Ciudad en america latina fernando c

1. Fernando Carrin, editor La ciudad construida urbanismo en Amrica Latina FLACSO - ECUADOR JUNTA DE ANDALUCIA

2. 2001 FLACSO, Sede Ecuador Pez N19-26 y Patria, Quito Ecuador Tlf.: (593-2) 232030 Fax: (593-2) 566139 ISBN-9978-67-057-2 Coordinacin editorial: Alicia Torres Correccin de textos: Edmundo Guerra Diseo de portada y pginas interiores: Antonio Mena Impresin: RISPERGRAF Quito, Ecuador, 2001 3. ndice Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Las nuevas tendencias de la urbanizacin en Amrica Latina Fernando Carrin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 El regreso a la ciudad construida. La recuperacin de la ciudad Luis Gonzlez Tamarit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Poblacin urbana y urbanizacin en Amrica Latina Alfredo E. Lattes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Modelos de gestin en los centros histricos de Amrica Latina y el Caribe En busca de la integralidad, la gobernabilidad democrtica y la sostenibilidad Ren Coulomb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 De los bsides urbanos Ariel Nez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 La economa de las ciudades en su contexto Jos Luis Coraggio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Elementos tericos y metodolgicos para el estudio de la ciudad global Saskia Sassen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 Algunas observaciones respecto a cmo el capital est reorganizando nuestro territorio Alfredo M. Garay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 Instrumentos de transformacin del espacio urbano; presencia y operatividad en Amrica Latina Manuel Herce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 4. Ordenacin del territorio, desarrollo sostenible y planeamiento Reflexiones de un extranjero sobre la ltima dcada y apuntes para el futuro Jos Romn Ruiz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 Plan urbano ambiental de la ciudad de Buenos Aires Silvia Marta Fajre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 Los centros histricos latinoamericanos y la globalizacin Paulo Ormindo de Azevedo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 La centralidad urbana Luis Prado Ros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 La vivienda en los centros histricos Jos Ramn Moreno Garca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 La vivienda urbana en el mejoramiento de los asentamientos precarios Edin Martnez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 Infraestructura y servicios pblicos en Amrica Latina Colapso, privatizacin y alternativas Emilio Duhau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 Urbanismo al eje El Plan de Ordenamiento Territorial y la Baha de Montevideo Hugo Gilmet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343 Vivienda en centros histricos Margarita Magdaleno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 Polticas de desarrollo y polticas de transporte urbano Coherencias y contradicciones Oscar Figueroa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 La ciudad del deseo Jordi Borja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391 Algunos imaginarios urbanos desde centros histricos de Amrica Latina Armando Silva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397 5. Presentacin En abril de 2000, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - FLAC- SO, Sede Ecuador, la Junta de Andaluca y el Municipio del Distrito Metro- politano de Quito organizaron las II Jornadas Iberoamericanas de Urbanismo La ciudad construida. Por qu llamar a estas Jornadas, la ciudad construida? El modelo de urbanismo que se desarroll en Amrica Latina, fundado en la expansin perifrica y el crecimiento urbano, entr en crisis, y un nuevo patrn, basado en el retorno hacia la ciudad existente, parece ser el que lo reem- plazar. Este nuevo patrn, que se desarrolla en el marco de la globalizacin y la descentralizacin, se percibe a escala regional de manera distinta, tanto es as que algunos autores sostienen que la ciudad pierde centralidad, otros que se multiplican las centralidades y otros que se potencia notablemente. Estas distintas posiciones necesitan un espacio de debate interdisciplina- rio y multi institucional que permita confrontar anlisis y experiencias. Este espacio fue el que las Jornadas intent abrir y que ahora, con esta publicacin, queremos consolidar. El seminario y el libro se han organizado de acuerdo a los siguientes ejes temticos. El regreso a la ciudad construida, en el que se intenta plantear la discusin sobre las nuevas tendencias de la urbanizacin en Amrica Latina. La transicin demogrfica, donde se discute el perfil demogrfico de la regin a fi- nales de siglo o inicios de otro y los cambios sufridos al interior de las ciudades. El gobierno de la ciudad, cul es papel del gobierno local en la era de la globalizacin, de la descentralizacin, de nuevos patrones de asentamiento y cun- do han surgido nuevos y diversos actores sociales? Esta es la pregunta que se intenta responder en este tema. La economa urbana, discute la relacin ciudad- economa con relacin a nuevas variables como el desarrollo sostenible, inversin social, rentabilidad, desregulacin, privatizacin, competitividad. El suelo urbano, tema que analiza la transicin que vive el espacio pblico, estatal y abierto hacia un espacio privado, mercantil y cerrado, la transicin de la 'plaza' al 'shopping center'. La centralidad urbana donde se discute sobre polticas dirigidas a los centros histricos de las ciudades latinoamericanas cuando han surgido nuevos actores. Los servicios urbanos han vivido un proceso de cambio tan- to en las modalidades de gestin, as como en sus requerimientos, cambios que necesitan ser analizados. Finalmente, comunicacin y cultura, espacio que trata de leer una ciudad diversa, atravesada por la explosin de los medios, desde una perspectiva diferente. 6. La Junta de Andaluca y FLACSO, por medio de esta publicacin, espe- ran responder a las expectativas y retos que la diversidad de habitantes de la nueva ciudad construida, quizs ms democrtica e igualitaria, plantean al ini- cio de un nuevo milenio. Fernando Carrin Director FLACSO-Sede Ecuador Manuel Ramos Director Junta de Andaluca 7. 1 Introduccin La ciudad es uno de los productos ms extraordinarios que ha creado la huma- nidad. Por definicin es multifuncional, concentra la diversidad y est en permanente construccin-reconstruccin, porque nunca se acaba; se trata de un producto social en proceso de cambio constante que tiene historia. En las ciudades se pueden reconocer, histricamente, los momentos por los que han atravesado. De all que, en este ltimo siglo, en Amrica Latina es factible encontrar dos etapas claramente definidas: - Una primera, que se define a partir de la segunda posguerra, cuando se inicia una nueva lgica de urbanizacin en Amrica Latina basada en la periferizacin y la metropolizacin, propios del modelo econmico de la sustitucin de importaciones y del Estado de bienestar. - Y una segunda, medio siglo despus, cuando se empieza a perfilar otro patrn de urbanizacin en la regin: la introspeccin o el regreso a la ciudad construida, en el nuevo contexto del proceso de globalizacin. Con este trabajo nos interesa formular la hiptesis de que nos encontramos viviendo en una nueva ciudad o, lo que es lo mismo, en una nueva coyuntura urbana. Para ello se desarrollar, en primer lugar y a manera de contexto, algunas de las causas y consecuencias de esta nueva fase de la urbanizacin que se en- cuentra en ciernes; en segundo lugar, se presentarn las manifestaciones ms Las nuevas tendencias de la urbanizacin en Amrica Latina Fernando Carrin M. 8. evidentes de este nuevo patrn, a travs de los temas ms importantes; y, en ter- cer lugar, se researn algunos de los retos ms importantes. El contexto de la nueva fase de la urbanizacin latinoamericana Amrica Latina vive tres procesos concurrentes que tienden a delinear los nuevos patrones de urbanizacin. Se trata de: Cambios demogrficos Se observa una tendencia general hacia la reduccin de las tasas generales de ur- banizacin1 , as como de las tasas de las ciudades ms grandes (Villa 1995). Mientras la tasa de migracin del campo a la ciudad es cada vez menos significativa, la tasa vegetativa cobra un peso mayor. Lo que significa que las ciudades no dejan de absorber grandes cantidades de poblacin, aunque se produce un importante descenso en trminos relativos. De igual manera, se observa una paulatina urbanizacin de territorios vacos y un redireccionamiento de los lugares histricos de urbanizacin2 . Entre ellas se debe sealar el tema de las mi- graciones internacionales, que hace que las segundas o terceras ciudades de nuestros pases se encuentren fuera de los territorios nacionales y que los mi- grantes presionen por la obtencin de ciudadanas mltiples. Un escenario como el descrito genera, por un lado, un cambio global en las demandas sociales urbanas, en las prioridades de inversin en las ciudades y en la lgica de urbanizacin y, por otro lado, confirma que, hasta ahora, ningn modelo de desarrollo se ha expresado de manera equitativa en el territorio. Por eso, hay que tener en cuenta que las tendencias generales de los procesos demogrficos se caracterizan por su alta heterogeneidad. 8 Fernando Carrin 1 La tasa de urbanizacin para Amrica Latina se redujo de 4.6 en 1950; a 4.2 en 1960; a 3.7 en 1970; a 3.2; en 1990, 2.6 y a 2.3 en el 2000. (Hbitat 1986) 2 En Mxico toma peso la zona de frontera con los Estados Unidos; en Bolivia el eje La Paz, Cochabam- ba y Santa Cruz; en Brasil el territorio directamente vinculado al MERCOSUR; Paraguay hacia las reas fronterizas con Brasil; entre otros. 9. La globalizacin A escala mundial se vive el fenmeno de la globalizacin social, cultural y econmica, que produce -paradjicamente- una tendencia creciente hacia la concentracin de sus efectos en el nivel local (Borja 1994). En otras palabras, la globalizacin requiere de ciertos lugares estratgicos -las ciudades- para proyec- tarse de manera ubicua por el conjunto del territorio planetario. De esta manera, la globalizacin tiene como contrapartida el fortalecimiento de la escena local, a travs del neologismo de glocalizacin. Sin embargo, lo local solo tiene viabilidad en un nmero reducido de sitios3 y de acuerdo al lugar que tenga dentro del sistema urbano global4 . Los procesos de reforma del Estado que se viven en Amrica Latina as como el impulso a la apertura econmica, apuntan en esta perspectiva, de la misma manera la transnacionalizacin de los mercados, la descentralizacin de competencias y recursos y la generacin de las condiciones de competitividad, entre otras. Desarrollo tecnolgico La revolucin cientfico-tecnolgica que estamos viviendo, principalmente en la rama de las comunicaciones5 , introduce cambios notables en, al menos, dos aspectos que tienen que ver con el tema: por un lado, en la aproximacin relativa de los territorios distantes y en la modificacin de la geografa planetaria, que llevan a una reduccin de la barrera espacial que se opone a la generalizacin del mercado y a la anulacin del espacio por la disminucin del tiempo de traslado (Martner 1995). Y, por otro lado, a que los modernos medios de comunicacin se convierten en la instancia fundamental de socializacin de la poblacin, en el punto central de la industria cultural y en el eje de la integracin social. 