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Banco Nacional de Comercio Exterior

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Ernesto Martens Rebolledo Carlos Hurtado López

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Javier Prieto de la Fuente Héctor Rangel Domene

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Juan Ignacio Hernández Mora Prosecretario

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BANCONEXT

Director General José Luis Romero Hicks

Directores generales adjuntos Raúl Argüelles Díaz González, Carlos

E!ías Rincón, Sergio Fadl Kuri, Abe! Jacinto Intriago, Humberto de J.

Molina Medina, Salvador Rojas Aburto, Luis Alberto Villaseñor Garay

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comercio exterior VOL. 51 , NÚM. 6, JUNIO DE 2001

FLuJos coMERCIALES EN EL MARCO DEL TRATADO DE LIBRE CoMERCIO

DE AMÉRICA DEL NoRTE

Arturo Guillén Romo

Un efecto inmediato del TLCAN fue el incremento de los intercambios de los socios. Se examina el grado de concentración regional , sectorial y por empresa de ese comercio y se señalan sus repercusiones en la estructura productiva de México y Canadá.

UNróN MONETARIA DE AMÉRICA DEL NoRTE. UNA PERSPECTIVA

Raúl Morales Castañeda

Desde la devaluación de 1994 se han multiplicado las voces que proponen la dolarización de la economía mexicana, la caja de conversión o la unión monetaria con los otros países norteamericanos. El autor analiza en detalle esta última posibilidad, en tanto sus ventajas e inconvenientes y su viabilidad en el corto y mediano plazos.

LA INDUSTRIA AUTOMOVILÍSTICA MUNDIAL Y MEXICANA ANTE LA GLOBALIZACIÓN

Ernesto Henry Turner Barragán

La industria de automotores es un objeto idóneo de estudio para entender la dinámica que ha impuesto la globalización. Con este propósito se reseñan la historia de dicho sector y sus principales hitos, así como su desempeño en México.

TLCAN, SECTOR AGROPECUARIO MEXICANO Y COMERCIO DESLEAL

Eduardo Alcaraz Ortiz y Gabriela Alcaraz Prous

El gobierno de Estados Unidos otorga subsidios y otro tipo de apoyos a sus productores agropecuarios para que puedan competir en países que también los conceden. En el artículo se examina lo que el TLCAN prevé al respecto, la forma en que se han aplicado las disposiciones y las opciones que tiene el productor mexicano para defender sus intereses .

EL TRATADO UNIÓN EuROPEA-MÉxrco EN EL MARCO DE LA MUNDIALIZACIÓN

María Novoa Porte/a y Alejandro de la Paz Toledo

Según los autores, más que el interés comercial, fue el de invertir en México lo que motivó el Tratado de la Unión Europea con esta nación. Se examinan las estrategias de las empresas transnacionales en el marco de los cambios de la economía mundial y las ventajas que ofrece México por sus vínculos comerciales, su situación geográfica y la fl exibilidad del mercado laboral.

comercio exterior __ VOL. 51 , NÚM. 6,~UNIO [)E 2001

Publicac ión mensual editada por la Dirección de la Revis ta Come rcio Exterior del Banco Nacional de Comercio Exterior.

COMITÉ EDITORIAL Juan Pablo Arroyo Ortiz, Carlos Bazdresch Parada, Javier Beristain Iturbide, Sergio Fadl Kuri, Arturo Fernández Pérez, David !barra Muñoz, Mario Ojeda Gómez, Alfredo Phillips Olmedo, Gustavo Romero Kolbeck, Francisco Suárez Dávila, Homero Urías Brambila

DIRECCIÓN DE LA REVISTA COMERCIO EXTERIOR Director Homero Urías Brambila <[email protected]> Subgerentes Rafael González Rubí <[email protected]> Sergio Hernández Clark <shernanc@ bancomext. gob .mx> Redacción e información Elena Cabello Naranjo, Alfredo Castro Escudero, Alma Rosa Cruz, Alicia Loyola Campos, Alfredo Salomón Edición Enrique Pérez Vera Daniel Cobian, María Esther Jacques Medina, Alejandra Luna Guzmán, Pilar Martínez Negrete Distribución Angélica González C., Leticia Martínez Servicios secretaria/es y de apoyo Elizabeth García Tinajero, Juan Leyva García, Ángeles Marín Ancona Asesor Jorge Eduardo Navarrete

Comercio Exterior es una publicación abierta al debate. Admite, por tanto , una amplia gama de ideas que no coinciden necesariamente con las del Bancomext. La responsabilidad de Jos tra-bajos firmados es de sus autores y no de la ins-titución, excepto cuando se indique Jo contrario.

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LA IMPORTANCIA DE LOS TIPOS DE EXPORTACIONES DE CENTROAMÉRICA

Eduardo Gitli y Randall Arce

A fin de determinar qué exportaciones contribuyen más al crecimiento, se examina la evolución de las tradicionales, no tradicionales , de maquilado ras y a Centroamérica de Jos países del istmo, consideradas por su valor agregado.

INTEGRACIÓN AGRÍCOLA REGIONAL EN AMÉRICA LATINA Y EuROPA

Miguel /zam y Valérie Onffroy de Vérez

En la segunda mitad del siglo pasado se emprendieron esfuerzos de integración económica en América Latina y Europa. En ellos se dio diversa relevancia al sector agropecuario, Jo que redundó en resultados también disímbolos . En el artículo se reseñan las diferencias entre las dos regiones y las perspectivas.

545 EL TLCAN Y EL SECTOR AGROALIMENTARIO DE MÉXICO

Rita Schwentesius Rindermann y Manuel Ángel Gómez Cruz

El TLCAN tuvo un efecto dispar en el comercio de productos agropecuarios y de la industria alimentaria. Los autores identifican el grado en que Jos afectó y los otros factores que influyen en el desempeño del sector, considerando el país de origen de las mercancías.

555 EL BANCO DE DESARROLLO DE AMÉRICA DEL NoRTE: AVANCES Y RETos

Laura Brown Parra

El BDAN se instauró para financiar proyectos de infraestructura ambiental en la frontera. Desde noviembre de 1994 ha cobrado un papel cada vez más importante en la atención de las necesidades de las comunidades, sobre todo en materia de agua, no obstante los obstáculos que ha tenido que superar para su operación y los desafíos a que aún se enfrenta.

566 RECUENTO NACIONAL

573 RECUENTO LATINOMERICANO

579 SuMMARIES oF ARTICLES

Algunos artículos que se publican en los números de mayo y junio proceden del programa de investigación Integración de las Américas, de la Universidad Autónoma Metropolitana, coordinado por Ricardo Buzo de la Peña con la ayuda de Ernesto Henry Turner Barragán.

Flujos comerciales en el marco del Tratado de Libre Comercio

de América del Norte • • • • • • • • • • ARTURO GUILLÉN ROMO '

Cuando se hace el pacto con el fuerte, ya es eterna la obligación del débil

SIMÓN BOLÍVAR

El presente artículo es parte de una investigación más amplia consagrada a efectuar un diagnóstico del proceso de integración económica de los países de América del Norte: Ca

nadá, México y Estados Unidos; para ello, se analizan los flujos comerciales en el período 1980-1997. Interesa evaluar los profundos cambios en la magnitud y estructura de los flujos comerciales a partir de la aplicación de políticas neoliberales de apertura externa en Canadá y México en la década de los años ochenta, principalmente a partir de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en 1994 y, asimismo, evaluar la repercusión de la apertura económica y de dicho Tratado en el desarrollo económico y el bienestar de sus poblaciones, sobre todo en México, el socio pobre.

PREMISAS METODOLÓGICAS

A 1 reflexionar sobre los planes de integración económica europea de los años sesenta el notable economista francés, Fran Vois Perroux, 1 planteaba que en todo proceso de ese

tipo es indispensable responder a dos preguntas fundamentales: ¿quién integra a quién? y ¿en beneficio de quién opera la integración? Ambas son totalmente válidas en el caso del TLCAN.

Aparte de los resultados en materia de creación de comercio, habría que determinar quiénes han sido los principales benefi-

l. Fran Vois Perroux, L' économie du xxe siecle, Presses Universitaires de Grenoble, 1991, p. 814.

ciarios de la entrada en vigor del Tratado, así como sus efectos negativos. En otras palabras, habría que identificar tanto a los ganadores como a los perdedores con el proceso de integración, asunto estrechamente ligado con la primera pregunta formulada por Perroux (quién integra a quién).

Este trabajo se basa en cuatro hipótesis principales: 1) A diferencia de lo planteado por la teoría tradicional, el

comercio internacional no es un intercambio entre iguales ni de suma cero donde todos, por medio del juicio imparcial de las fuerzas del mercado, resultan ganadores, productores y consumidores. No se trata de un asunto que involucra a dos o más naciones en condiciones de igualdad económica y jurídica que intercambian bienes o servicios con base en sus ventajas comparativas o su dotación de factores productivos, sino de una relación entre estados y agentes económicos desiguales.

Los agentes económicos en cada país y entre los países son diferentes, tanto en dimensión como en poder negociador, al igual que en la relación que guardan con sus respectivos estados.2 En todas las economías contemporáneas, hasta en las más atrasadas, predominan estructuras oligopólicas, estrechamente vinculadas a sus respectivos estados. De acuerdo con la llamada nueva teoría del comercio internacional, 3 lo que determina los flujos comerciales, más que las ventajas comparativas en

2. !bid. 3. Paul Krugman, "Increasing Returns, Monopolistic Competition

and International Trade", Journal of International Economics, 1979.

*Profesor-investigador titular del Departamento de Econom[a de la UniversidadAutónoma Metropolitana, plantel /ztapalapa. Miembro del Programa Universitario Integración en las Américas de la UAM <[email protected]>. El autor agradece el apoyo de Hugo Garcfa L. en el acopio y organización de la información estad[stica.

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términos de costos de los factores productivos -como postula la teoría tradicional-, son los rendimientos crecientes con que operan las empresas transnacionales (ET) y que se derivan de economías de escala internas (determinadas por el tamaño de las empresas), así como de economías externas (en función de los procesos de aglomeración en el sector en que operan, por ejemplo Silicon Valley en el sector de alta tecnología, el Valle del Ruhr en el caso de Alemania y Europa continental).

En la determinación de las economías externas, el Estado desempeña un papel central por diversos medios (infraestructura, educación, seguridad social, investigación y desarrollo). Las grandes empresas no operan en el vacío, en el marco de un mercado despersonalizado y sin instituciones, sino que están estrechamente vinculadas a sus estados nacionales, que son una fuente importante de economías externas.

2) En el seno de las tres economías de América del Norte predominan estructuras de producción, de intercambio y financieras de carácter oligopólico. Las fracciones del capital más globalizadas de Estados Unidos y Canadá, así como los grandes grupos mexicanos y las ET que operaban en su mercado interno, impulsaron y definieron los términos del TLCAN. En México, las grandes corporaciones comenzaron a modificar sus estrategias y a reconvertir sus empresas para orientarlas al mercado externo a raíz de la crisis de la deuda externa de 1982 y en el marco de los criterios establecidos por el Consenso de Washington.

3) En el ámbito internacional no se trató de una negociación entre socios iguales, sino de la efectuada por un país, Estados Unidos -dominante no sólo en escala regional, sino hegemónico en escala mundial-, con: a] una nación avanzada, Canadá, pero dependiente de Estados U nidos, y b] un país en desarrollo, México, también dependiente históricamente de la potencia hegemónica y en situación de crisis estructural desde el decenio de los setenta del siglo que concluyó.

4) México, Canadá y Estados Unidos constituyen, para emplear la terminología de Krugman, 4 un espacio económico natural, es decir, una zona dentro de la cual los intercambios entre las regiones que integran aquél son más intensos que los efectuados con el resto del mundo. En otros términos, laregionalización de la economía mundial está determinada por la existencia de tales espacios económicos naturales. Cabría añadir que éstos no sólo son resultado de la cercanía geográfica, sino que se han configurado históricamente mediante la atracción y dominación que ejercen las economías y las empresas líderes de cada región, de Estados Unidos en el caso de América del Norte.

ANTECEDENTES

L a dependencia comercial y financiera de México y Canadá respecto de Estados Unidos no es un fenómeno nuevo. El TLCAN -como antes el Acuerdo de Libre Comercio entre

estadounidenses y canadienses- sólo constituyó un instrumento

4. Paul Krugman, Geography and Trade, MIT Press, Cambridge, Mass., 1991,p. 142.

flujos comerciales en américa del norte

legal mediante el cual se formalizó un proceso de integración anterior de los sistemas productivos de México y Canadá en relación con Estados U nidos. Por razones geográficas, estratégicas e históricas, aquellos países se convirtieron en espacios preferentes del poder estadounidense.

En el caso mexicano, la integración subordinada de su sistema productivo a la economía estadounidense se remonta a la segunda mitad del siglo XIX, período en que se consolidó la reforma liberal. Este proceso cobró fuerza durante la dictadura de Porfirio Díaz, no obstante los aires europeizantes de las clases dominantes de esa época. El volumen del comercio exterior creció 6.1% durante el porfiriato, casi el doble del PIB (3.5% ), y se orientó al norte. Hacia 1911, la inversión extranjera directa (IED) ascendía aproximadamente a 2 000 millones de dólares, cinco veces más que en 1877. La IED controlaba dos tercios del capital en la industria y los servicios. Más de la mitad de la misma provenía de Estados Unidos.5

Con el triunfo de la revolución mexicana, si bien se mantuvo la orientación del comercio exterior hacia Estados Unidos, las relaciones financieras con este país se contrajeron al mínimo, tanto en lo que se refiere a la IED como a endeudamiento externo. Ello fue consecuencia de las posiciones nacionalistas de los gobiernos posrevolucionarios hasta Lázaro Cárdenas ( 1934-1940), así como de los estragos causados por la gran depresión de los años treinta en la capacidad de pago de la deuda externa.

Con el ascenso al poder del régimen conservador de Manuel Á vila Camacho (1940-1946) se reinició el proceso de integración de la economía mexicana con la de su vecino del norte. Ese gobierno coincidió con el fin de la segunda guerra mundial, período en el cual se consolidó la hegemonía estadounidense en el ámbito mundial y se inició una profunda restructuración de la economía mundial en función de los intereses del nuevo poder hegemónico. La integración de México hacia el norte se intensificó durante el gobierno de Miguel Alemán (1946-1952): se reforzó la orientación del comercio exterior a ese destino; ingresaron flujos crecientes de IED estadounidense, y una vez restructurada la deuda pasada, se inició un nuevo ciclo de endeudamiento externo, en un primer momento con los organismos multilaterales (el Banco Mundial y el BID) y a partir de la segunda mitad de los años sesenta con los bancos privados transnacionales.

En el caso de Canadá, la dependencia respecto a Estados Unidos data de mediados del siglo XIX, cuando aquel país se convirtió en Estado nacional independiente. El comercio de madera con la metrópoli británica entró en crisis, por lo que se desarrolló la producción agrícola, encaminada a satisfacer las necesidades estadounidenses de materias primas. 6

Sin embargo, la integración "hacia el sur", la llamada continentalización de la economía canadiense, se consolidó durante

5. Angus Maddison, Explaining the Economic Performance of Nations, Edward Elgar, Reino Unido, 1995, p. 321.

6. Kari Levitt, La capitulation tranquille, Réédition, Québec, Ottawa, 1972, pp. 57-58.

comercio exterior, junio de 2001

el período de entre guerras del siglo pasado, al relajarse los lazos de dependencia de Canadá respecto de su metrópoli colonial-el Reino Unido-, cuya hegemonía se debilitaba, y al darse un acercamiento creciente al nuevo líder en ascenso: Estados U nidos. Así, mientras en 1913 Canadá dirigía 51% de sus exportaciones al Reino Unido, en 1929la relación se redujo a 19%. Por su lado, la participación de Estados Unidos en las ventas externas canadienses se incrementó en el mismo período de 36 a 43 por ciento. En el caso de las importaciones, la participación británica se redujo de 21 a 15 por ciento, mientras la participación estadounidense, que en este rubro era mayor desde tiempo atrás, se elevó de 64 a 69 por ciento. 7

La vía principal para fortalecer la presencia de Estados U nidos en Canadá fue la IED. La originaria de aquel país en la IED acumulada se incrementó de 21.5% del total en 1913 a 72% en 1946, mientras que la proporción de la británica disminuyó en el mismo lapso de 26 a 11.8 por ciento. Un cambio semejante se produjo en las inversiones de cartera.

No obstante su creciente integración con Estados Unidos, durante el período de la segunda posguerra Canadá y México aplicaron políticas de corte nacionalista y de defensa de sus mercados internos, las cuales se modificaron radicalmente en la década de los años ochenta. En el caso mexicano, la reforma neoliberal coincidió con la crisis de la deuda externa de 1982. En el canadiense la aplicación de políticas neo liberales comenzó con el ascenso al gobierno del conservador Brian Mulroney.

La piedra de toque de la reforma neo liberal fue el TLCAN. Para Estados Unidos éste significó el compromiso formal de sus vecinos de seguir aplicando políticas económicas de conformidad con los criterios del Consenso de Washington. Para los intereses dominantes de la región, el TLCAN significaba el punto de no retorno en cuanto a la aceptación de las estrategias de las facciones globalizadoras del capital anglosajón.

Es reconocido que el de América del N arte no es un acuerdo de libre comercio clásico, ya que lo más importante es que incorpora un conjunto de reglas para la operación de los capitales globalizados (trato nacional a la IED, eliminación de normas de comportamiento a la actuación de ésta, apertura de los servicios, derechos de propiedad, apertura irrestricta de la cuenta de capitales) que Estados Unidos y la avanzada del capital globalizado han tratado de impulsar en otros foros e instancias, como la OMC y la OCDE. 8

Estados Unidos está sumamente interesado en convertir en norma mundial los derechos sobre propiedad intelectual aprobados en el TLCAN en áreas clave de la llamada nueva economía, incluyendo el software informático y las patentes de semillas (biotecnología) y fármacos. Mediante la aplicación de dichas

7. FranVois Perroux (1954), L' Euro pe sans rivages, Presses Universitaires de France, 9a. ed., Grenoble, 1990, p. 119.

8. Sydney Weintraub, "The North America Free Trade Agreement", en Ali M. El-Agraa (ed.), Economic Integration Worldwide, Macmillan Press, Londres, 1997, pp. 203-229, y John Me Dougall, "National Differences and the NAFrA", International Journal, vol. LV, núm. 2, Ontario, primavera de 2000, pp. 281-290.

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normas las ET que operan en esas ramas obtienen altas rentas tecnológicas, a la vez que aseguran el control de actividades clave para el bienestar de la población, como la alimentación y lasalud. Según la Comisión Internacional de Comercio de Estados Unidos, las corporaciones de ese país ganarían alrededor de 61 000 millones de dólares si dichas normas se aprobaran en el seno de la OMC.9

En las negociaciones del TLCAN, como dice Mattli, 10 el equipo negociador mexicano aceptó todas las concesiones que en materia de inversión extranjera demandó Estados Unidos: la eliminación de los requerimientos y normas en materia de porcentajes de exportación, de sustitución de importaciones y de contenido nacional de la oferta; la supresión de todas las restricciones a los movimientos de capital; el abandono del derecho a la expropiación de activos foráneos; el establecimiento del principio de tratamiento nacional a los inversionistas extranjeros del TLCAN, así como el traslado a foros internacionales de la solución de controversias en materia de IED. Este último punto significó el abandono de la Doctrina Calvo que había sido un aspecto central de la política exterior mexicana y mediante la cual se establecía que todas las disputas con inversionistas externos debían resolverse en los tribunales nacionales.

GRADO DE APERTURA DE LAS ECONOMÍAS

DE AMÉRICA DEL NoRTE

La apertura de las economías en el continente americano durante las últimas dos décadas ha sido un fenómeno generalizado, tanto en el norte como en el sur. De 1990 a 1996las

exportaciones de América Latina crecieron 73% y las importaciones aumentaron con mayor rapidez (127% ). Éstas pasaron a representar 20% del PIB, cuando en 1990 apenas alcanzaban 10%. 11 De conformidad con las recetas del Consenso de Washington, todas las economías latinoamericanas abatieron los aranceles, disminuyeron la dispersión arancelaria y redujeron al mínimo las restricciones no arancelarias (véase el cuadro 1).

En el caso de América del Norte, la apertura de sus economías ha sido un proceso general, pero no uniforme. En Canadá cobró fuerza desde el decenio de los setenta. El grado de apertura sólo era de 11.7% delPIB en 1970yen 19811legóaniveles semejantes a los de la Unión Europea, al alcanzar 53.3%. En los ochenta se mantuvo relativamente estable, pero en los años noventa, después de la firma del acuerdo comercial bilateral con Estados Unidos en 1989 y del TLCAN en 1993, ese indicador llegó hasta 77.2% en 1997 (véase el cuadro 2). En la actualidad Canadá es una de las economías más abiertas del mundo.

9. Noam Chomsky, The Masters of Mankind, s/f <www.cs.unb. ca>.

10. Walter Mattli, The Logic lntegration. Europe and Beyond, Cambridge University Press, Nueva York, 1999, p.183.

11 . Roberto Devlin y Ricardo Ffrench-Davis, "Hacia una evaluación de la integración en América Latina", Comercio Exterior, vol. 49, núm. 11, México, noviembre de 1999.

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e u A o R o

ARA'IiO.LEs PRO\JEDJO r. A\tt:RH' L~n''• 1985' 1997 (PoRn,TAJEs)

•••••••••••••••••••••••••••••••• País 1985 1997

Argentina 28 11.3 Brasi l 80 14.8 Paraguay 72 9.3 Uruguay 32 9.8 Bolivia 20 9.7 Colombia 83 12.1 Ecuador 50 11.8 Perú 64 12.8 Venezuela 30 12.4 Chile 36 10.9 México 34 13.2

Fuente: ALADI.

••••••••••••••••••••••••••••••••

En el caso de México, la apertura fue baja durante toda la etapa de sustitución de importaciones; en 1970 el comercio total de mercancías sólo representaba 11.4% del PIB. Sin embargo, durante el decenio de los setenta, al iniciarse la crisis del modelo sustitutivo, se aumentó la apertura debido al crecimiento tanto de las exportaciones petroleras como, principalmente, de las importaciones. Éstas debido a la política, seguida por los gobiernos de Luis Echeverría y José López Portillo, de mantener el dinamismo de la economía mediante el endeudamiento externo y un creciente déficit presupuestario. En 1980 el grado de apertura había alcanzado 23.3 %, debido a una mayor capacidad importadora de la economía mexicana sustentada en el endeudamiento con el exterior.

Como consecuencia de la crisis de la deuda externa en 1982, se produjo un cambio radical en la estrategia económica, al iniciarse la reforma neoliberal. 12 La apertura de la economía cobró fuerza en 1985 durante la presidencia de Miguel de laMadrid, cuando se emprendió aquélla de manera unilateral, general y acelerada. Al concluir el decenio de los ochenta, el grado de apertura llegó a 38 .3%, 15 puntos porcentuales por encima del de 1981. 13 Ese nivel se mantuvo hasta la entrada en vigor del TLCAN, a partir de lo cual se registra un incremento sin precedente. En 1997 se llegó a 60. 7%, casi el doble del indicador previo a la entrada en vigor del Tratado (véase el cuadro 2) .

Históricamente Estados Unidos ha sido una economía cerrada. Al terminar la segunda guerra mundial el comercio exterior respecto al PIB apenas representaba 10%. 14 Durante los treinta

12. Sobre la reforma neo liberal en México véase Arturo Guillén Romo, México hacia el siglo XXI: crisis y modelo económico alternativo, Plaza y Valdés y UAM-Iztapalapa, México, 2000, p. 319.

13. Cabe señalar que el grado de apertura de la economía mexicana está sobrestimado, pues incluye las exportaciones e importaciones de las empresas maquiladoras . Ya que la función de las maquiladoras es un mero servicio de transformación de insumas importados, desde el lado de las exportaciones sólo habría que considerar, como hacía antes el Banco de México, el valor agregado.

14. FranVois Perroux, L'Europe sans rivages, op. cit., p. 99.


e u A o R o

GRADO DE ~PERTlRA DE LAS ECONOMÍAS DEL TLCA'I, 1981-1997 (PORCE!\T\JE DEL C0\1ERCIO TOTALf Pt B)

2

• ••••••••••••••••••••••••••••••• México' Canadá Estados Unidos

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

23.3 25.7 28.4 27 .0 25.9 30.9 32.9 38.5 38.1 38.3 35.6 35.5 34.4 38.5 58.2 62.8 60.7

l. Incluye maquiladoras.

53 .3 47.8 47.6 53.2 54.0 53.7 51.8 52.1 50.8 50.8 49.9 52.7 58 .2 64.8 70.8 73.0 77.2

Fuente: FMI, lnternational Financia! Statistics, varios números .

19.9 18.1 17.2 18.1 17.2 17.5 18.6 19.8 20 .2 20.6 20.7 21.0 21.0 22.1 23.7 24.0 25.0

• •••••••••••••••••••••••••••••••

años dorados de la posguerra, una vez establecido en Bretton Woods un nuevo régimen monetario y financiero internacional bajo su hegemonía consolidada, el capital estadounidense se proyectó en todo el mundo. Sin embargo, la apertura de la economía de Estados Unidos nunca alcanzó el nivel logrado por el Reino Unido durante su largo liderazgo.

En el período estudiado en este artículo, la economía estadounidense se abrió lentamente, a pesar de la globalización, lo que comprueba la importancia y fortaleza de su mercado interno. Durante la década de los ochenta el indicador de apertura se mantuvo prácticamente estancado, pero en los noventa aumentó alrededor de cinco puntos porcentuales: de 20.6% en 1989 a 25% en 1997. Este cambio no sólo respondió a las mayores exportaciones conseguidas con la firma de nuevos acuerdos comerciales o a los avances logrados durante la Ronda Uruguay del GATT, sino también, de manera importante, a la creciente dependencia de la economía estadounidense respecto de las importaciones, las cuales fueron impulsadas por un dólar fuerte y por la entrada creciente de capitales que buscaban beneficiarse con los altos rendimientos ofrecidos por el auge de la bolsa neoyorquina o con la compra de instrumentos financieros con mayores márgenes de seguridad.

EVOLUCIÓN RECIENTE DEL COMERCIO TRILATERAL

E 1 comercio entre México, Canadá y Estados Unidos creció aceleradamente durante las últimas dos décadas. En ellaps.o 1981-1997 más que se cuadruplicó, al pasar de 133 200 mi

llones de dólares a 494 200 millones (véase el cuadro 3). El rápido crecimiento del comercio exterior en la zona du

rante las últimas dos décadas es resultado de la tendencia m un-


e u A D

CoMERCIO TRILATERAL DEL TLCAN, 1981-1997 (MILES DE MILLONES DE DÓLARES)

R o 3

•••••••••••••••••••••••••••••••• Año TLCAN Exportaciones Participación

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

(1) mundiales (2) (112)

113.2 102.2 112.5 136.1 142.5 129.8 158.2 184.9 204.2 225.0 232.1 271.8 303.7 354.4 394.3 436.8 494.2

1 976.3 1 857.5 1 817.9 1 921.3 1 921.0 2 120.6 2 485.2 2 814.1 3 022.8 3 425.0 3 418.0 3 661.4 3 652.0 4 169.1 4 970.0 5 173.2 5337.1

5.7 5.5 6.2 7.1 7.4 6.1 6.4 6.6 6.8 6.6 6.8 7.4 8.3 8.5 7.9 8.4 9.3

Fuente: ONU, Yearbook of lnternational Trade Statistics, varios años.

••••••••••••••••••••••••••••••••

dial a proyectar los sistemas productivos hacia el exterior. Ello derivó de la crisis estructural iniciada a finales de los años sesenta, cuando concluyó el largo auge de la posguerra. Esa crisis, que afectó tanto a los países del centro como a los de la periferia del sistema, contrajo los mercados internos y acicateó a los grupos y a las empresas más dinámicos a buscar mercados externos para colocar sus mercancías y capitales. La globalización se convirtió en una estrategia de "salida" de la crisis

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para las empresas transnacionales más poderosas e internacionalizadas.

En los años noventa, cuando ocurre la firma de los acuerdos comerciales -primero entre Canadá y Estados Unidos y luego éstos con México-, el intercambio recíproco de los países de América del Norte se incrementó 2.3 veces. En el período 1993-1997, ya en vigor el TLCAN, dicho comercio creció 62.7%. Éste, como porcentaje de las exportaciones mundiales, aumentó de 5.7 en 1981 a 6.6 en 1990, para alcanzar 9.3 en 1997.

Estos datos muestran que el TLCAN ha sido un instrumento poderoso para la creación de comercio entre los tres países. Otra cosa es si ese instrumento ha contribuido a elevar los niveles de desarrollo de los países y las condiciones de vida de sus habitantes, sobre todo en las dos economías dependientes: Canadá y México.

EL COMERCIO INTRARREGIONAL FRENTE AL COMERCIO

CON EL RESTO DEL MUNDO

Las tendencias a la regionalización en América del Norte tienen una vieja historia. Sin embargo, el comportamiento de los flujos comerciales a partir de la entrada en vigor del ALC

con Canadá y posteriormente del TLCAN, muestra que el proceso ha cobrado desde entonces una intensidad no vista en épocas anteriores. En efecto, el comercio intrarregional se incrementó de 184 900 millones de dólares en 1988 a 494 200 millones en 1997, lo que significa un crecimiento de 167.2%. En cambio, el realizado por los tres países de la región con el resto del mundo si bien siguió aumentado en términos absolutos, al pasar de 661 000 millones en el primero de los años considerados a 1 229 miles de millones en 1997, sólo creció 85.9%; es decir, lo hizo a sólo cerca de la mitad del alcanzado por el comercio intrarregional.

R o 4

CoMERCIO EXTERIOR DE AMÉRICA DEL NoRTE, 1981-1997 (MILES DE MILLONES DE DÓLARES)

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• Mundial Intrarregional Resto del mundo Intrarregional (%) Resto del mundo (%)

(1) (2) (3) (2/1 X 100) (3/1 X 100)

1981 565.3 113 .2 452.1 20.0 80.0 1982 518.4 102.2 416.2 19.7 80.3 1983 518.4 112.5 405.9 21.7 78.3

. 1984 611.6 136.1 475 .5 22.3 77.7 1985 611.3 142.5 468.8 23.3 76 .7 1986 649.5 129.8 519.7 20.0 80.0 1987 729.8 158.2 571.6 21.7 78.3 1988 845.9 184.9 661.0 21.9 78 .1 1989 920.8 204.2 716.6 22.2 77.8 1990 976.2 225.0 751.2 23.0 77.0 1991 1 000.7 232.1 768 .6 23.2 76.8 1992 1 085.1 271.8 813 .3 25 .0 75.0 1993 1 157.5 303.7 853.8 26.2 73 .8 1994 1 301.2 354.4 946.8 27 .2 72.8 1995 1 467.9 394.3 1 073.6 26.9 73.1 1996 1 561.2 436.8 1 124.4 28.0 72.0 1997 1 723.2 494.2 1 229.0 28.7 71.3

Fuente: ONU, Yearbook of lnternational Trade Statistics, varios años .

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••

472

Este último, como proporción del comercio global de la zona, se incrementó casi siete puntos porcentuales, al pasar de 21.9% del total en 1988 a 28.7% en 1997. Mientras tanto, el intercambio con el resto del mundo disminuyó su participación de 77.8 a 71.3 por ciento (véase el cuadro 4).

Es cierto que el porcentaje de comercio intrarregional de América del Norte es inferior al de otras regiones del mundo, como la Unión Europea o Asia del Este, 15 pero resulta incuestionable que las tendencias a la regionalización son muy nítidas y que dicho proceso avanza de manera acelerada. Ello no debería sorprender, pues aparte de que es un resultado esperado de cualquier acuerdo de integración económica no multilateral, forma parte también de un objetivo deliberado de la política comercial de Estados Unidos, ya que firmó el ALC y el TLCAN

con el propósito de enarbolar una opción regionalista frente a Europa y Asia del Pacífico. Con el TLCAN se avanzó en la formulación de reglas en áreas como el comercio de servicios, las telecomunicaciones, la propiedad intelectual; el trato nacional a la IED, temas que estaban estancados en esos momentos en las negociaciones de la Ronda de Uruguay del GATT. El regionalismo norteamericano ha servido a los estadounidenses como instrumento de presión para forzar cambios en las instancias multilaterales favorables a sus intereses, que no son otros que los de las grandes corporaciones mundializadas.

Al provocar el avance de la regionalización, el TLCAN ha generado desviación de comercio con otras zonas del mundo, alimentada por el levantamiento de las barreras comerciales dentro de la zona y por otros mecanismos, como las reglas de origen. Sin embargo, es verdad también que al menos por el momento no hay el peligro de que el TLCAN se constituya en un bloque económico excluyente. Se trata de un proceso de regionalismo abierto (para usar el término un tanto ambiguo utilizado primero por la APEC y popularizado des-pués por la CEPAL), es decir, que no se e opone a la globalización. Ello por dos ra-

u


La otra razón, no menos importante, es que a pesar de la recurrencia de las crisis durante los últimos tres decenios del siglo XX la mayoría de los gobiernos no ha caído en la tentación de cerrar sus economías como en la gran depresión de los años treinta, sino, por el contrario, ha impulsado políticas de liberalización externa.

La concentración regional del comercio de América del Norte se muestra de manera más nítida al analizar la situación país por país. Aquélla es mayor en las economías dominadas (Canadá y México) que en Estados Unidos. Esos dos países efectúan más de las tres cuartas parte de su comercio exterior en América del Norte, lo cual es otra forma de decir que ambas economías son y desde hace mucho tiempo han sido espacios dominados por Estados Unidos. El coeficiente intrarregional de su comercio es tan alto como el que alcanzan los países de la Unión Europea. En el caso de Canadá ese coeficiente se incrementó de 69% del total en 1988 a 80.4% en 1997 (véase el cuadro 5).

En México, en 1997 el comercio intrarregional representaba 7 5.5% del total. El comportamiento de este indicador a lo largo de la década de los noventa es muy irregular, como se aprecia en el cuadro 6, debido a los altibajos del intercambio con el resto del mundo. Éste se ve seriamente trastocado cuando el país se enfrenta a situaciones de crisis y de restricción de divisas. En estos casos el comercio con el resto del mundo tiende a bajar a un ritmo más rápido que el que efectúa con los países de la región. Esta tendencia se ha reforzado con el TLCAN.

A diferencia del período anterior a la apertura externa, cuando las crisis provocaban un fuerte descenso del comercio intrarregional debido a la contracción de las importaciones así como a la aplicación de controles a las mismas, la respuesta fue diferente durante la crisis de 1994-1995. Así, mientras en la de 1982 las exportaciones estadounidenses a México cayeron 50% y

A D R o 5

zones al menos. Una es que en el llamado bloque norteamericano la posición de Estados Unidos es predominante. Este país es un jugador global, porque sus empresas líderes poseen una estrategia planetaria y operan por tanto con una lógica globalizadora orientada al mercado mundial, no a uno regional o nacional determinado. Por añadidura ese jugador global no sólo es una potencia regional, sino que conserva una posición hegemónica en la economía y en el mundo de hoy. En otras palabras, su campo de juego es el planeta entero, no sólo su patio interior.

COMERCIO EXTERIOR DE CANADÁ, 1981-1997 (MILES DE MILLONES DE DÓLARES)

15. Arturo Guillén Romo, "Bloques regionales y globalización de la economía", Comercio Exterior, vol. 44, núm. 5, México, mayo de 1994, pp. 379-386.

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Mundial Intrarregional Resto del mundo Intrarregional (%) Resto del mundo(%) (1) (2) (3) (2/1 X 100) (3/1 X 100)

133.2 121.2 132.9 158.2 161.1 164.0 179.7 219.9 227.2 240.9 242.4 253.9 276.0 314.4 356.5 372.6 410.3

84 .7 79.3 90.4

110.2 113.3 109.1 130.3 151.7 163.3 177 .9 180.6 194.2 219.1 252.4 281.6 300.3 330.1

48.4 41.9 42.5 48 .0 47 .9 54.9 49.4 68.2 64.0 63.0 61.8 59.7 56.9 62 .0 74.8 72.3 80.3

63.6 36.4 65.4 34.6 68.0 32.0 69.6 30.4 70.3 29.7 66.5 33 .5 72.5 27.5 69.0 31.0 71.8 28.1 73.9 26.2 74.5 25.5 76.5 23.5 79.4 20.6 80.3 19.7 79.0 20.1 80.6 19.4 80.4 19.6

Fuente: ONU, Yearbook of International Trade Statistics, varios años.

• ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••

'

comercio exterior, junio de 2001 473

e u A o R o 6

COMERCIO EXTERIOR DE MÉXICO, 1981-1997 (MILES DE MILLONES DE DÓLARES)

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••

total. Así, para Canadá sus importaciones de México significaban 2.2% de las totales en 1994 y 2.6% en 1997, mientras que sus exportaciones a ese país eran 0.5% del total en 1994 y disminuyeron a 0.4% en 1997. Para México, por su parte, las importaciones de origen canadiense representaban 2% desucomercio total en 1994 y 1.8% en 1997, en tanto que las exportaciones a ese país representaron en los mismos años 2.5 y 2.1 por ciento del total. Esto demuestra la validez de la tesis sostenida por algunos estudiosos cuando se firmó el TLCAN: que más que un tratado trilateral fue la suma de dos tratados bilaterales entre dos naciones dominadas y su potencia dominante. El ALC y el TLCAN se superpusieron, efectuándose obviamente las adaptaciones y los ajustes necesarios. El TLCAN estableció reglas de ope-

Mundial Intrarregional Resto del mundo lntrarregional (%) Resto del mundo(%) (1) (2) (3) (2/1 X 100) (3/1 X 100)

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

43.6 35.4 30.8 35 .3 40.5 22.0 33.2 36.9 45.0 54.7 65 .2

108.1 117.2 140.0 152.0 185.0 222.0

29.7 23.8 22.9 26.7 29 .9 21.1 28.5 33.8 41.7 47.8 53.1 79.3 86.7

104.3 115.4 139.7 167.6

13 .8 11.6 8.0 8.6

10.6 0.9 4.7 3.0 3.3 6.9

12.1 28 .8 30.4 35.6 36.5 45 .4 54.4

Fuente: ONU, Yearbook of International Trade Statistics, varios años .

