ROPDHO, 2010, pág. 4):

1) Selección de localidades. En esta primera etapa se toma el índice de rezago social realizado por el Consejo

Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), el índice de marginación del Consejo Nacional de

Población (CONAPO), información estadística del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) y SEDESOL. Lo

anterior, con el fin de identificar a las localidades con hogares en condiciones de pobreza que aún no son cubiertas por

el Programa. Una vez identificadas estas localidades, se comprueba que los servicios de salud y educación tengan la

capacidad de atención que se requiere para operar el Programa.

2) focalización de familias. Para elegir a las familias que recibirán los apoyos, se les aplica una encuesta homogénea

CuADRO 1. CORRESPONSAbILIDADES

1. Inscribir a los menores de 18 años (que no hayan concluido la educación básica) en las escuelas autorizadas. Los menores deberán asistir de forma regular a clases. Los jóvenes con necesidades educativas especiales deberán asistir a escuelas de educación especial.

2. Registrarse en la unidad de salud que les sea asignada al momento de su incorporación al Programa.

3. Todos los integrantes de la familia (incluyendo los adultos mayores), deben asistir a sus citas programadas en los servicios de salud.

4. Participar mensualmente en las acciones de comunicación educativa para el autocuidado de la salud.

que recoge información socioeconómica de los hogares. La metodología de focalización permite identificar a

las familias que deberán ser beneficiarias del Programa. Ésta se basa en una estimación del ingreso, dando

prioridad a los hogares en condición de pobreza alimentaria.

El Programa considera un proceso de recertificación de las familias beneficiarias que consiste en evaluar sus

condiciones socioeconómicas y demográficas según lo establecido en las Reglas de Operación. El resultado de

la recertificación permite conocer el estado de las familias beneficiarias para decidir si permanecen en el Padrón

Activo de Beneficiarios.7

2.2. Cobertura, apoyos y presupuesto de Oportunidades:

a) Cobertura

Actualmente, el Programa Oportunidades tiene una cobertura de 5.8 millones de familias, lo que equivale a casi

28 millones de personas. El Programa tiene presencia en todos los municipios del país, en aproximadamente

97,000 localidades. Al 2010, los tres estados que contaban con el mayor número de familias beneficiarias eran

Veracruz (659,441); Chiapas (587,177) y Estado de México (499,053) y los que tenían mayor número de municipios

atendidos eran Oaxaca (570); Puebla (217) y Veracruz (212).8

Entre los años 2000 y 2004, Oportunidades duplicó su cobertura, principalmente, debido a la ampliación del

Programa a zonas urbanas. Para 2005, la cobertura era prácticamente igual a la actual, es decir, una cuarta

parte de la población total del país ya era derechohabiente del Programa.

5.85.215.055.0 5.0 5.0 5.0

4.2 4.2

3.1

2.52.3

1.6

0.3

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

5.2

4.2

3.2

2.2

1.2

0.2

gRáfICA 1. CobERTuRA DEl PRogRAmA PRogRESA - oPoRTuNIDADES, 1997-2010 (mIlloNES DE fAmIlIAS)

7 La recertificación de las familias beneficiarias depende del año de su incorporación al Programa.8 En el Anexo 1 se muestra a detalle la cobertura por estado.

FUENTE: OPORTUNIDADES, 2010.


9 Anexo Estadístico del Tercer Informe de Gobierno, 2009. 10 En el Anexo 2 se muestra el monto mensual de apoyos educativos.

TAbLA 3.MONTO MENSuAL DE APOyOS (juLIO-DICIEMbRE2010)*

APoyo MONTO

ALIMENTARIO $220ENERGÉTICO $60

ALIMENTARIO VIVIR MEJOR $120

ADULTOS MAYORES $305

INFANTIL VIVIR MEJOR $100

Fuente: reglas de oPeración del Programa de desarrollo Humano oPortunidades, 2010, P. 8-9

TAbLA 4. MONTO MáxIMO MENSuAL POR FAMILIA** (juLIO-DICIEMbRE 2010)

APoyo CON bECARIOS EN PRIMARIA y SECuNDARIACON bECARIOS EN PRIMARIA, SECuNDARIA

y EDuACIóN MEDIA SuPERIOR

ALIMENTARIO $220 $220ENERGÉTICO $60 $60

ALIMENTARIO VIVIR MEJOR $120 $120

SubToTAl $400 $400MONTO MÁXIMO

BECAS $1,115 $2,040

moNTo máxImo APoyoS $1,515 $2,440

Finalmente, cabe resaltar que la cobertura del Programa ha ido de la mano con la disponibilidad de servicios de salud y educación.

Ello, debido a que los beneficiarios deben contar con la infraestructura necesaria para cumplir correctamente con las acciones de

corresponsabilidad.

b) Apoyos

En lo que respecta a los apoyos del Programa, el promedio mensual emitido a cada familia beneficiaria asciende a los 600 pesos.9

En

las siguientes Tablas10

se muestran de manera específica los montos mensuales máximos que pueden recibir las familias beneficiarias.

Los apoyos monetarios se entregan directamente

a las familias beneficiarias a través de instituciones

liquidadoras.11

Dichas instituciones pueden hacerlo

mediante cuatro formas:

i) Planilla de etiquetas de seguridad. Las

beneficiarias acuden con su planilla en la cual se lleva

el control de los apoyos otorgados a través de las

etiquetas de seguridad (calcomanías con hologramas).

ii) Tarjeta de ahorro. Las beneficiarias reciben un

depósito directo a su cuenta de ahorro y pueden

retirarlo en las instituciones autorizadas para esto.

iii) Tarjeta prepagada. El monto total del apoyo se

transfiere a esta tarjeta que puede ser canjeada por

dinero en efectivo en las tiendas Diconsa.

iv) Tarjeta de débito. Los apoyos son depositados

en la cuenta de las beneficiarias (ROPDHO, 2010) y la

tarjeta de débito tiene el mismo funcionamiento que

el de cualquier institución bancaria.

Cabe resaltar que las entregas se llevan a cabo sin la

intervención de funcionarios, autoridades o líderes de

algún partido político.

En lo que respecta a la entrega de los suplementos

alimenticios (Nutrivida y Nutrisano), éstos se

encuentran disponibles en las unidades de salud o a

través de los equipos de salud itinerantes.12

Como se mencionó anteriormente, los apoyos del

Programa están condicionados y se pueden suspender

cuando se presenten las siguientes situaciones:

*estos montos corresponden a áreas rurales. los montos en áreas urbanas son diferentes.

**adicionalmente se entrega el apoyo para adultos mayores de $305 los apoyos monetarios que reciben las familias varían conforme al número de becarios y al grado escolar que cursen así como al número de adultos mayores en el hogar.

Para el 2010 el monto mensual del apoyo infantil vivir mejor será de $100. la familia podrá recibir hasta 3 apoyos por este concepto, monto que también estará sujeto al monto máximo mensual de becas.

Fuente: HttP://www.oPortunidades.gob.mx/Portal/wb/web/semestral

11 Las instituciones liquidadoras son organismos especializados en la entrega de recursos monetarios (como Bansefi y Telecomm) que garantizan la cobertura y seguridad del procedimiento y proporcionan la comprobación de las entregas con la oportunidad y detalle requeridos. 12 Los equipos de salud itinerantes son unidades médicas móviles equipadas con instrumental médico, medicamentos e insumos para atender y dar consulta a los beneficiarios del programa en aquellos lugares en donde no hay infraestructura médica (hospitales o clínicas).

TAbLA 5. SuSPENSIóN DE APOyOS DEL PROGRAMA

SuSPENSIóN TEMPORAL

ComPoNENTE TIPO DE APOyO MOTIVO DE SuSPENSIóN

ALIMENTARIO

Apoyo Alimentario Vivir Mejor

Apoyo Energético

Apoyo Infantil Vivir Mejor

Cuando la familia no cumple con las corresponsabilidades del componente de salud (asistencia a citas médicas programadas o capacitación para el autocuidado de la salud). La suspensión se aplica en el mes en el que se registra el incumplimiento de la corresponsabilidad.

EDUCATIVO

Educación Básica

• No se recibe con oportunidad la certificación de asistencia del alumno. La suspensión aplicará al bimestre del que no se haya recibido la certificación correspondiente.

• Un alumno registre 4 o más inasistencias injustificadas durante el mes. La suspensión aplica en el mes en el cual se registran las inasistencias. En secundaria, una inasistencia equivale a siete horas de ausencia continua a clase.

• Cuando el becario acumule tres meses de suspensión o 12 o más faltas injustificadas en un mismo ciclo escolar, se le suspenden los apoyos educativos por el resto del ciclo.

Educación media superiorEn el caso de que no se certifique la permanencia escolar del becario. La suspensión corresponderá al mes o los meses en que no se haya certificado la permanencia.



c) Presupuesto

El presupuesto del Programa Oportunidades corre a cargo del gobierno federal en su totalidad y se asigna a

través de tres Secretarías: SEDESOL, SEP y SSA y la operación se rige por reglas establecidas por los titulares de

dichas Secretarías, así como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y el IMSS. En 2010, el presupuesto

asignado para el Programa fue de $63,089 millones de pesos, de los cuales el 56% fue asignado a través de

SEDESOL, el 36% a través de la SEP y el 8% a través de la SSA (SHCP, 2010). Cabe mencionar que la correcta

interacción entre las tres secretarías está a cargo de la Coordinación Nacional del Programa Oportunidades, el

cual es un órgano desconcentrado de la SEDESOL.

El seguimiento de los recursos destinados al Programa se hace a través de un Comité Técnico

conformado por los Subsecretarios de las dependencias involucradas, el Director General del IMSS

y un Delegado de la Secretaría de la Función Pública. En los estados, la coordinación se realiza a

través de Comités Técnicos Estatales en donde interactúan los funcionarios estatales y federales

involucrados en la operación del Programa.

Cabe señalar que actualmente existen alrededor del mundo réplicas de programas de transferencias

condicionadas, entre ellos está Bolsa Familia (Brasil), Familias en Acción (Colombia) y Opportunity

(Nueva York). De acuerdo a la SEDESOL, en parte, esto se debe a los resultados de las evaluaciones,

los cuales, han evidenciado que “los niños y jóvenes beneficiarios de Oportunidades asisten

regularmente a la escuela; siguen dietas más balanceadas; reciben atención médica con mayor

frecuencia, y aprenden que el futuro puede ser muy distinto al pasado” (PDHO, 2008). En la siguiente

sección se analizarán componentes específicos de algunos de los programas de transferencias

condicionadas a nivel internacional.

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007* 2008** 2009 2010

70,300.0

60,300.0

50,300.0

40,300.0

30,300.0

20,300.0

10,300.0

300.0

gRáfICA 2. PRESuPuESTo DE oPoRTuNIDADES, 1997-2010 (mIlloNES DE PESoS)

*incluye 3,000 millones de pesos de recursos transferidos al apoyo energético.

** incluye 4,200 millones de pesos transferidos para el apoyo alimentario vivir mejor.

Fuente: oPortunidades, 2010.

E S T u D I o C o m P A R A T I v o I N T E R N A C I o N A l26 27m I T o S y v E R D A D E S S o b R E E l P R o g R A m A o P o R T u N I D A D E S : A l T E R N A T I v A S P A R A E l f u T u R o I

3

Con el objetivo de identificar componentes adicionales a aquellos

que incluye el Programa Oportunidades (educación, salud y

alimentación), se llevó a cabo una revisión de programas de

transferencias condicionadas en Latinoamérica, Asia y África.13

Estudiocomparativo internacional

13 Adicionalmente, se busca conocer si a nivel internacional existen programas de este tipo que incluyan un componente productivo.


TAbLA 6. CuADRO COMPARATIVO DE PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS EN EL áMbITO INTERNACIONAL

PAíS PROGRAMA ObjETIVO CORRESPONSAbILIDADES COMPONENTE PRODuCTIVO

AMéRICA y CARIbE

BRASIL Bolsa Familia Aumentar la asistencia escolar y el acceso a los servicios de salud.

i) Educación: Garantizar la asistencia escolar de niños y jóvenes.

ii) Salud: Asistir a controles prenatales y postnatales.

iii) Nutrición: Garantizar el acceso a controles de nutrición y vacunación de niños entre 7 y 10 años

ND

CHILE Chile Solidario Generar dispositivos de vinculación que se especialicen en abordar las vulnerabilidades que afectan a cada grupo.

Chile Solidario vincula la protección de los grupos más pobres con el concepto de “mínimos garantizados”. Desde esta perspectiva, el programa emprende acciones con las familias para alcanzar 53 objetivos o mínimos garantizados que considera esenciales para superar la pobreza.

Chile Solidario complementa la asignación de beneficios e intervención socioeducativa y de acompañamiento psicosocial, con el acceso preferente de las familias a la red de programas y servicios sociales (salud, educación, vivienda, empleo, capacitación e identificación).

COLOMBIAFamilias en Acción

Incentivar la formación de capital humano a través de:

•Elconsumodealimentos,laincorporacióndehábitosnutricionalesyacciones de cuidado de la salud y seguimiento nutricional a los menores.

•Laasistenciaypermanenciaescolarenlosnivelesdeeducaciónbásicaprimaria, básica secundaria y media vocacional.

i) Educación: Las madres titulares deberán garantizar la asistencia regular de los menores a clases (al menos al 80% de éstas).

ii) Nutrición: Las madres titulares deben garantizar una asistencia del 100% de todos los menores del grupo familiar a las citas de control de crecimiento y desarrollo por la entidad de salud a la que están afiliados.

Adicionalmente, las madres titulares y los miembros de las familias beneficiarias asumen el compromiso de asistir a los espacios de encuentro, capacitación y jornadas de atención programadas por el municipio.

ND

JAMAICA

Program of Advancement through Health and Education (PATH)

Incrementar asistencia escolar y mejorar el acceso a servicios de salud de familias vulnerables; reducir el trabajo infantil.

i) Educación: Garantizar el 85% de la asistencia escolar de niños mayores de 6 años.

ii) Salud: Cumplir con el plan establecido de visitas al centro de salud. Dicho plan se determina con base en la edad y condiciones del beneficiario.

Jamaica está marcando un sistema de referencia al vincular a los beneficiarios del PATH con una amplia gama de programas que incluyen formación de habilidades y capacidades para el trabajo, búsqueda de empleo, desarrollo empresarial y asistencia para el cuidado de la salud




ASIA

BANGLADESH

Female

Secondary School Assistance Program [FSSAP ] piloto

Incrementar el acceso de niñas a la educación secundaria en las zonas rurales de Bangladesh.

Garantizar el 75% de asistencia escolar al año. Aprobar mínimo el 45% de las pruebas finales.

Proporciona formación profesional a niñas que abandonan la escuela

INDONESIAProgram KeluargaHarapan (PKH)

Mejorar la salud materna, alcanzar la educación primaria universal, y reducir los niveles de mortalidad infantil

i) Educación: Inscribir a niños de 6 a 12 años en la escuela primaria y a niños entre 13 y 15 años en educación media; garantizar una asistencia mínima del 85%.

ii) Salud: Las mujeres embarazadas deben asisitir a cuatro visitas prenatales, tomar tabletas de hierro durante el embarazo, tener un parto asistido por un profesional de la salud, asistir a dos visitas postnatales y recibir las vacunas correspondientes. Acudir a controles de peso mensuales para niños menores de tres años y semestrales para niños entre tres y cinco años.

ND

FILIPINAS

Improving the

Human Capital of the Poor (Pantawid Pamilyang Pilipino Program

or 4Ps)

Se enfoca en desarrollar capital humano mediante acciones en salud y educación

i) Educación: Los niños entre 3 y 5 años deben asistir a una guardería/ preescolar y cumplir con un mínimo de 85% de asistencia. Los niños entre 6 y 14 años deben estar inscritos en la escuela primaria y cumplir con un mínimo de 85% de asistencia.

ii) Salud: Las mujeres embarazadas deben recibir atención pre-natal, tener un parto asistido y recibir atención postnatal. Los padres / tutores deben asistir a sesiones de planificación familiar y pláticas de interés. Los niños de 0 a 5 años deben acudir a visitas médicas regulares y cumplir con ciclos de vacunación. Los niños en educación primaria deben recibir desparasitantes dos veces al año.

ND




áFRICA

KENIA

Orphans and Vulnerable Children Program

Fomentar la inscripción y permanencia de los niños en la educación básica y promover el desarrollo de capital humano

i) Educación: Asistencia escolar mínima del 80% para niños entre 6 y 17 años. Los padres deben asistir a sesiones de sensibilización una vez al año.

ii) Salud: Los niños entre 0 y 1 año deben ser vacunados seis veces por año. Los niños entre 1 y 5 años deben acudir al centro de salud dos veces al año para chequeos médicos y recibir suplementos.

ND

TANzANIA

Community-Based Conditional

Cash Transfer (CB-CCT) Pilot

Reducir la pobreza

Jóvenes: Educación y Salud

Personas mayores a 60 años: Salud

i) Educación: Los niños entre 7 y 15 años deben asistir a la escuela primaria y mantener una asistencia mínima escolar del 80%

ii) Salud: Los niños de 0 a 5 años deben acudir a chequeos médicos tres veces al año. Los niños de 0 a 2 años deben acudir a la clínica de salud tres veces al año para supervisiones médicas y vacunación. Las personas mayores de 60 años deben acudir una vez al año al centro de salud para un chequeo médico y recibir orientación.

ND

NIGERIAIn Care of the Poor COPE Reducir la pobreza intergeneracional a través de la formación de capacidades.

i) Educación: Los niños deben mantener una asistencia mínima escolar del 80%. Las familias deben asistir a talleres sobre orientación vocacional, formación para la vida y cuidados en salud.

ii) Salud: Los niños menores a 5 años deben acudir a las campañas de vacunación gubernamentales.

Al finalizar el año, las familias tienen derecho a recibir un microcrédito para emprender pequeños negocios. El microcrédito es otorgado por grupo de familias y debe ser reembolsado una vez que el negocio sea puesto en marcha.


• Apoyo a la educación/capacitaciónA través de este componente era posible obtener ciertos recursos adicionales vinculados a la aprobación de un curso educativo o de

capacitación que hubiera sido autorizado por el Programa. Los recursos transferidos dependían de la duración del curso, tal y como se

muestra a continuación:

3.1. Estudio de caso: Opportunity NYC

14 El Programa Opportunity NYC llegó a su fin el 31 de agosto del año en curso.

uSD NÚMERO DE HORAS

$300 35-70

$400 71 - 140

$600 141+

Entre la totalidad de programas analizados, destaca Opportunity NYC debido a la innovación de algunos de sus componentes. En este

sentido, se consideró importante hacer un estudio de caso del mismo con el fin de plantear la posibilidad de incorporar algunos de estos

elementos en el Programa Oportunidades.

Opportunity NYC es un programa de transferencias en efectivo que se lanzó en Estados Unidos (Ciudad de Nueva York) en el 2007

tras los éxitos de los Programas Oportunidades en México y Bolsa Familia en Brasil.14

Dicho Programa estuvo compuesto por tres

componentes principales, siendo éstos la educación, salud y empleo. Opportunity NYC tenía elementos similares a otros programas de

estas características, no obstante, resalta el enfoque productivo, la orientación y motivación que éste transmitía a sus beneficiarios:

La idea antes expuesta se extrajo de la descripción del componente de empleo del Programa Opportunity NYC. Dentro de dicho

componente se incluían dos tipos de apoyos, uno destinado a incentivar el trabajo y el otro la educación.

• Apoyo al empleo

A través de este componente se podían obtener hasta 300 USD por trabajar el equivalente a un promedio de 30 horas por semana

durante seis semanas, o más, durante 2 meses (equivalente a sumar 1.67 dólares al salario de los beneficiarios por cada hora trabajada).

A continuación se presentan algunas de las ventajas vinculadas al trabajo promocionadas por el Programa entre sus beneficiarios:

El trabajar tiempo parcial o tiempo completo con el fin de dejar de depender de la asistencia pública, puede representar una gran diferencia

en tu vida y en la vida de tus hijos. Casi siempre recibirás más dinero trabajando que recibiendo asistencia pública….Adicionalmente, contar

con un empleo regular para mantener a tu familia, te da una estabilidad y orgullo que no puedes obtener a través de la asistencia pública.

Dar el siguiente paso para encontrar un trabajo, la capacitación o educación que necesitas puede resultar atemorizante, no obstante tú

tienes el poder de hacer el cambio.

Opportunity NYC

Finalmente, cabe señalar que aún cuando este Programa ha concluido, es importante rescatar el tipo de mensajes motivacionales

que éste difundía entre sus beneficiarios. A diferencia de otros programas de transferencias en efectivo, Opportunity NYC

resaltaba la importancia de que los beneficiarios dejaran de depender de los programas de asistencia pública, del empleo, de las

actividades productivas, de la educación e incluso del pago de impuestos. En este sentido, se considera que el cumplimiento de las

corresponsabilidades en este tipo de programas no es suficiente para cambiar la mentalidad y actitud de los beneficiarios, es decir, para

impulsarlos y motivarlos a salir de su condición de pobreza.

El Programa Oportunidades se ha caracterizado desde el inicio por estar abierto a las evaluaciones y a su continuo estudio, lo que

ha contribuido al mejoramiento continuo del Programa. En el siguiente capítulo se hará una revisión de las principales evaluaciones

realizadas con el fin de analizar los resultados y conocer la evolución del Programa y su impacto al paso del tiempo.

Dinero y movilidad- casi siempre ganarás más dinero trabajando, que recibiendo asistencia pública. el ganar más de lo

que necesitas te permitirá guardar dinero para emergencias inesperadas como el pagar un funeral o gastos médicos.

adicionalmente, ello te permitirá comprar bienes que siempre quisiste.

valores-cuando trabajas, tus hijos ven que valoras la autosuficiencia e independencia y será más factible que ellos también

quieran trabajar.

Impuestos- cuando tienes un salario y pagas tus impuestos puedes tomar ventaja de los programas de gobierno que te

ayudan más adelante en la vida. el gobierno destina recursos para programas de seguridad social y el desempleo, por lo que

cuando te retires o te encuentres desempleado, tendrás una fuente de recursos estable.

Independencia- el mantenerte a ti mismo y a tu familia te otorga una independencia valiosa y un sentido de orgullo y

realización.

Herramientas y trayectoria-cada trabajo representa una oportunidad para aprender nuevas tareas, acumular experiencia

y construir la carrera que siempre quisiste.

cuadro 2. oPPortunity nyc: ventajas asociadas al trabajo

E v A l u A C I o N E S P R E v I A S36 37m I T o S y v E R D A D E S S o b R E E l P R o g R A m A o P o R T u N I D A D E S : A l T E R N A T I v A S P A R A E l f u T u R o I

4 Evaluaciones previasEn el ámbito de las políticas públicas, el concepto

de la evaluación ha ido cobrando mayor importancia.


Es por ello que actualmente existe una tendencia a evaluar, desde el desempeño de las personas

y programas, hasta los presupuestos de las naciones. En específico, la importancia de evaluar

programas radica en la posibilidad de que, a través de la información generada, se pueda mejorar

el diseño y resultados de los mismos. En este sentido, Gonzalo Hernández Licona (2008), Secretario

Ejecutivo del CONEVAL, opina que monitorear y evaluar el desempeño de los programas y políticas

públicas, implica aprender de la experiencia y, en consecuencia, hacer los ajustes que se consideren

necesarios en el diseño, ejecución y asignación de recursos.

En México, en la década de los noventa comenzaron a vislumbrarse acciones claras encaminadas a

darle un espacio a la evaluación, fiscalización y análisis de desempeño de los programas sociales. Fue

durante estos años que se estableció un sistema de objetivos de desempeño para mejorar el sector

público y así consolidar la transparencia y rendición de cuentas. Uno de los pasos más significativos

se dio en 1999, fecha en la que el Congreso introdujo un mandato para que todos los programas

sociales sujetos a Reglas de Operación fueran objeto de evaluaciones externas (Banco Mundial,

2004).

Más tarde, en 2004 entró en vigor la LGDS, a través de la cual se creó el CONEVAL, un organismo

público descentralizado de la Administración Pública Federal con capacidad técnica para evaluar y

revisar las políticas sociales, así como realizar mediciones de pobreza. A su vez, el CONEVAL emite

recomendaciones a las dependencias encargadas de la ejecución de los programas sociales en lo

que a la consecución de sus objetivos y metas se refiere. Cabe señalar que esta inercia del proceso de

evaluación impulsó un cambio tanto en el marco normativo, como en el institucional.

