Ciudadanía y Políticas Públicas. Programas públicos para...

Ciudadanía y Políticas Públicas. Programas públicos para jóvenes chilenos en la década del 90

Vicente Espinoza Investigador Instituto de Estudios Avanzados

Universidad de Santiago de Chile

FONO: 236-0136 FAX: 235-8089

[email protected]

PRESENTACIÓN ............................................................................................................................. 0

POLÍTICAS PÚBLICAS Y CIUDADANÍA JUVENIL ............................................................................... 4

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA JÓVENES ......................................................................... 8

CAPACITACIÓN LABORAL CHILE-JOVEN ...................................................................................... 10 PROGRAMA LOCAL DE DESARROLLO JUVENIL (FOSIS-PLDJ)................................................... 13 MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN MEDIA ...................................................... 16

LA DEMANDA DE LOS JÓVENES ............................................................................................ 21

LA CIUDADANÍA EN EL DISEÑO DE LAS POLÍTICAS PARA JÓVENES............................................... 25

LA CIUDADANÍA COMO ENCUENTRO DE LA DIVERSIDAD .......................................... 28

REFERENCIAS .............................................................................................................................. 34

Ciudadanía y Políticas Públicas.

Programas públicos para jóvenes chilenos en la década del 901

Vicente Espinoza* *

Presentación

Las políticas sociales del sector público enfrentan alguna vez la situación paradójica de que su

propio éxito a la vez que exige su reformulación impide que ésta pueda llevarse a cabo. Los

argumentos que aboguen por la modificación de una política exitosa no sólo aparecen

extemporáneos, sino que enfrentan una fuerte resistencia de los gestores de las políticas; éstos

exhiben abundantes resultados e indicadores que se resumen en una verdad a todas luces

evidente: "si ha operado tan bien hasta aquí ¿para qué cambiarla?". En realidad, los únicos signos

que preocuparían al gestor de políticas sociales son que no se encuentre la población objetivo

(errores de focalización) o que la política no cumpla con sus objetivos (según lo indiquen

evaluaciones de resultado o impacto). Sin embargo, hay otras señales de desajuste entre la oferta y

la demanda que los gestores de política difícilmente pueden percibir, inmersos en un diseño de

política que se justifica desde el cumplimiento de los objetivos.

* La investigación que sirve de base a este artículo contó con el apoyo del Segundo Concurso 1999 del Fondo para el Estudio de las Políticas Públicas del Magister en Políticas Públicas del Departamento de Ingeniería Industrial de la Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas de la Universidad de Chile. * * Investigador Instituto de Estudios Avanzados Universidad de Santiago de Chile. Román Díaz 89, Providencia. Santiago de Chile. Fono: 236-0136 Fax 235-8089 [email protected]

La propia dinámica de una política social exitosa tiende a producir un desajuste entre la oferta de la

política o programa y la demanda que busca satisfacer. Tal desajuste genera una demanda

insatisfecha, muchas veces sin formulación explícita. El descalce no debiera extrañar pues, en la

medida que los programas alcanzan los objetivos que se proponen, naturalmente tienen que

desactualizarse con respecto a la demanda, creando nuevas condiciones para su aplicación. Lo

contrario es suponer una situación estática en la cual los programas no tienen efecto alguno

sobre la condición de su población objetivo.

El análisis que realiza este artículo identifica y caracteriza el desfase de las políticas con su

demanda, a la vez que elabora sobre consecuencias que ello tiene para su diseño. Los

elementos de información para abordar el problema propuesto provienen de los efectos que

siguen a la intervención de los programas– lo que en algunos contextos se denomina efecto

ulterior o efectividad (Sulbrandt 1993). De hecho, toda política genera efectos vinculados con su

objetivo de interés, los cuales no se incorporan explícitamente al diseño ya sea porque no han

sido previstos, porque se consideran intrascendentes o porque se estima que se producirán de

todas formas (Mohr 1995, Richards 1985)

Las políticas para jóvenes que se analizan en este artículo conciben la ciudadanía como un

elemento implícito de su diseño, sin que constituya su objetivo de interés. Las características que

toma relación establecida entre los jóvenes y el sector público constituye la base para detectar

tanto la definición de ciudadanía implícita en las políticas públicas como la demanda insatisfecha

de los jóvenes.

Puede criticarse, quizás, como exageradamente riguroso o simplemente arbitrario tratar las

políticas públicas desde el punto de vista de sus efectos ulteriores, lo cual haría resaltar sus

VICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 1

insuficiencias sin destacar debidamente sus méritos. Arbitrario, entonces, porque las analizaría

desde un punto de vista que no constituye su objetivo explícito. Entendamos bien: los programas

operan sobre un contexto que no siempre controlan y con una estrategia de intervención

necesariamente simplificada. Tomar en cuenta los efectos ulteriores de una política o programa

revestiría arbitrariedad sólo si se buscara evaluar sus resultados desde este punto de vista.

Las condiciones creadas por la aplicación de una política al margen o más allá de su objetivo de

interés son antecedentes que los gestores no pueden visualizar adecuadamente debido a que

sus evaluaciones, incluso las de impacto, se ajustan a los objetivos propuestos por el programa o

política (González 2000). En consecuencia analizar las políticas desde el punto de vista de los

efectos ulteriores sobre sus usuarios, no reviste arbitrariedad alguna; por el contrario, es un

reconocimiento a su capacidad de modificar la demanda en el curso de su aplicación. Reconocer

estos cambios de demanda no es, ni puede concebirse como una evaluación de la política, sino

como una contribución dinámica a su ajuste por medio de la revisión de los supuestos de su

diseño.

La propuesta de este artículo es que las políticas sociales públicas deben incorporar el logro de

ciudadanía como una finalidad explícita en su diseño, antes que como un resultado deseable

pero innecesario de promover directamente. ¿Por qué debieran hacerlo? La mayor parte de las

demandas o críticas de las políticas públicas que recoge nuestra investigación se refieren a un

campo de relaciones que puede denominarse “ciudadanía social”, porque corresponde a las

responsabilidades sociales del estado1. La demanda insatisfecha, la brecha entre los objetivos

de una política y las expectativas de los beneficiarios, puede entenderse como demanda por

1 Esta formulación recupera la tipología de Marshall (1965); no obstante, mi análisis no hace equivalente la responsabilidad social del estado en el logro de equidad con las obligaciones del estado social del siglo XX. También se aparta de aquellas definiciones en las cuales la ciudadanía no se diferencia de la integración social (Durston 1996)


ciudadanía, pues queda definida por los usuarios como el correlato público para un esfuerzo

individual limitado por la desigualdad de las relaciones sociales. Vale decir, la población objetivo

de la política reclama una responsabilidad estatal sobre la equidad social.

El carácter que tome la relación entre el estado y los ciudadanos a través de las políticas

públicas tampoco es indiferente de la estabilidad a largo plazo del sistema democrático. Las

políticas públicas reflejan la aplicación práctica que el estado hace de los derechos reconocidos

a los miembros de una comunidad. La política pública es la "señal" que los ciudadanos reciben

respecto de cómo el estado atiende sus derechos, vale decir donde comienza la integración o

dónde termina la exclusión. Si la ciudadanía puede definirse como ejercicio de los derechos

reconocidos en una sociedad, entonces la preocupación de este artículo es en qué medida las

políticas sociales definen derechos de una forma que contribuya a un proceso de

democratización.

Por cierto la ciudadanía es un concepto que refiere a una situación límite hacia la cual tiende una

sociedad, pero sin realizarla plenamente; por lo anterior, esta discusión perdería especificidad si

se realizara fuera del contexto histórico en el cual aparece. La pertinencia del análisis propuesto

se asienta sobre lo que, en su momento, el PNUD diagnosticó como “déficit de la participación

ciudadana” (PNUD 2000). De acuerdo con este análisis, buena parte de la responsabilidad de tal

déficit radica en políticas públicas que, guiadas por un afán de eficiencia, derivan en un juego

instrumental mutuo entre el sector público y los ciudadanos.

La observancia de estrictos criterios técnicos para su aplicación, no exime a la política pública de

sus implicancias políticas estrictas. La excelencia técnica es una condición necesaria para que

los derechos de los ciudadanos sean efectivamente atendidos y la política pueda sustentarse. No


obstante, la relación entre el sector público y la población objetivo es más que el sucedáneo de

una relación entre clientes y proveedores, ya que define prácticamente las características que

asume la ciudadanía. Por lo anterior, como respuesta al déficit de participación surgen

orientaciones, aún poco legitimadas dentro del sector público, a la búsqueda de nuevas formas

de ciudadanía.