9Las nuevas tendencias de la urbanizacin en Amrica Latina 3 ...cuanto ms globalizada deviene la economa, ms alta es la aglomeracin de funciones centrales en un nmero relativamente reducido de sitios, esto es, en las ciudades globales. (Sassen 1999:31). 4 El tamao o la importancia de un actor dependen del tamao de las redes que puede comandar, y el tamao de las redes depende del nmero de actores que puede agrupar. Como las redes consisten en el nmero (grande) de actores que tienen posibilidades diferentes para influenciar a otros miembros de la misma red, el poder especfico de un actor depende de su posicin dentro de la red. (Randolph 2000:28) 5 En la dcada prdida del ochenta la nica industria que se desarroll en Amrica latina fue la de la comunicacin. (Garca Canclini 1997:26). 10. Las nuevas tendencias: sus temas La situacin de transformacin extrema -compuesta, entre otros, por los tres procesos sealados- tiende a modificar el patrn y lgica de la urbanizacin en Amrica Latina. Si a partir de la segunda posguerra se implanta una urbanizacin caracterizada por su desarrollo perifrico-expansivo y de modalidad metropolitana con alta primaca urbana propios del modelo del Estado de bienestar y de la economa de sustitucin de importaciones- medio siglo despus nos encontramos con un proceso en formacin que se expresa en la introspeccin hacia la ciudad construida y en la formacin de ciudades globales6 . Algunas caractersticas de este nuevo urbanismo pueden caracterizarse a travs de los siguientes temas: El siglo de las ciudades o la ciudad como actor Con la crisis en apariencia irreversible del Estado nacional, la globalizacin en camino y la urbanizacin de la poblacin7 , es posible pensar que el siglo entran- te ser de las ciudades. Una realidad como la descrita otorgar un nuevo prota- gonismo a las ciudades que las llevar a constituirse, junto con los Estados nacionales y el mercado, en uno de los actores internacionales fundamentales. Se vive la conversin de la ciudad en un actor poltico y econmico, que supera su propio mbito de existencia: lo local. De all que tenga sentido la generalizacin del neologismo glocalizacin, por cuanto se establece una relacin de complementariedad entre lo global y lo local, producto de las mutuas determinaciones. 10 Fernando Carrin 6 Quiz las iniciativas ms interesantes que se desarrollan en Amrica Latina sean las que tienen lugar dentro del MERCOSUR con las Mercociudades, en la frontera Mxico-Estados Unidos o con las urbes ms grandes del continente. 7 En Amrica Latina cerca del 80 por ciento de la poblacin vive en ciudades, hay 45 ciudades con ms de un milln de habitantes y se ha generalizado la urbanizacin por el territorio. En el nivel mundial, estamos en el umbral del promedio de poblacin que vive en el campo y la ciudad. 11. La cosmopolitizacin de la ciudad As como la globalizacin requiere de la localizacin para existir, lo local necesita de la internacionalizacin para desarrollarse; es decir, de articularse en red mediante la generacin de las condiciones de competitividad (ubicacin en el mercado) y posicionamiento (funcin en la red urbana y ubicacin en el territorio). Una y otra llevan a la cosmopolitizacin de la ciudad, porque generan radios de influencia interconectados8 en espacios cada vez ms distantes, distintos y discontinuos. Frente a la continuidad espacial que gener la ciudad metropolitana en su hinterland inmediato, hoy se percibe que la nueva ciudad tiende a manifestarse de manera ubicua en un espacio que no requiere de la existencia de continuidad territorial. En ese contexto, se percibe la proyeccin mundial de lo local o, lo que es lo mismo, su internacionalizacin. Un cambio de esta magnitud tiende a transformar el concepto de ciudad y, tambin, de lo local. Se debe tomar en cuenta no slo una definicin socio- demogrfica y espacial de la ciudad, sino una definicin socio-comunicacional (Garca Canclini 1997:87), que conduce al concepto de ciudad informacional de Castells (1997) o de ciudad global de Sassen (1999). De esta manera, se percibe un cambio en la definicin de ciudad, de un espacio enclaustrado en fron- teras9 a uno articulado o interconectado en red o sistema. El regreso a la ciudad construida Contrario a lo anterior, es decir a la internacionalizacin, se observa un movi- miento hacia el interior de la ciudad. El urbanismo fundado en la periferizacin y expansin urbana, entra en crisis, avizorndose su salida a partir de la dcada de los noventa a travs de lo que puede definirse como el retorno hacia la ciudad existente. Este proceso se fundamenta en que: 11Las nuevas tendencias de la urbanizacin en Amrica Latina 8 El espacio de flujos, segn Castells o el sistema de flujos, segn Garca Canclini. 9 La definicin clsica de ciudad proviene de su oposicin al campo, sea en trminos de poblacin disper- sa o concentrada, de la existencia de los servicios o de los niveles de industrializacin. Dentro de la ciudad tambin ha operado este concepto cuando la estructura urbana se constituye desde segregacin o la separacin de los usos del suelo (zooning) y las personas (segregacin residencial). Es decir, de la fijacin de los lmites, sean internos o externos a la ciudad. 12. - La ciudad se caracteriza por la permanente construccin-reconstruccin; esto es, que a la par que se produce tambin se reproduce. - La ciudad latinoamericana tiene la cualidad de ser joven pero con vejez prematura. Joven por cuanto su desarrollo se produce solo a partir de la segunda mitad del siglo pasado, pero en condiciones de pobreza extre- ma10 ; lo cual exige su mantenimiento, reposicin y renovacin constantes. - La disminucin relativa de la presin demogrfica, hace que en los procesos de urbanizacin la cantidad ceda a la calidad. De all que se observe una mutacin en la tradicional tendencia del desarrollo urbano (exgeno y centrfugo), que privilegiaba el urbanismo de la periferia, a uno que produce un cambio de direccin hacia la ciudad existente (endgeno y centrpeta). De esta manera, pasamos de la urbanizacin de un espacio vaco o plano, a la urbanizacin de un territorio configurado; esto es, de una urbanizacin de lo urbano. Los servicios El tema de los servicios es de vieja data, pero en el contexto actual cobra un nuevo sentido. As tenemos que los servicios: - Redefinen sus funciones y prioridades. La bsqueda de competitividad y posicionamiento de las ciudades en el mercado mundial11 estimulan el redireccionamiento de la funcin de los servicios: del consumo de la poblacin hacia la produccin. De all que el incremento del cobro de las tasas de los servicios sea ms importante que la ampliacin de las coberturas sociales. - Consecuente con lo anterior, las prioridades de los servicios tambin se modifican. Mientras los servicios urbanos vinculados a la comunicacin (telfonos, aeropuertos, carreteras), las finanzas y la produccin (energa elctrica, agua potable, seguridad) sern prioritarios, los que tienen que 12 Fernando Carrin 10 El urbanismo de las sociedades pobres se desarrolla igual que la construccin de las viviendas populares: materiales precarios, tecnologas obsoletas y progresivamente. 11 La insuficiencia de servicios urbanos limita el aumento de la productividad de las empresas comercia- les y las unidades familiares urbanas y, por lo tanto, la contribucin de las ciudades al desarrollo econmico. (Banco Mundial 1991:45). 13. ver ms directamente con la calidad de vida se redefinirn (saneamiento, educacin, salud). - Con la reforma del Estado, que se vive en la regin, toma impulso la discusin respecto de las modalidades de gestin de los servicios. La descentralizacin y la privatizacin son los ejes que conducen a la desnacionali- zacin de los servicios y a la formacin de mercados segmentados por tipos de servicios y a la conversin de ciudadano en cliente; pero tambin al incremento de la tensin entre una gestin cada vez ms global de los servicios y una produccin ms local12 . - Los servicios se incrementan conforme la sociedad evoluciona y la tecno- loga se desarrolla. En la actualidad, por ejemplo, con las necesidades de conectividad y de desarrollo de las finanzas, el nmero de los servicios ha aumentado. - Los servicios no pueden pensarse aislados unos de otros. Antes el agua potable poda distribuirse de manera autnoma de la energa elctrica y sta independiente de la telefona. Pero no solo que se han integrado unos servicios con otros, formando una verdadera trama integrada de servicios, sino que tambin los mbitos han variado al extremo que hay un ensamble multinacional de servicios. Hay la interaccin de los servicios entre ellos y en espacios con radios cada vez ms amplios, que dan lugar a la confor- macin de red de redes, que se estructuran con mltiples centros, donde importa ms la velocidad que el lugar (espacio). El gobierno local El cambio que vive el gobierno local en Amrica Latina tiene que ver, por un lado, con el fortalecimiento de la sociedad local proveniente de la promocin de nuevos sujetos sociales como mujeres, indgenas, pobladores, ambientalistas, jvenes, etc., as como de la renovacin de los liderazgos. Y, por otro, de la descentralizacin del Estado que lleva a la profundiza- cin de la va municipal del gobierno local. Hay una hegemona municipalista de la escena y poderes locales que provienen del incremento de los recursos eco- 13Las nuevas tendencias de la urbanizacin en Amrica Latina 12 El ejemplo de la telefona es interesante: empresas transnacionales (espaolas, francesas, norteamerica- nas) se asientan en nuestras ciudades gracias a los procesos de privatizacin e imponen las condiciones de produccin a los gobiernos locales que les regulan gracias a los procesos de descentralizacin. 