Por ejemplo, cuando en 1997 se creó PROGRESA, una de las innovaciones que presentó fue la apertura

a las evaluaciones, ya que éstas se diseñaron a la par de los propios componentes del Programa. En

ese momento se consideró indispensable la evaluación, tanto del diseño del Programa, como del

impacto sobre la educación, salud y alimentación. Además, la evaluación fue concebida como una

forma de fiscalizar a la corresponsabilidad y sus efectos, es decir, saber de qué manera cada peso

invertido contribuía a alcanzar los objetivos del Programa (BID, 2004).

En sus inicios, el gobierno federal solicitó la evaluación de diferentes aspectos de PROGRESA a

instituciones nacionales e internacionales. Algunas de las investigaciones corrieron a cargo del

Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias (IIPA), IFPRI por sus siglas en

inglés,15

del Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) y del Centro de Investigaciones de Estudios Superiores

en Antropología Social (CIESAS).

En 2002, con la transición hacia Oportunidades, las evaluaciones continuaron como elemento protagónico del

Programa. Con el paso del tiempo, el impacto de las evaluaciones se ha visto reflejado principalmente en tres

aspectos (BID, 2004):

i) operación del Programa. Permite conocer las acciones exitosas del Programa para saber la necesidad de

rediseño. Es así como el Programa ha expandido su cobertura, los niveles educativos, e incluso ha creado

nuevos apoyos (como Jóvenes con Oportunidades, Apoyo para Adultos Mayores, Apoyo Energético, entre

otros).

ii) Efectos del presupuesto invertido. Da a conocer cuál es el efecto de cada peso que se invierte en el

Programa. Este dato es importante para saber el estado y nivel de inversión de los diferentes programas

sociales que figuran en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y de cada Secretaría involucrada.

iii) Rendición de cuentas. Se relaciona con los dos aspectos anteriores. A través de las evaluaciones, se puede

dar cuenta a los ciudadanos acerca de los resultados obtenidos por el presupuesto asignado al Programa.

Así, cada año se realizan nuevas evaluaciones que van generando mayores herramientas para el mejoramiento

continuo del Programa Oportunidades. Con el paso de los años, los resultados de las evaluaciones han

ido mostrando en qué medida realmente se está alcanzando el objetivo de romper con la transmisión

intergeneracional de la pobreza. Adicionalmente, este proceso ha logrado que en México haya una mayor

concientización por parte de la sociedad de la importancia que tiene la evaluación de los programas sociales,

con el fin último de contar con evidencia para saber qué funciona y qué no.

15 International Food Policy Research Institute.


90s

• La Secretaría de Programación y Presupuesto crea una

unidad de evaluación de los programas y acciones del

gobierno federal.

• Se promueve una estructura presupuestal por

programa, además de metas físicas y financieras.

• El gobierno federal entrega informes trimestrales con

avances en la implementación de sus programas a la

Cámara de Diputados.

• Se llevan a cabo evaluaciones aisladas de programas

sociales (Abasto Social de Leche, de Abasto Rural,

de Capacitación Laboral, entre otros). La evaluación

de impacto más importante fue la realizada a

PROGRESA que arrojó información sobre los avances

derivados de sus acciones.

• Se establecieron Reglas de Operación para todos los

programas públicos que otorgan subsidios.

• El Congreso pidió por ley que el gobierno mexicano

presentara evaluaciones externas anuales de

todos sus programas federales sujetos a Reglas de

Operación.

2000

• Alrededor de 100 programas sujetos a Reglas de

Operación contaron con evaluaciones externas,

las cuales fueron realizadas por instituciones de

investigación o académicas reconocidas.

• La Auditoría Superior de la Federación sustituyó a

la Contaduría Mayor de Hacienda y aumentó sus

facultades y atribuciones a sugerencia del Congreso.

• Se aprueba la Ley Federal de Transparencia y Acceso

a la Información Pública Gubernamental, con la cual

cualquier persona puede tener acceso a documentos

e información pública con sólo solicitarlo (con

ciertas excepciones de confidencialidad). Asimismo,

se crea el Instituto Nacional de Evaluación

Educativa, encargado de realizar mediciones sobre

el aprovechamiento escolar, la calidad académica,

las tasas de reprobación, matriculación, deserción a

nivel nacional y estatal.

• Se expide la LGDS y mediante esta Ley se crea el

CONEVAL con el objeto de evaluar la política de

desarrollo social y medir la pobreza en el país.

• Se promulga la Ley Federal de Presupuesto y

Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), a través de la

cual se crea el Sistema de Evaluación del Desempeño,

que tiene como objetivo realizar una valoración del

desempeño de los programas y proyectos públicos.

• Se presenta un PEF que define funciones de

monitoreo y evaluación, convirtiéndose en el primer

Presupuesto Basado en Resultados.

En la actualidad, Oportunidades es el Programa más evaluado de toda la administración pública. Por tal

motivo, resulta casi imposible revisar una a una las evaluaciones que han sido publicadas desde el inicio del

Programa. En este sentido, existen evaluaciones puntuales de algunos de sus componentes, de impacto según

áreas geográficas y rangos de edad de los beneficiarios, de temas específicos (como la calidad de los servicios,

la violencia doméstica, la equidad de género, el empleo y el uso electoral de los recursos) entre otros. Incluso,

también existen evaluaciones más generales sobre los resultados del Programa, su cobertura y focalización.

A este cúmulo de evaluaciones se suman aquellas realizadas por diversas instituciones y organismos a nivel

internacional.

Ante este escenario, para la realización del presente documento se analizaron una serie de evaluaciones que

fueron elegidas de acuerdo a los siguientes criterios:

1) publicadas a partir del año 2007. En caso de que los resultados fueran relevantes, se consideraron

evaluaciones anteriores a 2007;

2) comisionadas por la SEDESOL;16

3) realizadas por Universidades extranjeras y nacionales;

4) realizadas por Think Tanks y ONGs extranjeras y mexicanas; y

5) realizadas por agencias internacionales de desarrollo.

Una vez elegidas las evaluaciones, se agruparon según el objetivo y tema que aborda cada una. A continuación

se presentan los principales resultados:

a) Mujeres

Las mujeres padecen de forma distinta la pobreza debido a las desventajas que sufren actualmente en áreas

como la educación, la generación de ingreso, el empleo, el acceso a la salud, entre otras. Por ejemplo, aún y

cuando éstas representan el 50.8% de la población del país, actualmente las mujeres no tienen la misma

representación entre la población estudiantil, ni tampoco en la Población Económicamente Activa (PNUD, 2010).

A pesar de esta situación, las mujeres han sido identificadas como un factor fundamental para el desarrollo de

las comunidades (PNUD, 2000).

4.1. Principales resultados de las evaluaciones realizadas al Programa Oportunidades:

16 Las evaluaciones comisionadas por la SEDESOL se realizan a solicitud de la Coordinación Nacional del Programa Oportunidades. Estas evalu-aciones no son realizadas por personal del Programa, no obstante, son financiadas casi en su totalidad por el Programa o bien por la SEDESOL. En este tipo de evaluaciones trabajan expertos e investigadores de diferentes instituciones.

cuadro 3. cronología del Proceso de evaluación en méxico


En el caso de Oportunidades, en el diseño del Programa está estipulado el impulso de la equidad entre hombres

y mujeres. Por esta razón, se canalizan los apoyos principalmente a través de las madres y las becas educativas

son mayores para las niñas a partir de secundaria.17

Adicionalmente, el papel que adquiere la mujer dentro de

este Programa se debe al hecho de que se considera que -en general- éstas son más responsables con el gasto

de los hogares que los hombres. De acuerdo con Shady (2009) al hacer las transferencias a las mujeres se logra

incrementar su poder. En este mismo sentido, el trabajo realizado por Rubalcava, Teruel y Thomas (2008)

también nos muestra empíricamente que una cantidad adicional de dinero en manos de las mujeres tiene más

probabilidades de ser gastado en ganado -que normalmente está a su cuidado-, en mejorar la nutrición y en

bienes para los niños (particularmente ropa).18

Cabe señalar que existen evaluaciones que confirman que los ingresos obtenidos por las mujeres a través del

Programa Oportunidades, son destinados a inversiones para el hogar. Ello se debe a que las mujeres son más

propensas que los hombres a considerar que la inversión en sus hijos es una inversión hacia el futuro (Attanasio,

Meghir, & Shephard, 2008).

Adicionalmente, el Programa ha tenido impactos positivos en el tema educativo, principalmente en lo que

respecta a la eliminación de la brecha en la asistencia escolar entre hombres y mujeres. Es así como Oportunidades

ha cambiado favorablemente las expectativas de los padres sobre la educación de sus hijas (PDHO, 2008).

Aunado a lo anterior, en lo que a éstos últimos se refiere, se ha comprobado que si bien la escolaridad de los

padres tiene un efecto positivo en la salud y desarrollo de los hijos, el impacto de la escolaridad de la madre es

mayor (Dorantes, 2007).

Un tema que requiere atención en el caso de las mujeres, es aquel relacionado al cuidado prenatal y la

fecundidad. En el año de la puesta en marcha de PROGRESA, las mujeres de las zonas más pobres del país

tenían una tasa de fecundidad del doble de las mujeres de mayores ingresos, de ahí la importancia de que

el Programa atendiera la problemática relacionada con este tema (Levy, 2005). Evaluaciones muestran que

actualmente las mujeres tienen mayor conocimiento acerca de la importancia del cuidado prenatal, lo que las

dota de herramientas que les permiten exigir mejores cuidados durante el embarazo. Ambas acciones tienen

como resultado una mejor salud en los bebés de madres beneficiarias, en comparación con aquellos que no

lo son (Gertler, 2008). Lo anterior apunta a que las políticas de Oportunidades aplicadas en dos sentidos (dar

complementos alimenticios a mujeres embarazadas e incentivar la asistencia a talleres de autocuidado de la

salud), tienen efectos favorables que se transmiten a las siguientes generaciones.

Programas como Oportunidades tienen además, un impacto en las dinámicas al interior de los hogares, las

cuales han sido evaluadas por una serie de instituciones. Así, los resultados obtenidos de estas evaluaciones

demuestran cómo un incremento de largo plazo en el ingreso de las mujeres reduce el abuso de alcohol de sus

maridos ya que, al tener ellas un ingreso fijo, se hace más creíble la amenaza de las mujeres hacia sus maridos

de que si no abandonan el alcohol, disolverán el matrimonio. Por consiguiente, las conductas agresivas hacia

ellas derivadas del abuso del alcohol, también se reducen. Por el contrario, ambas conductas son insensibles, en

cambio, a fluctuaciones en el ingreso de los maridos (Bobonis, 2009).

Por su parte, Angelucci (2007) considera que un incremento en el ingreso a largo plazo -como el que brinda

Oportunidades- aumenta la libertad y la seguridad de las mujeres. De este modo, se observa que el hacer que las

mujeres sean las beneficiarias principales de programas de transferencias en efectivo o de micro-créditos, tiene

beneficios tales como la reducción en la dependencia al alcohol en los hombres y la violencia doméstica. En este

sentido, Castro y González-Brenes (2009) encontraron que las mujeres beneficiarias son 33% menos propensas

a sufrir abuso físico que aquellas que no son beneficiarias.

Algunas otras evaluaciones han analizado el efecto del Programa Oportunidades sobre el matrimonio. A este

respecto, Bobonis (2009) encontró que la tasa de disolución de matrimonios entre los hogares beneficiarios se

incrementó en 0.32%, lo cual resulta insignificante. La mayoría de los matrimonios estaban compuestos por

mujeres jóvenes y relativamente educadas. En contraste, entre las mujeres jóvenes que eran solteras al momento

de hacerse beneficiarias de Oportunidades, se observó un incremento en la formación de nuevas parejas. Estos

resultados complementan la literatura sobre el diseño de políticas de género, ya que ofrecen resultados sobre el

comportamiento en pareja y/o matrimonio de las mujeres cuando se les empodera a través de un incremento de

sus ingresos. Adicionalmente se observó que no existe influencia significativa en las decisiones de tener mayor

número de hijos por ser beneficiarias del Programa.

b) Jóvenes

En México viven 20.2 millones de jóvenes que están en el rango de edad de entre 15 y 24 años (CONAPO, 2010)

y según cifras del CONEVAL, casi la mitad de ellos son pobres (Alcántara, 2010). Es en esta etapa en donde

ocurren los cambios más significativos en la vida del ser humano: se inicia la vida sexual, se forman familias y

comienza la vida laboral. Dentro de los objetivos de Oportunidades está el dotar a este sector de la población

de las herramientas necesarias para mejorar su calidad de vida presente y futura.

Con las actividades de corresponsabilidad, Oportunidades ha influido favorablemente en las actividades

de riesgo a las que están expuestos los jóvenes. Un cambio social importante y que ha tenido consecuencias

favorables, es el retraso en el inicio de la vida sexual de los jóvenes, lo cual disminuye las posibilidades de

contraer enfermedades de transmisión sexual y embarazos no deseados. Por otro lado, el incremento de los

17 Esto tiene como propósito revertir la tendencia de que las mujeres tengan un menor nivel de escolaridad. Cabe señalar que hay evaluaciones que demuestran que, en la ausencia de las becas educativas, las niñas difícilmente lograrían acceder a la escuela.18 El estudio se realizó entre mujeres beneficiarias del programa y mujeres no beneficiarias.


niveles educativos en los jóvenes que viven en zonas rurales ha retrasado las uniones entre adolescentes, lo

cual se refleja en mayor éxito educativo y favorece el cumplimiento del objetivo del Programa (Gutiérrez, 2008).

Según datos de CONAPO (2010), en las últimas décadas se han logrado avances importantes en lo que respecta

a la disminución del analfabetismo y el incremento en el promedio de nivel de escolaridad, sin embargo, se debe

fortalecer el acceso y la permanencia en niveles superiores. En este sentido, Agudo (2008) propone capacitar

a los ex becarios del Programa para que se vuelvan promotores educativos en sustitución de las vocales. Así,

podrían dar información sobre las acciones educativas del Programa y los beneficios que brinda la escolaridad

prolongada y, a su vez, ello servir para involucrar aún más a los ex becarios en el mismo.

Por otro lado, la migración es una problemática íntimamente ligada a la juventud. Una cuarta parte de los

movimientos internos y aproximadamente 40% de los movimientos internacionales corresponden a la población

entre 15 y 24 años de edad (CONAPO, 2010). Resultados de algunas evaluaciones mencionan que la aplicación

de Oportunidades en zonas de alta o muy alta marginación tiene como consecuencia migración de jóvenes que

buscan obtener mayores retornos por el incremento en su escolaridad (Parker, Behrman, & Todd, 2007). En 2010,

la tasa de migración interestatal en la población joven es de 4.9 personas por cada mil. Ante esta situación,

Attanasio, Meghir y Shephard (2008) sugieren que se mejore la calidad de los servicios educativos para asegurar

que los jóvenes que migran a las zonas urbanas sean competitivos en el mercado laboral.

c) Indígenas

México tiene aproximadamente 12 millones de indígenas, lo que representa casi el 10% de la población total

del país. Esto es, el mayor número de población indígena de Latinoamérica (Quiñones, 2006). Actualmente,

casi todos los indicadores que miden el nivel de vida y de desarrollo humano de los indígenas muestran que

éstos están por debajo del resto de la población. Ello se traduce en marginación y pobreza, así como en menor

educación, menor acceso a los servicios de salud y en un número de mujeres indígenas analfabetas muy alto. Lo

anterior, aunado al hecho de que hay un mayor número de hogares indígenas sin luz eléctrica, agua potable ni

drenaje en comparación con los hogares no indígenas (Linares, 2008).

En el caso de los jóvenes indígenas, su situación ha mejorado con el paso del tiempo. No obstante, es un sector

de la población que aún tiene rezagos respecto de la población no indígena. CONAPO (2010), por ejemplo, señala

que la asistencia escolar durante la última década se ha incrementado a un ritmo menor en este sector de la

población indígena con respecto a la no indígena. Además, es importante resaltar que las diferencias en la

calidad educativa entre la población no indígena e indígena generan que, a pesar de que estos últimos estén

asistiendo con mayor regularidad a la escuela, no estén aprendiendo más, lo que comprueba que las escuelas

ubicadas en comunidades no indígenas están en mejores condiciones (Valle, 2007).

De acuerdo con datos de la SEDESOL (2009), el 25% de la población atendida por Oportunidades a nivel nacional

es de origen indígena. Sin embargo, debido a la focalización de las localidades, el Programa tiende a frenar su

presencia en aquellas zonas en las que la población, además de ser indígena, tiene mayores rezagos. Esto se

debe a la falta de comunicaciones, altos costos de acceso, carencia de servicios, entre otros (Rodríguez J. S.,

2008). Otra problemática recurrente del Programa proviene de la obligatoriedad de la asistencia a los centros

de salud. Ello representa una limitante ya que en muchas poblaciones indígenas no se cuenta con clínicas de

salud, reduciendo así las posibilidades de acceder al Programa (Valle, 2007).

Oportunidades está dirigido a la población en pobreza alimentaria, razón por la cual no beneficia específicamente

a la población indígena, quienes por lo regular viven dentro de las regiones más marginadas. En este sentido, hay

quienes consideran que esta situación está contribuyendo a incrementar la desigualdad entre esta población y

la no indígena (Quiñones, 2006). Un argumento que apoya esta visión es que estudiantes de escuelas indígenas

y no indígenas parten de un punto diferente, es por esto que las desigualdades se siguen reflejando aun cuando

ambos reciben los apoyos del Programa (Valle, 2007). No obstante, también hay quienes defienden la idea de

que la imparcialidad en los apoyos podría ser tomada como un primer paso en la dirección correcta para eliminar

la discriminación hacia la población indígena (Quiñones, 2006).

Adicionalmente, se tiene también que las zonas con mayores grados de marginación son también aquellas en

donde los servicios de salud son más deficientes. En las comunidades indígenas se da una recurrente designación

de pasantes –en lugar de médicos titulados- para la atención de los beneficiarios. Además, la rotación constante

del personal médico genera muy poca confianza de la gente, así como un escaso seguimiento a los enfermos

crónicos y falta de conocimiento de la problemática de la localidad y sus habitantes. Esto evidencia que el

contexto en el que opera el Programa representa una limitación y dificulta el cumplimiento de los objetivos en

materia de salud (López G. S., 2008).

Aunado a lo anterior, la experiencia de los beneficiarios indígenas en las clínicas de salud es más complicada, ya

que las familias monolingües presentan dificultad para obtener información del Programa en lenguas indígenas

(Rodríguez J. L., 2008). En este sentido, la comunicación es primordial y la evidencia señala que los beneficiarios

indígenas no se sienten cómodos en clínicas en donde el personal médico no entiende efectivamente sus

necesidades particulares. Como resultado, se tiene que algunos pacientes prefieren no asistir a las clínicas. Una

implicación de política que pudiera explorarse sería crear programas diseñados específicamente para atender

las necesidades de los indígenas.

No cabe duda de que las circunstancias de estos grupos son únicas y por ello se debe trabajar en erradicar sus

inequidades en lugar de acrecentarlas. Asimismo, inversiones a la medida para la creación de capital humano

de los indígenas y estrategias alternativas -incluyendo intervenciones por el lado de la demanda y la oferta- se


deben intensificar para cerrar la brecha existente entre el capital humano de la población indígena y no indígena

(Quiñones, 2006).

Los documentos consultados que versan sobre esta temática coinciden en que existen impactos diferentes del

Programa, no sólo entre beneficiarios indígenas y no indígenas, sino también entre grupos poblacionales que

presentan características disímiles.

d) Mercado laboral

A pesar de que el objetivo del Programa no es incidir directamente en las oportunidades del mercado laboral

de sus beneficiarios, si tiene repercusiones indirectas en este rubro. Es cierto que parte del éxito en el logro

del objetivo de Oportunidades dependerá del estado del mercado laboral, ya que es en este en donde las

generaciones beneficiarias de Oportunidades podrán obtener mejores ingresos y así romper con la transmisión

intergeneracional de la pobreza. A pesar de esto, González (2008) resalta que el impacto ocupacional a diez

años del inicio del Programa no podría ser muy grande ya que el mercado de trabajo es inestable y de lento

crecimiento, lo que afecta directamente las posibilidades laborales de los beneficiarios de Oportunidades.

En este sentido, Rodríguez (2008) no encontró evidencia de que el Programa mejore el estado ocupacional de los

beneficiarios -es decir, que favorezca la obtención de empleo en los beneficiarios-; sin embargo, confirmó que en

general los jóvenes pueden acceder a mejores salarios si cuentan con educación primaria o secundaria. Por esta

razón, concluye que al incrementarse la educación, se les coloca a los beneficiarios en igualdad de condiciones

en el mercado laboral (frente a otros jóvenes con el mismo nivel educativo), lo que demuestra los efectos

positivos que Oportunidades tiene sobre la inserción laboral. Así, afirma no encontrar algún efecto importante

de Oportunidades en términos de mejora salarial de hijos respecto al de los padres y aparentemente tampoco

se les ubica en trabajos formales o de ocupaciones mejor calificadas. Esto se debe a que las personas que no

migraron siguen viviendo en localidades de alta o muy alta marginación, en donde las oportunidades de empleo

son limitadas. Aunado a lo anterior, el Programa no tiene efectos directos sobre la demanda de trabajo, como

es la creación de nuevas empresas y mejores infraestructuras en localidades beneficiarias. En este sentido, la

escasez de oportunidades laborales es considerada como la amenaza más grave que tiene Oportunidades para

lograr su objetivo principal (Rocha, 2008).

Mucho se ha hablado acerca de los desincentivos a trabajar y salir de la pobreza que Programas como

Oportunidades pueden generar en sus beneficiarios. A este respecto, Skoufias y di Maro (2006) realizaron una

investigación empírica, cuyos resultados arrojaron que Oportunidades no tiene un efecto significativo en la

elección de los adultos sobre la oferta laboral. En particular, los resultados muestran que no ha habido una

reducción de las tasas de participación en el mercado laboral a causa de este Programa. Asimismo, los autores

señalan que existe evidencia de que los individuos, poco después de comenzar a recibir las transferencias,

buscan trabajo en actividades salariales y reducen su participación en las labores familiares que les dejan

menores ingresos. Es importante destacar que este efecto desaparece con el paso del tiempo.

Es importante mencionar que las transferencias en efectivo no deben ser vistas como la panacea y tampoco ser

expandidas indefinidamente sino que, para que su impacto sea aún mejor, deben otorgarse en un período de

tiempo definido y así evitar que su efecto se diluya con el paso del tiempo (Soares, 2007).

La literatura consultada hace hincapié en que paralelo a las acciones que conllevan este tipo de programas,

es primordial prestar atención a las políticas de empleo y mejorar los servicios de seguridad social (Soares,

2007). Mejorar el mercado laboral para las generaciones de futuros trabajadores que hayan sido beneficiarios

de Oportunidades, es un reto importante en la lucha contra la pobreza, sin embargo, también es uno de los

desafíos más complejos, al requerir una coordinación de la política social, laboral y fiscal (Levy, 2007).

e) Salud y nutrición

El cuidado de la salud forma parte esencial del desarrollo de capital humano. Por esta razón, la salud y la

nutrición son dos de los tres componentes básicos del Programa Oportunidades.

Las evaluaciones muestran que con el paso del tiempo, Oportunidades ha mejorado la condición nutricional de

madres, hijos y mujeres embarazadas. Sin embargo, a trece años de la puesta en marcha del Programa, se hace

evidente la necesidad de prestar más atención a la calidad de los servicios sanitarios que se brindan, ya que es

éste justamente el tema que concentra más inconformidades por parte de las beneficiarias (Garrocho-Rangel

& Paz, 2008).

En el ámbito internacional, la tendencia actual es no sólo asegurar el acceso a los servicios educativos y de salud,

sino también que éstos respondan a las necesidades reales de los beneficiarios. Es decir, que se brinde un servicio

de salud y una educación de calidad. Así, en la evaluación a la calidad de los servicios de atención a la salud

realizada por Juan Pablo Gutiérrez (2008, pág. 187), se recomienda mejorar la infraestructura ya que, explica,

“las condiciones de desventaja del sistema sanitario que se ven en las áreas rurales e indígenas comprometen

la calidad de vida de los hogares, influyen en su capacidad para tener acceso a la salud y obstaculiza el pleno

desarrollo del componente de salud de Oportunidades.” Adicionalmente, señala que el Programa podría ser

muy efectivo si el abasto de medicamentos y equipos médicos profesionalizados en los contextos rurales

fueran adecuados a las demandas y expectativas de atención de los beneficiarios. Sin embargo y a pesar de

estas condiciones, se observa que la presencia de Oportunidades en las localidades estudiadas ha generado un

impacto positivo en cuanto al fomento de prácticas de saneamiento básico.