“Nuevas formas de ciudadanía” es una expresión deliberadamente ambigua, pero apropiada

para referirse a iniciativas de crítica innovadora, donde confluyen el sector público y la sociedad

civil (De la Maza 2001). Apropiada porque la ciudadanía no requiere tomar una forma u otra para

favorecer la legitimidad de las instituciones públicas. La noción de ciudadanía que aparece tanto

entre los gestores de políticas públicas como quienes tienen acceso a ellas remiten a un campo

que se concibe como más amplio que el simple ejercicio de los derechos políticos. Los gestores

de políticas sociales reconocen espacios de participación que denominan ciudadanía local,

mientras que los participantes tematizan su inclusión en términos de derechos. Ambas

formulaciones conciben la inclusión en términos que se alejan la focalización, y buscan hacerse

coherentes con las orientaciones de la “nueva estrategia social” planteada a comienzos de los

años 90 (Raczynski 1994).

Políticas Públicas y Ciudadanía Juvenil

El análisis de políticas sociales orientadas a los jóvenes en la década del noventa plantea de

modo nítido un problema común a otras políticas, como es el desfase entre integración funcional

y participación ciudadana. Si bien los jóvenes han mejorado sus niveles de integración funcional,

tales procesos no van acompañados de mayor o mejor interlocución con el Estado; al contrario,


esta relación parece deteriorarse progresivamente. Los datos disponibles muestran que los

jóvenes han disminuido sus niveles de participación cívica, a la vez que se ha incrementado su

desafección respecto del sistema político (INJUV 1999, Garretón 2000). Sin embargo, este

desapego juvenil no se produce en un contexto de aguda exclusión social y política sino que, por

el contrario, es concomitante a procesos de democratización, mejoramiento de los niveles de

escolaridad, reducción de la pobreza y mejoramiento de la calidad de vida2.

Los jóvenes de los 90, cuando se los compara con generaciones anteriores, exhiben un déficit de

participación en la vida pública3. Su vida social se desenvuelve en los espacios cotidianos de la

vida privada, sin otra mediación aparente hacia los grandes procesos sociales que la iglesia

católica, con su juicio moral sobre la sociedad y los medios de comunicación, con sus ofertas de

fútbol, espectáculos o música a la medida de la industria cultural. Su menor presencia en la vida

pública, sin embargo, no es resultado de características de su personalidad, sino que una

consecuencia de la distancia estructural que los separa de los grandes procesos sociales. Sólo

en escasa medida la menor participación puede considerarse una crítica a las reglas del juego

político, porque si bien toman distancia, su percepción es que se trata de una situación

inmutable.

La creciente distancia entre jóvenes y política se aprecia en su acuerdo casi unánime frente a

una afirmación como “los políticos no representan los intereses de los jóvenes” (INJUV 1999). La

unanimidad refleja un hecho cuya lógica corresponde a la de un círculo vicioso. Sólo 15% de los

menores de 25 años estaban inscritos en los registros electorales a fines del 2000 y, de acuerdo

con la ley chilena, no participan en las votaciones. En tales condiciones, la oferta y logros de los

políticos se concentran, en efecto, en los intereses de votantes de mayor edad, lo cual otorga

2 De hecho, no hay indicaciones de que el mayor desempleo y menor crecimiento económico que se observa desde 1998 hayan tenido un efecto especial sobre la participación política de los jóvenes.


respaldo empírico al juicio de los jóvenes. Si bien los jóvenes fuera de los registros electorales

representan prácticamente un millón de electores, ninguno de los bloques políticos muestra serio

interés en su inscripción, ya que el actual padrón ofrece posibilidades de triunfo a ambos bandos,

porque cuenta con una buena proporción de “votantes blandos”.

La menor inscripción en los registros electorales es un dato claro, pero de ninguna forma el único

indicador de la menor participación de los jóvenes en la vida pública. La actual cultura juvenil se

representa menos que las anteriores generaciones en el sistema político (Garretón 2000). Los

jóvenes se reconocen más en los temas de la sociedad que en los de la participación política y

partidaria. A la vez, un mayor individualismo es la expresión de la percepción que todo progreso

social depende sólo de su propio esfuerzo, lo cual relega la participación en la vida pública al sitio de

virtudes tan deseables como inútiles.

La desafección de los jóvenes se expresa en un mayor individualismo que generaciones

anteriores, pero también una marginalidad cultural “autosuficiente” visible en vestimentas, gustos

musicales y pensamiento. Esta (micro)cultura autogestionada parece corresponder a una

"subjetividad expandida" donde los jóvenes afirman su autonomía y responsabilidad lo cual daría

origen a formas ni políticas ni ideológicas de constituirse como actor social (Garretón 2000). Sus

imágenes de colectivo, la representación de sus derechos, pasan más por la cultura cotidiana o

la búsqueda de oportunidades individuales que por una presencia pública traducible en

participación en los procesos políticos nacionales.

La participación ciudadana de los jóvenes constituye un problema más allá de vanidades o

reconvenciones generacionales porque plantea preguntas respecto de la legitimidad futura de las

instituciones públicas. El problema tiene muchos aspectos, pero aquí nos concentraremos en

VICENTE ESPINOZA -- CIUDADANÍA Y POLITICAS PUBLICAS 63 Reconozco y asumo el centrismo generacional de esta formulación, en la buena compañía de Garretón (2000).

dos que nos parecen fundamentales: ¿Qué responsabilidad le cabe al sector público en la

generación de ciudadanía? ¿Qué esperan los jóvenes de las instituciones públicas? Las

respuestas son variadas, y en gran medida, apuntan a una redefinición de los cánones actuales

de la ciudadanía, ya sea porque las demandas de los jóvenes cubren nuevas áreas o porque los

agentes públicos quieren establecer un tipo de relación que no existía previamente.

Los programas públicos en los cuales participan los jóvenes, partiendo por el sistema escolar, para

continuar con la capacitación o la atención de los jóvenes más vulnerables, no contribuyen a reducir

su distancia de las prácticas ciudadanas. La desafección de los jóvenes por la vida pública no surge

debido a programas públicos que dejan de cumplir sus objetivos, sino que aparece a pesar de que

estos se cumplen. No obstante, los programas públicos analizados hacen una contribución

limitada a la ciudadanía de la manera en que los usuarios de los programas la entienden. Lo

anterior redunda en una deslegitimación no solo de la política o programa, sino del sector público

y del sistema institucional en general. Esto es precisamente lo que hace más interesante el

análisis, porque es la relación que el programa establece entre los jóvenes y el sector público la que

resulta ser problemática y no el programa mismo.

Los tres programas públicos que se analizan fueron formulados durante los años 90 no sólo

buscando el contraste con las líneas de acción del anterior régimen autoritario, sino que

cumpliendo con los requisitos de una función pública más especializada y autónoma. Por esta

razón, deben entenderse como intentos parciales de definir bajo nuevos términos, las relaciones

entre los ciudadanos y el estado. De allí que, una vez puestos en el tema, sus gestores pueden

formular de modo relativamente sistemático el concepto de ciudadanía hacia el cual tenderían

los programas4. En los tres programas sus gestores establecen una distancia clara y consciente

4 Poner a los gestores en el tema requirió superar su rechazo inicial a preguntas que los hacían sentirse injustamente responsabilizados de la desafección política de los jóvenes.


con respecto a una visión de la ciudadanía que la define como participación en espacios políticos

nacionales. La cuestión de la ciudadanía la perciben entonces, como un potencial de actividades

locales sobre el cual se asienta una eventual futura participación cívica y política.

Los problemas de legitimidad que afectan a los programas públicos analizados pueden clasificarse

en tres tipos. En primer lugar, hay problemas de actualización de la política, situación que

corresponde más claramente a Chile Joven. Hay también problemas de control sobre los resultados

de la intervención, como ocurre principalmente con el PLDJ. Finalmente, hay dificultades para

establecer el contenido de las intervenciones, como lo muestra el MECE-Media. A continuación se

revisan los programas por separado, señalando no solo sus limitaciones, sino también aportando

sugerencias.

