Combate a la Pobreza - BBVA Research...gobierno no elimina por sí solo la pobreza de la población....

Combate a la Pobreza

No. 14Abril 2001

Serie Propuestas


Contenido

1

2 Introducción

3 I. Medición de la Pobreza

5 II. Distribución Regional de la Pobreza

6 II.1 Pobreza en Zonas Rurales

7 II.1.1 Inadecuada Política Agraria

8 II.1.2 Política de Sustitución de Importaciones

8 II.1.3 Bajo Nivel Educativo

9 II.2 Pobreza en Zonas Urbanas

10 III. Crecimiento Económico para Combatir la Pobreza

12 IV. Políticas de Combate a la Pobreza

12 IV.1 Combate a la Pobreza en Zonas Rurales

16 IV.2 Combate a la Pobreza en Zonas Urbanas

17 Propuestas

19 Bibliografía

Introducción

Combate a la Pobreza2

Uno de los principales problemas que aqueja aMéxico —quizás el más importante— es la po-breza. Se calcula que alrededor de 37 millonesde habitantes, 40% de la población del país caeen esta categoría, de los cuales 9 millones vivenen condiciones de pobreza extrema.

Este ensayo tiene como objeto delinear las prin-cipales condiciones y políticas públicas destinadasa reducir la pobreza. En la primera parte se es-tablecen los criterios para la medición de lapobreza y se analizan los distintos cálculos paraMéxico y su comparación con otros países. Lasegunda sección se destina a señalar, desde unpunto de vista geográfico, donde se encuentra lapobreza. La tercera parte establece las condicio-nes mínimas necesarias para que los programasde combate a la pobreza tengan éxito. En la cuar-ta sección se analizan los principales programasorientados a reducir la pobreza; y finalmente, enla quinta sección, se proponen los principaleselementos que deben contener las programaspara abatir la pobreza en el país.

Es importante destacar que los programas decombate a la pobreza deben orientarse a elevarel nivel de ingreso de las familias que viven enextrema pobreza a fin de que puedan satisfacersus necesidades básicas de alimento, salud,educación, vestido y vivienda. Disminuir la des-

Introducción

igualdad en la distribución del ingreso no debeconsiderarse como un objetivo en sí mismo delas políticas sociales del gobierno. Una distribuciónmás equitativa del ingreso es consecuencia deun mayor crecimiento de la economía y de me-jores condiciones de educación y salud entre lapoblación de escasos recursos.

La experiencia tanto en México como a nivelinternacional muestra que el gasto social delgobierno no elimina por sí solo la pobreza de lapoblación. De hecho un estado obeso y paterna-lista tiende a disminuir el potencial de crecimientode las economías y a deteriorar las condicionesde vida de la población.

En este sentido, el diseño de los programas decombate a la pobreza deben tener como objetivoúltimo sentar las bases para que los individuosque viven en estas condiciones puedan inser-tarse eficientemente a la actividad productiva.Es decir, que tengan los conocimientos mínimosnecesarios para desarrollar una actividad queles permita obtener el ingreso suficiente paracubrir sus necesidades familiares básicas. Así,el objetivo de los programas de combate a lapobreza es generar las oportunidades —edu-cativas, sanitarias, etcétera— para que lospobres puedan mejorar su bienestar en el me-diano plazo.


Medición de la Pobreza

3

Uno de los puntos esenciales para delinear losprogramas de política pública en relación con lapobreza son los criterios para definir quién espobre, así como los diferentes grados de po-breza, ya que no es igual el diseño de unprograma destinado a combatir la pobreza mo-derada que uno cuyo propósito es reducir lapobreza extrema.

La unidad relevante para medir la pobreza es lafamilia y no el individuo visto aisladamente. Esdecir, debe analizarse si el ingreso familiar es elsuficiente para cubrir las necesidades básicasfamiliares de alimentación, vivienda, educación,salud y vestido. Al considerar a la familia comounidad de medida, es necesario establecer doscriterios básicos. El primero consiste en cuanti-ficar el ingreso familiar relevante, considerandoúnicamente el flujo obtenido por los miembrosde la familia que estén entre 12 y 65 años deedad. Este criterio excluye el ingreso que ob-tienen los niños que trabajan, ya que de no viviren condiciones de pobreza, éstos no estaríanlaborando sino que asistirían a la escuela.

Un segundo elemento en la medición del in-greso familiar relevante es adicionar el ingresoque se genera por la utilización de recursos pro-ductivos, aunque no se derive de transaccionesen el mercado. Un ejemplo de ello es el valorde la producción destinada al autoconsumo, yaque representa un medio importante para cubrirlas necesidades de familias en zonas rurales.Una parte significativa del ingreso de las familiasque viven y trabajan de acuerdo a un sistematradicional de organización —aislados del sectormoderno de la economía— provienen del valorde la producción que no pasa por el mercado.1

Esto último es importante ya que, generalmente,estas familias están clasificadas en el rango depobreza extrema y los programas, que luegose describirán, deben tener como objetivo que

I. Medición de la Pobreza

una parte creciente del ingreso familiar provengade transacciones de mercado en la economíaformal a fin de poderlas insertar eficientementea los programas sociales del gobierno y a lasactividades financieras del país.

Una comparación internacional nos permiteapreciar la problemática de la pobreza en México(ver cuadro superior pág. 4). A pesar de queMéxico es la décima segunda economía en elmundo, los principales indicadores de ingresopor habitante, bienestar y posibilidades de de-sarrollo son desfavorables respecto de losregistrados en países desarrollados, en paísesde América Latina e incluso en países con menoringreso (v. gr. Costa Rica).

Destacan la alta tasa de mortalidad infantil —quemuestra un atraso en la provisión de serviciosde salud—, la alta tasa de analfabetismo entreadultos —indicador del atraso educativo—, y labaja tasa de acceso de la población a los serviciosbásicos urbanos (v.gr. agua potable).

En el análisis cuantitativo y cualitativo de lasfamilias pobres y extremadamente pobres enMéxico coexisten diversos criterios. Al respectodestacan las mediciones realizadas por Levy,Hernández Laos, Lodoño y Szekely, la Organi-zación de las Naciones Unidas y la ComisiónEconómica para América Latina (CEPAL) (vercuadro inferior pág. 4).