Hablando específicamente de los niños beneficiarios, se observa una disminución en los niveles de desnutrición

infantil actuales con respecto a los observados hace diez años. Si bien esta problemática ha disminuido, se

cree que aún no se ha podido erradicar debido -en gran parte- a las prácticas inadecuadas de lactancia y de

alimentación complementaria. Por esta razón, se recomienda enfocar los esfuerzos del Programa para corregir

este desconocimiento a través de las pláticas y los talleres de autocuidado de la salud (Neufeld, Mejía, Gaxiola,

Guerra, Méndez, & Domínguez, 2008).

Los impactos en salud y alimentación también se han visto reflejados en una reducción a nivel nacional en la

mortalidad materna de 11% e infantil de 2%, así como un incremento en la talla de los niños menores de 2 años

en zonas urbanas. En este sentido, más del 90% de los niños residentes de las zonas urbanas que tiene acceso a

los complementos alimenticios otorgados en el marco de Oportunidades, tiene consumos adecuados de hierro,

zinc y vitaminas A y C (PDHO, 2008).

Adicionalmente, las beneficiarias cuidan más su salud asistiendo a consultas preventivas y a las jornadas de

vacunación. Las evaluaciones demuestran que los padres ahora prestan más atención a la salud de sus hijos y

que han incrementado el uso de servicios de este tipo, ya que acuden más a consultas y están más al pendiente

del cuidado de la salud (Fiszbein & Schady, 2009). En la evaluación hecha por Garrocho-Rangel y Brambilia

(2008) se demostró que la mayoría de las beneficiarias conocen sus corresponsabilidades en materia de salud,

es decir, saben con qué frecuencia deben asistir a consultas médicas; cuándo se trata de una consulta familiar;

cada cuándo lo deben hacer en caso de estar embarazadas y cuándo llevar a los bebés a revisión. Además, éstas

tienen clara su obligación de asistir a la plática de salud mensual y comprenden los temas tratados en ellas.

Una recomendación importante es que se debe hacer el tránsito hacia una atención a la salud más preventiva

(López G. S., 2008). En este sentido, la eficiencia en la utilización de los complementos nutricionales es un

factor importante para la obtención de los resultados deseados. Éstos se deben consumir de acuerdo con las

disposiciones médicas, por lo que se necesita contar con la cantidad suficiente para cubrir la cuota diaria de

consumo. En la práctica no siempre ocurre esto. Al respecto, se tienen las siguientes conclusiones (Martínez,

2009):

1. Los complementos se deben entregar de forma mensual (5 sobres por cada niño y 6 para las mujeres). Es

necesario mejorar los sistemas de distribución y el tiempo de entrega para que alcance el complemento.

2. El 9% de los hogares con integrantes que pertenecen a la población objetivo, no los reciben, evidenciándose

un problema de focalización. Es necesario mejorar el abasto en tiempo y cantidad para cada unidad de

salud, de manera que los complementos tengan un impacto sustantivo.

3. Es necesario asegurar el abasto de los 3 sabores existentes del complemento para evitar que, por aburrición

a un único sabor, los niños dejen de tomar el complemento.

4. Más de la mitad de los beneficiarios consume los complementos de forma diferente a como lo marca el

Programa. Esto puede deberse a una explicación poco clara o a que no se ha comprendido correctamente.

Es necesario por lo tanto, prestar especial atención y dedicarle tiempo a la explicación de la forma de

preparación del complemento, así como de las implicaciones que tiene el no hacerlo correctamente.

5. Poco menos de la mitad de los beneficiarios ingieren los complementos menos días que los recomendados

por el Programa, lo que puede originar que no se tengan los resultados esperados.

6. Más del 45% de los beneficiarios consumen los complementos más de una vez al día, lo que muestra

nuevamente que las instrucciones no se han entendido del todo y puede acarrear otros problemas como

avitaminosis, sobrepeso, etc.

7. Al interior de algunas familias, los complementos los consumen otros miembros adicionales a los indicados.

Esto ocasiona que el efecto se diluya entre los consumidores y no se tengan resultados relevantes.

8. Algunos beneficiarios consideran que los complementos tienen un sabor muy dulce y dejan de consumirlo.

Se necesita hacer nuevas pruebas de sabor.

9. Los complementos del Programa tienen un impacto significativo en la población objetivo cuando se

consumen correctamente y de acuerdo a las instrucciones.

Cabe señalar que los resultados de dicha evaluación corresponden específicamente a un área geográfica en

específico. No obstante, la mayoría de ellas aplican para los beneficiarios del Programa Oportunidades de

manera general.

Lo cierto es que la mayoría de las evaluaciones coinciden en que el siguiente paso que debe dar el Programa es el

de mejorar la calidad de los servicios, incluyendo los de salud. Las beneficiarias señalan la falta de medicamentos,

la imposibilidad económica para realizarse los estudios y análisis que les solicitan los médicos, que estos últimos

no están bien capacitados, así como que las esperas para obtener consulta son demasiado largas (Garrocho-

Rangel & Paz, 2008). En este sentido, se señala que la poca injerencia que tiene el Programa en la programación

y monitoreo de las prestaciones de salud –y educación- es una limitante importante para conseguir una mejora

en la calidad de los servicios. Esta situación le resta capacidad al Programa para mejorar sus resultados, ya que

sus facultades están limitadas a la transferencia de recursos a estos sectores (Cohen, 2008).


f) EducaciónEl acceso a la educación de calidad es fundamental para el desarrollo. En nuestro país, la cobertura en educación

primaria es casi universal, siendo distinto en secundaria y media superior, en donde un porcentaje importante de

los sectores más pobres no ingresan a estos niveles escolares o no los concluyen (UNICEF , 2010).

Según datos de la OCDE (2010), la inversión del gobierno mexicano por estudiante se ubica por encima de la

media de los países miembros.19

Sin embargo, el sector presenta diversos problemas que deben resolverse. Uno

de ellos es la desigualdad en la calidad y la infraestructura educativa. Ambos rubros han sido constantemente

evaluados dentro del Programa Oportunidades. A través de la prueba Enlace se han conseguido resultados

acerca de la posición que ocupan en el ámbito educativo los becarios de Oportunidades. Con esto, se ha

observado que existe un círculo vicioso en el que las personas más pobres asisten a las escuelas más pobres,

es decir, concentran los más altos rezagos del sistema educativo, esto sin mencionar que, cuando se trata de

escuelas multigrado, la situación se agrava (Corcuera, Hernández, & Schubert, 2008).

Resulta importante señalar que no se pone en duda el impacto positivo que el Programa ha tenido en los

niños que acuden a la escuela. Únicamente se pretende resaltar la necesidad de que el sector educativo

ponga en marcha medidas adicionales en los ámbitos estatal y federal para cerrar brechas de logro educativo

entre becarios y no becarios. Asimismo, se requiere mejorar la calidad de la oferta educativa en las escuelas

marginadas (especialmente indígenas) ya que los resultados de la prueba Enlace 2007 arrojaron que, en

promedio, las escuelas con mayor concentración de becarios del Programa obtuvieron un menor puntaje con

respecto a las escuelas con menor concentración de becarios (Corcuera, Hernández, & Schubert, 2008). En este

sentido, se requiere una verdadera intersectorialización del Programa para mejorar la calidad de la enseñanza y

el aprovechamiento escolar (Sanchíz, 2008).

Como ya se mencionó en este documento, hay evidencia de que existen impactos diferentes del Programa, no

sólo entre beneficiarios indígenas y no indígenas sino entre poblaciones rurales con características diferentes o

contrastantes. Ante esto, Agudo (2008) sugiere que, a pesar de significar mayor dificultad operativa, deberían

de establecerse sistemas diferenciado de becas para los jóvenes que tienen que desplazarse fuera de sus

localidades de origen para estudiar.

En cuanto a sus resultados, esta evaluación realizada por Agudo (2008), señala que en aquellos lugares en donde

tiene presencia el Programa, se ha elevado un 23% la probabilidad de que los alumnos terminen la secundaria.

Además, a dos años de implementación de las becas a nivel medio superior en 2003, la inscripción a este nivel

aumentó 85% en zonas rurales.20

Cabe resaltar que el incremento en la matrícula se ha observado en todos los países en donde se aplican

programas de transferencias en efectivo, especialmente entre los niños más pobres (Fiszbein & Schady, 2009).

Sin embargo, el impacto es menor cuando se observa la matrícula de la educación primaria ya que, en países

como México, la cobertura de este nivel educativo es alta, así que no resulta eficiente enfocar los esfuerzos del

Programa a este nivel. Por el contrario, se recomienda focalizar los esfuerzos de inserción escolar hacia niveles

educativos más altos, es decir, secundaria y media superior. Adicionalmente, las tasas más altas de deserción

escolar se encuentran en estos niveles, por lo que si el objetivo es fortalecer el capital humano, es en este sector

de la población –adolescentes- en el que se deben de enfocar los esfuerzos (Azevedo, Bouillon, & Yañez-Pagans,

2009). Un resultado positivo no esperado es que en algunos casos, la asistencia de los niños a la escuela ha

estimulado a sus madres a querer estudiar y prepararse (Garrocho-Rangel & Paz, 2008).

Por otra parte, las evaluaciones que miden el aprovechamiento de los becarios, dan cuenta de que no se tienen

resultados satisfactorios. Por esta razón, en algunos países se ha considerado dar incentivos al desempeño y

que éstos no sólo estén ligados a la asistencia o matriculación.

Finalmente, el tema de la calidad educativa es en donde se debe de poner especial atención. En este sentido, las

beneficiarias apuntan hacia mejorar la calidad de los profesores, ya que éstas asocian la calidad de los servicios

con la calidad del maestro, entendida esta como la facilidad de transmitir conocimientos e imponer disciplina.

Además, las beneficiarias ven indispensable el mejoramiento de los equipos de computación (Garrocho-Rangel

& Paz, 2008), así como demás aspectos relacionados con la infraestructura de los planteles.

g) Resultados generales

Los programas de transferencias en efectivo poco a poco se han puesto en marcha en diversos países en el mundo

como Estados Unidos (Nueva York),21

Ghana, Nigeria, zambia, Turquía, Indonesia y Pakistán. Actualmente, más

de la mitad de los países en la región latinoamericana ya cuentan con programas de este tipo. A través de éstos

se ha podido observar una reducción de corto plazo en los niveles de pobreza por el incremento en el consumo

que genera la transferencia de recursos. Además, al tener un ingreso fijo, las familias enfrentan de mejor manera

el desempleo o las enfermedades, es decir, se tiene un respaldo para situaciones de emergencia (Soares, 2007).

19 La inversión promedio de los países miembros es de 5.8% del PIB, la de México es 6.4%. 20 Durante la administración del presidente Fox se ampliaron las becas educativas para que cubrieran hasta la educación media superior.

21 Este programa concluyó el 31 de agosto de 2010.

E v A l u A C I o N E S P R E v I A S 5352 m I T o S y v E R D A D E S S o b R E E l P R o g R A m A o P o R T u N I D A D E S : A l T E R N A T I v A S P A R A E l f u T u R o I

MÉXICO

REP. DOMINICANA

JAMAICA

HONDURAS

NICARAGUA

BOLIVIA

PARAGUAY

ARGENTINA

GUATEMALA

EL SALVADOR

COSTA RICA

PANAMÁ

ECUADOR

PERÚ

CHILE

BANGLADESH

CAMBOYA

FILIPINAS

BRASIL

INDIA

PAKISTANTURQUIA

BURKINA FASO

NIGERIA

KENIA

COLOMBIA

YEMEN

INDONESIA

MÉXICO

BRASIL

BANGLADESH

mAPA 1. EvoluCIÓN DE loS PRogRAmAS DE TRANSfERENCIAS EN EfECTIvo EN El muNDo (1997-2008)

1997

2008

FUENTE: (BANCO MUNDIAL, 2007)

Cabe señalar que es en Chile, en donde el porcentaje que éstas

transferencias representan del ingreso es el más bajo, y en este

caso no se observaron contribuciones relevantes a las dinámicas

de desigualdad (Soares, 2007). Adicionalmente, en la comparación

de resultados entre el Programa Oportunidades y Bolsa Familia

(Brasil) que realizó Sewall (2008), se observó que Oportunidades

tiene más potencial para alcanzar los objetivos de largo plazo de

romper la pobreza intergeneracional y desarrollar capital humano.

Lo anterior, debido al control que se ejerce a través del Programa

para asegurar el cumplimiento de las corresponsabilidades.

Un tema que frecuentemente está ligado a este tipo de programas

es el uso electoral que se le pueda dar a los recursos. Sewall (2008)

señala que los programas de transferencias en efectivo influyen en

la decisión de los beneficiarios (votantes), sin embargo, esto no se

debe ver únicamente como actos de clientelismo, sino como una

reacción normal de los beneficiarios ante un programa que les ha

traído beneficios. En el caso de Oportunidades, se vio un mayor

compromiso con los programas anti-pobreza que el observado

en Brasil, ya que en Bolsa Familia se da la combinación de un

gobierno central involucrado en toda la operación del programa,

una laxa vigilancia del cumplimiento de las condiciones y pocos

esfuerzos para generar políticas que complementen al programa.

Esto confirma que Bolsa Familia está más enfocado en metas

políticas de corto plazo que en alcanzar reformas estructurales

de largo plazo. Por esta razón, Sewall sugiere que los programas

de este tipo aplicados en Latinoamérica, basen su operación en

Oportunidades para privilegiar los objetivos de largo plazo, sin

importar los efectos electorales que pudiera traer consigo. Este

resultado de Oportunidades se confirma con la evaluación realizada

por Garrocho-Rangel y Paz (2008) quienes en su evaluación, no

detectaron en ninguna localidad condicionamiento político o de

algún otro tipo de los apoyos del Programa.

En lo que a este tipo de políticas y programas se refiere, se sugiere

complementarlos con medidas y acciones adicionales conforme

va evolucionando el contexto de los países. En este sentido,

es importante tener claro que la política social no puede tener

por sí sola la tarea de combatir a la pobreza, ello debe ser un

objetivo conjunto, tanto de la política económica (que asegure

crecimiento elevado) como de la política social (que prepare una

fuerza de trabajo que pueda incorporarse a la economía basada

en el conocimiento) (Attanasio, Meghir, & Shephard, 2008). Esta

afirmación se puede complementar con lo dicho por Fiszbein y

Schady (2009) en el sentido de que los resultados del Programa

serán mejores si se refuerzan con otras acciones ya que este tipo

de programas se vuelven menos eficientes en la medida en la que

atienden problemática que no está directamente relacionada con

el objeto para el cual fueron inicialmente diseñados. Es decir, que

las acciones de Oportunidades deberán ser complementadas por

otros programas, más no asumidas por éste.

Asimismo, se ha detectado que las beneficiarias tienen -en general-

suficiente conocimiento de sus compromisos con el Programa,

conocen las consecuencias de no cumplir con sus obligaciones y

tienen conciencia de la integralidad de sus responsabilidades en

materia de salud, educación y alimentación. Sin embargo, uno de

los puntos que se debe aclarar y reforzar por parte del personal de

Oportunidades, son las causales de bajas temporales del Programa

y las consecuencias monetarias de incumplir parcialmente las

corresponsabilidades (Garrocho-Rangel & Paz, 2008).

Aun cuando el cúmulo de evaluaciones analizadas arrojó una

serie de resultados valiosos de tipo cuantitativo y cualitativo,

es importante resaltar que son pocas las que han tenido como

objetivo identificar de manera puntual cuáles son los efectos no

deseados que las transferencias en especie han generado sobre los

beneficiarios del Programa Oportunidades. En la siguiente sección

se darán a conocer los resultados que Fundación Ethos identificó

a partir de las visitas de campo que se realizaron a distintas

localidades representativas del país.

En América Latina y en particular en México, se observa una alta desigualdad entre sus habitantes, lo que genera

consecuencias negativas en el desempeño económico. A pesar de las diferencias en la tendencia de la distribución

del ingreso de los países latinoamericanos, los programas de transferencias en efectivo han logrado reducir la

desigualdad de la región (Soares, 2007).

Asimismo, se ha observado que a pesar de que la cantidad de recursos otorgados a través de los programas de

transferencias en efectivo en Chile, Brasil y México representan un porcentaje bajo del ingreso de los hogares, se

otorgan de tal manera que han logrado una importante reducción en la desigualdad. En Brasil y México, estos

programas fueron el segundo determinante más importante en la reducción de la desigualdad entre 1996 y 2004.

R E S u l T A D o S : E f E C T o S N o D E S E A D o S D E l P R o g R A m A o P o R T u N I D A D E S54 55m I T o S y v E R D A D E S S o b R E E l P R o g R A m A o P o R T u N I D A D E S : A l T E R N A T I v A S P A R A E l f u T u R o I

5 Resultados: Efectos no deseados del Programa Oportunidades Con el objeto de identificar cuáles son los efectos no deseados que ha

generado el Programa Oportunidades, se llevaron a cabo una serie

de visitas de campo a distintas localidades del país*

* Ver anexo 7


En dichas localidades se aplicaron cuestionarios a jóvenes, mujeres y hombres

beneficiarios y, a partir de éstos, se obtuvo la información que sirvió de base para verificar

la veracidad de una serie de mitos en torno al Programa.

Primeramente, se presentan los resultados de los cuestionarios aplicados a los jóvenes.

Para este efecto, se encuestó a jóvenes becarios del Programa Oportunidades que se

encontraban estudiando la educación media superior (preferentemente el último grado

de la preparatoria o que la hubieran terminado con una antigüedad no mayor a un año).

5.1. Jóvenes

Reprobando sigo ganando…

Existe la idea de que los jóvenes beneficiarios de Oportunidades reprueban

intencionalmente años escolares para prolongar su estancia en el Programa y así

continuar recibiendo los recursos. No obstante, a este respecto las Reglas de Operación

del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades estipulan lo siguiente:

Los apoyos monetarios de los becarios de educación básica (primaria y secundaria) se

suspenderán por tiempo indefinido cuando éstos cursen por tercera vez el mismo grado

escolar. La emisión de los apoyos educativos se reanudará cuando avancen de grado

(Sección 3.6.4.2. Apoyos Educativos).

En relación a este tema, en el documento del Banco Mundial (2007) titulado Conditional

Cash Transfers: The Next Generation, se señala que Oportunidades ha logrado disminuir

el nivel de reprobación de los niños entre seis y diez años en las zonas rurales. En este

sentido, un estudio desarrollado por Dubois, Janvry y Sadoulet (2008), identifica un

impacto similar sobre el desempeño de los estudiantes en la primaria, sin embargo,

muestra un resultado distinto en los alumnos que cursan la secundaria. De acuerdo

con los autores, en el primer caso los alumnos de primaria muestran un aumento en su

desempeño de 6.1%. En el segundo, se observa una disminución en el desempeño de las

niñas de 21% y de 17% para los niños. Derivado de los resultados, los autores interpretan

87%

8%5%

BOLIVIAUN GRADO BOLIVIANO BOLIVIAN/A

gRáfICA 3. SIENDo bECARIo DE oPoRTuNIDADES, ¿REPRobASTE AlgúN gRADo/ NIvEl DE lA ESCuElA? ¿quE gRADo/NIvEl?

que posiblemente los alumnos de primaria se esfuerzan por mejorar su desempeño dado

el incremento que se da en las transferencias conforme aumenta el grado. En el caso de

los alumnos de secundaria, los incentivos aparentemente funcionan de manera distinta,

ya que la probabilidad de reprobar es mayor.

Información revelada a través de las visitas de campo

La información recabada en las visitas de campo muestra que del total de jóvenes en-

cuestados, solamente el 8% reprobó en una ocasión algún grado. De este 8%, sólo un

joven reprobó la preparatoria, mientras que los demás casos se dieron en la primaria.

Es así como la muestra no arroja elementos que refuercen la teoría de Dubois, Janvry y

Sadoulet. Al contrario, notamos que el grado de reprobación es mayor en la primaria que

en la preparatoria y que el comportamiento aparentemente no es sistemático.


En este tenor, se concluye que no se encontraron elementos suficientes para afirmar que el reprobar

años escolares es una estrategia que utilizan los jóvenes (independientemente del nivel de

escolaridad) para prolongar la obtención de recursos. Adicionalmente, se debe considerar que las

Reglas de Operación marcan un tope en el número de veces que los alumnos pueden reprobar un año

escolar, lo que demuestra que el Programa sí contempla sanciones para evitar abusos de esta índole.

“Formación de capacidades”¿…de qué…y para qué?

Uno de los principales objetivos del Programa Oportunidades es incrementar el capital humano de la

población objetivo a través del desarrollo de capacidades. Por esta razón los niños pueden acceder a

las clínicas de salud desde una edad temprana y a las becas académicas desde tercero de primaria.22

Lo anterior, con el objeto de que se formen mediante la permanencia en la escuela y, posteriormente,

se incorporen en el mercado laboral. En teoría, este camino los llevaría a ser más competitivos y

productivos, lo que eventualmente contribuiría a romper con la transmisión intergeneracional de la

pobreza.

El término de “capacidad” ha sido definido de varias maneras. Por ejemplo, de acuerdo con Alkire

(2004), para Amartya Sen las capacidades se refieren a:

“…una serie de funcionamientos que reflejan la libertad que tienen las personas para llevar un

cierto tipo de vida” 23

Por otra parte, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2010) define capacidad

como la habilidad de los individuos, instituciones y sociedades de llevar a cabo funciones, resolver

problemas y establecer y lograr objetivos de manera sostenible. De esta definición se desprende

que la formación de capacidades es el proceso a través del cual se les otorga a los individuos las

herramientas necesarias para desarrollarse y afrontar el futuro.

En el contexto mexicano, la estrategia del presidente Calderón Vivir Mejor (de la cual Oportunidades

es unos de los pilares) promueve el desarrollo de capacidades y potencialidades a través del acceso

a la educación, salud y alimentación. De acuerdo a la estrategia, estas tres variables son necesarias,

aunque no suficientes, para que las personas desarrollen las capacidades para vivir una vida digna.


Tras las visitas de campo, se evidenció que los jóvenes tienen un vago conocimiento sobre lo que implica el desarrollo

de sus capacidades en el contexto del Programa Oportunidades. La mayoría de ellos asocian la formación de

capacidades únicamente con la educación. Es así como respondieron de la siguiente manera a la pregunta de:

¿Qué entiendes por la formación de capacidades?:

• Lo que estoy aprendiendo de los estudios- Ejido la Encantada, municipio de Saltillo, Coahuila

• Ir aprendiendo más- Boca del Río, Veracruz

• Es el objetivo de la escuela para que aprendamos a hacer varias cosas- Tlacotalpa, Tabasco

Resalta el hecho de que en los estados de Chiapas y Veracruz (definidos por el Banco Mundial como estados con

un alto nivel de pobreza), el 56% de los jóvenes entrevistados, o no supo contestar, o bien dio una respuesta

errónea. En Coahuila (definido como estado de bajo nivel de pobreza) el 45% tampoco supo contestar. Lo anterior,

demuestra que la familiarización que los jóvenes tienen con el concepto base del Programa Oportunidades, no está

relacionada con el nivel de pobreza del estado.

Con base en las respuestas antes mencionadas, se concluye que la mayoría de los jóvenes vinculan la formación

de capacidades con su educación, específicamente, con la posibilidad de asistir a la escuela. Tan sólo algunos

asocian la formación de capacidades con su desarrollo de largo plazo, dejando fuera la salud y alimentación. En

este sentido, son pocos los jóvenes que conocen puntualmente la base ideológica del Programa del que forman

parte o que incluso relacionan el cumplir con las corresponsabilidades de asistir a la escuela, a las clínicas de salud

y a las pláticas, con la formación de capacidades y, por ende, con su futuro.

¿Sin Oportunidades hay educación?

Al lanzar la estrategia Vivir Mejor, el gobierno de Felipe Calderón se comprometió a continuar con el desarrollo de

las capacidades básicas de los mexicanos, garantizando el acceso a la educación y, en consecuencia, a una vida

digna.