Las Políticas Públicas para Jóvenes

En Chile existen programas públicos diseñados para jóvenes y programas que afectan a la

población juvenil sin tener un diseño sustentado por criterios generacionales. Debido a lo anterior

resulta difícil determinar con certeza el número de programas juveniles existentes en el país.

Tampoco es fácil establecer el monto de los recursos involucrados ya que las partidas del

presupuesto institucional pueden no corresponder con los programas que involucran

directamente a los jóvenes. De acuerdo con la definición de programa social y el tramo de edad

que comprenda el segmento juvenil, es posible reconocer entre 26 y 244 programas destinados

a jóvenes. Los programas operan en variados ámbitos temáticos persiguen objetivos distintos,

muestran distintos modos de gestión e intervienen en ellos agentes diversos.


De acuerdo con la clasificación más documentada, pueden identificarse unos 67 programas

nacionales, incluyendo programas diseñados para jóvenes y aquellos que los tienen como su

población objetivo (Santiago Consultores 1999). De acuerdo con su contenido podemos

distinguir cinco tipos de programas juveniles, que comprenden áreas variadas de la vida juvenil;

desde el deporte y la recreación hasta la rehabilitación conductual. Las iniciativas se mueven

entre instancias formales como el sistema escolar o la capacitación laboral, hasta otras más

informales como la formación de grupos locales de teatro o rock.

<< INSERTAR CUADRO 1: AQUÍ>>

Los programas públicos analizados en el artículo comprenden tres áreas de integración social,

relacionadas con dimensiones de la ciudadanía. La inserción en el mercado laboral, abordada a

través del Programa de Capacitación Laboral de Jóvenes Chile Joven del Ministerio del Trabajo y

Previsión Social. La presencia de una capacidad reflexiva respecto de su propia situación, a

través de los Programas Locales de Desarrollo Juvenil del Fondo de Solidaridad e Inversión

Social FOSIS. El desarrollo de un sistema valórico y cultural, analizado a través del Programa de

Mejoramiento de la Calidad de la Educación Media MECE-Media del Ministerio de Educación.

Los tres ámbitos considerados constituyen, en realidad, visiones competitivas de la sociedad y

en gran medida divergentes entre ellas (Dubet/Martucelli 2000). Los jóvenes requieren recursos

para movilizarse en estos tres ámbitos, de forma que su integración social se construye como

una experiencia. El componente ciudadano de la integración aparece desde el momento que el

sector público actúa para proveer de recursos a los jóvenes, que constituyen el correlato público

de la experiencia individual de integración. Desde este punto de vista, los tres programas del


sector público que se analizan resultan emblemáticos, en términos de su ajuste a las nuevas

realidades de los jóvenes y su efecto sobre la creación de ciudadanía juvenil:

Los datos que se presentan en este artículo provienen de un estudio cualitativo que usa técnicas

no obstructivas5. Desde el punto de vista de la oferta, las fuentes de información han sido

estudios llevados a cabo por el INJUV, así como los estudios de evaluación de metas, gestión o

impacto realizados en el marco de los programas estudiados. Complementariamente se

realizaron 19 entrevistas a ejecutivos actuales y anteriores de los programas, académicos e

informantes externos. El punto de vista de los jóvenes fue generado a través de siete grupos de

discusión. Los grupos reunieron hombres y mujeres de 20 a 24 años, de diversa condición

socioeconómica e inserción social. Los jóvenes no eran necesariamente usuarios de los

programas públicos analizados, ya que la investigación se había planteado revisar el ajuste de

los programas a su población objetivo, sin hacer un estudio de satisfacción o impacto.

Capacitación Laboral Chile-Joven

Chile Joven es un programa de capacitación para el trabajo de gran escala en el cual, de

acuerdo con la información disponible, habían participado 128.106 jóvenes a lo largo del país

entre 1991 y 1995, comprometiendo recursos cercanos a los 88 millones de dólares, con aportes

del BID (Milos 2000, MINTRA 1997). Los jóvenes asisten a un curso de entre seis y ocho meses

que incluye componentes teóricos y prácticos. El programa se propuso ofrecer 100.000 vacantes

en sus primeros cuatro años apuntando a unos 200.000 jóvenes de entre 15 y 24 años, que

constituían su población objetivo. La duración original del programa era de cuatro años pero su

5 Una descripción completa de la metodología utilizada se encuentra en Espinoza 2000.


aplicación se extendió hasta el presente y desde 1996 es financiado con recursos públicos

(MINTRA 1997). Las líneas de acción del programa, sin embargo, no se modificaron

mayormente.

<<INSERTAR ESQUEMA 1 AQUÍ>>

El programa de Capacitación Laboral Chile Joven ilustra perfectamente la limitación de políticas

públicas que operan con un modelo de intervención que corresponde a una situación que ha

perdido vigencia. El Chile Joven surge a principios de los 90 para acoger jóvenes que habían

enfrentado un desempleo prolongado (Raczynski 1994)6. En parte como resultado de su

intervención, pero en mucha mayor medida por el crecimiento económico de la década, el

desempleo juvenil perdió las características dramáticas que tenía al inicio del programa. A pesar

de sucesivos estudios que indicaban los cambios en la condición de la población objetivo, el

programa se mantuvo prácticamente inalterado. Más aún, desde 1995 pasó, en la práctica, a

formar parte de los programas públicos regulares.

Los problemas de legitimación del programa, con el descrédito que transmite hacia las políticas

públicas son fácilmente comprensibles. Un programa definido para abordar una situación de

emergencia se mantiene sin mayores ajustes, a pesar de los signos de que la emergencia ya ha

pasado. No se trata que las demandas de los jóvenes sean desmedidas –y algunas ciertamente

lo son– sino que pasa de ser un programa de emergencia a una solución de parche. Con ello, el

programa queda atrapado en un círculo vicioso que establece su propia formulación como sala

de espera en la demanda por empleo.


El programa, por lo demás, no está diseñado para abordar los problemas estructurales

asociados con el desempleo juvenil, por lo que no puede absolver las demandas de su población

objetivo en relación con el mercado de trabajo. A medida que avanzaba la década era cada vez

menos claro que el programa agregara algún valor a la inserción laboral de sus participantes

(Milos 2000). De hecho, el objetivo de integración social no se lograba, porque si bien los

jóvenes conseguían empleos, no mejoraban sus condiciones de trabajo. Más aún, como

programa de capacitación resultaba también insuficiente al no estar acreditado dentro de un

sistema de calificaciones formales. Su enfoque tampoco resulta adecuado para facilitar la

inserción laboral de jóvenes en el contexto de menor crecimiento económico que experimenta

Chile desde 1998.

El Programa de Capacitación Laboral de Jóvenes supone que la inserción laboral favorece una

integración social más plena. Podría uno agregar que también debiera contribuir al desarrollo de

la ciudadanía. No obstante, la relación que establece el sector público con los jóvenes integrados

al mercado de trabajo deja en estos la percepción de que el Estado no tiene mayor interés en

ellos. Así pues, la inserción laboral depende más que nada de sus recursos individuales. Los

jóvenes han aprendido que no pueden esperar de las políticas públicas apoyo o protección.

En tales condiciones, el programa requiere ajustes mayores, que tomen en cuenta los cambios

en las condiciones del mercado de trabajo y la moratoria juvenil. Al menos, los programas de

capacitación laboral que ofrece el sector público debieran adquirir un status académico regular,

articulado y comparable con otras instancias de capacitación. Un programa relacionado con el

mercado de trabajo debe asumir también una posición activa en la vinculación laboral para los

6 Si algo influyen los medios de comunicación en la creación de expectativas, éste es el caso. El programa contó con una publicidad masiva, cuya estética lo vinculaba inequívocamente con la coalición gobernante, con un mensaje


jóvenes ofreciendo, idealmente, acceso a nuevos contactos de empleo o, al menos, los

rudimentos de la movilización intencionada de contactos sociales.

Programa Local de Desarrollo Juvenil (FOSIS-PLDJ)

El Programa Local de Desarrollo Juvenil (PLDJ) forma parte de un conjunto de programas que el

FOSIS7 dirige hacia los jóvenes, consecuente con su misión de financiar iniciativas de desarrollo

social destinadas a superar la pobreza y la marginación. El PLDJ se formula como un proceso

pedagógico vitalizante y esperanzador para jóvenes pobres, que busca generar capacidades

personales y organizativas para superar sus condiciones de pobreza. El programa considera los

elementos materiales que sirven de base a este desarrollo, pero pone su énfasis en aspectos

como: nuevas actitudes, experiencias sociales significativas, empatía y cercanía con el mundo

juvenil.