1 Las características de comunidades que viven en un sistematradicional de organización son: a) técnicas de producciónobsoletas que han sido utilizadas durante siglos; b) los re-cursos productivos se destinan a la generación de bienesde consumo, por lo que las tasas de ahorro e inversión sonmuy bajas; c) escolaridad muy baja debido a que los niñosentran desde temprana edad (aproximadamente cinco años) alaborar. Estos tres elementos se traducen en que estas co-munidades, a pesar de que utilizan plenamente los recursosdisponibles, tienen un bajo nivel de ingreso y no crecen econó-micamente ya que no hay ni cambio tecnológico ni acumulaciónde capital.

Medición de la Pobreza


Comparación Internacional • Indicadores de ingreso y bienestar

nd no disponibleFuente: World Development Report 2000/2001. The World Bank. www.worldbank.org

E. U. A.CanadáAustraliaGran BretañaAlemaniaFranciaItaliaEspañaArgentinaBrasilChileColombiaCosta RicaMéxicoPerúUruguay

0.00.00.00.00.00.00.00.00.0

17.420.328.726.342.541.46.6

8.95.27.06.54.75.64.25.4nd

25.517.420.313.016.211.68.9

000000123

16495763

157676567

2240122815354719

30,60019,32020,05022,64025,35023,48019,71014,0007,6004,4204,7402,2502,7404,4002,3905,900

País

19

155346

10178

433785124565

Tamaño de laeconomía

(rango, 1999)

PIB porhabitante(dólares,

1999)

Tasa demortalidadinfantil por

1,000 (menoresde 5 años, %)

Analfabetismo% de la pobl.mayor de 15

años(hombres)

Ingreso 20%más rico con

relación al20% más

pobre

% de la pobl.con ingreso

menor a 2dólaresdiarios

% de la pobl.con acceso aagua potable

1009999

10010010099956572857892838089

Población Total Considerada como Pobre en México • %

Fuente: Gonzalo Hernández. “Pobreza: el propósito pendiente”. Expansión. Año XXX, No. 780. Diciembre, 1999

Pobreza ExtremaBanco MundialLodoño y SzekelyHernández LaosS. LevyCEPAL

Pobreza ModeradaBanco MundialLodoño y SzekelyHernández LaosS. LevyCEPAL

Tipo de Pobreza 1996199419921989198419771970

8.9

28.623.4

5.510.6

23.319.7

6.810.4

25.519.3

6.913.5

26.321.4

8.210.125.010.113.0

29.918.835.0

24.0

15.0

37.8

16.1

40.5

Considerando los datos del Banco Mundial ydada una población cercana a los 100 millonesde habitantes, se deduce que el número depobres en México es de aproximadamente 38

millones: 29 millones con pobreza moderada(29% de la población total) y 9 millones con po-breza extrema (9% del total).


Distribución Regional de la Pobreza

5

En el diseño de programas para abatir la pobrezaes importante establecer su localización geo-gráfica por dos razones principales: primero, elcosto de los programas para atender a familiaspobres varía en función a las zonas (urbanas orurales) donde residen; y segundo, la causasde la pobreza no son las mismas para ambaszonas.

En el siguiente cuadro se muestran algunos in-dicadores de pobreza por estado. La primeracolumna muestra una clasificación del Instituto

II. Distribución Regional de la Pobreza

Nacional de Estadística, Geografía e Informática(INEGI) acerca del bienestar de cada entidad fe-derativa, con una escala que va de 1 (bienestarmás bajo) hasta 7 (mayor nivel de bienestar). Enlas siguientes columnas se catalogan a los es-tados de la república según su nivel de bienestary el porcentaje de la población económicamenteactiva que tiene un ingreso menor a dos salariosmínimos: entre mayor es el porcentaje de lapoblación estatal con ingresos menores a dossalarios mínimos, menor tiende a ser el nivelde bienestar en el estado.

% de la Población Económicamente Activa Estatal con Menos de Dos Salarios Mínimos

Fuente: INEGI. www.inegi.gob.mx

76

54

3

2

1

Nivel deBienestar

Mayor a 55de 50 a 55de 45 a 50de 40 a 45Menor a 40

Tlaxcala (57.6)

Yucatán (59.3)

Tabasco (55.5)

San Luis Potosí (58.1)

Hidalgo (59.1)

Veracruz (59.8)

Tamaulipas (50.2)

Morelos (50.6)

Guanajuato (51.6)

Zacatecas (51.6)

Campeche (51.1)

Puebla (51.7)

Chiapas (50.9)

Oaxaca (51.4)

Distrito Federal (47.3)

Aguascalientes (48.0)

Sonora (48.7)

Durango (45.4)

Jalisco (45.6)

Querétaro (46.8)

Nayarit (48.3)

Sinaloa (48.9)

Colima (49.6)

Michoacán (48.0)

Guerrero (48.3)

B.California Sur (40.9)

Nuevo León (42.6)

Coahuila (44.7)

Chihuahua (42.8)

Edo. de México (42.9)

Baja California (29.4)

Quintana Roo (34.4)

Según el INEGI, los estados donde hay máspobreza y, por tanto, menos bienestar, son losdel sur (Chiapas, Guerrero y Oaxaca), así comoCampeche, Hidalgo, el Estado de México, Puebla,San Luis Potosí, Tabasco y Veracruz. Por su parte,Aguascalientes, el Distrito Federal y los estadosfronterizos con Estados Unidos (además de BajaCalifornia Sur) tienen los mayores niveles debienestar.

En el cuadro de la siguiente página se muestranlos valores de la variables más relevantes, desdeun punto de vista económico, que utilizó elINEGI para medir el bienestar. Dichas variablespermiten establecer los principales objetivos delos programas de ataque a la pobreza en el país.



Para las entidades clasificadas en los más bajosniveles de bienestar (estratos 1 y 2), las variablesque determinan el desarrollo económico —edu-cación, salud e infraestructura urbana— tienenvalores marcadamente desfavorables en relacióncon los observados en el resto del país.