En este tenor, uno de los objetivos del Programa Oportunidades sigue siendo el garantizar la asistencia de los

jóvenes a la escuela. Ello, derivado de la creencia de que por falta de recursos, muchos de los jóvenes podrían verse

obligados a dejar sus estudios e insertarse en el mercado laboral. 22 Revisar la Sección 3.5.1 de las Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.23 Para Sen, los fundamentos se refieren a los fines de la vida humana, como puede ser la capacidad de estar nutrido, la par-ticipación en la vida comunitaria, evadir la mortandad, entre otras cosas. En este sentido, una capacidad se asocia a la libertad de alcanzar diversos funcionamientos.



Es interesante resaltar que la mayoría

de los jóvenes encuestados (76%)

opina que de no haber sido becarios de

Oportunidades, de todos modos hubieran

asistido a la escuela.

Esta respuesta se vio reforzada por la de

hombres y mujeres frente a la pregunta de:

¿Mandaría usted a sus hijos/as a la escuela

sin el apoyo de Oportunidades?

Un 97% de los hombres y 96% de las

mujeres contestaron que sí hubieran

mandado a sus hijos a la escuela aún sin el

apoyo de Oportunidades, lo que significa

que la mayoría de los padres de familia

han adquirido la noción de que la educación es fundamental para el futuro de sus hijos. Ante este

escenario, sólo un joven reportó que sus padres se refieren a su educación académica de manera

negativa:

¿Por qué sigues estudiando? ¡Trabaja y ya!- San Sebastián El Grande, municipio de Tlajomulco de

zúñiga, Jalisco

Adicionalmente, todos los que opinaron que de no recibir la beca no hubieran estudiado, coincidieron

en que su alternativa hubiera sido la búsqueda de un empleo.

De las respuestas que dieron jóvenes y padres, se concluye que aún cuando los hijos no hubieran

contado con el apoyo de Oportunidades, la mayoría hubieran asistido a la escuela. Aparentemente,

tanto hijos como padres están conscientes del peso que tiene la educación para su futuro. No

obstante, queda la puerta abierta para analizar si las respuestas atienden a la importancia que los

beneficiarios saben que tiene la educación dentro del Programa o a una consciencia genuina de que

es mejor invertir en educación en edades tempranas que la inserción al mercado laboral.

¿Oportunidades para sacar mejores calificaciones?

En las Reglas de Operación no se establece que los jóvenes

becarios de Oportunidades deban mantener un determinado

promedio para poder recibir los recursos del Programa,

siendo la asistencia a clases su principal obligación. En

relación al desempeño, Dubois, Janvry y Sadoulet identifican

que cada $100 pesos tiene la probabilidad de aumentar el

desempeño en 10% y 7% para niños y niñas de secundaria

respectivamente. La razón puede ser que las transferencias

son más altas para la educación secundaria, dando más

incentivos a los estudiantes.


Es importante resaltar que el 65% de los jóvenes opina

que el ser becario de Oportunidades los ha incentivado

a sacar mejores calificaciones. En las visitas de campo,

Fundación Ethos encontró que la mayoría de los estudiantes

de preparatoria tuvieron un mejor desempeño tras la

incorporación al Programa.

Antes sacaba cinco y seis, ahora nueve y diez. Arteaga, Coahuila

Del total de los jóvenes entrevistados un 76% dijo que si

un mejor promedio se viera traducido en dinero adicional,

entonces sacarían aún mejores calificaciones. En concreto,

esta respuesta abre la posibilidad de explorar si mediante

un incentivo adicional sería posible que los jóvenes, no

sólo asistieran a la escuela, sino que incluso mejoraran su

desempeño.

76%

20%

4%

BOLIVIAUN GRADO BOLIVIANO BOLIVIAN/A

gRáfICA 4. ¿HubIERAS IDo A lA ESCuElA SIN loS RECuRSoS DE oPoRTuNIDADES?

65%

30%

5%

BOLIVIASÍ BOLIVIANO BOLIVIAN/A

gRáfICA 5. ¿El SER bECARIo DE oPoRTuNIDADES TE INCENTIvÓ A obTENER mEJoRES CAlIfICACIoNES?

76%

20%

4%


gRáfICA 6 ¿SACARíAS mEJoRES CAlIfICACIoNES SI RECIbIERAS RECuRSoS ADICIoNAlES PoR buEN PRomEDIo?


Con base en estos datos, se concluye que, en general, el ser becario de Oportunidades incentiva a los

jóvenes a sacar mejores calificaciones. Este resultado refuerza que los jóvenes, no sólo no reprueban

grados escolares para prolongar su estancia en el Programa y recibir más dinero, sino que éste los ha

incentivado a tener un mejor desempeño. Adicionalmente, hay que subrayar el hecho que los jóvenes

opinan que sacarían aún mejores calificaciones si les ofrecieran dinero adicional por promedio.

¿Se educa a jóvenes pobres para seguir siendo pobres?

Como ya se ha mencionado anteriormente en este estudio, el principal objetivo del Programa Opor-

tunidades es romper con la transmisión intergeneracional de la pobreza. Dicho objetivo es respaldado

por la estrategia Vivir Mejor, la cual promueve y apoya un desarrollo humano sustentable. Asimismo,

los principales organismos internacionales reconocen los beneficios de los programas de transferencias

en efectivo, lo cual puede ser un reflejo de los efectos visibles de corto plazo, como es el aumento en el

consumo de la población pobre. No obstante, ello no ha frenado las dudas sobre los cambios de fondo

que estos programas realmente han logrado.

Por esta razón, algunas de las preguntas de los cuestionarios aplicados tuvieron como objetivo generar

información que nos permitiera saber si ha habido cambios en las expectativas de los jóvenes, ya

sean en términos académicos o laborales. Ello, de manera que podamos concluir si se está becando a

jóvenes pobres para seguir siendo pobres en un futuro, o bien si el Programa ha logrado un cambio en

sus aspiraciones.

La literatura indica que la pobreza y/o el desempleo pueden ser generadores de varios factores, entre

los que se incluye la vergüenza. En específico, para Amartya Sen, la vergüenza es perniciosa porque

genera una baja autoestima, la cual afecta la voluntad para superar la pobreza (Arnot, 2010). Por

ejemplo, un artículo recién publicado por la revista The Economist (2010) relata que una mujer de

una zona marginada de Nairobi le comentó a los investigadores de la Universidad de Oxford que “la

alimentación esporádica es normal para nosotros”, lo que confirma el hecho de que la disminución de

las expectativas es uno de los efectos de la pobreza extrema.


Es de llamar la atención que sólo un 17% de los entrevistados no planea seguir estudiando después

haber terminado la preparatoria, siendo que la mayoría tiene el propósito de continuar con sus estudios.

Los jóvenes que desean trabajar plantean la posibilidad de emplearse en lo siguiente:

Dichas respuestas denotan que las opciones de algunos jóvenes son un tanto limitadas y, desafortunadamente,

en algunas de estas profesiones no sería necesario aplicar plenamente los estudios adquiridos. Un aspecto que

resalta de los jóvenes que planean trabajar al concluir sus estudios (o que ya lo hacen) es que la mayoría no tiene

contemplado conseguir un trabajo en la economía formal que garantice un salario fijo o que pueda obtener con

regularidad. Lo anterior puede ser un factor alarmante ya que indica que algunos de los encuestados que están

listos para incorporarse a la fuerza laboral, no están considerando las ventajas de un trabajo formal (fondo de

pensión, seguro de invalidez, créditos para vivienda, etc.). Si bien esto puede ser resultado de la relación entre las

expectativas y la pobreza, también puede ser por falta de conocimiento de los conceptos formalidad e informalidad

(así como de sus consecuencias positivas y negativas) o por la falta de trabajos formales en sus localidades.

Asimismo, cabe indicar que el 23% de los jóvenes entrevistados identificó que uno de los beneficios más importantes

que se desprende de la educación es la perspectiva de tener un mejor salario en el futuro, por lo que la expectativa

o la esperanza de una vida mejor son reales.

En conclusión, la muestra de Fundación Ethos revela que los jóvenes de Oportunidades han ido generando la

expectativa de un mejor futuro. Aparentemente, esto se debe a la relación que para ellos tiene la educación con

mejores oportunidades laborales. Un efecto positivo es que la mayoría de los jóvenes planean seguir estudiando una

vez concluida la educación media superior. No obstante resalta el hecho de que los jóvenes que desean integrarse al

mercado laboral, tienen bajas expectativas profesionales a pesar de la inversión en su educación, lo que apunta a

que es posible que el Programa no esté logrando cambiar las aspiraciones de los jóvenes y, por tanto, sea más difícil

romper con la transmisión intergeneracional de la pobreza.

¿De qué sirve el Programa Jóvenes con Oportunidades?

Es interesante notar que la mayoría de los jóvenes beneficiarios (62%) no conoce el Programa Jóvenes con

Oportunidades. Destaca un estado como Jalisco, en donde ninguno de los encuestados aceptó estar familiarizado

con el Programa, independientemente de que la zona visitada fuera rural, suburbana o urbana. De aquellos que

dijeron sí conocer el Programa, el 41% no sabe cómo funciona, ni tampoco cuáles son los requisitos para poder

recibir este apoyo.

• En un taller;

• Empleada doméstica;

• En una tienda o farmacia;

• Campesino;

• Mecánico;

• Obrero de fábrica;

• Albañil;

• En el ejército


En este sentido, se concluye que estos recursos no

están siendo aprovechados de manera correcta. Muy

pocos jóvenes saben de la existencia de Jóvenes con

Oportunidades y, los que lo conocen, no saben bien cómo

funciona. Se considera oportuno que el gobierno le dé

mayor difusión a este Programa, ya que aparentemente

su alcance es limitado.

A continuación se presentan los resultados de las

encuestas aplicadas a las mujeres (madres que fueran

titulares del Programa y, preferentemente, que tuvieran

hijos/hijas que recibieran la beca del Programa). Cabe

mencionar que cuando se consideró pertinente, los

resultados de esta sección fueron complementados con

los de los hombres.

5.2. Mujeres

Los recursos transferidos por Oportunidades: Despilfarro o inversión

Actualmente existen dudas sobre el verdadero uso que los beneficiarios de Oportunidades hacen de los recursos

transferidos. En este sentido, hay quienes creen que los apoyos se malgastan en alcohol, cigarros y entretenimiento,

en vez de en bienes básicos para el hogar. A este respecto, las Reglas de Operación del Programa de Desarrollo

Humano Oportunidades (Sección 3.6.3) estipulan que las familias beneficiarias del Programa deben cumplir con la

obligación de destinar los apoyos monetarios al mejoramiento del bienestar familiar, en especial a la alimentación

y educación de los hijos.

Como evidenciamos en la sección de evaluaciones, Rubalcava, Teruel y Thomas (2008) concluyen que una cantidad

adicional de dinero [en manos de las mujeres] tiene más probabilidades de ser gastada en mejorar la nutrición y en

bienes para los hijos (Attanasio, Meghir, & Shephard, 2008). Ésta es una de las razones por las que Oportunidades

estableció que la mujer –preferentemente- fuera el punto focal de la relación entre la familia y el Programa, lo que

justifica que se canalicen los apoyos a través de ellas. Cabe señalar que esta decisión también se basa en la idea de

que son las familias quienes mejor conocen sus carencias y las que deben establecer las prioridades que conllevarán

a la satisfacción de las mismas (Cohen, Franco, & Villatoro, 2006). En este sentido, es importante mencionar que

existen evaluaciones que confirman que en el caso del Programa Oportunidades, los ingresos obtenidos por las

mujeres son destinados a inversiones para el hogar (Attanasio, Meghir, & Shephard, 2008).

Información revelada a través de las visitas de campo:

Frente a la pregunta ¿Quién decide en qué gastar los recursos que recibe de Oportunidades? la muestra reveló que

el 91% de las mujeres decide en qué gastar dichos recursos. De este porcentaje, sólo el 12% dijo que tomaba las

decisiones junto a su pareja/cónyuge y/o otra persona. El resultado no sorprende dado que las mismas mujeres

consideran que ellas son quienes mejor conocen cuáles son las necesidades de los hijos y de la casa en general:

• Pienso que yo administro los recursos mejor que él (mi esposo), El Conchal, municipio de Alvarado, Veracruz

• Un hombre es más gastalón, delegación Xochimilco, Distrito Federal

Con el objetivo de tener mayor certeza acerca de la forma en que las beneficiarias gastan los recursos de

Oportunidades, se les hicieron dos preguntas. La primera pregunta contenía una respuesta abierta. En el caso de la

segunda pregunta se les daba la opción de escoger entre seis distintas opciones (entretenimiento, bienes básicos,

transporte, refrescos, nada, otro). A continuación los resultados.

62%

33%

5%


gRáfICA 7. ¿CoNoCES El PRogRAmA JÓvENES CoN oPoRTuNIDADES?

BOLIVIADECISIÓN DE CÓNYUGE Y/O OTRA PERSONA

BOLIVIADECISIÓN PROPIA

9%9%91%

gRáfICA 8. ¿quIéN DECIDE EN quE gASTAR loS RECuRSoS quE RECIbEN DE oPoRTuNIDADES?


Cuando se preguntó ¿En qué gastan principalmente los

recursos que obtienen por Oportunidades? se encontró

que la mayoría de las mujeres los utilizan para comprar

útiles escolares y, en menor medida, zapatos y uniformes.

Adicionalmente, tras preguntarles a qué tipo de

bienes les destinan más gasto con la transferencia de

Oportunidades, las mujeres contestaron que a la compra

de bienes básicos. La segunda respuesta más común fue

transporte y después entretenimiento.24

En el caso de los hombres, frente a la pregunta abierta la

mayoría respondió que gastaban en comida y, en menor

medida, en útiles escolares. Para la segunda pregunta

las respuestas coincidieron con las de las mujeres: bienes

básicos.

Para corroborar la veracidad de las respuestas anteriores

se aplicó la pregunta de control ¿Qué tipo de bebidas

alcohólicas se consumen en su hogar? La mayoría de las

mujeres respondió que en su casa no se consume alcohol

y sólo el 27% admitió que consumía algún tipo de bebida

alcohólica. Las respuestas de los hombres indicaron

la misma tendencia: el 64% comentó que no consume

alcohol, mientras el 36% indicó que consume cerveza.

Asimismo, de acuerdo a las respuestas de hombres y

mujeres, no encontramos una tendencia clara hacia el

consumo del cigarro, ya que sólo el 18% de mujeres y

el 17% de hombres contestaron afirmativamente a la

pregunta ¿Algún miembro de su hogar fuma?

Para identificar si es cierto que las mujeres identifican

exactamente en qué gastan los recursos de

Oportunidades se les preguntó si la última vez que

hicieron un gasto utilizaron estos recursos (en oposición

a otro tipo de ingreso). Cabe señalar que el 97% pudo

identificar qué tipo de ingreso utilizó.

Asimismo, al hacer la pregunta de control ¿Usted siempre separa su dinero de los recursos de Oportunidades? el 72%

de las beneficiarias contestó que sí.

Sorprendentemente, este dato contrasta con la respuesta a la pregunta ¿Los recursos de Oportunidades entran al

gasto total del hogar o lo gasta en determinados bienes y servicios? ya que el 69% de las beneficiarias contestó que

se van al gasto total del hogar. Si esta respuesta se analizara de manera aislada, se podría pensar que los recursos

de Oportunidades se integran junto con el resto de los ingresos del hogar en una misma bolsa de recursos, dejando

fuera una posible diferenciación entre tipo de ingreso.

De acuerdo a las Reglas de Operación del Programa y a la información recabada en las visitas de campo, se

concluye que a pesar de que existe la obligación de gastar los recursos transferidos en el bienestar familiar, no hay

una sanción explícita que garantice que esto se lleve a cabo. Principalmente son las mujeres quienes ejercen los

recursos de Oportunidades y tanto ellas, como los hombres, coinciden en que éstos se gastan en bienes básicos.

No obstante, resulta complicado saber si realmente se hace una diferenciación al momento de utilizar los recursos

de Oportunidades (en oposición al resto de los ingresos), debido a la contradicción en algunas de las respuestas.

Asimismo, es de dudarse que en gran parte de los hogares no se consuman bebidas alcohólicas ni se fume. Es posible

que estas respuestas estén relacionadas con la noción de que el consumo de dichos bienes es perjudicial para la

salud y que los beneficiarios saben que, en teoría, los apoyos deben gastarse en el mejoramiento del bienestar

familiar.

En este sentido, se confía plenamente en el juicio de las mujeres (principalmente) para gastar los recursos de la

mejor manera posible. Sin embargo, es importante mencionar que existe plena libertad para gastar los apoyos, lo

cual pareciera ser el propósito del Programa. De manera contraria, habría sanciones, los bienes se entregarían en

especie o bien se implementarían estrategias para evitar la compra de productos no deseados.

¿Oportunidades a cambio de qué?

En algunas de las evaluaciones revisadas para la realización de este documento, surgió un tema relacionado con las

actividades “adicionales” que algunos funcionarios, doctores, enfermeros o, en general, personas que dan servicios

asociados al Programa, solicitan por parte de las beneficiarias. Por esta razón, se consideró importante saber su

opinión al respecto.

De acuerdo con John Scott (1999), los abusos de poder son más frecuentes en comunidades pequeñas. En un reporte

para el Woodrow Wilson International Centre for Scholars, Grounberg y Hevia (2010) señalaron que el sistema de

atención ciudadana de Oportunidades recibió muchas quejas por parte de los beneficiarios por abuso de poder

entre los años 2005 y 2009. El sector salud es quien recibió un mayor número de denuncias (39%) seguido por

24 Nótese que todas las beneficiarias indicaron mínimo tres tipos de bienes, no obstante se extrajeron las variables más nombradas. Asimismo, cabe resaltar que las visitas en las localidades coincidieron con el regreso a clases de los alumnos, por lo que posiblemente ello esté relacionado con el tipo de bienes mencionados por las mujeres.

60%

45%

30%

15%

0%

75%

90%

NO

CO

NSU

ME

CER

VEZ

A

22%

73%

OTR

O T

IPO

DE

BEB

IDA

A

LCO

HO

LICA

5%

gRáfICA 9. ¿qué TIPo DE bEbIDAS AlCoHÓlICAS SE CoNSumEN EN Su HogAR?

67%

30%

2%1%

BOLIVIASÍ BOLIVIANO BOLIVIANO SABE BOLIVIANO APLICA

gRáfICA 10. lA úlTImA vEz quE HIzo uN gASTo ¿uTIlIzÓ oPoRTuNIDADES?


las vocales (34%) y por el personal de Oportunidades

(10%). Las razones más comunes de las denuncias fueron

maltrato, solicitud de dinero y proselitismo.

Información revelada a través de las visitas

de campo:

El 85% de las beneficiarias contestó que no recibió

amenazas condicionadas a la entrega total o parcial de

sus recursos. Cabe mencionar que del 15% que sí recibió

amenazas, la mayoría decidió no denunciar por temor a

las represalias. Entre las personas que llevaron a cabo las

amenazas se encuentran los siguientes:

• Personal de los talleres de Autocuidado de la Salud

• Enfermeros

• Psicólogas del centro de salud

• Vocales

Si no limpiamos las calles, nos ponen falta, Las Navajas,

municipio de Tala, Jalisco

Cabe señalar que se encontraron casos en los cuales las

beneficiarias llevaron a cabo actividades adicionales que

no les correspondían, aun cuando ellas no lo percibieron

como un abuso de poder:

• La doctora nos pide que, una vez al año, limpiemos

la clínica. Está bien, porque si no ¿quién la limpia?,

Delegación Xochimilco, Distrito Federal.

• No me han amenazado, pero la gente de la clínica

ha pedido que limpiemos las calles, Las Navajas,

municipio de Tala, Jalisco.

Si contrastamos estos datos con la pregunta ¿Cómo

considera que es el trato que le dan a usted y a sus hijos/as

en la unidad de salud?, encontramos hallazgos similares

a los de Grounber y Hevia (2010) sobre la problemática

de los centros de salud, dado que un 33% calificó el trato

como “más o menos”:

• Cuándo están de buenas bien, sino no, Río Frío de

Juárez, municipio de Ixtapaluca, Estado de México

• Los doctores nos tratan bien, los enfermeros mal, Villa

Corona, Jalisco

Se concluye que por lo general las beneficiarias no reciben amenazas a cambio de recibir los recursos del Programa. No

obstante, es importante mencionar que hay casos en los que se dan abusos pero éstos no son percibidos como tal. Por

ejemplo, el hecho de que las beneficiarias limpien las clínicas o barran las calles, no son parte de las corresponsabilidades,

ni tampoco actividades que estén contempladas dentro del Programa. A esta situación habría que añadir el hecho de

que un número significativo de beneficiarias se queja del trato de algunos funcionarios (principalmente en los centros

de salud). En este sentido, resulta importante aplicar sanciones a quienes incumplan con las reglas del Programa, ya

que los beneficiarios no están obligados a cumplir con actividades distintas a sus corresponsabilidades, ni tampoco

recibir malos tratos a cambios de las transferencias.

Dilema: ¿comer o ahorrar?

Actualmente existe una duda sobre el nivel de conocimiento que tienen los beneficiarios de Oportunidades para

administrar eficientemente su propio dinero o incluso para ahorrar o invertir. A este respecto, zimmerman y Moury

(2009) resaltan la necesidad de incorporar en los programas de transferencias en efectivo una variable de promoción

del ahorro. Los autores opinan que estos programas abordan algunos aspectos fundamentales de la pobreza, como el

cuidado de la salud, la educación de los jóvenes y una sana alimentación, pero falta insertar una variable de generación

de ingreso para los adultos. En este sentido, estos programas deberían impulsar la acumulación de riqueza a través

de herramientas financieras. Para lograr esto, los gobiernos tienen que analizar los problemas a través de un lente

financiero:

• Incluir a la población de bajos recursos en el sistema financiero formal y, en consecuencia, en la economía formal.

• Impulsar la acumulación de capital financiero entre la población de bajos recursos.

• Promover el uso y la inversión productiva de sus recursos.

• Proveer el acceso a herramientas adicionales que protejan los recursos de los pobres y los hagan menos vulnerables

a desequilibrios económicos.

Cabe resaltar que zimmerman y Moury (2009) opinan que las políticas públicas hasta ahora desarrolladas no han

hecho lo suficiente para promover una cultura del ahorro en los beneficiarios de los programas sociales. Aún cuando

reportan que aproximadamente un 12% de los beneficiarios de Oportunidades ha podido o querido invertir sus recursos,

admiten que esto no es suficiente para mitigar la pobreza de manera sostenida. Pero, ¿Cómo se puede impulsar una

cultura del ahorro?

Las autoras mencionan las siguientes alternativas:

• Vincular las transferencias a una cuenta de ahorros y enseñar a los beneficiarios las ventajas de ahorrar una parte

de estos recursos.

85%

15%

85%

15%

BOLIVIASÍ

BOLIVIANO

gRáfICA11. ¿lA HAN AmENAzADo CoN No DARlE SuS RECuRSoS o DESCoNTARlE INJuSTIfICADAmENTE uNA PARTE PoR No ACCEDER A REAlIzAR CIERTAS ACTIvIDADES quE No SEAN SuS CoRRESPoNSAbIlIDADES?

64%

33%

3%

BOLIVIABUENO

BOLIVIAMAS O MENOS

BOLIVIAMALO

gRáfICA 12. ¿CÓmo CoNSIDERA quE ES El TRATo quE lE DAN A uSTED y A Su HIJoS/AS EN lA uNIDAD DE SAluD?


• Enlazar las transferencias a una cuenta de capitalización individual25

e igualar la cantidad que los beneficiarios

hayan ahorrado a manera de premio.

• Impulsar el uso de una cuenta infantil y juvenil, lo cual permitiría la gradual acumulación de ahorros para financiar

las actividades futuras de los hijos (pago de colegiaturas).

• Promover vínculos entre los beneficiarios, los micro aseguradores y otros servicios financieros.


Al preguntarle a las mujeres ¿Usted ahorra? el 58% contestó afirmativamente. Sólo el 42% dijo que no le alcanzaba el

dinero para hacerlo. No obstante, el 58% de hombres contestó lo contrario, es decir que no podía ahorrar.