El PLDJ promueve el desarrollo personal de los jóvenes, abriéndoles perspectivas de

participación en ámbitos culturales, recreativos y sociales. Su objetivo general es "estimular la

participación de los jóvenes en la transformación progresiva de sus condiciones de vida, así

como generar oportunidades para su integración más plena en la sociedad" (FOSIS 1994). En

principio, se propone "fortalecer la asociatividad juvenil y estimular la capacidad de emprender y

la creatividad, dar una oportunidad de expresión a las necesidades creativas y afectivas de los

jóvenes y estimular la aceptación de la diversidad juvenil por parte de las instituciones locales y

la comunidad" (FOSIS 1994).

central que formulaba la demanda juvenil como búsqueda de una “oportunidad”. 7 FOSIS, Fondo de Solidaridad e Inversión Social del Gobierno de Chile, creado en 1991. Sobre su origen y consolidación ver Raczynski 1994.


El Programa Local de Desarrollo Juvenil (PLDJ) se separó tempranamente de los diagnósticos

de riesgo social y vulnerabilidad aplicados a los jóvenes pobres. A partir de su propia experiencia

de intervención pudo detectar los cambios que ocurrían en las condiciones de vida y subjetividad

de los jóvenes. Gran parte del problema consistía en que la mejoría de la situación económica

del país permitía a los jóvenes pobres mantenerse al margen o con una inserción intermitente en

el mercado de trabajo. No obstante, unas veces los recursos económicos y otras la motivación,

eran insuficientes para permitir su avance en el sistema escolar. En tales condiciones el PLDJ se

plantea una intervención cultural destinada a apoyar actividades que alimenten procesos de

desarrollo personal y organizacional entre los jóvenes fuera del sistema escolar y sin inserción

laboral estable.

La sensibilidad de los PLDJ es precursora de las iniciativas de promoción del capital social o de

la asociatividad que se popularizarían hacia finales de la década del 90. El PLDJ se formula

responsablemente desde el aparato público, sin confundir a los funcionarios públicos con

dirigentes de un movimiento juvenil o mediadores de demandas hacia el aparato público. Los

gestores del programa tenían claro que sus orientaciones apuntaban hacia "otras formas de

ciudadanía", aunque no era del todo clara la forma que éstas iban a tomar. Seguramente, este

tipo de relación con los jóvenes hace más por la legitimidad del aparato público que otras

iniciativas con mayores recursos, pero inadecuadas a su población objetivo.



La sensibilidad que se aprecia en la formulación de los PLDJ no siempre se transmite de modo

adecuado a las actividades que promueve; de hecho los propios gestores han clasificado las

experiencias de intervención en términos positivos y negativos. La explicación de la diferencia en

los logros tiene que ver con la extrema dependencia del programa respecto de la calidad del

ejecutor. No da lo mismo quien sea el encargado de implementar estos programas. La mayor

parte de las actividades que promueven los PLDJ son concebidas como medios para lograr fines

difíciles de definir en términos operacionales. Como generalmente sólo existen indicadores de

logro para las actividades, puede ocurrir que los ejecutores cumplan formalmente con los

objetivos del programa, sin lograr realmente ayudar en el proceso al crecimiento personal y

organizativo de los jóvenes. La instrumentalización mutua entre el sector público y los ejecutores

de sus políticas es una situación más que frecuente en estos casos.

Quizás el aspecto más débil en el diseño de los PLDJ sea su extrema concentración en

localidades pobres, lo cual le lleva a concebir los procesos de vinculación social exclusivamente

al interior de esas comunidades. El problema mayor está en la tendencia a reforzar la condición

de exclusión social de los jóvenes (Espinoza 1995). De acuerdo con la representación del mundo

que hacen los jóvenes marginales, hacia los cuales se orienta el FOSIS, este tipo de foco puede

llegar a ser contraproducente.

El supuesto del PLDJ acerca de que los jóvenes marginales poseen una cultura propia, pero mal

apreciada por los adultos, y que ésta debe encontrar canales para su expresión, no encuentra

sustento en la descripción que hacen los jóvenes de su experiencia de moratoria y exclusión. El

impulso natural de la sociabilidad de los jóvenes más pobres es hacia formas que ellos definen

como "un mal camino" y que ejercen con culpabilidad. Desde su punto de vista, lo único legítimo

para presentar frente a los adultos –sus padres– es ser buenos, mostrar que están lejos del


"carrete", de la droga y el alcohol, y por tanto de la delincuencia. Las actividades e iniciativas que

plantean los PLDJ pueden reforzar en los jóvenes la ambigüedad de sentir que sus formas

naturales de sociabilidad los están alejando de su posibilidad de integración social. Los PLDJ no

les ayudan a construir un proyecto de vida, sino que los exponen públicamente sin proyecto.

La sensibilidad comunitaria del PLDJ debe enriquecerse con un diseño que conecte las

actividades con los objetivos de intervención cultural que el programa se ha propuesto. En este

caso, un accionar más activo del gestor hacia los ejecutores puede ser de una gran ayuda. En

realidad, este programa debiera definir un objetivo de interés claro, en lugar de abundar en

actividades que cuya conexión con los objetivos de identidad, protagonismo o subjetivación, a los

que se supone contribuirán, no están definidas de manera precisa.

De todas formas, el problema mayor del PLDJ es la dispersión de su población objetivo: el

proverbial "grupo de esquina". La ampliación de la matrícula de enseñanza media hasta lograr

una cobertura prácticamente universal puso a los jóvenes que debieron participar de este

programa dentro de las instituciones educacionales; Lo anterior ha reproducido dentro de los

liceos dinámicas de desintegración y conflicto que antes tenían lugar en las calles. En estas

condiciones, el campo de acción más propicio para iniciativas como las que promueve el PLDJ,

debían encontrarse en los establecimientos educacionales o los centros de acogida comunitaria.

Mejoramiento de la Calidad de la Educación Media

El acceso a la educación es en si mismo un componente de la ciudadanía, en la medida que es

reconocido como un derecho social universal, respecto del cual la sociedad chilena muestra un


consenso indiscutido. Las políticas en este terreno apuntan a elevar la cobertura y mejorar la

calidad de ésta, de modo de compensar a los sectores de menores ingreso, que poseen limitado

acceso al sistema escolar, así como deficiencias en la calidad de la enseñanza recibida. Las

políticas de mejoramiento de la calidad de la educación son uno de los componentes básicos de

la política ministerial en este aspecto (MINEDUC 1994)

Para los jóvenes que participaron en este estudio el sistema escolar ha sido una fuente de alta

frustración8. Los jóvenes más pobres llegan a descalificarla de plano, porque no ven ninguna

conexión entre cursar la enseñanza media y su situación laboral. Los jóvenes trabajadores viven

la decepción de no continuar en un ciclo de educación superior, lo cual les hace ver su

educación media como insuficiente para sus aspiraciones. Por su parte, los jóvenes

universitarios critican la limitada variedad cultural que exhibe su enseñanza, debido a la profunda

desconexión con las orientaciones de la vida moderna.

Uno de los desafíos de la política educacional a partir de los años 90, ha sido elevar la calidad de

los aprendizajes que ofrecen las diferentes instituciones educacionales. La Reforma

Educacional, que se puso en marcha en 1996, acompañada de un significativo aumento de la

inversión en éste sector fue un resultado directo de esta prioridad (Mineduc 1994). El programa

MECE-Media surge en el marco de la Reforma Educacional, en relación directa con los aspectos

pedagógicos, es decir, las actividades, relaciones y recursos que forman parte del contexto de

aprendizaje de los alumnos. El Programa MECE-Media se diseñó en 1994, año en que se

implementó una fase piloto; formalmente el Programa entró en funcionamiento el mes de Junio

de 1995. El Programa MECE-Media tiene una cobertura nacional de aproximadamente 1.208

8 Entre los entrevistados no hubo estudiantes que cursaran enseñanza media al momento del estudio, por lo que su experiencia es anterior a la implementación completa del Programa Mece-Media (Espinoza 2000).


liceos hasta 1997 y esperaba atender 1600 liceos hacia 1998. Los recursos involucrados

superan los 200 millones de dólares (Bellei 1998).