Respecto a los indicadores relacionados a laeducación, los estratos 1 y 2 presentan la másbaja escolaridad, 3.5 y 4.6 años promedio respec-tivamente; así mismo, los menores porcentajesde personas con estudios superiores a la primaria.Lo anterior contrasta con lo registrado en losestratos 6 y 7, donde la escolaridad media escasi el doble (6.7 y 8.1 años respectivamente) yuna parte significativa de la población tiene es-tudios más allá de la primaria. Esta situación esrelevante ya que no es posible lograr mayoresniveles de bienestar sin una mayor educaciónentre la población que vive en condiciones depobreza.

También sobresalen el porcentaje de la poblaciónque habita en zonas rurales y el que se dedica aactividades productivas en el sector primario; enlos estados clasificados en el estrato 1, son muyelevados, 92.5% y 71.7%, respectivamente. Esto

último es clave, ya que la pobreza está más di-fundida en las zonas rurales.

II.1 Pobreza en Zonas RuralesSi bien, la pobreza rural puede tener múltiplescausas, destacan tres que se derivan de políticaspúblicas instrumentadas en el pasado. La pri-mera es la política de reparto agrario, que setradujo en la mala definición de los derechosde propiedad de la tierra y en la fragmentaciónexcesiva de su tenencia. La segunda fue la po-lítica de desarrollo económico basada en lasustitución de importaciones (de los años cua-renta a mediados de los ochenta), que tuvo unsesgo en contra de las actividades económicasprimarias, en particular la agrícola. La terceraes la muy baja tasa de acumulación de capitalhumano (escolaridad) de la población rural.2

Indicadores de Bienestar por Estrato


Población menor de 15 años, %Población de 6 a 14 años alfabeta, %Población de 6 a 11 años que asiste ala escuela, %Población con posprimaria, %Escolaridad promedio, añosPoblación económicamente activa, %Población rural, %Población ocupada en sector primario, %Viviendas con piso de tierra, %Viviendas con drenaje, %Viviendas con agua entubada, %Viviendas con electricidad, %Viviendas con un cuarto, %Viviendas que usan leña o carbón, %

Variable

Nacional7654321

34.087.394.2

51.87.5

49.331.215.913.278.188.895.0

9.517.2

31.291.595.7

63.48.7

52.97.23.64.5

91.595.298.48.12.7

34.688.594.9

44.26.7

46.454.625.911.575.289.795.89.1

15.4

36.485.693.3

40.66.3

46.241.224.016.172.785.994.511.021.6

38.486.394.5

28.15.3

37.882.540.715.363.888.494.35.6

25.4

36.682.592.4

32.05.4

43.666.643.630.450.473.989.215.250.6

40.880.692.4

23.34.6

40.792.857.144.430.962.382.611.671.3

44.568.985.7

15.33.5

44.692.571.769.920.959.869.417.988.6

Estrato

AltoBajo

2 Un elemento adicional que contribuye a la pobreza en laszonas rurales es la alta tasa de fertilidad y el gran tamañopromedio de las familias, lo que implica que el bajo ingresotiene que repartirse entre un mayor número de individuos,véase Barba (1987 y 1991).



7

II.1.1 Inadecuada Política AgrariaLa política de reparto de tierras a los campesinosque carecían de ella y de impulso a la tenenciacomunal generó en última instancia un aumentoen la pobreza de la población rural. Aunque elespíritu de esta política consistía en dotar detierras productivas a campesinos, no se tuvoen cuenta el incremento demográfico de la po-blación rural, que con el tiempo demandaríanmás predios. Sin embargo, al estar limitada latierra de uso agrícola, a medida que el repartoagrario avanzaba, la calidad productiva de la tierraotorgada era cada vez menor.3

Adicionalmente, la presión demográfica en laszonas rurales llevó a que se atomizara la pro-piedad. La pequeña extensión de tierra que cadacampesino poseía (entre tres y cinco hectáreasen promedio, dependiendo de la zona del país)hacía poco rentable la introducción de técnicasmodernas de producción.

Por esta razón, el reparto agrario —aunado albajo nivel educativo— fomentó que gran partede la población rural siguiera produciendo bajotécnicas propias del siglo XVIII.4

La atomización de la tierra y la deficiente definicióny defensa de los derechos de propiedad inhi-bieron la inversión en el campo. De igual forma,la prohibición constitucional de que sociedadesmercantiles fuesen propietarias o administraranfincas rústicas generó un sesgo en contra de lamodernización y la explotación comercial de laagricultura, lo que contribuyó al atraso de estesector y a la pobreza en zonas rurales.5

Según los datos del Programa de Educación,Salud y Alimentación (Progresa),6 59.2% de loshogares (64.1% de la población) en las zonasrurales viven en situación de pobreza. Si bienestos datos son reveladores, es convenienteahondar en las condiciones de estas zonas.

A partir de un índice construido por la Secretaríade Desarrollo Social —que considera factorescomo analfabetismo, ocupación laboral, tamañode los hogares y equipamiento de las viviendas—puede analizarse el grado de marginación portamaño de las localidades rurales. Esta infor-mación se presenta en el siguiente cuadro.

3 Para un análisis detallado de los efectos de la tenencia de latierra sobre el desarrollo económico de las zonas rurales,véanse Katz (1999) y Katz (2000).

4 Katz (2001).

5 También afectaron negativamente al sector agrícola la políticade controles de precios a los alimentos y la política de susti-tución de importaciones industriales.

6 Programa de combate a la pobreza que comenzó en 1997.

Distribución de las Localidades Rurales Según Grado de Marginación y Tamaño de la Localidad • %, 1997

Fuente: Programa de Educación, Salud y Alimentación. Poder Ejecutivo Federal. 1998.

De 1 a 99 habitantesDe100 a 499 habitantesDe 500 a 999 habitantesDe 1,000 a 2,499 habitantes

Tamaño AltoMedioBajoMuy bajo

47.038.010.34.7

39.036.814.49.7

39.030.815.414.8

47.922.612.716.8

Muy alto

63.630.0

4.71.7



Como se observa, existe una relación inversaentre el tamaño de las localidades y grado demarginación. Las localidades muy pequeñas,que generalmente carecen de los servicios bá-sicos —electricidad y agua potable—, presentaníndices de marginación y pobreza extrema ele-vados. A medida que las localidades crecen ennúmero de habitantes y en servicios urbanos,la pobreza extrema tiende a caer.