• Tengo una cuenta de ahorro, que me permite ahorrar, San Sebastián El Grande, municipio de Tlajomulco de zúñiga,

Jalisco

• En qué ahorro si apenas salgo, Ejido la Encantada, municipio de Saltillo, Coahuila

En conclusión, resulta complicado estimar la capacidad que tienen los beneficiarios para ahorrar a causa del contraste

en las respuestas de mujeres y hombres. Sin embargo, es importante que se tomen en cuenta las recomendaciones

de zimmerman y Moury y que los programas de transferencias en efectivo incluyan educación financiera para que los

beneficiarios adquieran una cultura del ahorro y sepan cómo generar un ingreso adicional que sea sostenible en el

tiempo.

¿Oportunidades no promueve las actividades productivas entre sus beneficiarios?

El Programa Oportunidades no señala que los beneficiarios deban esforzarse por buscar trabajos estables, invertir sus

recursos en actividades productivas o buscar la manera de salir del Programa en un cierto lapso de tiempo.

En este sentido, Patricia Silva (2009) resalta la falta de vinculación que existe entre los programas de transferencias

en efectivo y las actividades productivas. En primera instancia, estos programas no incentivan la participación de los

beneficiarios en actividades económicas distintas a las del sector primario. De esta manera, se merma el impacto de estos

programas en la reducción de pobreza, ya que el trabajo en el campo no necesariamente genera salarios recurrentes o

estables. En segunda, este tipo de programas ignora la acumulación de activos y capital humano de los adultos (con la

excepción de la salud), debilitando las probabilidades de que los padres de familia reduzcan su pobreza una vez que los

hijos hayan concluido la educación media superior. La autora señala que incluso es posible que suceda lo contrario, es decir,

que los padres regresen a su nivel de pobreza anterior una vez que los hijos hayan dejado de recibir las becas y abandonen

su hogar. Finalmente, la analista concluye que la transferencia en efectivo per se no es suficiente, sino que debe estar

acompañada por otras estrategias ligadas a la infraestructura, acceso a mercados y disponibilidad de servicios (Silva, 2009).


Las mujeres y hombres incluidos en la muestra de Fundación Ethos demostraron un interés significativo en recibir

orientación profesional que les permita emprender ciertas actividades, como puede ser la apertura de un negocio, entre

otras. Cuando les preguntamos ¿Le gustaría que el Programa Oportunidades incluyera orientación en aspectos profesionales

como ideas para emprender un negocio o, en general, de cómo generar un mayor ingreso? el 97% de las mujeres y el 92% de

los hombres contestaron que les interesaría mucho.

Tanto mujeres como hombres consideraron que esta podría ser una oportunidad para emprender una actividad rentable,

salir adelante y auto emplearse. Adicionalmente, ello ayudaría a aliviar problemas de pobreza en el corto y largo plazo,

ya que muchos adultos son víctimas de la discriminación laboral a causa de su edad, lo que evidentemente ha mermado

su capacidad para encontrar, o bien para mejorar su empleo.

Cabe mencionar que las razones por las cuales les gustaría a los beneficiarios recibir la orientación son las siguientes:

• Me gustaría abrir un negocio pero no sé cómo, San Cristóbal de las Casas, Chiapas

• Para tener una vida mejor. Me discriminan por mi edad y mi esposo no tiene trabajo fijo, San Sebastián El Grande,

municipio de Tlajomulco de zúñiga, Jalisco

• Tenemos las ganas de hacer las cosas, pero no sabemos cómo iniciar, El Conchal, municipio de Alvarado, Veracruz

• Sí, para saber vender la artesanía, Aldama, Chiapas

• Saldría mejor invertir los centavos para ganar más centavos, Río Frío de Juárez, municipio de Ixtapaluca, Estado de

México

Tras el análisis de la información se concluye que es necesario evaluar la posibilidad de incluir una orientación de

tipo empresarial en el Programa Oportunidades. La promoción de actividades productivas entre los beneficiarios no

solamente es deseable, sino indispensable para su desarrollo. Es importante considerar que tanto las mujeres como los

hombres están abiertos e incluso deseosos de recibir esta orientación, por lo que se debe generar un espacio adecuado

para ello. El empoderamiento de las familias por esta vía debe ser aprovechado y, en este sentido, se debe analizar la

viabilidad de incluir un componente dentro del Programa Oportunidades que atienda estas necesidades. 25 Las cuentas de capitalización individual son registros que crean las Administradoras de Fondos de Pensiones a nombre de sus afiliados. En éstas se van registrando los movimientos que los afiliados realizan en el Fondo de Pensiones.


Al final son mis impuestos, ¿no?

Una pregunta legítima entorno a los apoyos sociales es si la transferencia de recursos hacia los pobres desincentiva el trabajo

y genera una dependencia nociva de los beneficiarios hacia el gobierno. Asimismo, hay quienes temen que los beneficiarios no

sólo crean que la transferencia de recursos es la obligación del gobierno, sino que ésta deba realizarse durante toda su vida.

Conforme al artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda persona tiene derecho a la protección

de salud y a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar. Adicionalmente, se establece que toda familia tiene

derecho a disfrutar una vivienda digna y decorosa, y que los niños tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de salud,

alimentación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Aún cuando estos derechos han quedado plasmados en la

Constitución, no son claros los medios a través de los cuales éstos deben garantizarse.

De esta manera, surgen varios cuestionamientos relacionados con las herramientas a través de las cuales se impulsa

el desarrollo social y se combate la pobreza del país. Una de ellas es hasta qué punto debe el gobierno apoyar a los más

necesitados. ¿Es esta tarea una obligación? Sin duda la línea entre la ayuda y el asistencialismo es muy delgada y, por ello, fue

importante entrevistar a mujeres y hombres beneficiarios a este respecto.


En los cuestionarios, se le preguntó a las beneficiarias lo siguiente:

¿Piensa que el gobierno tendría que dar este tipo de apoyo a sus hijos

durante toda su vida? Una segunda pregunta fue: ¿Cree usted que es

la obligación del gobierno darle estos recursos? En este sentido, la

primera pregunta es más neutral que la segunda, ya que ésta última

incluye la palabra “obligación”, la cual tiene mayores implicaciones

al hacer evidente que las ayudas por parte del gobierno no deben ser

voluntarias sino que su entrega es ineludible.

En lo que respecta a la primera pregunta, el 70% de las encuestadas

contestó que sí, que el gobierno tendría que dar estos apoyos durante

toda la vida:

• Aunque sé que se va a acabar, el gobierno tiene que darnos este

apoyo porque tiene mucho dinero, Santa Rosa, municipio de

Tanlajás, San Luis Potosí

• Son nuestros impuestos, nuestros derechos, Saltillo, Coahuila

De la misma manera, al preguntar ¿Cree usted que es la obligación del gobiernos darle estos recursos? el 65% de las

beneficiarias contestó que sí, replicando el sentido de las respuestas de los hombres, ya que el 52% afirmó que sí es

obligación del gobierno darles estos recursos.

¡El gobierno tiene que darnos estos recursos o hay que levantarnos en armas!, Villa Corona, Jalisco

La información demuestra que la mayoría de las mujeres y hombres están convencidos de que el gobierno tiene que

apoyarlos y, más allá de esto, que incluso es su obligación. Esto deja ver que los beneficiarios no consideran que los

apoyos de Oportunidades sean temporales, sino que por el contrario, piensan que éstos deben durar toda la vida.

Por esta razón, el Programa debe buscar un canal adecuado para transmitir correctamente los objetivos del mismo,

los cuales, sin duda, no están ligados a un enfoque asistencialista. Este tipo de mentalidad es un efecto no deseado

que resulta perjudicial en varios sentidos y, de no ser atendido, seguramente afectará el combate a la pobreza en el

mediano y largo plazo. Lo anterior, debido al desincentivo de los beneficiarios de graduarse de un programa del cual

quisieran formar parte permanentemente.

Oportunidades…¿de empoderarte?

Las Reglas de Operación del Programa Oportunidades establecen que por cada familia beneficiaria se debe

identificar a un titular (generalmente la madre), quien debe recibir directamente los apoyos monetarios (Sección

4.1.1. de las Reglas de Operación).

Hay quienes consideran que la dinámica de las familias beneficiarias posiblemente se ha modificado por este hecho,

pudiendo generar, en algunos casos, conflictos al interior de los hogares. Lo anterior, debido al poder que representa

para las madres ser receptoras de los ingresos adicionales. Adicionalmente, existen dudas sobre la carga de trabajo

de las hijas, al cumplir con las responsabilidades de la escuela y del hogar.

En la sección de evaluaciones se habló sobre el efecto que las transferencias en efectivo han tenido sobre el

comportamiento al interior de las familias. En este sentido, Bobonis, Castro y González-Brenes (2009) encontraron

que las mujeres beneficiarias son 33% menos propensas a sufrir abuso físico que aquellas que no son beneficiarias.

Finalmente, el dinero recibido por Oportunidades no es visto como un dinero de la mujer sino como un ingreso

que ella administra. Asimismo, estos autores consideran que el trabajo empodera a la mujer y, como el dinero de

Oportunidades no es ganado a través del trabajo, no amenaza al hombre y por lo tanto no genera conflictos al

interior de las familias (Maldonado, Nájera, & Segovia, 2009).

70%

27%

1%2%

SÍ NO BOLIVIANO APLICA BOLIVIANO SABE

gRáfICA 13. ¿PIENSA quE El gobIERNo TENDRíA quE DAR ESTE TIPo DE APoyo A SuS HIJoS DuRANTE ToDA Su vIDA?



Ante la pregunta Usted al recibir los recursos de Oportunidades, ¿siente que tiene un papel más importante

dentro de su hogar?, encontramos que el 42% contestó afirmativamente.

• Me siento una verdadera administradora, Suchiapa, Chiapas.

• Porque ayudo con la nutrición, vestido y calzado de mis hijos, Villahermosa, Tabasco.

• Llevo la mayor responsabilidad con los hijos, Tacotalpa, Tabasco.

• Porque tengo más poder para administrar la casa, Tlajomulco de zúñiga, Jalisco.

Por otro lado, el 57% de las encuestadas considera que las hijas tienen más tareas al cumplir con el trabajo de

la casa y de la escuela. En este sentido, todas las mujeres que contestaron que sus hijas tienen más tareas al

cumplir con el trabajo de la casa y de la escuela dijeron, a su vez, que esto no les causa problemas ni a ellas ni a

sus hijas.

Al preguntarle a las encuestadas si están de acuerdo en que sean ellas quienes reciban los recursos de

Oportunidades, la respuesta fue unánime: si están de acuerdo.

• Nosotras como mujeres sabemos lo que les hace falta a nuestros hijos, Villahermosa, Tabasco.

• Quien mejor que nosotras para conocer las necesidades del hogar, Villahermosa, Tabasco

Adicionalmente, se les preguntó a las mujeres si creían que el recibir los recursos de Oportunidades les generaba

conflictos con sus esposos o con otros miembros del hogar. Cabe señalar que la mayoría de las mujeres

contestaron que no les generaba ningún conflicto.

En conclusión, los resultados de las encuestas realizadas revelan que la mayoría de las mujeres no se siente

empoderada por recibir los recursos que transfiere el Programa. Asimismo, no se ha encontrado un cambio en

las dinámicas intrafamiliares como resultado de la participación en el Programa. Finalmente, la información

muestra que el Programa no se ha convertido en una carga extra para las niñas, a pesar de tener que cumplir con

las tareas de la escuela y del hogar.

¿Oportunidades divide las comunidades?

Existen varios estudios que han analizado el impacto de Oportunidades sobre el capital social. La pregunta

principal es si el Programa ha unido más a la gente de las comunidades involucradas. A través de las visitas de

campo, Fundación Ethos quiso investigar si los beneficiarios han generado vínculos entre ellos, promoviendo la

formación de capital social en las comunidades beneficiarias.

Adato (2000) señala que los programas de transferencias en efectivo pueden cambiar las dinámicas sociales al

interior de las comunidades. Por un lado, la exclusión de miembros de la comunidad del Programa puede generar

un sentimiento de solidaridad hacia ellos por parte de las personas que sí tuvieron acceso a éste. Por el otro,

el sistema de selección para acceder a Oportunidades ha creado envidia y división, lo cual desmotiva a los no

beneficiarios a participar en las actividades comunitarias. De la misma manera, Attanasio, Pellerano y Polanía

(2008) compararon el nivel de cooperación en dos comunidades en Colombia, una que recibía los recursos del

programa de transferencia en efectivo, Familias en Acción, y la otra no. De esa forma, encontraron que la comunidad

beneficiaria desarrolló un sentimiento de cooperación más profundo que la comunidad no beneficiaria. Los autores

explicaron que esta diferencia estaba relacionada con el capital humano que el programa de transferencias había

creado.


En las visitas de campo se preguntó: ¿Se siente usted

identificada/o con los demás beneficiarios de Oportunidades?

el 88% de las mujeres y el 71% de los hombres contestaron

que sí:

Me siento identificada con los demás beneficiarios de

Oportunidades en lo pobre, Veracruz, Veracruz

Adicionalmente, cuando preguntamos si habían generado

algún tipo de vínculo con otros beneficiarios del Programa,

el 73% de las mujeres contestó afirmativamente, a

comparación del 40% de hombres:

A veces platicamos pero nada de amistades ni nada de

eso, Ixtapaluca, Estado de México

40%

30%

20%

10%

0%

50%

70%

80%

60%

MU

JER

ES

HO

MB

RES

40%

73%

gRáfICA 14. ¿HA gENERADo AlgúN TIPo DE víNCulo CoN oTRoS bENEfICIARIoS DE oPoRTuNIDADES?


En contraste, cuando se le preguntó a las mujeres ¿Se reúnen con los otros beneficiarios para convivir, por ejemplo, en actividades

recreativas, deportiva, etc.? La mayoría de las beneficiarias dijo que no, comentando que “no se da” lo de convivir con excepción de

cuando van a los talleres de autocuidado y están formadas para recibir los recursos:

• No tengo tiempo para convivir. Tengo que limpiar, planchar etc., Las Navajas, municipio de Tala, Jalisco

• Trabajo y no tengo tiempo, Saltillo, Coahuila

• No, porque no se organizan esas actividades aquí, San Juan de Tlacotompa, municipio de Ecatzingo, Estado de México

SÍ

NO55%

45%

gRáfICA 15 ¿SE REúNEN CoN loS oTRoS bENEfICIARIoS PARA CoNvIvIR ...?

Finalmente, se le preguntó de manera directa a las beneficiarias si el Programa había generado más integración en sus comunidades ¿Siente

una mayor integración en la comunidad, tal vez con otros padres de familias que participan en el Programa? La gran mayoría contestó de manera

positiva, pero opinó que se ha desarrollado más confianza entre los beneficiarios que con la comunidad en su totalidad:

• Estamos integrados y nos comunicamos, Tacotalpa, Tabasco

• Nos apoyamos más mutuamente en caso de enfermedades o defunciones, Ciudad Valles, San Luis Potosí

• El apoyo permite que las familias no se rompan, San Cristóbal de las Casas, Chiapas

SÍ

NO80%

20%

gRáfICA 16 ¿SIENTE uNA mAyoR INTEgRACIÓN EN lA ComuNIDAD, TAl vEz CoN oTRoS PADRES DE fAmIlIAS quE PARTICIPAN EN El PRogRAmA?

Se concluye que el Programa Oportunidades ha generado mayor capital social entre las beneficiarias. La mayoría de

las mujeres percibe que el recibir recursos por tener una condición en común las une. No obstante, no podemos concluir

lo mismo para los hombres, ya que la mayoría no parece haber desarrollado vínculos con los demás beneficiarios.

Adicionalmente, a pesar de que la mayoría de las beneficiarias se siente más unida e integrada, esto no se ha reflejado

en una mayor participación en actividades recreativas, sino que la integración se ha dado principalmente al momento

de cumplir con las corresponsabilidades del Programa.

Finalmente, presentamos los resultados de las encuestas aplicadas a hombres cuyos hijos/hijas reciben beca del

Programa Oportunidades.

5.3. Hombres

Extiendo la mano y dejo de trabajar

Fundación Ethos tiene interés en corroborar si es cierta la idea de que la transferencia de recursos del Programa

Oportunidades disminuye los incentivos de los hombres para trabajar y generar mayores ingresos.

E. Skoufias y V. di Maro (2008) concluyeron que dicho Programa no tiene efecto alguno sobre la oferta laboral de

los adultos, lo que resultó contrario a lo que supusieron algunos modelos económicos de comportamiento. Cabe

mencionar que Skoufias y di Maro sí encontraron algunos casos en donde los beneficiarios utilizaron los recursos para

financiar su búsqueda de empleos (principalmente de salario fijo), en lugar de trabajar en negocios familiares de bajo

rendimiento. Asimismo, los autores notaron que esta tendencia tiende a desaparecer con el paso del tiempo.


Ante la pregunta ¿Está usted conforme con su ingreso total mensual (excluyendo los recursos de Oportunidades)?, el 61%

de los beneficiarios contestó que no.

Una de las razones por las que la mayoría de los beneficiarios dice no estar conforme con lo que ganan mensualmente,

es el hecho de que no les alcanza para cubrir los gastos básicos del hogar. Adicionalmente, la segunda razón más

mencionada se relaciona con los trabajos temporales, los cuales pueden representar un buen ingreso en determinadas

épocas del año y en otras no. Por ejemplo, hay casos en los que los campesinos no obtienen trabajo durante varios días

en época de lluvias, afectando de manera severa las finanzas de su hogar.

Cuando se le preguntó a los hombres ¿Está haciendo algo para mejorar su ingreso? El 82% contestó que sí. La mayoría

de ellos mencionó que estaba buscando un trabajo complementario o la manera de trabajar horas extras. Algunos

de los que contestaron que no están haciendo nada por mejorar, enfatizaron que faltan trabajos de calidad en sus

comunidades que les permitan mejorar su ingreso.


Las respuestas a las preguntas anteriores se refuerzan al analizar qué dijeron los hombres frente a la pregunta

¿Está dispuesto a trabajar horas extras para obtener un mayor ingreso? El 94% de los beneficiarios contestó que sí.

SÍ

NO94%

6%

gRáfICA 17. ¿ESTá DISPuESTo A TRAbAJAR HoRAS ExTRA PARA obTENER uN mAyoR INgRESo?

Adicionalmente, de la muestra analizada se desprende que, de acuerdo a la percepción de los beneficiarios, los

recursos del Programa no son suficientes para cubrir las necesidades de las familias. De esta manera, no

sorprende que al preguntarle ¿Ha considerado dejar de trabajar y sólo vivir con los recursos de Oportunidades? el

97% contestó que no.

• Es muy poco, no alcanza ni para cubrir nuestras necesidades, San Juan Tlacotompa, municipio de Ecatzingo,

Estado de México

• No porque no alcanza, por el contrario, hay que trabajar más, Veracruz, Veracruz

• No, porque sólo comería cada dos meses, Ciudad Valles, San Luis Potosí

SÍ

NO97%

3%

gRáfICA 18. ¿HA CoNSIDERADo DEJAR DE TRAbAJAR y SÓlo vIvIR CoN loS RECuRSoS DE oPoRTuNIDADES?

Se concluye que el Programa Oportunidades no tiene un impacto negativo sobre la oferta laboral de los beneficiarios.

De acuerdo a los datos levantados en las visitas de campo, al parecer, la mayoría de los beneficiarios está en busca de

un mejor empleo o de la posibilidad de trabajar horas extras. De esta manera, Fundación Ethos no registró una

disminución visible en los incentivos para trabajar. No obstante, cabe señalar que se notó en las visitas a las distintas

localidades que a los beneficiarios les faltan herramientas profesionales para conseguir trabajos regulares, lo cual

puede afectar seriamente el alcance del objetivo general de reducción de la pobreza en el mediano y largo plazo.

¿Querer entrar para no salir?

El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 tiene como uno de sus objetivos reducir significativamente el número de

mexicanos en condiciones de pobreza. Asimismo, éste establece que los programas sociales deben contribuir a que,

con base en su propio esfuerzo y de manera gradual, las personas de bajos recursos mejoren sus niveles de vida.

Una de las principales críticas a Oportunidades proviene de quienes creen que el Programa le genera desincentivos a

los beneficiarios para llevar a cabo acciones encaminadas a mejorar su ingreso. Dichas personas consideran que los

apoyos que durante los últimos años se han ido incluyendo en el Programa, han empeorado esta situación. Lo anterior,

tras generar una dependencia de los recursos y, en consecuencia, propiciar que los beneficiarios se nieguen a salir del

Programa.

Por esta razón, el Banco Mundial considera que los programas de transferencias en efectivo deben tener un marco

temporal, ya que ello les daría mayores incentivos a los beneficiarios para aprovechar los recursos de manera productiva,

es decir, invirtiendo los apoyos en actividades que generaran un ingreso adicional (Fiszbein & Schady, 2009).


Estrictamente, una familia deja de ser beneficiaria de Oportunidades al confirmarse (como resultado de la

recertificación o del proceso de verificación de las condiciones socioeconómicas), que ha superado la condición de

pobreza extrema. Para conocer la percepción que tienen las familias sobre su salida del Programa, se les preguntó a

los hombres directamente ¿Usted se sentiría conforme si en un futuro le quitaran el apoyo de Oportunidades por dejar de

necesitarlo (por ejemplo, por tener un mayor ingreso)? Sorprendentemente, el 56% de los hombres encuestados dijo no

estar conforme con que les retiraran los apoyos. Los principales argumentos fueron tres:

1. Que no sabrían cómo ganar ese dinero por ellos mismos.

2. Que sin el apoyo no les alcanza para cubrir sus necesidades básicas.

3. Una ayuda adicional siempre es bienvenida.


De aquellos beneficiarios que estarían conformes con dejar de recibir el apoyo de Oportunidades si esto implicara

que han aumentado sus ingresos, más de la mitad contestó que planean hacer “algo” en el futuro para dejar de

recibir los recursos. Sin embargo, al preguntarles qué actividades planean hacer, resalta que no lo tienen claro.

BUSCAR UN TRABAJO

ABRIR UN NEGOCIO

OTRO

NO SABE

38%

6%

12%

44%

gRáfICA 19.S ¿qué PlANEA HACER? (PARA DEJAR DE RECIbIR loS RECuRSoS DE oPoRTuNIDADES EN El fuTuRo)

Con base en estos datos podemos concluir que a los beneficiarios les cuesta trabajo imaginar el futuro sin el

apoyo de Oportunidades, es decir, no tienen claro qué acciones podrían emprender para sustituir ese ingreso.

Adicionalmente, los beneficiarios no ven la salida del Programa como algo positivo. Esto representa una llamada

de atención para las autoridades porque significa que no han transmitido la importancia de dejar de depender

de los recursos transferidos y, en efecto, hoy por hoy son muchos los beneficiarios que buscan entrar al Programa

para no salir.

¿Ayuda o ingreso principal?

Existen sospechas de que para algunas familias el monto que reciben del Programa es tan significativo que

prácticamente representa la totalidad de su ingreso y, por lo tanto, no tienen necesidad de incorporarse a la

fuerza laboral. Claramente, de ser cierto, ello tendría consecuencias graves en la eventualidad de que el Programa

llegara a su fin. Esta preocupación se agudiza con la transferencia de mayores recursos a partir de la inclusión

del Apoyo Infantil Vivir Mejor en el presente año y con la posibilidad de que éste tenga efectos secundarios sobre

la fecundidad.

Un estudio llevado a cabo por el Dr. Oscar Martínez de la Universidad Iberoamericana, señala que las

transferencias son sólo un complemento y no representan el ingreso principal de las familias, es decir, que este

último proviene del trabajo del jefe o jefa de hogar y/o otros miembros de la familia. No obstante, Martínez

indica que los recursos de Oportunidades complementan de manera importante el ingreso mensual del hogar. En

opinión de Tarsicio Castañeda (2009), cuando las transferencias son demasiado altas, pueden desincentivar el

trabajo, mientras que si son demasiado bajas se nulifica su efecto. Castañeda considera que en la mayoría de los

países éstas representan entre el 13% y el 20% del ingreso promedio de las familias pobres.


En relación al monto que la transferencia de Oportunidades representa del ingreso total de los hogares, cuando

se le preguntó a los beneficiarios ¿Me podría decir cuál es el ingreso mensual del hogar (excluyendo los recursos de

Oportunidades)? recibimos respuestas en un rango de $400 a $6,000, demostrando una diferencia significativa

en el ingreso de los beneficiarios. De la misma manera, cuando preguntamos ¿Cuánto dinero recibe al mes por

Oportunidades? obtuvimos respuestas muy distintas ya que las mujeres parecían tener claro cuánto dinero recibían

de los apoyos de Oportunidades, a diferencia de los hombres. No obstante, derivado de la información recabada

tenemos que de acuerdo a las respuestas de las mujeres, los recursos de Oportunidades representan, en promedio,

54% de su ingreso total (para el 16%, los recursos de Oportunidades son el único ingreso del hogar). En el caso de

los hombres, los recursos de Oportunidades representan, en promedio, un 21% de los ingresos totales del hogar.

