CIUDADANÍA Y SUFRAGIO. EL CASO ESPAÑOL

Luis A. Gálvez Muñoz

Profesor Titular de Derecho Constitucional. Universidad de Murcia

(España)

Índice

I.- El derecho de sufragio. Concepto y manifestaciones

II.- El derecho de sufragio activo

II.1. Principios básicos

II.2. Requisitos de la capacidad electoral activa

II.3. La inscripción en el censo electoral

III.- El derecho de sufragio pasivo

IV.- Cuestiones y resoluciones de interés

I.- EL DERECHO DE SUFRAGIO: CONCEPTO Y MANIFESTACIONES

El derecho de sufragio es la base del Derecho Electoral, hasta tal punto

que, en ocasiones, ambas expresiones se entienden como equivalentes,

convirtiéndose el derecho de sufragio en una especie de acepción estricta del

Derecho Electoral1. No obstante, lo más adecuado, a nuestro juicio, es evitar

toda confusión, y considerar que el primero es parte del segundo, si bien su

parte más primordial y característica, sobre la que se levantan el resto de sus

piezas2.

¿Y en qué consiste el derecho de sufragio? Nos encontramos ante un

derecho complejo y, por tanto, difícil de definir. No obstante, existe un

consenso doctrinal bastante amplio en definir el derecho de sufragio como el

derecho a votar y ser votado en las elecciones políticas, aludiendo con ello a

las vertientes activa y pasiva del mismo.

Esta definición no agota, sin embargo, el contenido del derecho. Si nos

quedáramos en ella, sin más precisiones, no alcanzaríamos a conoce su

significado exacto. El derecho de sufragio va más allá del derecho a votar y ser

votado. El derecho de sufragio va más allá del derecho a votar y a ser votado.

Estos aspectos son, sin duda, los más relevantes de este derecho, pero no los

únicos a tener en cuenta, como se desprende de la jurisprudencia de los

tribunales internacionales y nacionales, como la del Tribunal Constitucional

español. Así cabe citar:

1 Vid., por ejemplo, NOLHLEN, D.: “Derecho electoral”, en Diccionario Electoral, Instituto

Interamericano de Derechos Humanos, 1990, San José de Costa Rica, p. 211; BRAUNIAS, K.: Das Parlamentarische Whalrecht, vol II, De Gruyter, Berlín, 1932; JIMÉNEZ DE CISNEROS, F. J.: Ley electoral, Presidencia del Gobierno. Dirección General de Estudios y Documentación. Subdirección General del Documentación, Madrid, 1983, p. 11; y GONZÁLEZ HERNÁNDEZ, J. C.: Derecho electoral español. Normas y procedimiento, Tecnos, Madrid, 1996, p. 13.

2 Sobre la centralidad del sufragio en el Derecho Electoral vid. ARAGÓN REYES, M.: “Democracia y

representación. Dimensiones subjetiva y objetiva del derecho de sufragio”, en Corts. Anuario de Derecho Parlamentario, núm. 9, 2000, págs. 37 y ss.

- El derecho a no votar3, en todos aquellos ordenamientos, como el

español, en que el ejercicio del derecho de sufragio no es

obligatorio4.

- El derecho a estar inscrito en el censo electoral, en la medida en

que, como sabemos, esta inscripción es condición imprescindible

para el ejercicio del sufragio5.

- El derecho a la efectiva toma de posesión del cargo para el que se

ha sido elegido, siempre que se cumplan los requisitos legalmente

previstos, como realizar una declaración de actividades o prestar

promesa o juramento de acatamiento a la Constitución6.

- El derecho a mantenerse en el cargo durante el tiempo que

corresponda7, salvo que se incurra en una de las causas de

remoción legalmente previstas, las cuales han de ser coherentes

con la naturaleza de la función representativa; no lo es, por ejemplo,

el cese o la expulsión de un partido político8.

- El derecho a ejercer las funciones inherentes al cargo (ius in

officium), sin que pueda vaciarse su contenido, se estorbe su

ejercicio o se coloque a unos representantes en condiciones

inferiores a otros9.

Estos cinco aspectos o manifestaciones del derecho de sufragio tienen un

carácter secundario o subordinado respectos de los dos antes citados y

considerados como básicos (sufragio activo y pasivo), de tal forma que pueden

reconducirse en ellos: los dos primeros al sufragio activo y los otros tres al

pasivo. No obstante, todos son imprescindibles; unos y otros están

estrechamente relacionados, por lo que la vulneración de uno puede suponer la

violación de otro, tal y como ha reconocido la jurisprudencia del Tribunal

Constitucional español en numerosas ocasiones10.