Tras la crítica situación de pobreza y atraso en laagricultura mexicana, en 1992 se reformó el ar-tículo 27 de la Constitución, a fin de revertir losproblemas generados por la falta de una precisadefinición de los derechos privados de propiedady fomentar la inversión privada en el sector agro-pecuario. Cuatro reformas hechas a este artículodestacan. La primera consistió en permitir que lassociedades mercantiles posean fincas rústicas,lo cual ayuda a que la agricultura deje el caráctertradicional de producción de autoconsumo y seinserte en una economía de mercado.

La segunda reforma permitió a las comunidadesy ejidos decidir por sí mismas las condicionesque más les convenga para el aprovechamientode los recursos productivos. Además, se permitióa los comuneros y a los ejidatarios “asociarseentre sí, con el gobierno o con terceros y otorgarel uso de sus tierras” es decir, se permitió quela tierra sea rentada.7

Otro cambio importante fue derogar la posibilidadde expropiación arbitraria de tierras a fin de dis-minuir el riesgo de invertir en la agricultura. Porúltimo, se amplió la extensión máxima de tierraque se puede poseer individualmente, lo quepermite aprovechar economías a escala e in-troducir técnicas modernas de producción enla agricultura.

Las modificaciones introducidas a este artículoconstitucional son condiciones necesarias, perono suficientes, para un desarrollo más acelerado

de las zonas rurales.8 Paralelamente, se requiereuna transformación profunda de la educaciónen localidades rurales para que puedan introdu-cirse técnicas modernas de producción. Estadinámica se traducirá en una mejora paulatina enel ingreso de los agricultores y en su bienestar,lo cual ayuda a reducir los índices de pobrezaque prevalecen en estas regiones del país.

II.1.2 Política de Sustitución de ImportacionesLa política de sustitución de importacionesadoptada en México (desde los cuarenta hastamediados de los ochenta), favoreció a la industriaen detrimento de los sectores primarios de laeconomía, particularmente la agrícola.

La protección a la industria se tradujo en un incre-mento del precio relativo de los bienes industrialesy en una contracción del precio relativo de losbienes agrícolas. Esto generó la expulsión derecursos —capital y trabajo— de este últimosector y, por ende, su menor crecimiento. Ade-más, la protección otorgada al sector industrialrepresentó un encarecimiento de los insumosmodernos de producción agrícola (maquinaria,fertilizantes e insecticidas), que reforzó el sesgoen contra de este sector.

Así, la contracción de la agricultura repercutiónegativamente sobre el nivel de ingreso y el de-sarrollo de la población empleada en este sector.

II.1.3 Bajo Nivel EducativoFinalmente, la baja tasa de escolaridad, que comose indicó, generalmente no llega a la primariacompleta, tuvo un efecto sobre el desarrollo dela población rural. La atomización de la tierra ylos bajos niveles de capital humano de los habi-tantes de las zonas rurales se reflejan en queuna parte significativa de la producción agrícolase siga obteniendo con tecnologías obsoletasy formas tradicionales de organización, lo queimplica muy bajos ingresos para la población.

7 Para un análisis de la producción agrícola bajo esquemas deasociacionismo en la agricultura, ver Cheung (1969).

8 El poco tiempo que ha transcurrido desde la reforma consti-tucional y los retrasos en el otorgamiento de los títulos depropiedad hacen muy difícil evaluar cual ha sido el resultadode tales reformas.



9

En el modelo tradicional de organización social,la propiedad de los medios de producción escomunitaria y las decisiones de producción ydistribución están definidas con base en patronesculturales preestablecidos y que varían poco enel tiempo.9 En este tipo de sociedades, las téc-nicas de producción, perfeccionadas en un largoproceso de ensayo y error, son estáticas. Esteconocimiento, así como la combinación óptimade los factores, lleva a que la asignación de re-cursos sea muy eficiente bajo estas técnicas,alcanzándose generalmente un elevado empleode los recursos productivos.

Sin embargo, el ahorro generado es apenassuficiente para cubrir la depreciación del capital,por lo que no hay una inversión neta significativa.La falta de acumulación de capital y la utilizaciónde tecnologías obsoletas de producción se tra-ducen en que las comunidades organizadas bajoun sistema tradicional generalmente no crezcany su desarrollo económico sea lento, viviendosus pobladores en condiciones de pobreza.10

II.2 Pobreza en Zonas UrbanasLas causas principales de la pobreza urbana sondos. La primera es la alta tasa de emigración dela población rural hacia las ciudades; los individuos,al carecer de educación formal, no tienen lacapacidad requerida para insertarse eficiente yproductivamente en el mercado laboral. La se-gunda es la baja tasa de creación de empleos enel sector moderno de la economía, que se derivade: (a) la deficiente regulación de los mercados,lo cual incrementa los costos laborales y las tran-sacciones económicas en general; y (b) lainestabilidad macroeconómica que ha vivido Méxi-co desde principios de la década de los setenta.

Respecto a la primera causa, la emigración hacialas zonas urbanas, se encuentra relacionada conel bajo desarrollo del campo mexicano, que pro-

picia una continua expulsión de recursos, prin-cipalmente mano de obra, de estas zonas.

Los emigrantes hacia las zonas urbanas gene-ralmente carecen del capital humano requeridopara insertarse con eficiencia en el sector mo-derno de la economía, por lo que trabajan enempleos que no requieren un capital humanoespecífico y con salarios no suficientes para cubrirsus necesidades básicas.

Un elemento adicional para explicar la pobrezaen las zonas urbanas es la baja capacidad decreación de empleos permanentes en el sectormoderno de la economía, principalmente en laindustria. Esto se debe a que el sector industrialse desarrolló con la protección de la competenciaexterna y sus técnicas de producción tienden aser intensivas en capital. De igual forma, la ex-pansión de este sector se limitó al crecimientode la demanda interna, lo cual representó unsesgo en contra del empleo de mano de obra.11

Otro factor que explica la baja tasa de creaciónde empleos es el alto costo para las empresas detener una regulación deficiente de los mercados.Los altos costos de transacción inducidos porla excesiva regulación se traducen en menorestasas de inversión y en niveles de producción yempleo menores a los potenciales, lo cual afectaproporcionalmente más a los individuos que tie-nen menos capital humano.

