Antecedentes

La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública- LOTAIP3 es uno de los principales instrumentos para evaluar la transparencia en las instituciones públicas. No obstante, se ha observado que la ley es limitada y es aplicada por los municipios.

La ley promueve la participación en la toma de decisiones sobre política pública a través de normas “proactivas, extensas y progresistas” (Mendel, 2009). Sin embargo, falta especificidad a la hora de referirse a “asuntos procedimentales”. Desde otro ángulo, la ley no incluye regulaciones que promuevan la visibilización de procesos de toma de decisión en aspectos como el presupuestario, la planificación, la ejecución y control de la gestión en general. Además, no existe la obligación de transformar el lenguaje de los documentos técnicos a lenguaje ciudadano, y existe una fuerte dependencia de la difusión en línea,4 lo cual se contrapone a los niveles bajos de cobertura de Internet en el país5.

Por otra parte, la normativa no ha fortalecido a las agencias de control, para el seguimiento, promoción e incluso mejoramiento de la LOTAIP. A esto se suma las brechas en cuanto a capacidad técnica y recursos de las instituciones públicas; así como el desinterés y poca participación de la ciudadanía para demandar información. (Aguirre, P., Andrade M., Carrión M., & Donoso E., 2010).

Propuesta Metodológicapara medir la Transparencia en Municipios

Con estos antecedentes, se vuelve indispensable desarrollar herramientas para evaluar el cumplimento de la LOTAIP con criterios medibles y comparables que permitan evolucionar de la

¿Cómo medirla transparencia municipal? Una propuesta metodológica desde la Sociedad Civil1Patricio Aguirre, Mabel AndradeGrupo FARO

1 Este documento es una síntesis de la metodología desarrollada para monitorear y evaluar la transparencia en municipios; el cual fue realizado por Patricio Aguirre y Mabel Andrade, con la colaboración de Susana Rojas.2 El gráfico 1 muestra brechas significativas entre los primeros 20 municipios de los monitoreos, sobre el Art. 7 de la LOTAIP, realizados en enero y octubre 2010.3 La ley, en su Art.1, reconoce el acceso a información como “un derecho de las personas”, lo cual es a su vez garantizado por el Estado. También en la ley se hace explicito que la transparencia y el acceso a información son mecanismos para promover la participación y la rendición de cuentas para que exista un “verdadero control social”.4 Se refiere a la difusión de información en sitios Web institucionales.5 De acuerdo a estadísticas de la Secretaría Nacional de Telecomunicaciones publicadas en su página Web, el porcentaje de usuarios a nivel nacional alcanzó el 15% a diciembre del 2009.

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Puntos claves:• La LOTAIP no cuenta con indicadores sobre los procesos de gestión municipal ni sobre criterios para medir la calidad, oportunidad e interés ciudadano referentes a la información.

• Para evaluar la disponibilidad de información pública se requieren herramientas y estándares que reflejen la relevancia, desagregación, precisión, actualización y ciudadanización de la información.

Grupo FARO es un centro de políticas públicas independiente que promueve el cambio social a través de la investigación aplicada, el diálogo plural y la acción colectiva.

Ciudadanizando las Políticas provee un análisis resumido y especializado de un proyecto o una política pública local, nacional o internacional. Este y otros números están disponibles en www.grupofaro.org.

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LAS POLÍTICASOctubre 2010

Número 4

Gráfico 12: Ranking de los primeros 20Municipios en Cumplimiento LOTAIP

Para construir la herramienta fue necesario revisar la delimitación o alcance, comparabilidad, relevancia, calidad de contenidos; así como minimizar las influencias subjetivas asociadas al manejo de información a fin de lograr datos comparables entre las instituciones.

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publicación de documentos y datos hacia información de calidad, oportuna y ciudadanizada6.

Grupo FARO, propone una metodología basada en atributos que no se han observado antes en otras iniciativas de monitoreo, para evaluar el cumplimiento del Art. 7 de la LOTAIP en municipios u otras instituciones públicas. Las mediciones, en su mayoría, se implementan a través de modelos binarios que valoran la disponibilidad sin discriminar la relevancia, nivel de desagregación, calidad u oportunidad de la información7 (Gráfico 2).

El primer paso fue verificar si los 221 municipios tenían páginas Web habilitadas y, posteriormente, se aplicó el monitoreo a aquellos que si las tenían. Se realizaron dos monitoreos a las páginas Web habilitadas en enero y octubre del 2010. Durante febrero del 2010, se aplicó el monitoreo sobre la calidad de información en 37 municipios8 para verificar sus niveles de profundidad, desagregación y “ciudadanización” de la información.

Gráfico 2: Propuesta metodológica Monitoreo Art. 7 LOTAIP

6 Más información no es suficiente para lograr transparencia, se requieren criterios que permitan hacerla transparente y difundirla a través de medios adecuados y ciudadanos. (Cunill, p.3)7 Un ejemplo es el monitoreo a las instituciones públicas del gobierno central realizado por la Secretaria de Transparencia de Gestión que califica 100 ó 0 a cada uno de los literales del Art. 7 de la LOTAIP. Asigna 0, aún si existe información parcial. Se debe destacar la experiencia de Quito Honesto, agencia independiente para control de la corrupción del Municipio de Quito, que utiliza una metodología binaria combinada con ciertos criterios de calidad para calificar las páginas Web de las instituciones municipales.8 Estos municipios fueron seleccionados por ser parte del primer cuartil superior del ranking de cumplimiento LOTAIP Art. 7 en el monitoreo realizado en enero 2010.

Resultados de Monitoreo

El 62% de los municipios publica información a través de sus páginas Web. A pesar de esto, esta práctica es irregular, pues se ha visto que este valor es menor respecto a los resultados de monitoreo del enero 2010, donde 70% de los municipios contaban con sitios Web (Gráfico 3). No obstante el promedio de cumplimiento subió de 17% a 21%.