3 Vid. STC 208/1989.

4 El sufragio es un derecho en sentido estricto en la mayoría de los ordenamientos, pero no en

todos; en algunos es una obligación, cuyo incumplimiento genera consecuencias jurídicas desfavorables, de mayor o menor entidad. Es el caso de Italia, Bélgica, Argentina o Ecuador.

5 Vid. STC 154/1988, de 21 de julio.

6 Vid. STC 101/1983 y 119/1990.

7 Vid. STC 10/1983, 32/1085 y 136/1989.

8 Vid. STC 5/1983, 10/1983 y 28/1984.

9 Vid. STC 90/2005.

10 Vid. STC 32/1085, 161/1988 y 81/1991.

II.- EL DERECHO DE SUFRAGIO ACTIVO

II.1. Principios básicos

El derecho de sufragio activo o derecho a participar como elector en las

elecciones políticas, también llamado de capacidad electoral activa, responde a

una serie de condiciones o principios básicos que las Constituciones y las

declaraciones internacionales de derechos se ocupan de concretar, con mayor

o menor éxito y extensión. Son principios generales, vigentes en todas las

democracias y, por tanto, escasamente problemáticos en su afirmación.

Se trata, básicamente, de los principios de sufragio universal, libre, igual,

directo y secreto, los cuales han sido calificados por la Comisión de Venecia

como una especie de principio quíntuplo sobre el que se erige el patrimonio

electoral europeo11. Veamos su significado de forma muy resumida:

a) Sufragio universal. Este principio supone, ante todo, el reconocimiento a

la ciudadanía en general del derecho de elegir a sus representantes. Todos los

ciudadanos, por el simple hecho de serlo, poseen el derecho de voto, con

independencia de su sexo, raza, lengua, religión, profesión, fortuna o cualquier

otra circunstancia semejante. Las únicas restricciones que pueden

establecerse afectan al ejercicio del derecho y obedecen a razones de edad,

incapacidad política (deficiencia mental e indignidad moral) y residencia12.

b) Sufragio libre. Se trata del principio más abstracto y más difícil de

alcanzar, pues presenta diversas manifestaciones y requisitos previos. No

obstante, cabe señalar que, en su esencia, supone que el voto ha de estar

exento de cualquier tipo de presión externa; los ciudadanos no pueden, en

consecuencia, ser coaccionados, sobornados o manipulados bajo ningún

pretexto a la hora de ejercer su derecho de sufragio.

c) Sufragio igual. Este principio tiene un doble significado: de un lado,

proscribe cualquier norma o situación fáctica que permita o favorezca el voto

11

Código de buenas prácticas en materia electoral, directrices e informe explicativo, de la Comisión de Venecia y el Consejo para elecciones democráticas, aprobado por la Comisión de Venecia en su 52º período de sesiones (Venecia, 18 y 19 de octubre de 2002, Opinión nº 190/2002) CDL-AD (2002) 23 rev., Estrasburgo, 23 de mayo de 2003.

12 Vid. MACKENZIE, W. J. M.: Elecciones libres, traducción española de F. Condomines Pereña,

Tecnos, Madrid, 1962, págs. 22 y ss. (edición original: Free elections, 1957); BLACKBURN, R.: The electoral system in Britain, St. Martin’s Press, New York, 1995, págs. 66 y ss; RECODER DE CASO, e.: “Artículo 68”, en GARRIDO FALLA. F. (director), Comentarios a la Constitución, 3ª edición, Civitas, Madrid, 2001, pág. 1135; y PRESNO LINERA, M. A.: El derecho de voto, Tecnos, Madrid, 2003, págs. 128 y ss.

plural por parte de una misma persona; y de otro, exige que el valor o influencia

del voto de cada ciudadano sea equivalente, cuestión ésta sumamente

polémica, como veremos en el apartado dedicado al sistema electoral13.

d) Sufragio directo. El significado de este principio también es doble: en

primer lugar, y fundamentalmente, supone que los ciudadanos cuando

expresan su sufragio eligen de forma directa o inmediata a las personas que

van a ocupar los cargos a cubrir en las instituciones representativas (elección

de un único grado); y, en segundo término, y de modo secundario, implica

también la personalidad del sufragio, es decir, que el voto ha de ser

confeccionado y expresado necesariamente por su titular y no por ninguna otra

persona en representación suya14. Los dos significados presentan, no obstante,

excepciones: por ejemplo, en España son indirectas, en segundo grado, las

elecciones a diputados provinciales, en Estados Unidos las elecciones

presidenciales y en Francia las elecciones al Senado; en Francia también, por

ejemplo, se admite el voto por representante en determinados casos.

e) Sufragio secreto. Esta característica del sufragio está estrechamente

relacionada con la del sufragio libre, pues constituye una garantía

imprescindible del mismo15. Se traduce en la exigencia básica de que el sentido

del voto del elector no debe poder ser conocido por los demás sin su

consentimiento.