68.1 67.2 74.1 75 .7 73.9 95 .7 85.7 91.8 92.6 87.3 81.4 73.3 74 .0 74.5 76.0 75 .5 75.5

31.9 32.8 25.9 24 .3 26.1

4.3 14.3 8.2 7.4

12.7 18.6 26 .7 26.0 25.5 24.0 24.5 24.1

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••

e u A o R o 7 tardaron siete años en recuperar su nivel, en 1995, a pesar de la profunda recesión mexicana, sólo disminuyeron 9% y rápidamente se recuperaron. Durante la crisis asiática de 1997-1998, el comercio intrarregional permitió a Estados Unidos contrarrestar la baja de las importaciones de los países de Asia. Mientras que sus exportaciones a los países del TLCAN crecieron 17% en 1997 y 5% en 1998, las remitidas a Asia disrninu y eron 14 por ciento. 16

CoMERCIO EXTERIOR DE EsTADOS UNmos, 1981-1997 (MILES DE MILLONES DE DóLAREs)

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• Mundial lntrarregional Resto del mundo Intrarregional (%) Resto del mundo(%)

(1) (2) (3) (2/1 X 100) (3/1 X 100)

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

501.7 464.0 467 .1 554.2 570.1 593.3 675.0 774.0 852.7 905.5 925.2 994.8

1 067.9 1 201.4 1 353.8 1 440.4 1 585.6

111.9 101.2 111.7 135 .3 141.8 129.4 157.4 184.2 203.4 224.3 230.6 270.1 301.4 352.2 391.5 433.7 491.3

389.8 362.7 355.4 418 .9 428.3 463 .9 517 .5 589.8 649.3 681.2 694.6 724.8 766.5 849.2 962 .3

1 006.7 1 094.3

22.3 77.7 21.8 78 .2 23.9 76.1 24.4 75 .6 24.9 75.1 21.8 78.2 23.3 76.7 23.8 76.2 23 .9 76.1 24.8 75.2 24 .9 75 .1 27.2 72.9 28.2 71.8 29.3 70.7 28.9 71.1 30.1 69.9 31.0 69.0

Por lo que se refiere a Estados Unidos, el comercio intrarregional también aumentó de manera consistente, al hacerlo más de siete puntos porcentuales, de 23.9% en 1989 a31.7% en 1997. Sin embargo, la importancia del comercio con el resto del mundo sigue siendo muy alta, al representar ese mismo año 69% del total (véase el cuadro 7).

Fuente: ONU, Yearbook of International Trade Statistics, varios años .

• •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• La mayor concentración regional del

comercio en América del Norte es resul-tado de los flujos entre los dos espacios dominados (Canadá y México) y el dominante (Estados Unidos), no de los efectuados entre sí por los dos espacios dominados, porque si bien es cierto que el comercio entre México y Canadá ha aumentado de manera importante en términos absolutos durante los últimos años, aún representa una proporción mínima de su comercio

16. Representación Comercial de Estados Unidos (s/f), NAFTA

Overview <www. ustr.gov>.

ración más favorables a los intereses estadounidenses que las incluidas en el ALC. 17

Los cambios en la orientación sectorial y regional de los flujos comerciales responden a modificaciones en la configuración productiva. Factores determinantes en ésta han sido los movi-

17. Bruce W. Wilkinson, "The Free Trade Agreement between Canada and the United S tates", en M . Panic y Aleksandar M. Vacic, Economic Integration in Europe and NorthAmerica, ONU, Ginebra, 1995, pp. 187-211.

474

mientos de IED y de capital de cartera. En algunos casos, los menos, la entrada de IED ha permitido crear o ampliar plantas con nuevas técnicas de producción; en otros, los más , implica un mero cambio de propiedad de los activos. 18

La magnitud de los flujos de cartera no es ajena a los movimientos de la IED, ya que en las bolsas de valores las cotizaciones de las acciones de las empresas en que participa o que se apropia el capital extranjero tienden a aumentar. Así, las privatizaciones de empresas públicas mediante IED o las fusiones son factores que alientan el ingreso de capitales a las bolsas de valores de los países receptores.

En resumen, los datos de esta investigación comprueban que laregionalización avanza de manera acelerada. Aunque lo hace en el campo del regionalismo abierto, es decir, uno que no detiene la globalización, se trata finalmente de regionalismo, esto es, una situación muy diferente a la propuesta por los propulsores del libre comercio sobre bases multilaterales.

INTEGRACIÓN REGIONAL, DESINTEGRACIÓN NACIONAL

Es un hecho irrefutable que el TLCAN ha sido un instrumento importante en la expansión del comercio exterior de los países de América del Norte y que la presencia comercial

de México en ese mercado se ha ensanchado. Los datos presentados hablan por sí solos. Sin embargo, el análisis no puede quedarse en ese plano. La integración no es un objetivo en sí mismo, sino sólo un instrumento utilizado por los países que siguen ese camino para conseguir niveles más altos de desarrollo económico y bienestar social. Y cuando el logro de estos objetivos se pone en la balanza, la evaluación del TLCAN se modifica significativamente y obliga a abandonar el tono rosado que utilizan sus defensores más interesados.

Para efectuar un balance objetivo de los efectos de la integración, es necesario contestar primero a la pregunta de Fran~ois Perroux señalada al principio: ¿quién integró a quién? Para él no había duda de que en todo acuerdo de integración; "cualesquiera que sean las formas de la integración y las precauciones tomadas para equilibrar jurídica y políticamente los derechos y las prerrogativas de cada uno, hay razones positivas para pensar que la economía que integra es aquella que ejerce el liderazgo o que juega la posición dominante[ ... ] Ello no significa que los acuerdos no sirvan también a sus seguidores". 19

En cuanto al TLCAN, más allá de la retórica de sus promotores, en el que todos ganaban con él , es necesario partir del reconocimiento de que las partes débiles en la negociación (Canadá y sobre todo México) no fueron muy celosas en "equilibrar jurídicamente los derechos y las prerrogativas" como aconsejaba Perroux, sino que favorecieron los intereses de Estados Unidos.

El TLCAN implicó un compromiso entre gobiernos y fuerzas económicas que veían en la integración una palanca importan-

18. Gregario Vida!, Grandes empresas, economía y poder en México, Plaza y Valdés, México, 1999, pp. 236.

19. Fran¡;ois Perroux , L' économie ... , o p. cit., p. 685 .

fluj os comerciales en américa del norte

te para ampliar sus mercados y sus zonas de operación e influencia, así como para maximizar sus beneficios. En lo fundamental ese compromiso fue impulsado por los grupos y las empresas más globalizados del capital financiero de Estados Unidos, así como por los grupos y empresas más poderosos de Canadá y México.

El capital financiero estadounidense más globalizado (las ET,

los bancos y las sociedades financieras), es decir, el capital que opera con una lógica de mercado mundial, veía en el TLCAN un instrumento para elevar sus niveles de competitividad en relación con otras regiones del mundo (Europa y Asia, principalmente) y para llevar a la práctica un conjunto de reglas (propiedad intelectual, servicios, etcétera) que el gobierno de Estados U nidos impulsa en los foros multilaterales y trata de aplicar en escala mundial. Las grandes empresas canadienses y mexicanas, por su parte, buscaban modificar sus estrategias y reconvertir sus empresas para reorientadas al mercado exterior y así incorporarse a una economía mundial crecientemente globalizada.

Si las ET de Estados Unidos y los grupos y empresas canadienses y mexicanos más grandes fueron los que impulsaron y definieron la integración con el apoyo de sus respectivos gobiernos, no sorprende que sean precisamente esas grandes corporaciones las principales beneficiarias del TLCAN. La imagen de algunos estudiosos de que éste era un acuerdo de integración de las tres grandes empresas automovilísticas estadounidenses (Ford, General Motors y Chrysler), aunque pareciera una caricatura y fuera una simplificación de la realidad, no dejaba de contener elementos de verdad.

El grueso del comercio exterior en América del Norte lo efectúan ET. Alrededor de 70% de las exportaciones canadienses está vinculado a las operaciones de aquéllas; de ese total, 40% es comercio intraempresarial y el restante 30% es resultado de licencias o alianzas estratégicas de las empresas canadienses con corporaciones foráneas. En el caso de Estados Unidos, alrededor de 50% de sus exportaciones manufactureras a Canadá son comercio intraempresarial de sus matrices y compañías afiliadas. En 1992, por lo que respecta a México, 40% del comercio exterior era intraempresarial, porcentaje que ha aumentado significativamente con el TLCAN.20

La estrategia de las ET en América Latina durante las últimas dos décadas se ha orientado a establecer operaciones de ensamblaje en la región para construir una plataforma exportadora hacia Estados Unidos y el mercado mundial. En México esa estrategia ha sido particularmente exitosa en las industrias automovilística, de autopartes, plásticos, electrónica y de ropa y confección. En las últimas dos ramas también han proliferado las maquiladoras de los países de la Cuenca del Caribe. 21

Las exportaciones de la industria automovilística instalada en México aumentaron de 4 700 millones de dólares en 1990 a 20 800 millones en 1998. Más de 90% de esas ventas externas

20. Sydney Weintraub, op. cit., p. 206. 21 . Michael Mortimore , "Corporate Strategies for FDI in the

Context of Latin America 's New Economic Model", World Development, vol. 28, núm. 9, Reino Unido, 2000, pp. 1611-1626.

•

..


e u A D R o 8

MÉXICO: PRINCIPALES EMPRESAS EXPORTADORAS CON PARTICIPACIÓN EXTRANJERA, 1998 (MILLONES DE DÓLARES)

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• Exportaciones/

Empresa Actividad País de origen Inversión extranjera Ventas Exportaciones ventas(%)

l. General Motors Automovilística Estados Unidos General Motors 7 464 5 665 75 .9 2. Daimler-Chrysler Automovilística Alemania Daimler Benz 6 177 4 890 79 .2 3. Volkswagen Automovilística Alemania Volkswagen 4 927 3 682 74.7 4. IBM Computación Estados Unidos IBM Corporation 2 602 5. Ford Automovilística Estados Unidos Ford Motor Co. 4 211 2 398 56.9 6. Nissan Automovilística Francia Nissan 1 840 1 405 76.4 7. Hewlett-Packard Electrónica Estados Unidos Hewlett-Packard 1 634 1 383 84.6 8. Deinosa Autopartes Estados Unidos General Motors 1 166 1 166 100.0 9. Telmex Telecomunicaciones Estados Unidos Southwestern Bell 8 564 1 166 13.6

JO. Sony Electrónica Japón Sony Corporation 1 144 1 144 100.0 11. SCI System Electrónica Estados Unidos SCI Systems 1 054 1 054 100.0 12. Phillips Exportadora Electrónica Países Bajos Phillips A.G. 1 043 1 043 100.0 13 . General Electric Electrónica Estados Unidos General Electric 2 325 893 38.4 14. Rockwell Automotriz

de México Electrónica Estados Unidos Rockwell 780 780 100.0 15. Cigarrera La Moderna Tabaco Reino Unido British American Tobbaco 1 021 774 75.8 16. Deltrónicos de Matamoros Electrónica Estados Unidos General Motors 635 635 100.0 17. Grupo Kodak Fotografía Estados Unidos Kodak 985 629 63.9 18. Ispat Mexicana Siderurgia India Ispat Group 783 619 79.1 19. Samsung Electrónica Corea Samsung Corp . 531 531 100.0 20. Matsushita Electrónica Japón Matsushita Electronics Co . 516 516 100.0 21. Kemet de México Electrónica Estados Unidos Kemet Electronics 513 513 100.0 22. Sia Electrónica

de Baja California Electrónica Japón Sanyo Corp. 512 512 100.0 23 . Favesa Auto partes Estados Unidos Lear Corp. 507 507 100.0 24. Mabe Electrodomésticos Estados Unidos General Electric 1 007 427 42.4 25. Daewoo de México Electrónica Corea Daewoo Electronics Corp. 416 416 100.0 26. LG Electronics México Electrónica Corea LG Electronics 408 408 100.0 27. JVC Electrónica Corea Matsushita Electronics 356 356 100.0 28. Xerox Mexicana Electrónica Corea Xerox Co. 515 302 58 .6 29. Delphi Autopartes Estados Unidos Delphi Automobile Systems 290 290 100.0 30. Hitachi de México Electrónica Japón Hitachi 280 280 100.0 31 . Motorola de México Electrónica Estados Unidos M o toro la 514 280 54.5 32. Lear Co . México Autopartes Estados Unidos Lear Siegler Systems 445 277 62.2 33. STB Electrónica Estados Unidos STB Systems Inc . 267 267 100.0 34. Hyundai de México Automovilística Corea Hyundai Co. 257 257 100.0 35 . Electrónica BRK Electrónica Estados Unidos First Alert Inc . 239 239 100.0 36. Nokia Reynosa Electrónica Finlandia Nokia 227 227 100.0 37. Acer Computer

Latino América Electrónica Taiwan Acer Inc. 303 218 71.9 38. Caterpillar México Maquinaria Estados Unidos Caterpillar 203 203 100.0 39. Elamex Maquinaria Estados Unidos General Electric 194 194 100.0 40. Sanmex Electrónica Japón Sanyo Corp. 189 189 100.0 41. Mexinox Siderurgia Alemania Krupp Thyssen GmbH 320 189 59.1 42. Price Pfister de México Metales Estados Unidos Price Pfister Inc. 176 176 100.0 43 . Siemens Maquinaria eléctrica Alemania Siemens A.G. 674 162 24 .0 44. Dupont Química Estados Unidos Dupont de Nemours 498 161 32.3 45. Electrónica Clarion Electrónica Japón Clarion Co. Ltd. 175 153 87.4 46. Industrias John Deere Maquinaria Estados Unidos John Deere 422 151 35.8 47 . Nemak Autopartes Estados Unidos Ford Motor Company 241 120 49.8 48. Internacional de Cerámica Minerales no metálicos Estados Unidos Interceramic 222 118 53 2 49. Grupo Basf de México Química Alemania Basf A.G. 542 82 15.1 50. Dal-Tile de México Minerales no ferrosos Estados Unidos Dal-Tile 97 76 78.4

Fuente: CEPAL .

• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

se dirigen al mercado norteamericano. Las exportaciones de automotores mexicanos a Estados U nidos , que en 1990 representaban 15.6% de las ventas totales de México a ese mercado, pasaron en 1997 a significar 21 .8%. Por su parte, las importaciones de dicha industria mexicana -principalmente insumos-

aumentaron también con rapidez: de 5 800 millones de dólares en 1990 a 13 000 millones en 1997.

En el cuadro 8, que lista las 50 principales empresas exportadoras de México con participación de capital extranjero, se aprecia el proceso de restructuración de las ET. Éstas convir-

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tieron a sus filiales y aliados mexicanos en plataformas de exportación hacia el mercado norteamericano. De esas 50 empresas, 24destinan 100% de sus ventas al mercado exterior, 33 (66% del total)másde75 % y41 (82%)másde50%. Enelcasode las corporaciones que exportan la totalidad de su producción, destacan las empresas maquiladoras de las ramas electrónica, autopartes, electrodomésticos, maquinaria agrícola y maquinaria eléctrica.

Al ser un Tratado entre países con sistemas productivos asimétricos, es decir, como el TLCAN entraña la relación entre un polo dominante (Estados Unidos) y dos economías subordinadas (subdesarrollada en el caso de México), la extensión de los lazos comerciales y, en un sentido más amplio, la profundización de la integración económica entre los tres países ha provocado un intenso proceso de restructuración-desarticulación-destrucción de sus sistemas productivos.

La restructuración ha implicado la ruptura de las cadenas productivas de los antiguos sistemas productivos que operaban en los mercados internos de Canadá y México. Con la apertura, la estructura de precios relativos de la economía dominante se impuso en los mercados integrados, causando todo tipo de distorsiones en los aparatos de producción debido a que dicha estructura de precios no guarda correspondencia con los menores ni veles de desarrollo, y por ende de productividad, de las economías nacionales integradas.

La ruptura y restructuración de las cadenas productivas "nacionales" coincidió con la creación de cadenas regionales (en el ámbito de América del Norte) montadas en torno al sector exportador. El eje aglutinador de las nuevas cadenas "supranacionales" que operan en el espacio del TLCAN son las ET. Éstas y el capital financiero que circula en torno de ellas ejercen efectos de concentración y de aglomeración. En los espacios en que operan estas empresas regionalizadas (muchas de ellas, las más poderosas, con una lógica mundializadora) se producen efectos tanto de atracción e impulso como de freno. Por un lado se generan procesos de integración, así


El viejo problema del dualismo estructural, característico del subdesarrollo, en vez de atenuarse se agravó y se tornó más complejo. El sector exportador manufacturero y maquilador, convertido en el eje dinámico del sistema, coexiste con el otrora sector moderno creado durante la etapa de sustitución de importaciones, en gran medida separado de aquél y anclado al mercado interno, así como con los sectores atrasados, compuestos por las antiguas actividades tradicionales, urbanas y rurales, y la cada vez más densa franja de la economía informal.

El progreso técnico conseguido en el sector exportador no se irradia al conjunto del sistema productivo. Se concentra, como en los tiempos del modelo agrario-exportador de la preguerra, en el sector dinámico de la economía, sin transferirse, salvo mínimamente, a otras actividades. En la concentración del progreso técnico influyen de manera importante los derechos de propiedad intelectual aprobados en el TLCAN que limitan los procesos de aprendizaje y adaptación tecnológica. Al concentrarse el progreso técnico lo hacen también, de manera concomitante, las ganancias de productividad, indispensables para la modernización del sistema productivo.

En el plano social, los cambios en el sistema productivo se han traducido en el fortalecimiento y enriquecimiento de las capas altas ligadas al sector exportador y las actividades financieras, en el debilitamiento de las clases medias, así como en el incremento de los marginados y excluidos.

La recomposición del sistema productivo provocada por el modelo neoliberal acentuó las tendencias estructurales al desequilibrio externo, al incrementar la dependencia respecto de las importaciones. El coeficiente de éstas, es decir, la participación de estas compras en la oferta global aumentó con gran fuerza como consecuencia de la apertura comercial y del TLCAN (véase la gráfica).

U na vez restablecida la capacidad importadora de la economía mexicana con la renegociación de la deuda externa de 1989

como de creación o reforzamiento de polos de desarrollo; por otro, efectos de desestructuración o de destrucción de otras empresas y actividades orientadas al mercado interno que no han logrado vincularse al nuevo espacio económico regional.

MÉXICO: PARTICIPACIÓN DE LAS IMPORTA CIONES EN LA OFERTA GLOBAL, 1980-1999

En el caso de México, el TLCAN y en un sentido más general la apertura externa y el modelo neoliberal, acentuaron la heterogeneidad estructural tanto del sistema productivo como del social. Ello ha generado procesos de marginalidad, exclusión y descomposición social e incluso de desintegración cultural. Los desequilibrios regionales en el ámbito nacional son ahora más marcados: el Norte "rico" se ha distanciado más de un Sur "pobre", aislado de la integración globalizadora.

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o 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

Fuente: FMI, Estadísticas Financieras Internacionales, varios números.

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y la reincorporación del país en los mercados internacionales de capital, el peso de las importaciones como proporción del PIB ha aumentado cada año: de 10.4%en 1988 a 16.1% en 1993 (antes de la entrada en vigor del Tratado) y a 24.7% en 1999. Es decir, un incremento de casi 15 puntos porcentuales del PIB en tan sólo una década. Esta mayor dependencia respecto de las importaciones es una manifestación del proceso de ruptura de las cadenas productivas internas y de su sustitución por cadenas regionales, lo que refleja un mayor peso del comercio intraempresarial de las ET y nuevas formas de articulación entre los capitales globalizados y sus proveedores y distribuidores. Revela, además, la mayor propensión a importar derivada de la mayor concentración del ingreso y de la posibilidad de adquirir bienes de consumo de lujo que la apertura externa facilita.

Se esperaba que el TLCAN impulsaría la exportación de manufacturas desde México y tendería a reducir el peso de las maquiladoras de la frontera norte al inducir la modernización de la estructura industrial. En realidad se ha producido el efecto contrario. En vez de la "industrialización" de la maquila, se asiste a un proceso de "maquilización" de la industria. Más y más maquiladoras se instalan no sólo en la frontera norte sino en el interior del país.

Cuando comenzó la apertura externa en 1985, había 760 establecimientos de maquila, asentados fundamentalmente en la zona norte. En 1998 su número ascendía a 3 297, cuya ubicación, aunque seguía predominando la frontera norte, se había extendido a Guanajuato,Aguascalientes, Estado de México, Distrito Federal, Yucatán y Quintana Roo. El peso de las maquiladoras en la ocupación de mano de obra es creciente. El número de trabajadores se cuadruplicó, al aumentar de 211 968 en 1985 a 1 008 031 en 1998. Mientras tanto, la ocupación en la industria manufacturera se incrementó en el mismo período de 2 460 000 trabajadores a 3 768 116, o sea un crecimiento de 53.2%. Así, la participación de la ocupación en las maquilado ras como porcentaje de lamanufacturera se incrementó de 8.6% en 1985 a 26.8% en 1998.

La entrada libre de productos agropecuarios ha afectado profundamente la agricultura tradicional en México. La idea esbozada por los promotores del Tratado de que su puesta en marcha reduciría la emigración hacia Estados Unidos no corresponde con los hechos. El deterioro del sector agropecuario, aunado a las crisis recurrentes de la economía mexicana, ha acelerado los flujos migratorios, los cuales ya no se dirigen principalmente a las grandes urbes del centro del país sino que se encaminan hacia el norte.

La fragilidad del sistema productivo en México va de la mano con su fragilidad financiera. El nuevo modelo de acumulación agudizó la restricción externa en vez de atenuarla. Cuando la economía crece, el déficit de la balanza comercial aumenta en forma más rápida que en la época de la sustitución de importaciones. Ante la imposibilidad creada por el TLCAN y por la apertura externa de recurrir a la protección para moderarlo, su financiamiento pasa a depender enteramente de la entrada de flujos de capital privados externos, cuya volatilidad, después de la crisis mexicana de 1994-1995 y de la crisis asiática de 1997-1998, es conocida.

Para mantener la atracción de capitales externos se aplican políticas monetarias y fiscales restrictivas, las cuales tienen efectos rece si vos en la economía real e incrementan la fragilidad del

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sistema bancario y financiero interno. La entrada de capitales externos, por otra parte, sobrevalúa la moneda, lo que contribuye a la ampliación del déficit externo. Como dice Salama,22 conforme a esa lógica financiera "los déficit [de la cuenta corriente] preparan la fragilidad de hoy y las especulaciones de mañana", así como los ajustes "dolorosos pero necesarios" de pasado mañana, agregaríamos.

La lógica financiera del modelo de acumulación neoliberal, consagrado por el TLCAN, es fuente de inestabilidad y de crisis financieras recurrentes . El comportamiento del ciclo económico se modifica. Las fases del ciclo se acortan: las recesiones son más severas -con graves efectos en la economía real y en las condiciones de vida de la población- pero duran poco. Las economías se recuperan rápidamente -como fue el caso de México a partir de 1996 o de Asia en 1999- una vez que el ajuste posterior a la crisis crea las condiciones para el reingreso de los capitales externos. N o obstante, la inestabilidad del modelo clausura la posibilidad de un crecimiento duradero, condición necesaria de toda política de desarrollo económico y social.

EFECTOS SOCIALES DEL TLCAN

En la esfera social los efectos del Tratado son más difíciles de evaluar porque en el comportamiento de variables como el empleo o los salarios se entremezclan diversos fenóme

nos, independientes de los acuerdos de integración. Los balances efectuados hasta ahora son muy diversos y

contradictorios. Así por ejemplo, la Representación Comercial de Estados Unidos, después de atribuir incorrectamente al TLCAN el largo período de auge de la economía de ese país desde los años noventa, considera que el Tratado ha permitido a Estados Unidos crear más empleos, mejor pagados. Las exportaciones a México y Canadá significan, de acuerdo con sus cálculos, 2.7 millones de plazas de trabajo, lo que representa un crecimiento de 34% ( 685 000 nuevos empleos) respecto de 1993. Esos empleos pagan en promedio salarios 16% más altos que los ubicados fuera del sector exportador. 23

La organización no gubernamental Public Citizen considera, por el contrario, que el efecto neto en materia de empleo ha sido negativo porque con el TLCAN el déficit comercial de Estados U nidos con sus vecinos ha aumentado en vez de disminuir. El mayor déficit con Canadá y México, que resulta de la relocalización de plantas hacia regiones donde se opera con menores costos (salarios ostensiblemente más bajos en el caso mexicano), habría implicado una pérdida neta de 420 000 empleos a la economía estadounidense. 24

Otro efecto del TLCAN es la baja de los salarios reales en Estados U nidos debido a que los empleos que se trasladan a México

22. Pi erre S alama, "La dollarisation en Amérique latine, les termes du débat", mimeo., 1999, p. 11.

23. Representación Comercial de Estados Unidos, op. cit. 24. Robert Scott y Thea Lee, Trade Deficit, Job Los ses Soar sine e

NAFTA, Trade Fax Series, Economic Poli e y Institute, Washington, 1997.

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son principalmente los calificados (en ramas manufactureras como la automovilística y la electrónica), lo que disminuye el poder de negociación de los trabajadores estadounidenses que permanecen en esos sectores. En una encuesta efectuada entre grandes empresas que tenían problemas laborales y de organización sindical se encontró que la mitad de ellas amenazó con cerrar y trasladarse a México. La encuesta mostró que 15% de esas empresas realmente cerró parte o todas sus plantas, lo que significa una tasa tres veces superior a la que existía antes de la entrada en vigor del TLCAN. 25

En el caso de México, la mejoría social atribuida al TLCAN

no es perceptible. En materia de empleo, éste ha crecido en las maquiladoras, no así en el sector formal de la economía, incluida la industria manufacturera. Los salarios reales en México no han mejorado, a pesar de la recuperación económica lograda en la segunda mitad de la presidencia de Ernesto Zedillo. Los salarios reales manufactureros disminuyeron 27.1 o/o en términos reales de 1993 a 1998. La brecha salarial entre México y Estados Unidos en vez de reducirse se ha ensanchado. Los salarios promedio manufactureros en México representan en la actualidad menos de una décima parte de los que se pagan en Estados U nidos. Mientras en 1980 los salarios por hora en México significaban 22% de los correspondientes en aquel país, en la actualidad sólo representan 9.6 por ciento. 26

En síntesis, el saldo en materia de progreso social no ha sido hasta ahora positivo. Estados Unidos, Canadá y México son ahora países con mayor desigualdad económica y social, tanto entre ellos como internamente. La operación del TLCAN comprueba que la mayor integración dejada a la suerte de las leyes del mercado no puede resolver por sí sola los problemas del desarrollo económico y del progreso social.

CoNCLUSIONES

Los resultados de esta investigación demuestran la creciente integración entre Canadá, Estados Unidos y México durante las últimas dos décadas, sobre todo a partir de la entra

da en vigor del TLCAN. Ello entraña el refuerzo de las tendencias a la eventual creación de un bloque regional norteamericano, con la hegemonía de Estados Unidos.

Si bien podría considerarse que el TLCAN es un proceso de regionalismo abierto, presenta una marcada tendencia a la concentración intrarregional del comercio, en detrimento del intercambio con el resto del mundo. Esta situación implica que hay las condiciones para que, en un marco de agravamiento de los desequilibrios de la economía mundial, se configure un regionalismo con tintes defensivos.

En otras palabras, el TLCAN ha sido un importante instrumento para la creación de comercio en esa zona, aunque al mismo tiem-

25. Kate Bronfenbrenner, Final Report: The Effects of Plant Closing or Threat of Plant Closing on the Right ofWorkers to Organize , entregado al Secretariado de Trabajo de la Comisión Norteamericana de Cooperación Laboral , 30 de septiembre de 1996.

26. Public Citizen, Real-Lije Results, diciembre de 1998.


po puso en marcha un proceso de desviación de comercio en relación con otras regiones del mundo (América Latina, Europa y Asia), sobre todo en productos como automóviles, autopartes, electrónica, textiles y vestido.

La mayor apertura de las economías de la región ha provocado una marcada restructuración de sus sistemas productivos internos. La creación de comercio ha significado la ruptura de cadenas productivas nacionales configuradas en una etapa anterior de su desarrollo, a las que se ha sustituido por cadenas regionales en aquellas actividades o empresas líderes que desempeñan el papel de fuerzas motrices y polos de desarrollo en el proceso de integración. Estas empresas y actividades ejercen además una influencia importante en los procesos de globalización y regionalización de la economía mundial.

En el caso de México, el pariente pobre del TLCAN, la regionalización de América del Norte ha permitido la modernización del sector exportador de la economía, pero al precio de relegar al resto del sistema productivo, el cual sigue dependiendo de los mercados nacionales o locales. La heterogeneidad estructural del sistema se ha acentuado como nunca, dejando a amplios sectores y grupos sociales al margen los beneficios de la globalización.

Como el nuevo modelo económico funciona sobre la base de salarios reales bajos en la periferia y restringida participación directa del Estado en la economía, el mercado interno en vez de expandirse se ha estancado, afectando seriamente a la mayoría de las empresas y actividades que dependen de aquél. Los efectos contraccionistas en la actividad económica se refuerzan en virtud de la fragilidad financiera del nuevo modelo. Como el desequilibrio externo se ha acentuado en vez de reducirse, la continuidad de la acumulación descansa en la atracción de flujos de capital del exterior, muy volátiles y especulativos, con lo cual se incrementa la recurrencia de las crisis. En síntesis, el dinamismo provocado por el TLCAN en el comercio exterior no ha estado acompañado de un dinamismo semejante en el crecimiento económico interno.

Los principales beneficiarios de la integración han sido las ET y los grandes grupos privados que operan en el mercado externo. Se han ensanchado las desigualdades sociales entre los tres países signatarios y dentro de cada uno de ellos. Las ganancias en términos de empleo asociadas a las exportaciones no compensan las pérdidas de puestos calificados en los sectores que se relocalizan ni las resultantes de la desarticulación de las cadenas productivas nacionales. La brecha salarial entre los tres países en vez de reducirse se ha incrementado. La tendencia a la baja de los salarios reales en México no se ha revertido con la integración.

Con la integración los resultados negativos en materia de desarrollo económico y social no deberían ser motivo de sorpresa, dada la visión neo liberal que ha predominado en el esfuerzo integrador. Como señala Perroux:

"La eliminación por sí sola de los obstáculos al intercambio en espacios heterogéneos marcados poderosamente por los monopolios y las polarizaciones, dotados de superestructuras concebidas por las naciones o por las grandes unidades y sus aglomeraciones, no tiene probabilidades de poner el aparato de producción al servicio de las poblaciones. Es necesario suscitar, provocar nuevas formas de mercado, unidades motrices con sus medios de in-


fluencia que dan al grupo regional de naciones una capacidad de resistencia y de expansión propia. Es difícil, nadie lo niega. Pero la opción es entre la integración para las poblaciones y la integración para las grandes empresas y los grupos financieros." 27

Poner la integración comercial y económica al servicio de las poblaciones no es algo que se pueda dejar a la acción de las leyes del mercado ni con un Estado, como ha sido el caso del mexicano desde De la Madrid ( 1982-1988), que renuncia a sus responsabilidades y se convierte meramente en un agente activo de las fuerzas globalizadoras externas. Como decía el mismo Perroux:

"La desigualdad estructural, especialmente de las estructuras industriales, está en la base misma de los procesos de integración concretos y pensables. Los poderes compensadores en el orden político son, pues, indispensables si se quiere que la combinación de los aparatos de producción esté al servicio de las poblaciones y no únicamente al de la rentabilidad de las grandes unidades[ ... ] La política de integración tiene que ser completamente replanteada a partir de esta interpretación; nunca consiste simplemente en eliminar -sin más-los obstáculos al comercio. Comporta acciones positivas de promoción de unidades motrices relacionadas con las áreas circundantes en que pueden desplegar sus acciones."28

La integración hacia el norte es un proceso que no tiene marcha atrás. Sin embargo es necesario que el Estado mexicano formule y ponga en marcha una estrategia de integración que supere la creencia neo liberal de que la apertura externa creará por sí sola el desarrollo económico y la solución de los ingentes problemas sociales que afectan a la nación. Se podría hablar de la necesidad de prever tres estrategias de integración: hacia el norte, hacia el sur y hacia dentro. En otras palabras, se requiere de una estrategia alternativa de desarrollo que replantee y diversifique la integración a la economía mundial a partir de un proyecto propio y que implique la puesta en marcha de una política económica y de industrialización menos unilateral y sesgada hacia el exterior, donde la reconquista y el fortalecimiento del mercado interno vuelvan a ser un aspecto central, aunque no único.29

Hacia el norte es necesario definir una agenda para renegociar el TLCAN en los rubros que más afectan a la economía mexicana y para lograr niveles más altos de integración en condiciones de menor asimetría. Entre los aspectos que habría que renegociar se encontrarían, de manera meramente enunciativa, los siguientes: la revisión de la apertura en el sector agropecuario, sobre todo en materia de granos básicos; la revisión del capítulo sobre propiedad intelectual, que impide la transferencia de tecnología y pone en manos de las ET sectores clave de la vida de la población (alimentación, salud); la eliminación del artículo 2104 del Tratado que restringe la soberanía e impide la aplicación de salvaguardias; la creación de mecanismos compensatorios, semejantes a los que la Unión Europea emplea, a fin de disminuir las asimetrías económicas y sociales entre las tres naciones, y el fortalecimiento institucional del TLCAN sobre bases multilaterales.

27. FranVois Perroux, L'Europe sans rivages , o p. cit., p. 777. 28 . Ibid., p. 781. 29. ArturoGuillén,México hacia el siglo XXI .. . , o p. cit., pp. 235-312.

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Un aspecto toral de las futuras negociaciones con Estados Unidos y Canadá es la posible ampliación del Tratado a los flujos de fuerza de trabajo. Desde el punto de vista de los intereses nacionales de México la discusión de un acuerdo formal sobre las corrientes migratorias debería anteceder cualquier avance en materia de integración monetaria. El acuerdo migratorio debería reconocer los derechos laborales y sociales de los emigrantes mexicanos en Estados Unidos y de aquellos que pudieran ingresar a Canadá.

La globalización neoliberal ha sido, por decirlo coloquialmente, "muy convenenciera", pues mientras admite y defiende con celo la liberación plena de los flujos de capital, cierra los ojos a la necesidad de ampliar y legalizar los movimientos de fuerza de trabajo. Al negarse la libre movilidad de la fuerza de trabajo, la emigración se convierte en una acción ilegal y criminal, lo que permite que esos trabajadores se contraten por salarios más bajos que los que reciben los estadounidenses por las mismas actividades, así como que acepten laborar sin protección legal, al margen de prestaciones y de cualquier sistema de seguridad social. Como señalaAndreas, el gobierno estadounidense ha aplicado una política de fronteras abiertas a los productos y de fronteras cerradas a los trabajadores emigrantes: "La apertura y el cierre simultáneos de la frontera sur forman parte de una transformación a largo plazo de las relaciones interamericanas en la posguerra fría. Mucho de la política hacia sus vecinos del sur puede caracterizarse por el impulso de dos agendas: la promoción de reformas de mercado y la imposición de prohibiciones de mercado. En la práctica esto significa endurecer los controles a los flujos fronterizos prohibidos (drogas, armas y trabajadores emigrantes) , mientras se crea un área de libre comercio sin fronteras". 30

En tanto no se legalice la emigración de mexicanos hacia el norte, sería contraproducente y contrario a los intereses nacionales avanzar en la integración monetaria o en cualquier proyecto de dolarización abierta o indirecta. La adopción de una moneda común tiene como requisito, como postula el Premio Nobel de Economía, RobertMundell,31 la libre movilidad de los factores de la producción, incluyendo la mano de obra. De no existir ésta, los desequilibrios económicos que se presentarían después de la integración monetaria tendrían que absorberse por la vía de la economía real mediante la contracción de los niveles de producción y empleo. En ese marco, las posibilidades de aplicar una política económica propia se reducirían sensiblemente.