14. nmicos y de las competencias (va transferencias) y de la ampliacin de la representacin-participacin social13 , que hace pensar en un retorno a la ciudad- Estado. Esta tendencia produce, al menos, dos cambios importantes dentro de los municipios, que se expresa en: - La existencia de dos modelos de gestin: el uno, de tipo empresarial, que busca normar la ciudad del mercado como salida a la crisis urbana; define al alcalde como gerente, delimita su mbito de accin en los servicios y la eficiencia marca el pulso de la gestin. Y, el otro, de caractersticas par- ticipativas, pretende resignificar la ciudad de lo pblico como opcin frente a los problemas urbanos; designa al alcalde como jefe de gobierno y su actividad pasa por mltiples competencias (servicios, representacin). - La modificacin de la correlacin de fuerzas entre el concejo municipal y la alcalda. Se percibe una prdida de poder de los concejos municipales correlativo al incremento de los ejecutivos municipales, que sigue a las res- pectivas tendencias nacionales. Adems, tiene que ver con el peso que ad- quieren las empresas municipales, el desarrollo de los planes estratgicos, el impulso de los presupuestos participativos y la creacin de mesas de concertacin. En todos estos casos, no solo que cambian los contrapesos institucionales, sino que tambin hay un cambio en las formas de representacin: de las modalidades poltico electorales a las funcionales, terri- toriales y gremiales. Lo ambiental urbano No se trata de un cambio en el tema, sino de la emergencia de lo ambiental como tema urbano, porque: - Existe una mayor demanda y conciencia pblica y privada; - Los impactos ambientales que produce en la productividad de la ciudad, en la economa, en la calidad de vida de la poblacin (por ejemplo, en la 14 Fernando Carrin 13 Con la eleccin de los alcaldes de ciudad de Mxico y de Buenos Aires, se cerr el ciclo de la representacin y se abri el de la participacin. Se trat de los ltimos alcaldes en ser electos de manera popular y directa (Carrin 1997). 15. salud) y en la esttica urbana, tienden a negar las funciones de la ciu- dad14 ; - Existe un marco institucional y un conjunto de actores que reivindican el tema; - El proceso de universalizacin de las normas y de la presencia de nuevas tecnologas impone una lgica global en los mercados. - La agudizacin de la tensin existente entre los recursos naturales propios de la regin y el manejo que pertenece, cada vez ms, a un mundo globa- lizado y, - Su propuesta pretende ser la organizadora del conjunto del llamado sistema artificial, principalmente a partir del concepto de ciudad sustentable. El suelo urbano El suelo urbano y ciudad tienen una relacin indisoluble, al extremo que algunas teoras las entendan como sinnimos. Se trata de una relacin consustan- cial, porque es impensable la una sin la otra; no son lo mismo ni hay una determinacin unvoca. Hay una relacin asimtrica entre ellas que hace que la funcionalidad cambie a lo largo de la historia de la ciudad. Si antes el suelo fue la variable explicativa fundamental, como soporte de las actividades urbanas, en la actualidad lo es menos. Mientras el desarrollo urbano fue inicialmente entendido desde la organizacin del espacio urbano como del uso del suelo y densidad de poblacin en la actualidad lo es a partir del incremento de la productividad de la ciudad. Por un lado, el suelo urbano es un freno para el desarrollo urbano y, por otro, es una variable menos significativa, porque en la era de la informacin, la distancia y la localizacin tienen menos relevancia que antes. As, por ejemplo, se explica el paso de una centralidad nica (estatal, pblica y abierta) a una po- licentralidad (empresarial, privada y cerrada) en la que el espacio de los flujos supera al de los lugares (Castells 1998). 15Las nuevas tendencias de la urbanizacin en Amrica Latina 14 Por ejemplo, el transporte que contamina, lleva a polticas restrictivas en el servicio: prohibir la circula- cin vehicular en determinadas zonas o vas, o por el nmero de la matrcula. 16. La comunicacin Con la reurbanizacin (regreso a la ciudad construida), la internacionalizacin de la ciudad (la ciudad en red), el crecimiento de las urbes (distancias) y la complejidad social (concentracin de la diversidad) se redefine la comunicacin urbana. En el nivel urbano se observa un desencuentro entre medios de comunicacin y ciudad que se expresa, al menos, en tres situaciones claras: - Las relaciones interurbanas tienen bajos niveles de comunicacin (conectividad); lo que explica que el continente sea de ciudades, pero no urbano. - Hay problemas de comunicacin entre la poblacin, que crece acelerada- mente, y la estructura urbana que se manifiesta en la marginacin, frac- cionamiento, aislamiento, ruptura del tejido social e imposibilidad de la poblacin urbana para que potencie sus formas de socializacin. Los habitantes pierden el derecho a la ciudad y a las posibilidades de ciudadana, minando las bases de sustentacin de la ciudad. - La relacin de los habitantes con el gobierno local se deteriora y distancia, al no existir canales institucionales de representacin-participacin, y porque los gobiernos conciben la comunicacin social como una relacin vertical del emisor al receptor y de culto a la personalidad que lleva a la prdida de la condicin de cohesionador social, entre otros. Estos niveles de incomunicacin aaden una nueva dimensin a la crisis urbana, por las restricciones que le impone a la condicin de espacio privilegiado para la socializacin y la mediacin social. El proceso de construccin de un proyecto social para la ciudad requiere de una poltica de comunicacin que rompa con el desencuentro sealado y parta de la consideracin que todo pac- to social urbano -para ser tal- requiere la incorporacin de un proyecto de comunicacin. La bsqueda de una nueva articulacin entre lo urbano, la ciudadana y lo municipal no podr llegar si no se tienden los respectivos canales de comunicacin. Y lo deber hacer en un contexto de internacionalizacin de la ciudad, que le exige trastrocar el antiguo enclaustramiento conceptual -como sociedad local- a uno del tipo de sociedad urbana a escala mundial. Toma peso el tema de las identidades e integracin social, la participacin y representacin popular, la rendicin de cuentas, el carcter de la inversin urbana y la tecno- loga, entre otras. 16 Fernando Carrin 17. La violencia urbana Si bien la violencia urbana ha existido desde que se constituy la ciudad, es difcil desconocer que durante estos ltimos aos se ha convertido en uno de los temas ms importantes de la urbe latinoamericana. - La regin se ha convertido en el continente ms violento del mundo y ha construido un territorio unificado para las operaciones delictivas15 . Al momento, segn las encuestas de opinin en las principales ciudades latinoamericanas, la seguridad se ha convertido en la principal demanda de la poblacin, en un factor de organizacin de la ciudad y en componente significativo de la productividad urbana. - El peso adquirido por la violencia tiene que ver, entre otras cosas con: 1. Las nuevas formas que asume. 2. El incremento alarmante de su magnitud 3. La transnacionalizacin del delito. 4. El desarrollo tecnolgico y 5. El incremento de los niveles de organizacin. Las violencias se han exten- dido en todos los pases y ciudades de la regin, pero con peculiaridades y ritmos de intensidad propios a cada urbe y cultura. - A los problemas de transporte, de servicios, de medio ambiente, de pobreza, de equipamientos, de vivienda, de gobernabilidad urbana, etc., se debe incorporar el de las violencias. - La violencia urbana se expande cada vez con mayor fuerza en las ciudades de la regin, provocando mutaciones manifiestas en las urbes latinoamericanas. All estn las transformaciones en el urbanismo (amurallamiento de la ciudad, en nuevas formas de segregacin residencial), en los comportamientos de la poblacin (angustia, desamparo), en la interaccin social (reduccin de la ciudadana, nuevas formas de socializacin) y en la mili- tarizacin de las urbes, amn de la reduccin de la calidad de vida de la poblacin. - El impacto mayor de la violencia en la ciudad tiene que ver con la erosin de la esencia de la ciudad, en una triple dimensin: reduccin de la condicin de ciudadana (menos solidaridad, participacin y ms exclusin, segregacin), disminucin del tiempo urbano (horarios restringidos) y reduccin del espacio de la ciudad (principalmente el de encuentro). 17Las nuevas tendencias de la urbanizacin en Amrica Latina 15 En 1980, Amrica Latina tuvo una tasa de 12.8 homicidios por cien mil habitantes; en 1991 subi a 21.4 y en 1999 al 24.6. Esto significa que en 20 aos duplic la tasa promedio de homicidios para la regin. 18. Pobreza urbana Amrica Latina que se caracteriz por tener ciudades de campesinos dio paso a las ciudades de pobres. Hoy esta imagen rural de la ciudad, propia de la urbanizacin de los aos cincuenta, no tiene cabida. Se vive un proceso de urbanizacin de la pobreza en donde el 62% de los pobres estn localizados en las ciudades; convirtindola en el escenario ms significativo de la polarizacin o desigualdad social. Hay un desplazamiento de los empleos del sector productivo de bienes hacia los servicios y un componente mayor de informalizacin (subempleo) y terciarizacin, que produce una reduccin importante del empleo e ingresos es- tables. Tambin, un cambio en el rostro de la pobreza: la pobreza se ha femini- zado y envejecido, hay un mayor nmero de pobres y mayor intensidad de pobreza, la periferia y la centralidad son bolsones de concentracin de los pobres. La planificacin urbana: la crisis La planificacin urbana naci en Inglaterra a mediados del siglo pasado, en el contexto de la Revolucin Industrial, para mitigar los efectos ambientales que el crecimiento urbano produjo en la poblacin, debido al traslado de los medios de produccin y de la migracin de la poblacin del campo a la ciudad. Su enfoque estuvo encaminado a incentivar los cambios de uso de suelo y las densidades de poblacin, a travs de los conceptos de zona homognea (un uso del suelo permitido en un mismo espacio) y de cdigo de construccin mo- derno. De esta manera, se buscaba, por razones de salud pblica, garantizar la separacin de la industria y el comercio de las zonas residenciales, as como reducir las densidades de poblacin. El concepto de rea homognea, vinculado al de cuarentena, permita reducir los efectos sanitarios que la contaminacin, las plagas o los incendios, causaban. Con el paso del tiempo, esta motivacin central de la planificacin cam- bi gracias a los avances de la salud pblica. Con ello la nocin de la zona homognea perdi sentido y ms bien se convirti en una externalidad econmica que debe reducirse16 . La productividad de la ciudad se convierte en la preo- 18 Fernando Carrin 16 La separacin de las funciones urbanas incrementa los costos de la ciudad, sobre todo los referidos a los servicios y a la transportacin. 