II.2. Los requisitos de la capacidad electoral activa

El derecho de sufragio activo corresponde a las personas que reúnen los

requisitos expresamente establecidos por la Constitución y las leyes del país

que en cada caso se trate. No obstante, cualquier requisito que se establezca

en este terreno debe tener, como ha indicado diversos tribunales nacionales e

internacionales, una justificación objetiva y razonable, lo que, básicamente,

13

En relación con estas dos dimensiones de la igualdad del sufragio vid. TRUJILLO FERNÁNDEZ, G.: “El Estado y las Comunidades Autónomas ante la exigencia constitucional de voto igual”, Revista de Derecho Constitucional, núm. 2, mayo-agosto 1981, págs. 19-37; y MAUNZ-DÏRING-HERZOG, Grundgesetz Komentar, C. H. Beck, München, 1979, págs. 36-39.

14 Vid. TAMAMES, L., TAMAMES R.: Introducción a la Constitución española, 6ª edición, Alianza

Editorial, Madrid, 1992, pág. 113. 15

Vid. ESPÍN TEMPLADO, E.: “Desarrollo y resultado de la elección”, en ESTEBAN, J., y otros, El proceso electoral, Labor, Madrid, 1977, pág. 123. Vid. también BLACKBURN, R.: The electoral system…, op. cit., págs. 102 y ss.

supone, aplicar el test de proporcionalidad16. Además, deben ser objeto de

interpretación restrictiva, con el fin de proporcionar la máxima efectividad de los

derechos fundamentales.

Esos requisitos son, básicamente, los mismos en todos los Estados

democráticos, sin perjuicio de que presenten pequeñas variaciones en su

formulación; se trata de la nacionalidad, la mayoría de edad y la capacidad

política. No obstante, conviene precisar, de un lado, que, aparte de los citados,

existe otro requisito (la residencia) sobre cuya exigencia difieren las

legislaciones nacionales; y, de otro lado, que hay un grupo numeroso de

condiciones que han tenido aplicación en el pasado (sexo masculino,

capacidad económica, etc.), pero que hoy han desaparecido, por considerarse

incompatibles con el principio de sufragio universal.

Veamos, a continuación, con más detenimiento, todo lo esbozado.

a) La nacionalidad o ciudadanía. Estos dos términos, que se suelen utilizar

como sinónimos17, aunque la cuestión es discutida, hacen referencia al vínculo

jurídico que une al individuo con un Estado, es decir, a la conexión jurídica que

se da entre los miembros individuales del colectivo estatal y su organización

política18. Desde esta perspectiva el requisito de la nacionalidad deriva del

concepto de soberanía nacional, esto es, de la facultad de una comunidad

política de decidir su destino, y se refuerza con la presunción de que solo los

nacionales tienen interés directo en la conducción de los asuntos estatales.

Este requisito está en los últimos años en proceso de erosión, en lo que

constituye una especie de retorno a los orígenes del Estado Constitucional19.

Esta erosión se produce por la presión de los cambios migratorios, la dinámica

integradora despertada por la creación de organizaciones supranacionales y la

internacionalización de la vida política, social y cultural, y se concreta en dos

manifestaciones: el reconocimiento por la Unión Europea, como parte de la

ciudadanía europea, del derecho a votar en las elecciones europeas y locales

del Estado en que se resida, aunque no se tenga la nacionalidad del mismo; y

el reconocimiento por varios países del derecho de sufragio de los extranjeros

16

Así, por ejemplo, Sentencia del TEDH de 1 de julio de 1997, caso Gitonas y otros c. Grecia. Vid., más en general, GOODWIN-GILL, G. S.: Elecciones libres y justas, Unión Interparlamentaria, Ginebra, 2006, págs. 72 y ss.

17 Algunos prefieren, no obstante, el término ciudadanía, con el fin de despejar la identificación

cultural, étnica, histórica o lingüística que puede entrañar el vocablo nacionalidad. 18

La conexión entre ciudadanía y nacionalidad es, sin embargo, discutida. Vid., por ejemplo, CUNIBERTI, M.: La cittadinanza. Libertà dell’uomo e libertà del cittadino nella constitucione italiana, CEDAM, Padua, 1997, págs. 518 y ss.; y PRESNO LINERA, M. A.: El derecho de voto, op. cit., págs. 74 y ss. Vid. también la Declaración de 1 de julio de 1992 del Tribunal Constitucional español.