En una política de diversificación de las relaciones económicas de México, más que con Europa y Asia, habría que poner especial atención a una estrategia de integración hacia el sur, con América Latina, Centroamérica y el Caribe, a fin de que las empresas medianas y pequeñas, no sólo las trasnacionales, pudieran incorporarse al esfuerzo exportador. Las relaciones con el Mercosur deberían colocarse en un primer plano. &

30. Peter Andreas, "U.S. Mexico: Open Markets, Closed Border" , ForeignPolicy, marzode 1997.

31. Robert A. Mundell , lnternational Economics , Me Millan , Nu eva York, 1968, pp. 177-186.

Unión monetaria de América del Norte. Una perspectiva • • • • • • • • • • RAÚL MORALES CASTAÑEDA *

Tras la desafortunada y para muchos sorpresi va devaluación del peso en diciembre de 1994 surgieron propuestas para que México adoptara una caja de conversión o incluso pa

ra que dolarizara su economía. Esas opiniones provinieron inicialmente de académicos de Estados Unidos, algunos de los cuales han manifestado un cierto fervor evangelizante en el asunto. 1 A principios de marzo de 1996 un destacado funcionario del sector bancario mexicano puso a debate la propuesta de una unión monetaria de América del Norte, la cual, según señaló, posiblemente "escandalizaría a más de cuatro". 2

Sin embargo, la idea no parece haber recibido mucha atención inmediata ni haber moti vado los análisis que, aunque sólo fuera como ejercicio académico, merecería un planteamiento de tal trascendencia.

l . En marzo de 1995 Steve Hanke propuso una caja de conversión para México. En varios de sus libros, en ocasiones en coautoría con Kurt Schuler, ha planteado sus ideas y propuesto de manera insistente la caja de conversión (o consejo monetario, como él prefiere llamarlo) para muchos países, en particular para los que están en vías de desarrollo. La misma propuesta para México la han planteado Robert Barro y Rudiger Dornbusch. Aun cuando se utiliza mucho consejo monetario para denominar a las cajas de conversión, el término es inapropiado porque sugiere la existencia de un órgano deliberativo, en tanto que en ese régimen la conversión de la moneda nacional por la moneda ancla es automática. Por eso aquí se prefiere la segunda expresión para hacer referencia a ese régimen monetario y cambiario . "Urge reemplazar [el] Banco de México por un consejo monetario: Hanke", Reforma, 31 de marzo de 1995; G. Hanke y K. Schüler, ¿Banco central o caja de conversión?, Fundación República para una Nueva Generación, Buenos Aires, 1991 , y Kurt Schuler, "Home Page", <http:/ /www.erols/kurrency.html>, 24 de junio de 1999.

2. Entrevista de Maricarmen Cortés a Roberto del Cueto, Excélsior, 3 de marzo de 1996.

A raíz de las crisis cambiarias y financieras en Asia y Rusia en años recientes, sin embargo, las formulaciones en torno a la adopción de una caja de conversión, la plena dolarización o la unión monetaria, comenzaron a correr como un torrente en los medios de prensa durante el segundo semestre de 1998 y el primero de 1999, generalmente planteadas para México por voceros de los organismos empresariales. 3 A ello le siguieron algunas reuniones de análisis por parte de académicos nacionales y foráneos promovidas por organismos empresariales y centros de investigación. La discusión continúa vigente, por lo que en este trabajo se analiza la propuesta de unión monetaria de América del Norte externada por el funcionario bancario citado, diferenciándola como corresponde, y como él lo hiciera, de las otras modificaciones posibles del régimen monetario y cambiario actual.

Cualquiera de las opciones señaladas, caja de conversión, · dolarización o unión monetaria (UM) tiene tanto ventajas como desventajas económicas potenciales y encara diversos obstáculos políticos internos y externos. La UM, si bien presentaría al-

3. Véase, por ejemplo, la propuesta del Centro de Estudios Económicos del Sector Privado (CEESP) de septiembre de 1998. Ahí no se distingue con claridad la adopción de una caja de conversión, la dolarización y la unión monetaria como tampoco se analizan con detalle las implicaciones de cada una de esas acciones. CEESP, "Propuesta de adopción en México de un nuevo régimen monetario", Actividad Económica, México, septiembre de 1998.

* Profesor-investigador del Departamento de Economía de la UniversidadAutónoma Metropolitana, plantelAzcapotzalco <raumoca@ yahoo. com.mx>. El autoragra¡dece a Sagrario Garay su valiosa ayuda en la captura de versiones suaesivas de este artículo, el cual es un resultado parcial del proyecto de investigación Opciones de Regímenes Monetarios y Cambiarios para México, registrado como parte del programa de investigación Políticas Macroeconómicas y Análisis Sectorial.


gunas desventajas económicas similares a las de una caja de conversión o de la dolarización, desde la perspectiva de México evita algunas de aquéllas y podría llegar a ser más aceptable internamente en caso de que se considerara conveniente modificar los actuales regímenes monetario y cambiario en una fecha futura. Las desventajas comunes para México de esas propuestas consisten en que conducen al abandono de la autonomía monetaria y cambiaría. Las ventajas de la UM frente a las otras opciones consistirían, a su vez, en que no habría pérdida de señoreaje, se establecería algún condominio, así fuese moderado, en la formulación de las políticas monetaria y cambiaría y se podría mantener la participación mexicana en los símbolos monetarios.

Como cualquier otra medida de política económica, la UM se debe evaluar en términos del balance entre sus ventajas y desventajas. Aquí se analizarán las implicaciones económicas de una UM hipotética, consistente en la creación de una moneda y un banco central únicos y comunes para los tres países de América del Norte, de manera similar a los que han constituido los países que actualmente participan en la unión monetaria europea.

En América del Norte la UM se enfrentaría a obstáculos políticos significativos en los plazos corto y mediano, e internos y externos. En Estados Unidos probablemente la rechazarían si se planteara como un objetivo próximo. Eso respondería a un grupo de razones, pero contarían como factores importantes el papel del dólar estadounidense como eje del sistema monetario internacional, a lo cual van asociados prestigio y privilegios económicos en términos de señoreaje, así como la poca inclinación que mostrarían muchos líderes de la superpotencia a compartir su poder de decisión en aspectos monetarios. La UM, incluso si tuviera ventajas económicas netas para México, sólo por ello tal vez podría ser una propuesta paraellargo plazo. En ese horizonte sus ventajas económicas quizá podrían llegar a ser contrapesadas por desventajas menores y los obstáculos políticos externos probablemente llegaran a disminuir.

El análisis aquí se concentrará en las implicaciones para México de una UM que ya hubiese llegado a su concreción definitiva, sin estudiar las dificultades que se encontrarían en el camino, lo que sólo se comentará de manera breve. El tema es amplio y sólo se pretende comparar aspectos cruciales de la unión monetaria hipotética con el régimen monetario y cambiario vigente.

LA PROPUESTA DE UNIÓN MONETARIA Y LAS OPCIONES

PERTINENTES PARA LA COMPARACIÓN

La propuesta: sus elementos y las razones que la fundamentan

A principios de marzo de 1996 Roberto del Cueto, en ese momento director adjunto de Banamex y exdirector general adjunto del Banco de México, 4 presentó en una entrevista

periodística y a título personal una propuesta de unión m o neta-

4. Aquí sólo se trata de resumir los puntos centrales de los planteamientos de Del Cueto; las fras es entrecomilladas son citas tomadas

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ria de América del N o rte. El banquero planteó tal unión de México con Estados U nidos y Canadá como complemento del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y consistiría en la adopción por los tres países de una nueva moneda de uso común y, presumiblemente, en el establecimiento de un banco central único que conduciría las políticas monetaria y cambiaría de los tres países. Se trataría de algo similar a lo que se ha ve nido creando en los países de la Unión Europea, de manera particular a partir de mayo de 1998.

Se recordará que como un paso adicional en la integración monetaria que se estaba llevando a cabo entre los países miembro de la Unión Europea, en mayo de 1998 se definió qué economías participarían en la Unión Monetaria Europea (UME), ello basándose en los criterios de convergencia de las políticas macroeconómicas fijados con antelación. También se acordó establecer el Banco Central Europeo a partir del1 de julio de ese año y crear una moneda común, el euro, a partir del1 de enero de 1999. La moneda común opera desde entonces como unidad de cuenta y como medio de pago en las transacciones bancarias. Las monedas nacionales tradicionales aún se conservan, pero a partir de la fecha mencionada los tipos de cambio entre ellas quedaron fijos de manera irrevocable. Las monedas nacionales darán paso exclusivo al euro a partir del1 de enero de 2002 y dejarán de tener curso legal desde el1 de julio de ese año.

La propuesta de Roberto del Cueto se diferencia de manera precisa de una caja de conversión y señala la conveniencia de una UM porque la caja sería vulnerable a las salidas desordenadas de capital, lo cual, en su opinión, no ocurriría con dicha unión. Apuntó asimismo como una de las implicaciones principales de la UM la renuncia de México a la potestad de emitir dinero en forma soberana. Se trata, sin embargo -dijo-, de elegir entre "seguir teniendo una moneda débil y con un fuerte riesgo cambiario y por consecuencia altas tasas de interés, o sujetar lapotestad monetaria a los acuerdos de una unión monetaria".

Del Cueto comparó las ventajas de la UM con las devaluaciones sucesivas de 1976, 1982, 1987 y 1994 y con la situación de altas tasas de interés de 1995 y 1996. De manera específica mencionó que en ese momento, mientras las tasas de interés nominales en Estados U nidos eran de 10%, en México se situaban en 70%. Señaló como algo paradójico que fuera posible comerciar libremente con Estados Unidos y Canadá y que al mismo tiempo hubiera tal diferencia en las tasas de interés.

Entre los problemas más importantes de ese momento, señaló, "está el elevado nivel de las tasas de interés por el impacto negativo que tiene sobre los deudores, la reactivación económica y el desempleo". Las tasas de interés en 1996 no bajaban, dijo, "principalmente [por] la inflación esperada, que es consecuencia de la devaluación de la moneda". Señaló, asimismo, la existencia de una prima de riesgo para las inversiones financieras

del texto de la entrevista citada. Casi para concluir este artículo, José Pintado Ri ve ro, quien fuera director general de Multibanco Comermex hasta un poco antes de la nacionalización bancaria de 1982 planteó una propuesta similar. José Pintado Rivero , "Hacia el Americus", Letras Libres , año II, núm. 23 , México , noviembre de 2000.

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en moneda nacional, lo que según él hacía indispensable eliminar el riesgo cambiario del peso.

Para el autor de la propuesta, ésta tiene ventajas y desventajas. Entre estas últimas está la de renunciar a la potestad de emitir dinero de manera soberana, cuyas implicaciones no analizó. Pero concluía que las ventajas serían superiores a las desventajas: a] México tendría tasas de inflación y de interés similares a las de Estados Unidos y Canadá. Al evitar los efectos negativos del riesgo cambiario, las tasas de interés tenderían a ser iguales en los tres países, excepto por diferencias de riesgo político. b] Se evitarían las entradas y salidas bruscas de capital del exterior o al menos se aislaría a la economía de los efectos más dañinos que provocan. e] Por último, habría estabilidad financiera, "que no ha sido posible alcanzar en los últimos 20 años", lo que permitiría un mejor desempeño de la economía en general. En materia de desventajas no señaló aspectos específicos.

Estados Unidos, según indicó, encararía costos muy bajos al incorporarse a una UM, aun cuando no los especificó ni analizó. Como contrapartida, señaló que habría beneficios importantes para ese país, en la forma de menor emigración de mexicanos hacia él como resultado del mejor desempeño de la economía de México que propiciaría la UM. También admitió que habría obstáculos a la UM de América del Norte, "de carácter político, ideológico y práctico", aunque no ahondó en esos temas.

La propuesta de Del Cueto tiene ventajas frente a otras, como la adopción de una caja de conversión o la dolarización, si bien en sus declaraciones él no pretendió examinar de manera detallada las ventajas y desventajas económicas de la UM y tampoco los requisitos y obstáculos económicos y políticos para su adopción. Eso constituye un espacio abierto para el análisis.

Para el examen de las implicaciones de una UM conviene desbrozar el campo correspondiente. ¿Qué forma adoptaría la unión monetaria?¿ Cuáles son las opciones con las que hay que compararla? Ala luz de lo anterior, ¿cuáles son sus ventajas principales?¿ Y sus desventajas? ¿Cuáles serían los obstáculos que tendría que vencer? ¿Es viable en un plazo mediano o sólo en el largo?

Posible forma de una unión monetaria en América del Norte

U na UM de América del Norte tendría que ser técnicamente factible, así como aceptable desde el punto de vista político para los países participantes. Lo que enseguida se describe sólo es un esquema de la forma que podría adoptar. Si éste puede dejar satisfechos a los participantes potenciales es algo que se comentará más adelante.

La unión se caracterizaría, en su forma final, por la creación de un banco central y una moneda común para los tres países de la región. Para acotar el tema se supone que tanto México como Canadá conservarían en cierto sentido sus bancos centrales, pero sólo como parte de un hipotético banco central de América del Norte (BCAN), concebido basándose en el Sistema de la Reserva Federal (SRF) de Estados Unidos, el que sería ampliado y m o-

unión monetaria de américa del norte

dificado en sus fundamentos legales, con 14 en vez de 12 bancos regionales miembro (inicialmente 12 de Estados Unidos, uno de México y uno de Canadá). A su vez, en lugar de los siete gobernadores habría once; los siete actuales de Estados U nidos más dos de México y dos de Canadá. El número de gobernadores de los dos últimos países podría aumentar con el paso del tiempo. Ellos tendrían voz, aunque sólo un poder de voto minoritario en la formulación, adopción e instrumentación de las políticas monetaria y cambiaria comunes.

Los gobernadores de México y Canadá y otros representantes de estos países participarían también en el equivalente del actual Comité Federal de Operaciones de Mercado Abierto del Sistema de la Reserva Federal (FOMC, por sus siglas en inglés). 5

El poder de decisión quedaría nuevamente concentrado en el grupo de representantes estadounidenses.

El BCAN sería independiente de los poderes ejecutivos de cualquiera de los tres países, en sentidos similares a como actualmente lo es el SRF del presidente de Estados Unidos o el Banco de México del presidente de la República Mexicana, para garantizar la autonomía de decisión y la búsqueda de la estabilidad de precios como su meta principal. Aún quedaría por definir ante qué autoridades políticas y en qué formas y aspectos serían responsables los gobernadores de ese banco central, lo que desde luego es un asunto potencialmente complejo y difícil.

Habría asimismo una moneda común, hipotéticamente el dólar Amerinor. Las monedas y los billetes llevarían en una cara símbolos que representaran a los tres países y en la otra un símbolo estrictamente nacional, distinto en cada uno de ellos. Esas monedas y billetes serían, sin embargo, totalmente intercambiables y tendrían curso legal en los tres países. Esto evitaría los inconvenientes simbólicos de propuestas como la dolarización.

Las políticas monetaria y cambiaria las determinaría fundamentalmente el núcleo de gobernadores del banco central, que sería estadounidense, aunque los de México y Canadá harían oír los puntos de vista correspondientes a los intereses de sus propios países. Como consecuencia, México y Canadá cederían su autonomía operativa en esos asuntos de manera más acentuada que Estados Unidos.

México perdería la posibilidad de tener una política monetaria propia orientada a la consecución de sus metas macroeconómicas en materia de nivel de precios, producción y empleo y balanza de pagos. La combinación de inflación y desempleo en el corto plazo en México probablemente resultaría de la política monetaria acordada por los miembros del núcleo con base en lo que consideraran apropiado principalmente para Estados Unidos, aunque podría reflejar en alguna medida los plantea-

5. La Junta de Gobierno del SRF estadounidense sólo tiene autoridad directa para modificar el porcentaje de reservas legales, en tanto que las operaciones de mercado abierto las decide el CFOMA (FOMC en inglés) , en el cual participan no sólo los miembros de esa Junta sino también cinco de los 12 presidentes de los bancos de la reserva federal. The Federal Reserve Board, The Federal Reserve System: Purposes and Functions, Washington , 1994 (actualización de junio de 1999).


mientos de los gobernadores de México y Canadá y los intereses de ambos países en esas materias.

México perdería también la posibilidad de modificar el tipo de cambio de su moneda frente a las de Estados Unidos y Canadá, pues la moneda sería una y la misma en los tres países. Con ello desaparecería el riesgo cambiario, así como la razón para las primas de riesgo en las tasas de interés internas y en las de los financiamientos obtenidos por agentes económicos mexicanos en Estados Unidos y en Canadá. Por la inexistencia de tipos de cambio explícitos en la unión se evitarían las crisis cambiarias y los sobresaltos económicos y financieros que han afectado a México en las últimas décadas. Esto concuerda con las ventajas de la unión monetaria señaladas por Del Cueto.

La política cambiaria conjunta frente a terceros países estaría también dominada, si fuese activa, por los gobernadores del núcleo o, si fuese pasiva, por los flujos comerciales y, de manera preponderante, por las corrientes de capital entre Estados Unidos y el resto del mundo. Con un régimen de flotación, esto ha dado por resultado, en décadas recientes, giros drásticos en el tipo de cambio real entre el dólar estadounidense y las monedas de los países europeos y de Japón.

Aún podrían surgir dificultades en la balanza de pagos y en los ni veles de ingreso y empleo de un país a causa de perturbaciones reales6 originadas dentro o fuera de los países de la unión y que podrían afectar de manera asimétrica sus balanzas de pagos y sus niveles de empleo. En este aspecto residen algunas de las desventajas potenciales más importantes de la UM, asunto que no analizó de manera específica Del Cueto y que sin embargo es crucial para determinar las ventajas o desventajas económicas netas de una UM de América del Norte. El tema se trata más adelante.

El contraste de las opciones pertinentes

Detrás de las propuestas en México para adoptar un régimen de tipo de cambio permanentemente fijo frente a la moneda de Estados Unidos, por medio de una caja de conversión, la dolarización o la UM, se encuentran preocupaciones acerca de los efectos que han tenido en el sistema económico y financiero del país las altas tasas de inflación y las devaluaciones, con frecuencia traumáticas, de las últimas décadas. En la propuesta que aquí se examina las ventajas de la UM se establecen por comparación con dos tipos de acontecimientos en México: a] las devaluaciones de 1976, 1982, 1987 y 1994, y b] la experiencia inflacionaria y cambiaria de 1995 y 1996, que dio por resultado altas tasas de interés nominal, las que a su vez originaron problemas serios a

6. Para distinguir las perturbaciones reales y monetarias que pueden afectar la balanza de pagos, así como algunas de sus implicaciones, pueden verse Raúl Morales, Las relaciones económicas con el exterior, la balanza de pagos y el mercado de divisas, México, UAM

Azcapotzalco, 2001, y Raúl Morales, "México: valuación de lamoneda y sostenibilidad del tipo de cambio", Comercio Exterior, vol. 46, núm. 4, México, abril de 1996.

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los deudores y al sistema bancario y financiero del país. Esa manera de establecer las ventajas y desventajas potenciales de distintos regímenes de tipo de cambio fijo de manera permanente adolece, sin embargo, de inconvenientes significativos, pues comparan esas opciones con algo inexistente y que en un sen tido fundamental es cosa ya del pasado. Los méritos relativos de esas opciones deberían establecerse en relación con lo que existe actualmente en México: uri banco central independiente y autónomo en sus decisiones y un régimen de flotación cambiaria. Hay que tomar en cuenta no sólo la experiencia que con ambos se ha tenido en años recientes, sino también su potencial para producir en el futuro estabilidad de precios y un comportamiento cambiario razonable de acuerdo con algunos criterios.

Las devaluaciones traumáticas ocurrieron cuando se tenían regímenes de tipo de cambio fijo pero ajustable, tipos de cambio predeterminados (deslizamientos con programa) o bandas estrechas de flotación. En la mayoría de esos casos los problemas no surgieron de los regímenes cambiarios como tales, sino de que no eran congruentes con las políticas monetarias instrumentadas en la época.

En 1976 y 1982, por ejemplo, las devaluaciones fueron precedidas por períodos de inflación relacionados con el uso del crédito primario interno para financiar déficit abultados en el presupuesto gubernamental. Eso no era congruente, en particular para los plazos mediano y largo, con el régimen de tipo de cambio fijo o predeterminado que se pretendía mantener. 7 Pero eso ocurrió en una época en que el banco central no era autónomo. Las reformas constitucionales y la nueva ley del Banco de México de 1993, que le otorgaron la autonomía, crean otra situación que justamente pretende evitar problemas como los ciclos inflacionarios y devaluatorios señalados.

La historia de la devaluación de 1994 es complicada; conviene repasarla porque suele ser un referente de las propuestas de una caja de conversión o de la unión monetaria. La devaluación de 1994 no fue la consecuencia de una política monetaria irresponsable que financiara en los años previos grandes déficit del sector público. Cuando se produjo, el tipo de cambio estaba ciertamente muy sobrevaluado y el déficit de cuenta corriente de la balanza de pagos había alcanzado un nivel difícilmente sostenible por mucho tiempo más, de tal forma que la devaluación era inevitable . De manera un tanto paradójica, no fue el resultado de una política monetaria que mantuviera altas tasas de inflación, sino de un proceso de estabilización que tomó al tipo de cambio como ancla nominal durante un período demasiado largo. Al resultado contribuyeron los hechos políticos de 1994 que desembocaron en fugas cuantiosas de capital. También el problema particular de los Teso bonos y el retraso y el desorden con los que se realizaría la devaluación. Una parte importante de esos problemas es evitable ahora que el Banco de México es autónomo y se tiene un régimen de flotación cambiaria. 8

7. Raúl Morales, "El sector externo y la crisis económica actual en México: una perspectiva histórica", Análisis Económico, vol. IV, núm. 6, enero-junio de 1985.

8. Raúl Morales, "México: valuación de la moneda .. . ", op. cit., y

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La magnitud de la caída en el PIB y de la aceleración de la inflación en 1995 y 1996 se debió a los factores señalados, así como a las muy bajas reservas de divisas que había cuando finalmente se adoptó el régimen de flotación cambiaría. La alta inflación y la percepción de un riesgo cambiario acentuado, que durante 1995 y 1996 contribuyeron a la determinación de tasas de interés nominales muy altas, fueron todavía en cierto sentido la consecuencia de la estrategia económica seguida de 1990 a 1994 y que desembocó en la devaluación al final de este último año. Esa estrategia correspondió de manera fundamental a una etapa en la que no existía el régimen de flotación y el Banco de México carecía de autonomía o estaba en tránsito hacia ella.

Las propuestas de una caja de conversión o de la UM para México no sólo exageran los méritos de esas opciones al compararlas con los regímenes y las políticas cambiarías y monetarias que prevalecieron o se instrumentaron de 1973 a 1995, de manera aproximada, sino que subestiman también las desventajas de la pérdida de las autonomías monetaria y cambiaría que esas propuestas llevan consigo. Cualquiera que sea el tipo de régimen cambiario completamente fijo que se considere, la opción contra la cual hay que compararla es la de un régimen de flotación con un banco central autónomo, con posibilidad de instrumentar una política monetaria independiente y responsable, como el que existe actualmente en México. Lo que se debe tener en cuenta en ese sentido es la experiencia desde 1996 a la fecha y lo que pueda razonablemente esperarse para el futuro.

LAS VENTAJAS DE LA UNIÓN MONETARIA

U na unión monetaria se puede analizar con base en tres tipos de elementos que pueden estar asociados a ella. Por una parte, están las ventajas que se derivan de la existencia de

una moneda común para los países que previamente han funcionado como áreas monetarias independientes, con banco central y moneda propios. En segundo lugar están las desventajas de la UM, consistentes principalmente en las implicaciones que en términos de inflación y desempleo tiene para cada país integrante de ella la pérdida formal y real de las autonomías monetaria y cambiaría. Por último, la reducción de las desventajas de la pérdida de esas autonomías a que pueden conducir ciertos arreglos que pueden acompañar o no a la unión monetaria.9

La amplitud del área de dominio geográfico y del conjunto de bienes

Un dominio geográfico y de bienes más amplio para las transacciones con una misma moneda aumenta la moneticidad de ésta,

Raúl Morales, "La política cambiaria en México, 1994-1996", El Cotidiano, núm. 83, mayo-junio de 1997.

9. Éste es el modelo utilizado por Corden para el análisis de la integración monetaria en general. W. Max Corden, "Monetary Integration", Essays on International Finance, núm. 93, abril de 1972.


pues amplía el volumen de transacciones en las cuales cumple sus funciones de unidad de cuenta y de medio de cambio, así como aumenta de manera potencial el volumen de transacciones en relación con las cuales puede funcionar como depósito estable de valor.

Un dominio más amplio para una moneda en términos de bienes, servicios y activos reduce de manera considerable los costos de información relacionados con la conversión de magnitudes expresadas en una moneda a magnitudes expresadas en otra. Robert Mundell expresó esto al afirmar que "la función más importante del sistema monetario internacional es la de proveer un medio a través del cual las relaciones de escasez expresadas en una moneda puedan traducirse a otras sin distorsiones innecesarias". 10

Los precios en una moneda usualmente se traducen a precios en otra por medio del tipo de cambio. Pero cuando, como ocurre con el régimen de cambio fijo, pero ajustable, éste experimenta alteraciones drásticas, esa traducción también las sufre. La situación no puede mejorar mucho cuando se establece una unión cambiaría, mediante la cual se establecen paridades o bandas de flotación estrechas alrededor de ellas que pretenden ser permanentes. Si no se cuenta con los medios apropiados para mantenerlas, incluida la coordinación de políticas macroeconómicas, más tarde o más temprano habrá problemas de credibilidad en las paridades y pueden terminar por hacerse insostenibles, con lo cual la traducción de precios también se alteraría. Un ejemplo de esta última situación lo constituyó el sistema monetario europeo (SME).

Con un régimen de flotación, por otra parte, se renuncia a la idea de una traducción estable, lo cual no implica de manera necesaria que ésta sufra alteraciones drásticas y acentuadas, aunque sí puede dar lugar a un cierta volatilidad cambiaría.

El asunto tiene una mejor solución en una UM. El problema de la traducción desaparece porque sólo existe una moneda y la situación es más creíble porque la unión es más difícil de romper. Además, la calidad monetaria o moneticidad de una moneda es mayor cuando el espacio geográfico y el conjunto de bienes, servicios y activos en relación con los cuales cumple sus funciones de unidad de cuenta, medio de cambio y depósitos estable de valor es también mayor.

Los costos de transacción

Entre las ventajas de una moneda común señaladas en el apartado anterior se encuentra que los costos de transacción en las relaciones económicas internacionales disminuyen cuando hay una UM. Con un régimen de flotación, por ejemplo, hay costos de transacción para el comercio y los movimientos de capital entre países. La UM reduciría esos costos, lo cual sería una ventaja asociada a ella, así como una desventaja comparativa del régimen de flotación.

10. Robert A. Mundell, "EMU and the International Monetary System", WorkingPapernúm.13, 1993.


En el comercio de bienes y servicios, los costos de transacción incluyen el correspondiente al cambio de una moneda por otra y los de cobertura contra riesgos cambiarios. Un nivel alto de comercio y su intensificación a lo largo del tiempo es desde luego posible con la flotación cambiaría. Esto lo prueba la enorme expansión del comercio en general y de manera particular el de manufacturas entre México y Estados Unidos durante la última década, especialmente después de la entrada en vigor del TLCAN.

Basta recordar que ya hubo flotación limitada dentro de una banda, incluso antes de la flotación irrestricta que comenzó en 1994.

Con la UM desaparecería el peso muerto correspondiente a esos costos. Como consecuencia podría haber una ganancia dada por la mejoría en la asignación de recursos al aprovecharse más ampliamente las ventajas comparativas de los países miembro de la unión. La importancia cuantitativa de la primera ganancia tendería a ser mayor cuanto mayor fuera el volumen de comercio entre México y los demás países de América del Norte .

En los movimientos internacionales de capital ocurre algo similar. Se presentan los costos de cambiar una moneda por otra y los costos potenciales de cobertura cambiada. Sin embargo, su importancia es distinta en los diferentes movimientos de capital.

En lo que se refiere a la inversión extranjera directa (IED) y la parte de la inversión extranjera de cartera que se coloca en acciones, su motivación es la rentabilidad de largo plazo y los costos de cambiar una moneda por otra son tal vez pequeños como para limitar tales movimientos. Así lo indica el enorme incremento de la IED en México a partir de la ratificación del TLCAN, a pesar de la flotación cambiaría. Sin embargo, al eliminarse esos costos podrían producirse beneficios derivados de una mejor asignación de recursos.

En los movimientos de capital de corto plazo sensibles a las tasas de interés, los costos de cambiar una moneda por otra y los de la cobertura del riesgo cambiario pueden ser importantes como para limitar esos movimientos. Con una UM no sólo se eliminarían sino que se alentaría la movilidad de capital. Los mercados financieros de los tres países se integrarían más ampliamente. Este factor podría producir algunos beneficios así como reducir parte de los costos de la ausencia de ajuste como consecuencia de la pérdida de los instrumentos monetario y cambiado. Este punto se comenta más adelante.

En el caso del endeudamiento en el exterior del gobierno y las empresas privadas de México, dichos agentes pagan, por encima de la tasa pura de interés y la prima de riesgo crediticio, una prima por el riesgo cambiario. Con una UM el endeudamiento del gobierno en Estados Unidos o Canadá pagaría todavía una prima por el riesgo soberano pero ya no por el cambiado. Las empresas, a la vez, seguirían pagando una prima por el riesgo crediticio pero ya no por el cambiado. Esto daría lugar a ahorros significativos para México.

La tasa de inflación

Del Cueto da por sentado que con una unión monetaria la inflación en América del Norte sería baja y menor que la esperable

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en México con el actual régimen monetario y cambiado. Con ello supone de manera implícita que la política monetaria común sería la óptima o en todo caso mejor que la instrumentada en el régimen de flotación y de autonomía del Banco de México. Detrás de eso está la idea de que en la unión la política monetaria común sería similar a la del Sistema de la Reserva Federal (SRF) en Estados Unidos en años recientes, caracterizada por una baja inflación. También, la de que, de lo contrario, la inflación en México sería como en diversas etapas del período 1970-1994 o como en 1995 y 1996, años que constituían la experiencia inmediata al momento de plantearse la propuesta. Estos supuestos merecen un escrutinio cuidadoso.

Para comenzar, la política monetaria y la inflación en México con los actuales regímenes monetario y cambiario no se pueden identificar ni con las que precedieron a los episodios devaluatoriosde 1976, 1982 y 1994niconlos de 1995 y 1996, cuando todavía se resentían las consecuencias de la devaluación desordenada de finales de 1994. La inflación que podría darse con una UM debe compararse con la que podría resultar de una política monetaria prudente y sostenida en el régimen actual. En realidad, la inflación en México en el futuro no tendría que ser ni siquiera como la de 1999 y 2000. Dentro de la estabilización iniciada en 1996, aún en proceso, parece factible llegar a una inflación similar a la de Estados Unidos en 2003, como de hecho se prevé en las metas oficiales. En tal caso, no habría superioridad tajante de la unión monetaria en términos inflacionarios.

El contraste de las opciones en este rubro adquiere un matiz más complejo cuando se pone atención a dos posibilidades y se les analiza con un poco de perspectiva histórica. Por un lado está la volatilidad del tipo de cambio flotante en situaciones de crisis, como la asiática de 1997, la rusa de septiembre de 1998 y la devaluación del real de enero de 1999. En las dos primeras ocasiones el peso se depreció de manera acentuada y temporal, Jo que resultó en alzas de los niveles de precios. En 1996 y 1998, como lo ha reconocido el Banco de México, esa volatilidad contribuyó a que la inflación programada fuera rebasada por la efectiva.11 Dado ese elemento, la UMtendríaalguna ventaja, aunque moderada, sobre el régimen actual en materia de inflación.

Por otra parte, sería un error creer que la inflación en Estados Unidos siempre ha sido tan baja como en años recientes y que la de México y América del Norte en el marco de la UM también lo sería. En el período 1978-1980 Estados Unidos registró una inflación de dos dígitos, cuyas raíces se remontan al involucramiento de ese país en la guerra de Vietnam. Situaciones similares, asociadas a algún conflicto bélico, no pueden excluirse en el futuro en un país que sigue siendo la primera potencia militar del mundo. En presencia de grandes déficit fiscales en una situación de ese tipo, la tentación de aflojar en alguna medida la política monetaria se repetiría y las posibilidades de inflación de dos dígitos tampoco podrían excluirse. Incluso con la representación de México y Canadá en la Junta de Gobierno del BCAN,

tenderían a predominar los puntos de vista de los representantes de Estados Unidos. Ante una posibilidad tallos actuales re-

11 . Banco de México, Informe anual, 1996 y 1999.

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gímenes monetario y cambiario parecen ofrecer ventajas para una unión monetaria.

Un régimen de flotación puede aislar a la economía mexicana de inflaciones en el exterior, incluso las que pudiera registrar su principal socio comercial, para lo cual debe considerarse un horizonte temporal largo en el futuro .

Las tasas de interés

En la propuesta de UM también se prevén bajas tasas de interés en México como resultado de ella, lo que se compara con las de hasta 70% que prevalecieron en 1995 y principios de 1996. El argumento relativo a ese tipo de beneficios de la unión adolece, sin embargo, de debilidades similares a las del argumento relacionado con la tasa de inflación.

Hay dos factores que pueden contribuir a que las tasas de interés sean altas o volátiles con los actuales regímenes monetario y cambiario: una tasa de inflación elevada o la volatilidad del tipo de cambio. La referencia a las altas tasas de interés la hizo el autor de la propuesta al tomar en cuenta lo que ocurría en 1995-1996, cuando la inflación fue consecuencia de la devaluación de 1994. Su preocupación en la época no resulta válida para los regímenes monetario y cambiario actuales de México, en los que las tasas nominales de interés pueden llegar a ser relativamente bajas a medida que se logre reducir la inflación. La única desventaja de esos regímenes es el sesgo inflacionario moderado que se indicó.

En la medida en que los regímenes monetario y cambiario actual adolecen de cierta volatilidad del tipo de cambio, también estarían sujetas a ésta las tasas de interés. En ese aspecto la UM

ofrecería una ventaja. Con una moneda común, las tasas de in. terés en los países de América del Norte tenderían a unificarse y en México desaparecería su volatilidad. Con la unión, sin embargo, las tasas de interés nominales y reales podrían no siempre ser bajas, al menos no de manera necesaria. Si, como en el caso de la guerra de Vietnam, Estados Unidos se involucrara en un conflicto internacional de gran escala podría incurrir en déficit fiscales de gran magnitud y si la política monetaria se aflojara podría volver a tasas de inflación como las de 1978-1980. En ese caso las tasas nominales de interés podrían alcanzar niveles relativamente altos en comparación con lo que podría llegar a ser la norma en México en el futuro próximo con los actuales regímenes monetario y cambiario.

Si en ese tipo de condiciones se combinaran déficit fiscales de gran magnitud del gobierno de Estados Unidos y una política monetaria restrictiva, las tasas nominales y las reales podrían subir de manera significativa. Eso fue precisamente lo que ocurrió al inicio del período de Paul Volcker como presidente de la Junta de Gobierno del Sistema de la Reserva Federal. Tomó posesión a finales de 1979 y desde el principio siguió una política monetaria restrictiva para combatir la inflación que había estado creciendo los años anteriores , al tiempo que el gobierno de Ronald Reagan incurría en déficit fiscales de gran magnitud. Como resultado, en 1980 y 1981la tasa de interés preferencial


(prime rate) se mantuvo en niveles de alrededor de 20% y las tasas reales de interés llegaron a niveles históricamente muy altos.

En general, cualquier política fiscal fuertemente expansionista de Estados Unidos podría originar altas tasas de interés dentro de la unión y su gasto gubernamental podría desplazar (crowd out) no sólo al gasto privado de ese país sino también al gasto público y privado en México. En la actualidad esto no parece probable en un futuro próximo, pero para fechas más lejanas sería una posibilidad siempre presente.

El señoreaje

Con la UM habría una ganancia de señoreaje para México, pues la creación de una moneda y un banco central comunes reduciría el monto conjunto de reservas internacionales de los países miembro de la unión. Esta ganancia tendría dos componentes. El primero, de una sola vez, por el hecho de constituir el banco central común; el segundo está relacionado con el crecimiento de la base monetaria con el paso del tiempo.

En los sistemas monetarios modernos, de carácter fiduciario, el gobierno suele tener una ganancia de recursos reales asociada a la creación de la base monetaria. En algunos casos aquélla se da de manera directa, mediante la obtención de financiamiento del banco central a un costo casi nulo, excepto por el que implica la creación, reposición y administración de la base, así como los demás costos de operación del banco central. Esa disposición de recursos a bajo costo se da incluso si el gobierno le paga intereses al banco central. Está presente asimismo incluso si, como es hoy el caso en México, el banco central no le presta de manera directa al gobierno sino sólo a los bancos comerciales . El instituto central entrega sus utilidades, por ley, al gobierno, con lo que éste puede pagar el costo financiero por la obtención de recursos en otras fuentes internas.

El asunto es un tanto distinto cuando la emisión de base monetaria financia la acumulación de divisas para la reserva que efectúa el banco central. Sobre ellas éste gana de manera directa y el gobierno de manera indirecta una tasa pasiva de interés cuando la invierte, por ejemplo, en instrumentos de deuda del gobierno de Estados Unidos . El de México no se queda sin esos recursos, pues puede obtener financiamiento en los mercados estadounidenses correspondientes, aunque a una tasa activa. La acumulación de reservas , por tanto , tiene un costo para el gobierno y para el país igual al diferencial de las tasas activas y pasivas de interés en el exterior. Ese costo es mayor cuanto más elevado sea el monto de las reservas y puede disminuir si, por ejemplo, la UM le permitiera al banco central reducir el monto de sus reservas. El contraste entre la acumulación de reservas con un régimen monetario y cambiario como el actual y lo que ocurriría con la UM permite apreciar esa ganancia potencial.