19. cupacin central de la planificacin, donde la zona homognea incrementa los tiempos de viaje, hace ms distantes las actividades urbanas, impone restricciones a la industria de la construccin y al capital de promocin. La planificacin urbana tradicional entr en crisis y apareci la planificacin estratgica como salida. De la propuesta normativa, se pas a la bsqueda de una visin estratgica de ciudad, compartida por los actores de una ciudad que exige competencia y, por tanto, regulacin mercantil. La nueva planificacin urbana busca recuperar su condicin de vrtice or- denador de la ciudad, pero bajo un criterio policntrico, donde la motivacin no sea el sueo de un orden homogeneizador, sino ms bien, la posibilidad de construir mltiples rdenes. Ello supone que la planificacin pase de fsica a estratgica; de uniformadora a integradora, que se la conciba como un proceso en el que la planificacin-gobierno guen la gestin urbana desde una perspectiva de largo plazo y no teleolgica. Por otro lado, se debe reconocer la realidad de la escena local, que se com- pone de mltiples poderes locales, originados desde instancias diversas: pblico (central, provincial, local), privado (empresas, ONG) y comunitario (gre- mial, barrial). Este cmulo de poderes locales se inscribe en el denominado complejo institucional, que puede asumir la forma de un modelo articulado (Quito) o desarticulado (Guayaquil) de gestin urbana. Esta doble determinacin de la bsqueda mltiples rdenes y de la existencia de un complejo institucional debe llevar: - A la construccin de un proyecto colectivo de ciudad, que sea parte de y aporte a un proyecto nacional. Esto significa, que no es un plan municipal sino del conjunto, y por lo tanto consensuado, de la urbe. Es una propuesta compartida de ciudad. - La gran ciudad en construccin debe tener como base la cooperacin p- blico-privada-comunitaria. Esto significa la necesidad de pensar en pro- puestas integradoras y no excluyentes. - Todo ser vano si no se cuenta con una ilusin movilizadora y un liderazgo personalizado fuerte, que sea capaz de aglutinar y movilizar la po- blacin17 . 19Las nuevas tendencias de la urbanizacin en Amrica Latina 17 Los ejemplos ms interesantes son: en las ciudades de los pases desarrollados est Barcelona, que impul- sa su gran motivacin a partir de los Juegos Olmpicos con Pasqal Maragall a la cabeza; y, en Amrica Latina, la ciudad de Lima con el liderazgo del alcalde Barrantes, a mediados de los aos ochenta, cuando propone su poltica de desarrollo desde un vaso de leche. DESEPAZ en Cali, Colombia, tambin. 20. - Tener una visin de totalidad y de largo plazo en la construccin de una voluntad colectiva. De all que los componentes de esta propuesta, prime- ro, estn relacionados y, segundo, sean vistos dentro de la unidad. Algunos lineamientos estratgicos o ciertos componentes de la sustentabilidad, que se deberan tomar en cuenta: Fortalecimiento de la base econmica Si se concibe que los objetivos econmicos de largo plazo son sostenibles (caso contrario terminaran negndose) se llega a la conclusin de que las buenas polticas econmicas -para ser tales- deben ser sostenibles. En otras palabras, que una buena poltica econmica es una buena poltica ambiental; lo cual, a su vez, nos lleva a concluir que una buena poltica ambiental tiende a mejorar la eco- noma18 . De all que la pobreza y el lento crecimiento erosionen la sostenibilidad; lo que es lo mismo, la reduccin de la pobreza mejora el ambiente y la sostenibilidad. Ello supone una reconversin econmica que tenga sustento en la vocacin productiva de la zona, pero tambin en la innovacin de actividades y servicios, que lleven a mejorar el posicionamiento y la competitividad de la ciudad. En mercados globalizados y de fuerte competitividad, la especializacin productiva es fundamental. Una ciudad abierta al mundo Promover e integrar la ciudad al mundo significa redefinir su centralidad en un contexto que desborda el mbito nacional. Es un cambio significativo de su concepcin, porque sus tradicionales funciones y competencias (generador de servicios para el cantn) son transformadas y porque tiene que atraer entre otros- inversiones, productos, informacin, consumidores y profesionales, y adems, exportar productos, servicios, cultura que las personas y las institucio- nes proveen. En otras palabras, tiene que generar las condiciones de competiti- 20 Fernando Carrin 18 Segn una estimacin, una epidemia reciente le cost a la economa peruana alrededor de $1.000 millones, es decir, ms del triple de lo que el Per invirti en abastecimiento de agua y saneamiento durante toda la dcada de 1980 (Banco Mundial 1991:17) 21. vidad (conectividad, flexibilidad institucional, innovacin tecnolgica y cultural, calidad de vida) y posicionamiento. La integracin social La ciudad excluye a muchas personas de los beneficios que crea, la pobreza res- tringe a una parte importante de la poblacin de las ms elementales condiciones de vida, las creencias e identidades colectivas se redefinen, tanto sobre la base de nuevas centralidades polticas como de la mercantilizacin de las relaciones sociales. Pero tambin la poltica y lo poltico reducen su condicin de elementos unificadores de la vida social, y resignan su cualidad de articuladores de las di- ferencias. Si la ciudad no llega a todos los habitantes, si el mercado segrega y si la poltica excluye no se puede concebir la existencia de una real ciudadana. De esta manera, la integracin social solo ser posible si se reconstituye y recupera la categora de ciudadana. Porque el concepto de ciudadana hace alusin a la participacin plena en la economa (tanto en el consumo como en la produccin), en la poltica (representacin, legitimidad) y en la cultura (mltiples identidades). El marco institucional En un contexto institucional donde existen problemas de centralizacin, dis- persin de poderes, poca participacin y representatividad, y una accin secto- rializada, es imprescindible replantear su organicidad. Mucho ms si los sectores que toman las decisiones no han logrado asumir el tema con la urgencia que el caso amerita. Es necesario generar flexibilidad institucional en el que se con- temple un marco normativo y legal nuevo, el impulso a los procesos de descentralizacin integrales, la necesidad de institucionalizar formas de participacin de la poblacin (v.gr. el presupuesto participativo, consejos verdes) y de ampliacin de las formas de representacin (v.gr. de gnero, pobladores). El medio ambiente El modelo de ciudad vigente se fundamenta en el despilfarro: se consume ms energa, agua, suelo del necesario. Introducir el concepto de racionalizacin y 21Las nuevas tendencias de la urbanizacin en Amrica Latina 22. ahorro energtico, a travs de transformar la lgica expansiva de la ciudad (re- centralizacin en vez de expansin), de reducir y reciclar los residuos slidos (defensa del consumidor), de mejorar el mantenimiento de los servicios (elimi- nar el desperdicio), etc., es necesario. Mejorar la conservacin del patrimonio natural, de los parques, jardines y de espacios pblicos. La calidad urbana debe tener un peso mayor, surgida de la revalorizacin de la ciudad, porque a nadie le gusta vivir en ciudades feas, nadie se identifica con ellas y la calidad de vida es mala. Esta revalorizacin de la calidad urbana tiene que venir en una triple consideracin: ambiental, social y esttica. Esto significa, intervenir en la solucin funcional de los problemas, sin descuidar las relaciones sociales y la resolucin esttica. Se requiere un proceso de transformacin cultural en el que aparezca una nueva relacin entre el hombre y la naturaleza, que lleve a construir una cultura ambiental: cultura de riesgo, de comportamientos para no ensuciar, formacin ambiental y participacin ciudadana en la mejora de la calidad de vida. Adems, desarrollar una reglamentacin, porque, tal como seala el Banco Mundial, el mercado no prev ningn mecanismo para que las personas afectadas puedan participar en las decisiones de la firma y obligarla a pagar el cos- to del caso y reducir sus emisiones. Reduccin de la contaminacin area (principalmente vehicular), de agua (tratamiento de los ros), suelo y paisajstica. Hacer proyectos que disminuyan los impactos ambientales. Formular una ley del consumidor que vele por la calidad de los productos, que consuma menos energa, que produzca menos contaminacin y que propenda a la disminucin de la cantidad de basura que produce. Este conjunto de temas deben estructurarse en la siguiente triada: lo sim- bitico que conduce a la integracin social; lo simblico que permite mltiples identidades; y lo sostenible que lleva a la integracin ambiental. De esta manera, la ciudad sostenible ser aquella que produzca ms ciudad para ms ciudadanos y ms ciudadanos para ms ciudad. Los nuevos conceptos Partiendo de la hiptesis que nos encontramos viviendo en una nueva ciudad (objeto emprico), es deseable, como as ocurre, que repensemos la ciudad en Amrica Latina. Por ello han empezado a desarrollarse nuevos conceptos que tienden a explicar los nuevos fenmenos y realidades urbanas. 22 Fernando Carrin 23. La ciudad originalmente entendida a partir de temas como el crecimien- to perifrico, la metropolizacin, la renta del suelo, entre otros, tiende a ceder ante las nuevas preocupaciones del desarrollo intra e interurbano, del gobierno de la ciudad, de las modalidades de produccin de los servicios, de la competitividad y del posicionamiento de la ciudad, entre otros. En otras palabras, nace un nuevo concepto de ciudad que requiere de una nueva terminologa: competitividad, globalizacin, planificacin estratgica, etc. En este contexto, los grandes saltos conceptuales se producen en una doble dimensin: por un lado, con el aparecimiento de las visiones de la ciudad como un bien estratgico (economa) y como actor (sociopoltico) y, por otro lado, la ciudad como un espacio socio-comunicacional (cultural) e informacional, que conduce a la concepcin de ciudad en red, que supera a la concepcin como frontera. Bibliografa Banco Mundial 1991 Poltica urbana y desarrollo econmico: un programa para el de- cenio de 1990, Washington. Borja, Jordi 1994 Barcelona, un modelo de transformacin urbana, ed. PGU, Quito. _________ 1998 Democracia local: descentralizacin del Estado, polticas econmico-sociales en la ciudad y la participacin popular, ed. Ajun- tament de Barcelona, Barcelona. Borja, Jordi y Manuel Castells 1998 Local y Global, Ed. Taurus, Madrid. Carrin, Fernando 1994 De la violencia a la seguridad ciudadana, Revista Pretextos, Ed. DESCO, Lima. _________ 1998 La constitucin de un Estado descentralizado, en Descentraliza- cin territorial y su impacto en la gestin local, Ed. ESAP, Cali. 23Las nuevas tendencias de la urbanizacin en Amrica Latina 24. _________ y Drte Wollrad (comp.) 1999 La ciudad, escenario de comunicacin. FLACSO, Quito. _________ (comp). 2000 Centros histricos en Amrica Latina. UNESCO-BID, Quito. Castells, Manuel 1997 La Era de la Informacin, Alianza Editorial, Madrid. Finquelievich, Susana (comp.) 2000 Ciudadanos, a la red. CICCUS- La Cruja, Buenos Aires. Hbitat 1986 Global report in Human Settlements. Oxford. Garca Canclini, Nstor 1997 Imaginarios Urbanos. EUDEBA, Buenos Aires. Martner, Ren 1995 Revista EURE, Santiago. Randolh, Rainer 2000 Las mutaciones de lo urbano: de la red de ciudades a la ciudad-red, en: Susana Finquelievich, (comp): Ciudadanos, a la red. CICCUS-La Cruja, Buenos Aires. 