19 Vid. ARDANT, P.: “Les exclus”, Pouvoirs, núm. 7, 1978, págs. 56 y ss.; PRESNO LINERA, M. A.: El

derecho de voto, op. cit., págs. 62 y ss.

residentes en los mismos o de algunos de ellos en determinadas elecciones,

normalmente las locales.

Este es el caso de España, donde, por una parte, la LOREG20, de acuerdo

con los Tratados europeos21, ha reconocido el derecho de sufragio de los

ciudadanos de la Unión Europea en las elecciones municipales y al Parlamento

Europeo; y por otra parte, se han suscrito varios tratados internacionales

reconociendo el derecho de sufragio de los nacionales de determinados

Estados en las elecciones municipales, en régimen de reciprocidad, como

exige la Constitución22.

b) La mayoría de edad. Este requisito guarda relación con la capacidad de

obrar y, en consecuencia de la falta de discernimiento intelectual o madurez

personal para ejercer los derechos que se presume de los menores. Al tratarse

de un derecho personalísimo no cabe su ejercicio por representante.

En la mayoría de los países la mayoría de edad electoral coincide con la

civil, que suele estar fijada en los dieciocho años (España, por ejemplo)23; en

algunos países es algo más alta (así Japón y Suiza); y en otros, muy pocos,

más baja (Brasil o Austria). En el pasado la mayoría de edad electoral solía ser

más alta que la civil u ordinaria y, además, también se exigía más edad a las

mujeres que a los hombres.

c) La capacidad política. Con este requisito se hace referencia a la

situación de hallarse en el pleno uso de los derechos políticos –que es la

expresión que utiliza de manera expresa la CE en su artículo 68.5-, esto es, a

la ausencia de incapacitaciones formalmente declaradas con arreglo a las

leyes24. Esa declaración debe corresponder a la autoridad judicial, habida

cuenta la importancia que tiene el derecho de sufragio.

La concreción de este requisito difiere de un país a otro, pero, por lo común

recoge dos tipos de supuestos: de un lado, la deficiencia mental y el trastorno

psiquiátrico, por incidir en la capacidad de discernimiento intelectual; y, de otro

lado, la condena penal por determinados delitos considerados como causas de

indignidad moral. La legislación española recoge el primer supuesto, pero no el

segundo, aunque hasta 1995 sí lo hacía y con notable extensión, pues se

20

Artículos 176 y 210.1.a) de la LOREG. 21

Artículo 22 del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea. 22

Artículo 13.2 CE y artículo 176 de la LOREG. Vid. IBÁÑEZ MACIAS, A.: El derecho de sufragio de los extranjeros, Dykinson, Madrid, 2009; y SANTOLAYA, P., y DÍAZ CREGO, Mª: El sufragio de los extranjeros. Un estudio de Derecho comparado, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2008.

23 Artículo 12 CE.

24 En estos términos se expresa la Junta Electoral Central en su Acuerdo de 5 de mayo de 1977.

excluía del derecho de sufragio activo a todos los condenados a pena de

prisión25.

d) La residencia. La nacionalidad, la mayoría de edad y la capacidad

política son los requisitos que habitualmente, y en el momento presente,

configuran la capacidad electoral activa en todas las democracias. No obstante,

como ya hemos adelantado, algunos países inequívocamente democráticos,

como Chile, Grecia o Corea del Sur26, han añadido un cuarto requisito, el de la

residencia, de tal forma que los nacionales que hayan alcanzado la mayoría de

edad y gocen de la plena capacidad política solo pueden votar en su país si,

además, tienen su residencia efectiva en el mismo27.

Esta exigencia adicional se funda en la idea de que los nacionales no

residentes, al no ser destinatarios de las decisiones políticas del poder del

Estado del que son nacionales, carecen del interés directo que se precisa para

participen en la constitución del órgano que va a tomar o condicionar dichas

decisiones. Se considera, pues, que estas personas no tienen un interés lo

suficientemente fuerte como para participar en la gestión de los asuntos

públicos28.

25

Vid. el artículo 3 de la LOREG. Este artículo sigue haciendo referencia a la exclusión del derecho de sufragio que padecen los condenados por sentencia firme a la pena principal o accesoria de privación del mismo, pero ya no tiene aplicación, habida cuenta que esta pena no la recoge el Código Penal aprobado en 1995. Por otra parte, el TEDH ha considerado que una norma que excluya del derecho de sufragio activo a todos los reclusos es contraria al artículo 3 del Protocolo Adicional al Convenio Europeo de Protección de los Derechos Humanos (Sentencia Hirst vs. Reino Unido de 30 de marzo de 2004, confirmada por la Gran Sala en Sentencia de 6 de octubre de 2005).