Aun cuando use el régimen de flotación , el banco central se ve obligado a mantener una reserva de divisas. Ésta permite realizar intervenciones ocasionales en el mercado que pueden re-


ducir la volatilidad, pero también genera credibilidad para cierto intervalo de variación del tipo de cambio, pues resulta evidente que el banco central podría evitar variaciones demasiado fuertes en el tipo de cambio de mercado en caso de una crisis extrema. De esto se derivan ventajas, como la reducción de la volatilidad del tipo de cambio y de las tasas de interés internas, así como la disminución del riesgo cambiario percibido por diversos agentes económicos. Con ello el banco central genera un bien público compuesto de varios elementos que beneficia tanto al gobierno como a las empresas y a otros agentes económicos.

Este bien público tiene un costo dado por el diferencial de las tasas activas y pasivas de interés en el exterior, multiplicado por el monto de las reservas acumuladas. Incluso si se siguiera de manera estricta una política de acumulación óptima de reservas, el costo sería considerable.

Una UM, por su mera existencia, eliminaría la volatilidad cambiaria y de las tasas internas de interés, así como cualquier prima de riesgo cambiario en el endeudamiento externo y en las tasas internas de interés. Con ella el banco central común sólo necesitaría reservas para apoyar de manera directa o indirecta a la moneda común frente a otros signos en el mercado de divisas. El monto óptimo de reservas del banco central común sería menor que la suma de las reservas óptimas de los bancos centrales individuales del conjunto de países miembro.

Si el aporte que cada país tuviera que hacer a la reserva del banco central común se basara en su participación en el comercio conjunto con terceros países, una parte importante de las reservas actuales del Banco de México se volvería redundante. Esta parte podría tener dos usos posibles. Por una parte, ese instituto podría hacer un préstamo único en divisas al gobierno federal, el cual podría utilizarlo para pagar una parte de su deuda externa. Con ello tendría un ahorro igual al diferencial de las tasas de interés activas y pasivas del exterior multiplicado por el monto de la deuda externa que se pagara. Éste sería un beneficio tanto para el gobierno como para el país. La otra posibilidad sería mantener esos recursos en divisas para eventuales préstamos de urgencia al gobierno federal, para que éste usara con más flexibilidad su política fiscal con propósitos anticíclicos.

Ésta sería la única reducción en la reserva de di visas. Pero la UM brindaría un beneficio adicional: el banco central común tendría que acumular en el futuro menos divisas que las que los bancos centrales de los posibles países miembro deberían reunir en lo individual con el régimen cambiario actual.

Al expandir la base monetaria a lo largo del tiempo, el banco central común originaría cr~dito primario adicional interno a la unión, el cual daría lugar a un señoreaje que se tendría que asignar a los gobiernos de los países miembro, posiblemente con el criterio de absorber base monetaria por cada país en la realización de las transacciones económicas corrientes. Si se espera del banco central común de la unión una política monetaria prudente para lograr tasas de inflación bajas, eso establecería un límite al señoreaje adicional. Pero el de la moneda común de que disfrutaría el gobierno de México sería mayor en tales circunstancias que con una política monetaria igualmente prudente con los actuales regímenes monetario y cambiario.

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LAS DESVENTAJAS DE LA UNIÓN MONETARIA

Para establecer las desventajas para México de una UM de América del Norte es conveniente comparar lo que ella traería aparejado con la situación que se derivaría de los actuales

regímenes monetario y cambiario. El contraste requiere considerar las consecuencias para las políticas monetaria, cambiaria y fiscal. La propuesta de Del Cueto indica algunas ventajas de la unión monetaria, pero no analiza las desventajas.

Las políticas monetaria y cambiaria y las ventajas de los regímenes cambiario y monetario actuales

El razonamiento a priori y la experiencia de varias décadas avalan la idea de que México constituye un área monetaria viable, aun cuando no sea óptima. 12 Esto marcaría la conveniencia de conservar las autonomías monetaria y cambiaria. Con un régimen de flotación la autonomía monetaria resulta valiosa porque la política correspondiente tiene la mayor potencia posible y resulta útil para responder a las necesidades de regulación macro específicas de la economía mexicana.

Una perturbación asimétrica y la consecución de los equilibrios externo e interno

U na implicación fundamental de la UM es que con ella los países integrantes abandonan las autonomías de operación en materias monetaria y cambiaria. La pérdida de la autonomía monetaria implica que no pueden producirse sobre o subvaluaciones convencionalmente definidas con base. en la doctrina de la paridad del poder adquisitivo debido a políticas inflacionarias en alguno o algunos de los países miembro. Las balanzas externa e interna pueden verse afectadas, sin embargo, por perturbaciones reales que pueden influir de manera asimétrica en el comportamiento macroeconómico de los países miembro de la unión.

El análisis de las perturbaciones suele concentrarse en las que resultan de los diferenciales de inflación entre países, pero en este caso conviene poner atención en las reales, las que adquieren importancia en el análisis de una UM porque siguen siendo posibles y porque ya no se dispone del instrumento cambiario para ajustarse a ellas. Aquí se pondrá atención a una de ellas, como ejemplo. 13

Se supone que: a] la cuenta corriente de la balanza de pagos importa y es un elemento determinante fundamental del tipo de cambio, y b] los movimientos de capital de largo plazo no res-

12. Raúl Morales analiza de manera general los elementos determinantes de la viabilidad de las áreas monetarias y conciuye, en términos apriorísticos, que México es un área viable. Presenta evidencia empírica indirecta que muestra que eso es así en los hechos. Raúl Morales, Las relaciones económicas .. . , o p. cit.; "El sector externo .. . ", op. cit., y "México: valuación de la moneda .. . ", op. cit.

13 . Raúl Morales, Las relaciones económicas ... , op. cit.

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ponden a modificaciones en el tipo de cambio. El análisis se realiza con base en la distinción original de J. Meade entre los balances interno y externo, así como la gráfica correspondiente propuesta por W. S alter, instrumentos a los cuales se le hacen aquí cambios menores. 14

Se supone una caída inicial del precio del petróleo en el mercado internacional, que constituye una perturbación asimétrica por excelencia. Se supone, asimismo, como ocurre en los hechos, que el volumen del crudo importado por Estados Unidos de terceros países es mayor que el que exporta México a terceros países.

La importancia de la variación del precio del petróleo como perturbación macroeconómica en México y Estados Unidos no se puede sobreestimar. En 1979-1981la elevación del precio del energético tuvo efectos fuertemente contraccionistas en Estados Unidos y expansionistas en México. A su vez, la caída del precio en 1986 tuvo notables efectos contraccionistas en México y expansionistas en Estados Unidos. Más recientemente, en 1998-1999la caída del precio tuvo de nuevo efectos contraccionistas en México, en tanto que en 1999-2000 su alza ha tenido los efectos contrarios. En Estados Unidos las repercusiones han sido las opuestas a las presentes en México en estos últimos casos.

En la gráfica 1 se representa la situación en México y en Estados Unidos; t* y td son los tipos de cambio real del peso y del dólar en ausencia de unión monetaria, por lo que los países mantienen su autonomía monetaria y cambiaria. En los ejes horizontales se mide el gasto interno de cada país. El equilibrio externo corresponde aquí a la balanza global de pagos (cuenta corriente más balanza de capital autónomo), que se obtiene de manera automática porque existe un régimen de flotación cambiaria. 15

Como consecuencia de la perturbación se reduce el valor de las exportaciones correspondientes de México y cae el valor de las importaciones de Estados Unidos.

En México, la línea de equilibrio externo se desplaza hacia la izquierda, como lo muestra la gráfica. Para cualquier nivel de gasto interno, el equilibrio externo pide ahora un tipo de cambio real mayor. Para alcanzar ambos equilibrios se requeriría ahora pasar de E

0 a E

1• Además, el gasto interno se reduce por la caída

del ingreso nacional real como consecuencia del descenso de la relación de intercambio, por lo que se sitúa en el nivel GI

1• Este

hecho por sí solo tendería a situar a la economía mexicana en A. Como con régimen de flotación el equilibrio externo se obtiene de manera automática, en realidad se situaría en B. Para alcanzar E

1 se requeriría una política monetaria expansiva que au

mentara el gasto interno de GI1 a GI2•

En este caso hay dos razones por las cuales no se mueve de manera inicial la línea de equilibrio interno. Por una parte, no se modifica el gasto total en el exterior. Por otra, al disminuir el

14. W. Max Corden, op. cit. Ingram utiliza esa gráfica específicamente en conexión con la integración monetaria, aunque no analiza con ella los efectos de las perturbaciones reales .

15. Las limitaciones de espacio impiden dar aquí una explicación más amplia de esta gráfica. Raúl Morales, Las relaciones económicas ... , op. cit.


precio de las exportaciones de petróleo y el ingreso por las mismas no disminuye la producción interna real de éste, por lo que el equilibrio interno se lograría en principio con los mismos niveles de gasto interno y de tipo de cambio real en México.

En México la perturbación tendría como consecuencia inevitable la reducción del ingreso nacional bruto disponible en términos reales . La modificación del tipo de cambio y la política monetaria expansiva evitarían los efectos contraccionistas en la producción interna y también, por tanto, reducciones adicionales en dicho ingreso.

En Estados U nidos, la línea de equilibrio externo se desplaza hacia abajo y hacia la derecha; para cualquier nivel de gasto interno en ese país ese equilibrio se obtiene ahora con un tipo de cambio real menor. Para alcanzar ambos equilibrios se requiere ahora situarse en E

1•

El gasto interno aumenta por el incremento en el ingreso nacional real disponible debido al alza de la relación de intercambio, por lo que se sitúa en el nivel Gl

1• Este solo hecho tende

ría a situar a la economía de Estados Unidos en S. Como con régimen de flotación el equilibrio externo se obtiene de manera automática, en realidad se situaría en T. Para alcanzar E 1 se requeriría de una política monetaria restrictiva que hiciera que el gasto interno se redujera de GI 1 a GI2• La perturbación ocasionaría un aumento en el ingreso nacional bruto disponible en términos reales en ese país. La modificación del tipo de cambio y la política monetaria restrictiva evitarían la presión inflacionaria excesiva.

La autonomía monetaria y el régimen de flotación permitirían alcanzar los equilibrios interno y externo en los dos países. Las políticas cambiaria y monetaria, sin embargo, irían en direcciones opuestas en uno y otro.

Con una unión monetaria, en cambio, no se podrían satisfacer las necesidades macroeconómicas de los dos países. En tanto que para México lo apropiado sería depreciar la moneda, para Estados Unidos lo conveniente sería apreciarla; en tanto que al primero convendría aumentar el gasto interno mediante una política monetaria expansionaria, para el segundo procedería reducirlo con medidas contraccionistas. Por la asimetría en el reparto del poder de decisión en la Junta de Gobierno del BCAN,

las políticas monetaria y cambiaria se instrumentarían probablemente para satisfacer las necesidades macroeconómicas de Estados Unidos y no las de México.

La política monetaria común sería restrictiva en vez de expansionista como le convendría a México. La política cambiaria, fuese pasiva o activa, llevaría a una apreciación del Amerinor frente a las monedas de terceros países, lo que le convendría a Estados U nidos pero no a México. Pero lo más importante, dado que la mayor parte del comercio exterior de México se realiza con Estados Unidos, es que el primero no podría depreciar su moneda, el Amerinor, frente a la de Estados Unidos, que también sería la misma. México se quedaría sin la posibilidad de obtener los dos objetivos de política económica.

Con una UM el tipo de cambio real sólo podría alterarse mediante modificaciones del nivel de precios de México con relación al de Estados Unidos.

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G R Á F e A

MoDELO DE EQUILIBRIOS INTERNO Y EXTERNO EN MÉxico Y EsTADos UNwos SIN MONEDA coMúN

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México BE1 Estados Unidos

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••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••

En principio, en México se podría utilizar la política fiscal para aumentar el gasto interno y acercarse al equilibrio interno. Pero la política fiscal se enfrentaría a una tarea particularmente difícil. La política monetaria común, de carácter restrictivo, agravaría la situación y haría que la economía se situase inicialmente a la izquierda de A, en un punto como e de la gráfica 2, la que reproduce aspectos básicos del caso de México de la gráfica l. El monto de la expansión fiscal necesaria sería en consecuencia mucho mayor que la disminución del gasto interno originada inicialmente por la caída del precio del petróleo.

Ahora bien, en e habría un déficit de la balanza global y la oferta monetaria tendería a disminuir en México. Cualquier expansión fiscal que acercara a la economía a E

0 aceleraría la

disminución de esa oferta al alejar a la economía del equilibrio externo.

La expansión fiscal en México tendría que ser no sólo lo necesariamente acentuada para contrarrestar las fuerzas contraccionistas presentes en la economía, por la perturbación inicial y la política monetaria común restrictiva, sino que además tendría que financiarse en el exterior e inducir la entrada de los capitales correspondientes para no agravar el déficit de la balanza global y la reducción de la oferta monetaria. Esto podría resultar imposible de lograr, sobre todo si la perturbación permanece por largo tiempo.

Un déficit fiscal de gran magnitud financiado en el exterior aumentaría el riesgo soberano asociado a la deuda gubernamental y podría resultar muy oneroso e incluso imposible de financiar por mucho tiempo.

Los costos de las autonomías monetaria y cambiaria

La autonomía cambiaria y el régimen actual de flotación dan flexibilidad para acomodar diversos tipos de perturbaciones monetarias y reales que puedan afectar los equilibrios interno y externo. Junto con la autonomía monetaria, permiten el alcance simultáneo de ambos. Sin embargo, las ventajas de los actuales regímenes monetario y cambiario se obtienen al costo de cierta volatilidad del tipo de cambio y la necesidad de mantener altos montos de reservas internacionales.

Se atribuye a J.M. Keynes haber afirmado que es imposible tener de manera simultánea política monetaria autónoma, tipo de cambio fijo y libertad de movimiento de capitales. Dada la alta y creciente movilidad internacional de capitales en la actualidad, tal vez sea casi imposible tener un tipo de cambio fijo pero ajustable e inevitable la flotación cambiaria.

En ese marco, sin embargo, crisis financieras como la asiática de 1997 y la rusa de septiembre de 1998 han dado lugar a una acentuada volatilidad del tipo de cambio del peso. La autonomía monetaria real se adquiere así a cierto costo. Esa volatilidad incide en la magnitud del riesgo cambiario y de ella deriva un cierto sesgo inflacionario en el comportamiento de la economía, la volatilidad de las tasas internas de interés y la necesidad de acumular grandes sumas de activos internacionales en la reserva del Banco de México, que en fechas recientes ha sido de aproximadamente dos veces la base monetaria, justo para evitar que ese riesgo y la volatilidad cambiarios, así como sus consecuencias, sean mayores.

490

La política fiscal y sus restricciones

Al formar con Estados U nidos y Canadá una UM y perder, como consecuencia, su autonomía monetaria y cambiaria, la política fiscal sería para México el único instrumento disponible para regular la demanda agregada dirigida a la producción interna. Con el régimen de cambio fijo implícito entre los tres países, tal política sería un instrumento eficaz pero se enfrentaría a algunas restricciones en principio.

Con una política monetaria responsable por parte del banco central común, la oportunidad para utilizar el señoreaje para financiar déficit fiscales sería limitada. Como quiera que sea, con una UM México tendría mayor margen en ese aspecto que con el régimen monetario y cambiario actual. Pero los déficit fiscales por encima de lo financiable con el señoreaje de la moneda común asignado al gobierno de México habría que financiarlos en los mercados de dinero y capitales. Una parte podría serlo dentro del país; otra en los mercados correspondientes de Estados Unidos y Canadá.

El banco central común probablemente tendría que ponerle límites a los financiamientos de los agentes económicos de un país a los gobiernos de los otros para evitar que cualquiera de éstos desplazara demasiada demanda de crédito y financiamiento de los sectores privados y de los gobiernos de los demás países. Aunque esos límites se aplicarían a todos, la restricción podría ser menos astringente para México que, por ejemplo, para Estados Unidos. La razón de esto estaría dada en parte por la diferencia tan acentuada del volumen de gasto de los gobiernos de los dos países.

Estaría en el interés de México que se establecieran tales límites. Aunque en años recientes el gobierno de Estados Unidos ha obtenido superávit fiscales, que probablemente continuarán en el futuro más cercano, ésa no ha sido siempre la situación. En particular, el gasto y el déficit fi~cales de ese país aumentaron de manera significativa durante la guerra de Vietnam. Asimismo, los déficit fiscales de consideración y la política monetaria restrictiva para combatir la inflación hicieron que las tasas de interés en ese país llegaran a niveles sin precedente en 1980 y1981.

Situaciones similares en el futuro podrían poner una carga muy fuerte al servicio de la deuda externa del gobierno de México al elevar las tasas de interés en los mercados financieros de la unión y dentro de ella podrían inducir un flujo "perverso" de financiamiento de agentes económicos de México al gobierno de Estados Unidos. Desde el punto de vista del desarrollo económico, es deseable que se mantengan transferencias netas de capital a este país desde el exterior. Las restricciones señaladas serían la salvaguardia para evitar que esa situación cambiara.

Con la unión monetaria México sólo dispondría de la política fiscal para influir en el gasto y la producción internos a fin de ajustarse a las perturbaciones que alterasen los equilibrios interno y externo. En presencia de éstas habría necesidad de seguir políticas compensatorias por la vía fiscal, lo cual requeriría de márgenes amplios de financiamiento externo para los déficit fiscales del gobierno mexicano, tal como se evidencia en los


G R Á F e

MoDELO DE EQUILIBRios INTERNo v EXTERNo EN MÉxico

CON MONEDA CO~IÚN

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t* BE1

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análisis de las perturbaciones asimétricas en el apartado anterior. Éste constituye un argumento importante a favor de fijar límites relativamente laxos para el déficit del gobierno mexicano en el marco de la coordinación fiscal en la unión monetaria. La mayor flexibilidad en los límites al gasto público sería en parte una compensación por la asimetría de poder en la Junta de Gobierno del banco central.

Ausencia de factores que disminuyan las desventajas

Las economías de las regiones de un país (como sucede con los estados en México y Estados U nidos) que carecen de moneda y banco central propios no pueden ajustarse a perturbaciones reales de carácter asimétrico, como las analizadas en el primer apartado de esta sección, recurriendo a medidas de política cambiaría y monetaria apropiadas para el efecto.

Otros mecanismos permiten a las economías de esas entidades, sin embargo, lograr un ajuste al menos parcial a esas perturbaciones, lo que reduce las desventajas de su inoperancia por la otra vía. Entre aquéllos están la vinculación del sistema bancario o financiero de las entidades con el del resto de la economía nacional, la movilidad del trabajo y del capital hacia y desde el resto de la economía mayor, así como la posibilidad de hacer transferencias de ingreso por la vía fiscal desde el resto de la economía. Ésos son mecanismos que actúan de manera paralela a la integración monetaria de las entidades, sin ser resultado de ella sino de su integración política.

Los países suelen contar con un sistema bancario de cobertura nacional, lo que se presenta en muchos casos, o un sistema


e on la unión monetaria

México sólo dispondría

de la política fiscal

para influir en el gasto

y la producción

internos a fin de

ajustarse a las

perturbaciones que

alterasen los

equilibrios interno

y externo

de bancos integrados por la participación de éstos en el sistema financiero más amplio, como ocurre en Estados Unidos. Esa situación facilita los movimientos de capital entre los estados, de manera que los déficit de balanza de pagos, cuando las en tidades sufren perturbaciones que las afectan de manera asimétrica, suelen financiarse de manera automática en el corto plazo e incluso por plazos más largos, lo cual evita que las Pt?rturbaciones originen variaciones muy acentuadas en la producción o el nivel de precios. La integración financiera facilita también el financiamiento a largo plazo desde otras entidades, lo que puede contribuir a la recuperación de la producción y el ingreso en períodos subsecuentes.

Las entidades políticas que componen un país suelen estar también insertas en un sistema fiscal de nivel superior y ser parte de un mercado común, con movilidad del trabajo y del capital desde y hacia las demás entidades. Cuando una perturbación asimétrica reduce, por ejemplo, las exportaciones de la entidad y la aleja del equilibrio interno ocasionando desempleo, el mecanismo fiscal federal tiende a aumentar la transferencia neta de ingresos desde el resto de la economía, funcionando así como un estabilizador automático, con lo que modera el descenso de la producción y el ingreso, así como el del saldo de la balanza

491

de cuenta corriente de la economía local. Si, a pesar de la operación del mecanismo fiscal, el desempleo en la entidad tiende a persistir en los plazos mediano y largo, la existencia del mercado común permite la emigración de los trabajadores hacia otras entidades, lo que aminora los efectos negativos de la perturbación original.

En el caso de América del Norte la UM probablemente no iría acompañada de los mecanismos señalados, los que, si bien no constituyen ventajas de la unión, sí podrían contribuir a reducir el peso de sus desventajas. El sistema financiero de México tiene cierto grado de integración informal con el de Estados Unidos, pero la unión no estaría acompañada de transferencias de ingresos entre países por la vía fiscal ni habría libre movilidad del trabajo entre ellos .

CoNCLUSIONES

U na unión monetaria de América del Norte como aquí se concibe podría no llevarse a cabo por cualquiera de tres razones. La primera es que arrojara un saldo neto desfa

vorable de posibles ventajas y desventajas y que las autoridades de los países que son miembros potenciales actuaran en consecuencia. Otra es que, aun cuando tal saldo fuese en principio favorable, no se pudiese producir el consenso político necesario entre las autoridades correspondientes. La tercera, que aunque el saldo neto fuese positivo y se lograse el consenso político, no pudieran satisfacerse algunas condiciones del proceso de transición hacia ella.

De esas posibilidades, la primera es la fundamental. Si una UM en su concreción final arrojara un saldo neto desfavorable de ventajas y desventajas, no tendría sentido realizarla. Pero si fuese positivo, le daría un sustráto de racionalidad económica a la posibilidad de llevarla a cabo. En tal caso, sin embargo, tendría que construirse el consenso político y formularse una ruta de transición adecuada antes de que se hiciera realidad.

En este artículo se ha intentado un examen preliminar de la UM hipotética de América del Norte y la exposición se ha circunscrito a ello. Sin embargo, eso no implica desconocer los otros dos aspectos. No se pretende, sin embargo, llegar a conclusiones definitivas, sino sólo plantear un posible resultado en una primera aproximación. El tema es complejo y para alcanzar conclusiones más firmes se requiere de estudios empíricos, incluyendo el uso de modelos de simulación y el análisis de diversas experiencias, lo que excede el propósito de este trabajo.

Para una evaluación apropiada de los méritos relativos de la UM frente a los regímenes monetario y cambiario actuales se requiere, por otra parte, mantener una perspectiva de largo plazo sobre las consecuencias que esa unión tendría para México. Una decisión al respecto sólo puede tomarse para un plazo verdaderamente largo. De hecho tendría que concebirse como lo que en alguna época era el matrimonio: una unión para toda la vida, pues los costos de deshacerlo pueden resultar altos y el proceso largo y complicado.

492

La evaluación de las ventajas y desventajas de la UM no es, por otra parte, un proceso puramente objetivo, carente devaloraciones individuales o colectivas. El peso que se le conceda a cada una de aquéllas puede variar con base en esas valoraciones. La perspectiva desde la cual se consideren puede llegar a influir en las posiciones de los agentes económicos o políticos y por tanto puede colorear la opinión pública en relación con ellas.

El saldo actual de las ventajas y las desventajas

La incorporación a una UM de América del Norte tendría para México algunas ventajas claras: aumentaría la moneticidad del dinero utilizado en el país, disminuirían los costos de transacción de modo importante y habría un aprovechamiento más amplio de las posibilidades de señoreaje. Podría también tener ventajas en lo relativo a las tasa de inflación y de interés, aunque éstas no son tajantes y de hecho en estos rubros podrían producirse desventajas a posteriori. Si bien lo que se concluye en estos renglones tiende a apoyar la propuesta que aquí se comenta, el respaldo no es tan pleno como para avalar el optimismo respecto de las ventajas de la UM.

El abandono de la autonomía monetaria y cambiaria, por otra parte, arrojaría costos que pueden ser muy elevados. En su condición de área monetaria viable, las políticas monetaria y cambiaria en México se pueden utilizar, en el régimen actual, para la obtención simultánea de los equilibrios interno y externo. La renuncia a esa autonomía podría conducir a situaciones de desempleo significativo cuando se presentaran perturbaciones reales que afectasen de manera asimétrica a los países miembro.

Un hecho fundamental consiste en la improbabilidad de que una política monetaria común pueda responder a las necesidades macroeconómicas de un área monetaria tan grande y regionalmente tan diversa como la que conformarían los países de América del Norte. También, la alta probabilidad de que la capacidad de influencia de los gobernadores mexicanos en !aJunta de Gobierno del hipotético Banco Central de América del Norte fuese limitada, y de que la política monetaria formulada e instrumentada por esa junta tendiera a reflejar de manera fundamental las necesidades macroeconómicas de Estados Unidos y no las de México o Canadá. Esto haría que los costos de mantener la unión recayeran principalmente en México y Canadá.

En ausencia de un mercado común de América del Norte, por otra parte, no habría libertad de movimiento de la mano de obra que permitiera otras formas de ajuste a las perturbaciones señaladas. A falta de órganos confederales o supranacionales de poder político en América del Norte, que en Europa sí existen de manera algo más que embrionaria, tampoco habría mecanismos fiscales de transferencia de ingresos que operaran como estabilizadores automáticos.

Por todo lo anterior, sustituir las tres áreas monetarias en México, Estados U nidos y Canadá, por una sola que englobe a los tres países, no parece ser en la actualidad un movimiento claro hacia una situación óptima. En los plazos mediano y modera-


damente largo, conservar a México como un área monetaria independiente parece ser por ello lo más conveniente. Esto no implica que el régimen monetario y cambiario actual carezca de algunos inconvenientes.

El saldo de ventajas y desventajas en el tiempo

El saldo de ventajas y desventajas de la UM hipotética de América del Norte podría llegar a modificarse con el paso del tiempo, en la medida en que se alteren ciertos atributos estructurales de la economía mexicana y cambien algunos aspectos de las relaciones entre los países del subcontinente. Es difícil, sin embargo, precisar hasta dónde pudieran llegar esos cambios.

Por una parte, la economía mexicana podría volverse más abierta en varias dimensiones, especialmente en relación con la economía de Estados Unidos. Aun si la proporción de exportaciones a este país respecto a las totales no aumentase, porque ya no hay mucho margen para eso, su expansión a un ritmo mayor que el PIB tenderá a hacer de la de México una economía cada vez más abierta. Podría pensarse en consecuencia que esto pudiera hacer de esta nación un área monetaria inviable en el futuro; para que ello ocurriese, sin embargo, esos efectos tendrían que darse en las exportaciones e importaciones netas y no sólo en las totales. Pero la apertura de la economía mexicana medida por esas categorías es menor y ha tendido a crecer menos de lo que con frecuencia se piensa. 16

Por otra parte, el peso del petróleo en el valor de las exportaciones netas posiblemente seguirá disminuyendo. Esto haría que la importancia de las perturbaciones reales asimétricas asociadas a ese producto también se redujeran. Pero esto no debe conducir a la conclusión de que desaparecerían las desventajas del tipo de cambio nominal implícitamente fijo que trae aparejada la UM. Todavía podrían producirse otros tipos de perturbaciones reales asimétricas que tuvieran efectos macroeconómicos comparables. América del Norte, a su vez, por su extensión geográfica y la variada localización de sus activida-

16. Para este propósito conviene medir la apertura de una economía mediante las exportaciones o las importaciones netas, en las que se eliminan las importaciones incorporadas de manera directa o indirecta a las exportaciones. La apertura de la economía mexicana aumentó durante las décadas de los ochenta y noventa, de manera que las exportaciones totales de bienes y servicios no factoriales como proporción del PIB, en magnitudes a precios corrientes, alcanzaron en 1990 la cifra de 18.6% y en 1999 de 30.8%. Pero en el primero de esos años 25.4% de las exportaciones totales de bienes correspondía a importaciones de las maquiladoras y en el segundo año eso ocurría con 36.9% de aquéllas (cálculos propios con datos del Banco deMéxico,/ndicadores Económicos, varios números). Si también se descontara el componente importado, directo o indirecto, de las exportaciones de manufacturas por empresas no maquiladoras, que parece haber aumentado como proporción en la última década, la cifra sería todavía mayor. Esto hace que la economía mexicana sea menos abierta de lo que se supone comúnmente, en especial frente a Estados Unidos.

'


A mérica del Norte, por su extensión geográfica y la variada localización

de sus actividades productivas, seguirá siendo regionalmente muy

diversa como para que sea un área monetaria óptima. Es posible que

sigan siendo preferibles las tres áreas monetarias que actualmente

existen en ella

des productivas, seguirá siendo regionalmente muy diversa como para que sea un área monetaria óptima. Es posible que sigan siendo preferibles las tres áreas monetarias que actualmente existen en ella.

Los aspectos políticos

Incluso si el saldo neto de las ventajas y desventajas fuese más o menos desfavorable para México, a éste le convendría que, en caso de entrar en una UM con sus socios de América del Norte, fuera en un marco en el que la movilidad de los trabajadores entre países fuese irrestricta en términos legales y se crearan mecanismos de transferencia de ingresos entre ellos. Pero si la creación del consenso político para dicha unión parece en extremo difícil, el necesario para esas medidas complementarias seantoja poco menos que imposible, incluso para plazos moderadamente largos.

U na UM de América del Norte enfrentaría barreras políticas insalvables en el futuro previsible, no sólo en Estados Unidos sino también en México y posiblemente en Canadá. Vencerlas podría muy bien llegar a tomar lustros o decenios por las dificultades para encontrar terreno común respecto de la distribución del poder de decisión en la Junta de Gobierno del hipotéticoBCAN.

La composición de dicha junta dejaría insatisfechos a México y Canadá porque no garantizaría que sus intereses en materia de política macroeconómica fuesen tomados en cuenta de manera apropiada. Una UM en tales términos probablemente sería rechazada en los dos países.

Esa composición de la junta, asimismo, probablemente resultaría inaceptable para Estados Unidos, aun cuando el reparto del poder dentro de ella fuese más formal que real. En la base de esto quedaría el hecho de que en ese país una moneda común no se vería como un bien público del cual pudiera derivar beneficios apreciables.

Una primera razón de esto es la orientación mundial del ejercicio del poder por parte de ese país. ¿Por qué habría de aceptar restricciones formales en la formulación e instrumentación de su política monetaria de parte de unos socios regionales que son muchísimo menos fuertes en términos económicos y políticos?

En realidad, no tendría razones de gran peso para ver a la moneda común como un bien público del cual pudiera obtener beneficios importantes. La economía de Estados U nidos es poco abierta, especialmente respecto de sus dos socios comerciales de América del Norte, aun cuando esa apertura ha experimentado algún incremento en la última década. Por ello, el mantenimiento de tipos de cambio completamente fijos entre sumoneda y las de sus socios comerciales no parece ser una prioridad en ese país.

Desde luego que crisis cambiarias como la de 1994-1995 en México alteran en alguna medida los flujos comerciales y de manera al menos localizada incluso el empleo. Pero las modificaciones del tipo de cambio que fueran necesarias en los actuales regímenes monetario y cambiario de México, como consecuencia sólo de perturbaciones reales, probablemente no generarían problemas mayores en Estados Unidos. El mismo éxito creciente de dichos regímenes en mantener cierto grado de estabilidad monetaria y cambiaria en México reforzaría esa situación.

Los pasos hacia la integración monetaria en Europa, que incluyen la reciente creación de un banco central y de una moneda comunes, pueden sugerir de manera superficial la conveniencia de hacer algo similar en América del N o rte. Pero eso significaría dejar de lado diferencias importantes entre las dos zonas, que en Europa facilitan la obtención del consenso político necesario para la unión monetaria. Aun cuando puedan plantearse interrogantes acerca de si la unión monetaria europea es un paso hacia la creación de un área monetaria óptima o preferible, el hecho es que el largo y continuado proceso de integración económica en Europa tuvo desde el inicio como objetivos

494

la creación de un mercado común y una unión monetaria, además de que paulatinamente se ha fortalecido la meta de crear un superestado multinacional europeo. De hecho, a lo largo de los años han tomado medidas en esa dirección.

Además, las múltiples crisis cambiarias que a lo largo del tiempo dislocaron en alguna medida la estabilidad monetaria en esos países han creado una colectividad de naciones que tiende a ver la moneda común como un bien público, lo que facilita la aceptación de la política monetaria como un área de decisiones colegiadas por representantes de estados, ninguno de los cuales es claramente el dominante.

A eso ayuda el que incluso los países tradicionalmente más poderosos de la región, como Alemania, Francia, el Reino Unido e Italia, acepten de manera paulatina convertirse sólo en regiones de un superestado multinacional europeo en el que, si bien conservarán una posición preeminente respecto de los demás, su poder de decisión se verá diluido en medida considerable. De manera obvia, la situación es muy distinta en América del Norte. Se podría pensar que en el muy largo plazo la tendencia a la regionalización que corre paralela a la de la globalización cobrará fuerza en América del Norte. Desde luego que en el muy largo plazo todo, o casi todo, es posible. Pero en este subcontinente no existe en la actualidad una corriente favorable a la creación de un mercado común y tampoco un proyecto de integración económica y política más amplio. (i

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La industria automovilística mundial y mexicana ante la globalización

• • • • • • • • • • ERNESTO HENRY TURNER BARRAGÁN '

En este artículo se analiza el desarrollo del sector automovilístico de México. Se ofrece un panorama general del comportamiento de esa industria en el siglo XX en todo el mundo

y en México desde 1950. A partir de ello se presentan expectativas de desarrollo y diversas acciones convenientes para la industria mexicana y el país.

LA INDUSTRIA AUTOMOVILÍSTICA MUNDIAL EN EL SIGLO XX

La industria automovilística, objeto privilegiado de análisis

E 1 siglo XX estuvo marcado por el peso creciente de la industria de los automóviles respecto a las actividades primarias y la gran importancia que adquirieron la ingeniería y las

ciencias administrativas para elevar la productividad y la competitividad de las empresas. Al estudiar la administración de la producción en ese campo suelen citarse dos grandes personalidades: Henry Ford, cuya labor se ubica durante la primera mitad de siglo XX y que representa el éxito de Estados Unidos al convertirse en la primera potencia productiva mundial, y Tachiri Ohno, ingeniero de la empresa Toyota, que constituye el paradigma del éxito de Japón en las últimas décadas, al lograr la supremacía productiva en algunos sectores y disputar a Estados Unidos y a Europa el liderazgo en materia de métodos de organización de la producción.

Otra de las particularidades del siglo, asociada parcialmente con la anterior, fue la enorme supremacía de Estados U nidos como potencia hegemónica productiva en el orbe. Su peso relatí vo en la producción mundial no cesó de crecer desde principios de siglo hasta los años cincuenta y llegó a representar la

mitad de aquélla. En la década siguiente su importancia relativa se estancó y posteriormente comenzó a declinar. Por su parte, el peso relativo del Japón no se ha interrumpido desde mediados de siglo, aunque en el último decenio se empieza a notar cierto estancamiento.

Dos grandes objetivos orientan este artículo: detectar las causas que han permitido a las grandes potencias (Estados Unidos , Japón, Alemania, el Reino Unido, Francia e Italia) disputar la supremacía productiva mundial y conocer la forma en que los países menos desarrollados, como México, se insertan en los tres grandes bloques económicos: América del Norte, Europa y el Sudeste Asiático. Se considera que ese análisis puede realizarse a partir del estudio de la evolución de la industria automovilística, pues constituye una excelente aproximación y ofrece una comprensión privilegiada -aunque no exhaustiva- del fenómeno. La industria automovilística es la más representativa del siglo XX.

Desde su nacimiento la industria en cuestión fue global por excelencia. El automóvil es una invención muy compleja, formada por un con junto de sistemas que operan en sincronía, aunque funcionan de modo independiente, y que han evolucionado de manera autónoma: el motor de combustión interna o mecanismo de impulsión; la caja de velocidades que transmite el movimiento a las ruedas; los sistemas de frenos de dirección; la suspensión que permite equilibrar el vehículo y amortiguar el golpeteo que reciben las ruedas ; el sistema eléctrico que sirve para inflamar el combustible y ofrece diversos puntos de alimentación de electricidad; el sistema de ignición para el encendido y apaga-

* Investigador del Departamento de Economía de la Unive rsidad Autónoma Me tropolitana, plantel Azcapotzalco <ehtb@ hp9000a. uam.mx>.

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do del motor; el chasis que da soporte a la carrocería y seguridad a los pasajeros; los accesorios que ofrecen comodidad al usuario; las molduras , distintivos, emblemas y adornos, y la computadora y todo el sistema electrónico. El automóvil no es sólo un medio de transporte, sino también un entorno de privacidad y comodidad para los usuarios.

Su fabricación ha requerido el empleo de una gran variedad de materiales en constante evolución y la incorporación de innovaciones de diversos países y épocas. Por ello, la automovilística es una industria en constante desarrollo, sujeta a continuas modificaciones y fuertes presiones; en ella se cumple más que en cualquier otra industria el lema "renovarse o morir". El automóvil necesita de materias primas y partes elaboradas en un gran número de sectores, por lo que tiene un amplio efecto de encadenamiento. El costo y el tiempo de recuperación de la inversión en esas actividades exige formas especiales de comercialización y financiamiento así como cuantiosas inversiones. Por ello la industria automovilística mantiene una estrecha relación con los sectores comercial y financiero.

Finalmente, para que los automóviles circulen es preciso el desarrollo de calles, carreteras, puentes e infraestructura de diversos tipos y que se establezcan leyes y reglamentos en torno a la circulación, por lo que el Estado y en particular los ministerios del transporte y las oficinas de tránsito y vialidad, e incluso de recaudación de impuestos, tienen fuertes nexos con la industria.