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Los problemas que afectan a las ciudades muestran crecien- tes similitudes entre unas y otras, aun cuando la escala introduzca rasgos dife- renciales significativos. Estos procesos de urbanizacin, con causas diferentes y manifestaciones propias en cada pas podran, de forma resumida, substanciarse en dos grandes hechos, dos manifestaciones muy generalizadas: - La extensin de las formas de la vida urbana, entendida en trminos de homogeneizacin creciente de los modos de satisfacer necesidades bsicas, de relacionarse y sobre todo de consumir. Extensin en cualquier caso de- sigual. - El incremento de la poblacin residente en aglomeraciones urbanas, y ms en concreto el crecimiento de las ciudades, inducidos por la expansin demogrfica y por los procesos de emigracin del campo a la ciudad. El regreso a la ciudad construida. La recuperacin de la ciudad Luis Gonzlez Tamarit 26. El resultado: la mayor parte de la poblacin del mundo es ya, al menos por su ubicacin, urbana. Para el ao 2000 se prevea que alrededor del 50% de la poblacin mundial viviera en ciudades. Incluso continentes como frica, repre- sentativo durante mucho tiempo del paradigma de la ruralidad, lo es cada vez menos. Ms del 50% de la poblacin africana vive en ncleos de dimensin media y grande. Surgen grandes aglomeraciones urbanas como El Cairo o La- gos que nada tienen que envidiar por su dimensin demogrfica y por sus problemas a cualquier ciudad en otro continente. En Amrica Latina el crecimiento urbano iniciado a ritmo muy vivo a final de la dcada del 50, sufri una aceleracin notable en las siguientes dcadas, aunque el fenmeno parece, en este momento, atemperado. Los resultados son ya conocidos. Junto a la inferencia estadstica de tener tasas de urbanizacin de las ms altas del mundo, est el hecho, que parece ms relevante, de presentar un cmulo de ciudades de gran dimensin, plagadas de dficits, funcionamiento ineficiente, y que se encuentran necesitadas de profundos replanteamientos en sus formas de organizacin y administracin. Ciudades que con frecuencia no parecen ser tales, sino grandes conglomerados urbanos faltos de estructura aparente, con problemas de integracin, instalados en el conflicto, etc. Aglomeraciones urbanas de periferias casi infinitas, de centros urbanos con frecuencia abandonados fsica y socialmente a la ruina; a la tugurizacin, a veces colapsados por una acumulacin de problemas fsicos y funcionales. Pero al mismo tiempo, ciudades preadas de virtualidades para el cambio, con pobla- ciones jvenes y dinmicas, con redes sociales eficaces, en las que nuevas formas de organizacin social ensayan su virtualidad; ciudades con una gran complejidad funcional, cada vez ms reivindicativas frente a los poderes centrales. Situacin propicia para la reflexin sobre los lmites del crecimiento y sobre la accin recuperadora. Momento que debe ser entendido como una oportunidad histrica para introducir cambios en las formas de concebir y proceder sobre la ciudad por parte de los agentes sociales que tienen responsabilidades o competencias sobre la administracin de la ciudad, con especial referencia a los poderes pblicos. Una de las ventajas de la globalizacin es que, jun- to a la extensin casi universal de las formas de consumir o de relacionarse, fa- vorece una generalizacin de las aspiraciones de la poblacin hacia formas de vida de mayor calidad. En el momento actual significa el derecho a ciudades ms eficientes, que funcionen mejor, o ciudades ms justas. Esta aspiracin se- r, sin duda alguna, una reivindicacin creciente de la poblacin en las prximas dcadas. 26 Luis Gonzlez Tamarit 27. El momento actual debera ser aprovechado para intentar una reformulacin de la visin y de las estrategias de recuperacin de la ciudad construida, que persiga extraer las potencialidades que encierra su estado actual. Tal vez es- temos ante un nuevo momento de la planificacin urbana, una nueva forma de concebir las polticas sectoriales urbanas, que aun cuando tengan formulacio- nes diferenciadas, partan de objetivos comunes, integradores, consensuados, globalizadores, que consideren, por ejemplo, aspectos relevantes del discurso actual sobre la ciudad sostenible. Las ciudades seguirn desarrollndose, incluso es probable que an tengan que ampliar sus lmites en el futuro prximo. Pero esta vez sera una grave dejacin de responsabilidad, por parte de quienes tienen la competencia, que este proceso se produjera de forma natural u organizado por las fuerzas que operan en el mercado, sin algn tipo de posicin respecto a cmo debe producirse esa evolucin, que en el momento actual debe entenderse como pronun- ciamiento respecto a qu hacer con la ciudad existente. Cmo considerarla y actuar sobre ella para disear respuestas que consideren sus potencialidades, sean estas arquitectnicas, urbansticas, econmicas o sociales. La recuperacin de la ciudad construida Un esquema posible de reflexin que facilite posicionarse sobre el futuro de la ciudad, y permita formular objetivos a perseguir en la evolucin que sta ten- dr en las prximas dcadas, debera centrarse en la consideracin de algunas cuestiones cruciales en el contexto de la discusin sobre el regreso a la ciudad construida: - en primer lugar, la necesidad de recuperar el patrimonio edificado, por las potencialidades que encierra para resolver los problemas, los dficits, las carencias que manifiesta la ciudad e, incluso, por su capacidad para elevar de forma notable la calidad de vida de la gente. - en segunda instancia, si la ampliacin de los lmites de la ciudad an re- sultase inevitable, sto debe producirse siempre de forma planificada, en ningn caso sin avanzar en la resolucin de la primera cuestin. No resultara coherente planificar el crecimiento de la ciudad sin actuar al mismo tiempo sobre la ciudad construida, porque la experiencia demuestra que una parte significativa de las necesidades que justifican el crecimien- 27El regreso a la ciudad construida 28. to en extensin (vivienda, equipamientos...) pueden y deben resolverse en la ciudad ya construida. En un escenario futuro y probable de conten- cin del crecimiento demogrfico, parece una posicin casi de sentido comn. - cuestin bsica es la del poder local, entendido en trminos de capacidad real para decidir y de disponibilidad de recursos para acometer las acciones. Sin resolver en trminos equilibrados esta cuestin, es difcil disear una poltica para la ciudad en cualquiera de los aspectos que podamos considerarlos: equipamientos, vivienda, transporte. Esto conduce a una reformulacin de la relacin de poder poltico entre administracin local (los municipios) y las autoridades centrales, que en el estado actual resulta insatisfactoria para enfrentarse a los retos que el futuro nos depara en el gobierno de nuestras ciudades. La centralidad de lo local necesita ser re- conocida en trminos polticos y econmicos. El hilo conductor de este documento pretende llamar la atencin sobre la necesidad de reflexionar y disear frmulas sobre la recuperacin del patrimonio edificado sin cuya resolucin no es realista pretender el regreso a la ciudad. Pe- ro, el propio concepto de patrimonio edificado y su recuperacin exige algunas precisiones. No se refiere slo al patrimonio edificado de mayor valor o significacin arquitectnica o artstica (entindase monumentos) sino al conjunto del acer- vo edificado durante el transcurso del proceso, ms o menos largo, de formacin de la ciudad, cuyo resultado indica que lo domstico prima, en volumen, sobre lo monumental. La recuperacin puede efectuarse para usos de amplio espectro, existentes o cuya implantacin sea necesaria para cubrir dficits. Una de las tesis es que el uso residencial puede considerarse como un adecuado motor para la recuperacin, aspecto clave o substancial aunque, por lo general est poco desarrollado y sea considerado con frecuencia como un asunto del todo privado. Por otra parte las actuaciones que se dirijan al patrimonio edificado deben comprender acciones de mantenimiento, mejoramiento o rehabilitacin en sentido estricto. Pero la ciudad construida no es slo el centro histrico. Una poltica de recuperacin global de la ciudad debe reflexionar y disear instrumentos de intervencin sobre el resto de elementos de la misma. As los primeros ensanches, que en muchos casos forman parte de la ciudad histrica, en Amrica Latina sobre todo, los desarrollos posteriores, lo que en trminos europeos se suele ex- 28 Luis Gonzlez Tamarit 29. presar como la periferia, deben tambin ser contemplados como campo de las acciones de recuperacin. Porque ah reside la mayora de la poblacin. Por lo que se refiere al centro histrico la accin debe saber combinar la rehabilitacin o intervencin edificatoria destinada a implantar usos (preexis- tentes o de nueva creacin) respetando los valores arquitectnicos esenciales de los edificios, garantizando su funcionalidad, adecuados a los requerimientos actuales, con la sustitucin selectiva de inmuebles irrecuperables o la edificacin de nueva planta en terrenos vacantes, lo que introduce el debate sobre la presencia de ejemplos de arquitectura contempornea en la ciudad histrica. La visin de la ciudad construida referida solo a lo estrictamente inmobiliario resultara una reduccin empobrecedora. El espacio pblico debe ser considerado como parte muy substancial de esa herencia. Por tal habra que enten- der calles, avenidas, plazas, jardines, parques u otras zonas libres que con frecuencia aparecen en la trama urbana y cuya relacin con la poblacin es muy estrecha. La intervencin en los mismos, tiene efectos multiplicadores sobre la trama edificada del entorno y conecta directamente con las expectativas de la poblacin, forman parte del imaginario de calidad de vida al que aspira la gente. Adems, muchas actividades de la poblacin, en parte intangible pero en parte tambin mensurables, se desarrollan en ese marco para la vida que es el espacio pblico: el crisol de la cultura urbana. Los aspectos medioambientales referidos a cuestiones como la polucin atmosfrica, el ahorro energtico, el aislamiento termo-acstico, la racionalizacin en el consumo de agua, el control de los residuos slidos o de las aguas ser- vidas o la presencia del verde en la ciudad, no constituyen (aunque a veces pue- da parecerlo por el tratamiento de los medios) una moda en el momento actual de preocupacin sobre la ciudad, sino que hay un acuerdo generalizado entre los expertos urbanos en considerar estas cuestiones como necesitadas de una resolucin equilibrada si de verdad se quiere afrontar el reto de la recuperacin de la ciudad. La recuperacin no debe considerarse solo como la prctica que desarrolla obras destinadas a mejorar o poner en valor aspectos fsicos. Tampoco debe pensarse que los aspectos de refuncionalizacin son el nico complemento a tener en cuenta. La recuperacin de la ciudad es siempre un proyecto de gran complejidad en cuyo contenido deben figurar metas de tipo cultural, en sentido amplio. Crear cultura de la ciudad significa, entre otras cosas, que habra que esforzarse por estructurar una demanda social que aspirase, como expecta- tiva de calidad de vida, a residir en una ciudad recualificada dotada de servicios 