26 En España no se exige este requisito. Por el contrario, el artículo 68.5, consagrado a la elección

del Congreso de los Diputados, señala que “la ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España”. Vid. GÁLVEZ MUÑOZ, L.: “El sistema de votación a la luz de la Constitución”, Revista Española de Derecho Constitucional, nº 87, 2009, págs. 75-77. No obstante, la última reforma de la LOREG (operada por Ley Orgánica 1/2011) lo ha introducido en las elecciones municipales, a fin de excluir el voto de los españoles del exterior.

27 El TEDH ha admitido esta causa de restricción del derecho de sufragio; vid., por ejemplo, su

Sentencia de 11 de enero de 2005, caso Py c. Francia. También el Comité de Derechos Humanos de la ONU; vid. Comunicación Nº 932/2000, caso Marie-Hélène Gillot c. Francia.

28 Vid. argumentos posibles en la Sentencia del TEDH de 30 de marzo de 2005, caso Melnychenko

c. Ucrania. El Tribunal observó que el requisito de residencia para votar podía justificarse por las razones siguientes: «1) la presunción de que a un ciudadano no residente le afectan menos directamente, o de manera menos constante, los problemas diarios de un país y tiene un menor conocimiento de los mismos; 2) la dificultad y a veces la inconveniencia (incluso en algunos casos la imposibilidad) de que los candidatos parlamentarios presenten las diferentes cuestiones electorales a ciudadanos que viven en el extranjero, de forma que se garantice la libre expresión de la opinión; 3) la influencia de los ciudadanos residentes en la selección de candidatos y en la formulación de sus programas electorales, y 4) la correlación entre el propio derecho a votar en elecciones parlamentarias y el hecho de verse afectado directamente por los actos de los órganos políticos elegidos de esta forma…». Vid. también PRESNO LINERA, M. A.: El derecho de voto, op. cit., págs. 155-157; y DÍEZ-PICAZO, L. Mª: Sistema de derechos fundamentales, 3ª edición, Thomson-Civitas, Madrid, 2009, pág. 400.

e) Otros requisitos. Lo descrito es la situación que presenta en la

actualidad, y por lo general, la capacidad electoral activa, pero conviene tener

presente que en el pasado, y sin perjuicio de los requisitos examinados, se han

establecido otros requisitos que hoy se consideran incompatibles con el

principio de sufragio universal y, por tanto, con la naturaleza misma de este

derecho.

Estos requisitos son, básicamente, la capacidad económica (sufragio

censitario), el nivel de instrucción (sufragio capacitario) y la pertenencia al

género masculino (sufragio masculino). Los dos primeros requisitos, que

siempre han ido juntos, desaparecieron de forma general en la segunda mitad

del siglo XIX, mientras que el tercero, el sufragio masculino, lo hizo, también en

líneas generales, en la primera mitad del XX. En España el sufragio universal

masculino se alcanzó en 1890 y el femenino en 193129.

Además, en ocasiones se han considerado incursos en causa de de

incapacidad política y, por tanto, excluidos del derecho de sufragio, entre otros,

a militares30, jueces, policías, miembros de determinadas órdenes religiosas,

sacerdotes, grupos étnicos o seguidores de ciertas confesiones religiosas

(como católicos y judíos en el Reino Unido hasta 1832). Las razones son

diferentes: la libertad de voto, la cohesión nacional, la independencia estatal,

etc.

II. 3. La inscripción en el censo electoral

Las personas que reúnen los requisitos de la capacidad electoral activa

exigidos por el ordenamiento electoral del país de que se trate tienen derecho a

votar en las elecciones que se celebren en el mismo, si bien, para poder

hacerlo de manera efectiva, es decir, para poder votar de hecho, necesitan

cumplir un requisito formal: estar inscritos en el censo electoral. Éste no es otra

cosa que el registro público que contiene la relación de ciudadanos con

derecho de sufragio activo; su función es contribuir a un rápido y ordenado

desarrollo del proceso de votación y asegurar su limpieza; básicamente se trata

29

Vid., entre otros muchos trabajos, CAPEL MARTÍNEZ, R. Mª: “El sufragio femenino en la Segunda República española”, Anuario de Historia Contemporánea, núms. 2-3, 1975-1976; y CAMPOAMOR, C.: Mi pecado mortal: El voto femenino y yo, Junta de Andalucía. Instituto Andaluz de la Mujer, Sevilla, 2001.