En su operación el MECE-Media comprende siete subprogramas, destinados a los docentes, el

establecimiento y los estudiantes. Las Alternativas Curriculares de Libre Elección (ACLE) son el

subprograma destinado específicamente a los estudiantes (Mineduc 1997). Por el foco de

nuestro estudio, el ACLE constituye el programa que concentra la atención. El ACLE se propone

integrar la cultura juvenil al ámbito del liceo, tanto en sus aspectos expresivos como asociativos.

De una parte, se plantea apoyar el proceso de identificación de los jóvenes con su liceo,

asegurando que los talleres y acciones que se promuevan nazcan de sus necesidades e

intereses. De la otra, busca favorecer el proceso de organización estudiantil y estimular el

desarrollo de iniciativas juveniles tanto al interior de la unidad educativa como entre los liceos, e

integrando a la comunidad.


Cerca del 80% de los jóvenes menores de 20 años se encuentran en el sistema escolar, lo cual

convierte a la educación media en un campo privilegiado para el desarrollo de la personalidad

colectiva de los jóvenes. El componente ACLE del Programa MECE-Media opera en un contexto

de mejoramiento de la calidad de la educación, abriendo canales para la incorporación de los

intereses de los jóvenes en el ámbito escolar. Las orientaciones generales del MECE-Media y la

reforma educacional son muy consistentes con las demandas que hacen los jóvenes por mejorar

la calidad de la educación, especialmente los pobres y los trabajadores. La coincidencia en las

orientaciones contribuye sin duda a establecer un correlato público con la experiencia personal.


Hay alta congruencia entre la demanda de los jóvenes y la política de mejoramiento de la calidad

de la educación. Los términos en los que se formulan la política de educación y la demanda de

los jóvenes son prácticamente idénticos. Los jóvenes demandan educación como personas,

formación valórica, desarrollo de habilidades y destrezas para su desempeño como sujetos

sociales. Estas demandas superan el marco convencional de educación escolar, lo cual es un

aspecto incorporado en el fundamento de las ACLE, que busca hacer participar la cultura juvenil

en el proceso educativo, renovando así la relación pedagógica.

Si bien las actividades ACLE que realiza son muy similares a las que proponen los PLDJ, hay

razones para esperar mejores resultados en este caso que en el de los jóvenes marginales. En

primer lugar porque para los estudiantes establecer un proyecto de vida puede aparecer menos

apremiante, de modo que las actividades no se distorsionan como la prolongación de una etapa

que los jóvenes en realidad quieren cerrar. En segundo lugar, porque son actividades que se

realizan en el marco de los liceos, cuya legitimidad proviene de su carácter de condición

necesaria de la integración social futura.

El MECE-Media, de forma similar al PLDJ, es un programa cuyo concepto de ciudadanía pone

alto énfasis en el desarrollo de vínculos sociales. Actividades como las ACLE o las JOCAS9

ponen en contacto a los estudiantes entre sí, con los profesores, con sus padres y, en algunos

casos, con otros miembros de la comunidad. Es una orientación de ciudadanía consistente con

la redefinición de la posición de los ciudadanos que involucra la especialización y mayor

autonomía de la función pública.

9 La sigla JOCAS significa Jornadas de Conversación en Afectividad y Sexualidad; corresponde a un programa de educación de la sexualidad juvenil promovido por el Ministerio de Educación e implementado principalmente en establecimientos municipalizados. La JOCAS se desarrolla durante tres días con el objetivo de motivar conversaciones sobre sexualidad y afectividad no realizadas en la comunidad escolar (Espinoza/Aguirre 2000).


Al igual que en el caso de los PLDJ los liceos operan en un contexto de homogeneidad social y

económica. Si la ciudadanía es una práctica de vinculación entre sectores sociales diversos para

construir instituciones, ello no se puede alcanzar cuando esta diversidad no está presente. El

apoyo público a los liceos con mayores dificultades socioeconómicas es una señal objetiva de

acompañamiento. No obstante, un grupo social que carece de modelos de integración social

tiene pocas posibilidades de desarrollarla de manera adecuada. De igual forma, un grupo social

que desconoce las experiencias de exclusión puede desarrollar ventajas prácticas a partir del

cierre del grupo.

El problema más complejo para el MECE-Media consiste en cómo incorporar una dimensión

reflexiva a la construcción de ciudadanía entre los jóvenes. Establecer un vínculo reflexivo

involucra tener confianza en la estabilidad de una relación ya sea porque quienes participan lo

hacen por una similar motivación o porque tienen garantizada una compensación. Esto discrepa

de los vínculos comunitarios, donde la confianza se expresa en el sentimiento de pertenecer a un

todo, sin que tengan mayor cabida la negociación o el cálculo. Sin duda que los vínculos

tradicionales se asocian más con este segundo tipo de confianza, mientras que los modernos se

asocian más con la primera.

Una vinculación reflexiva entre los ciudadanos y el estado requiere que los primeros puedan

tomar distancia, estableciendo una relación donde sus intereses puedan calcularse y negociarse

frente a otros. El paso siguiente de la definición del rol de los ciudadanos que se deriva del

proceso de modernización del estado supone mayor autonomía para que los ciudadanos

formulen sus iniciativas y las impulsen con los recursos disponibles. El MECE-Media no ha

puesto su énfasis en el segundo componente a través de la formulación y gestión de proyectos


por los jóvenes, lo cual involucra una ciudadanía carente de contenidos10. Los gestores del

programa no reconocen este problema, y prefieren destacar las virtudes de la descentralización

de estas iniciativas hacia los establecimientos.

En la práctica, los contenidos de la ciudadanía quedan librados a "la realidad de cada escuela o

liceo" y reserva para el ministerio las orientaciones de la innovación pedagógica (García-

Huidobro 1999). Sin embargo, los ciudadanos no pueden construir vínculos reflexivos si no han

estado expuestos, precisamente, a esta reflexión. En último análisis, plantear que "cada uno

saque sus propias conclusiones" es claramente insuficiente desde el punto de vista de la

construcción reflexiva de ciudadanía.

La Demanda de los Jóvenes

Las tres políticas sociales revisadas responden a las orientaciones de un estado que busca

otorgar mayores oportunidades de integración social a sus destinatarios. Cada una de ellas ha

sido resultado de una decisión meditada, que incorpora tanto las restricciones provenientes de la

política económica como las exigencias de una función pública moderna. A lo largo de los años

90 ellas hicieron su contribución y enfrentaron las limitaciones de su diseño, tal como se ha

mostrado en los análisis de cada caso. Corresponde ahora tomar alguna distancia de los casos

para examinar el ajuste de su propuesta de integración con la demanda que formula su

población objetivo.

10 Algunos entrevistados criticaron la educación cívica en general, para luego pasar a descartarla por su carácter doctrinario y formal, como si en este terreno no fuera posible la creatividad metodológica que se reclama en otras áreas.


Los jóvenes tuvieron escasa participación en la formulación de las políticas analizadas, siempre

mediada a través de la sensibilidad de los agentes públicos encargados de su diseño. La

congruencia entre oferta y demanda es alta al momento de definir del problema; por ejemplo, las

críticas de los jóvenes al sistema escolar tienen respuesta casi punto por punto en la reforma

educacional. Los jóvenes tampoco participan limitadamente en su implementación y su principal

vínculo con estas políticas es su calidad de usuarios. No hay duda que los jóvenes perciben

estas políticas como resultado de la acción del estado y las leen por lo tanto desde su

representación de los asuntos públicos. El punto de vista de los jóvenes muestra cómo conciben

la responsabilidad del sector público y cómo definen su propia ciudadanía.

La visión que los jóvenes tienen de si mismos y de su posición social responde en gran medida a

las características de una sociedad donde el mercado ocupa una posición preeminente; por eso,

estos aparecen más individualistas y competitivos que los jóvenes de generaciones anteriores.

La mayor parte de ellos se han visto favorecidos por el crecimiento económico de la última

década, lo cual favorece el énfasis que otorgan a los aspectos individuales. Y por lo mismo

aparecen alejados de la política porque, más que una concepción de derechos, en los jóvenes

opera la idea de que su inserción social depende de sus recursos y capacidades individuales.