La creación continua de empleos en el sectormoderno se inhibió con la inestabilidad econó-mica, principalmente a partir de mediados de ladécada de los setenta. Las crisis macroeconó-micas recurrentes que aquejaron a la economíadurante el último cuarto de siglo, derivó en quela tasa promedio de crecimiento económicocayera junto con el salario en términos reales.

Así, el sesgo en contra del sector agrícola, queexplica en gran parte la pobreza rural, tambiénexplica en gran medida la urbana, la cual se haacentuado por la inestabilidad macroeconómica.

9 En las sociedades tradicionales es común que los hijos tenganel mismo oficio que los padres. Asimismo, es común quelas mujeres, tanto las madres como las hijas, sean discrimi-nadas dentro del hogar en los aspectos distributivos.

10 Para un análisis detallado de cómo opera una sociedad or-ganizada bajo el sistema tradicional, ver Schultz (1976). 11 Katz (1999).

Crecimiento Económico para Combatir la Pobreza


El principal elemento en el combate a la pobrezaes el crecimiento económico continuo. La evi-dencia internacional apunta a que las políticasmás efectivas para abatir la pobreza son aquellasque incentivan el crecimiento del PIB, ya que elingreso de la población más pobre aumenta enla misma proporción en que lo hace la economíaen su conjunto.12

Es importante resaltar que políticas de gastosocial tienen un impacto sobre el ingreso delos más pobres menor que el mismo crecimientoeconómico del país. Dollar y Kraay (2000) estimanque esto pudiera reflejar que los programas degasto no necesariamente se encuentran biendirigidos a las clases más necesitadas. De igualforma, un gran involucramiento del gobierno enla economía —medido en términos del gastopúblico sobre PIB— y la inflación son los princi-pales factores que agudizan la pobreza en lospaíses.

Por tal motivo, entre las políticas que fomentanel crecimiento económico y sirven para la aliviarla condición de pobreza entre la población po-demos destacar:

a) Definición eficiente de los derechos de pro-piedad y su protección

b) Estabilidad de preciosc) Finanzas públicas en equilibriod) Regulación eficiente de los mercados

Para que la asignación de recursos por parte delos agentes económicos sea eficiente, es decir,que refleje la escasez relativa de los recursos yen consecuencia el costo de oportunidad en suutilización, debe tenerse la certeza de que los

III. Crecimiento Económico para Combatir la Pobreza

derechos de propiedad sobre los recursos y suutilización estén claramente definidos dentro delmarco legal y que estén garantizados y protegidospor un Poder Judicial independiente e imparcial.Una inadecuada definición de tales derechospropicia menores tasas de ahorro y de inversióny, en consecuencia, menores tasas de creci-miento económico, lo cual inhibe el proceso parareducir los índices de pobreza y de marginación.

Por su parte, la estabilidad de precios es unacondición indispensable para el crecimientoeconómico continuo. Una economía que sedesenvuelve en un escenario inestable, debidoa las distorsiones que genera la inflación, expe-rimentará menores tasas de crecimiento.

Entre estas distorsiones destacan: los cambiosen los precios relativos que alteran la asignaciónde recursos, la desintermediación financiera, elincremento en los márgenes de las tasas deinterés reales, etcétera. La inflación es el impuestomás regresivo que existe y afecta proporcional-mente más a quienes tienen menos riqueza eingreso.

De esta manera, las crisis económicas en Méxicohan incrementado la pobreza, toda vez que losperíodos de recuperación no han sido suficientespara mejorar el poder adquisitivo de las familiasde menores niveles de riqueza. Así, la inestabi-lidad macroeconómica es una de las principalescausas del aumento de la pobreza.

En la gráfica se presenta la evidencia, para elperíodo 1960-2000 de la relación negativa entreel crecimiento de la economía y la tasa de inflación.

Para lograr la estabilidad permanente del nivelgeneral de los precios se necesita que el gobiernocuente con finanzas públicas en equilibrio, esdecir, que éstas no sean una fuente de presiónpara el financiamiento inflacionario del déficit.Además, se requiere tener finanzas públicas enequilibrio, o incluso superávit, para que el go-12 Dollar y Kraay (2000).


Crecimiento Económico para Combatir la Pobreza

11

Inflación y Crecimiento Económico 1960-2000

Fuente: Banco de México, INEGI

0

20

40

60

80

100

120

140

160

-8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 12

Inflación

Crecimiento

13 Para un análisis más detallado sobre la importancia de tenerfinanzas públicas en equilibrio ver Bancomer (1999) y Katz(2000).

14 Es decir, barreras legales a la entrada de empresas a losmercados (v.gr. extracción de petróleo y generación de elec-tricidad) hace que los productores protegidos por la regulaciónbusquen incrementar sus utilidades económicas a través demayores precios y/o menor calidad de los bienes.

bierno no extraiga los recursos del sistema fi-nanciero y desplace a la inversión privada.13

Finalmente, para que la economía crezca enforma continua es necesario que los mercadosestén eficientemente regulados, de forma talque los recursos reflejen la escasez relativa yse asignen a las actividades productivas con elmayor rendimiento esperado. Por el contrario,cuando los mercados no están bien regulados,lo que incrementa los costos de transacción,se generan actitudes de “búsqueda de rentas”14

y un mayor costo para abrir y operar una em-presa, lo que inhibe el crecimiento económico.En esto último destaca la necesidad de modificarla legislación laboral vigente, la cual encareceel proceso de creación de empleos.15

México no ha contado con las condiciones ne-cesarias para fomentar el crecimiento económicocontinuo que se requiere para aumentar lasoportunidades para que los individuos más pobresmejoren paulatinamente su posición; de ahí queel número de pobres haya mostrado un signifi-cativo incremento respecto de los que había afinales de la década de los sesenta.

Para que las políticas específicas de combate ala pobreza tengan éxito y no sean sólo paliativoscoyunturales, es indispensable que la políticaeconómica genere las condiciones para un cre-cimiento alto y sostenido de la producción, yaque éste es el principal elemento para reducirla pobreza y la marginación.