Resulta importante resaltar que el 11% de los hombres no supo contestar exactamente cuál era el ingreso mensual

de su hogar, ya que no cuentan con trabajos regulares. Para estos hombres su ingreso varía de mes a mes o incluso

de semana a semana, lo cual dificultó conocer la proporción exacta que los apoyos de Oportunidades representan

de su ingreso total.

gRáfICA 20. RECuRSoS DE oPoRTuNIDADES Como INgRESo ToTAl DE loS HogARES

40%

30%

20%

10%

0%

50%

70%

60%

0%-25%

21%

64%

26%-50%

HombresMujeres

36%

26%

51%-75%

11%

76%-100% +

32%

5% 5%


En lo que respecta a la creencia de que el Apoyo Infantil

Vivir Mejor incentiva a los beneficiarios a tener más

hijos, cabe resaltar que los resultados obtenidos de

las encuestas son contundentes tanto para hombres

como para mujeres. En este sentido, ambos grupos

coincidieron en que dicho apoyo no representa un

incentivo. No obstante, en la actualidad únicamente

el 36% de las mujeres con hijos entre 0 y 9 años de

edad reciben el apoyo, es decir que el 64% de las que

deberían estar recibiéndolo no lo hace. Es importante

resaltar que el 21% de las mujeres sí considera que estos

recursos adicionales le permitirían a ella o a su esposo

trabajar menos. De acuerdo a las respuestas de los

hombres, el 82% de los beneficiarios que tienen hijos

entre 0 y 9 años, aún no reciben el apoyo. Sin embargo,

el 18% afirma que los recursos le permitirían a él o a su

esposa trabajar un poco menos.

Resulta complicado determinar si Oportunidades

representa un ingreso principal o una ayuda dada la

variación tan marcada en las respuestas de mujeres y

hombres. No obstante, para ambos grupos la ayuda

representa una parte importante del ingreso de su

hogar. De la información obtenida se desprende que

los recursos de Oportunidades son, en su mayoría,

administrados por las mujeres y que los hombres en

ocasiones no tienen una idea clara de cuánto se ingresa

al hogar por este concepto. Finalmente, la creencia de

que el Apoyo Infantil Vivir Mejor genera incentivos para

tener más hijos puede quedar descartada dadas las

respuestas de los encuestados. No obstante, se debe

tomar en cuenta que aún cuando son los menos, hay

beneficiarios que consideran que mayores transferencias

se pueden traducir en menor trabajo.

5.4. Mejoras al Programa Oportunidades de acuerdo a los beneficiarios

En los cuestionarios que se les aplicaron a los

beneficiarios en las visitas de campo se les preguntó

directamente qué aspectos mejorarían del Programa.

Ello, con el objetivo de saber, desde el punto de vista

de los interesados, qué cambios serían deseables. A

continuación se presentan las principales respuestas:

más aPoyos:

Jóvenes, mujeres y hombres coincidieron en que sería de gran ayuda recibir más dinero porque no les es suficiente:

• Lo podrían mejorar transfiriendo más recursos porque no alcanza para vivir, río Frío de juárez, municipio de ixtapaluca, estado de méxico

• Con más dinero porque no alcanza (mi esposo es eventual), el conchal, municipio de alvarado, veracruz

• Hay mucha gente a la que le dan y no alcanza, ejido la encantada, municipio de saltillo, coahuila

• Más dinero porque es muy poco, río Frío de juárez, municipio de ixtapaluca, estado de méxico

mejorar mecanismos de acceso al Programa:

Jóvenes, mujeres y hombres expresaron la necesidad de llevar a cabo encuestas más rigurosas para garantizar el acceso al Programa de las personas que verdaderamente necesitan la ayuda:

• Mejorar el mecanismo para determinar quién necesita el apoyo, san antonio, san luis Potosí

• Revisar a las personas que realmente necesitan el Programa, suchiapa, chiapas

• Cuando hacen la encuesta general, que se fijen más en cómo están las casas. Que investiguen más la situación de la familia, villa corona, jalisco

• Que vean quién lo necesita de verdad. Hay que investigar mejor, san sebastián el grande, municipio de tlajomulco de Zúñiga, jalisco

• Haciendo investigación sobre todas las personas que obtienen Oportunidades para saber si lo necesitan o no, el conchal, municipio de alvarado, veracruz

aPoyos Para la universidad:

Jóvenes, mujeres y hombres comentaron que también les gustaría recibir algún tipo de apoyo para la universidad, pues resulta difícil poder financiarla:

• Que sigan apoyando los beneficiarios en la universidad, san sebastián el grande, municipio de tlajomulco de Zúñiga, jalisco

• Que durara más tiempo. Mayores recursos para los jóvenes porque la educación cada vez está más cara, el conchal, municipio de alvarado, veracruz

mejorar los servicios de salud:

las mujeres opinaron que era importante mejorar la calidad de los servicios de salud:

• Mejores atenciones en la clínica, que el Dr. esté más seguido porque luego no está en el pueblo y cuando ocurren emergencias no hay con quien ir, tlacotompa, municipio de ecatzingo, estado de méxico

• Cambiar la falta de compromiso en las citas médicas, ahora citan de dos en dos, tlacotalpa, tabasco

• El tener acceso a un centro de salud más equipado que contara con rayos X y laboratorio, san antonio, san luis Potosí

asesoría Para mejorar su situación económica

los hombres indicaron la necesidad de ser apoyados a través de asesoría profesional, dado que no saben cómo mejorar su situación económica:

• Incluir cosas para hombres como cursos sobre cómo salvar el campo, san antonio, san luís Potosí

• Pensar en la necesidad del campesino, tacotalpa, tabasco

tabla 23. ¿Qué mejorarían los beneficiarios del Programa oportunidades?

gráFica 21. ¿cree Que los recursos del aPoyo inFantil vivir mejor, le Permitan a usted o a su esPoso(a) trabajar un Poco menos? (resPuestas aFirmativas)

MUJERES HOMBRES

20%

19%

18%

17%

16%

21%

22%

18%

21%

C o N C l u S I o N E S y R E C o m E N D A C I o N E S84 85m I T o S y v E R D A D E S S o b R E E l P R o g R A m A o P o R T u N I D A D E S : A l T E R N A T I v A S P A R A E l f u T u R o I

6 Conclusiones yrecomendacionesEl Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

ha sido analizado y evaluado exhaustivamente a lo

largo de sus trece años de existencia.


Los estudios han estado a cargo de instituciones públicas, organizaciones internacionales,

destacados especialistas, académicos, entre otros. No obstante, a pesar de la larga lista

de resultados que han arrojado el cúmulo de evaluaciones cuantitativas y cualitativas

realizadas en torno al Programa, son menos las que han detectado los efectos no

deseados que Oportunidades ha generado en la práctica.

Frente a este escenario, Fundación Ethos se dio a la tarea de verificar una serie de creencias

asociadas al Programa que ponen en duda, desde el correcto uso de los recursos, hasta el

impacto del desarrollo de las capacidades. Para este efecto, se llevaron a cabo una serie

de visitas de campo a distintas localidades del país, con el ánimo de conocer cuál es la

percepción de jóvenes, mujeres y hombres al respecto.

Es importante resaltar que las conclusiones aquí expuestas surgen a partir de la percepción

de los beneficiarios. Asimismo, han quedado contemplados algunos problemas, como

la calidad de los servicios, que aún cuando superan el ámbito de acción del Programa

Oportunidades deben ser atendidos para mejorar su funcionamiento y, en consecuencia,

alcanzar el objetivo de romper con la transmisión intergeneracional de la pobreza.

Las principales conclusiones de esta evaluación son las siguientes:

• Los jóvenes beneficiarios no reprueban años escolares con el fin de recibir, durante más

tiempo, los recursos del Programa. No se encontraron elementos suficientes para

afirmar que los jóvenes reprueban años escolares como estrategia para prolongar

la obtención de recursos provenientes del Programa. Adicionalmente, las Reglas de

Operación marcan un tope en el número de veces que los alumnos pueden reprobar

un año escolar, lo que demuestra que el Programa sí contempla sanciones para

evitar abusos de esta índole.

• A pesar de su participación en el Programa Oportunidades, los jóvenes tienen bajas

expectativas laborales. Los jóvenes beneficiarios -que cursan la educación media

superior- y desean integrarse al mercado laboral, tienen bajas expectativas

profesionales a pesar de la inversión en su educación. Aparentemente, el Programa

Oportunidades no ha logrado cambiar las aspiraciones de la juventud, lo cual puede

impactar negativamente los esfuerzos por reducir la pobreza.

• Los jóvenes no conocen el Programa Jóvenes con

Oportunidades. De la muestra analizada, muy pocos

jóvenes saben de la existencia de Jóvenes con

Oportunidades y, los que lo conocen, no tienen claro

cómo funciona.

• Oportunidades podría incentivar a los jóvenes a sacar

mejores calificaciones. Los jóvenes beneficiarios

del Programa sacarían mejores calificaciones si

ello estuviera ligado a la transferencia de recursos

adicionales.

• Los beneficiarios no quieren salir del Programa. Los

beneficiarios no se imaginan el futuro sin el apoyo de

Oportunidades, es decir, no tienen claro qué acciones

podrían emprender para sustituir ese ingreso.

Adicionalmente, los beneficiarios no ven la salida del

Programa como algo positivo.

• Dadas las características de la muestra de la

evaluación, no fue posible concluir si los beneficiarios

de Oportunidades pueden o no ahorrar. Resulta

complicado estimar la capacidad de ahorro de los

beneficiarios dado el contraste entre las respuestas

de mujeres y hombres.

• El Apoyo Infantil Vivir Mejor no incentiva la fecundidad.

Todas las mujeres encuestadas afirmaron que el

Apoyo Infantil Vivir Mejor no las incentiva a tener

más hijos. No obstante, se debe tomar en cuenta

que aún cuando son los menos, sí hay beneficiarios

que consideran que mayores apoyos se traducen en

menor trabajo.

• Es difícil detectar si las beneficiarias utilizan bien

los recursos del Programa. A pesar de que existe la

obligación de gastar los recursos transferidos en

el bienestar familiar, no hay una sanción explícita

que garantice que esto se lleve a cabo. Las mujeres

y los hombres coinciden en que los recursos de

Oportunidades se gastan en bienes básicos. No

obstante, es de dudarse que en gran parte de los

hogares no se consuman bebidas alcohólicas ni se

fume.

• Los beneficiarios de Oportunidades no saben cómo

generar un ingreso extra y sostenido en el tiempo.

Es necesario evaluar la posibilidad de incluir una

orientación de tipo empresarial en el Programa

Oportunidades. Mujeres y hombres están abiertos e

incluso deseosos de recibir este tipo de orientación.

• Las beneficiarias del Programa piensan que es

obligación del gobierno darles estos recursos. La

información demuestra que la mayoría de las mujeres

y hombres están convencidos de que el gobierno

tiene que apoyar a sus hijos durante toda su vida y,

más allá de esto, que incluso es su obligación.

• Las beneficiarias de Oportunidades se sienten más

unidas, no obstante, esto no se ha visto reflejado en

la práctica. El Programa Oportunidades ha generado

mayor unión entre las beneficiarias. Sin embargo,

aún cuando la mayoría de ellas se sienten más

integradas, esto no se ha visto reflejado en una

mayor participación en actividades recreativas.

La integración se da básicamente al momento de

cumplir con las corresponsabilidades.


Estrategias para romper la pobreza intergeneracional

Con el objeto de contribuir a romper con el ciclo intergeneracional de la pobreza de una manera más efectiva,

Fundación Ethos se ha dado a la tarea de esquematizar la estrategia de Oportunidades, así como una propuesta

alternativa.

Educación, salud y alimentación(componentes actuales)

Componente productivo(nuevo)

Temporalidaddefinda

Calidad deServicios

Obtención de un trabajoformal/regular o aperturade negocio.

RUPTURA DE POBREZA INTERGENERACIONAL

Componente productivo: taller con temas sobre orientación financiera y empresarial

Acumulación de ahorros

2.

4.

5.

+1.

Asesoria del empleo(previa cita)

3.

Inversiónde ahorros

6.

Promoción del Desarrollo Local

Motivación sobre temaseducativos/

laborales

Educación paralos hijos de las familias beneficiarias.

Atención a los beneficiarios a través de los servicios de salud

Rupturade la pobreza

intergeneracional

Mejor aliment-ación para los integrantes delas familias

Figura 1. estrategia del Programa de desarrollo Humano oPortunidades

Figura 2. ProPuesta etHos Para romPer la PobreZa integracional


De las conclusiones de la evaluación se desprenden las siguientes recomendaciones:

• En lo que respecta a la incorporación de nuevos beneficiarios, se recomienda definir un plazo máximo

para acceder a los beneficios del Programa. Una vez transcurrido dicho período, dejarían de transferirse

los apoyos de manera automática. Lo anterior, con el ánimo de fomentar un mejor aprovechamiento de los

recursos. Al definirse una temporalidad en la transferencia de los recursos, es probable que los beneficiarios

hagan un mayor esfuerzo por ahorrarlos, invertirlos o gastarlos de la mejor manera posible.

• Resulta indispensable motivar a los jóvenes y a los padres beneficiarios del Programa oportunidades sobre

la importancia del trabajo, la educación y la capacitación profesional, en oposición a la dependencia de

la asistencia social. Sin duda, la motivación representa una herramienta necesaria para salir de la pobreza.

En este sentido, se recomienda que el Programa incluya pláticas, o bien un mecanismo a través del cual se

difundan las ventajas de salir adelante por sus propios medios.

• Se recomienda introducir un componente productivo que vaya de la mano de una cultura del ahorro. Lo

anterior, con el fin de asistir a los beneficiarios sobre cómo emprender un negocio, cómo generar un mayor

ingreso y, en consecuencia, sobre cómo administrar los recursos adicionales. El Programa debería impulsar

la acumulación de la riqueza a través de distintas herramientas financieras.

• Sugerimos incluir en el Programa una asesoría de búsqueda de empleo que dote a los beneficiarios de

herramientas profesionales para conseguir trabajos regulares. Parte fundamental de lograr el objetivo de

la ruptura intergeneracional de la pobreza se relaciona con el empleo. En este tenor, los beneficiarios deben

recibir asesoría laboral básica sobre cómo buscar un trabajo (con todo lo que esto conlleva) y mantener un

empleo, aun cuando las condiciones económicas sean adversas.

• Resulta importante promover el desarrollo local a través de una estrategia de vinculación económica

entre las localidades pequeñas y las de mayor tamaño. De esta forma, tanto los adultos como los jóvenes

beneficiarios contarían con más oportunidades laborales y productivas en la economía formal, elevando así

sus niveles de vida.

• Se requiere mejorar la calidad de los servicios del Programa Oportunidades. A través de las respuestas

de los encuestados se hizo evidente su inconformidad con la calidad de algunos servicios (principalmente

salud). Aún cuando la calidad de los servicios no depende directamente del Programa, es necesario atender

esta problemática. Lo anterior, debido a que los resultados de Oportunidades sí están atados a la eventual

mejora de estos servicios.

ENTIDAD fEDERATIvA

fAmIlIASbENEfICIARIAS

5,800,000

AGUASCALIENTES 27,831

BAJA CALIFORNIA 36,673

BAJA CALIFORNIA SUR 15,588

CAMPECHE 54,646

COAHUILA 59,255

COLIMA 22,298

CHIAPAS 587,177

CHIHUAHUA 82,160

DISTRITO FEDERAL 119,497

DURANGO 80,948

GUANAJUATO 252,819

GUERRERO 393,036

HIDALGO 224,465

JALISCO 173,197

MÉXICO 499,053

MICHOACÁN 276,710

ENTIDAD fEDERATIvA

fAmIlIASbENEfICIARIAS

5,800,000

MORELOS 84,291

NAYARIT 44,446

NUEVO LEÓN 59,458

OAXACA 412,301

PUEBLA 482,959

QUERÉTARO 76,157

QUINTANA ROO 59,792

SAN LUIS POTOSí 198,432

SINALOA 132,287

SONORA 77,042

TABASCO 167,370

TAMAULIPAS 114,122

TLAXCALA 72,763

VERACRUz 659,441

YUCATÁN 150,475

zACATECAS 104,411

Anexo 1. Cobertura de familias beneficiarias por entidad federativa (2010)



moNTo mENSuAl DE APoyoS EDuCATIvoS (JulIo - DICIEmbRE 2010)

PRImARIA HombRES y muJERES

Adquisición de útiles* $195

Tercero $145

Cuarto $170

Quinto $220

Sexto $290

SECUNDARIA HOMBRES MUJERES

Adquisición de útiles $365

Primero $425 $450

Segundo $450 $495

Tercero $475 $545

EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR HOMBRES MUJERES

Adquisición de útiles $365

Primero $715 $820

Segundo $765 $875

Tercero $810 $925

*en Primaria se otorga un aPoyo adicional de $95 Por rePosición de útiles. Fuente: reglas de oPeración del Programa de desarrollo Humano oPortunidades, 2010, P. 8-9

SuSPENSIÓN DE loS APoyoS moNETARIoS PoR TIEmPo INDEfINIDo

TIPo DE APoyo moTIvo DE SuSPENSIÓN

APOYOS DE FAMILIA

La titular de la familia no haya acudido en dos ocasiones consecutivas a recibirlos.

La titular de la familia beneficiaria reciba los apoyos por depósito bancario y no realice movimientos en su cuenta durante dos o más bimestres consecutivos, de acuerdo a la fecha en que la institución liquidadora reporte esta información a la Coordinación Nacional, en los términos de la Ley de Instituciones de Crédito.

La titular de la familia beneficiaria no firme su contrato con la institución liquidadora o no recoja su planilla de etiquetas de seguridad o su tarjeta de débito para recibir los apoyos monetarios, en un plazo máximo de dos bimestres después de su emisión.

La familia beneficiaria no cumpla con su corresponsabilidad en salud en cuatro meses consecutivos o seis meses discontinuos en un lapso de doce meses.

No pueda comprobarse la supervivencia de la titular beneficiaria.

No pueda ratificarse la veracidad de la certificación del cumplimiento de la corresponsabilidad a los servicios de salud.

La familia beneficiaria sea objeto de un procedimiento relacionado con la identidad o patria potestad de los becarios, que requiera revisión por parte de una autoridad judicial o civil.

Exista una disputa por los apoyos del Programa entre los integrantes de la familia beneficiaria registrados en el padrón.

La familia beneficiaria no sea recertificada por alguna causa no imputable a ella.

El titular solidario de la familia beneficiaria no cumpla con los compromisos adquiridos por la titular beneficiaria con los integrantes de la familia beneficiaria.

La familia beneficiaria sea visitada en dos ocasiones por personal de la Coordinación y no se localice al informante adecuado, o bien, no sea posible recolectar la información socioeconómica y demográfica completa por causas imputables a la familia.

Concluya el ciclo de la familia beneficiaria en el EDA.

Un integrante de la familia beneficiaria sea servidor público no eventual de cualquier orden de gobierno y perciba ingresos por tres o más salarios mínimos generales correspondientes a la zona geográfica A.

Esta causal de suspensión, no aplica para los exbecarios del Programa, que por su conocimiento de la lengua indígena, sean contratados por la Coordinación Nacional para la operación del Programa en localidades con población indígena.

La familia beneficiaria renuncie al Programa.

Error en la captura del acuse de incorporación.

Cuando la familia estando sujeta a la reevaluación de sus condiciones socioeconómicas, no se le haya aplicado dicha reevaluación.

Anexo 2. Monto Mensual de Apoyos Educativos (Julio-Diciembre 2010)Anexo 3. Suspensión de los apoyos monetarios por tiempo indefinido


Los apoyos monetarios se retirarán hasta por 3 bimestres, antes de aplicar la suspensión por tiempo indefinido en los siguientes casos:

Cuando a petición del Programa no puedan ser verificados los datos de la familia.

Cuando la familia se encuentre en proceso de verificación domiciliaria como resultado del proceso de recertificación.

SuSPENSIÓN DE loS APoyoS moNETARIoS PoR TIEmPo INDEfINIDo


APOYOS ADULTOS MAYORES

Cuando no se certifique el cumplimiento de la corresponsabilidad de asistir a los servicios de salud. Se reactivará su emisión si se comprueba un error u omisión en la certificación semestral o cuando reinicie su certificación en los servicios de salud, sin que por esto pierda su derecho a recibir la atención del componente de salud.

APOYOS EDUCATIVOS Cuando los becarios cursen por tercera vez el mismo grado escolar. La emisión de los apoyos se reanudará cuando avancen de grado.


Anexo 4. Suspensión definitiva de los apoyos monetarios


SuSPENSIÓN DEfINITIvA DE loS APoyoS moNETARIoS


APOYOS MONETARIOS

La titular beneficiaria u otro de sus miembros vendan o canjeen los suplementos alimenticios recibidos.

La titular beneficiaria u otro de sus integrantes utilicen el nombre del Programa con fines electorales, políticos, de proselitismo religioso o lucro.

Se detecte duplicación de la familia en el Padrón Activo de Beneficiarios. Sólo se mantendrá activo un registro, los apoyos duplicados se eliminarán.

Como resultado de la recertificación o del proceso de verificación de condiciones socioeconómicas, la familia beneficiaria ya no cumpla con los criterios de elegibilidad del Programa.

La familia beneficiaria no permita la verificación de sus condiciones socioeconómicas y demográficas.

La familia beneficiaria no acepte su recertificación

Defunción del único integrante de la familia.

APOYO INFANTIL VIVIR MEJOR Defunción del único integrante de la familia.

La emisión de apoyos educativos a becarios que hubiesen causado baja en ciclos escolares anteriores, por las siguientes causales, podrán reanudarse cuando el becario salga del supuesto que generó su baja:

EDUCACIÓN BÁSICA

Los apoyos monetarios de becas y útiles se suspenderán si se detecta la duplicación del becario en el Padrón Activo de Beneficiarios. Sólo permanecerá activo un registro del becario, suspendiéndose los apoyos duplicados.

Los apoyos monetarios de educación media superior se suspenderán cuando el becario haya recibido durante cuatro años calendario este apoyo contados a partir del primer bimestre en que recibió por primera vez el apoyo en este nivel educativo.

EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR

Si el becario interrumpió la escuela por dos o más ciclos (semestres). Los apoyos se reanudan cuando se certifique la inscripción del becario al nuevo semestre escolar.

APOYOS JÓVENES CON OPORTUNIDADES

Los beneficiarios que hayan obtenido este apoyo y decidan reinscribirse a otros sistemas de educación media superior no tendrán derecho a recibirlo por segunda ocasión.

APOYO ADULTOS MAYORES

Fallece el adulto mayor.

Abandona el hogar.

No cumpla con la corresponsabilidad de asistir a los servicios de salud por dos o más semestres consecutivos.

Se detecte duplicación o esté siendo atendido por el Programa 70 y más de la SEDESOL


Anexo 5. Síntesis de evaluaciones al Programa Oportunidades

SíNTESIS DE EvAluACIoNES oPoRTuNIDADES (1/5)

NO. AñO EVALUACIÓN INSTITUCIÓN EVALUADORA OBJETIVO RESULTADOS/RECOMENDACIONES

1 2009

10-year effect of Oportunidades, Mexico s conditional cash transfer programme, on child growth, cognition, language, and behaviour: a longitudinal follow-up study

University of California, Berkley

Análisis puntual de los efectos de Oportunidades en el crecimiento de los niños, el lenguaje, características cognitivas y comportamiento, con un enfoque de mediano plazo y haciendo seguimiento a lo largo de los años a un grupo de niños objeto de estudio.

Resultados:

La inclusión de un año y medio más en el Programa Oportunidades reduce el número de problemas socioemocionales reportados en los niños de 8 a 10 años. No se identificaron efectos significativos en los grupos de altura por edad, índice de masa corporal por edad y el desarrollo cognitivo y de lenguaje. Sin embargo, los resultados mostraron una asociación positiva y significativa entre las transferencias en efectivo acumuladas y la altura, cognición y vocabulario, así como una asociación negativa con los problemas de conducta, en concordancia con los resultados reportados para estos niños a la edad de 3 a 5 años.