Nacimiento de la industria automovilística

Aunque los primeros intentos para fabricar un vehículo de autotransporte individual se remontan a finales del siglo XVIII y durante el siglo XIX hubo invenciones e intentos de mejoras, no fue sino hasta el siglo XX cuando se pudo fabricar en escala industrial una máquina tan compleja.

El prototipo del automóvil del siglo XX lo desarrolló Krebs en 1884; el Panhard fue el primer automóvil de gasolina en incorporar el conjunto esencial de los sistemas del automóvil moderno. Tenía al frente un motor vertical bajo el cofre, un chasis que sostenía la carrocería, un mecanismo de transmisión que se operaba con la mano derecha y pedales para el embrague, los frenos y el acelerador. En la última década del siglo XIX se desarrolló el motor de combustión interna en Alemania, Francia, el Reino Unido y Estados Unidos.

Durante la primera década del siglo XX se fabricaron y vendieron algunos automóviles, pero se trataba de una mercancía extravagante, de mucho lujo, dirigida sólo a un pequeño mercado, por lo que no se producía de manera industrial. En el siguiente decenio los fabricantes concentraron sus esfuerzos en la producción en masa de un vehículo más barato y en atacar problemas externos que limitaban su desarrollo: el prejuicio contra una nueva invención, el mal estado de las carreteras y las calles de las ciudades, su comercialización y financiamiento, el servicio de mantenimiento y reparación, así como la problemática vinculada con la planeación y el control de la producción.

la industria automovilística ante la globalización

En suma, el desarrollo de esta industria sobrepasaba su propio ámbito, por lo que requirió apoyo de grandes visionarios en los sectores público, empresarial y financiero.

Henry Ford y la Ford Motor Company

Henry Ford nació en 1863 en una granja en el suroeste de Detroit, asistió a la escuela hasta los 15 años y desde niño manifestó un gran interés por el funcionamiento de las máquinas; posteriormente trabajó en talleres automotrices y en la Detroit Dry Duck Company durante seis años. Tras un período de vida en el campo, en 1888 regresó a Detroit para trabajar en la Edison Iluminating Company como ingeniero y maquinista, donde en siete años fabricó su propio automóvil, el cual vendió en 200 dólares. Al terminar el siglo XIX Ford ya había producido tres autos y fundó la DetroitAutomobile Company, de efímera existencia.

Al inicio del siglo XX emprendió la fabricación de un automóvil de carreras en una empresa que también quebró, pero que le dio la suficiente experiencia para fabricar el999, en cooperación con Harold Wills. En 1903 fundó la Ford Motor Company que produjo en ese año 1 708 automóviles que se vendieron en 850 dólares cada uno; en los dos siguientes años la empresa produjo y vendió 5 000 automóviles. Las dificultades de comercialización del Modelo K, de mayor precio, condujeron a Ford a fabricar en forma masiva un auto estándar a un precio reducido: el Modelo T. Sin embargo, la producción de este modelo se postergó debido a que en 1903 la Asociación de Manufactureros Automotrices Licenciados demandó a Ford por negarse a pagar los derechos de la patente de Selden que la Asociación pretendía cobrar sobre todo automóvil fabricado en Estados Unidos; Ford ganó el pleito en 1911, provocando con ello la disolución de ese gremio.

En los siguientes tres años la producción del modelo T entrañó la puesta en marcha de métodos de producción en masa y se establecieron líneas de ensamble de movimiento continuo que realizaban esa operación en 93 minutos. Con ello se logró incrementar la producción y las ventas de forma acelerada. En 1915 se vendió un millón de autos del modelo T y la demanda se expandía continuamente a medida que bajaba el precio y la infraestructura mejoraba. En 1925 la empresa obtuvo más de 100 millones de dólares por ventas.

Aunque la industria automovilística estadounidense se había consolidado, la producción se vio afectada por la primera guerra mundial, golpeada por la crisis de los años treinta e interrumpida por la segunda guerra mundial; si se aislaran esos choques externos se podría decir que la demanda siguió un patrón clásico de desarrollo del producto: creció de manera acelerada hasta llegar a un máximo y después a un ritmo hacia la baja.

Ford captó las exigencias de un nuevo producto. El automóvil tenía que ajustarse a las necesidades del consumidor en calidad y precio. La demanda se expandía al bajar el precio y elevar la calidad. Para reducir los costos era necesario incrementar la productividad, llevando el trabajo al trabajador y haciendo que todo se mantuviese en continuo movimiento. Comprendió que


el abatimiento de costos no debía basarse en la reducción de los salarios; por el contrario, los aumentos de productividad se sustentaban en el pago de remuneraciones adecuadas con base en la capacidad y el compromiso del trabajador con la empresa. En 1914 subió el salario de todos sus trabajadores a un mínimo de cinco dólares por ocho horas diarias de trabajo.

El aumento de la productividad y los incrementos sostenidos en la producción y las ventas permitieron una reducción constante del precio del modelo T: de 950 dólares en 1909 a 295 en 1922. En 1927 se abandonó la producción de ese legendario modelo, del cual durante 15 años se fabricaron 15 millones.

El éxito económico y financiero de Ford lo llevó a crear nuevas empresas, tanto para integrar verticalmente a su compañía como para descentralizar las operaciones. En 1925 poseía aserraderos, minas de carbón y de hierro, así como ferrocarriles y barcos de vapor; asimismo, dejó de producir sus automóviles en forma integral en las dos plantas principales de Highland Park y River Rouge. En 1940 tenía 34 plantas en Estados Unidos -de las cuales 16 eran ensambladoras-, así como plantas, oficinas y compañías asociadas en 33 países.

Para producir el nuevo modelo A, Ford modificó integralmente la línea productiva; remplazó o reconstruyó cerca de 40 000 máquinas herramienta; el costo total de la reconversión ascendió a 200 millones de dólares, sin contar las pérdidas derivadas de seis meses de interrupción de la producción. El modelo A sólo se produjo durante cinco años, ya que otras empresas introdujeron el automóvil de dirección hidráulica de seis cilindros. En 1932 adaptó su planta ala fabricación de dos nuevos modelos, el B de cuatro cilindros y el V-8 de ocho cilindros. El número de automóviles de cuatro cilindros de los modelos A y B fue de cinco millones, al igual que el V-8. Para 1940 laFord había producido 28 millones de automóviles.

La producción de automóviles en Estados Unidos en la primera mitad del siglo XX

En 1900 se produjeron 4 192 automóviles en Estados Unidos y el registro llegó a 8 000. Después la producción se duplicó cada dos años y alcanzó63 500automóvilesen 1908 y setriplicóen 1910 con 181000. De 1910a 1916nuevamenteseduplicócadados años para alcanzar 1.5 millones. Afectada por la guerra mundial la producción cayó 60% en 1918, pero se duplicó otra vez en los siguientes dos años. En 1920 el registro superó los ocho millones.

De 1920 a 1929 la producción de automóviles creció a un ritmo de 10% anual, aunque en 1932 cayó a la cuarta parte (1 135 000 autos). En los siguientes cuatro años, se incrementó un millón de automóviles cada dos años, pero volvió a caer en 1938 y se recuperó hasta 1941. De 1943 a 1945la producción se vio interrumpida por la guerra y se restableció en 1947. En 1948 registró un pequeño aumento de 10% y en 1949 de 31%. En este último año la producción ascendió a 5.12 millones de unidades y el registro a 36.3 millones, 60% más que 20 años atrás.

La General Motors Company se fundó en 1908 en Nueva Jersey y se trasladó a Delaware en 1916. En 1925 producía en

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Estados Unidos y Canadá uno de cada cinco automóviles, en 1926 un automóvil de cada cuatro y en 1927 uno de cada tres . Hacia finales de los años veinte obtuvo el liderazgo de la industria automovilística. Es probable que su éxito se haya debido a la variedad de marcas: Chevrolet, Pontiac, Oldsmobile, Buick, La Salle y Cadillac. Además de automóviles, la General Motors ha fabricado camiones Chevrolet y General Motors y autobuses de pasajeros General y Yellow. La empresa fabrica partes y accesorios, sistemas eléctricos, de calefacción, refrigeración y aire acondicionado, así como motores eléctricos y de combustión de gasolina o dí se l.

En 1940 su capital ascendía a 187.54 millones de dólares. En 1939, la empresa vendió 1 727 000 vehículos distribuidos por su red de concesionarios de 25 000 empresas; se exportó uno de cada cinco vehículos.

En 1925 nació la Corporación Chrysler en Detroit que sus tituyó a la Maxwell Motor Corporation. De 1925 a 1940 fabricó ocho millones de vehículos, así como equipos de aire acondicionado y calefacción y máquinas industriales y marinas. En 1928 Walter P. Chrysler compró la Dodge Brothers Motor Company, Inc., y agregó a Chrysler y Dodge las marcas Plymouth y DeSoto, lo que le permitió colocarse, a partir de los años treinta, en el segundo lugar de la industria (Ford pasó al tercer lugar). En 1940 la Chrysler tenía 25 plantas en Estados Unidos, Canadá y Europa, y el monto de sus activos ascendía a 200 millones de dólares.

Producción mundial de automotores en la primera mitad del siglo XX

El diseño de los automóviles en Estados U nidos evolucionó con rapidez durante la primera mitad del siglo XX. En la primera década eran abiertos y tenían de dos o cuatro asientos forrados de cuero, dos puertas laterales, y un compartimiento o cofre para el motor. En los años veinte se incorporaron cuatro puertas y el parabrisas y se cerró el cuerpo del automóvil, aunque los diseños eran similares.

Prácticamente todos tenían un chasis en donde se montaba el motor y los demás componentes. Al cuerpo del chasis se sujetaban los ejes, los mecanismos de suspensión y de amortiguación, las llantas, los frenos y los otros sistemas que formaban parte de la maquinaria y desempeñaban las funciones motoras. Sobre el chasis se montaba la carrocería o cuerpo del automóvil destinada a albergar al conductor y los pasajeros, por lo que debía disponer de varios compartimientos: uno para colocar los asientos de los pasajeros, el tablero, el volante, la palanca de velocidades y demás dispositivos que operaba el conductor; otro para el cofre, donde se situaba la maquinaria, y un tercero para la cajuela, destinada a guardar el equipaje y la llanta de refacción. La carrocería debía ofrecer estabilidad y facilitar un desplazamiento sin gran resistencia a la velocidad, por lo que predominaron las líneas horizontales.

La abundancia de petróleo, la extensión del país, las características del sistema de transporte colectivo y las grandes dis-

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tancias entre los lugares de residencia y los centros de trabajo en Estados Unidos propiciaron que los automóviles se emplearan en los recorridos más frecuentes y más largos, por lo que el diseño evolucionó hacia un vehículo grande, sólido, veloz y de gran poder. La producción en masa, la demanda creciente y el alto poder adquisitivo de los estadounidenses permitieron reducir los costos e hicieron que cada familia pudiera adquirir un automóvil; en 1950 había uno por cada 3.5 habitantes.

El diseño de los automóviles europeos estuvo influido por otros factores: la escasez y el alto precio de la gasolina, los impuestos, los costos del seguro y del mantenimiento, recorridos más cortos y la mayor concentración de la población en ciudades y países, además de una red ferroviaria más amplia y frecuente de transporte público. Las guerras mundiales y la crisis de los años treinta destruyeron la capacidad productiva y afectaron el poder adquisitivo de los europeos, por lo que la demanda de automóviles fue mucho menor que la de Estados Unidos y Canadá. No obstante, debido a la capacidad tecnológica creada en Europa desde el siglo XVIII, cada uno de los principales países fabricó sus propios modelos.

En Europa se fabricaron automóviles pequeños, medianos, grandes y deportivos. El más popular -y que por ende se produjo en masa- fue el pequeño, ligero, cerrado, para dos o cuatro pasajeros, de dos o cuatro cilindros y un alto rendimiento (hasta 50 millas por galón de gasolina). El mediano tenía un diseño familiar, más poder, seguridad y peso, pero menor rendimiento. Los automóviles grandes eran, en general, de seis a ocho cilindros y muy potentes y lujosos; estaban dirigidos a las clases altas.

La cantidad per cápita de automóviles registrados en los principales países del mundo en 1948 ofrece un indicador de la demanda en cada país: Estados Unidos 3.5, Canadá 6.6, Francia24, el Reino Unido 18, Italia 107,A1emania 133 y Japón564. La industria automovilística de Estados Unidos tenía pues el mercado interno más grande del mundo, por lo que despuntó en la producción mundial: en 1938 dio cuenta de 62.6%, frente a 4.2% de Canadá. El Reino Unido, Alemania, Francia, la Unión Soviética e Italia contribuyeron con 11.2, 8.9, 5.4, 5.3 y 1.8 por ciento, respectivamente, lo que representó una tercera parte; a Japón sólo correspondió 0.6 por ciento.

En 1952 el número de vehículos registrados en el mundo fue de 78 millones; 56% más en el rubro de automóviles y un descenso de 119% en el de camiones respecto al registro de 1940. En aquel año la producción mundial ascendió a 5 538 959 vehículos de todos tipos; a Estados Unidos correspondieron 73% de los automóviles y 63% de los camiones.

La industria de automotores en la segunda mitad del siglo XX

De 1952 a 1965la producción mundial de automóviles se triplicó. Estados Unidos, donde creció más del doble, fabricaba uno de cada dos. Sin embargo, su peso relativo bajó, ya que Europa registró un mayor incremento: en Alemania se multiplicó por 9,


en Francia por 3.6, en el Reino Unidopor3.8 y en Italia por9.7. Además, se agregó la producción española, que representó cerca de 1% mundial, al igual que la Unión Soviética. Por su parte, Japón registró un fuerte incremento, al alcanzar 3. 7% del total mundial al igual que Canadá.

En la siguiente década, la producción mundial de automóviles tuvo un modesto incremento de 35% y la producción estadounidense cayó de 9.3 a 6. 7 millones de unidades. Ello lo compensó la producción japonesa, que se incrementó 3.9 millones de vehículos.Así, Estados Unidos producía uno de cada cuatro y Japón uno de cada cinco. La producción en Europa conservó sus niveles previos, aunque progresó en Francia, la Unión Soviética y España, y la del Reino Unido retrocedió. En 1992 Japón se apoderó del liderazgo, con la cuarta parte de la producción mundial (Estados Unidos la quinta). La Comunidad Económica Europea redujo su participación de 40 a 35 por ciento, España avanzó 2%, Alemania se mantuvo en 12% y Francia, Italia y el Reino Unido redujeron su peso relativo.

En 1998 el número de automóviles registrados en Estados Unidos fue de 210 millones, 71 en Japón, 45 en Alemania, 35 en Italia, 32 en Francia, 30 en el Reino Unido, 20 en España, 17 en Canadá, 18 en Brasil y 14 en México.

Los altos ingresos en los países desarrollados ha permitido que cada familia adquiera uno o más automóviles, por lo que el mercado y la industria respectivos tienen gran importancia. Hasta mediados de los años sesenta, Estados Unidos ocupó la primera posición como productor. Para quitarle ese sitio era preciso desplazar la producción en su propio mercado, lo cual hizo Japón en los años setenta. La economía asiática exporta más de la mitad de su producción y la mayor parte de sus ventas foráneas se dirige al mercado estadounidense. El surgimiento y el éxito de Japón explica la caída del liderazgo estadounidense.

La saturación del mercado en los países desarrollados (un vehículo por cada dos personas) hace que la demanda la determine el remplazo, ya que el crecimiento de la población es muy bajo. Por ello, la ampliación de la producción sólo puede provenir de la demanda de los países en desarrollo, si incrementan sus ingresos.

Los MÉTODOS ADMINISTRATIVOS Y DE PRODUCCIÓN

Y SU EFECTO EN LA INDUSTRIA AUTOMOVILÍSTICA

Puede decirse en términos generales que el desarrollo empresarial y el aumento de la producción mundial de 1950 a 1970 se rigió por los modelos taylorista y fordista adoptados por

las principales empresas que progresaban en los mercados mundiales con base en economías de escala y bajos costos.

La división del trabajo, la simplificación de las operaciones • y el uso de máquinas herramienta hacían de la línea de producción el modelo de excelencia. En este sentido las compañías estadounidenses eran el ejemplo a seguir y las más productivas del mundo. Elaboraban la mitad de la producción mundial a principios de los años cincuenta y generaban un considerable excedente por exportaciones. En ese decenio adaptaron su estructu-


ra a los modelos de reconstrucción europeos, estableciendo empresas filiales y en los sesenta, a los modelos proteccionistas de América Latina, donde las filiales operaban con altos costos y técnicas relativamente obsoletas. El modelo de sustitución de importaciones y el proteccionismo propiciaron la concentración de los mercados, a pesar de la baja productividad de las filiales.

En su afán por combatir el socialismo, Estados U nidos favoreció el desarrollo de Japón y de los tigres asiáticos con in versiones, asistencia técnica y ayuda externa, pero, principalmente, abriéndoles su mercado. Ello permitió a esos países desarrollar modelos exportadores propios, cuyo sustento fueron los incrementos de productividad y competitividad obtenidos por el progreso de las técnicas, los métodos administrativos y el capital humano.

Japón logró reconstruir su estructura comercial e industrial en una década, para lo cual el Estado se apoyó en los grupos económico-financieros y en las grandes empresas comerciales. De 1945 a 1955 se impulsaron las industrias siderúrgica y del carbón y la producción de barcos. En 1953 se estableció el plan de desarrollo de las fibras sintéticas y en 1955 se promovió la industria petroquímica; además, se hizo un esfuerzo de racionalización encaminado a elevar la productividad mediante la modernización y la depreciación acelerada de los activos.

En 1957 se fomentó la industria electrónica y se protegió a las industrias infantes que producían autos, turbinas y maquinaria eléctrica pesada; también se promovió a la industria productora de maquinaria con programas de provisión de fondos gubernamentales y de ayuda alas empresas y carteles que en ella participaban. Ello permitió a la economía japonesa crecer atasas superiores a 10%. Durante los años setenta, dicho dinamismo se vio afectado por el aumento de los precios del petróleo y de las materias primas, por lo que las tasas de crecimiento bajaron a la mitad.

Sin embargo, en los años ochenta, al caer los precios del petróleo y de las materias primas, la productividad de la economía japonesa se fortaleció de manera notable y generó excedentes enormes en el comercio exterior. A pesar de la revalorización del yen, en 1986los superávit sobrepasaron los 80 000 millones de dólares por año, en promedio. Por su parte, los tigres asiáticos también lograron un rápido ritmo de desarrollo y la obtención de cuantiosos excedentes a partir de 1983.

Durante los años ochenta Estados U nidos trató de recuperar su predominio económico mediante la negociación política con los diversos bloques, sin convencerse aún de que la pérdida de la hegemonía económica mundial era el reflejo de una baja relativa de la productividad de sus empresas que se manifestaba en la pérdida de competitividad de sus productos frente a los de Japón y del Sudeste Asiático debido al rezago tecnológico y

organizacional de sus empresas y a la política dispendiosa de su gobierno.

Sin embargo, ese país pronto asimiló las causas del rezago e incorporó los progresos de gestión empresarial y tecnológicos desarrollados por los países asiáticos a sus propios modelos económicos y empresariales, delineando las bases de la moder-

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nización de las empresas estadounidenses que dio inicio a finales de los años ochenta y aún persiste.

Se puede decir que el desarrollo del mundo occidental, centrado en la economía de Estados Unidos en la posguerra, poco a poco se fue escindiendo con la generación de dos nuevos polos: el europeo, que se desarrolló con un modelo de especialización regional y ampliación de los mercados mediante la asociación entre países, y el asiático insular y peninsular del sudeste, apoyado en la revolución tecnológica y la reorganización de las funciones empresariales para exportar a Estados U nidos.

De la empresa trasnacional a la empresa global

De 1950 a 1970 la producción de la empresa se apoyó en los modelos taylorista y fordista que se basaban en el estudio, la fragmentación y la simplificación de las operaciones para reducir costos, así como en la ampliación de la escala productiva y la conquista de nuevos mercados para incrementar las utilidades, por lo que la producción en masa fue la base del éxito estadounidense para mantener su supremacía productiva.

Con el fin de atender un mercado amplio y diverso la producción mundial se organizó en redes con el modelo de empresa trasnacional o multinacional que operaba una casa matriz y sus filiales. Éstas , a menudo menos productivas, se instalaban en otros países para vender de manera directa y evitar las barreras proteccionistas impuestas a las importaciones directas. Asimismo, dependían de las matrices tanto tecnológicamente cuanto en su gestión.

En los años setenta y principios de los ochenta la gestión empresarial se transformó por la presión de la competencia internacional, en particular de Japón. Los nuevos modelos postulaban la reducción de los inventarios, el capital en operaciones y los tiempos de fabricación, así como la conquista de mercados por medio de la adecuación del producto a las necesidades del cliente; en suma, el aprovechamiento de las ventajas competitivas. Por ello surgió un nuevo modelo convalidado por el encarecimiento del capital, la caída de los precios de las materias primas, las crisis y las devaluaciones que abarataron el trabajo en los países deudores: la empresa internacional.

La empresa internacional suma las capacidades tecnológicas y organizativas, las ventajas competitivas de un conjunto de empresas de diversas nacionalidades. Está concebida para atender la demanda mundial y convertirse en una empresa líder en la fabricación de un producto o grupo de productos bien diferenciados elaborados con la máxima calidad y al menor costo. Su elevada especialización en su nicho de mercado les permite mantener el liderazgo frente a sus competidores. Un ejemplo es la fabricación del Boeing 777, cuyo financiamiento requería la colosal cifra de 4 000 millones de dólares. Para producirlo la empresa buscó proveedores especializados dispuestos a asociarse y compartir el riesgo de armar el avión y a contribuir al financiamiento, la producción y la comercialización. La Boeing encontró socios de más de una docena de países y en 1996 contrató a más de la mitad de sus trabajadores

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fuera de Estados Unidos, lo que le permitió ahorrarse 600 millones de dólares anuales.

Puede pensarse que éste es un ejemplo extremo porque se trata de aviones, pero no lo es. Las empresas estadounidenses más tradicionales del sector automovilístico que en los sesenta operaban con el viejo modelo de la casa matriz y filiales en el extranjero se han internacionalizado y luchan activamente para recuperar su competitividad y sus mercados. Tómese como ejemplo la fabricación del Pontiac, Le Mans, fabricado por la General Motors, el cual se considera un producto netamente estadounidense. De los 20 000 dólares que paga cada comprador, 6 000 van a Corea por el ensamble, 3 500 a Japón por los motores, los ejes y la electrónica, 1 500 a Alemania por el diseño, 800 a Taiwan, Singapur y Japón por las partes pequeñas, 500 a Inglaterra por el mercadeo y 100 a Irlanda por la información tecnológica. Los 7 600 dólares restantes se quedan en Estados Unidos, pero no sólo en la empresa, sino que sirven para pagar a agentes de seguros, abogados y banqueros.

¿Cómo ocurrieron estos cambios que hicieron temblar a las empresas estadounidenses de mayor talla, organizadas con el viejo modelo de la línea de producción y la producción en masa, de la empresa trasnacional con sus casas matrices de alta productividad y sus filiales de menor productividad que reproducían la dependencia tecnológica y la división del mundo en países desarrollados y países dependientes y hacían inoperantes los modelos de desarrollo?¿ Qué sucedió para que las enormes compañías automovilísticas estadounidenses se vieran amenazados por el fantasma de la quiebra empresarial y el cese de actividad si no emprendían nuevas técnicas organiza ti vas y se restructuraban?

El modelo japonés mostró que aun las empresas pequeñas y medianas podían contribuir al desarrollo de la productividad y la reducción de costos. El mérito del modelo emprendido en Taiwan o Corea fue mostrar su éxito en el desarrollo de países pequeños y atrasados, los hoy llamados tigres asiáticos.

Producción en masa y producción flexible: el método justo a tiempo y la calidad

La transformación emprendida por Japón en el ámbito empresarial y la política económica demostró que hay caminos para la modernización y el desarrollo que pueden aplicarse en cualquier parte del mundo. El origen de estos cambios se puede situar en los cincuenta, en la empresa Toyota, que luego de estar al borde de la quiebra llevó a cabo una restructuración a cargo de Tachiri Ohno, quien pondría en marcha un plan que entrañaba reducir personal, ajustar la producción a las cantidades realmente vendidas y crear una sociedad de distribución y mercadeo.

Según Ohno, en la Toyota imperaba un gran desorden en materia de programación de la producción. En la primera quincena del mes se recibían las materias primas de proveedores poco comprometidos en cuanto a tiempos de entrega y calidad, por lo que aquéllas se iban procesando conforme llegaban en un ambiente de trabajo relajado que conducía a la acumulación de inventarios de materias en proceso. Éstas se empleaban en la


segunda quincena para terminar de elaborar los productos y cumplir con los pedidos, ya bajo fuertes presiones y en un ambiente laboral tenso con jornadas prolongadas donde la fatiga de los obreros era patente.

Así, la acumulación de inventarios de materias primas era consecuencia del incumplimiento de los pedidos por parte de los proveedores, mientras que la de productos en proceso y terminados se derivaban de las fallas de programación y la incapacidad de los vendedores.

La eliminación total de los inventarios o su reducción al mínimo, se puede lograr, como lo plantea Benjamín Coriat en Pensar al revés, mediante la total reformulación de los métodos organizativos y el remplazo del sistema de fabricación de la línea de producción. La nueva organización es la modalidad justo a tiempo o método de gestión japonés.

En efecto, para reducir los inventarios al mínimo, antes de producir hay que vender o al menos ensamblar para abastecer únicamente pedidos. El resto de la organización consiste en el rápido envío de la solicitud de fabricación de las partes a los respectivos departamentos o proveedores, que estarán así en posibilidad de responder de manera adecuada según su capacidad y flexibilidad.

La nueva forma de organización incrementa la capacidad de respuesta para atender los gustos del cliente y da a la empresa ventajas en la diferenciación del producto y por ende en la penetración de mercados. El departamento de mercadotecnia se transforma en el centro de operaciones al incrementar las ventas, activar la orden de producción y proponer mejoras en el diseño del producto.

La segunda transformación ocurrida en Japón también se inició en los años cincuenta, cuando la Unión de Científicos e Ingenieros Japoneses invitó a Edward Derning a impartir conferencias sobre el control de calidad. Derning tenía la opinión de que el sello "fabricado en Japón" quería decir "basura" o "mal hecho".

Deming dio pláticas sobre el control estadístico de calidad, de moda en Estados Unidos por un breve lapso, y pidió entrevistarse con la Keidan-ren -la asociación de los principales ejecutivos japoneses-, donde recibió una invitación para dar una nueva conferencia. Deming señaló a los empresarios japoneses que podían producir calidad pues tenían la metodología para hacerlo y que el consumidor era la parte más sensible y estratégica de la línea de producción. Les recomendó investigar el consumo, mirar hacia el futuro y producir bienes que tuvieran mercado durante muchos años. Les hizo ver la necesidad de trabajar con los proveedores y en la elaboración de instrumentos y equipos de prueba. Si lograban instaurar la calidad como principio fundamental en sus empresas, indicó, pronto lograrían tener mercados en todo el mundo.

Producción en masa, producción flexible y automatización

Durante los años setenta los enormes progresos en la electrónica, la computación y las comunicaciones produjeron una nue-


va revolución industrial que tomó cuerpo en la industria por la implantación de procesos automáticos y de robotización. Sin embargo, la automatización se incorporó de manera diferente en Estados Unidos y en Japón, debido a las características particulares de los procesos administrativos y de producción de cada país.

Benjamín Coriat, en su libro El taller y el robot, presenta tres etapas de instrumentación de los procesos de automatización en la industria. La primera se realizó en Estados U nidos en los años cincuenta con mercados en expansión constante que favorecían la producción en serie y los métodos fordistas y tayloristas apoyados en las líneas de traslado y el desarrollo de máquinas de control numérico para automatizar la producción. J. Diebold describe las mejoras implantadas en la producción de monoblocks en la fábrica Deaborn de la Ford Motor Company: "En total, 42 máquinas automáticas con ayuda de líneas de traslado que transportan automáticamente los bloques en el curso de toda la operación efectúan 530 operaciones de corte y calibrado. Una pieza fundida pasa por la cadena y surge como un monoblock terminado en sólo 14.6 minutos, en vez de las nueve horas de una fábrica tradicional. De principio a fin, a lo largo de una cadena de 470 metros, ningún operador toca una sola pieza".

Si bien esos procesos elevan la productividad, se apoyan en el incremento de la escala productiva y en una rigidez mayor de la línea de producción. A. Touraine al referirse a los procesos de automatización implantados en la Renault de 1956 a 1958, señala: "La cadena de fabricación de los carters-cilindros cubre una superficie de 2 400 metros cuadrados, agrupa 16 máquinas de traslado que comprenden 65 elementos de una longitud de 21 O metros, utilizando 165 cabezas electromecánicas y 605 herramientas, 500 motores; 100 puestos de control automático vigilan su funcionamiento".

La evolución tecnológica en los cincuenta no permitió la flexibilización de los procesos productivos; por el contrario, contribuyó a reforzar la línea de producción y la rigidez productiva. Las líneas de traslado refuerzan la línea al conducir la pieza no sólo al lugar de la operación, como lo hacía la banda transportadora, sino al colocarla en el lugar y la posición precisos, para transformarla. Las máquinas de control numérico aún eran muy limitadas, ya que los dispositivos de intercambio de herramientas se encontraban cableados y se manejaban desde un tablero electromecánico.

En la siguiente década las industrias productoras en serie aplicaron las técnicas Record/Play Back de grabación y de reproducción que se apoyaban en los progresos de la electrónica y la informática, los que reforzaban las líneas de producción y la rigidez. Una memoria grababa las trayectorias de operación efectuadas por el obrero para que después las máquinas herramienta las reprodujeran. Aunque fuera desde la cabina y en su primera realización, el operador conservaba el control de la máquina y de la operación.

La segunda fase de automatización, encaminada a flexibilizar la producción, ocurrió en los sesenta en las industrias que producían por procesos, como la química y la petroquímica. La gran innovación consistió en la vigilancia y la conducción por com-

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putadora de las cadenas de reacción: se llevó a cabo la informatización de la producción y su pilotaje. A partir de los años setenta empezaron a conjugarse los progresos logrados en cada tipo de industria.

Al intervenir la computadora fue posible perfeccionar la máquina de control numérico, lo que permitió el diseño, la programación y el control numérico de la operación de forma independiente. La dirección obtenía el control completo de la operación, así como una gran versatilidad en el tipo de operaciones por realizar y en la cantidad de piezas que se debían procesar. Asimismo, se logró la automatización de las tareas y la informatización de los pilotajes, de las conducciones de material y del control de calidad y de la operación. En las industrias que operaban en serie la línea asíncrona de producción, manejada por computadora, remplazó a la vieja línea, donde la cadencia se regía por la banda transportadora.

La línea asíncrona caracteriza la flexibilidad de la fábrica que produce en serie, lotes pequeños, con los nuevos métodos justo a tiempo y de control total de calidad. En ella, las piezas se encuentran sobre soportes en circuladores animados por un movimiento. A lo largo del circulador están las estaciones de trabajo que se enlazan por puestos de entrada; las piezas son llamadas por computadora desde la cabina para recibir la operación deseada y regresan al circulador, lo que permite la diversidad de los productos y el uso intensivo del equipo.

De la producción en línea y la empresa trasnacional a la línea asíncrona de producción y la empresa global

En los años ochenta los métodos modernos de gestión y el control de calidad cobraron importancia en Estados Unidos. El24 de junio de 1980 Deming se presentó en un programa de la NBC

titulado "Si Japón puede, ¿por qué no nosotros no?" y criticó a los estadounidenses por su manera de implantar los métodos japoneses: creen que basta con copiar pero no saben qué copiar ni qué hacer porque carecen de metas y determinación. A principios de los ochenta, los empresarios de Estados Unidos comenzaron a tomar conciencia de un hecho inconcebible para ellos: Japón los había superado en conocimiento tecnológico y de gestión empresarial.

En The Competitive Advantage of Nations Porter destaca la interrelación de las empresas y las naciones; aquéllas debían seleccionar el país base de sus operaciones, en función de las ventajas competitivas y las naciones se verían beneficiadas porque el desarrollo de un país dependía en gran parte del número de empresas líder que ahí operaran.

Según Porter la empresa líder en el ámbito internacional ya no es la que posee un conocimiento tecnológico de base y una escala productiva inicial mayor que le aseguran monopolio y supremacía y que instala en otros países filiales que realizan los mismos procesos con una productividad menor, es decir, la antigua empresa trasnacional. Para Porter la empresa líder es la nueva empresa global o internacional que selecciona y diferencia el producto que elabora basándose en un profundo conocimiento

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del mercado, opera en varios lugares del mundo, pero determina sus operaciones en cada país por una especialización en lo que mejor sabe hacer y de acuerdo con las ventajas competitivas particulares, la cual establece la localización del país base en función de las ventajas competitivas dinámicas.

El planteamiento de Porter dio sustento a la teorías administrativas basadas en la planeación estratégica. Ésta señala que cada empresa debe evaluar constantemente sus ventajas y desventajas con el fin de definir su giro o actividad principal, llamada misión, y establecer sus metas y objetivos en función de sus recursos materiales y humanos y fortalezas.

Estos planteamientos se complementaron con los propuestos por las técnicas del llamado outsourcing que plantean la conveniencia de seleccionar empresas de servicio especializadas, maquiladoras, capaces de desarrollar con eficiencia y a bajo costo las operaciones que la empresa no realiza con alta productividad. Aparece así la nueva empresa internacional que tiene una o varias casas matrices para abastecer el mercado mundial y posee una red de empresas maquiladoras muy productivas para reducir costos que operan de acuerdo con las ventajas competitivas que les ofecen las regiones y países donde se encuentran.

Durante los años ochenta se produjo una revolución en las técnicas de gestión: la satisfacción total al cliente y la reingeniería, así como la formación de empresas red y cadenas productivas. Estas técnicas completan las acciones que deben desarrollar las empresas para modernizarse y tener éxito. Sirven de base conceptual para explicar las transformaciones a las que han estado sometidas las empresas de Estados Unidos, Japón o México y, junto con los procesos económicos, explican los éxitos y fracasos obtenidos.

En la esfera macroeconómica, la política industrial de Japón se apoya en un número reducido de enormes empresas zabaitsus que controlan de 30 a 60 por ciento de la producción y el comercio interior y exterior a las que se articula el resto de las empresas medianas y pequeñas.

En cada sector un responsable vigila que cada empresa contribuya al desarrollo del sector; con ello y la gestión articuladora de los proveedores que enuncian los métodos de gestión empresarial se logra una verdadera política de planeación en que los empresarios y el Estado contribuyen a maximizar el desarrollo.

El Estado japonés gasta sus recursos de manera preponderante en el desarrollo de capital humano y fijo, educación y capacitación, salud e infraestructura y desarrollo sectorial y regional, mientras que Estados Unidos destina la tercera parte del presupuesto a la defensa nacional. Japón ha logrado establecer un circulo virtuoso de integración y desarrollo en su zona de influencia; los tigres asiáticos obtienen tecnología e inversiones japonesas, pero mantienen balanzas comerciales deficitarias con Japón que compensan en su comercio con Estados Unidos gracias a las ventajas que les ofrece ese nivel tecnológico. Para que ese país recuperara la supremacía tendría que restructurar las empresas, la política económica y la integración en su zona de influencia.


EvoLUCióN DE LA INDUSTRIA DE AUTOMOTORES DE MÉXICO

Desarrollo de 1950 a 1981

D e 1950 a 19811a industria automovilística mexicana se desarrolló con el modelo de sustitución de importaciones. Debido a la dificultad tecnológica para fabricar automóviles,

la estrechez del mercado interno y la gran capacidad productiva de las empresas estadounidenses para desarrollar la producción de automóviles en México, la mejor alternativa pareció ser la de promover la instalación de plantas ensambladoras concesionarias de las empresas automovilísticas más importantes en el ámbito mundial. Así, en la medida en que el mercado interno fuera creciendo, los empresarios mexicanos podrían participar como socios y desarrollar la industria de autopartes en función de su dificultad tecnológica, sustituyendo así las importaciones de las ensambladoras.

Este modelo -en teoría viable- no pudo aplicarse plenamente, ya que las empresas automovilísticas trasnacionales determinaron según sus intereses y políticas de gestión los ritmos de desarrollo, los precios, el avance tecnológico y la relación con el sector productivo nacional de autopartes.

En 1950 el mercado interno era reducido y sólo se demandaron 20 000 automóviles y 17 000 camiones; 60% de ellos se ensamblaron en México. Al amparo de la protección la industria se desarrolló con rapidez al aumentar la demanda. En las tres décadas siguientes el mercado interno creció de manera acelerada, lo que permitió que la producción de automóviles se duplicara cada cinco años y se multiplicara por 28 en 30 años; la demanda de camiones se multiplicó por 16. Las importaciones se mantuvieron en alrededor de 30 000 unidades hasta 1970. En la primera mitad de los años setenta, esas compras se elevaron a 40 000 unidades y en la segunda mitad declinaron drásticamente a menos de 12 000 unidades.

Ante el incesante incremento de la deuda externa, desde mediados de los años setenta el gobierno había instrumentado una serie de políticas para estimular las exportaciones del sector manufacturero, pero con resultados insuficientes. Las exportaciones de vehículos aumentaron de 3 000 unidades en 1975 hasta 25 000 en 1978 y 1979. En los siguientes tres años se redujeron, para llegar en 1981 y en 1982 a 15 000 unidades.