15 Para un análisis de las modificaciones requeridas a la legis-lación laboral véase Bancomer (1999).

Políticas de Combate a la Pobreza


El diseño de políticas de combate a la pobrezadebe tener dos objetivos primordiales. El pri-mero, de carácter asistencial y de corto plazo, esincrementar el ingreso corriente de las familiasconsideradas como pobres extremos. El segun-do, que es el más importante y con una visión demediano y largo plazos, es dotar a los individuosdel capital humano necesario en educación ysalud, para que puedan insertarse eficiente yproductivamente al mercado laboral.

IV.1 Combate a la Pobreza en Zonas RuralesLa causa de la pobreza en las zonas rurales sederiva de la atomización de la tierra y de la muybaja escolaridad de la población. Estos dos ele-mentos se han conjuntado para que en estaszonas se siga produciendo con tecnologías deproducción obsoletas que no permiten el incre-mento sostenido de la producción y del bienestarde los individuos dedicados a las actividadesagrícolas.

En las zonas rurales, un primer elemento quees necesario atacar es el bajo nivel de ingresocorriente de las familias. Para ello se requiere,tal como se lleva a cabo en la actualidad con elProgresa, transferir a las familias un flujo mensualde ingreso monetario. Sin embargo, es necesarioque dichas transferencias sean condicionadas,principalmente, a la asistencia de los hijos a laescuela. En el programa hay un elemento decarácter asistencial (la transferencia directa),pero también un elemento con un impacto di-recto y perdurable en el desarrollo económicode las familias y las comunidades que es la acu-mulación formal de capital humano.

IV. Políticas de Combate a la Pobreza

Además, esta transferencia directa al ingreso esla forma más eficiente para cubrir a los padresde familia el costo de oportunidad de que loshijos asistan a la escuela, en lugar de dedicar eltiempo a labores agrícolas o al hogar. En la ins-trumentación de este apoyo directo al ingreso,es importante considerar que a medida que losniños acumulan capital humano su productividadaumenta, por lo que, para inducir que los niñospermanezcan en la escuela, la transferenciamonetaria debe ser creciente.

La alta dispersión de una parte de la poblaciónen pequeñas y aisladas localidades impide quelleguen los beneficios del Progresa y encarecela provisión de educación y otros servicios comoagua potable, drenaje y electricidad, sobre todopara asentamientos humanos con menos decien habitantes y alejadas de las cabecerasmunicipales.

La aglomeración de la población dispersa y ais-lada permitiría abaratar el costo de acceso porhabitante de los servicios urbanos y disminuircon mayor eficiencia la marginación y la pobreza.Como puede observarse en el cuadro, existeuna relación positiva entre la urbanización y elbienestar de cada entidad. Así, donde es mayorel porcentaje de habitantes que viven en locali-dades de menos de 500 habitantes, menor esel bienestar, destacando Chiapas, Guerrero,Oaxaca y Veracruz; por el contrario, donde esteporcentaje es menor, el bienestar es mayor,como en el Distrito Federal, Jalisco y NuevoLeón.



13

Número de Localidades y Población en Localidades de Menos de 500 Habitantes, 1995


Nivel bienestar 1ChiapasGuerreroOaxacaPromedioNivel bienestar 2CampecheHidalgoMéxicoPueblaSan Luis PotosíTabascoVeracruzPromedioNivel bienestar 3GuanajuatoMichoacánZacatecasPromedioNivel bienestar 4ColimaDurangoJaliscoMorelosNayaritQuerétaroSinaloaTlaxcalaYucatánPromedioNivel bienestar 5ChihuahuaQuintana RooPromedioNivel bienestar 6AguascalientesBaja CaliforniaBaja California SurCoahuilaNuevo LeónSonoraTamaulipasPromedioNivel bienestar 7Distrito Federal

Entidad Federativa Porcentaje de lapoblación estatal

Pobl. en localidades conmenos de 500 habitantes

No. de localidades conmenos de 500 habitantes

28.428.526.027.6

13.022.4

4.010.922.314.720.315.4

13.815.422.017.1

6.419.5

8.84.6

12.513.414.9

4.55.8

10.0

13.06.89.9

7.63.8

11.35.94.99.6

10.57.7

0.3

1,016,995545,467839,248800,570

83,654472,076468,146505,164491,266256,159

1,368,415520,697

606,916597,386293,903499,402

31,034279,813524,55666,822

112,089166,971362,40939,75089,537

185,887

363,09147,556

205,324

65,26479,99842,278

128,522172,491200,875264,993136,346

21,098

18,9096,5318,682

11,374

2,5273,7223,2994,9996,6511,950

19,7136,123

7,9808,7444,7077,144

1,0906,164

11,406987

2,3771,8016,007

9912,8463,741

13,3531,5957,474

1,6704,4112,8344,7335,8048,5669,2195,320

463



16 Para un análisis de los principales determinantes de las ven-tajas comparativas de las ciudades y de su localización, verKrugman (1991) y Katz (1998).

De ahí que el gobierno debe instrumentar unapolítica que permita el desarrollo de las ciudadespequeñas y de tamaño medio y que éstas seconstituyan como un polo de atracción para lapoblación. El gobierno no debe alterar las ventajascomparativas de cada región en un contexto deeconomía abierta a los mercados internacionales.16

Por tal motivo, dicha política de desarrollo debesustentarse en la provisión de infraestructurapública que abarate las transacciones económicasentre regiones y fomente el establecimiento deempresas —industriales o agrícolas— en funciónde las ventajas de cada localidad.

Debido a que el efecto de estas medidas se daen el mediano y el largo plazos, las necesidadesinmediatas de la población en pobreza extremarequiere que se siga adoptando, en el corto plazo,un esquema asistencial en aspectos como ali-mentación y salud preventiva.

Finalmente, para comunidades rurales de untamaño mayor y que tienen acceso al Progresa—aproximadamente 3 millones de familias—,es conveniente continuar con los elementosasistenciales del programa —despensas alimen-ticias y transferencias directas— y con los factoresque repercuten en el desarrollo económicocomo son educación y salud.

El Progresa tiene tres elementos principales eíntimamente relacionados. En el área educativa,el Progresa otorga becas a todos los niños quese encuentren cursando entre el tercer año deprimaria y el tercer año de secundaria y las becasa las niñas en el nivel secundario, son mayoresque las otorgadas a los niños.