2 2009Public Transfers and domestic Violence: The Roles of Private Information and Spousal Control

University of Toronto

Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)

University of Massachussetts-Amherst

Evidenciar el impacto de las transferencias en efectivo de Oportunidades sobre la violencia de los hombres hacia las mujeres en el matrimonio. La definición de violencia se toma de la Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares (ENDIREH) e incluye la violencia física, sexual y el abuso emocional.

Resultados:

1. La evidencia sugiere que las mujeres beneficiarias son 33% menos propensas a ser víctimas de abuso físico que las no beneficiarias, este impacto puede deberse al empoderamiento que el programa da a las beneficiarias. Por su parte, las beneficiarias son igualmente propensas que las no-beneficiarias a recibir tratos violentos y ser víctimas de abuso emocional y son más propensas a recibir abusos no asociados al abuso físico.

2. La violencia disminuye cuando el ingreso de las mujeres aumenta, sin embargo, hay más amenzas por parte de los maridos aunque el maltrato físico no se concreta.

3 2009 Conditional Cash Transfers. Reducing Present and Future Poverty World Bank

Analiza el impacto que las transferencias en efectivo tienen en la pobreza, la educación, la salud y la nutrición a través de evaluaciones realizadas a diferentes programas de este tipo alrededor del mundo.

Resultados:

La inclusión de un año y medio más en el Programa Oportunidades reduce el número de problemas socioemocionales reportados en los niños de 8 a 10 años. No se identificaron efectos significativos en los grupos de altura por edad, índice de masa corporal por edad y el desarrollo cognitivo y de lenguaje. Sin embargo, los resultados mostraron una asociación positiva y significativa entre las transferencias en efectivo acumuladas y la altura, cognición y vocabulario, así como una asociación negativa con los problemas de conducta, en concordancia con los resultados reportados para estos niños a la edad de 3 a 5 años.

4 2009 The Impact of Conditional Cash Transfers on Marriage and Divorce

University of Toronto

Canadian Institute for Advanced Research (CIFAR)

Mostrar el impacto en el corto plazo de las transferencias en efectivo en las transiciones maritales de los hogares con bajo ingreso (disolusión de matrimonios y formación de nuevos)

Resultados:

1. Las relaciones maritales no presentan cambios, sin embargo, se observó un incremento de mujeres que, al ingresar al Programa estaban solteras y con el paso del tiempo, se involucraron en una relación marital.

2. El procentaje total de parejas no sufrió cambios con el paso del tiempo y la aplicaicón del programa.

3. Las consecuencias no intencionales de los programas de transferencias en efectivo en generar desincentivos al trabajo o aumento en la fertilidad son limitados.

4. Estos programas deben de estar en sintonía con aquellos que buscan el empoderamiento de las mujeres

5 2009

How Much are we Willing to Pay to Send Poor Adolescents to School? Stimulating Changes to Mexico s Oportunidades in Urban Areas

Inter-American Development Bank (IADB)

Simula cómo la asistencia a la escuela varía ante los cambios en las transferencias monetarias de Oportunidades, poniendo especial atención en los estudiantes de secundaria y EMS

Resultados:

1. Oportunidades tiene un impacto menor en la asistencia a la escuela primaria. En parte, esto se debe a que actualmente los niveles de asistencia a la escuela primaria son altos. Por lo tanto, dirigir las políticas a este objetivo, no es eficiente. En cambio, deberían de destinarse recursos a mejorar la calidad de la educación.

2. El mayor reto es elevar las tasas de asistencia a la escuela de los adolescentes. Los datos indican que la deserción escolar se incrementa a paritr de los 14 años y es mayor para los adolescentes que no son beneficiarios de Oportunidades. Re-enfocar los recursos utilizados para la educación primaria hacia la secundaria y media superior, incrementará el impacto de las transferencias públicas hacia la acumulación de capital humano de los niños pobres.

Recomendaciones basadas en simuladores:

1. Duplicando las transferencias hacia la educación secundaria y media superior -sin pagar las transferencias a la educación primaria- se incrementa la asistencia a la escuela en 7.8%. Es importante resaltar que para promover la asistencia a la escuela de niños mayores de 15 años, se requiere un incremento grande en las becas para este grupo de edad.




6 2009

Complementos nutricionales y capital humano. Un análisis desde los beneficiarios al Nutrisano y Nutrivida del programa Oportunidades de México

Instituto de Investigaciones sobre Desarrollo Sustentable y Equidad Social

Sistema Universitario Jesuita

Secretaría de Salud de Nuevo León

Analizar la aceptación y el correcto uso de los complementos Nutrisano y Nutrivida en el Área Metropolitana de Monterrey

La eficiencia en la utilización de los complementos nutricionales es un factor importante para la obtención de los resultados deseados. Éstos se deben consumir de acuerdo con las disposiciones médicas, por lo que se necesita contar con la cantidad suficiente para cubrir la cuota diaria de consumo. En la práctica no siempre ocurre esto. Al respecto, la evaluación presenta las siguientes conclusiones:

1. Los complementos se deben entregar de forma mensual (5 sobres por cada niño y 6 para las mujeres). Es necesario mejorar los sistemas de distribución y el tiempo de entrega para que alcance el complemento.

2. El 9% de los hogares con integrantes que pertenecen a la población objetivo, no los reciben, evidenciandose un problema de focalización. Es necesario mejorar el abasto en tiempo y cantidad para cada unidad de salud, de manera que los complementos tengan un impacto sustantivo.

3. Asegurar el abasto de los 3 sabores existentes del complemento para evitar que, por aburricón a un único sabor, los niños dejen de tomar el complemento.

4. Más de la mitad de los beneficiarios consume los complementos de forma diferente a como lo marca el Programa. Esto puede deberse a una explicación poco clara o a que no se ha comprendido correctamente. Es necesario por lo tanto, prestar especial atención y dedicarle tiempo a la explicación de la forma de preparación del complemento, así como de las implicaciones que tiene el no hacerlo correctamente.

5. Poco menos de la mitad de los beneficiarios ingieren los complementos menos días que los recomendados por el Programa, lo que puede originar que no se tengan los resultados esperados.

6. Más del 45% de los beneficiarios consumen los complementos más de una vez al día, lo que muestra nuevamente que las instrucciones no se han entendido del todo y puede acarrear otros problemas como vitaminosis, sobrepeso, etc.

7. Al interior de algunas familias, los complementos los consumen otros miembros adicionales a los indicados. Esto ocasiona que el efecto se diluya entre los consumidores y no se tengan resultados relevantes.

8. Algunos beneficiarios consideran que los complementos tienen un sabor muy dulce y dejan de consumirlo. Se necesita hacer nuevas pruebas de sabor.

9. Los complementos del Programa tienen un impacto significativo en la población objetivo cuando se consumen correctamente y de acuerdo a las instrucciones.

7 2008

Satisfacción de las beneficiarias con el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Una evaluación cualitativa

Colegio Mexiquense

ITESM

Estimar de manera cualitativa la satisfacción de las beneficiarias del Programa Oportunidades con los servicios más importantes que ofrece: salud, y educación, los que otorgan las instituciones liquidadoras y los que da el personal del Programa.

Resultados:

1. Las beneficiarias tienen -en general- suficiente conocimiento de sus compromisos con el Programa, conocen las consecuencias de no cumplir con sus obligaciones y tienen conciencia de la integralidad de sus responsabilidades en materia de salud, educación y alimentación. Sin embargo, hay puntos que se deben aclarar y reforzar por parte del personal de Oportunidades como las causales de bajas temporales del Programa y las consecuencias monetarias de incumplir parcialmente las corresponsabilidades.

2. La calidad de los servicios de salud fue el tema que concentró más inconformidades por parte de las beneficiarias. Éstas perciben que las esperas para obtener consulta son muy largas, que se pierde mucho tiempo y que con frecuencia reciben trato discriminatorio. Además que, como no se respetan las horas de consulta, se incrementan los costos para acceder al servicio en términos de salarios perdidos, costos de transporte, tiempo invertido, energía e incomodidades.

3. El horario de las unidades de salud afecta severamente la percepción de la calidad del servicio, especialmente el hecho de que cierren por las noches y los fines de semana.

4. En opinión de algunas beneficiarias, ciertos doctores no están bien capacitados en el funcionamiento del Programa, lo que dificulta el proceso de atención.

5. Se informó también sobre una falta sistemática de medicamentos y la imposibilidad económica de las beneficiarias para realizarse los estudios y análisis que les solicitan los médicos.

6. En algunos casos, la asistencia de los niños a la escuela ha estimulado a sus madres a querer estudiar.

7. No se detectó la existencia de condicionamiento político para otorgar los apoyos.




8 2008

Empowering Women: How Mexico s Conditional Cash Transfer Program Raised Prenatal Care Quality and Birth Weight

University of California, Berkley

Evaluar el impacto que tienen las transferencias en efectivo de Oportunidades en el incremento del peso de los recién nacidos de las familias pobres y rurales y los patrones en los que ocurren las mejoras.

Resultados:

1. Las beneficiarias dan a luz bebés con más peso y mayor estatura. Las mejoras tienen que ver con el cuidado prenatal que promueve Oportunidades en sus beneficiarias. El Programa empodera a las mujeres con información sobre la importancia del cuidado prenatal, etc.

2. Este es el primer informe que atribuye los impactos a la calidad del cuidado médico y al “empoderamiento” de las mujeres.

3. Los resultados sobre la nutrición son intergeneracionales, no de corto plazo.

9 2008Improving the Education Component of Conditional Cash Transfers in Urban Settings

Inter-American Development Bank (IADB)

Evidenciar el impacto de reestructurar los apoyos en educación.

Recomendaciones:

1. Que el Programa tenga mayor injerencia sobre los servicios de educación y salud, minimizando el efecto negativo que la excesiva burocratización y la estructura institucional tienen.

2. Integrar nuevas iniciativas para reforzar los resultados iniciales. Complementar las políticas existentes conforme va evolucionando el contexto.

3. La política social no puede tener por sí sola la tarea de combatir a la pobreza, ello debe ser un objetivo conjunto, tanto de la política económica (que asegure crecimiento elevado) y la política social (que prepare una fuerza de trabajo que pueda incorporarse a la economía cada vez más basada en el conocimiento).

10 2008 Investments, time preferences and public transfers paid to women

Spectron Desarrollo

Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE)

Universidad Iberoamericana

Duke University

Medir el impacto de Progresa en las decisiones de los hogares sobre el manejo de recursos cuando la transferencia es recibida por las mujeres.

Los beneficios de Oportunidades incrementan el poder de las mujeres. Éstas son más capaces de afirmar sus preferencias y asignar de mejor manera los recursos hacia el ganado y los niños.

Este resultado es importante por dos razones:

1. El empoderamiento hacia las mujeres está asociado con niveles más altos de ahorro e inversión, lo que contribuirá a un crecimiento futuro.

2. Las mujeres destinan más recursos a los niños que los padres de familia. Las mujeres están más inclinadas a invertir en el futuro de sus hijos.

11 2008 Oportunidades: lecciones aprendidas y desafios pendientes

Instituto Fernando Henrique Cardoso (iFHC)

Corporación de Estudios para Latinoamérica (CIEPLAN)

Analizar la experiencia de Oportunidades y explicar sus características y evolución para identificar los logros, dificultades y desafíos que enfrenta.

El documento encontró algunos puntos críticos del Programa:

1. Oportunidades, no tiene injerencia ni en la programación, ni en el monitoreo de las prestaciones de los servicios de educación y salud, por lo tanto, le resta control para mejorar sus resultados ya que solo transifere recursos a estos sectores.

2. La política social no puede acabar por sí sola con la pobreza, debe ser labor de conjunto de una política económica (que consiga un crecimiento elevado) y la política social (que prepare la fuerza de trabajo).

3. Explorar otros campos para estimular el desarrollo microempresarial, tratando de que no sólo se haga vía el acceso al crédito.

12 2008Schooling Impacts of Conditional Cash Transfers on Young Children: Evidence from Mexico

University of Pennsylvania

CIDE-Spectron

Evaluar el impacto a mediano plazo de Oportunidades en los resultados educativos después de 5.5 años de haberse iniciado el programa en niños de 0 a 8 años de edad.

Los niños de más edad dentro de este rango recibieron becas educativas. Los más jóvenes no lo hicieron debido a que aún no comenzaban el 3er año de primaria, no obstante fueron beneficiarios de los componentes de salud.

Resultados:

1. Impactos positivos en reducir la edad de entrada a la escuela en los niños más pequeños, así como la permanencia en la escuela después de los 5.5 años de ser beneficiarios (en niños mayores).

2. Los impactos positivos también se ven en la nutrición infantil de aquellos niños que desde el inicio fueron beneficiarios del programa.

3. Los resultados muestran una mejora importante y consistente en los indicadores educativos incluso en aquellos niños que no eran elegibles para los componentes educativos al tiempo que inició el programa.

4. Los resultados son alentadores pero está claro que se necesita una evaluación continua. La mayoría de los niños tomados para este estudio, aún estaban en la primaria en 2003 y por lo tanto recibirían las becas de Oportunidades por algunos años. Es por esto que se requiere un seguimiento continuo de las necesidades educativas y su desempeño escolar. Esto es particularmente necesario en niños más jóvenes.




13 2008Conditional Cash Transfer Programs y Latin America

School of Advanced International Studies (SAIS)

Investigar la dinámica política alrededor de los programas de transferencias en efectivo y ver específicamente si su implementación tuvo algún impacto sobre la elección presidencial de Brasil y México.

Resultados:

1. Ambos programas han tenido éxito en reducir la pobreza en el corto plazo. Sin embargo, Oportunidades tiene más potencial en alcanzar los objetivos de largo plazo (romper con la transmisión intergeneracional de la pobreza y desarrollar capital humano).

2. Los programas influenciaron la decisión de los beneficiarios (votantes), sin embargo, esto no se debe ver únicamente como actos de clientelismo sino como una reacción normal de los beneficiarios ante un programa que les ha traido beneficios. En el caso de México, se vio un mayor compromiso con los programas anti-pobreza que el observado en Brasil . La legitimidad y éxito de los programas de transferencias en efectivo dependen más en objetivos alcanzados de largo plazo y no en resultados de votaciones. En este sentido, otros países de Latinoamérica que buscan aplicar este tipo de programas, deberán basarse en la operación de Oportunidades más que en Bolsa Familia para privilegiar los objetivos de largo plazo sin importar si tienen o no ganancias electorales inmediatas.

14 2008 Love on the Rocks: Alcohol Abuse and Domestic Violence in Rural Mexico Institute for the Study of Labor (IzA)

Entender la relación entre el abuso del alcohol y la violencia doméstica. Lo anterior, tras estimar el efecto que tiene el nivel de ingreso del marido y la mujer en el abuso del alcohol, así como las conductas agresivas de los maridos hacia las mujeres (en las zonas rurales de México).

Resultados:

Un incremento de 20 dólares en el ingreso de las mujeres reduce el abuso de alcohol en un 15% y esto, ocasiona una disminución de 21% en la violencia relacionada con el alcohol.

Las implicaciones en política derivadas de los resultados obtenidos en este estudio muestran que:

1. El ingreso femenino o su participación en la fuerza laboral, podrían ser utilizados como herramientas de política pública para reducir el alcoholismo y la violencia doméstica. Se confirma que las crecientes prácticas de focalizar hacia las mujeres las transferencias en efectivo o los microcréditos, tiene efectos positivos en esta problemática.

2. El problema del alcohol y la violencia doméstica, los cuales parcen ser endémicos a algunas culturas, si bien no pueden ser erradicadas por completo, si pueden ser aminoradas con políticas apropiadas.

3. El ingreso de los esposos no tiene un efecto significativo en el abuso del alcohol.

15 2007

Medium-Term Impacts of the Oportunidades Conditional Cash Transfer Program on Rural Youth in Mexico

Examina el impacto de Oportunidades en una variedad de comportamientos y resultados en la juventud rural en 2003 (más de 5 años después de que los hogares originalmente incorporados al programa comenzaron a recibir los beneficios). Específicamente, se examina cómo la exposición diferenciada al Programa ha afectado la educación, el mercado laboral, el matrimonio, la fertilidad y la migración. Asimismo, se explora cómo los impactos escolares varían de acuerdo al tipo de escuela disponible.

Resultados:

1. Los niños que fueron beneficiarios un año y medio más (5.5 años contra 4 años) alcanzaron un promedio mayor.

2. El análisis de impacto no tuvo resultados positivos en los exámenes de aprovechamiento. Este resultado sugiere la necesidad de llevar a cabo cambios en los programas. Un cambio podría ser generar un sistema de premios al desempeño de los becarios y no sólo a la matriculación.

3. El análisis también reveló impactos significativos en la participación en la fuerza laboral de los niños después de haber estudiado. Los niños del grupo de edad estudiados en esta evaluación muestran que han sustituido al trabajo con la asistencia a la escuela, lo cual, en el largo plazo, les traerá como consecuencia un trabajo mejor remunerado.

4. En las niñas, no se observó un impacto en el trabajo. Su participación en el mercado laboral continua baja y no se tiene una reducción en el trabajo de las niñas, con excepción del tiempo dedicado a las labores domésticas.

5. Un área importante para investigaciones futuras es la relación entre el programa y la migración y, de esta forma, conocer si los jóvenes que incrementan sus niveles escolares serán más propensos a migrar fuera de las comunidades y posiblmenete observar mayores retornos de este incremento en su escolaridad.

16Conditional Cash Transfers in Brazil, Chile and Mexico: Impacts Upon Inequiality

International Poverty Centre

United Nations Development Programme

Investiga si las transferencias en efectivo tienen un efecto en la inequidad de tres países de Latinoamérica: Brasil, México y Chile a través del análisis del coeficiente de Gini.

Recomendaciones:

1. Las transferencias en efectivo son una forma de bajo costo para reducir la inequidad, lo cual se puede replicar en muchos otros países. Incluso en aquellos países en donde las transferencias ya están consolidadas y cubren una parte considerable de la población, aún podrían ser ampliadas sin que representen una pesada carga fiscal. Sin embargo, estas transferencias no son la panacea y no pueden ser expandidas indefinidamente sino que deberá hacerse de una forma limitada y adecuandose a los presupuestos. Además, las reducciones de la inequidad no serán alcanzadas sin prestar atención a las políticas de empleo y de seguridad social.




17 2007The Indigenous Heterogeneity of Oportunidades: Ample or Insufficient Human Capital Accumulation?

Munich Personal RePEc Archive

The School of International Service (SIS) at American University

Identificar el impacto que tiene Oportunidades en la acumulación de capital humano de la población indígena con respecto a la población no indígena.

Resultados:

1. La población en desventaja no son necesariamente indígenas y por esto, Oportunidades está diseñado para llegar a la población en pobreza extrema, independienetmente de si son o no indígenas. Esto puede ser considerado como un paso en una dirección correcta para eliminar la discriminación hacia la población indígena.

2. Por otro lado, si el Programa no beneficia discrecionalmente a los beneficiarios indígenas, quienes son por lo regular más pobres y marginados que los no-indígenas, se está contribuyendo a incrementar le desigualdad entre ambos. Oportunidades debe prestar más atención para evitar esto así como todas las adversidades a las que se enfrenta la población indígena.

3. La experiencia de los beneficiarios indígenas es diferente y más difícil en lo que respecta al componente de salud de Oportunidades. Esto se debe a que la comunicación es primordial en este ámbito y la evidencia señala que los beneficiarios indígenas no se sienten cómodos en clínicas en donde el equipo no entiende efectivamente sus necesidades particulares. Como resultado se tiene que algunos pacientes prefieren no asistir a las clínicas.

En resumen, una implicaicón de política muy importante debería ser crear progamas diseñados específicamente para atender las necesidades de los indígenas. Sus circunstancias son únicas y por ello se debe de trabajar en erradicar sus inequidades en lugar de acrecentarlas. Inversiones a la medida para la creación de capital humano de los indígenas y estrategias alternativas -incluyendo intervenciones por el lado de la demanda y la oferta- se deben intensificar para cerrar la brecha existente entre el capital humano de la población indígena y no indígena.


Anexo 6. Síntesis de evaluaciones al Programa Oportunidades (Comisionadas por la SEDESOL)

EvAluACIÓN ExTERNA DEl PRogRAmA oPoRTuNIDADES 2008. A DIEz AÑoS DE INTERvENCIÓN EN zoNAS RuRAlES (1997-2007) (1/6)

EVALUACIÓN OBJETIVOS RESULTADOS

Evaluación de los efectos a diez años de Oportunidades en el desarrollo, educación y nutrición en niños entre 7 y 10 años de familias incorporadas desde el inicio del programa

Proporcionar evidencia (a través de la Encuesta de Evaluación de los Hogares, Encel) de qué tan bien está logrando Oporunidades, una década después, el objetivo principal de incrementar el capital humano de los niños pobres de zonas rurales que estuvieron expuestos al Programa durante la ventana crítica de Oportunidad para desarrollo infantil, es decir, cuando tenían menos de 36 meses de edad.

Resultados:

1. Impacto positivo y significativo nueve años después de la exposición a Oportunidades para niños que tenían menos de 36 meses al inicio del Programa. En particular se reducen los problemas conductuales y mejora el desarrollo lingüistico de los niños nacidos dentro de Oportunidades.

2. No se encontró evidencia en la Encel 2007 de impactos en indicadores de capital humano en niños en edad escolar como conocimientos, estado nutricional o logro educativo.

3. Algunos efectos encontrados en estudios previos para esta misma muestra de evaluación (como aumento en la estatura) no se sotienen en indicadores de nutrición en 2007, así que el impacto en la desnutrición crónica parece haber desaparecido.

4. La Encuesta Nacional sobre Niveles de Vida de los Hogares (Envih) muestra impactos más positivos con reducciones en la prevalencia de sobrepeso y aumento en estatura y capacidad cognitiva (para 2002)

Una evaluación de impacto sobre el empleo, los salarios y la movilidad ocupacional intergeneracional del Programa Oportunidades

Determinar si para los jóvenes entre 14 y 24 años hay un efecto sobre su inserción laboral, primero comparando el efecto entre aquellos jóvenes que han tenido diferentes tiempos de exposición a los beneficios del Programa, con aquellos que no lo han tenido y posteriormente de esos jóvenes respecto de la situación laboral que sus jefes de hogar tenían a una edad similar.

Resultados:

1. No se encontró evidencia de que el Programa mejore el estado ocupacional de los beneficiarios. Sin embargo, hay evidencia que confirma que los jóvenes pueden acceder a mejores salarios si cuentan con educación primaria o secundaria.

2. En términos de mejora de hijos respecto de los padres, no se encuentra que haya algún efecto importante de Oportunidades en términos de mejora salarial, estar en trabajos formales o de ocupaciones mejor calificadas.

3. Al no encontrarse efectos adicionales, se concluye que Oportunidades tiene efectos positivos sobre la inserción laboral por incrementar la educación de los beneficiarios, por lo que coloca a los beneficiarios en igualdad de condiciones ante el mercado laboral que otros jóvenes con el mismo nivel educativo.

La falta de efectos adicionales se pueden deber a:

1. Los grupos de control son muy pequeños debido a la cobertura del programa y metodológicamente es difícil cubrirla.

2. Las personas que no migraron siguen viviendo en localidades de alta o muy alta marginación por lo que sus oportunidades de empleo son limitadas.

3. Oportunidades no tiene efectos directos sobre la demanda de trabajo como es la creación de nuevas empresas y mejores infraestructura en localidades beneficiarias.



La vida después de Oportunidades: Impacto del Programa a diez años de su creación.

Conocer el impacto en las ocupaciones, el tipo de inserción laboral de los ex becarios del Programa y los cambios en los patrones de fecundidad.

Resultados:

1. Oportunidades ha tenido un impacto muy notable en los logros educativos, la postergación de la fecunidad y la ocupación laboral de los ex becarios.

2. Ha contribuido a dos procesos de cambio social: la disminución de la desigualdad en su vertiente étnica y en su dimensión de género (en el acceso a educación) y a posiciones relativamente altas de la jerarquía ocupacional.

3. La principal amenaza para alcanzar el objetivo central del Programa es la escasez del empleo en las microregiones de estudio.

Recomendaciones:

1. Debe mejorar sus mecanismos de operación para que la población indígena esté mejor atendida y no sufra por razones burocráticas y también para que los niños que asisten a la escuela continúen recibiendo sus becas, ya que son muchas las historias de jóvenes que perdieron la beca por razones que nunca comprendieron.