29El regreso a la ciudad construida 30. y equipamientos, cuidada en lo arquitectnico, integrada en lo urbanstico, es- tticamente equilibrada. Se debera fomentar la vinculacin del sector inmobiliario a la prctica rehabilitadora como garanta de la existencia de oferta sufi- ciente. Fijarse como objetivo que tanto demanda como oferta manejen conceptos similares cuando se piensa en resolver necesidades residenciales en el marco de la ciudad construida. Conocer aquellas experiencias que acompaan las polticas de recuperacin con programas de integracin social y de formacin para el empleo es de gran importancia, cuando la prctica recuperadora afecte a colectivos sociales vulnerables, de manera que la mejora fsica y funcional del hbitat se comple- ta con acciones sociales educativas, de salud y de capacitacin profesional, con el objetivo de crear condiciones globales que garanticen una mejora substancial de la calidad de vida, una ruptura de las circunstancias sociales y econmicas que generan o acompaan al problema residencial. Crear cultura de la ciudad que favorezca su recuperacin es difundir las acciones que se desarrollan mediante la prctica del fomento y la difusin, con el objetivo de generar entre la poblacin un estado de opinin positivo ante este tipo de acciones. La expresin de todas estas ideas y objetivos manifiesta que el diseo de una estrategia que trata de dar respuesta a estos aspectos es una cuestin de gran complejidad que necesita definirse y aplicarse sobre la base de un consenso social amplio como garanta, entre otras cosas, de integracin de los diversos in- tereses. El papel de la administracin pblica es, en consecuencia, decisivo. Cualquier intento de afrontar esta tarea recuperadora que no sea impulsada por la administracin pblica est destinada al fracaso, puesto que no se trata de corregir, mediante retoques, las disfunciones que genera un modelo, el de mercado, sino de introducir cambios substanciales en su funcionamiento, asunto que slo pueden abordar los poderes pblicos. Otra cuestin, no menor, es definir el carcter que la intervencin pblica debe tener, que en principio debe- r responder a criterios de heterogeneidad en las frmulas, flexibilidad en la aplicacin, consenso social y poltico y cofinanciacin con el sector privado. Una parte de los fondos necesarios para acometer estrategias de este tipo deben venir necesariamente del sector pblico. Esta visin obligar a introducir cambios sustanciales en los instrumentos legales, jurdicos, que enmarcan la accin pblica y la accin privada en la ciudad, las competencias y los lmites de la intervencin. 30 Luis Gonzlez Tamarit 31. Una de las tesis de esta comunicacin es resaltar la importancia que para los propsitos de la recuperacin urbana tiene la poltica de vivienda, entendida como la definicin por la administracin pblica de estrategias inmobilia- rias de contenido bsico residencial y con objetivos sociales. La prctica de su ejecucin ser con el concurso de los agentes privados (propietarios, residen- tes, promotores, constructores, entidades financieras, etc.). Uno de los mayo- res errores cometidos con el empuje de la ola neoliberal, por las desastrosas consecuencias que para la situacin del alojamiento y para la ciudad ha teni- do, fue considerar la cuestin del alojamiento como un asunto estrictamente privado a resolver en el marco de la relacin entre oferta y demanda. Un asun- to en el que a la administracin pblica solo le corresponda, si acaso, la accin asistencial para determinadas situaciones vinculadas casi siempre al concepto de emergencia. Lo que aqu se propugna es la recuperacin actualizada a los nuevos tiempos, de una vieja tradicin de la poltica de vivienda, tanto europea como latinoamericana, entendida como competencia propia de la administracin, por cuanto constituye un instrumento privilegiado de intervencin y de recuperacin en la ciudad, muy conveniente por su influencia directa en aspectos como: - la regulacin de los modos de funcionamiento del mercado del suelo urbano y del mercado inmobiliario (control sobre el crecimiento y ordenacin de la ciudad). - la resolucin digna del problema del alojamiento de colectivos sociales desfavorecidos. - la contribucin a la fijacin de poblacin en el caso de los centros histricos, y en cualquier caso por su capacidad potencial de favorecer la heterogeneidad social. - la recuperacin del patrimonio edificado, extrayendo interesantes virtualidades del mismo y atemperando as en determinadas circunstancias el proceso de extensin de la ciudad. - la creacin de una nueva cultura urbana basada en la valoracin y el res- peto hacia la ciudad heredada que trascienda una visin, demasiado ex- tendida, de la ciudad como campo de Agramante de las prcticas inmobi- liarias de los agentes privados. - la garanta de integracin de polticas sectoriales en el marco de la planificacin, que es una competencia irrenunciable de la administracin p- blica. 31El regreso a la ciudad construida 32. - la posibilidad de poner en marcha polticas de acuerdo y consenso con los principales agentes econmicos y sociales que operan en el sector inmobiliario urbano. - la garanta de la aplicacin de recursos econmicos y la integracin de otro tipo de recursos en operaciones cuyo atractivo inicial para la iniciati- va privada suele ser escaso. Por tratarse, en suma, para el caso tan frecuente de ciudades desarticuladas en lo urbanstico y desestructuradas en lo social, de un instrumento muy til para desarrollar una accin correctora de desequilibrios e integrador de las soluciones, condiciones indispensables en una estrategia de recuperacin de la ciudad. Un ejemplo de prctica de recuperacin inmobiliaria residencial de la ciudad construida. El caso de Andaluca Andaluca constituye una de las diecisiete regiones autnomas de Espaa. De las de mayor dimensin por su superficie, alrededor de 90.000 km. y desde lue- go por su poblacin, en torno a los 7,5 millones de habitantes. Administrativa- mente organizada en ocho provincias y 700 municipios, cuenta con su propia administracin, la Junta de Andaluca, con competencias en multitud de ma- terias. Por su nivel de desarrollo econmico es, sin embargo, una de las regiones con indicadores ms desfavorables en el conjunto de la Unin Europea, con un producto interior bruto de aproximadamente, 10.000 USD, lo que es un nivel muy bajo para una regin europea, cuya media se sita en torno a los 18.500 dlares americanos. Desde el punto de vista administrativo posee competencias plenas desde 1983 en materia de planificacin urbana y, desde 1984, en poltica de vivienda. La experiencia que se describe en este punto se refiere al enfoque conceptual que ha presidido, desde el ao 1984, la reflexin y la accin sobre la ciudad construida, en trminos de poltica residencial y ms en concreto de rehabilitacin inmobiliaria. Un primer aspecto a aclarar es la larga tradicin en Espaa de la planificacin urbanstica con un fuerte arraigo en la prctica administrativa, en todos los niveles de la administracin pblica, especialmente en el municipal. Es significativo el hecho que los municipios espaoles, sobre todo a partir de las primeras elecciones democrticas del post-franquismo en 1979, se marcaron co- 32 Luis Gonzlez Tamarit 33. mo una cuestin poltica prioritaria la elaboracin y aprobacin de planes de urbanismo de diversos tipos, con el objetivo de someter a bases racionales y consensuadas la ordenacin y el desarrollo urbanos, as como el rgimen jur- dico de uso del suelo. De hecho, hoy la totalidad de los municipios andaluces disponen de planes de urbanismo que regulan la actividad inmobiliaria en relacin con la ocupacin y uso del suelo. Estos planes se actualizan peridica- mente o cuando surgen circunstancias nuevas que obligan a replantear algunas de sus determinaciones. Existen tambin planes de mbito superior al municipal, en el caso andaluz denominados planes subregionales, que desde una pti- ca de carcter territorial establecen preceptos para la proteccin del medio fsi- co, la construccin de grandes infraestructuras, la localizacin de actividades productivas de alto impacto, etc. Al margen de esta noticia, lo relevante es c- mo la planificacin es considerada siempre, con carcter previo o como mnimo simultneo, una opcin vinculada a la intervencin en la ciudad a la que confiere racionalidad, eficacia y transparencia democrtica. La planificacin fue contemplada como instrumento de definicin del inters comn y de articulacin con la accin privada. La intervencin rehabilitadora patrocinada por la administracin pblica, que se ha desarrollado en Andaluca desde 1984 sobre el patrimonio arquitectnico existente o sobre terrenos estratgicos de la trama urbana consolidada (cuando la sustitucin era inevitable) persigue tres objetivos instrumentales principales: - mejorar las condiciones de alojamiento de la poblacin residente - recuperar el patrimonio edificado adaptndolo fsica y funcionalmente a las necesidades residenciales actuales - tratar de consolidar sobre bases de eficacia, la trama urbana. La rehabilitacin constituye una opcin clara de la poltica de vivienda andalu- za y un instrumento estratgico de primer orden para la recuperacin de la ciudad. Desde 1984 se han diseado programas especficos cuya aplicacin est permitiendo resolver el problema de la vivienda a miles de familias y rehabilitar o mantener otros tantos edificios. En Andaluca, con el apoyo de la administracin pblica, desde 1984, se han rehabilitado alrededor de 150.000 viviendas (de las cuales 120.000 con la ayuda exclusiva de la administracin regional -la Junta de Andaluca- y 30.000 con apoyo conjunto de la administracin autonmica y la administracin cen- 33El regreso a la ciudad construida 34. tral). A esta cifra habra que aadir otras, no evaluadas con precisin, desarro- lladas por la incitativa privada y por los propios municipios, cuyo sumatorio se estima en una cantidad equivalente a la cifra citada. Este esfuerzo rehabilitador qued plasmado en los ltimos Planes Anda- luces de Vivienda, con los datos siguientes: En esta prctica de recuperacin del patrimonio subyacen algunas ideas que conviene explicitar. As: - la opcin por la utilizacin del potencial inmobiliario que ofrece el patrimonio edificado. - la visin amplia y flexible del concepto recurso, que trasciende su referencia exclusiva a lo econmico. Recurso entendido como patrimonio existente, fuerza de trabajo disponible, ayuda mutua, capacidad de gestin, etc., que se procura aplicar siempre a la actuacin a desarrollar. - la concepcin de la vivienda como solucin flexible que se genera en el marco de un proceso social que trata de dar una respuesta ajustada de par- tida, evolutiva en el tiempo al problema del alojamiento. - el tema de la escala de la intervencin, no rehuyendo por sistema y por razones de eficacia el desarrollo de mltiples pequeas actuaciones. - el cuidado de las soluciones tcnicas mediante el control pblico de los proyectos y las direcciones facultativas. - la participacin directa de los usuarios en el diseo y ejecucin de las intervenciones. - el papel activo de la administracin pblica en la programacin y ejecucin de las actuaciones, correspondiendo la gestin cada vez ms a los municipios. - la oportunidad de considerar la vivienda, en el caso de algunos colectivos sociales como recurso til para resolver otros problemas sociales (paro, pobreza, etc.) no estrictamente inmobiliarios. 