De 1970 a 1981la producción de automotores se triplicó: de 190 000 unidades a 597 000. El récord de producción de la industria automovilística en 1981 fue posible gracia a la importación masiva de autopartes, que representaron 51% del déficit comercial del país en ese año.

Evolución y crisis: 1982-1998

La industria automovilística sufrió con severidad los efectos de la crisis y la caída de la demanda interna; la producción bajó 20% en 1982 y 40% en 1983, cuando sólo se produjeron 285 000 unidades. En los dos años siguientes la producción se recuperó hasta llegar a 459 000 unidades en 1985, pero se desplomó en


1986. Ante la contracción del mercado interno y un panorama de escaso crecimiento económico para los siguientes años, las empresas automovilísticas no tuvieron más alternativa que la de unirse al esfuerzo nacional por incrementar las exportaciones o cerrar sus fábricas. Las ventas al exterior aumentaron con fuerza (16 000 a 173 000 unidades de 1982 a 1988), aunque no fue posible compensar la caída de la demanda interna.

De 1987 a 1998la producción vehicular registró un gran crecimiento debido a la expansión del mercado externo. La producción para el interno registró marcadas variaciones: aumentó de 444 000 en 1987 a 691 000 unidades en 1992; en los siguientes años se redujo hasta la cuarta parte como resultado de la crisis económica que sufrió el país en 1995. En este último año sólo se produjeron 159 000 unidades para el mercado interno. A partir de 1997 las ventas internas se han recuperado hasta llegar a 484 000 unidades en 1998.

La vocación exportadora de la industria automovilística se confirmó cuando las exportaciones superaron las ventas nacionales. Desde 1995las primeras alcanzaron un millón de vehículos, cifra muy superior a las ventas internas.

La madurez de la industria y su orientación exportadora también se manifiesta en la producción de motores y autopartes. De 1982 a 1990 la fabricación de los primeros pasó de 320 000 a millón y medio de unidades, lo que representó un incremento en valor de 214 millones de dólares a 1478 millones. Al sumar las exportaciones de vehículos y de autopartes, el valor de las exportaciones de 1982 a 1990 se incrementó en más de ocho veces, al pasar de 531 millones de dólares a 4 804 millones. A pesar del crecimiento de esas ventas, de 1990 a 1993 el saldo de la balanza comercial de la industria fue negativo y se deterioró de manera creciente, lo que contribuyó, sin duda, a agravar la crisis económica.

Evolución de las principales empresas

En 1970 había siete grandes empresas automovilística: Chrysler de México, S.A., Ford Motor Company, S.A. de C.V., General Motors de México, S.A. de C.V., Nissan Mexicana, S.A. de C. V., Volkswagen de México, S.A. de C.V., Vehículos Automotores Mexicanos, S.A. de C.V., y Diesel Nacional, S.A.; en conjunto produjeron 188 000 unidades. Chrysler, Ford y Volkswagen fabricaron más de 111 000 unidades, 60% del mercado nacional. General Motors, Dina, Nissan y VAM produjeron, respectivamente, 26 000, 19 000, 16 000 y 13 000 unidades, cubriendo el40% restante.

Según el censo de 1970, en México había 626 empresas del sector en cuestión: 22 dedicadas al ensamble de vehículos y 604 a la elaboración de autopartes ( 5 fabricaban motores, 189 carrocerías y las otras 41 O accesorios, refacciones y partes). En 1972 el gobierno intentó ampliar la presencia del capital nacional en la industria automovilística, por lo que exigió 60% como mínimo de integración nacional y en el sector de autopartes 60% de capital nacional. En 197 5 había 21 empresas ensambladoras, el número de establecimientos de autopartes se había incrementado

503

en 89 y la mayor parte se ubicaba en el Distrito Federal y el Estado de México.

De 1970 a 1975las ventas internas llegaron a 346 000 unidades. En ese período la Volkswagen adquirió el liderazgo, al producir 28%, seguida de la Chrysler y la Ford con 18 y 16 por ciento, respectivamente. La General Motors, Dina y la Nissan produjeron, cada una, más de 30 000 unidades y VAM, 23 000. De 1975 a 1977 se registró una caída de las ventas nacionales de 16% debido a la crisis económica. Las empresas más afectadas fueron la Volkswagen y Dina; la primera redujo su producción en una tercera parte y la segunda en una cuarta parte. En 1977 se emitió un decreto en que se exigía compensar el déficit dentro del sector con exportaciones y apoyar el desarrollo de las autopartes, al exigir que 50% del valor de las exportaciones se elaborara en este sector. Ante esas exigencias y las expectativas de expansión del mercado interno generadas por la riqueza petrolera nacional, las grandes empresas automovilísticas decidieron emprender proyectos de exportación y de 1977 a 1981 los activos totales de la industria se multiplicaron por cuatro al pasar de 30 000 a 124 000 millones de pesos.

La General Motors y la Chrysler construyeron el complejo automotriz de Ramos Arizpe, en Coahuila. La primera estableció una planta de ensamble y otra productora de motores de seis cilindros y la segunda una planta para fabricar motores de cuatro cilindros. Por su parte, la Ford instaló una fábrica de motores de cuatro cilindros en Chihuahua y una planta de ensamble en Hermosillo, Sonora; la Nissan un complejo automovilístico enAguascalientes que incluía ensamble y fabricación de motores y de transejes; la Renault una planta productora de motores de cuatro cilindros en Gómez Palacio, Durango, y la Volkswagen amplió sus instalaciones en Puebla. Todos estos proyectos pretendían consolidar la presencia de esas empresas en México, que se consideraba un mercado en expansión, y se orientaban a promover las exportaciones con el fin de compensar el deterioro de la balanza comercial sectorial. De 1977 a 1981las ventas aumentaron a una tasa promedio anual de 25%, hasta llegar a 571 000 unidades, el nivel más alto alcanzado por las ventas internas en México en este siglo.

En 1981la Volkswagen, la Chrysler y la Ford, produjeron más de 100 000 unidades cada una, abasteciendo 62% del mercado. La General Motors y la Nissan, por su parte, sólo contribuyeron con 10% de las ventas cada una. VAM, Dina y laRenaultcubrieron la parte restante, con 34 000, 25 000 y 19 000 unidades, respectivamente. En los dos años siguientes las ventas cayeron drásticamente debido a la severa crisis económica del país. Las empresas más afectadas fueron VAM, cuyas ventas bajaron a 5 000 unidades, por lo que al año siguiente dejó de operar, y la Chrysler y Dina, que perdieron dos terceras partes de sus ventas y la Ford, que perdió más de la mitad. Las menos afectadas fueron la General Motors y la Volkswagen, que perdieron menos de la mitad de sus ventas, y la Nissan, que sólo perdió la quinta parte.

De 1983 a 1989las ventas subieron hasta 1985, cayeron de modo considerable en 1987 y luego registraron un incremento que se prolongaría hasta 1992. Como resultado de las variacio-

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nes y de su participación, todavía marginal, la Renault y Dina abandonaron el mercado.

En 1983 se emitió un decreto cuyo propósito era racionalizar la industria mediante la reducción del número de modelos y orientar las exportaciones: 30% de exportación directa, 20% de maquila y al menos 50% de componentes adquiridos de empresas de la industria de autopartes.

A pesar de la severa reducción de las ventas internas que generó la caída del precio del petróleo en 1986, las empresas automovilísticas continuaron con sus proyectos de exportación. De las ventas externas totales de la industria (550 000 millones de pesos), tres cuartas partes correspondieron a motores. Las exportaciones totales del sector se concentraron en unas cuantas empresas. Kurt Unger encontró que en 1985, 10 empresas de su muestra (General Motors, Chrysler, Ford, Vitroflex, Spicer, Condumex, Cifunsa, Carplastic, Nemak y Rassini) realizaron dos tercios de las exportaciones.

En 1989las ventas se distribuyeron de forma más homogénea entre las cinco grandes empresas; la Nissan y la Chrysler adquirieron el liderazgo, con 22% de las ventas, seguidas de la Ford y la Volkswagen, con 20% cada una, y la General Motors, con 16 por ciento.

En diciembre de 1989 se emitieron los decretos para el fomento y la modernización de la industria automovilística y de la industria manufacturera de vehículos de autotransporte. Se eliminaron las cuotas de participación en el mercado interno; se permitió la importación de automóviles nuevos, pero sujeta a la condición de superávit comercial; se redujo el porcentaje de valor agregado nacional a la mitad, 30%; se permitió la participación del capital extranjero hasta 100% en las plantas de ensamble y hasta 40% en la industria de auto partes, y se eliminaron las restricciones a la producción e importación de autobuses integrales, camiones pesados y tractocamiones para los cinco años siguientes. Todo ello contribuía a favorecer el desarrollo de las cinco empresas trasnacionales, de las maquiladoras y de las grandes empresas de autopartes nacionales, extranjeras o de capital mixto que las abastecen, facilitando la racionalización de la industria y las exportaciones, pero exponiendo a las empresas mexicanas a una competencia más directa.

A principios de los noventa la industria mexicana de automotores estaba formada por 11 empresas terminales: cinco trasnacionales productoras de automóviles y camiones ligeros y seis más de capital nacional dedicadas a la producción de tractocamiones y autobuses. Además del sector terminal, se había conformado un importante sector productor de autopartes que, a pesar de haber estado sometido a la competencia externa derivada de la apertura iniciada en 1982 y la contracción del mercado generada por las crisis, ya superaba las 300 empresas (sólo una sexta parte grandes).

En 1992 se vendieron 429 000 unidades: 31% de la Volkswagen, 22% de la Nissan, 20% de la Chrysler, 16% de la Ford y 12% de laGeneralMotors. En los tres años siguientes las ventas volvieron a caer y en 1995 sólo se vendieron 159 000 vehículos (103 000 automóviles). La empresa más afectada fue la Ford, cuyas ventas sólo representaron 13% de las registradas en 1992.


De 1995 a 1998las ventas internas de automóviles crecieron a una tasa anual media de 82%, alcanzando 355 000 unidades. En 1998la Nissan, la General Motors y la Volkswagen compartieron el liderazgo, produciendo cada una más de 90 000 unidades y con más de una cuarta parte de las ventas internas totales. La Chrysler abasteció 16% del mercado interno y la Ford 5 por ciento.

El TLCAN y las perspectivas

Las ventas internas de 1981 fueron las más altas de la industria automovilística mexicana. A partir de ese año habría sido prácticamente imposible para cualquier empresa obtener utilidades con base únicamente en el mercado interno, si se consideran las tremendas oscilaciones de la demanda provocadas por las crisis y sus consecuencias en el poder adquisitivo y la capacidad de financiamiento del consumidor mexicano.

Por ello, la única opción viable al principio fue buscar la exportación como mercado complementario. Sin embargo, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) modificó totalmente las perspectivas de las empresas al abrirles los mercados de Estados Unidos y Canadá. A partir de entonces el mercado externo es el principal, dejando en segundo plano al interno.

El TLCAN elimina las restricciones cuantitativas a las importaciones y progresivamente los aranceles hasta 2003. Elimina los requisitos de balanza de pagos y de desempeño con relación al contenido nacional, así como las restricciones a la inversión extranjera. A cambio se obtiene la liberalización completa y la posibilidad de exportar sin barreras a los mercados de Estados U nidos y Canadá. Para entrar al mercado de América del Norte es necesario que el contenido regional represente las dos terceras partes (62.5% ). En el caso de autopartes, autobuses y vehículos pesados, deberán tener más de la mitad de contenido regional en 1998 y 60% en 2004 y después.

Cuatro de las cinco grandes empresas que abastecen el mercado interno en México han aumentado regularmente sus exportaciones desde 1993, a pesar de la crisis económica de 1994 que afectó al país hasta el fin del siglo. Desde 1996las exportaciones prácticamente alcanzaron el millón de unidades. En 1998la Chrysler obtuvo el liderazgo en la exportación de vehículos con 31 %; le siguieron la Volkswagen con 25%, la General Motors con 20%, la Ford con 18% y la Nissan con 6% del total; ésta es la única empresa cuya producción se dirige de manera preponderante al mercado interno.

CoNCLUSIONES

Este artículo presenta un panorama de la evolución de la industria automovilística en el mundo y en México que permite detectar sus principales transformaciones durante el

siglo XX.

En la primera parte se examina la rápida expansión tanto de la producción en Estados Unidos impulsada por los métodos de


fabricación en masa, taylorista y fordista, como de su mercado interno, frenada sólo por las dos guerras mundiales y la crisis de los años treinta, aunque a pesar de ello la industria se desarrolló hasta contribuir con las dos terceras partes de la producción mundial. Cabe señalar que las mismas causas impidieron el desarrollo de la respectiva industria europea. En 1952la producción media de los principales países de Europa fue de medio millón de vehículos, frente a 5.5 millones de Estados Unidos.

Hasta 1965la industria estadounidense mantuvo su supremacía con cerca de diez millones de automóviles, equivalentes a la mitad de la producción mundial, pese a la expansión europea, que subió de 2.6 millones a 7 millones de unidades de 1952 a 1965.

En la siguiente década surgió la producción japonesa, que creció de 700 000 automóviles a4 millones y medio, convirtiéndose en el segundo país productor, al tiempo que se presentó la fuerte caída de la estadounidense. Estos cambios mostraron la evolución que seguiría la producción mundial en los siguientes años, ya que desde 1980 hasta 1993 Japón ocupó el primer lugar. En 1992 ese país produjo 12.5 millones de vehículos frente a 9.7 millones de Estados Unidos. De 1994 a 1999 éste último recuperó su supremacía, al producir en 1999 cerca de 13 millones, frente a 9.9 millones del país asiático.

Tan drásticos cambios requirieron una profunda explicación, con mayor razón en la medida en que la teoría económica no había desarrollado una base explicativa satisfactoria. Por ello se recurrió a la explicación que se deriva de los métodos administrativos y de gestión de la producción que han suministrado la base conceptual e instrumental más completa para comprender esas transformaciones.

Se aborda, asimismo, la profunda crisis de los métodos de producción en masa al intentar la automatización de la producción por medio del empleo de líneas de traslado al alargar las líneas y hacerlas más densas (por el cableado y el mayor empleo de máquinas) y rígidas, con lo que se incrementaron la escala productiva y el empleo de capital. Se explicaron las ventajas de la empresa Toyota al poner en práctica el método justo a tiempo. Ello y la mejora de la calidad permitieron a Japón desarrollar una industria más flexible, más dedicada a la satisfacción del cliente y capaz de integrarse y agrupar a empresas de diferentes tallas, según sus fortalezas. Éstas y otras mejoras obtenidas con los métodos de gestión y de producción contribuyeron al surgimiento de una nueva empresa: la empresa global. Finalmente, se señala cómo los trabajos de Porter y los principios de planeación estratégicos fueron progresivamente adoptados por la industria estadounidense, lo que permitió superar el retraso.

En México la industria se desarrolló con éxito relativo, dada la menor competitividad que le permitía el proteccionismo, aunque el agotamiento del modelo sustitutivo desquició el mercado interno, el cual aún no ha logrado reponerse. Sin embargo, la industria automovilística ha podido reorganizarse con base en el nuevo modelo de la empresa global y después de la firma del TLCAN para abastecer el mercado de América del N o rte. La fragilidad del mercado interno ha hecho que la mayor parte de

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las empresas se concentre más en el mercado de exportación que en el nacional.

Si México pretende desarrollar una industria automovilística fuerte será preciso someter a examen la integración de la industria trasnacional con la nacional y analizar los problemas de encadenamientos y adquisición de insumos nacionales. Como el TLCAN exige un contenido local de 62%, las empresas europeas buscan una asociación mayor con el capital nacional, de manera que el Tratado será un elemento integrador de la industria automovilística europea y nacional; por el contrario, en el caso de las empresas estadounidenses será necesario buscar otros incentivos o renegociar el TLCAN, pues los requisitos nacionales han sido olvidados en favor de los regionales. &

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TLCAN, sector agropecuario mexicano y comercio desleal

EDUARDO ALCARAZ ORTIZ

• • • • • • • • • • GABRIELA ALCARAZ PROUS '

El comercio intrarregional al amparo del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) creció a tasas más elevadas que el comercio con terceros países. El sector agro

pecuario no es una excepción, sobre todo en el comercio entre México y Estados Unidos, ya que se eliminaron las barreras no arancelarias que lo afectaban, como las licencias previas de importación mexicanas y las regulaciones agropecuarias proteccionistas de Estados Unidos de la sección 22 de la U. S. AgriculturalAdjustmentAct. ;1 tales medidas se suprimieron el primer día de entrada en vigor del TLCAN, ell enero de 1994. La liberalización impulsó los intercambios mediante la creación y desviación del comercio inherentes a las zonas de libre comercio, que en algunos productos agropecuarios que Estados Unidos exporta a México han sido notables tras seis años de funcionamiento del Tratado, a pesar de que el período de desgravación arancelaria para algunos productos agrícolas se completará en 2003 y para otros muy sensibles en 2008.

Los productores agropecuarios mexicanos han manifestado su inconformidad, justificada o no, por la disminución de los precios internos y la pérdida de parte de su mercado debido, supuestamente, a los compromisos derivados de la liberalización comercial. Por ello es indispensable establecer, según el caso, salvaguardias oportunas a la producción agrícola o iniciar

l. Mediante esta ley el presidente de Estados Unidos establece cargos y cuotas de importación a los productos agrícolas importados conforme a sus programas periódicos, que tienen el propósito de incrementar los precios internos de los productos agrícolas estadounidenses. La ley está en vigor desde 1935. "Cuando los precios mundiales de los productos agrícolas están por debajo de los precios de apoyo internos, mediante el ejercicio de esta Ley es posible detener las importaciones de precios bajos" . Overview on Ways and Means, U.S. House ofRepresentatives, Estados Unidos, 1991 , pp. 103.

investigaciones administrativas por subsidios a la exportación y subvenciones2 ante la Organización Mundial de Comercio (OMC) y desde luego el TLCAN. El comercio agropecuario puede opacar los buenos resultados que México logró en el sector industrial si las medidas no se toman por iniciativa de los productores mexicanos afectados, los que tienen la responsabilidad prioritaria de defender sus intereses, y no de las dependencias gubernamentales nacionales.

Los primeros seis años de operación del Tratado permiten hacer evaluaciones preliminares de aspectos específicos de la producción agropecuaria nacional, determinar tendencias y describir las alternativas que pueden aplicarse a la luz de los compromisos de liberalización total del comercio agropecuario entre México y Estados Unidos y la mayor parte del comercio con Canadá.

En este artículo se describen los compromisos de liberalización comercial agropecuaria, en especial el funcionamiento del mecanismo de tarificación, se evalúa el funcionamiento de la salvaguardia agropecuaria, se examinan los compromisos en materia de subvenciones y subsidios a la exportación agropecuaria en el TLCAN y en la OMC, se presentan las subvenciones y los

2. En este trabajo no se analizan las prácticas desleales por discriminación de precios; el artículo se limita a las subvenciones y los subsidios a la exportación por las evidencias de carácter general que se describen y que pueden afectar de forma severa a los productores nacionales.

*Presidente electo de la Academia de Economía Internacional de la Facultad de Economía de la UNAM y profesor de dicha Facultad <[email protected]>. Estudiante de la Maestría en Finanzas en el Instituto Tecnológico Autónomo de México.

e


subsidios a la exportación de Estados U nidos, 3 y se enuncian las características de las investigaciones administrativas por subvenciones en México.

COMPROMISOS DE LIBERALIZACIÓN COMERCIAL

EN EL SECTOR AGROPECUARIO CONFORME AL TLCAN

U no de los seis objetivos fundamentales del TLCAN consiste en "promover condiciones de competencia leal en la zona de libre comercio" (artículo 102 b), lo que significa que se

debe distinguir el comercio que se realiza en forma leal del que se basa en prácticas desleales, según el propio Tratado y la OMC.

Frente al primero no pueden ni deben aplicarse restricciones comerciales no convenidas; en cambio, los productos que se exportan en forma desleal pueden combatirse sin violar el TLCAN.

El sector agropecuario se regula en el capítulo VII del Tratado en los siguientes aspectos:

1) Productos comprendidos. El sector abarca tanto los productos primarios como los industriales, es decir, todos los clasificados en los capítulos 1 al24 del Sistema Armonizado de Codificación de Mercancías (excepto pescado y productos de pescado), así como una gran variedad de artículos manufacturados comprendidos en otros capítulos. La amplitud del sector coincide con los productos incorporados en el Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC.

La reducción o eliminación de barreras a las importaciones se negoció en compromisos separados entre México-Estados Unidos, México-Canadá y Estados Unidos-Canadá. Algunas disposiciones y compromisos son comunes a los tres países. En cuanto a las diferencias, destacan los productos comprometidos en el programa de liberalización y lo relativo a subvenciones y subsidios a la exportación. México y Estados Unidos incluyeron todos los productos del sector, sin excepción, mientras que México y Canadá mantienen exclusiones, entre las que destacan todos los productos del sector lechero, como la leche en polvo, las aves y el huevo.

Respecto a las subvenciones y subsidios a la exportación, se establecen compromisos que sólo se aplican para el comercio entre Estados Unidos y Canadá (véase el anexo 702.1 del TLCAN). Según el gobierno de Estados Unidos, el Tratado permite los subsidios a las exportaciones agropecuarias con destino a México, lo cual puede ser una fuente de inequidad para los productores nacionales.

2) Tarificación arancelaria y protección al productor agrícola nacional. Conforme al TLCAN todas las barreras no arancelarias entre México y Estados Unidos se eliminaron ell de enero de 1994. En consecuencia se suprimieron las principales medidas

3. Según el Departamento de Agricultura de Estados Unidos en 1997 sus productores proveyeron la totalidad de las importaciones mexicanas de soya, maíz, carne de pollo y grasas animales y más de 95 % de otros granos, arroz y carne de bovino. En promedio, Estados Unidos abasteció 75 % del total de importaciones de México de productos agrícolas, forestales y pesqueros. En consecuencia sólo se describen las medidas de Estados Unidos.

507

proteccionistas y de regulación del mercado del sector agropecuario, como las licencias previas de importación que México aplicaba en productos muy sensibles, como maíz, frijol, leche en polvo, papas, carnes de ave, cebada y grasas animales. En lugar de las licencias previas se estableció el sistema de "tarificación" que, según define el TLCAN, es un mecanismo "por el que se establece la aplicación de cierta tasa arancelaria a las importaciones de un producto en particular hasta determinada cantidad y una tasa diferente a las importaciones de ese producto que excedan esa cantidad".

Al concluir las negociaciones del TLCAN, las autoridades informaron a la opinión pública y por supuesto a los productores mexicanos, sobre los aspectos más significativos del Tratado, como lo referente al sector agropecuario. Al respecto se señaló: "Con excepción del comercio de productos avícolas y lácteos con Canadá, las partes eliminarán las licencias y permisos previos de importación. Éstos se sustituirán por el mecanismo llamado 'arancel-cuota' (tarificación arancelaria). Este sistema permitirá el acceso sin pago de cuota de aranceles hasta cierta cantidad y, así, se aseguran insumas competitivos a la agroindustria nacional; las importaciones por encima de esa cantidad estarán sujetas a un programa de desgravación arancelaria a partir de niveles previamente convenidos. Este programa asegurará una protección adecuada a lo largo de la transición y se aplicará a los productos más sensibles para México, como el maíz, el frijol, la leche en polvo, la cebada y los productos avícolas, entre otros. Estos productos tendrán una protección adicional por medio de este mecanismo que sustituirá a los permisos previos de importación".4

Entre los productos de exportación mexicanos incluidos en el sistema de tarificación arancelaria sensibles para el comercio de Estados Unidos, se encuentran productos lácteos, jugo de naranja, tomates, melón y otras hortalizas.

El funcionamiento del nuevo sistema ha sido, por el lado de las exportaciones de México a Estados Unidos, estricto y conforme a lo presentado a la opinión pública por las autoridades comerciales mexicanas, 5 esto es, al utilizarse totalmente la cuota anual convenida se aplica en forma automática el programa de desgravación arancelaria a las importaciones estadounidenses de productos mexicanos que hayan rebasado aquélla. Las aduanas de Estados Unidos cuentan con un sistema de m o nito reo que permite cuantificar en forma eficiente cada una de las entradas de productos, por lo que los aranceles se incrementan en cuanto hay un mínimo exceso de las cuotas. Tal es el caso de las exportaciones mexicanas de "productos lácteos procesados"; la cuota para 1998 se fijó en 870 toneladas, pero se agotó en los primeros meses del año, por lo que las exportaciones excedentes quedaron sujetas a un arancel de 244 dólares por tonelada. Con ello se hacía imposible continuar las exportaciones nacionales hasta la apertura del cupo del siguiente año. Ejemplos semejantes

4. Jaime Serra, Conclusión de la negociación del Tratado de Libre Comercio entre México, Canadá y Estados Unidos, Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (Secofi), México, 1993, p. 33 .

5. /bid.

508 tlcan y sector agropecuario

e u A D R o

PAR.4\tETROS DE TARIFICACióN MÉxico-EsTADOs U-.wos. ExPORTACIONES A MÉXICO

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• Base 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Maíz [fracción 1005.90.99) l. Cuota' 2 500 000 2 500 000 2 575 000 2 652 250 2 771 818 2 813 772 2 898 185 2 985 131 3 074 685 2. Exportaciones de Estados Unidos2 2 710 300 2 660 516 5 667 754 2 488 539 5 305 391 5 494 936 3. Exportaciones por encima de la cuota' 8 3 114 -JO 89 90 4. Tarifa ad valórem (%)4 215 206.4 197.8 189.2 180.6 172.0 163.4 145.2 127.1 5. Tarifa específica' 206.00 198.00 190.00 181.00 173.00 165 .00 157.00 139.00 122.00

Frijoles secos [fracciones 0713.33.99 (0713.33.02 para 1994-1995)] l. Cuota' 50 000 50 000 51 500 53 045 54 636 56 275 57 964 59 703 61 494 2. Exportaciones de Estados Unidos2 54 963 24 047 122 865 86 627 189 973 122 113 3. Exportaciones por encima de la cuota' 10 -53 132 59 238 111 4. Tarifa ad valórem (%)4 139.0 133.4 127.9 122.3 116.8 111 .2 105.6 93.9 82.2 5. Tarifa específica' 480.00 461.00 442.00 422.00 403.00 384.00 365.00 324.00 284.00

Leche en polvo [fracciones 0402.10.01 y 0402.21.01) l. Cuota' 40 000 40 000 41 200 42 436 43 709 45 020 46 371 47 762 49 195 2. Exportaciones de Estados Unidos2 46 306 34 410 6 617 21 627 45 951 58 698 3. Exportaciones por encima de la cuota3 16 -16 -84 -51 2 27 4. Tarifa ad valórem (%)4 139.0 133.4 127.9 122.3 116.8 111.2 105.6 93 .9 82.2 5. Tarifa específica' 1 160.00 1 114.00 1 067.00 1 021.00 974.00 928 .00 882.00 784 .00 686.00

Carnes y despojos comestibles de pavo [fracciones 0207 .26.99, 0207.27.01 y 0207.27.99) l. Cuota' 28 000 28 000 28 840 29 705 30 596 31 514 32 460 33 433 34 436 2. Exportaciones de Estados Unidos2 82 842 103 443 86 198 104 175 3. Exportaciones por encima de la cuota3 179 238 174 221 4. Tarifa ad valórem (%)4 260.0 249.6 239.2 228.8 218.4 208.0 197.6 148.2 98.8 5. Tarifa específica' 1 850.00 1 176.00 1 702.00 1 628.00 1 553.00 1 480.00 1 406.00 1 055.00 703.00

Carnes y despojos comestibles de pollo [fracciones 0207.14.99 y 0207.13.99) l. Cuota' 25 000 25 000 25 750 26 523 27 318 28 138 28 982 29 851 30 747 2. Exportaciones de Estados Unidos' 75 946 75 839 75 628 77 125 3. Exportaciones por encima de la cuota3 186 178 169 166 4. Tarifa ad valórem (% )4 260.0 249.6 239.2 228.8 218.4 208.0 197.6 148.2 98 .8 5. Tarifa específica' 1 680.00 1 613 .00 1 546.00 1 478.00 1 411.00 1 344.00 1 277.00 958.00 638 .00

Pollos deshuesados mecánicamente [fracciones 0207.13.01 y 0207.14.01) l. Cuota' 27 000 27 000 27 810 28 644 29 504 30 389 31 300 32 239 33 207 2. Exportaciones de Estados Unidos2 57 503 77 541 96 482 101 619 3. Exportaciones por encima de la cuota3 101 163 217 225 4. Tarifa ad valórem (%)4 260.0 249.6 239.2 228.8 218.4 208.0 197.6 148.2 98.8 5. Tarifa específica' 1 680.00 1 613.00 1 546.00 1 478.00 1 411.00 1 344.00 1 277.00 958 .00 638.00

Cebada y malta [fracción 1003.00.02) l. Cuota' 120 000 120 000 126 000 132 300 138 915 145 861 153 154 160 811 168 852 2. Exportaciones de Estados Unidos2 46 757 68 044 293 867 172 155 223 819 252 241 3. Exportaciones por encima de la cuota3 -61 -46 122 24 53 65 4. Tarifa ad valórem (% )4 128.0 122.9 117.8 112.6 107.5 102.4 97.3 73 .0 48 .6 5. Tarifa específica' 155.00 149.00 143.00 136.00 130.00 124.00 118.00 88.00 59.00

Grasas animales [fracciones 0209.00.99 y 1501.00.01] l. Cuota' 5 000 35 000 36 050 37 132 38 245 39 393 40 575 41 792 43 046 2. Exportaciones de Estados Unidos2 45 810 50 301 46 787 51 042 51 205 46 300 3. Exportaciones por encima de la cuota3 31 40 26 33 30 14 4. Tarifa ad valórem (%)4 282.0 270.7 259.40 248 .20 276.90 225 .60 214.30 160.70 107.20 5. Tarifa específica' 930.00 893.00 856.00 818.00 781.00 744.00 707.00 530.00 353 .00

Papas [fracción 0701.90.99) l. Cuota' 15 000 15 000 15 450 15 914 16 391 16 883 17 389 17 911 18 448 2. Exportaciones de Estados Unidos2 32 233 24 659 27 247 32 457 35 525 34 611 3. Exportaciones por encima de la cuota3 115 60 71 98 110 99 4. Tarifa ad valórem (%)4 272.0 261.1 250.2 239.4 228.5 217.6 206.7 155.0 103.4 5. Tarifa específica' 354.00 340.00 326.00 312.00 297.00 283.00 269.00 202.00 135.00

l. Canlidad (en toneladas) convenida por año para importar productos originarios de Estados Unidos libres de arancel. 2. Ventas (en toneladas) de Estados Unidos a México en el año que se indica. Fuente: Secofi. 3. Porcentaje de exportaciones de Estados Unidos a México adicionales a la cuota negociada. 4. Tarifa de importación ad valórem a las cantidades exportadas a México por encima de la cuota convenida cada año. 5. Tarifa de importación específica en dólares de Estados Unidos (por tonelada) a las cantidades exportadas a México por encima de la cuota convenida. Las exportaciones que excedan el cupo deberán pagar la tarifa ad valórem o la específica, la que resulte mayor. Fuente: Secofi.

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••


•••••••••••••••••••••••••••••••• 2002 2003 2004 2006 2007 2008

3 166 925 3 261 933 3 359 791 3 564 402 3 671 334

108.9 90.8 72.6 36.3 18.2 104.00 87.00 70.00 35.00 17.00

63 339 65 239 67 196 69 212 71 288

70.4 58.7 47 .0 23.5 11.7 243.00 203.00 162.00 81.00 41.00

50 671 52 191 53 757 55 369 57 030

70.4 58.7 47 .0 23.5 11.7 588.00 490.00 392.00 196.00 98.00

35 470

49.4 352.00

31 669

49.4 319.00

34 203

49.4 319.00

177 295

24.3 29.00

44 337

53.60 177.00

19 002

51.7 67 .00

••••••••••••••••••••••••••••••••

509

se dan en productos como el tomate y otras hortalizas de origen mexicano.

Por el lado de las exportaciones de Estados Unidos a México la situación es muy diferente: las cantidades exportadas a México de los principales productos agrícolas sensibles para el mercado nacional generalmente rebasan las cuotas por año. El cuadro 1 muestra cómo los productos agropecuarios que se negociaron en condiciones especiales por tener una "protección especial" han seguido ex portándose a México debido a que los agricultores estadounidenses están apoyados con subvenciones y subsidios de su gobierno; las cantidades han rebasado las cuotas fijadas supuestamente para proteger al productor nacional.

Pudo darse el caso de que los importadores mexicanos hubieran pagado los aranceles correspondientes, aunque es muy poco probable si se considera, por ejemplo, el caso del frijol en 1999. El arancel por exceder la cuota de frijol estadounidense era, según el TLCAN, de 365 dólares por tonelada, por lo que el pago adicional para el erario nacional debió ser de 23.4 millones de dólares, puesto que ese año la cuota se excedió en 64 149 toneladas (véase el cuadro 1 ). Tales impuestos habrían limitado las importaciones de origen estadounidense; sin embargo, las autoridades mexicanas aparentemente decidieron no cobrarlos y permitir esas compras adicionales.

Las exportaciones estadounidenses a México por encima de las cuotas no sólo pudieron haber afectado a los productores de determinadas regiones del país, al deprimir los precios internos, sino también el propósito de brindar estabilidad, certidumbre y seguridad a la producción agropecuaria nacional. En efecto, se había advertido a los productores mexicanos que al llenarse los cupos se activarían los aranceles convenidos cada año, lo que permitiría frenar las importaciones y por ende estabilizar los precios de los productos nacionales en niveles remunerativos. Asimismo, podrían capitalizarse y modernizar sus instalaciones para prepararse para el libre comercio al finalizar el período de transición. Además -al detenerse las importaciones-la producción nacional se incrementaría para cubrir los déficit internos. La aplicación de aranceles no se cumplió en la mayor parte de los productos sensibles que se negociaron con el sistema de tarificación y salvaguardia agropecuaria que se describe más adelante.

Las exportaciones agropecuarias de Estados U nidos por encimade los niveles convenidos con México (véase el cuadro 1) sólo son una muestra del éxito exportador de ese país. En general todas esas ventas se desarrollan a satisfacción del Departamento de Agricultura de Estados U nidos, el cual señala: "A pesar de que el comercio agrícola [con México] se ha incrementado en las dos direcciones conforme al TLCAN, las exportaciones estadounidenses a México se han incrementado más rápido que las importaciones de México: el superávit del comercio agrícola de Estados Unidos con México fue de 1 320 millones de dólares estadounidenses en el año fiscal de 1998".6

6. Departamento de Agricultura de Estados Unidos, The North American Free Trade Agreement <http://www.fas .usda.gov/itp/ po licy /nafta/nafta. html> .

510 tlcan y sector agropecuario

e u A D R o 2

PRODUCTOS IJE IMPORTACIÓI'o IJE MÉXICO NEGOCIADOS CON EsTAllOS UNIDOS' c~i'oAIJ\ co' SAL\AGL \RIJI\ ~GROI'lCl \RIA, 1994-1999

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• Fracción arancelaria

Producto México Base 1994 1995 1996 1997 1998 1999 En canales o medias canales (porcino) l . Cupo' 0203.11.01 6 000 6 000 6 200 6 407 6 621 6 843 7 073 2. Arancel ad valórem2 20 18 16 14 12 10 8 3. Exportaciones' 13 122 3 101 3 516 10 248 17 OSI 29 661 4. Exportaciones por encima del copo' 119 -50 -45 55 149 319

Jamones, paletas y sus trozos Cupo 0203.12.01 18 300 18 300 18 869 19 457 20 062 20 687 21 331 Arancel ad valórem 20 18 16 14 12 JO 8 Exportaciones 26 972 5 282 5 842 16 478 39 907 53 076 Exportaciones por encima del cupo 47 -72 -70 -18 93 149

Los demás productos de carne porcina Cupo 0203.19.99 3 100 3 100 3 213 3 331 3 453 3 580 3 710 Arancel ad valórem 20 18 16 14 12 10 8 Exportaciones 9 089 5 908 6 731 9 642 14 590 15 111 Exportaciones por encima del cupo 193 84 102 179 308 307

Manzanas Cupo 0808.10.01 56 000 56 000 57 70 59 452 61 258 63 1 18 65 036 Arancel ad valórem 20 18 16 14 12 10 8 Exportaciones 139 335 81 176 88 660 114 933 54 970 101 203 Exportaciones por encima del cupo 149 41 49 88 ~ 13 56

Papas (preparadas o conservadas congeladas) Cupo 2004.10.01 3 600 3 600 3 718 3 840 3 966 4 097 4 232 Arancel ad valórem 20 18 16 14 12 10 8 Exportaciones 2 1 534 17 607 21 504 28 723 37 860 46 789 Exportaciones por encima del cupo 498 374 460 624 824 1006

Papas (preparadas sin congelar) Cupo 2005.20.01 5 900 5 900 6 087 6 280 6 480 6 686 6 898 Arancel ad valórem 20 18 16 14 12 JO 8 Exportaciones 8 457 727 5 935 9 753 44 419 20 083 Exportaciones por encima del cupo 43 -88 -5 51 564 191

l. Cupo mínimo anual (toneladas) otorgado por México a Estados Unidos y Canadá. Para las cantidades por encima del cupo México puede restablecer el arancel de la tasa base (20%). 2. Impuestos de importación aplicables a las cantidades dentro del cupo anual. 3. Toneladas exportadas por Estados Unidos y Canadá a México en el año que se indica. 4. Porcentaje de las exportaciones de Estados Unidos y Canadá a México adicionales al cupo. Fuente: TLCAN. Secofi .