2. Las transiciones de secundaria a preparatoria y de preparatoria a universidad deben de tener mejor instrumentación y ser cuidadosamente vigiladas para que sea efectiva.

Comportamientos de riesgo y sus consecuencias para la salud, bienestar y probabilidad de participación laboral

Estimar la probabilidad de participación en comportamientos de riesgo de los individuos de entre 14 y 24 años pertenecientes a familias en el programa, así como observar su relación con variables de bienestar.

Resultados:

1. Oportunidades ha tenido un importante papel en retrasar las uniones entre adolescentes y jóvenes, lo que parece reflejarse en un mayor éxito educativo y apunta hacia el cumplimiento de los objetivos de largo plazo del programa. A mayortiempo en Oportunidades, adolescentes y jóvenes retrasan igualmente el inicio de su vida sexual, lo que contribuye a mejores resultados escolares por retrasar la probabilidad de embarazos en adolescentes y contraer infecciones de transmisión sexual.

2. Los conocimientos sobre temas de salud no parecen incrementarse por el tiempo en el programa. Existe un alto porcentaje de adolescentes y jóvenes con bajo nivel de conocimientos sobre dichos temas.

2. Se presentan importantes asimetrías de género en relación con el riesgo.

3. La mejor educación también se ve reflejada en menores índices de sobrepeso.




Padecer la pobreza: un análisis de los procesos de salud, enfermedad y atención en hogares indígenas y rurales bajo la cobertura del Programa Oportunidades

Se describirá el impacto de los procesos de salud-enfermedad-atención en las economías domésticas y las estrategias económicas de afrontamiento de estos episodios.

Resultados:

1. El Programa podría ser muy efectivo si las condiciones de infraestructura, abasto de medicamentos y equipos médicos profesionalizados en estos contextos fueran adecuadas a las demandas y expectativas de atención de los beneficiarios.

2. La presencia de Oportunidades ha generado un impacto positivo en el fomento de prácticas de saneamiento básico, sin embargo, el impacto podría ser mejor si se hiciera un mayor esfuerzo intersectorial para, además de las prácticas de saneamiento, fomentar acciones que garanticen el acceso pleno a los servicios básicos como agua, drenaje, control y manejo de basura.

3. Se considera prioritario incorporar (de manera más sólida) a las acciones del Paquete Básico Garantizado de Salud en contextos rurales e indígenas, al componente de género.

4. Es necesario un tránsito hacia atención a la salud más preventiva que paliativa.

Seguimiento de adultos jóvenes en hogares incorporados desde 1998 a Oportunidades: Impactos en educación y pruebas de desempeño

El análisis se centra en los jóvenes que en 2007 tenían de 17 a 22 años de edad, utilizando la Encel 2007 y el grado en el que el Programa afectó su educación (logro escolar y desempeño en las pruebas cognoscitivas). Además, incluye un análisis complementario con resultados para jóvenes que en 2005 tenían de 17 a 20 años de edad que toma como base las encuestas Envih 2002 y 2005.

Resultados:

1. Se confirma que Oportunidades ha incrementado de manera importante la escolaridad de sus beneficiarios. Los resultados son válidos únicamente para la muestra de jóvenes que permanecen en sus localidades de origen, los resultados son claramente positivos y confirman que además de los efectos del programa de reducir la pobreza actual, continúan presentándose importantes mejorías en la acumulación de capital humano.

2. También existen indicios de efectos positivos del Programa en las pruebas de rendimiento escolar.

3. El análisis costo-beneficio del Programa muestra que los beneficios exceden significativamente los costos.



Evaluación de la calidad de los servicios de atención a la salud asignados a la población beneficiaria de Oportunidades

Examinar la calidad de los servicios de salud que atienden a la población de Oportunidades en las dimensiones de estructura y procesos, así como la heterogeneidad de la calidad misma, en relación a las localidades en las que se ofrecen los servicios.

Resultados:

1. Las condiciones socioestructurales que viven los hogares rurales e indígenas y las desventajas propias del sistema santiario comprometen la calidad de vida de los hogares y generan procesos de acumulación de desventajas que influyen en su capacidad para tener acceso a la salud. Dada la estructura de estas condiciones, difícilmente pueden ser modificadas por las acciones de Oportunidades.

2. Las condiciones en la infraestructura de servicios públicos de salud en contextos rurales indígenas obstaculiza el pleno desarrollo del componente de Oportunidades.

3. La presencia de Oportunidades en las localidades estudiadas ha generado un impacto positivo en cuanto al fomento de prácticas de saneamiento básico.

Recomendaciones:

1. El Programa podría ser muy efectivo si las condiciones de infraestructura, abasto de medicamentos y equipos médicos profesionalizados en estos contextos fueran adecuadas a las demandas y expectativas de atención de los beneficiarios.

2. Se considera necesaria y pertinente una mejor integración del Paquete Básico Garantizado de Salud a los modelos reales de atención. Lo anterior, con el fin de hacer un esfuerzo coordinado entre Oportunidades y las dependencias del sector en cuanto al seguimiento de referencias y contrarreferencias de la atención en servicios urbanos o rurales ajenos a las comunidades donde residen los hogares, que permita vincular las agencias rurales con las urbanas, para garantizar un efectivo seguimiento de pacientes.

3. Se debe incorporar más sólidamente el componente de género en contextos rurales e indígenas

Diagnóstico del estado de nutrición de niños menores de dos años de edad y de sus madres (beneficarias de Oportunidades) en zonas rurales

Proveer un diagnóstico del estado de nutrición de niños menores de dos años de edad y sus madres en las mismas comunidades donde se realizó la evaluación del impacto de Oportunidades (entonces Progresa) de 1998-2000 y 2003.

Resultados:

1. En los últimos diez años se ha observado un gran descenso de la desnutrición en niños menores de dos años.

2. El bajo peso para la talla (emaciación) se encuentra dentro del límite esperado de una población sana en todos los estados y subgrupos estudiados.

3. No se observa ningún aumento de la prevalencia de riesgo de peso alto en los niños menores de dos años de edad y la prevalencia es aún baja en todos los estados y subgrupos.

4. Existe gran diversidad en la prevalencia de talla baja y anemia entre estados de la República mexicana con notorias reducciones en los últimos 10 años en casi todos. El grado en que la disminución de la prevalencia de talla baja se debe a Oportunidades es difícil cuantificar. Dada la evidencia existente sobre el Programa, se debe reconocer que sí ha tenido efectos en el crecimiento de los niños. Sin embargo, se presenta evidencia de que esta modificación no ha sido de la magnitud suficiente para erradicar el problema de talla baja.

5. Algunos de los factores más importantes que muy probablemente son causas directas de la desnutrición en los niños, son las prácticas inadecuadas de lactancia y alimentación complementaria.

Recomendaciones:

1. La evaluación en aspectos relacionados con la nutrición debe enfocarse a partir de ahora en la forma de fortalecer las acciones del Programa y las acciones adicionales necesarias para lograr un efecto de mayor magnitud.

2. Hay una necesidad de realizar campañas educativas y dar asesoría dirigida al cambio de comportamiento relacionado con la lactancia y alimentación complementaria.

3. Resalta la necesidad todavía no superada de la distribución y promoción efectiva de un complemento de micronutrimentos.




Modalidad educativa y organización multigrado como factores asociados con las brechas de aprendizaje de los becarios del Programa Oportunidades (primaria y secundaria en 2007)

Describir las brechas en logro académico entre beneficiarios y no beneficiarios del Programa a partir de la prueba Enlace de español y matemáticas aplicada en 2007 a alumnos de 6° de primaria y 3° de secundaria.

Resultados:

1. Poco más del 30% de los beneficiarios del Programa, al concluir la primaria, no alcanzan las competencias básicas del lenguaje que les permitan continuar con sus estudios. Esta cifra se eleva a 56.6% si los becarios asisten a escuelas indígenas.

2. Los más pobres asisten a escuelas más pobres. Los becarios del Programa acuden a escuelas cuya modalidad concentra los más altos rezagos del sistema educativo, lo que se agrava cuando la escuela es de organización multigrado.

3. Los resultados aquí presentados no ponen en duda el impacto positivo que el Programa ha producido en los niños que acuden a la escuela.

4. El efecto positivo del Programa es aún más relevante en el caso de las mujeres, que en la ausencia de las becas educativas difícilmente lograrían acceder a la escuela. Por lo tanto, la escolarización en sí misma es un avance de gran magnitud.

5. Los niños en situación de pobreza extrema que acuden a la escuela y no tienen beca del Programa obtienen resultados más insatisfactorios que aquellos que en la misma situación si la reciben.

6. El puntaje de las mujeres tanto en español como en matemáticas se puede atribuir a la beca.

7. Se requieren medidas adicionales promovidas por el sector educativo en los ámbitos estatal y federal para cerrar brechas de logro educativo entre becarios y no becarios y mejorar la calidad de la oferta educativa en las escuelas marginadas, especialmente indígenas.

¿Cómo se explica el impacto educativo del Programa Oportunidades? Actores, factores y procesos

a) Discernir el posible impacto diferencial de Opotunidades en los hogares indígenas y no indígenas expuestos durante diez años al Programa.

b) Analizar el papel de los proveedores de servicios de educación, como puntos de intersección entre el Programa y los beneficiarios de largo plazo. Dichos servicios serán analizados como factores de conversión necesarios para hacer realidad las capacidades humanas que el Programa estimula en los beneficiarios.

1. A pesar de significar mayor dificultad operativa, deberían de establecerse sistemas diferenciado de becas para los jóvenes que deban desplazarse fuera de sus localidades de origen para estudiar.

2. Reconsiderar las condiciones bajo las cuales se otorga la beca de Oportunidades para poder incorporar al Programa a residentes de localidades cubiertas por servicios educativos, pero no de salud.

3. Capacitar a ex becarios de Oportunidades para que se vuelvan promotores educativos y formen parte del Programa en sustitución de las vocales de educación para que puedan dar información sobre las acciones educativas del Programa y las oportunidades ofrecidas por la escolaridad prolongada.

4. Conseguir una verdadera intersectorialización del Programa para mejorar la calidad de la enseñanza y el aprovechamiento escolar.



Evaluación operativa y de la calidad de los servicios que brinda Oportunidades

Aportar propuestas para mejorar el desempeño de procesos centrales del Programa realizados por la Coordinación Nacional y su estructura en los estados.

1. El Programa no cuenta con indicadores que permitan recoger la dimensión cualitativa de las metas. Se monitorea el número de acciones realizadas, el cumplimiento de plazos y un conjunto de procesos operativos, pero no existen estándares de calidad ni información que permita su valoración.

2. En cuanto a la eficiencia, se han realizado importantes esfuerzos por mantener un bajo nivel de gasto operativo, por lo que el Programa ha sido calificado como eficiente en otros estudios.

3. El personal operativo en las delegaciones estatales y en los CAR, considera que, a pesar de las limitaciones existentes de personal y demás recursos materiales, con ciertos esfuerzos adicionales las metas operativas establecidas por la Coordinación Nacional son alcanzables en tiempo y forma. Se observa que existen retrasos e inconsistencias en las actividades de las oficinas centrales.

4. La transparencia y la calidad de la atención ciudadana es un tema en la agenda de trabajo del Programa, lo cual se considera un acierto. Aún y cuando se observa la implementación de acciones orientadas a reforzar este servicio. Sin embargo, la cultura de la denuncia ciudadana es aún reducida. Además que persiste el temor a represalias .

Cobertura y operación del Programa Oportunidades en regiones interculturales indígenas

Recoger los resultados y las recomendaciones del estudio conjunto de evaluación cualitativa del Programa, llevado a cabo en 11 regiones interculutrales indígenas pertenecientes a los estados de Chiapas, Chihuahua, Oaxaca y Sonora. Los dos temas que se analizan son la cobertura y la operación del programa.

Resutlados:

1. Por la propia lógica de focalización de localidades y por sus condicionantes normativos, el Programa tiende a frenar su presencia en localidades con poca densidad poblacional, por falta de comunicaciones y altos costos de acceso, carencia de servicios y ausencia de estadísticas de pobreza.

2. Debido a la falta de uso de las lenguas indígenas en la información del Programa, las familias indígenas monolingües experimentan problemas de comunicación. Por esto, el Programa debe adaptarse más a los entornos culturales indígenas.

3. La correcta aplicación de la Encaseh ayudaría significativamente a subsanar los posibles errores de inclusión y exclusión de familias.

4. La contratación de jóvenes ex becarios indígenas como promotores pudiera contribuir a una mejor operación del Programa.

Transferencias condicionales en efectivo y gastos energéticos: posible impacto del componente energético de Oportunidades

Medir los posibles efectos de un incremento exógeno en el ingreso de los hogares beneficiarios de Oportunidades (como aproximación del impacto del componente energético) en su bienestar y en el gasto energético que éstos realizan.

Un subsidio de esta naturaleza puede beneficiar más a los hogares de menores recursos que el tipo de subsidios proporcionados por la Comisión Federal de Electricidad (CFE) ya que estos últimos son subsidios a la oferta y se basan principalmente en el nivel de consumo por unidad habitacional bajo la premisa de que los hogares de menores ingresos consumen menos energía eléctrica. Sin embargo, no ocurre así ya que muchos de los hogares con menores recursos comparten medidores de electricidad y sus niveles de consumo de energía eléctrica es mayor y no reciben tarifa susidiaria. El componente energético de Oportunidades está mejor focalizado y es menos regresivo.


Anexo 7. Metodología de trabajo de campo

La metodología de trabajo de campo para la presente evaluación responde a la

naturaleza cualitativa de la misma. El diseño de la metodología y la ejecución del trabajo

de campo se llevaron a cabo en las siguientes etapas.

1. Selección de localidades.

Para seleccionar aquellas localidades en donde las entrevistas pudieran arrojar

información y resultados útiles para la presente evaluación, se tomaron en cuenta los

siguientes criterios:

• los niveles de pobreza de las entidades federativas en México de acuerdo al Banco

Mundial;

• tamaño de su población;

• la división geográfica del país; y

• la cobertura del Programa Oportunidades en cada estado.

En este sentido, la muestra está compuesta por 8 entidades federativas, dentro de

las cuales se visitaron 3 localidades en cada una, dando un total de 22 localidades.26

Como se muestra en la Tabla 24, se incluyen localidades de distintas ubicaciones

regionales (norte, centro y sur) que a su vez presentan distintas características sociales

acorde al tamaño de su población (urbano, suburbano y rural) y nivel de pobreza (alta,

media y baja). Finalmente, se empató esta información con la cobertura del Programa

Oportunidades en cada una de las entidades federativas seleccionadas. Lo anterior, para

tener la seguridad de que en dichas localidades hubiera una presencia significativa de

familias beneficiarias del Programa.

TAblA 24. DISTRIbuCIÓN DE lA muESTRA PoR ENTIDAD, REgIÓN, loCAlIDAD y TIPo DE PoblACIÓN

AlTA PobREzA

TIPo DE APoyo REgIÓN loCAlIDADES muNICIPIo TIPo DE PoblACIÓN

CHIAPAS SUR

San Cristóbal de las Casas

San Cristóbal de las Casas urbano

Suchiapa Suchiapa suburbano

Aldama Aldama suburbano1

SAN LUIS POTOSÍ CENTRO

Ciudad Valles Ciudad Valles urbano

San Antonio San Antonio suburbano

Santa Rosa Tanlajás rural

VERACRUz CENTRO/SUR

Puerto de Veracruz Puerto de Veracruz urbano

Boca del Río Boca del Río suburbano

El Conchal Alvarado rural

PobREzA mEDIA

TABASCOSUR

Villahermosa Centro urbano

Tacotalpa Tacotalpa suburbano

Pueblo Nuevo Centro rural

EDO. DE MÉXICO CENTRO

Ixtapaluca Ixtapaluca urbano

Río Frío de Juárez Ixtapaluca suburbano

San Juan Tlacotompa Ecatzingo rural

JALISCO CENTRO

San Sebastián el Grande

Tlajomulco de zúñiga urbano

Villa Corona Villa Corona suburbano

Las Navajas Tala rural

bAJA PobREzA

COAHUILA NORTE

Saltillo Saltillo urbano

Arteaga Arteaga suburbano

Ejido la Encantada Saltillo rural

DISTRITO FEDERAL CENTRO Xochimilco La Noria urbano

1. según los criterios del inegi aldama no es un municipio rural, al contar con 4,906 habitantes. no obstante, aldama presenta características específicas que nos llevaron a incluirla dentro de las localidades a visitar : el 58.17% de la población es analfabeta, de los cuales el 28.18%% ha terminado la educación primaria. de acuerdo al ii conteo de Población y vivienda, sólo el 58.95% de los hogares en aldama tienen servicio de electricidad, el 39.46% tiene servicio de agua potable y el 7.77% cuenta con drenaje. Por otra parte, sólo el 29.21% de la población se encuentra económicamente activa. las principales actividades económicas son: agricultura, ganadería, comercio y servicios. Por lo tanto, consideramos a aldama como una candidata ideal para las encuestas llevadas a cabo en chiapas que corresponden al estrato rural.

nota: de acuerdo con el inegi, se consideran poblaciones rurales a aquellas que tienen menos de 2,500 habitantes. las zonas suburbanas son aquellas en donde la población tiene entre 2,500 y 14,999 habitantes. Por otra parte, las zonas urbanas se caracterizan por presentar asentamientos humanos concentrados de más de 15,000 habitantes.

26 Se considera que 22 localidades son suficientes para obtener información de calidad que no sea redundante.


2. Cuestionarios

Conscientes de que el impacto del Programa

Oportunidades es distinto para cada actor involucrado

y con la finalidad de conocer el efecto en cada uno

de éstos, se diseñaron tres cuestionarios diferentes

dirigidos a mujeres, hombres y jóvenes. De conformidad

con dicha clasificación, los entrevistadores fueron

responsables de identificar a los siguientes:

• madres titulares beneficiarias del Programa

Oportunidades (preferentemente que tengan

hijos/hijas que reciban la beca del Programa);

• hombres cuyos hijos/hijas reciben beca del

Programa Oportunidades; y

• jóvenes que reciben beca del Programa

Oportunidades y que se encuentran estudiando

la educación media superior (preferentemente

el último grado de la preparatoria o que la hayan

terminado con una antigüedad no mayor a un año).

Durante la etapa de planeación, se llevaron a cabo

diversas reuniones para discutir el contenido de

las secciones que integrarían a cada uno de los

cuestionarios. Una vez concluidas dichas reuniones,

las preguntas de los cuestionarios fueron revisadas

por expertos en evaluación y trabajo de campo, con

el fin de obtener retroalimentación y comentarios

sobre las mismas.27

Cabe señalar que las preguntas

se diseñaron con el fin de obtener información –

cualitativa y cuantitativa- que reflejara los puntos de

vista de los beneficiarios. No obstante, en todos los

cuestionarios se incluyeron preguntas comunes sobre

los siguientes temas:

• características de la vivienda;

• escolaridad;

• ingreso total del hogar;

• número de personas que habitan el hogar; y

• recomendaciones generales sobre el cuestionario.

Resulta importante señalar que Fundación

Ethos coordinó todas las actividades previas al

levantamiento de la información. Por su parte, los

cuestionarios fueron pilotados antes de aplicarse

en las localidades para verificar su consistencia y

funcionamiento. En este sentido, éstos se probaron

en el Distrito Federal con una muestra de la población

objetivo. En específico, los entrevistadores aplicaron

los cuestionarios en la delegación Tlalpan a mujeres,

hombres y jóvenes que se encontraron fuera de la

Unidad Médica “Centro de Bienestar Oportunidades

Rodeo 2.”

En el agregado, los entrevistadores aplicaron 3

cuestionarios de cada tipo por localidad, razón por la

cual al final de las visitas de campo se contó con un

total de 195 cuestionarios.

3.Funciones de los entrevistadores

Como parte de la preparación de los entrevistadores, éstos asistieron a diversas sesiones

formativas junto con el equipo de trabajo responsable de la evaluación. En dichas

sesiones se les capacitó en los siguientes temas:

• objetivo general y objetivos específicos de la evaluación;

• contexto y razonamiento detrás de la inclusión de cada una de las preguntas de los

cuestionarios;

• preguntas de control;

• protocolo a seguir (presentarse adecuadamente con los encuestados, portar

su gafete de identificación, vestimenta adecuada, llevar un registro diario de su

información, trato amable hacia los encuestados, entre otras); y

• estrategia de entrevistas (presentarse ante autoridades locales, responsables del

Centros de Atención y Registro (CAR), enlaces municipales, secretarios de desarrollo

social, vocales, entre otros).

El levantamiento de la información se llevó a cabo por medio de entrevistas directas a los

beneficiarios del Programa Oportunidades. Desde el Distrito Federal, los entrevistadores

intentaron localizar a los responsables de los CAR correspondientes a los municipios

que visitarían para solicitar su ayuda en la etapa de levantamiento. En este sentido, las

respuestas fueron diversas, no obstante, la mayoría obtuvieron contactos dentro de las

comunidades que los orientaron o incluso llevaron a los sitios donde se encontraban los

beneficiarios a entrevistar.

Asimismo, se les instruyó a los entrevistadores que al final de cada cuestionario revisaran

sus respuestas, corrigieran posibles errores u omisiones y que apuntaran algunas citas

textuales. Adicionalmente, a éstos se les informó la necesidad de captar las impresiones

generales, comentarios, quejas y sugerencias de los entrevistados respecto del Programa.

27 El Dr. Carlos Brambila Paz, quien es el Director del Centro de Investigación en Política Pública del ITESM Ciudad de México. Asimismo, la Mtra. Claudia Maldonado Trujillo, Profesora/Investigadora del CIDE y funcionarios del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en la Ciudad de México.


4. Aspectos a examinar en las entrevistas

A través de las visitas de campo se buscó obtener información que, entre otras cosas,

corroborara o desmintiera los siguientes temas:

i) El Programa oportunidades desincentiva la superación de la pobreza:

• Los beneficiarios tienen la percepción de que salir del Programa es una cuestión

negativa, aun cuando ello se deba a una superación de la pobreza extrema.

• La transferencia en efectivo que se otorga a través del Programa Oportunidades,

desincentiva a los beneficiarios a buscar nuevas o mejores fuentes de ingreso por

temor a perder los recursos del Programa.

• Existe temor por parte de los beneficiarios de que algún aumento en su ingreso

ocasione su desincorporación del Programa.

• Existe un temor a formalizar actividades productivas o emprender micro negocios

que impliquen la acumulación de ciertos activos.

ii) El Programa oportunidades tiene efectos distintos a los planteados en su

diseño:

• El Programa tiene efectos asistencialistas.

• Las expectativas laborales y educativas que tienen los jóvenes beneficiarios están

ligadas a la transferencia de los recursos.

• Los jóvenes beneficiarios no aprecian los beneficios que la educación tiene en sí

misma, ésta es un trámite al que acceden para obtener la transferencia.

iii) Algunos efectos no deseados del Programa oportunidades:

• Con el Programa Oportunidades las madres tienen cargas adicionales que preferirían

no tener.

• El Apoyo Infantil Vivir Mejor ocasionará que las mujeres tengan más hijos.

• El Apoyo Infantil Vivir Mejor va a disminuir la oferta de trabajo de los beneficiarios.

• El Programa Oportunidades no ha generado un cambio en las expectativas de los jóvenes.

• Los beneficiarios del Programa Oportunidades malgastan los recursos que les son

otorgados.

• El Programa Oportunidades no ha generado mayor capital social.

• Los padres de familias beneficiarias consideran que es obligación del gobierno

apoyarlos con transferencias en efectivo.

5. Sistematización de la informaciónPara la sistematización de la información se diseñó un programa que permitiera la

captura de los datos. Una vez capturada la información se llevó a cabo el proceso de

limpieza y recodificación, para posteriormente desarrollar el análisis de los datos.

6. Análisis de la información Debido a que la presente evaluación del Programa Oportunidades es cualitativa, los

cuestionarios se diseñaron de manera que arrojaran información que refleje la per-

cepción de los beneficiarios respecto de ciertos temas. Adicionalmente, se utilizaron

herramientas cuantitativas para procesar e interpretar una parte de la información

recabada.

Cabe señalar que para la obtención de información, también se realizaron algunas

grabaciones en audio y se tomaron ciertas fotografías que resultaron útiles para captar

evidencias.

b I b l I o g R A f í A118 119m I T o S y v E R D A D E S S o b R E E l P R o g R A m A o P o R T u N I D A D E S : A l T E R N A T I v A S P A R A E l f u T u R o I

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