30 La restricción del voto de los militares existe en la actualidad en varios países, especialmente de

América Latina.

de facilitar el voto de quienes tienen la capacidad electoral activa, impedir que

voten quienes no gozan de este derecho y evitar el doble voto.

La inscripción en el censo electoral constituye una condición necesaria,

imprescindible, para el ejercicio del derecho de sufragio31. Sin estar en el censo

nadie puede, pues, votar, salvo casos muy excepcionales, como el de la

existencia de sentencia judicial de carácter declarativo del derecho32.

El ordenamiento tiene que ocuparse, en lógica consecuencia, de

determinar la forma de acreditar la inscripción de los electores en el censo. Ello

se suele producir con la aparición en los ejemplares certificados de las listas

del censo que manejan las mesas electorales, aunque en algunos

ordenamientos existen otras vías, como el carnet electoral o la aportación de

certificación censal específica; en España ésta última es una vía admisible de

acreditación, pero excepcional y subsidiaria respecto de la ordinaria33.

En cuanto al aspecto organizativo son tres las cuestiones fundamentales

que se plantean y que el ordenamiento jurídico debe resolver: la autoridad u

órgano encargado del censo, la responsabilidad de la inscripción y el método

de confección del censo. Las opciones seguidas actualmente por la mayoría de

los países, entre ellos España, en relación con estas cuestiones son las

siguientes:

- El órgano al que se atribuye la gestión del censo tiene un estatuto

de independencia, que lo sitúa fuera de la dirección directa del

Poder Ejecutivo. Algunas veces en la Administración Electoral, otras

forma parte de la Administración ordinaria, pero se le somete a la

dirección de la Administración Electoral (caso de España donde la

Oficina del Censo Electoral es dirigida y supervisada por la Junta

Electoral Central)34, otras incluso se pone a su frente a una

autoridad independiente designada por el Parlamento o proveniente

del Poder Judicial.

- La responsabilidad de la inscripción corresponde al Estado y no al

individuo, sin perjuicio de la obligación de éste de colaborar en la

31

Así lo declara expresamente el artículo 2.2 de la LOREG y lo ha confirmado el Tribunal Constitucional (STC 154/1988).

32 En España lo admite así expresamente el artículo 85.3 de la LOREG.

33 Vid. el artículo 85.1 y 5 de la LOREG. Sobre todas estas cuestiones vid. GÁLVEZ MUÑOZ, L. A.: “La

acreditación del derecho a votar”, Revista General de Derecho Constitucional, núm. 4, octubre 2007, www.iustel.com (también en BIGLINO CAMPOS, P., (directora), Nuevas expectativas democráticas y elecciones, Iustel, 2008, págs. 193 y ss.).

34 Vid. los artículos 29 y 30 de la LOREG. Esta Ley la enmarca dentro del capítulo III del Título I,

relativo a la Administración Electoral, pero su consideración como tal es muy discutible.

tarea35. Ello es seguramente más costoso, pero permite que haya

una correspondencia prácticamente exacta entre censo electoral y

cuerpo electoral.

- La confección del censo responde al sistema de “censo continuo”,

conforme al cual el censo es permanente y de actualización

periódica (mensual, trimestral…), utilizándose en cada elección el

vigente en el momento de dictarse el acto de la convocatoria

electoral36, sin perjuicio de la posibilidad de permitir un período de

rectificación extraordinaria37. Son muy pocos los países que siguen

el sistema de “censo periódico” (por ejemplo, Reino Unido), basado

en la renovación total del censo cada cierto número de años (por

ejemplo, cinco o diez), aunque con adaptaciones periódicas o con

ocasión de un proceso electoral38.

III.- EL DERECHO DE SUFRAGIO PASIVO

El derecho de sufragio pasivo es el reverso del derecho de sufragio activo

que acabamos de examinar. Puede definirse, por ello, como el derecho a ser

votado en las elecciones de carácter político, es decir, a participar como

candidato en las mismas, presentando o formando parte de la correspondiente

candidatura.

En relación con este derecho, lo primero que hay que destacar es que la

capacidad electoral pasiva no coincide exactamente con la capacidad electoral

activa. Se considera que aquélla conlleva un plus de protagonismo y

responsabilidad, que se concreta tanto en un reforzamiento de los requisitos de

ésta, como en el establecimiento de causas específicas de inelegibilidad.

Así, como muestra del mayor grado de exigencia respecto de los requisitos

ya conocidos de la capacidad electoral activa, cabe señalar:

35

Vid el artículo 32 de la LOREG. El sistema contrario, el de la inscripción a cargo del elector, es el vigente en Estados Unidos.