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• • •••••••••••

Los crecimientos de las ventas de productos como arroz, soya, algodón, carne roja y carne de ave, "lograron nuevos récords ... ". En términos de valor las exportaciones de productos agrícolas estadounidenses a México en 1998 superaron a las realizadas a China, Hong Kong y Rusia en su conjunto. Lo que conviene dilucidar es si el precio competitivo de los productos remitidos a México se debe a la eficiencia del productor estadounidense frente al nacional o más bien a los apoyos del Tesoro de Estados Unidos, lo que puede constituir una competencia desleal para el productor mexicano que habría que combatir.7

7. Rita Schwentesius Rindermann y Manuel A. Gómez Cruz, "El TLCAN y la competitividad de la agricultura mexicana. El caso del arroz", Comercio Exterior, vol. 49, núm. 1 O, México, octubre de 1999, pp. 911-920. En este artículo se hace un excelente análisis sobre el efecto de las subvenciones estadounidenses en el precio del arroz exportado a México y se recomienda aplicar cuotas compensatorias por los apoyos que reciben los estadounidenses.

PRODUCTOS NEGOCIADOS CON SALVAGUARDIA AGROPECUARIA

A demás de los productos agropecuarios negociados con el mecanismo de tarificación del TLCAN, los tres países establecieron cláusulas de salvaguardia para los productos del

sector, las que se activan conforme a reglas acordadas para productos y cantidades convenidos. La salvaguardia consiste en que el país importador puede suspender el programa de liberalización para productos agropecuarios negociados con esa cláusula si se importan en cantidades que rebasen el cupo mínimo fijado en el TLCAN.

Los productos se negociaron en esas condiciones especiales porque se les consideró sensibles para los países importadores. Así, México negoció 17 productos agrícolas con cláusula agropecuaria, entre los que se encuentran porcinos, su carne y derivados, papas y manzanas.

También en el caso de los productos con salvaguardia que se exportan a México las cantidades rebasan los cupos, lo que significa que esta medida no ha logrado moderarlas. En este sen ti-


do, el 5 de abril de 2000 se publicó un acuerdo de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial que activó la salvaguardia agrícola para tres productos: carne de cerdo (0203.19.99), papas conservadas (2004.10.01) y papas conservadas sin congelar (2005.20.01) con la justificación de que se rebasó "el volumen total de importación de cupo mínimo". Llama la atención que dichas salvaguardias se establecen después de que se rebasó el cupo, lo que ha ocurrido prácticamente desde el primer año de funcionamiento del TLCAN en 1994; en 1999 el cupo de carne porcina fue 307% mayor que lo convenido; las papas conservadas congeladas, 1 006%, y las papas preparadas sin congelar, 191 por ciento (véase el cuadro 2).

Lo anterior confirma que México no ejerce, o lo hace tarde, los mecanismos de tarificación y de salvaguardias legales conforme al TLCAN para proteger a los productores nacionales; si además las exportaciones a México están subsidiadas, se les estaría causando un grave e injusto daño.

El Departamento de Agricultura de Estados U nidos reconoce que parte del éxito exportador se debe a los subsidios gubernamentales, los cuales permiten "combatir (counter) las exportaciones de otros países que cuentan con igual apoyo". 8 Sin embargo, "ni Canadá ni Estados Unidos tienen permitido usar subsidios directos a la exportación para los productos agrícolas que se venden el uno al otro".

COMPROMISOS EN MATERIA DE SUBVENCIONES O APOYOS

INTERNOS Y SUBSIDIOS A LA EXPORTACIÓN AGROPECUARIA

EN EL TLCAN

En el TLCAN los compromisos en materia de apoyos internos gubernamentales y subsidios al sector agropecuario se establecen en el capítulo VII del Tratado. Se aceptan compro

misos comunes entre los tres países, así como acuerdos separados para el comercio de México con Estados Unidos y Canadá y entre las dos contrapartes de México.

Los países se comprometen a avanzar hacia políticas de apoyo (subvenciones) "que tengan mínimos efectos de distorsión[ ... ] en el comercio".9 Al respecto, ni en el Tratado ni en la OMC se define o interpreta el significado de la palabra "mínimo". Ésta se presta a confusiones y quizás habrá controversias futuras por ser una apreciación subjetiva, la cual depende de si se es exportador o importador. Para las exportaciones de Estados Unidos apoyadas con enormes recursos presupuestarios, ciertas subvenciones pueden considerarse como de efectos mínimos. En determinadas zonas de México el daño puede ser muy grande.

Respecto a los subsidios a la exportación, los países miembro se "reservan el derecho de aplicar cuotas compensatorias a las importaciones subsidiadas de productos agropecuarios provenientes de territorio de cualquier país, sea o no Parte". 10

8. USDA, The North American Free Trade Agreement <http:// www.fas.usda .gov/itp/policy/nafta/nafta.html>.

9. Artículo 704 del TLCAN.

10. Artículo 705, párrafo 6 inciso b, del TLCAN.

511

Los subsidios deben ser notificados por los países exportadores que los aplican. El importador puede pedir que se elimine el subsidio o "minimizar" el efecto desfavorable en su mercado.'' En consecuencia, el sistema de subsidios y subvenciones debe funcionar en forma transparente, esto es, no debe haber sorpresas, aunque pueden presentarse interpretaciones diferentes entre lo que es o no un subsidio o subvención que crea distorsiones en el comercio. Pero la transparencia no evita el daño a los productores mexicanos si se considera que los subsidios a las exportaciones agropecuarias de Estados Unidos, entre otros efectos, contribuyen a deprimir los precios nacionales.

CoMPROMISOS EN MATERIA DE SUBVENCIONES O APOYOS

INTERNOS Y SUBSIDIOS A LA EXPORTACIÓN AGROPECUARIA

EN LA OMC

En primer término se debe considerar el artículo 13 del Acuerdo sobre Agricultura (AOA) de la Ronda de Uruguay, también conocido como "cláusula de paz" o de la "debida mode

ración". En la OMC se interpreta que si se careciera de esta cláusula los países tendrían mayor libertad para tomar medidas contra las subvenciones y los subsidios, conforme lo establecido en el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias. Está previsto que la cláusula expire a finales de 2003, pues se convino en que sólo debía regir durante el período que cubre la puesta en marcha del conjunto de compromisos de la Ronda de Uruguay.

La posición respecto a esta cláusula está dividida. Los países que subsidian sus exportaciones agropecuarias desean que se prorrogue para disponer de cierta "seguridad jurídica" de que aquéllas no serán objeto de cuotas compensatorias si cumplen cabalmente con sus compromisos en el AOA.

Por su parte, los países que no subsidian desean que expire en la fecha prevista porque suponen que ello ayudará a que la agricultura se subordine a las disciplinas generales de la OMC, de la misma forma que los productos industriales. 12

Éste es un importante tema que está previsto considerar en la próxima ronda de negociaciones de la OMC, aun cuando la organización y la agenda definitiva todavía no se definen y sólo se han identificado los temas más importantes, como el de que la agricultura quede sometida a las mismas obligaciones de Jos productos industriales.

La aplicación del AOA es apenas parcial, pues algunos compromisos se encuentran en fase de ejecución desde que se aprobaron a principios de 1994.13

Los compromisos del artículo 13 respecto a las medidas compensatorias son los siguientes:

1) No serán objeto de cuotas compensatorias las medidas de ayuda interna que no tienen efectos de distorsión en el comer-

11. Artículo 705, párrafo 4, del TLCAN.

12. <http://svca. wto-ministerial.orgl>. 13. Konandreas Panos, Perspectivas internacionales para la le

chería en la próxima ronda de negociaciones de la OMC, Buenos Aires, junio de 1999.

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cío ni en la producción o bien cuyo efecto sea mínimo. Tales medidas se enuncian en el Anexo 2 del AOA.

2) Las medidas de ayuda interna 14 acordes con el AOA "estarán exentas de la imposición de derechos compensatorios, a menos que se llegue a una determinación de la existencia de daño o amenaza de daño". 15 Lo anterior indica el compromiso de aplicar con moderación las cuotas compensatorias, siempre y cuando haya daño a la producción nacional, que sólo puede ser demostrado por medio de investigaciones administrativas.

3) Respecto a las subvenciones a la exportación, 16 aun cuando sean las aplicadas conforme a los compromisos de laAOA, también "sólo estarán sujetas a derechos compensatorios tras la determinación de la existencia de daño o amenaza de daño basada en el volumen, el efecto en los precios o la consiguiente repercusión" Y

En consecuencia, si las subvenciones o los subsidios, aun los permitidos en la OMC, dañan a los países importadores, es posible aplicar cuotas compensatorias respetando cabalmente la norma de conducta a que deben sujetarse las investigaciones administrativas conforme a dicho organismo.

SUBVENCIONES O SUBSIDIOS A LA EXPORTACIÓN DE EsTADos UNmos

A un cuando el gobierno de Estados Unidos pudiera interpretar que sus programas de subvenciones (ayuda interna) tienen efectos "mínimos" para justificarlos en la OMC o que

no deben considerarse subsidios a la exportación, lo cierto es que poseen todas las características de los específicos e inciden en el precio de exportación y es muy probable que los productos agropecuarios exportados a México, por sus volúmenes, han causado o pueden causar daño a la producción nacional. Según el gobierno estadounidense las subvenciones y los subsidios se justifican, pues de otra manera no se podría competir con las ex-

14. Se trata de las políticas internas cuyas disposiciones se restringen a los productores agrícolas que afectan la producción y el comercio. Las políticas internas tienen motivaciones que afectan directamente las importaciones y las exportaciones. En el AOA las políticas internas se segregaron en categorías a las que se les han dado los colores de las luces del semáforo:

• verde (permitidas), • ámbar (frenar-deben reducirse), • rojo (prohibidas) . No obstante, en el AOA no tienen compartimiento rojo pero hay un

compartimiento azul para determinados tipos de subvenciones que supuestamente causan efectos mínimos en el comercio. Agriculture in the WTO, Departamento de Agricultura de Estados U nidos, diciembre de 1998, p. 14.

15. AOA, artículo 13, párrafo b. 16. 25 miembros de la OMC se comprometieron a reducir sus sub

sidios a la exportación conforme a las listas específicas para cada país. Los países solamente tienen permitido otorgar subsidios para productos que se encuentran en dichas listas .

17. AOA, artículo 13, inciso c.

tlcan y sector agropecuario

portaciones subsidiadas de otros países, particularmente de la Unión Europea. 18

El arsenal de programas estadounidenses que está en funcionamiento no excluye a México; por ejemplo, el13 de octubre de 1999 Estados Unidos autorizó la ampliación en 50 millones de dólares de las garantías de crédito para las exportaciones de "productos manufacturados y servicios" a fin de fortalecer las facilidades relacionadas con la agricultura, ya en operación, para exportar a México durante el año fiscal de 2000 conforme al Commodity Credit Corporation (CCC), 19 un programa subvencionado de concesión de créditos a la exportación que algunos países, incluido Estados Unidos, consideran subsidios a la exportación según lo manifestaron en el seno de la OMC. 20

Estados U nidos notificó a la OMC los productos que subsidia y aquellos en los que acepta reducir pero no eliminar la medida: trigo, granos en bruto, arroz, aceites vegetales, mantequilla sólida y líquida, leche en polvo, queso y otros productos lecheros y carne bovina, cerdo y aves. 21

Algunos de estos productos son sensibles para la agricultura mexicana, pues así se clasificaron en el TLCAN ( véanse los cuadros 1 y 2). Las exportaciones de Estados Unidos rebasaron los cupos anuales. Es probable que conforme al Tratado el gobierno de dicho país notificó a la parte mexicana y ésta aceptó el subsidio (artículo 705.4 ). En este caso la anuencia gubernamental no significa que se legitime el subsidio o la subvención en la medida en que se cause daño a la producción nacional; cuando en un área de libre comercio se eliminan las barreras arancelarias y no arancelarias la única defensa que los productores tienen es su propia eficiencia productiva.

Es obvio que México no puede enfrascarse en una guerra de subsidios con Estados Unidos. El camino es solicitar el inicio de investigaciones administrativas por subvenciones o subsidios conforme a la Ley de Comercio Exterior.

18. <http//:www.fas.usda.gov/excredits/eep.html>. El Departamento de Agricultura de Estados Unidos reconoce que uno de sus programas, el Export Enhancement Program (EEP), "ayuda a los productos cultivados por los agricultores estadounidenses para competir en los países que subsidian, particularmente la Unión Europea. Con el programa, el Departamento de Agricultura paga en efectivo a los exportadores, en forma de bonos, permitiendo a los exportadores vender productos agrícolas estadounidenses en países seleccionados a precios por debajo de los costos del exportador y así combatir las prácticas comerciales desleales". Así que una deslealtad comercial se combate con una medida semejante y quien pierde o puede perder es el agricultor del país importador.

19. <http:/ /fas. usda.gov/scri pts w/PressRelease/pressrel_dout. idc?PrNum=0488-99>.

20. <http://svca.wto-ministerial.org>. En la OMC algunos países consideran a los créditos de exportación denominados CCC como subvenciones a la exportación. Por otra parte, de 1983 a 1986 Estados Unidos estableció cuotas compensatorias a un gran número de productos industriales mexicanos por supuestos subsidios por medio de los créditos del Bancomext-Fomex que se alegaba se otorgaban sólo a productos específicos.

21 . us Uruguay Round Schedule, GATT.


INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS POR SUBVENCIONES

EN MÉXICO

Ni el TLCAN ni la OMC impiden que México aplique derechos compensatorios por el monto de las subvenciones o subsidios, siempre y cuando ello sea como resultado de in

vestigaciones administrativas basadas en la Ley de Comercio Exterior, la cual es compatible, entre otras disposiciones, con el código de conducta multilateral denominado Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC. Éste garantiza que las investigaciones serán transparentes e imparciales y que los exportadores, y en su caso los gobiernos, tendrán oportunidad de defenderse. Los productores que soliciten una investigación deben aportar pruebas e información. El procedimiento también lo puede iniciar la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, por tratarse de productos agropecuarios y además porque, de acuerdo con sus atribuciones, debe disponer de información actualizada y relevante sobre los productos subsidiados que se importan.22

Las principales consideraciones para las investigaciones sobre subvenciones son:

1) Organización de los productores. Para iniciar el proceso administrativo es indispensable que las empresas agropecuarias afectadas que tomen la inicia ti va de defenderse de las importaciones desleales demuestren que abarcan cuando menos 25% de la producción nacional del producto que recibe subvenciones en su país de origen. Las agrupaciones o asociaciones de productores regionales legalmente constituidas también pueden pedir el inicio del procedimiento, aun cuando deben estar preparadas para participar en todas las etapas de la investigación, que es muy complicada y laboriosa pues desde que se inicia transcurre aproximadamente un año. Conforme a la Ley de Comercio Exterior también deben participar en las audiencias públicas y debatir con las partes, las cuales tienen fuertes intereses para continuar exportando a México productos agropecuarios con ayuda de subsidios.

2) Pruebas de la existencia de la subvención.23 Los productores agropecuarios afectados que solicitan el inicio de la investigación deben olvidarse de la retórica y considerar que para tener éxito es fundamental que sus pruebas sean de tal calidad y contundencia que acrediten el funcionamiento de las subvenciones y los subsidios; asimismo, deben dar información sobre: a] el modo en que opera la subvención del gobierno del país exportador; b] el monto total de las subvenciones y su incidencia en

22. El artículo 37 del Reglamento Interior de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos referido a Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria, señala que tiene "la facultad de coordinar y en su caso elaborar los estudios para detectar oportunidades y problemas existentes en materia de comercialización agropecuaria, así como evaluar el impacto de los precios de los productos agropecuarios en el mercado internacional derivado de los apoyos otorgados a productores por gobiernos de otros países".

23. Artículo 37 de la Ley de Comercio Exterior relativo a la definición de la subvención que puede ser objeto de medidas compensatorias.

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el precio de exportación, es decir, se debe calcular la diferencia porcentual entre el precio de exportación del producto subsidiado o subvencionado y el precio del mismo producto sin subsidios; e] demostrar que el subsidio o la subvención se aplica a un determinado producto agropecuario exportado a México, pero no a todos los productos comercializados en el país exportador; en otras palabras, se debe demostrar que el subsidio, o la subvención, es específico. Este concepto se denomina "especificidad" según la OMC, 24 y d] acreditar el volumen de las exportaciones subvencionadas a México y el efecto en los precios de productos similares en el mercado nacional. Al respecto se debe acreditar el daño o la amenaza de daño a la producción nacional y la relación causal entre las exportaciones subvencionadas y el daño a la rama de producción agropecuaria.

CoNCLUSIONES v RECOMENDACIONES

Estados Unidos y Canadá siguen otorgando subvenciones y subsidios a sus exportaciones a México con el pretexto de que son indispensables para competir con las que la Unión

Europea realiza en iguales condiciones. Estas medidas constituyen un comercio desleal si, entre otras consecuencias, disminuyen los precios internos de productos agropecuarios específicos y por tanto se causa un daño a la producción de la rama correspondiente.

El hecho probable de que la parte mexicana acepte determinadas subvenciones o subsidios en el seno del Comité de Comercio Agropecuario del TLCAN no legitima estas medidas ni altera la posibilidad de que la producción nacional afectada solicite una investigación administrativa que concluya con la aplicación de medidas compensatorias, siempre y cuando se proporcionen las pruebas y la información indispensables.

En 1999 Estados U nidos exportó a México productos el a sificados en el TLCAN como sensibles y que rebasaron los cupos anuales convenidos en el Tratado, como frijol (111% de más), carne de pollo ( 166% ), papas frescas (99% ), grasas animales ( 14%) y papas preparadas (1 006% ). Es probable que esas exportaciones se hayan efectuado con el apoyo de subvenciones gubernamentales. Empero, también hay otros productos supuestamente no sensibles que se exportan en grandes cantidades con ayuda de las subvenciones del gobierno estadounidense, como el arroz.

Los productores agropecuarios afectados, responsables de cuando menos 25% de la producción nacional, pueden presentar las pruebas para iniciar investigaciones administrativas en contra de las exportaciones a México de productos subsidiados y subvencionados por el principal proveedor de su mercado, Estados Unidos, sin dejar de considerar a la Unión Europea y otros países que distorsionan el comercio internacional de productos agropecuarios. $

24. Artículo 2 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC.

El tratado Unión Europea-México en el marco de la mundialización

MARÍA NOVOA PORTELA

• • • • • • • • • • ALEJANDRO DE LA PAZ TOLEDO •

El rasgo más relevante de la evolución del sistema internacional durante las últimas décadas ha sido, sin lugar a dudas, el acelerado proceso de mundialización del capital. Las

dimensiones de tal proceso son diversas. En primer lugar, se relacionan con la expansión de las grandes empresas transnacionales y, por tanto, con su capacidad para establecer mecanismos de gestión de la producción y del intercambio de carácter global. Igual importancia en la profundización de dicho proceso tiene el papel de los gobiernos nacionales que, mediante la adopción de modelos de política económica de corte neo liberal, han contribuido a acelerar el desplazamiento de los capitales en escala global con la aplicación de medidas sistemáticas de desregulación en diversos órdenes de la actividad económica. Así, la comprensión del proceso de transformación de la economía internacional en una economía mundial sólo se puede entender a partir del análisis de ambos factores, es decir, la dinámica del proceso de acumulación global y los mecanismos de atracción que se ejercen sobre esos capitales desde el espacio de las economías nacionales.

La teoría económica liberal señala que la inversión extranjera directa (IED) es un agent~ que favorece el crecimiento económico en las regiones anfitrionas y actúa como un instrumento fundamental para agilizar la convergencia entre economías con distintos grados de desarrollo relativo. 1 Estos elementos

l. La OCDE define la inversión extranjera directa como la que se plantea adquirir un interés durable sobre una empresa explotada en un país diferente al del inversionista, siendo la meta de este último influir sobre la gestión de la empresa en cuestión, manteniendo al menos 10% de las acciones ordinarias o un porcentaje similar expresado en derechos de voto dentro de la misma. OCDE, Définition de réfé rence détaillée des investissements directs internationaux, 2a. ed., 1992.

explicarían la necesidad de las economías relativamente más pequeñas de establecer mecanismos favorables para radicar IED en sus territorios. Sin embargo, este argumento se enfrenta a una determinante fundamental: la coincidencia de las necesidades de expansión de la empresa transnacional con las posibilidades reales de los gobiernos nacionales para orientar los rubros de la inversión extranjera en función de las necesidades de la acumulación local.

Según Henri Bourguinat, existe un componente estratégico evidente en la toma de decisiones de inversión de la empresa transnacional. 2 No sólo como consecuencia de que su horizonte es mucho más extenso que el de las empresas nacionales, sino porque las motivaciones que la sostienen son aún más ricas; por ejemplo: la decisión de penetrar un nuevo espacio económico se puede .adoptar como un mecanismo para mantener la presencia de la empresa en un mercado ya ocupado por competidores internos, pero cuyas dimensiones resultan atractivas a pesar de ello, o bien porque puede convertirse en un mecanismo de apropiación y centralización de los recursos desarrollados por las empresas nacionales, pero que no cuentan con un potencial económico suficiente para desarrollar plenamente los procesos tecnológicos generados por tales empresas. Empero, ello no obsta para afirmar que uno de los principales atractivos para el desplazamiento de las empresas transnacionales radica en los diferenciales de los salarios en el sistema internacional.

2. Henri Bourguinat, Finance internationale, Presses Universitaires de France (PUF), París, 1992, p.115 .

* Profesora del Departamento de Economía de la Universidad Autónoma Metropolitana, plantel Azcapotzalco <[email protected]. mx> y profesor del Departamento de Administración de la misma universidad <[email protected]> .


El papel que desempeñan en la actualidad las economías periféricas en el sistema internacional no descansa de manera exclusiva en la dotación de recursos naturales que éstas puedan poseer -tal como sucedía en fases previas de desarrollo del capitalismo, sobre todo cuando había relaciones de carácter colonial-, sino de manera más precisa en la necesidad de organizar su propio mercado "interno", optimizando la gestión de la totalidad de los recursos disponibles. Valga decir que la internacionalización de su actividad ofrece a las empresas ventajas como un mayor aprovechamiento de las economías de escala o de gama; la diversificación de los mercados y, por tanto, una mejor distribución espacial del riesgo; la aplicación de políticas de precios diferenciados; el acceso a sinergias derivadas de la interdependencia de las actividades, el aprovechamiento de las políticas comerciales e industriales nacionales, etcétera. 3 Ello les permite constituir al conjunto de la economía internacional en el "mercado interno" de la empresa transnacional.

En esas condiciones, la expansión de las empresas transnacionales actúa como un mecanismo acelerador del proceso de integración del mercado internacional, bien sea porque su implantación en las regiones del mundo facilita la "exportación" de patrones de consumo generados en el espacio de las economías desarrolladas y que a la larga son imitados en las economías periféricas, sea por la profundización de las relaciones de intercambio entre las economías participantes. En ese mismo sentido, habría que señalar que el ingreso de IED permite a las economías registrar un incremento en el monto de ahorro disponible para financiar sus estrategias de desarrollo, por lo que en la gran mayoría de las economías periféricas promover la instalación de este tipo de empresas en sus espacios geográficos se ha convertido en un objetivo prioritario de política económica.

La acción de los gobiernos nacionales -independientemente del papel que desempeñen en este nuevo escenario de la economía internacional- resulta fundamental para explicar el nuevo escenario de la mundialización del capital. Desde finales de los años ochenta se ha impuesto una visión de la economía basada en los principios del liberalismo que se ha reflejado en la difusión y la profundización de las estrategias de eliminación sistemática de los obstáculos establecidos al movimiento internacional de capitales durante la vigencia del sistema de gestión estatal de la demanda de corte keynesiano. Así, con estos lineamientos, se ha establecido entre la mayoría de los gobernantes de los países ubicados en la periferia del sistema internacional una especie de "carrera a la baja" en materia de desregulación de la actividad económica -de manera especial en los ámbitos laboral y ambiental- para atraer flujos de inversión extranjera, independientemente de la forma específica en que se materialicen esos flujos, es decir, trátese de su forma productiva, comercial o dineraria.

El desplazamiento global del capital se presenta en tres dimensiones: intercambios comerciales, capital productivo (laiED en sentido estricto) y capital financiero. 4 En otras palabras, el

3. J.H. Dunning, Explaining lnternational Production, Unwin Hyman, Londres, 1988.

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movimiento del capital internacional reproduce los ciclos del capital expuestos por Carlos Marx en El capital: capital mercancía, capital productor de valor y capital dinerario. Evidentemente, la forma más relevante para entender la lógica del proceso de acumulación en escala global se vincula con el movimiento del capital productivo -movimiento que es conducido por las empresas transnacionales-, aunque ello no impide afirmar que en la actualidad sea el capital financiero la fracción dominante en el conjunto del capital internacional.

Esta combinación de factores ha permitido la constitución de un régimen de acumulación mundializada con dominación financiera que ha profundizado el proceso de integración de la economía internacional, pero al mismo tiempo ha generado una fuerte dinámica de fragmentación y exclusión a lo largo del sistema internacional. 5

La dinámica impresa a la evolución de ese sistema se ha traducido en un proceso de fuerte concentración del capital y los recursos tecnológicos y financieros en un espacio regional relativamente reducido. El grueso de la producción y de los intercambios se concentra alrededor de tres polos económicos: Estados Unidos, la Unión Europea y Japón, mientras que el resto de los países tiene una participación prácticamente marginal, salvo aquellos vinculados de manera clara con la abundancia de otros factores (fuerza de trabajo, recursos naturales) que les permiten negociar en alguno de los espacios conducidos por los miembros de la tríada. Así, al principio por razones políticas y luego económicas, los gobiernos de los países capitalistas avanzados han puesto en marcha acuerdos comerciales que les han permitido la constitución de bloques regionales, de los cuales el ejemplo más acabado es la propia Unión Europea.

Sin embargo, esa tendencia ha reforzado que una parte importante de regiones quede excluida de esta nueva dinámica. En la periferia del sistema solamente un grupo selecto de economías (los nuevos países industrializados) se ha incorporado a ella, mientras que el resto permanece marginado de las ventajas derivadas del proceso de globalización y sólo tiene relevancia como espacio de explotación, fundamentalmente de recursos naturales.

Como consecuencia, para las economías periféricas es prácticamente una necesidad establecer acuerdos económicos que les permitan incorporarse a esa dinámica, ofreciendo a sus socios potenciales la posibilidad de explotar "las ganancias de comercio" derivadas de la integración regional. En el caso de México, el inicio de su apertura se realizó a partir de un enfoque multilateral con miras a aprovechar las ventajas -desde el punto de vista oficial- derivadas de alcanzar un rápido desmantelamiento de las estructuras proteccionistas que se habían mantenido hasta mediados de los ochenta, bajo los lineamientos del GATT, para posteriormente pasar a un enfoque eminentemente bilateral, estableciendo diversos tipos de acuerdo con países y regiones con grados de desarrollo relativo también diversos,

4. C.A. Michalet, Le capitalisme mondial, PUF, París, 1985. 5. Fran~ois Chesnais, La mondialisation du capital, Syros, París,

1998.

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por lo que las razones que explican estos acuerdos también difieren entre sí. En el apartado siguiente se pasa revista al proceso de negociaciones entre el gobierno mexicano y la Unión Europea para firmar un acuerdo comercial, y posteriormente se analizan los factores que explican la firma de tal convenio.

LAs NEGOCIACIONES DEL ACUERDO DE MÉxico

coN LA UNióN EuROPEA

En un mundo marcado por la creciente interrelación de las economías nacionales, la proliferación de acuerdos comerciales y económicos entre países y regiones resulta ine

vitable y explica en principio la inserción de México en esta dinámica por medio de acuerdos de la naturaleza del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), que entró en vigorel1 de enero de 1994, asícomoelquenegociaconla Unión Europea. Este último respondió desde su inicio a la necesidad tanto de alcanzar en el exterior un reconocimiento y un respaldo que permitiera contrarrestar la debilidad interna del gobierno, como de equilibrar el hasta ahora histórico peso que liga a la economía mexicana y su intercambio comercial de manera abrumadoramente mayoritaria con Estados Unidos.

Para revisar las relaciones entre México y Europa y entender los pasos que acercan al acuerdo entre ellos conviene remontarse al porfiriato, cuando se logró un clima propicio para la inversión extranjera, caracterizado por la estabilidad política y un crecimiento económico sostenido.

De 1904 a 1908, la inversión extranjera en México estaba constituida por 38% proveniente de Estados Unidos, 29% de Inglaterra y 27% de Francia como principales socios comerciales, aunque otros países como Alemania buscaban también mantener e incrementar su presencia en suelo mexicano. La revolución mexicana de 191 O y la primera guerra mundial terminaron con los anhelos de algunos países europeos de competir con Estados Unidos por el predominio en las relaciones comerciales con México. En 1913, el gobierno británico solicitó a Estados Unidos ayuda para proteger sus intereses petroleros en México, lo que constituyó el reconocimiento de que México, y más ampliamente América Latina, eran áreas de influencia estadounidense.

Al iniciarse los años cuarenta del siglo XX, el reparto de las zonas de influencia comercial estaba totalmente consolidado. Para ese entonces 89% del comercio exterior de México se entablaba con Estados U nidos, situación que en términos generales habría de mantenerse hasta la década de los ochenta, cuando los gobiernos de México redefinieron su estrategia económica, redujeron el sector público y liberalizaron tanto el comercio exterior como la inversión externa en el marco de la creciente mundialización de la economía y la imposición en este proceso del modelo ideológico conocido como neoliberalismo.

En ese marco, la Comunidad Económica Europea (CEE) volteó de nuevo hacia América Latina, México en particular, a fin de contrarrestar en esta región la fuerte hegemonía económica estadounidense. Si bien desde 1975 se había expresado un tímido

la unión europea y méxico en la mundialización

"regreso europeo" mediante un primer acuerdo de cooperación con la economía mexicana, el interés concreto de competir con Estados Unidos por el intercambio comercial con México se manifestó con claridad a principios de los noventa, al iniciarse las negociaciones para la firma de un nuevo acuerdo de cooperación entre la CEE y México.

Sin embargo, factores de muy diversa naturaleza -como el desmoronamiento de la Unión Soviética y su área de influencia en Europa Central y Oriental, la guerra del Golfo Pérsico, los bajos niveles de comercio entre Europa y México y los efectos iniciales del TLCAN- impidieron que la firma del Acuerdo Marco de Cooperación del26 de abril de 1991 se tradujera en un cambio de fondo en las relaciones entre las economías mexicana y las de la CEE.

Pero el camino iniciado en 1991 se retomó pronto y el 2 de mayo de 1995la Unión Europea y México firmaron en París una Declaración Conjunta Solemne, con la que se comprometieron a negociar un nuevo acuerdo a fin de fortalecer el diálogo político y la cooperación económica, así como impulsar la liberalización progresiva y recíproca del comercio. Dos años y medio más tarde se firmó el nuevo Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación y se inició el proceso de discusión y ratificación en las instancias parlamentarias europeas.

Ese proceso, sin embargo, no ha estado exento de dificultades. La comisión mixta surgida del acuerdo de 1991 se encargó de impulsar las negociaciones orientadas al acceso y la apertura de mercados. En esta lógica, a finales de 1994 se agilizaron las negociaciones para reducir aranceles mediante la creación de una subcomisión de asuntos comerciales.

Dos años después se concretó el Plan Conjunto de Acción Reino Unido-México tendiente a reforzar la cooperación bilateral. Para ese entonces, países como España y el Reino Unido representaban la principal fuente de apoyo al proyecto de un acuerdo comercial entre México y la Unión Europea, mientras que otros, como Francia, Portugal e Italia, mostraban mayor cautela y escepticismo, lo que llevó a que en febrero de 1996 se postergaran las negociaciones.

En cualquier caso, la posición de España en el sentido de que "aplazar un acuerdo con México, principal socio de la Unión Europea en América Latina, significaría dejar el mercado latinoamericano en manos de empresas de Estados U nidos y Canadá y como zona exclusiva del TLCAN"6 sirvió para que, el 13 de mayo de 1996, el Consejo de Asuntos Generales de la Unión Europea aprobara el mandato de negociación a fin de crear una zona de libre comercio con México en una sola fase, tal como lo habían planteado México, España y Reino Unido, decisión que se concretó el 8 de diciembre de 1997 con la firma del Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación entre la Unión Europea y México.

6. Citado en Francisco Gil Villegas M., "México y la Unión Europea: un proyecto de política exterior", en La Unión Europea y México: una nueva relación política y económica, Instituto de Relaciones Europa-Latino América (IRELA), Madrid, 1997, p. 269.


El gobierno mexicano ha insistido durante este proceso de negociación en que la conformación de una zona de libre comercio entre México y la Unión Europea es muy positiva, entre otras razones porque no amenaza la política agrícola común del bloque de los países europeos desde el momento en que México no ha sido un importante exportador a Europa de esos productos. Es posible que este argumento haya contribuido a disminuir de manera significativa las reservas de Francia a negociar el acuerdo.

Otros argumentos para deshacer las reticencias europeas en torno al acuerdo han buscado demostrar que el comercio con México es potencialmente muy ventajoso por su pertenencia al TLCAN, que el grueso de las exportaciones mexicanas a Europa se concentró durante los últimos 15 años en el petróleo y las manufacturas, y que España y el Reino Unido tienen considerables empresas e inversiones en México, mismas que ellos están muy interesados en proteger y no dejar a la deriva.

Además de las reservas que en materia económica mostró la Unión Europea en un principio y que mal que bien el gobierno mexicano se esforzó en desvanecer, las discusiones sobre el acuerdo comercial en los espacios parlamentarios europeos han estado marcadas por la polémica inclusión de una "cláusula democrática". La insistencia de incluir dicha cláusula demuestra la creciente importancia que la Unión Europea confiere a los derechos humanos y su modelo de democracia como condiciones para favorecer la cooperación económica y comercial con otras naciones.

A pesar de estas preocupaciones europeas, el acuerdo de 1991 no incluyó una cláusula democrática, debido a la posición mexicana de caracterizar este tipo de condiciones como agravio a su soberanía. Finalmente, se acordó que los aspectos relativos a la democracia y a los derechos humanos fuesen considerados por fuera del articulado del acuerdo e incluidos sólo en el preámbulo del mismo, en el cual se hacía notar que "el beneficiario principal de la cooperación es el hombre y por ello debe promoverse el respeto de sus derechos".

En el acuerdo negociado en 1995-1997 inicialmente se determinó mantener la redacción que la Unión Europea adoptaba normalmente para la cláusula democrática: "el respeto por los principios democráticos y los derechos fundamentales, tal como se establecen en la declaración universal de los derechos humanos, es lo que inspira las políticas internas e internacionales de las dos partes y constituye un componente esencial del presente acuerdo".

El1 O de junio de 1997 el equipo mexicano abrió la discusión sobre el tema proponiendo excluir del Acuerdo Interino la disposición que permitía la "suspensión" del acuerdo por razones de incumplimiento del respeto a los derechos humanos. La parte europea se vio obligada a rechazar dicha propuesta. Dos días después, un acuerdo negociado y aprobado por el equipo mexicano y por la Comisión Europea se presentó al Comité de Representantes. Finalmente, el gobierno mexicano aceptó a finales de junio de ese año la inclusión de la versión europea de la cláusula democrática en el acuerdo, aunque pudo mantener en anexo la declaración unilateral que explica los fundamentos de su política exterior, tal como han sido definidos constitucionalmente.

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De esta manera, es posible distinguir dos momentos en el proceso de construcción del Acuerdo Comercial México-Unión Europea, dos velocidades de avance durante casi un decenio, si se toma como punto de partida abril de 1991, cuando se firmó el Acuerdo Marco de Cooperación.

En un primer momento, expresado el interés mutuo en un acuerdo de tal índole para el intercambio comercial, la velocidad en que se avanzó fue lenta, debido a que la preocupación principal de los futuros socios estaba colocada en otras áreas. En el caso de México, por ese entonces se concluía la ardua negociación del TLCAN, mientras que en el caso de la Unión Europea las convulsiones vividas en Europa Central y Oriental, así como el propio proceso de construcción de la unidad europea en el marco de los acuerdos de Maastricht, entre otros factores, obligaban a centrar la atención en el Viejo Continente; sin abandonar su interés en la región latinoamericana y en México como principal punto de interés en la zona, sí colocaban esta región en segundo plano.

En este primer momento habrá que destacar en el proceso de negociación del acuerdo mexicano-europeo las reticencias y los obstáculos sobre los intereses, de tal manera que, por ejemplo, la precaria situación de los derechos humanos en México -evidenciada mayormente por la situación de Chiapas- apareció como un fuerte cuestionamiento de las posibilidades de avanzar en el acuerdo comercial y fue motivo frecuente de la postergación y el relajamiento en las fases de negociación.

En un segundo momento, la velocidad de la negociación se aceleró; la Unión Europea -en el marco del igualmente acelerado proceso de globalización de la economía mundial- decidió traer a primer plano a América Latina y revisar y actualizar sus relaciones con ella, en particular México, el cual registra el tercer mayor PIB entre las llamadas naciones en desarrollo y es también el primer país en número de habitantes hispanohablantes del planeta.

No exento de debates ríspidos, el proceso de negociación avanzó con mayor velocidad a partir de 1995 e incluso los negociadores resolvieron obstáculos como la polémica cláusula democrática como un reflejo de la mayor flexibilidad mutua y sobre todo del creciente interés de ambas partes por arribar al acuerdo final y a su ratificación.