La vida de los jóvenes no se orienta hacia la integración por la vía política, pero tampoco apunta

hacia la ruptura del orden social. Su visión, que puede retratarse como de autonomía social, no

corresponde a un modelo de acción colectiva, porque tal autonomía es el resultado de una

redefinición hecha desde una esfera ajena a su experiencia cotidiana. Así, la mayor parte de

ellos aparece preocupado de mejorar sus condiciones de vida a través de medios individuales

legítimos de integración. Entonces, la movilidad social no ocurre colectivamente, como fue la

movilización del sindicalismo por políticas sociales redistributivas. Actualmente, la representación


de la movilidad social se acerca más a una versión simplificada del ascenso de la clase media,

fuertemente dependiente de la calificación educacional. Simplificación, claro está, porque la

escolarización actual carece de los soportes a la movilidad de la clase media chilena durante la

primera mitad del siglo XX: expansión del empleo administrativo en el sector público, Cajas de

Previsión, medicina para empleados, programas de vivienda, liceos de excelencia, universidades

baratas, etc.

La oferta de políticas, queda corta respecto de las representaciones que los jóvenes se hacen de

la responsabilidad del sector público. Como ejemplo de esto, los más pobres, hacia los cuales se

"focalizan" la mayor parte de las políticas sociales, carecen de los recursos individuales y

sociales para sacar algún provecho del apoyo que reciben. Su demanda es mucho más básica:

"ser tratados como personas." Y es esta una demanda sin mediaciones, que no puede ser

satisfecha con ningún programa específico, pues sólo da cuenta de una desmedrada condición

vital y carencias en la socialización primaria. Por ello, su “preocupación” por temas públicos

aparece a través de temas "proto-políticos" con un fuerte componente moral. En estas

condiciones no hay espacio posible para la ciudadanía, la cual cede su lugar a la sumisión al

autoritarismo o a la seducción de un populismo superficial. Si alguno de los programas va a tener

un impacto, este tiene como condición estructurar la experiencia vital de los jóvenes de modo

que ésta cobre un sentido social.

Los jóvenes que completaron su enseñanza media y tienen un empleo estable con contrato,

pueden utilizar la palabra oportunidad al igual que cualquier otro joven, aunque para ellos tiene

un significado específico: ellos esperan protección desde el estado. Quieren acceso a formación

de tercer ciclo. Son jóvenes que esperan –por ejemplo del Chile Joven- una capacitación formal

equivalente a una formación técnica regular, y también esperan del sector público la regulación


de sus condiciones de trabajo. Son los que explican con mayor claridad la suma cero de su vida:

pueden votar para obtener leyes que los favorezcan, pero si quieren hacerlas efectivas terminan

despedidos de su trabajo; por eso prefieren no votar. Es el predominio de lo social sobre lo

político, la ciudadanía es la ausencia de protección frente a un futuro inmutable, ya sea de junior,

recepcionista, o tripulante pesquero.

Finalmente, los jóvenes con formación universitaria o técnica superior representan un mundo

donde las decisiones están organizadas en torno a su voluntad de movilidad social. En cierta

forma dan la impresión de estar más allá de lo que ellos mismos esperaban; no se olvidan de sus

días de pobreza y estrechez económica, por lejos que estén hoy de esa experiencia. Son los que

han aprovechado mejor las ventajas de la integración funcional en la década y por ello mismo

reclaman mayor igualdad. Su visión de las políticas públicas tampoco converge con su diseño,

porque critican la insuficiente formación recibida, especialmente en lo relativo a las nuevas

tecnologías. Su reflexión va más allá, evidenciando una crítica al conservadurismo cultural de la

sociedad chilena que está más presente aquí que en ningún otro grupo examinado: la censura

de prensa y televisión, las prohibiciones que impone la iglesia católica a las relaciones

premaritales, y la ausencia de divorcio aparecen como los temas a discutir.

El discurso de los jóvenes plantea temas respecto de los cuales las políticas públicas mantienen

una cautelosa distancia: la recuperación de la integridad personal en el caso de los más pobres,

la protección del estado frente a la dominación en sus relaciones sociales en el trabajo, la

libertad en los valores que requiere una juventud escolarizada y en proceso de movilidad social.

Las críticas que plantean los jóvenes dejan al descubierto un vacío perceptible en el diseño de

las políticas y que es la ausencia de un correlato público y nacional para su experiencia social.

Este vacío apunta hacia un aspecto clave: la necesidad de cambiar los objetivos de impacto y


discutir la pertinencia de considerar la ciudadanía como un objetivo de interés para las políticas

públicas. Esto cambia el foco de la discusión desde el impacto al diseño de las políticas. Los

futuros diseñadores de políticas sociales deberán tomar en cuenta esta subjetividad al momento

de establecer sus modelos de intervención.

Pertinencia de la ciudadanía en el diseño de las políticas sociales

La política pública no participa como un correlato macro-social de la experiencia individual de los

jóvenes. Ello no es el resultado de una búsqueda deliberada por excluir a los jóvenes o reducir su

movilización, por las razones que sea. Cuando el estado acompaña a los jóvenes pobres renuncia

con total certeza a construir un vínculo de servicio o mediación entre ellos y el sector público,

alentando su propia expresividad para evitar el paternalismo o clientelismo. Y cuando acoge la

cultura juvenil en un establecimiento de educación que no está abierto a otros contextos de

interacción, aparentemente le condena a su reclusión.

Hay varias razones por las cuales sería conveniente actualizar las orientaciones del sector

público respecto de los jóvenes. Algunas de ellas surgen de la propia dinámica del período

juvenil. La etapa juvenil, en especial para los adolescentes resulta clave desde el punto de vista

de las orientaciones que rigen el proyecto de vida; muchas de las conductas y creencias se

asientan en este período, en donde la mayor demanda de los jóvenes es por apoyo para

formular un proyecto realista de integración social: para decidir qué hacer con su vida. En

segundo lugar, la etapa juvenil es vulnerable desde el punto de vista de su integración

socioeconómica. Muchas familias pobres afrontan su fase de formación, encabezadas por

hombres y mujeres jóvenes, carentes de empleo estable, vivienda adecuada o cobertura de


salud. Y muchos de los jóvenes que terminan su enseñanza media viven la frustración de no

contar con acceso a la educación universitaria. Pero la realidad social de los jóvenes hoy es más

que un problema de exclusión socioeconómica. Los jóvenes de clase media reclaman un país

que los integre a una vida moderna, abierta a nuevas ideas e innovaciones socio-culturales.

Las demandas establecidas por los jóvenes cuestionan la idea de habilitación como eje para el

diseño de políticas y criterio para demarcar las responsabilidades del sector público y el sector

privado. La demanda de los jóvenes hace ver el diseño de las políticas públicas desde un punto

totalmente diferente. Para ellos las políticas públicas no representan la respuesta a las

deficiencias del mercado en la asignación de recursos. Sus problemas sociales son la

discriminación, la movilidad social bloqueada o una cultura restrictiva para sus estilos de vida. Lo

que los jóvenes demandan a las políticas públicas es más que un apoyo puntual frente a

situaciones de grave carencia; los jóvenes demandan acompañamiento para reducir las

situaciones de dominación a las que se ven enfrentados en su vida diaria.

El problema que plantean estos jóvenes es aquel de la carencia de un espacio público que

medie entre su espacio social más inmediato y aquel de los grandes procesos y de las

instituciones establecidas. Solo de este modo, este espacio público puede concebirse como el

tránsito hacia la modernidad. Unos, los más pobres, no identifican mediación alguna y sólo ven

salida por vías populistas; debido a esto la ciudadanía moderna está demasiado lejos de su

experiencia cotidiana de discriminación y desprecio. Sin embargo, los jóvenes trabajadores

buscan una mediación que transforme el trato en contrato, que racionalice sus relaciones

laborales; aquí la modernidad es concebida al estilo socialdemócrata, como una regulación

pública de la propiedad privada y la explotación. Finalmente, los jóvenes de clase media, quienes

han aprovechado mejor el crecimiento económico se instalan directamente en la cultura y los


valores; la modernidad que conciben es aquella del cambio en una cultura restrictiva para sus

estilos de vida.