34 Luis Gonzlez Tamarit Plan 1992/95 el 33% de las actuaciones de vivienda definidas en el Plan se desarrollan por la va de la Rehabilitacin (38.000 actuaciones) Plan 1996/1999 el 43% (60.000 actuaciones) Plan 1999/2002 el 53% (83.000 actuaciones) 35. En el campo de la rehabilitacin han surgido programas diferentes por sus objetivos y sus contenidos que configuran, un panorama de respuestas diferenciadas a situaciones diversas. Programas que han experimentado una evolucin en el transcurso del tiempo, tanto en los aspectos procedimentales como en los contenidos y en los objetivos, que han tendido a una mayor diversidad y complejidad, de acuerdo con el propio cambio en la demanda. A modo de ejemplo se puede dar noticias de tres programas definidos por la administracin autonmica (de un total de diez programas diferentes) que pueden ser indicativos de una escala de valor de lo patrimonial (de lo ms a lo menos valioso). - Actuaciones Singulares. Este programa desarrolla actuaciones de rehabilitacin pblica directa sobre edificios de inters arquitectnico que es la mayor parte de los casos o construccin de nueva planta sobre terrenos estratgicos de la trama urbana consolidada. Cuando se trata de rehabilitacin, el uso preexistente del edificio sobre el que se acta puede no haber sido residencial (escuelas, cuarteles, fbricas, etc). En todos los casos el destino final es el de vivienda arrendada a familias necesitadas de bajo nivel de ingresos. Familias del barrio preferentemente. Cada vez con ms frecuencia las actuaciones incorporan locales para actividades sociales o culturales al servicio de la ciudad o el barrio. En unos casos los edificios y las viviendas son propiedad de los Municipios y en otros de la Junta de Andaluca (la mayora de las veces), que los administran, pudiendo ser vendidos a los inquilinos transcurrido un nmero de aos. Por este procedimiento se han obtenido desde 1984, 2400 viviendas, con un coste global aproximado de 14.400 millones de pesetas (equivalentes a 80 millones de dlares USA del ao 2000) y con un monto de ejecucin en torno a los 6 millones de pesetas (33.000 USD)1 . Se trata de actuaciones de alto impacto, muy relevantes, que han permitido ensanchar el horizonte de los modos de recuperar el patrimonio edificado, adems de solucionar el problema de la vivienda a ese nmero de 35El regreso a la ciudad construida 1 El coste de una vivienda media del sector libre (sin proteccin oficial alguna) en Espaa puede si- tuarse en una banda que ira desde los 6/7 millones de pesetas en localizaciones muy perifricas, hasta los 20/25 que puede ser el valor medio de un departamento de 90 m2 en una ciudad de tipo grande. Las viviendas de proteccin oficial, con ayudas de la administracin pblica, tienen un precio ta- sado entre los 7 y los 12 millones de pesetas. Valgan estos datos como referencia para efectuar com- paraciones. 36. familias. Actuaciones de gestin compleja, por lo que su nmero no puede ser elevado, deben tener una carcter estratgico. - Rehabilitacin Autonmica. En este caso se trata de un programa que ayuda a los particulares a rehabilitar la vivienda, mejorando sus condiciones o impidiendo la ruina fsica y la desaparicin, mediante un esquema muy sencillo: - el particular se compromete a ejecutar la obra sufragando a su costa el 50% del presupuesto de ejecucin. - la administracin autonmica subsidia el otro 50% de acuerdo con la ejecucin de la obra. - el proyecto y la direccin de las obras es contratado por la administracin autonmica sin coste para el particular. - los municipios gestionan la actuacin (de muchas viviendas por lo general) y administran los fondos. La prctica demuestra que el particular dedica siempre cantidades superiores al 50%, la media se sita entre 2 y 3 veces ms, lo que resulta paralelo a la evolucin del tipo de obras que han pasado de ser simple mejora a intervenciones de carcter medio e incluso pesado. El tipo de obras comprende: intervenciones en fachadas, cubiertas, dotacin de baos, eliminacin de humedades, cambios de instalaciones, reordenacin interior de la vivienda, elevacin de plantas, refuer- zo de estructuras, etc. Es, con gran frecuencia, el programa ms demandado. Por cada obra que se ejecuta hay cuatro solicitudes que no se pueden atender por escasez de fondos. Las ayudas definidas en el III Plan Andaluz de Vivienda y Suelo, tienen un valor medio en torno a las 900.000 Ptas (5.000 USD), lo que supone presupuestos de intervencin como mnimo de 1,8 millones de pesetas (10.000 USD). 36 Luis Gonzlez Tamarit 37. Evolucin del Programa de Rehabilitacin Preferente 1986/99 La Transformacin de la Infravivienda. Este es un programa que parte de algunos objetivos comunes a otros programas de rehabilitacin pero que en este caso se enfrenta a situaciones lmite. Se trata de recuperar un patrimonio edificado pero de muy baja calidad (lo que en Espaa se conoce como infravivienda, escaln ligeramente superior a la chabola-barraca, villa miseria, rancho, etc.) y que siempre fue considerada como edificacin a erradicar. Se trabaja con po- blaciones muy pobres, en una alta proporcin perteneciente a la etnia gitana. La actuacin edificatoria se acompaa siempre de programas de integracin social (educacin, sanidad, formacin, etc.) y de regularizacin jurdica de la tenencia. 37El regreso a la ciudad construida Ao Nmero Inversin vivienda (Mill. Ptas.) 1986 717 171 1987 1.882 488 1988 3.667 1.316 1989 3.510 1.510 1990 4.664 2.100 1991 4.238 1.890 1992 4.132 1.895 1993 5.180 1.900 1994 6.058 2.200 1995 6.397 2.808 1996 7.240 4.600 1997 6.290 4.088 1998 4.415 3.400 1999 7.994 6.560 2000* 7.000 6.300 Total 73.384 41.226 * Objetivos 38. Los principios de los que parte este programa son: - conservacin del sitio (la ubicacin) e incluso de la estructura parcelaria existente, an cuando sta ofrezca una legalidad dudosa en ocasiones. - mantenimiento de la poblacin en su emplazamiento. Por principio se re- huye el traslado del vecindario a otro lugar, con objeto de conservar la estructura de relaciones sociales como un valor en s mismo. - mejora substancial de las condiciones de alojamiento mediante la combi- nacin de la Rehabilitacin con la obra nueva, hasta conseguir condiciones de vivienda de absoluta dignidad. - mejora de las condiciones de vida de la poblacin desarrollando, durante las obras y despus de ellas, programas sociales que favorezcan su integracin. Los proyectos sociales deben ser aprobados conjuntamente con los proyectos tcnicos. - regularizacin jurdica de la situacin de tenencia, tratando de poner orden en los ttulos de tenencia. La Junta de Andaluca asume a su costa la financiacin de los proyectos tcnicos, los proyectos sociales, la direccin de la obra y el coste de las obras hasta una cantidad mxima de 3,3 millones de pesetas por vivienda resultante (18.300 USD). Este coste es aproximadamente del 50% de una vivienda p- blica de nueva planta. En algunos casos cuando hay propietarios con inquilinos, los particulares aportan cantidades al presupuesto de las obras, reguln- dose mediante convenio el destino de las viviendas y la renta a aplicar a las mismas. Los municipios asumen el encargo de los proyectos, la gestin de las obras, el realojo de la poblacin y las obras de reurbanizacin (siempre nece- sarias). La evolucin del programa queda expresada en la tabla siguiente: 38 Luis Gonzlez Tamarit 39. Programa de transformacin de la infravivienda Estos tres programas y el resto de los existentes se basan en una colaboracin estrecha, aunque no exenta de tensiones polticas, entre las administraciones pblicas (autonmica y local sobre todo) y los particulares. Se han producido, de facto y de iure, una distribucin de competencias y responsabilidades entre la Junta de Andaluca (administracin autonmica) y los municipios, sobre la base siguiente: Los municipios: - proponen las actuaciones - aportan los inmuebles a rehabilitar o los terrenos a edificar - gestionan las operaciones en sus aspectos econmicos y sociales - seleccionan a los beneficiarios - desarrollan el trabajo social de acompaamiento, para asegurar la integracin de la poblacin. - financian y ejecutan las obras de urbanizacin La Junta de Andaluca: - programa las actuaciones - financia en todo o en parte las obras - financia y controla la redaccin de los proyectos y la direccin de las obras 39El regreso a la ciudad construida Ao Nmero de Inversin vivienda (Mill. De Ptas) 1987 31 35,1 1990 123 203,2 1991 113 212,3 1993 227 511,4 1994 305 810,0 1995 402 1.182,0 1996 332 690,5 1997 681 405,3 1998 1.943 2.923,0 1999/00 (*) 1.800 5.400,0 Total 5.957 12.373 * Objetivos 40. El control del proyecto, competencia irrenunciable de la Junta de Andaluca, se justifica en la necesidad de obtener un producto que satisfaga los estndares es- tablecidos en este aspecto, la calidad edificatoria y arquitectnica. La evolucin en el caso andaluz y la tnica general de Espaa, en relacin con las intervenciones edificatorias, muestra el paso gradual de la prctica indi- vidualizada, la resolucin de casos a una dimensin ms global de la intervencin. El desarrollo de numerosos casos individualizados ha permitido acumu- lar experiencia, crear una cultura de la conservacin y la recuperacin y estructurar la demanda, pero tambin ha conducido a la necesidad de elaborar estrategias de mayor escala y ms heterogneas en sus contenidos, con efectos sobre la estructura urbana de mayor dimensin y perdurabilidad. Es decir, lo que ha venido en denominarse las reas de rehabilitacin que definen modos de intervencin flexible, adecuados a las circunstancias especficas del rea y que res- ponden a principios del tipo siguiente: - actuaciones centrales o perifricas pero de mbito sector o barrio. - aplicacin flexible de diferentes programas de rehabilitacin o de nueva planta existentes o a definir en el marco de la misma actuacin. - definicin de actuaciones sobre la base del acuerdo entre agentes pblicos y privados. Desde las diversas administraciones pblicas, a los particulares, entidades financieras, organizaciones sociales representativas de la poblacin del sector. - con un mayor peso en la coordinacin global por parte de la administracin local. - con la posibilidad de incorporar de forma articulada programas de otras administraciones pblicas que impliquen en lo social una mejora de las condiciones de vida de la poblacin. - actuaciones concertadas con otros programas urbansticos (transporte, infraestructura, equipamientos, espacios pblicos) o sectoriales (cultura, empleo, actividad econmica, asistencia social, lucha contra la exclusin social, aspectos medioambientales), as como de proteccin del patrimonio histrico y arquitectnico. - con el esfuerzo de disear frmulas de gestin que se inclinen ms hacia la autogestin o la gestin descentralizada hacia entes especficos vinculados al mbito de la actuacin con capacidad de decisin, gestin y de manejo de recursos econmico-financieros. 