36 Vid. los artículos 34 a 38 de la LOREG.

37 La apertura de una fase de rectificación extraordinaria en período electoral está prevista en

España, pero no en la mayoría de los países. Vid. los artículos 39 y ss de la LOREG. Vid. SANTOLAYA MACHETTI, P.: Manual de…, op. cit., pág. 41 y 90-91.

38 Este era el sistema vigente en España en la transición. Entonces se aplicaba el Decreto de 9 de

mayo de 1951 (al que otorgo carácter y fuerza de ley la Ley de 20 de diciembre de 1952), que establecía que el Instituto Nacional de Estadística debía proceder a la renovación total del censo cada cinco años y a su rectificación cada año.

- En algunos países se excluye de la capacidad electoral pasiva a los

nacionales que no lo sean de origen, esto es, a los nacionalizados39.

- Muchos de los ordenamientos que reconocen la capacidad electoral

activa a los extranjeros en las elecciones locales o, incluso, en

todas, se resisten a hacer lo propio en la capacidad electoral

pasiva40.

- En muchos países se eleva la edad para ser elegible en todas o

algunas elecciones41.

- Todos los ordenamientos exigen un mayor grado de capacidad

política, lo que se suele concretar, sin perjuicio de otras

manifestaciones, en la exclusión de los condenados a pena de

prisión42.

- En ocasiones se exige tener la residencia efectiva en el país e,

incluso, en el distrito en que la persona en cuestión se presenta

como candidato43.

En cuanto a las causas específicas de inelegibilidad cabe señalar que son

más o menos numerosas según la tradición de cada país; que se suele

distinguir entre causas de inelegibilidad absoluta, que impide presentarse como

candidato en todo el territorio afectado por la elección, y causas de

inelegibilidad relativa, que solo impiden hacerlo en determinadas

circunscripciones; y que la finalidad que se persigue con ellas es variada:

preservar la libertad de los electores, garantizar la neutralidad de los poderes

públicos, evitar situaciones de ventaja de unos candidatos sobre otros o

asegurar el correcto desempeño del cargo.

39

Es el caso, muy conocido, de las elecciones presidenciales en Estados Unidos. 40

En España no es así, y, precisamente, en 1992 se modificó la Constitución (artículo 13.2) para hacer posible el reconocimiento a los extranjeros de la capacidad electoral pasiva en las elecciones municipales, y no solo la capacidad electoral activa. Con todo, los tratados internacionales concertados por España en orden a posibilitar el voto de los extranjeros en estas elecciones se han centrado en el sufragio activo.

41 La tendencia imperante es, sin embargo, la de la coincidencia entre ambas edades, como ocurre

en España. Con todo son muchos los países que introducen diferencias, como Estados Unidos (35 años frente a 18 en las elecciones presidenciales) o el Reino Unido (21 años frente a 18 en las elecciones parlamentarias) o Italia (40 años frente a 25 en las elecciones al Senado).

42 Así sucede, por ejemplo, en España. Vid. el artículo 6.2 de la LOREG, que además de los

condenados por sentencia firma a pena de prisión, en el período que dure la pena, añade el supuesto de “los condenados por sentencia, aunque no sea firme, por delitos de rebelión, de terrorismo, contra la Administración Pública o contra las Instituciones del Estado cuando la misma haya establecido la pena de inhabilitación para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo o la de inhabilitación absoluta o especial o de suspensión para empleo o cargo público en los términos previstos en la legislación penal”.

43 Esto último es lo que suele ocurrir en las elecciones autonómicas en España, pues los estatutos o

las leyes electorales autonómicas exigen a los candidatos el requisito de la vecindad administrativa en cualquiera de los municipios de la Comunidad Autónoma de que se trate. Ello ha sido admitido por el Tribunal Constitucional; vid. STC 60/1987, 14771990 y 25/1992.

Entre las causas más frecuentemente establecidas en los ordenamientos

electorales están la de ser alto cargo en la administración, pertenecer a

órganos e instituciones constitucionales o relevancia constitucional o

institucional, ejercer determinadas profesiones como magistrado, militar o

policía o formar parte de la Administración Electoral. En España las causas se

encuentran establecidas en la Constitución (art. 70.1), lo que no es nada

frecuente en el Derecho comparado, y en la LOREG44.