Los derechos culturales de la juventud, sin embargo, no son una base suficientemente sólida

como para afincar el diseño de políticas sociales juveniles. La idea de una cultura juvenil

autónoma no encuentra asidero en nuestra investigación, como tampoco en la evidencia

cuantitativa recogida en otros estudios (INJUV 1999, Parker 2002). La cultura de los jóvenes no

es diferente a la cultura prevaleciente en la sociedad chilena. No representan valores

alternativos, tienen modelos tradicionales de familia, están orientados hacia la integración y

aceptan los medios y los fines propuestos. Más aún, no cuentan con una experiencia diferente

de integración. Seguramente muchos adultos se sienten igualmente identificados con sus quejas

y demandas. Cuando los jóvenes trabajadores, por ejemplo, reclaman por el desempleo y sus

malas condiciones de trabajo, no hay nada que diferencie este reclamo con el que pueden

realizar trabajadores de mayor edad.

¿Qué ciudadanía hay en las demandas de los jóvenes? La novedad de su demanda es que no

se realiza desde el imaginario de un sujeto colectivo –los pobres, la clase obrera o el movimiento

estudiantil -- sino que desde la igualdad jurídica concebida en términos individuales. Por cierto,

los jóvenes de mayor escolaridad realizan una crítica profunda de las orientaciones culturales

predominantes. Critican –por ejemplo- el excesivo peso de la religión católica en la cultura y la

educación. No obstante, conciben el problema en términos de una ética de la justicia, antes que

como un dilema moral entre el bien y el mal. De manera similar, los reclamos de los jóvenes

trabajadores son parientes del enfoque de derechos laborales, donde una posición desventajosa

en las relaciones sociales requiere compensación en el plano jurídico. Para todos ellos, el

sistema judicial sintetiza para ellos los vicios de una ciudadanía que no termina de constituirse,


porque allí pesan más las diferencias de poder en la sociedad que las consideraciones de

igualdad jurídica. Y su propia representación de la ciudadanía refleja las orientaciones de una

sociedad donde los derechos sociales han cedido su lugar a los derechos civiles.

La demanda de ciudadanía de los jóvenes no se encuentra asociada con un sujeto particular,

sino que forma parte de derechos generales a la población. Por lo anterior, esta juventud no es el

sujeto de un proyecto político contestatario. La abstención política de los jóvenes no parece tener

raíces en una crítica radical a la estructura del sistema político, sino que es el "filo," la retirada

desde una situación que perciben sin salida. La crisis de legitimidad de las instituciones públicas

surge en gran medida de la frustración de quien encuentra una respuesta insatisfactoria a sus

demandas de protección y cambio. Esta retirada los lleva hacia espacios privados donde el

énfasis está puesto en la calificación individual y la competencia. Por eso la integración social no

puede hacerse sinónimo con la ciudadanía, porque a los jóvenes les parece que sus logros

sociales y económicos han sido el resultado de su propio esfuerzo, sin necesidad de mediación

pública. En tales condiciones, los movimientos contestatarios no son los referentes políticos de

estos jóvenes, sino que más bien lo son las propuestas de acción política sin mediación

institucional, la movilización puntual, el happening, el populismo, el autoritarismo, la concepción

de la política como management.

El espacio ciudadano

A comienzos de los años 90, las políticas sociales cambiaron su orientación desde el subsidio a

los excluidos por el mercado, hacia otra que ponía su énfasis en la integración al desarrollo

(Raczynski 1994). Las políticas sociales de la recién recobrada democracia marcaron su


diferencia con el enfoque autoritario estableciendo una nueva estrategia social que buscaba

mejorar la calidad de los servicios, establecer condiciones de equidad, invertir en capital humano

e incorporar la participación de los beneficiarios (Raczynski 1994). La integración social lograda

por estas políticas ha resultado, al menos en el caso de los jóvenes, adecuada en el plano

funcional, pero menos satisfactoria en cuanto a su capacidad de integración cultural. No está

demás recordar que la conditio sine qua non del diseño de integración es no sólo el desarrollo

sino el crecimiento económico acelerado, lo cual no puede darse por supuesto. Cuando ya se

camina en el siglo 21, parece llegado el momento de dar un nuevo giro a esta estrategia,

incorporando la ciudadanía como un objetivo explícito de las políticas sociales.

Conscientes de esta limitación, los gestores de políticas juveniles plantean la "ciudadanía local"

como caracterización del espacio público sobre el que le correspondería actual a las políticas.

Debe considerarse, no obstante, la distancia que separa las redes comunitarias de los derechos

ciudadanos. La baja legitimidad del sistema de representación no surge de la carencia de espíritu

cívico, sino precisamente de la falta de espacio para ejercer el civismo. Toda vez que se abren los

espacios de participación surge la ciudadanía. Mientras la participación quede reducida a programas

focalizados y a transacciones de mercado, el sistema político enfrentará crecientes problemas de

deslegitimación, porque no habrá señal de cambio en las condiciones de vida. Sólo en la medida

que se resuelvan estos problemas la constitución de espacios locales de participación ciudadana

puede ser una orientación adecuada para una nueva fase de las políticas sociales.

Cuando se la mira desde el punto de vista de los jóvenes, la ciudadanía generada en espacios

microsociales les lleva a percibir las políticas públicas como caminos interrumpidos hacia un

objetivo de integración que nunca queda bien establecido. No se trata de que los jóvenes sean

naturalmente desconfiados o escépticos, sino que su experiencia con la política pública no les


ofrece canales de salida desde un espacio microsocial carente de diversidad y, por lo tanto, de

oportunidades. La búsqueda de una ocupación, las condiciones desmedradas en el trabajo, la

necesidad de cuidado para los niños, la frustración con la calidad de la educación, la discriminación

social, las dificultades para lograr atención en salud, entre otras, son experiencias reducidas a su

vida privada. Entonces, el sector público aparece como un agente poco activo, que interviene

excepcionalmente a nivel microsocial, reforzando el efecto de privatización de los asuntos públicos.

El requisito es ir más allá de la desconcentración de funciones hacia la democratización de los

espacios locales. El sector público va en camino de superar su carácter de proveedor residual,

por la vía de políticas focalizadas. Durante la última década se ha convertido progresivamente en

un agente del bienestar de la población, pero este rol ha quedado limitado a los elementos,

ciertamente necesarios, de la integración funcional. Convertir al sector público en un agente de la

integración social requiere dotar a las políticas públicas de la capacidad de actualizar

permanentemente su procesamiento de la demanda social. Esta es la razón por la cual la

participación social es relevante para la formación de las políticas y no sólo para su

implementación. En último término, sólo en la medida que la población tome responsabilidad

sobre los bienes públicos se podrá hablar de una reorganización de las políticas sociales.

Las políticas públicas deben recuperar la noción de derecho como fundamento de sus

formulaciones. Conviene, entonces, rescatar de Marshall (1965) la identificación de la

responsabilidad del estado en el logro de equidad social como un componente de la ciudadanía.

La generalidad de estas políticas en la actualidad difícilmente será aquella de las políticas

universales, sino que es la de la intervención pública sobre la base de derechos que son

generales a la población. Como bien señala Garretón (2000) no es una política pública a la

medida de los jóvenes lo que hará cambiar su subjetividad. Ello involucraría reproducir el modelo


de la focalización bajo una forma clientelista o corporativa. La cuestión más general es que el

estado debe actuar para reducir el peso de las desigualdades sociales en las instituciones que

expresan la ciudadanía. Esto involucra recuperar, en las condiciones actuales, los derechos

sociales como componente de ella.

El problema puede plantearse en términos de que las nuevas políticas sociales hacia el sector

juvenil deben abrir espacios de participación ciudadana concordantes con el desarrollo social y

político del país. El concepto de servicio juvenil puede ser en este sentido un gran aporte, por cuanto

abre espacios públicos locales en los cuales opera una diversidad de agentes y establece la

participación social en un marco diferente al del conflicto. La experiencia del Servicio País que

constituye un referente de la máxima importancia para futuras iniciativas de política juvenil. El

concepto de servicio juvenil, tal como lo presenta el Servicio País puede involucrar una

contribución a la definición práctica de la relación entre los jóvenes y el estado. El mayor mérito

de este programa es que facilita la participación de los jóvenes en espacios experienciales

culturalmente diversos; y a la vez, contribuye a la diversidad cultural de las comunidades.