Por otra parte, ningún municipio cumple con la publicación de todos los literales de la LOTAIP. La información que menos se publica es la que se relaciona con la gestión municipal (presupuesto, planes, auditorías, informes de gestión, entre otros). En cambio, la información que más se publica es la institucional (organigrama, directorio, remuneraciones y servicios). Esto evidencia los desafíos que tienen los municipios para publicar información relacionada a la calidad de su gestión (Gráfico 4).

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Gráfico 4: Cumplimiento LOTAIP - Art. 7

Gráfico 3: Municipios con sitio Web

9 Se consideraron 16 literales del Art. 7 LOTAIP que aplican a Municipios. No se consideraron los literales P, Q, R y T que corresponden a organismos de control.10 Diagnóstico sobre las necesidades de información identificadas en grupos focales con la sociedad civil realizados por el proyecto Municipios Transparentes (Marzo 2010).11 Hacer que la información refleje necesidades ciudadanas y se presente en un lenguaje menos técnico.(Cunill,p.8).12 En base a la experiencia de monitoreo y evaluación de calidad de información desarrollada con Quito Honesto, se modificaron los criterios para realizar un monitoreo más orientado a evidenciar la calidad de la gestión del municipio, la facilidad de acceso a las páginas Web y los niveles de actualización y comunicación con la ciudadanía.

Edición y corrección de estilo: Liseth Estévez (lestevez@grupofaro.org) Revisión: Andrea Ordoñéz (aordonez@grupofaro.org)

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Gregorio Bobadilla N38-88y Granda CentenoTelf.: (593 2) 2456367Fax: (593 2) 2264719Casilla Postal 17-16-135www.grupofaro.org

Los lectores pueden reproducir los recursos de Grupo FARO siempre y cuando se cite su fuente siempre y no sean utilizados con fines comerciales.

Las ideas presentadas en este docu-mento representan los puntos de vista del autor (es) y no necesariamente la posición institucional de Grupo FARO y/o de NED en el tema analizado.

BibliografíaAguirre, P., AndrAde M., CArrión M., & donoso e. (2010). Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador: Una

mirada a lo municipal. Quito, Ecuador: Grupo FARO.Cunill, n. (2006). Transparencia en la gestión pública: ¿Cómo construirle viabilidad? Revista Chilena de

Administración Pública, 8, 22-44.Mendel, T. (2008). El derecho a la información en América Latina: Comparación Jurídica (2da. Ed.). Paris,

Francia: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.JiMénez, J. (2008). Gestión Pública Municipal. Proyecto conflictos interculturales: una respuesta democrática

y participativa regional desde Bolivia, Ecuador y Perú. La Paz, Bolivia: Centro Boliviano de Estudios Multidisciplinarios.

Información de la iniciativa“Municipalidades Transparentes” busca crear mecanismos alternativos para promover la transparencia y la participación ciudadana a nivel local. Para mayor información: http://transparencia.grupofaro.org

Con el apoyo de National Endowment for Democracy – NED.

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Promovemos la sustentabilidad de los recursos naturales. Este documento fue impreso en papel Environment Vellum Algodón Ecológico, 50% reciclado y 30% post consumo.

Recomendaciones

La experiencia de monitoreo aplicada por Grupo FARO, evidencia que la transparencia enfrenta desafíos para su real implementación en los gobiernos municipales. Por tanto, se sugieren las principales recomendaciones a fin de abrir el camino hacia gobiernos más transparentes en Ecuador:

i. Crear un sistema normativo más delimitado y claro a través de reglamentos y procedimientos para acceso a información, monitoreo así como sanción.

ii. Descomponer la información del Art. 7 de la LOTAIP en indicadores con criterios medibles y comparables que permitan realizar un monitoreo periódico y sistemático de su cumplimiento.

iii. Generar estándares de publicación de información en base a criterios relacionados con la gestión y las demandas ciudadanas que estén diferenciados según nivel de avance, capacidad y relevancia local.

iv. Mejorar y difundir las herramientas de medición y control a través de mesas de trabajo compuestas por municipios, entidades de control y sociedad civil.

v. Fortalecer y desarrollar oficinas independientes para monitoreo y control de denuncias, así como del cumplimiento de la LOTAIP.

vi. Desarrollar y fortalecer las capacidades de la sociedad civil en cuanto a su conocimiento sobre su derecho de acceso a la información; y el uso de herramientas de monitoreo y aplicación de la LOTAIP.

vii. Producir información que sea relevante, con formatos, lenguaje y análisis sencillo que a su vez fomenten la demanda de información en la ciudadanía.

viii. Impulsar sistemas de dos vías de comunicación desde el municipio a la ciudadanía y viceversa, que permitan llevar un registro y seguimiento de las necesidades de la población, así como de las soluciones propuestas.

Elaborado por:Patricio Aguirre, Mabel AndradeInvestigadores Senior, Grupo FARO(paguirre@grupofaro.org, mandrade@grupofaro.org )

Calidad de Información

Se determinó que los municipios lograron una calificación del 60%. Éstos, aún deben mejorar aspectos como explicaciones sencillas sobre el presupuesto; mecanismos de consulta ciudadananos (correo electrónico, línea telefónica de atención, entre otros) y actualización mediante la exhibición de noticias recientes en la página Web (Gráfico 5).

Como citar este documento: Aguirre, P., AndrAde, M. ¿Cómo medir la transparencia municipal? Una propuesta metodológica desde la Sociedad Civil. Ciudadanizando las Políticas 4. Quito, Ecuador: Grupo FARO.

Gráfico 5: Resultados ponderados del Monitoreo de Calidad (37 municipios)