Cantidad Mensual de Becas EducativasSegundo semestre de 2000, pesos

Primaria3°4°5°6°

Secundaria1°2°3°

Año escolar NiñasNiños

90105135180

275305335

90105135180

260275290

Fuente: Susan Parker, “Escolaridad y trabajo en las comunidadesrurales pobres de México: Evidencia de Progresa”.Gaceta de Economía, Año 6, núm. 11. Otoño, 2000.

El sustento para que el monto de las becas seincremente con el grado escolar cursado es queentre mayor es el nivel educativo y mayor laproductividad laboral, mayor es el costo de opor-tunidad de seguir asistiendo a la escuela. Porotra parte, durante la secundaria las becas paralas niñas son mayores que para los niños debidoa que un elemento crucial para determinar laescolaridad de los hijos es la escolaridad de lospadres, en particular la de la madre. Así, si seinduce a que las niñas terminen la secundaria,esto se convertirá posteriormente en un ele-mento que eleve la escolaridad de sus futuroshijos.

El segundo elemento del Progresa es la salud,la cual se provee a todos los miembros de lafamilia mediante la Secretaría de Salud y elIMSS. Finalmente, el tercer elemento, es unatransferencia monetaria fija mensual, condicio-nada a que los niños asistan regularmente a laescuela (85% de los días escolares) y que losmiembros de la familia asistan regularmente a lasclínicas de salud, que se destina a la adquisiciónde alimentos, y la transferencia de complementosnutricionales para niños de cuatro meses a dosaños, así como para madres embarazadas y enlactancia. Toda la ayuda directa al ingreso (becasescolares y transferencias monetarias) y la alimen-tación de las familias atendidas por el Progresase entrega a las madres, quienes logran una



15

más eficiente asignación de los recursos queotros miembros de la familia.

El horizonte de planeación del Progresa es demediano plazo en el sentido de que la acumula-ción de capital humano es la forma más eficientepara abatir la pobreza, mientras que en el cortoplazo los elementos asistenciales (becas esco-lares y transferencias monetarias) tienen comoobjetivo aumentar el ingreso disponible de lasfamilias.

A la fecha los resultados del Progresa han sidofavorables: hay una mayor asistencia de los niñosa las escuelas, se dedican más horas del día aactividades escolares y menos a actividadeslaborales (niños en actividades agrícolas y niñasen labores domésticas) y los niños permanecenmás tiempo en la escuela avanzando en el gradoescolar cursado.17 Asimismo, se han registradomejoras en la nutrición y la salud.18

Si bien los resultados de este programa sonpositivos, el combate efectivo a la pobreza re-quiere de una profunda reforma al sistemaeducativo mexicano en el cual se sustente elaumento del capital humano de la población yel crecimiento económico sostenido. Ya que laeducación primaria y secundaria es el principaldeterminante del crecimiento del ingreso de losindividuos en pobreza extrema, es necesarioaumentar la oferta de educación de calidad en elpaís y fomentar su demanda entre la poblaciónde escasos recursos a través de transferenciasdirectas a la familias en pobreza extrema.

Para tal fin, es conveniente promover esquemasde participación privada en la educación en dondeel gobierno —más que proveer servicios edu-cativos— garantice la igualdad de oportunidadesde acceso a la escuela y otorgar los incentivospara incrementar la competencia entre las es-cuelas que lleve a un servicio educativo de mayorcobertura y calidad (ver Serie Propuestas No. 3).

Además, para abatir significativamente la po-breza en las áreas rurales, es necesario que laproducción agropecuaria crezca en forma con-tinua. Para ello, tienen que instrumentarsediversas medidas, destacando una apropiada yeficiente definición de los derechos de la propie-dad rural, que permitiría que las modificacionesal artículo 27 constitucional realizadas en 1992generen los incentivos para una utilización máseficiente de la tierra.

Asimismo, se requiere mejorar los canales decomunicación y distribución de las áreas ruralescon las zonas urbanas, tanto para tener un ac-ceso más eficiente y barato a los insumos deproducción modernos, como para vender en elmercado la producción a un precio competitivo.19

Al respecto destaca la deficiente infraestructurade transportes y comunicaciones entre la zonamás pobre (Chiapas, Guerrero y Oaxaca) y elresto del país, lo cual inhibe el desarrollo eco-nómico de esta región.20 Por lo mismo, esnecesario acrecentar la cantidad y la calidad de lainfraestructura de comunicaciones, incluyendotransporte carretero y ferrocarrilero, entre laszonas rurales y las urbanas.

Por otra parte, es necesario instrumentar uneficiente sistema de crédito agropecuario, ya queel que hasta la fecha ha existido no ha financiadola actividad productiva y sí ha generado actitudesde “búsqueda de rentas” económicas y políticas,así como un notable problema de riesgo moral,sobre todo para la banca de desarrollo (Banrural).Por ello tiene que cumplirse con el requisito deque los derechos de propiedad de la tierra esténbien definidos, ya que de no ser así, la bancacomercial difícilmente estaría dispuesta a otorgarfinanciamientos debido al elevado riesgo derecuperarlos.

17 Parker (2000).18 Ver Secretaría de Desarrollo Social (2000), Fisher (2000) y

Ruiz (2000).

19 En México hay una gran diferencia entre los precios quepagan los consumidores urbanos por los productos agrícolasy los precios netos que reciben los productores debido a laineficiencia en la distribución y la comercialización, así comoal excesivo “intermediarismo”.

20 Dávila, et al. (2000).



IV.2 Combate a la Pobreza en Zonas UrbanasUno de los principales problemas respecto dela pobreza urbana es la dificultad de identificara quienes son efectivamente pobres, lo cual nopermite dirigir eficientemente los programasasistenciales. Este problema no existe cuandose trata de grupos como los ancianos pensio-nados y los “niños de la calle”, para quienespueden instrumentarse programas específicos(transferencias directas al ingreso de los primerosy programas de albergues para los segundosque incluyan servicios de vivienda, alimentación,salud y educación).

En este sentido, la política pública debe orien-tarse —en primera instancia— a identificar eluniverso de quienes podrían requerir los apoyosasistenciales y, paralelamente, cumplir dosmetas que promuevan el desarrollo en las zonasurbanas.