40 Luis Gonzlez Tamarit 41. - con la posibilidad de que este tipo de actuaciones se puedan definir y desarrollar no solo sobre reas centrales sino, tambin sobre barrios perifricos en los que la necesidad de regeneracin residencial, urbanstica y social, crece da a da. En esta fase actual de la intervencin en la ciudad histrica se tratara, en suma, de aplicar preceptos propios del desarrollo sostenible que es el nuevo marco de reflexin y de accin en Europa y en otros sitios, para la recuperacin de la ciudad y la mejora de la calidad de vida de sus habitantes. Ideas que an es- tando presentes en la poltica de vivienda que se ha desarrollado en Andaluca, ahora al ser formuladas con la pretensin de un modelo terico general de referencia, expresado en Europa en documentos como la carta de Aalborg, la de- claracin de Sevilla, la Agenda 21, los informes del Grupo de Expertos sobre el MAU de la Comisin Europea, las declaraciones de Hannover, Lisboa, Sevilla etc., tienen la ventaja de suministrar pautas mejor identificadas y compartidas y de proponer ideas que pueden ayudar a definir estrategias globales de intervencin. Anexo Algunas reflexiones para la definicin de una estrategia de intervencin en la ciudad histrica Junto con las familias y los barrios, las ciudades han sido la base de nuestras sociedades y estados, el centro de la industria, el artesanado, el comercio, la educacin y el gobierno (Carta de Aalborg) 1. La ciudad histrica, construida en el pasado, transformada continuamen- te, y cuya gestin, con perspectiva de futuro, nos corresponde en el tiempo presente, es una realidad de gran complejidad, definida por contenidos y valores muy heterogneos en trminos arquitectnicos, funcionales, urbansticos, culturales, sociales, econmicos... Esta complejidad constituye su mximo valor pero, paradjicamente, no es siempre contemplada as cuando se decide abordar la intervencin, incluso en las escalas ms modestas de las actuaciones; la norma es con frecuencia la ignorancia de esta riqueza y, la consecuencia la desconexin del contexto. 41El regreso a la ciudad construida 42. 2. La intervencin en la ciudad histrica se viene planteando con reiteracin desde una perspectiva sectorial (el patrimonio edificado de valor, el trfi- co, los espacios pblicos, las infraestructuras, etc.) es decir centrada sobre un aspecto determinado, sin abordar la posibilidad de actuar sobre cuestiones relacionadas y sin considerar las consecuencias sobre otros aspectos. Este modo de proceder tiene algunas ventajas tal vez desde el punto de vista de la eficacia inmediata en la gestin, de la consecucin de objetivos a corto plazo: la recuperacin de algn elemento urbano determinado en el marco de una nica accin cuyos elementos se puedan controlar desde una sola instancia, sea un edificio de carcter monumental, una infraestructura, una plaza, o un equipamiento. Pero, tambin, encierra limitacio- nes respecto a la perdurabilidad de los objetivos y a las consecuencias sobre aspectos colaterales, que no siendo objeto de la intervencin son ig- norados. 3. La reflexin sobre este modo de intervenir en la ciudad histrica, a travs del anlisis sobre las consecuencias no deseadas, ha conducido a la conciencia de la necesidad de un cambio en esta concepcin y, por consi- guiente, en las formas de actuar. Hoy existe una corriente de pensamien- to, que se est traduciendo en la prctica en ejemplos concretos, que propugna la necesidad de construir estrategias amplias que permitan abordar la intervencin con una perspectiva de integracin de las acciones, es decir, mediante la definicin de acciones diversas dirigidas a aspectos o elementos distintos, no ya slo coordinadas entre s, sino pensadas y ejecu- tadas con un carcter de complementariedad. Esta perspectiva trata de recuperar la visin de la ciudad histrica como realidad heterognea, de mltiples elementos y, en consecuencia, afectada por la complejidad de los procesos. Esta nueva visin constituye, sin duda, un reto, por cuanto obliga a replanteamientos profundos, ms all del objetivo de una mejor coordinacin de las acciones, afectando a la seleccin de objetivos, a las formas de gestionar, a las implicaciones econmicas y sociales, etc. Por otra parte, esta forma de ver la intervencin en la ciudad no es de exclusiva aplicacin a los sectores o barrios ms histricos de la misma, sino que puede ser de utilidad tambin para otros sectores de la ciudad, de ensan- che o perifricos. Responde, en suma, a una visin integradora, de recom- posicin de la ciudad global, a partir del concepto de sostenibilidad, entendido como proceso creativo local en pos del equilibrio. 42 Luis Gonzlez Tamarit 43. 4. De las experiencias que se estn desarrollando se pueden ir extrayendo algunas consecuencias, que an cuando estn afectadas de cierta provisio- nalidad, pueden resultar de inters como orientaciones en las fases inicia- les de reflexin sobre la forma de intervenir. 5. Una primera cuestin, probablemente nada fcil de resolver, consista en la necesidad de cambiar la perspectiva existente sobre la ciudad histrica, en el sentido de trascender la visin de un recinto caracterizado por sus valores histricos o patrimoniales ms que por su significacin social referida a la poblacin residente (actual o virtual). En este caso, la posicin dominante suele concebir a la ciudad histrica como un rea dotada de potencialidades para recibir funciones vinculadas al turismo, al comercio, a la administracin pblica, etc., con escasas consideraciones referidas a la poblacin residente, cuya categorizacin social, para complicar ms el asunto, suele estar degradada (envejecida, empobrecida, etc. cuando no ausente). Tampoco suelen haber estudios fundados de los procesos de transformacin que afectan a ese mbito, que puedan arrojar luz sobre los cambios, no slo edificatorios, sino tambin funcionales, econmicos, de tenencia, sociales... y por tanto que llamen la atencin sobre otras virtualidades de la ciudad histrica. Todos los elementos en presencia (conoci- miento de la realidad, objetivos polticos, necesidades econmicas y funcionales...) empujan a definir acciones muy sectoriales, priorizadas segn objetivos a corto plazo (la duracin de los periodos polticos?) con esca- sa coordinacin entre s y, por lo general, dirigidas a asegurar algn tipo de rentabilidad al servicio del turismo, la mejora del transporte y de las infraestructuras o el saneamiento social. 6. Se hace necesario, por tanto, partir de una concepcin de la ciudad histrica como un sistema integrado, cuyos elementos mantienen relaciones entre s (que hay que tratar de conocer) y disear una estrategia de recuperacin (tipo plan o programa amplio) con acciones de un marcado carcter integrador y con efectos de sostenibilidad. Pero debe advertirse que debe huirse, en este caso, de la obsesin por la perfeccin en el diseo de la estrategia que es una posicin extrema, y pensar que una estrategia inicial que garantice un mnimo de integracin en las acciones y de sostenibilidad y perdurabilidad en los resultados es siempre un avance respecto a la situacin actual y puede servir como hiptesis en las fases primeras del cambio de perspectiva. 43El regreso a la ciudad construida 44. 7. Pero, cules deberan ser los criterios para disear una estrategia de intervencin que persiga la integracin de las acciones? En los apartados que siguen se ofrecen algunas reflexiones que pueden ser de utilidad a esos propsitos, es decir para el diseo de una estrategia de intervencin inte- gral. Debe advertirse de nuevo que an existiendo principios que podran considerarse como universales, el diseo es una cuestin local, es decir que debe contemplar las circunstancias propias de la realidad sobre la que se va a intervenir. Pero, en cualquier caso, puede propugnarse que la solidaridad, la participacin, el consenso y la sostenibilidad, deberan ser los ejes de la estrategia de intervencin y la imaginacin estar presente en el dise- o de las frmulas concretas. 8. Una primera cuestin, de capital importancia, se refiere al dominio de lo poltico o mejor de la decisin o la voluntad poltica. Esto quiere decir que la decisin de intervencin debe ser expresada con claridad y que debe manifestarse tambin el carcter que va a tener esa intervencin. Y en este aspecto deben apuntarse algunas cuestiones de relevancia. Si la pretensin es la diversidad de objetivos y la integracin de las acciones se hace necesario el consenso, el pacto, entre los diversos agentes in- tervinientes, pblicos y privados. An cuando el motor o el papel de liderazgo deba corresponder a la administracin pblica con el mayor prota- gonismo posible de la administracin local, sera un gran error, fatal para la viabilidad de las actuaciones, pensar que es sta quien debe ejecutar las acciones bajo su exclusiva atribucin econmica o social. Es imprescindible el consenso, el acuerdo sobre los objetivos y los modos de conseguir- los, entre el sector pblico y los privados (empresarios, financieros, poblacin residente a travs de sus organizaciones representativas). Pero este acuerdo debe alcanzar tambin a los propios departamentos de la administracin pblica. La corresponsabilidad administrativa forma parte tambin del consenso y no es en modo alguno una cuestin menor sino garanta de un buen diseo y una buen ejecucin. 9. Las decisiones en el dominio poltico deben contemplar la posibilidad de que, a efectos de una gestin ms ajustada y eficaz de las actuaciones, ha- ya que introducir cambios, va desconcentracin o descentralizacin, en la estructura poltico-administrativa de los departamentos de la administracin pblica en relacin con la puesta en ejecucin del plan. Es un asun- to que, naturalmente, puede ir ajustndose durante la ejecucin, pero debe partirse de una propuesta inicial. 44 Luis Gonzlez Tamarit 45. 10. La estrategia de intervencin es conveniente que vaya acompaada de un esquema temporal de desarrollo de las acciones. Debe pensarse que este tipo de intervenciones por la complejidad de las acciones, por la escala, por los recursos puesto en carga, etc., tienen horizontes a medio y largo plazo. Intervenir en un sector de la ciudad histrica generando procesos de cambio y de consolidacin con efectos duraderos sobre las condiciones patrimoniales, de vida, funcionales, exige periodos de tiempo de tipo medio o largo, aun cuando la planificacin en el corto plazo deba tambin ser contemplada. Con frecuencia deben pasar plazos de tiempo del orden de diez o doce aos para que se perciba un cambio general

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