Cabe la pregunta acerca de si es posible incorporar jóvenes no profesionales a este tipo de

programas. El Servicio País ha sentado las bases para hacer posible esta realidad; ya que la

participación social de jóvenes profesionales universitarios ha cumplido una función de

legitimación del programa y a la vez un cambio en la imagen de los jóvenes. El joven del Servicio

País, profesional y comprometido con los pobres, compite con el estereotipo del joven urbano

marginal, apático y destructivo. La incorporación de jóvenes de otras características en estos

programas requiere hacer los ajustes pertinentes sobre la base de lo que ha ganado el

programa.


La implementación del Servicio País establece un modelo de gestión que puede resultar

adecuado para la implementación de programas de servicio con jóvenes no profesionales. De

hecho, es posible pensarlo en tanto iniciativa de capacitación laboral de nivel técnico. Los

jóvenes pueden participar para adquirir oficios, o ejercer oficios adquiridos, de manera semejante

a la cual lo hacen los jóvenes profesionales. Igualmente pueden impulsarse iniciativas de servicio

público desde las escuelas como parte de las orientaciones de la reforma educacional.

Programas como el PLDJ se beneficiarían de contar con una orientación general que le permita

sobrepasar el marco de la pobreza local. En algunos contextos puede llegar a ser una iniciativa

obligatoria; por ejemplo, como componente de programas escolares, como alternativa al servicio

militar, como parte de programas de prevención, protección o rehabilitación de jóvenes en

situación de riesgo.

La conclusión principal que deja la revisión anterior es que los problemas de estas políticas

juveniles no se ubican en su gestión, sino que en su diseño. Las políticas cumplen con sus

objetivos y metas; su problema es que no incorporan explícitamente la dimensión de ciudadanía

en su formulación. En la medida que lo hagan, podrán contrarrestar la crisis de legitimidad de las

instituciones públicas y fortalecer el civismo. Esto no significa asumir directamente las demandas

de los jóvenes o de cualquier otro sector social; hay que entender a la ciudadanía como una

relación orientada a establecer instituciones públicas. Por ello la clave está en que el sector

público emita señales en que acoge y considera seriamente estas demandas.

Como se señalara al comienzo de este artículo, la relevancia de las políticas para jóvenes es que

ponen en evidencia un problema que es común a otras políticas sociales. Los jóvenes aparecen

como un grupo en el cual los derechos consagrados a toda la población operan solo

limitadamente, lo cual demanda una intervención especial del sector público. En la medida que el


sector público otorgue cabida a esos derechos, que no son ni más ni menos que los del resto de

la población, podrá decirse que las políticas públicas cumplen su papel de ofrecer un mejor

futuro a los habitantes del país.


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Esquema 1: Secuencia de Actividades y Logros del Chile Joven

Actividades Logros Esperados Nivel de Logro Información Motivación Información insuficiente y

distorsionada Inscripción Focalización Medianamente Distribución en Cursos Pertinencia No se ajusta con demanda

laboral. Beneficiarios no valoran el perfil ocupacional asociado.

Cuidado de niños Facilidades de asistencia 22% lo solicita, 16% obtiene solución

Fase Lectiva Acogida, trato Ambiente instruccional depende de organismo capacitador

Asistencia a cursos Desarrollo Cognitivo Logros importantes pero los beneficiarios prefieren Enseñanza Técnica Profesional regular, con mejores equipos y mayor duración.

Habilidades sociales Autoestima, formación de metas personales.

Muy valorado. Déficit relacional. No hay definiciones comunes del logro.

Fase práctica Consolidar destrezas y habilidades

Negativas, no consolida destrezas. Desajustada respecto demanda

Supervisión práctica Acompañar y monitorear Supervisión deficiente Explotación de los jóvenes en el trabajo.

Egreso Seguridad en sus habilidades Motivados

Intolerantes. Escasa valoración de la formación técnica por los jóvenes.

Certificación de curso Más competitivos No se reconoce entre los empresarios. No vale como "cartón" entre jóvenes.

Objetivo de Interés Inserción laboral Más probable que sus pares Finalidades Satisfacción laboral Expectativas muy elevadas.

Capacitadores piden " mejor orientación".

Integración social Mejor "carácter", hábitos que favorecen integración laboral. Solicitud de continuar la capacitación

Fuente: Espinoza 2000


Esquema 2: Secuencia de Actividades y Logros del PLDJ Actividades Logro Esperado Nivel de Logro

Localidad Prioritaria Favorecer jóvenes más pobres

Focalización adecuada

Selección de Propuesta Ejecutor Idóneo, Proyecto pertinente

Equipos de 4-8 miembros, variadas especialidades, predominancia masculina.

Difusión PLDJ cara a cara Motivación a jóvenes y organizaciones

Supone que el ejecutor está implantado en la localidad, lo que facilita difusión masiva

Contacto Alcanzar jóvenes con mayores niveles de exclusión en la localidad

Jóvenes y organizaciones asisten a locales del ejecutor. Posibilidad de crear clientela y lazos dependientes

Diagnóstico Participativo en terreno y consulta con los jóvenes

Recoger exhaustivamente demandas juveniles reales y sentidas

Contenidos varían según jóvenes que participan en organizaciones o no.

Plan de Actividades Priorizar demandas juveniles en líneas de trabajo factibles

Depende del estilo de intervención

Vinculación Comunitaria Contribuir al desarrollo local Variada en fase de inserción, especializada durante la implementación

Convocatoria a Iniciativas Juveniles

Jóvenes y organizaciones presentan iniciativas

Posible sesgo hacia jóvenes organizados.

Jurado Local selecciona iniciativas

Legitimación de la demanda juvenil y criterios selección.

Infraestructura, equipamiento, educación, arte, comunicación

Aporte Monetario a Jóvenes Reconocimiento responsabilidad de jóvenes

Satisfactorio

Implementación de la Iniciativa

Joven expresa su potencialidad

Talleres de jóvenes

Registro de la Iniciativa Ficha de Iniciativa Juvenil Administración FOSIS Cierre de Proceso Reducir el sentimiento de

abandono Reclamos por falta de continuidad. Desarrollo de asociatividad.

Fuente: Espinoza 2000


Esquema 3: Secuencia de Actividades y Logros del MECE-Media(*) Actividades Logro Esperado Nivel de Logro

Programa Mejoramiento Calidad de la Educación Media (MECE-Media)

Mejor calidad de la educación favorece integración social y legitima el sistema escolar

En marcha

Establecimiento con infraestructura adecuada, dispositivos y materiales didácticos

Mejoramiento e innovación del contexto y condiciones de aprendizaje de los alumnos/as

Programa se implementa

Jóvenes descubren su vocación Sin datos

Diversidad metodológica Sistema escolar es útil dentro del proyecto vital de los jóvenes

Sin datos

Eleva credibilidad del sistema escolar

Sin datos

Descentralización: Liceo asume responsabilidad en actividades

cultura juvenil se incorpora en prácticas pedagógicas cotidianas

Sin datos

Talleres e iniciativas en la unidad educativa que parten de necesidades e intereses de los jóvenes

Identificación de los jóvenes con su liceo

Sin datos

Mejorar relaciones en la comunidad escolar.

Valorado por jóvenes

Elevar retención escolar Retiene jóvenes desmotivados, pero no es eficaz con otras causas de deserción.

Animación sociocultural Talleres de uso de tiempo libre gestionados por jóvenes

Jóvenes utilizan su tiempo libre de forma creativa y positiva

Jóvenes participan en unos 8000 talleres (1997) especialmente deportivos y artísticos

Reducción de conductas anómicas y trasgresoras

Sin datos sistemáticos.

Talleres autogestionados Introducción de prácticas y habilidades asociativas

Sin datos

Capacitación en asociatividad y liderazgo juvenil

Favorecer la organización estudiantil

Programa de liderazgo estudiantil suspendido desde 1998. Parlamento juvenil clausurado en 2002

Actividades juveniles entre los liceos

Exposición a la diversidad Esporádica

Actividades juveniles con la comunidad

Compromiso público Esporádica

Fuente: Espinoza 2000 (*) El esquema aparece incompleto debido a la reciente implementación de este programa



Cuadro 1: Clasificación de Programas Juveniles Vigentes en Chile 1999

Educación 15 Capacitación o Apoyo Laboral 12 Condiciones de Vida 15 Justicia y Control Social 18 Deporte y recreación 7 TOTAL 67

Fuente: Santiago Consultores 1999

Ciudadanía y Políticas Públicas. Programas públicos para...

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