La primera de éstas es dotar a la población deuna infraestructura urbana eficiente que incluyael abastecimiento de agua potable, drenaje,electricidad, pavimentación, servicios de saludy de educación. Una población que no cuentecon una infraestructura completa y eficientedifícilmente podrá experimentar un crecimientoeconómico sostenido que reduzca paulatina-mente la pobreza.

La segunda es dotar a las actividades productivasde una regulación eficiente de los mercados.Una mala regulación, al aumentar los costos detransacción, inhibe la creación y el crecimientode las empresas y —en consecuencia— elempleo productivo con salarios que reflejen laproductividad de los trabajadores. El empleo ylos salarios reales crecientes son la principalfuente para reducir la pobreza urbana.


Propuestas

17

La pobreza es un problema que afecta en laactualidad a aproximadamente 40% de la po-blación mexicana. La baja escolaridad y lainestabilidad económica han sido los principaleslimitantes del crecimiento y el desarrollo econó-mico y explican —en gran medida— la pobrezaen el país.

En términos generales, el combate eficiente a lapobreza requiere, por un lado, una política econó-mica de largo plazo que fomente el crecimiento ycontrole la inflación; y, por el otro, una políticaasistencial transitoria que atienda las necesidadesbásicas de la población en pobreza extrema. Enparticular las principales propuestas son:

1. Establecer las Condiciones para un Creci-miento Económico Continuo y con InflaciónBaja

La forma más eficiente para abatir la pobrezaes el crecimiento económico alto y sostenidocon estabilidad de precios: mientras que el in-greso de las familias más pobres aumenta a lamisma tasa de crecimiento del país, una inflaciónelevada merma en mayor proporción el poderadquisitivo de estas familias. Por tal motivo, sedebe:

• Mantener la disciplina fiscal. Es necesariogenerar las condiciones para reducir la inflaciónmediante finanzas públicas en equilibrio y unsistema tributario que otorgue los incentivospara una eficiente asignación de los recursosen la economía.

• Mejorar el estado de derecho. Una eficientedefinición y protección de los derechos depropiedad de los individuos permite abatir lapobreza rural y urbana al fomentar la produc-ción —agrícola e industrial— y generarmejores empleos.

V. Propuestas

• Evitar la regulación excesiva de los mercados,ya que ésta aumenta los costos de transaccióny encarece, particularmente, la mano de obra.

2. Promover la Participación del Sector Pri-vado en la Educación

La pobreza tiene sus raíces en los bajos niveleseducativos, ya que éstos no permiten a los indi-viduos adoptar nuevas tecnologías de producción—en zonas agrícolas— o insertarse en el mer-cado laboral —en zonas urbanas. Ya que laeducación primaria y secundaria es el principaldeterminante del crecimiento del ingreso de losindividuos en pobreza extrema, es necesarioaumentar la oferta de educación de calidad en elpaís y fomentar su demanda entre la poblaciónde escasos recursos.

Para tal fin, es conveniente promover esquemasde participación privada en la educación donde elgobierno —más que proveer servicios educati-vos— garantice la igualdad de oportunidadesde los individuos a elegir y tener acceso a laescuela de su preferencia. Para impulsar estosesquemas, se podrían otorgar a los padres defamilia de escasos recursos “bonos de educación”garantizados por el gobierno y válidos para cual-quier escuela. De esta forma, las institucioneseducativas competirán en calidad y en precio afin de recibir los recursos públicos —que am-paran los bonos— por los servicios educativosproporcionados (ver Serie Propuestas No. 3).

3. Ayudar a las Personas por su Condiciónde Pobres Extremos y No por UbicaciónGeográfica ni por Sector Económico

Si bien las familias en pobreza extrema se loca-lizan principalmente en regiones rurales de difícilacceso y se dedican a las labores agropecuarias,un apoyo indiscriminado a estas regiones y a

Propuestas


estas actividades económicas incrementa elgasto social del gobierno y disminuye la eficienciade la asistencia pública. Para maximizar el be-neficio social de los programas asistenciales esimportante establecer un mejor padrón de lapoblación que vive en pobreza extrema, a fin deque ésta sea receptora directa del apoyo mo-netario, independientemente de su localización.

4. Los Programas Asistenciales deben Consis-tir en Transferencias Monetarias Directasa las Familias en Pobreza Extrema y conCarácter Transitorio

Mientras que el incremento del capital humanoes más eficiente para abatir la pobreza en elmediano y largo plazos, los programas asisten-ciales son importantes en el corto plazo a fin deque las familias cubran sus necesidades básicasde alimento, ropa y vivienda. Para que estosprogramas sean efectivos y no se conviertan enun obstáculo para la superación de la pobreza,es conveniente que se observen las siguientescaracterísticas:

• Los apoyos deben ser complementarios —nosustitutos— de los programas para elevar elcapital humano de los individuos y de las po-líticas de fomento al crecimiento económico.

• El apoyo debe ser canalizado mediante trans-ferencias monetarias directas a las familiasen extrema pobreza.

• Las ayudas deben ser de carácter temporala fin de incentivar al individuo a la pronta su-peración de su condición de pobreza.

5. Evitar Subsidios Indirectos o en Especie asícomo Políticas Populistas y Paternalistas

Las políticas económicas erróneas y altamenteintervencionistas en los mercados agudizan lapobreza. Existe evidencia de que la intervenciónexcesiva del Estado en la economía y un elevadogasto público empeoran la pobreza de la poblaciónen la medida en que frena el crecimiento eco-nómico. Por tal motivo, es necesario:

• Eliminar precios subsidiados de bienes agrí-colas ya que inhiben la inversión en estesector y reducen el ingreso de la poblacióndedicada a esta actividad. De igual forma, lossubsidios indirectos no benefician necesaria-mente a la población más pobre y sí aumentanel gasto público.

• Erradicar políticas que aumenten la incerti-dumbre en la actividad económica, como haocurrido con las políticas de reforma agraria—que inhibió el desarrollo del sector agríco-la—, de sustitución de importaciones —quedesalentó la creación de empleo bien remune-rado—, y de precios subsidiados de serviciospúblicos —que ha distorsionado el desarrolloregional en detrimento del sureste del país—,entre otras.

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Combate a la Pobreza 19

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Combate a la Pobreza - BBVA Research...gobierno no elimina por sí solo la pobreza de la población....

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