Del derecho de sufragio pasivo interesa destacar otros tres aspectos

colaterales, aunque muy importantes, relacionados con el acto de la

presentación de candidatos, y que vamos simplemente a mencionar, en aras

de la brevedad:

a) Muchos países han adoptado medidas de discriminación positiva a favor

de la igualdad efectiva de la mujer, a fin de conseguir una representación

equilibrada de sexos en el Parlamento45. Se trata bien de condicionar las

ayudas públicas a las candidaturas que cumplan ciertas exigencias en este

terreno, bien de imponerlas con carácter obligatorio, condicionando la

proclamación a su cumplimiento. Esta última, la más extrema, es la solución

adoptada en España mediante la reforma electoral de 200746: se exige que en

el conjunto de la lista que se presente los candidatos de cada sexo suponga

como mínimo el 40%, lo que ha de producirse además en cada tramo de cinco

puestos47.

b) La mayoría de los ordenamientos han establecido medidas de solvencia

y seriedad de las candidaturas que se presenten a las elecciones, con el fin de

evitar el bloqueo del proceso electoral, reducir gastos y fomentar la

estructuración del pluralismo político. Así, se suele exigir el respaldo de un

partido político inscrito, determinado porcentaje de firmas de electores, el

44

Vid. los artículos 6, 7, 177, 202 y 210 bis de la LOREG. 45

Vid. ELVIRA PERALES, A.: “Representación y sexo”, Cuadernos de Derecho Público, núm. 9, 2000, págs. 131; ARANDA ÁLVAREZ, E.: Cuota de mujeres y régimen electoral, Dykinson, Madrid, 2001; MARTÍNEZ ALARCÓN, Mª L.: Cuota electoral de mujeres y Derecho Constitucional, Congreso de los Diputados, Madrid, 2006.

46 Vid. RUIZ-RICO RUIZ, G.: “Paridad y acción positiva en el Derecho Electoral autonómico”, en

GÁLVEZ MUÑOZ, L. A., (coordinador), El Derecho electoral de las Comunidades Autónomas. Revisión y mejora, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2009, págs. 145 y ss.; BIGLINO CAMPOS, P.: “La composición equilibrada de las candidaturas electorales: primeras experiencias” Estudios en homenaje al profesor Gregorio Peces-Barba, vol. 1, 2008, págs. 161 y ss.; y ÁLVAREZ RODRÍGUEZ, I., Y TORRES MURO, I.: “Iguales, pero separados. Las cuotas electorales ante el Tribunal Constitucional (STC 12/2008, de 29 de enero)”, Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, núm. 7, 2008, págs. 13 y ss.; MARTÍNEZ ALARCÓN, L.: “Comentario a la STC 12/2008”, TRC, nº 22, 2008; SERRANO MAÍLLO Mª. I., Y MARTÍN DE LLANO, I.: “El principio de igualdad y la democracia paritaria”, en SÁNCHEZ GONZÁLEZ, S. (coordinador), En torno a la igualdad y a la desigualdad, Dykinson, 2009.

47 Vid. el artículo 44 bis de la LOREG. Esta norma ha sido respaldad por el Tribunal Constitucional

en Sentencia 12/2008.

respaldo de cierto número de cargos electos, una fianza económica, que se

pierde si no se obtiene un número mínimo de votos en los comicios, o, incluso,

varios requisitos a la vez48.

c) Algunos países han decidido regular la democracia interna de los

partidos políticos en el momento de la confección de las candidaturas por los

partidos políticos49. La medida más conocida es la imposición de elecciones

primarias en los partidos, vigente en la mayor parte de los Estados de los

Estados Unidos, aunque también tiene interés la legislación electoral alemana,

que exige la elección de los candidatos por los afiliados50.

IV.- ALGUNAS CUESTIONES Y SENTENCIAS DE INTERÉS

Se expondrá una selección de resoluciones de distintos tribunales sobre el

tema objeto de estudio.

48

En España vid. los artículos 169, 187 y 220 de la LOREG. Sobre la conveniencia de adoptar medidas de seriedad en la presentación de candidaturas ya nos hemos pronunciados en trabajos anteriores. Vid. GÁLVEZ MUÑOZ, L. A.: La confección del voto, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2009, pág. 45.

49 España no ha adoptado medidas en este terreno. La aprobación de la Ley de Partidos Políticos

(6/2002, de 27 de junio) fue una ocasión perdida, aunque el asunto fue objeto de debate. 50

Vid. TAJADURA TEJADA, J.: Partidos…, op. cit.; FLORES GIMÉNEZ, F.: La democracia interna de los partidos políticos, Congreso de los Diputados, Madrid, 1999; PRESNO LINERA, M. A.: Los partidos y las distorsiones jurídicas de la democracia, Ariel, Barcelona, 2000; y NAVARRO MÉNDEZ, J. L.: Partidos políticos y democracia interna, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1999.