LAs RELACIONES ECONÓMICAS ENTRE MÉxico v LA UNióN EuROPEA

Las relaciones económicas entre México y la Unión Europea no han tenido como característica la intensidad en los intercambios recíprocos; por el contrario, el peso que representan

mutuamente en sus estructuras económicas es excesivamente marginal: ni el volumen de comercio ni los flujos de inversión extranjera han alcanzado porcentajes significativos. Por ello, la búsqueda de un acuerdo comercial entre estas dos regiones sólo puede entenderse en el marco de la globalización y la fragmentación de la economía internacional, pues gracias a este nuevo escenario mundial la economía mexicana ha adquirido una enorme importancia estratégica en los flujos comerciales y de in ver-

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sión. Ello ha permitido a las autoridades económicas mexicanas intentar estrategias de política de comercio exterior para coadyuvar al esfuerzo de reorientación del modelo de desarrollo aplicado desde 1982.

Con esta premisa, habría que ensayar una doble lectura de este acuerdo comercial: evaluar las perspectivas que desde la óptica del gobierno mexicano se crean para la economía mexicana a partir del mismo y evaluar las razones que desde la economía europea explican la firma de tal acuerdo.

Desde la perspectiva del modelo económico neo liberal aplicado en México, el ingreso del capital extranjero resulta fundamental para garantizar la estabilidad de la economía. U no de los personajes más influyentes en la formulación de la política económica durante el gobierno de Carlos Salinas, José Córdoba, afirmaba que "los flujos de inversión extranjera amplían los márgenes para estabilizar la economía, amplían la disponibilidad de divisas y aceleran los cambios requeridos por una mayor eficiencia económica[ ... ] La inversión extranjera trae consigo nuevas tecnologías que contribuyen a una mayor productividad y a una mejor administración, genera empleos bien remunerados y facilita un mayor acceso de las exportaciones a los mercados".7 Tal concepción explica el rápido proceso de desmantelamiento de la regulación existente sobre inversión extranjera, 8

iniciado durante el gobierno de Miguel de la Madrid y profundizado durante la gestión de Carlos Salinas de Gortari. Así, de 1984 a 1989 se optó por dar una interpretación "liberal" a la legislación vigente, por lo que se amplió el número de sectores económicos susceptibles de ser ocupados por los inversionistas extranjeros (banca, seguros y petroquímica, de manera especial) y se redujeron de manera simultánea los requisitos para el registro de la inversión extranjera y las restricciones que impedían el otorgamiento de licencias en materia tecnológica.

Estas reformas se tradujeron en una notable expansión del monto de la inversión extranjera que ingresaba en la economía mexicana. Así, de 1973 a 1989 la IED se incrementó cuatro veces, al pasar de 683.7 millones de dólares en 1973 a 2 913.7 millones en 1990, de acuerdo con cifras de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial. Esta expansión resultó, sin embargo, insuficiente para alcanzar los objetivos previstos por sus promotores, razón por la que a partir de ese año la estrategia de apertura de la economía mexicana con modelos multilaterales puesta en marcha durante la administración de De la Madrid se complementó con una estrategia de corte regional, dando inicio a las conversaciones que condujeron a la firma del TLCAN. La

7. José Córdoba, "Diez lecciones de la reforma económica en México", Nexos, núm. 158, México, febrero de 1991, pp. 46-47.

8. La legislación sobre inversión extranjera vigente hasta ese entonces consistía fundamentalmente en la Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extranjera, en vigor desde 1973. En dicho código se delimitaron los espacios en que la inversión extranjera podría participar en la economía mexicana, estableciendo el tope máximo de 49% en su participación en el capital de las empresas. Al mismo tiempo se señalaban las áreas de intervención exclusivas de Estado, así como las reservadas para los inversionistas mexicanos.


consecuencia inmediata de esta estrategia fue un notable incremento de la IED, cuyo monto prácticamente se duplicó en un año: ascendió a 4 978.4 millones de dólares en 1991 y mantuvo desde entonces una tendencia positiva que le permitió alcanzar un monto de 11618.1 millones de dólares en 1999.

Una característica fundamental del TLCAN radica en la definición precisa de una serie de reglas de origen para caracterizar a los productos norteamericanos susceptibles de intercambiarse en el área de libre comercio, disfrutando de las ventajas implícitas en el texto. El objetivo consiste en establecer un mecanismo de exclusión de terceros países de los beneficios derivados de la apertura comercial; en otros términos, se trata de impedir que terceros países puedan utilizar a la economía mexicana exclusivamente como plataforma de exportación hacia el mercado estadounidense. Este argumento explicaría la enorme participación de los flujos de capital de origen estadounidense en el total de la IED captada por la economía mexicana, así como la participación marginal de los capitales provenientes de otros países. También habría que señalar que las coyunturas específicas en otras regiones han contribuido al escaso interés relativo que existía por invertir en México durante los primeros años de vigenciadel TLCAN.

La excesiva concentración del comercio en el mercado estadounidense, así como la enorme dependencia de los flujos de IED provenientes de ese país, determinan una gran vulnerabilidad de la economía mexicana con respecto al desenvolvimiento de la estadounidense. De ahí la necesidad vital de encontrar mecanismos que redujeran dicha dependencia. Así las cosas, un acercamiento con la economía europea podría tener un enorme valor estratégico, en tanto que la incursión de empresas en territorio mexicano podría estimular el crecimiento de la productividad y consolidar el modelo exportador, además de acotar los márgenes de la abrumadora relación económica con Estados U nidos.

En el caso de la Unión Europea, durante los años ochenta y la primera parte de la década de los noventa disminuyeron los montos de inversión en el extranjero. Los principales factores que inhibieron la expansión de la IED se relacionan con el esfuerzo de transformación tecnológica que tuvieron que realizar las empresas europeas para hacer frente a la creciente competencia estadounidense y japonesa, así como al esfuerzo de convergencia regional impuesto por los tratados de Maastricht que se tradujo en una fuerte contracción de la política monetaria durante el período 1990-1993, incrementando con ello el costo del crédito interno en la región. A partir de 1994 se observó un punto de inflexión en la tendencia del comportamiento de la inversión europea en el extranjero; la región latinoamericana ocupó un lugar predominante en la nueva estrategia de expansión del capital europeo, en especial las economías más grandes: Brasil, Argentina y México.

Respecto al notable incremento de la inversión europea en México, los principales factores que explican este cambio en el comportamiento se refieren en primer lugar a los cambios operados en la economía mexicana: los resultados aparentemente favorables obtenidos de la estrategia de ajuste macroeconómico, las modificaciones en la regulación en materia de inversión ex-


tranjera que se tradujeron en la creación de un ambiente de mayor confianza, así como las reformas estructurales aplicadas a lo largo de ese período (fundamentalmente la estrategia de privatización de empresas públicas); todo ello entrañó una notable disminución del riesgo país implícito. Respecto al escenario internacional, habría que mencionar que el desarrollo de nuevos mecanismos de financiamiento, aunado a la disminución de las tasas de interés en Estados Unidos, crearon las condiciones más propicias para impulsar una reactivación de las estrategias globales de las grandes empresas.

En el caso de las empresas europeas, un factor adicional que impulsó la estrategia de relocalización espacial de la inversión fue la dinámica de la evolución de la misma Unión Europea. La confirmación del proyecto de integración monetaria y la creación de una moneda única para toda la región eliminó la posibilidad de utilizar la política cambiaria como un instrumento para la promoción de las exportaciones europeas, mientras que la política monetaria regional se planteó como objetivo fundamentalla contención de la inflación dentro de los límites previstos por la estrategia de convergencia económica contenida en los Tratados de Maastricht, por lo que se observó un encarecimiento en el endeudamiento interno. En estas condiciones, la estrategia de expansión de las empresas dentro de los límites geográficos europeos encontraba límites muy estrechos derivados del alto costo relativo del financiamiento, así como de la imposibilidad de mejorar su posición competitiva en el corto plazo recurriendo a estrategias devaluatorias. Por ello, la búsqueda de espacios geográficos con menores costos de producción se convertía en una necesidad para garantizar la mayor rentabilidad de la inversión.

La crisis económica mexicana de finales de 1994 no supuso un factor negativo significativo en el comportamiento de los flujos de IED dirigidos a ese país. La decidida intervención del gobierno estadounidense para armar un paquete de rescate de la economía mexicana y garantizar su solvencia9 funcionó como un mecanismo de cobertura que garantizaba a los inversionistas internacionales un riesgo relativamente bajo por invertir en México; gracias a esta intervención, no se observó una disminución drástica en el flujo de capitales extranjeros hacia la economía mexicana, sino que, una vez absorbido el efecto inmediato de la crisis, los montos totales de inversión extranjera han mostrado un comportamiento relativamente estable, alcanzando un promedio anual de 11 223.22 millones de dólares a lo largo del período 1995-1999.

De hecho, la crisis de 1994 propició una mayor flexibilidad en la legislación sobre inversión extranjera en México, afirmándose el derecho de los inversionistas extranjeros a poseer en su totalidad la propiedad de una empresa, al mismo tiempo que se ofrecieron nuevos espacios para la penetración del capital extranjero en condiciones sumamente favorables mediante la absorción de empresas previamente existentes (es el caso del sec-

9. Nora Lustig, "Los Estados Unidos al rescate: la asistencia financiera a México en 1982 y 1985", Revista de la CEPAL, núm. 61 , Santiago, Chile, abril de 1997.

519

tor de servicios, especialmente el bancario y el turístico) o la participación en el proceso de privatización de la empresa pública contenido en el Programa Nacional de Desarrollo 1995-2000; además, habría que añadir que la fuerte depreciación experimentada por el peso disminuyó relativamente el precio de las empresas mexicanas para los inversionistas extranjeros, por lo que su atractivo se incrementaba de manera notable.

La combinación de estos factores, tanto internos como externos, condujeron a una importante modificación en la estructura de la inversión extranjera en México, en tanto que una proporción más relevante se canalizó como IED, en detrimento de la inversión de cartera, cuyos montos sí se redujeron de manera sensible como consecuencia de la crisis de 1994. Esta expansión de la IED refleja dos aspectos: a] la evaluación de las empresas transnacionales de las enormes perspectivas que se les presentarían en el momento en que se reactivara la economía mexicana, con la consiguiente expansión del consumo interno, y b] la posibilidad de aprovechar la ubicación geográfica de la economía mexicana, así como los bajos costos salariales y ambientales que la caracterizan, para realizar dentro del espacio mexicano una parte importante de los procesos productivos de tal forma que pudieran incrementar el volumen de sus operaciones mediante la penetración en los bloques comerciales regionales de los que México forma parte.

Además, la expansión del capital europeo se ha visto fortalecida desde el marco de la Unión Europea mediante el establecimiento de una serie de programas formulados específicamente para ese objetivo. Ejemplo de esta estrategia son los programas de cooperación empresarial y promoción de inversiones entre América Latina y la Unión Europea (AL-Invest), el European Community InvestmentPartner (ECIP) y el Business Cooperation Network (BC-Net).

Gracias a este nuevo entorno, la IED proveniente de la Unión Europea durante el período 1994-200010 ha alcanzado un monto acumulado de 12 267.8 millones de dólares. En términos relativos, los países de la Unión Europea que han mantenido una mayor presencia en la economía mexicana desde 1994 han sido los siguientes: los Países Bajos con 35.63% de la IED (3 879.2 millones de dólares); el Reino Unido, con 21.64% (3 162.3 millones de dólares);Alemania, con 19.73% (1 904.1 millones de dólares), y España con 8.59% del total señalado (881.3 millones de dólares).

Las principales áreas de interés de esas inversiones son varias . En el caso de los Países Bajos, 43% se ha canalizado a la industria manufacturera (especialmente a la industria del tabaco y a la elaboración de alimentos para consumo humano), 26% al sector comercial (principalmente el de alimentos al por menor en supermercados, tiendas de autoservicio y almacenes) y 18% a los servicios financieros (servicios de instituciones crediticias, bancarias y auxiliares de crédito, así como de instituciones de seguros y fianzas). El Reino Unido concentra su inver-

10. Datos proporcionados por el Registro Nacional de Inversiones Extranjeras; los datos del año 2000 incluyen las cifras notificadas al31 de marzo.

520

sión en la industria manufacturera, con 76% del total (destaca principalmente la industria del tabaco, que absorbe 71 % del total invertido en este sector), quedando en segundo plano, con 16%, el sector de transportes y comunicaciones. Un perfil similar se observa en el caso de la inversión de origen alemán, pues la industria manufacturera representa 84% del total invertido por empresas de esa nacionalidad (destaca en este caso la industria automovilística como principal rama de destino de la inversión). La inversión española muestra el siguiente perfil: 38% se ha canalizado al rubro "otros servicios" (fundamentalmente los relacionados con la industria hotelera), 35% a la industria manufacturera y 21% al sector comercio, fundamentalmente en la rama de comercio de productos no alimenticios al por mayor.

En términos globales, la IED de origen europeo se ha distribuido por sectores económicos de la siguiente manera: 63.4% en la industria manufacturera, 11.7% en el sector comercio, 9.4% en los servicios financieros y 7.7% en "otros servicios".

El despegue de la inversión europea ha coincidido con una notable disminución del volumen de las exportaciones europeas a México (explicable en principio por la severidad del ajuste macroeconómico inducido como consecuencia de la crisis financiera de finales de 1994 en este país), cuyo valor pasó de 8 951 millones de dólares en 1994 a 6 728 millones al año siguiente y a 7 723 millones en 1996. Este dato permite evaluar de manera más precisa el perfil de la IED europea en México: la preponderancia de la inversión en el sector manufacturero se explicaría como resultado de la asignación de un nuevo papel a la economía mexicana en las estrategias de expansión de las grandes empresas europeas, pues dicho país no sólo se percibe como un mercado para sus productos, sino que gracias a la presencia de un mercado de trabajo sumamente flexible y a las ventajas de su cercanía con el mercado estadounidense y a las relaciones comerciales privilegiadas que mantiene con un amplio número de países y regiones, 11 la economía mexicana se considera como una plaza de especial importancia en las estrategias de deslocalización de las grandes empresas transnacionales.

En tales condiciones, la IED que ingresa a la economía mexicana sólo cumple con un papel relativo en el proceso de desarrollo, pues si bien contribuye a la modernización del aparato productivo, incorporando tecnologías de punta, su capacidad de irradiación al resto de la economía es muy limitada, en tanto que su actividad no implica necesariamente la expansión del mercado interno. Por el contrario, la competitividad de los bienes transformados en México -así sea parcialmente- descansa en buena medida en el mantenimiento de un bajo costo de produc-

11. Durante los noventa, el gobierno mexicano promovió la firma de diversos mecanismos bilaterales de liberalización comercial (tratados y acuerdos de liberalización comercial, así como acuerdos de complementación económica) con los siguientes países y regiones: Chile, Venezuela, Colombia, Costa Rica, Bolivia, Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Panamá, Ecuador, Perú, Trinidad y Tobago, Israel y el Mercado Común del Sur. Además, en 1993, México ingresó en el Foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC).


l acuerdo económico con

la Unión Europea

podría representar para

la economía mexicana

un mecanismo eficiente

para disminuir el grado

de dependencia que

mantiene con respecto a

Estados Unidos

ción, consecuencia principalmente de los bajos costos salariales. 12 Así, el proceso de internaciona1ización de la economía mexicana ha contribuido de manera fundamental al crecimiento de su capacidad exportadora, pero a cambio ha agudizado los problemas de heterogeneidad estructural del aparato productivo, 13

reforzando con ello los graves problemas de distribución del ingreso que han caracterizado el desenvolvimiento de este país.

El acuerdo económico con la Unión Europea podría representar para la economía mexicana un mecanismo eficiente para disminuir el grado de dependencia que mantiene con respecto a Estados Unidos. Sin embargo, ello no garantiza por sí mismo la posibilidad de sentar las bases para el establecimiento de un verdadero proceso de desarrollo, capaz de irradiar sus beneficios a la mayoría de la sociedad mexicana, mientras sean el bajo costo salarial y la precariedad en el empleo los principales factores que expliquen la competitividad de la economía mexicana. (j

12. Del total invertido en el sector manufacturero, prácticamente 30% se destina al rubro de maquiladoras, que se caracteriza por su eslabonamiento marginal con el resto del aparato productivo nacional y por realizar procesos intensivos en fuerza de trabajo.

13. Armando di Filippo y Rolando Franco, Integración regional, desarrollo y equidad, Siglo XXI Editores-CEPAL, México, 2000.

La importancia de los tipos de exportaciones de Centroamérica

EDUARDO GITLI

• • • • • • • • • • RANDALL ARCE '

En los últimos 30 años las exportaciones centroamericanas se han clasificado para fines analíticos como tradicionales y no tradicionales; estas últimas no se han definido con

precisión sino que se han considerado como un "residuo" que incluye todas las que no son tradicionales. 1 Ello ha dado lugar a problemas de clasificación cuando un producto deja de ser tradicional según sean sus características como bien final. En este artículo las exportaciones se dividen en cuatro categorías: a] tradicionales; b] Centroamérica; e] no tradicionales al resto del mundo, y d] maquila. Lo anterior se justifica porque los programas de fomento de las exportaciones en la región se han centrado en esos cuatro grupos de productos.

Durante la época de la posguerra se desarrolló una política comercial con un fuerte enfoque industrial según el modelo de sustitución de importaciones, siguiendo la idea de Prebisch de que lo importante era fortalecer la industria nacional y después dirigirla al ámbito regional con el objetivo de romper la dependencia centro-periferia.2 Posteriormente, durante la primera mitad de la década de los ochenta, se comenzaron a promover

l . Con algunas diferencias entre los países centroamericanos, los productos tradicionales son café, banano, cacao, caña de azúcar y camarones. En los anexos se precisan los productos tradicionales de cada uno de los países del área.

2. Haroldo Rodas , "Centroamérica en la hora de las negociaciones: hacia lo externo y Jo interno", artículo presentado en el foro regional Estrategias Comerciales y Desarrollo para Centroamérica,junio de 2000.

* Centro Internacional de Política Económica para el Desarrollo Sostenible, Universidad Nacional, Costa Rica <egitli@ yahoo.com> < rmarce@ racsa. co. cr>. Los autores agradecen los comentarios de Henry Mora y Francisco Sarta.

las exportaciones no tradicionales dirigidas a terceros mercados, guiadas las naciones por el propósito de diversificar la estructura productiva exportadora y por tanto reducir la dependencia de los productos tradicionales , a fin de mitigar los efectos internos de las fuertes fluctuaciones en los precios de los mismos. Por último, se recurrió a la promoción de la maquila como un recurso para generar fuentes de empleo, frente a un crecimiento de las exportaciones no tradicionales que no podía aumentar el empleo a las tasas socialmente requeridas.

Sin embargo, las políticas de promoción de las exportaciones desde los años ochenta dejaron de lado el fomento de las ventas externas dirigidas a la región. A la vez, si bien es cierto que se logró una diversificación de las exportaciones, también es cierto que muchos de los nuevos productos se basan en recursos naturales y no incluyen un fuerte proceso de industrialización. Como corolario, se tiene una situación en que la actividad maquiladora se ha convertido en el pilar fundamental de la estructura exportadora de estas economías. A pesar de esto, los escasos eslabonamientos productivos de la maquila y consecuentemente el reducido valor agregado ocultan los efectos reales de esta a e ti vi dad productiva en el resto de la economía de cada uno de los países de la región.

En este sentido, el hecho de que las exportaciones se contabilicena valor final y no a valor agregado impide establecer claramente cuáles son los sectores productivos que más contribuyen al crecimiento de la economía en su conjunto. Es decir, en qué actividades productivas se utilizan de manera más importante recursos y mano de obra de origen nacional y en consecuencia el dinamismo de esta actividad pudiera transferirse a toda la economía

Por tanto , una reconsideración de las exportaciones a valor agregado y no a valor final para los diferentes tipos de exportación permite establecer más claramente cuáles sectores produc-

522

R E e u A o R o

SoBRE LOS CONCEPTOS DE VALOR AGREGADO Y VALOR AGREGADO NACIONAL

•••••••••••••••••••••••••••••••• Valor agregado es un concepto claramente establecido en la contabilidad

social. Corresponde a la diferencia entre el valor de la producción y el valor de

los insumos intermedios utilizados en el proceso productivo. Por tanto equiva

le a los pagos por concepto del uso de los factores y la depreciación. Contiene,

por ejemplo, sueldos y salarios, honorarios, pagos de regalías y el beneficio

contable de la empresa.

El concepto valor agregado nacional se emplea en las discusiones de polí

tica comercial y es menos riguroso que el anterior. En este nuevo indicador se

agrega al valor agregado antes definido el valor de los insumos producidos in

ternamente. En términos estrictos, el resultado no es un valor agregado, pero

da una idea menos sesgada de lo que queda en el país que cuando las exporta

ciones se contabilizan a valor final.

Ambos conceptos tienen el problema de que contienen los beneficios tanto

de empresas nacionales como transnacionales. En la mayor parte de los casos,

estos últimos suelen remitirse al exterior, de manera que no debieran constituir

parte del valor agregado nacional. En este sentido, las mediciones que se utili

zan en este trabajo para el valor agregado nacional contienen todos los benefi

cios generados por las empresas y esto puede sesgar las conclusiones.

••••••••••••••••••••••••••••••••

ti vos y cuáles mercados de destino son importantes dentro de la estructura exportadora en términos del efecto que esas exportaciones tienen en la economía en su conjunto. Éste es precisamente el objetivo principal de este artículo: transformar las estadísticas de exportación de valor final a valor agregado y obtener las implicaciones necesarias de este cambio de contabilización (véase el recuadro 1).

POLÍTICAS PARA PROMOVER LA INSERCIÓN INTERNACIONAL

En la segunda mitad del siglo XX el desarrollo exportador de los países centroamericanos ha estado influido por lo menos por tres elementos importantes: a] el fuerte proceso de

integración regional a partir de los años sesenta, en que la política de sustitución de importaciones fue crucial; b] las medidas de promoción de exportaciones hacia fuera de la región desarrolladas a partir de la época de la crisis política y de la deuda desde los ochentas, y e] las políticas estadounidenses incluidas en la Iniciativa para la Cuenca del Caribe. En lo que sigue se examinan brevemente algunas de las principales características de estos factores a fin de dar contexto a la dinámica en que se ha producido el desarrollo exportador de las economías de Centroamérica.

La cuestión regional

La integración centroamericana tuvo su origen formal el 13 de diciembre de 1960 con la firma del Tratado General de Integra-

exportaciones de centroamérica

ción Centroamericana. Éste entró en vigencia en junio de 1961 para El Salvador, Guatemala y Nicaragua, en abril de 1962 para Honduras y en noviembre de 1963 para Costa Rica. Sus objetivos fundamentales fueron crear: a] una zona de libre comercio para los productos originarios de Centroamérica; b] un arancel uniforme aplicable a las importaciones de terceros países; e] un régimen uniforme de incentivos fiscales al desarrollo industrial , y d] un instrumento de financiamiento y promoción del crecimiento económico integrado (constituido por el Banco Centroamericano de Integración Económica.)

Esta integración se produjo en el marco de elevadas tasas de crecimiento de las exportaciones que de 1960 a 1977llegaron en promedio a 14.7% en toda la región, frente a 11.2% en América Latina. Sin embargo, la crisis de la deuda y la agudización de los problemas político-militares de la región condujeron a una reducción de la actividad económica y de la vinculación comercial entre los países.3

No fue sino hasta 1987 cuando la integración centroamericana volvió a tomar fuerza con los procesos de pacificación regional. El Procedimiento para Establecer la Paz Firme y Duradera en Centroamérica -conocido como Esqui pulas II- fue la base de la renovación del proceso. La firma del Protocolo de Tegucigalpa en 1991 constituyó el inicio de la segunda etapa de la integración del área.

En 1993, mediante el Protocolo al Tratado General de Integración Económica (Protocolo de Guatemala del29 de octubre), se estableció la meta de lograr una unión económica centroamericana mediante un proceso gradual y flexible. Los países de la región también se comprometieron a poner en marcha un servicio aduanero común, así como la libre movilidad progresiva de la mano de obra y los capitales. Sus principios básicos son la legalidad, el consenso, la gradualidad, la simultaneidad y la complementariedad. La unión económica se alcanzaría de manera gradual y flexible, manteniendo los compromisos de perfeccionamiento de la zona de libre comercio; la coordinación y la armonización de relaciones comerciales externas, hasta alcanzar una política conjunta; el perfeccionamiento del Arancel Centroamericano de Importación (aplicable a terceros); el establecimiento de la unión aduanera; la libre movilidad de los factores productivos, y la integración monetaria y financiera.

De acuerdo con Tavares4 la coordinación de políticas comerciales ha tenido cierto éxito, especialmente cuando los países centroamericanos han presentado un frente común en las discusiones comerciales hemisféricas, como las reuniones del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y en las negociaciones comerciales con Chile y la República Dominicana.

3. Eduardo Gitli, "Los procesos de integración en América Cen

tral", en Paul Krugman et al., Las Américas: la integración económica en perspectiva, Departamento Nacional de Planificación de Colombia y Banco Interamericano de Desarro llo, 1996.

4. JoséTavares, TheAccessofCentralAmericato Export Markets: Diagnostic and Policy Recommendations, Development Discussion Paper núm. 693, Harvard lnstitute for International Development, abril

de 1999.


A pesar de lo señalado antes,la consolidación del proceso de integración regional aún no es tan clara. Por un lado, no parece existir una alta prioridad por parte de Costa Rica sobre su interés de fortalecer este proceso. Por otro lado, a pesar de los procesos de pacificación, en la región continúan dándose disputas políticas entre los países, sobre todo por razones fronterizas, lo que indudablemente obstaculiza el proceso de integración del área.

La promoción de las exportaciones a terceros mercados y la política estadounidense

En la época en que la integración regional sufría serios problemas debido a la crisis internacional de pagos y a los conflictos armados del área, los países de Centroamérica comenzaron a ejecutar programas de promoción de exportaciones a terceros mercados. La idea básica era diversificar la estructura exportadora del país y abatir la dependencia respecto de los productos primarios tradicionales que registraban fuertes descensos de precios. Se pretendía promover mejor el progreso económico y social de los países, es decir, como parte de una estrategia de desarrollo. 5 Así, el combate contra el deterioro de los términos de intercambio pasaría de la sustitución de importaciones a la promoción de las exportaciones.

Como parte de estos programas se incluyeron las modalidades de zonas francas de procesamiento industrial, de admisión temporal para el perfeccionamiento activo o de devolución de impuestos. En estos regímenes la exoneración del impuesto sobre la renta se convirtió en uno de los principales incentivos. En Costa Rica, El Salvador y Nicaragua se agregó otro modelo promociona! orientado a las exportaciones fuera de la región con la forma de leyes de promoción de las exportaciones, entre las cuales el componente de subsidios explícitos fue fundamental. 6

Así, en los programas de promoción de exportaciones de los países del área durante la década de los noventa, el fomento a las ventas intrarregionales se dejó de lado.

De forma paralela a los programas ejecutados por los gobiernos centroamericanos, Estados Unidos promulgó en 1983 la Ley de Recuperación Económica de los Países de la Cuenca del Caribe (CBERA, mejor conocida como Iniciativa para la Cuenca del Caribe, ICC), con el propósito de responder a la inestabilidad política de la región y a la confrontación Este-Oeste. Ello resultó en una mejora del volumen exportado de mercancías de los países centroamericanos, en especial de productos no tradicionales. Al mismo tiempo, la USA ID comenzó un pro-

5. Maizels, Economic Dependence on Commodities , United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), febrero de 1999.

6. Eduardo Gitli y Randall Arce, El marco institucional local de la industria maquiladora en la Cuenca del Caribe frente a los cambios en el entorno mundial, documento presentado en la conferencia internacional Libre Comercio, Integración y el Futuro de la Industria Maquiladora, organizada por El Colegio de la Frontera Norte, Tijuana, México, octubre de 2000.

523

grama de ayuda al desarrollo de la "producción compartida" (maquila) en Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Honduras, no así en Nicaragua debido al embargo comercial estadounidense sobre esa nación.

Una parte muy importante de los esfuerzos de promoción se orientó a los productos de la confección, que no estaban incluidos en la ICC, lo cual se tornó más claro cuando en 1986 apareció un nuevo programa, no directamente ligado con la ICC, pero sí con el espíritu de esa iniciativa. Este programa fue el de Niveles de Acceso Garantizado ( GAL, por sus siglas en inglés), el cual posibilitó que cuando la tela ha sido producida y cortada en Estados Unidos y después cosida en los países de la Cuenca del Caribe, quede relativamente libre de cuotas de importación.

A finales de 1990 se incluyó un beneficio adicional en la ICC: los bienes producidos conforme al régimen de producción compartida, excepto los productos de la confección, comenzaron a ingresar en Estados Unidos sin arancel. Ello dio lugar a cierta diversificación de la industria del calzado, especialmente en la República Dominicana, aunque en los países de Centroamérica no produjo cambios reales.

La Ley de Comercio y Desarrollo de 2000 amplió las preferencias para algunos bienes de la confección, a los que se les garantizaron cuotas de acceso al mercado estadounidense y la eliminación del arancel a la maquila de productos de la confección. Ello redundará en el fortalecimiento de la actividad maquiladora de exportación al mercado estadounidense. 7

Los productos agrícolas e industriales centroamericanos ingresan al mercado europeo con un tratamiento preferencial brindado por la Unión Europea, aunque para los productos industriales el tratamiento especial es mucho más reciente que el aplicable a los agrícolas.

En la estructura exportadora centroamericana, en 1995 las ventas al mercado europeo representaron 30% de las totales. Estas exportaciones se refieren en lo fundamental a productos agrícolas, los cuales representaron 86.4% en las exportaciones totales en el año señalado. En este rubro se presentan de manera importante los productos tradicionales, así como los no tradicionales de origen agrícola. De esta forma, sólo 13% de las ventas regionales a la Unión Europea fue de origen industrial.8

7. Además, para el calzado, atún, petróleo y derivados, relojes y los productos de cuero ("planos", como billeteras) el arancel será el mismo que el de México, siempre que cumplan con las normas de origen del TLCAN. Además, para los productos agrícolas especialmente sensibles, como el azúcar, la carne, los jugos congelados, el tabaco y los estuches de joyas, que estaban sujetos a cuotas y luego fueron sujetos a arancel, no sufren ningún cambio en la nueva legislación y por tanto no tienen paridad con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte.

8. Helio Fallas, Eduardo Gitli y Leiner Vargas, Análisis que sustenta el otorgamiento de preferencias arancelarias especiales al sector industrial de Centroamérica por parte de la Unión Europea, estudio preparado para la Federación de Cámaras Exportadoras de Centroamérica, 1997.

524

EvoLUCIÓN DE LAS EXPORTACIONES

Resultados generales de la promoción de las exportaciones

e omo resultado de las acciones internas y externas de promoción de las exportaciones, la industria de la maquila se ha vuelto el centro de la estructura exportadora, en la cual

la industria de la confección es la de mayor importancia.9 Al mismo tiempo, el mercado estadounidense se ha consolidado como principal destino de las exportaciones regionales al recibir 40% del total exportado a valor final y sin incluir la maquila. 10 De este total, aproximadamente 80% corresponde a exportaciones de productos de la confección.

Ese patrón exportador ha sido muy criticado debido a los escasos encadenamientos productivos generados con el resto de la economía interna, lo que ha provocado que el gran dinamismo del sector exportador no se revierta en un alto dinamismo de la economía en su conjunto.'' Unido a lo anterior, la exoneración de la mayor cantidad de impuestos para las empresas ubicadas en alguno de los regímenes especiales creados ha generado una situación en que los sectores más dinámicos de la economía no contribuyen al financiamiento del fisco, lo que ha restringido de manera importante las posibilidades de generación de ingresos del sector público.

En lo que respecta al proceso de diversificación de las exportaciones, Gabriele 12 concluye que éste fortaleció el papel de las

9. En el caso costarricense se presenta una mayor diversificación de la estructura productiva, sobre todo con la llegada de Intel en 1997.

10. Cuando se agrega a esta contabilidad la maquila a su valor final, la proporción de las exportaciones que se dirigen a Estados Unidos supera 50 por ciento.

11. Eduardo Gitli , La industria de la maquila en Centroamérica, Oficina Internacional del Trabajo, San José, Costa Rica, diciembre de 1997. Mortimore considera problemática la concentración en exportaciones de productos de la confección, debido a que éstas "son una combinación de elaboración especial, bajos salarios y acceso especial[ ... ] Por tanto, no causan en el Caribe los efectos deseados en materia de desarrollo. Por tanto, en lugar de profundizar el proceso de industrialización caribeño, lo que hacen es frustrarlo." Buitelaar refuerza este argumento al señalar que "para avanzar por la senda del desarrollo sostenible con equidad social , parece necesario transformar la maquila textil en una actividad cada vez más competitiva mediante el aumento de su productividad y el valor agregado de su producción. La evolución de las industrias maquiladoras hacia actividades que requieren una fuerza de trabajo más calificada es posible, como lo demuestra el caso mexicano, y se hará inevitable cuando las presiones sobre el mercado laboral hagan subir los salarios reales, como lo ilustra el caso de Costa Rica. Pero esto no sucederá automáticamente y menos aún en países carentes de instituciones que respalden tal proceso". Michael Mortimore, "Industrialización a base de confecciones en la cuenca del Caribe: ¿un tejido raído?", Revista de la CEPAL, núm. 67 , abril de 1999, y RudolfBuitelaar, Ramón Padilla y Ruth Urrutia, "Industria maquiladora y cambio técnico", Revista de la CEPAL, núm. 67, abril de 1999.

12. Alberto Gabriel e, "¿Cuán no tradicionales son las exportaciones no tradicionales? La experiencia de siete países de la cuenca del Caribe", Revista de la CEPAL, núm. 63 , diciembre de 1997.


exportaciones no tradicionales agrícolas, al mismo tiempo que no se evolucionó en el sector industrial hacia ramas que utilizan intensivamente la tecnología y el capital humano. Por tanto, la estructura exportadora de estos países sigue dependiendo en gran medida de sectores por demás vulnerables y poco dinámicos.

De esta manera, los países de la región han evolucionado hacia un patrón productivo en el que el capital humano de alta calificación y el componente tecnológico no son necesarios, por lo que el perfil de desarrollo de estas economías no se ha modificado de manera importante.

Los problemas de medición

Los flujos comerciales siempre se han contabilizado a valor final, a diferencia del PIB, que se contabiliza a valor agregado. El hecho de considerar los datos a valor final oculta las verdaderas dimensiones de los flujos comerciales, pues no considera la vinculación real de las actividades productivas con el resto de la actividad económica interna. En otras palabras, no se diferencia entre las actividades que incorporan un alto contenido de valor agregado nacional de las que no lo hacen.

Por ejemplo, considérese un producto agropecuario del que se exportan 100 dólares al año y un producto industrial del que se exportan 250 dólares anuales. El primero utiliza gran cantidad de insumos nacionales, lo que implica que su valor agregado nacional es de 75% de su valor total; por tanto sus exportaciones consideradas a valor agregado serían de 75 dólares. Para la elaboración del bien industrial se utilizan muchos insumos importados, por lo que su valor agregado nacional es de sólo 25% del valor total del producto, lo que implicaría que las exportaciones a valor agregado serían de 62.50 dólares. Es decir, conforme a la consideración de las exportaciones medidas a valor agregado, las exportaciones más importantes para el país serían las del producto agropecuario y no las del bien industrial. Esta perspectiva cambia de manera importante las conclusiones que se obtienen respecto a la estructura exportadora de un país y los efectos de los sectores productivos sobre el desarrollo nacional. 13

En este documento se usa el indicador de "contribución al crecimiento" para mostrar la importancia estructural de ciertos tipos de exportación, así como los cambios en ellos. En el recuadro 2 se explica lo que mide este indicador, así como de su importancia práctica.

13. Cabe aclarar que el valor agregado no tiene por qué ser el criterio principal para determinar la importancia de las exportaciones. Hay otras referencias analíticas, como el efecto (cualitativo y cuantitativo) en el empleo, el dinamismo proyectado de los productos y sus precios, el contenido de investigación y desarrollo nacionales, la vinculación con otras empresas, las aglomeraciones y la capacidad de fomentar la oferta interna, entre otros. En otros términos, se trata de los elementos que tengan capacidad de generar un crecimiento económico. Este artículo, sin embargo, sólo se concentra en el valor agregado.


R E e u A D R o 2

CONTRIBUCIÓN DE LAS EX PORTACIONES AL CRECIMIENTO

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• La contribución al crecimiento exportador es un indicador de importancia en el presente análisis, que mide la proporción del cambio en las exportaciones

totales causada por el cambio en las ventas externas de un producto específico. Por ejemplo, supóngase que las exportaciones del bien A de un país se incrementan de 100 a 300 dólares, es decir, 200%. Por otra parte, las exportaciones del bien B del mismo país pasan de 1 000 a 1 500 dólares, esto es, aumentan 50%. De esta manera, las exportaciones del bien A serían las más dinámicas, debido a que su crecimiento fue de 200% frente a 50% del bien B.

Producto A Producto B Otros Total

Año 1 Año 2 Crecimiento(%) Contribución(%)

100 1 000 1 900 3 000

300 1 500 2 200 4 000

200 50 16 25

20 50 30

Qué sucede con la contribución al crecimiento de cada uno de estos productos. Supóngase que las exportaciones totales de ese país se incrementaron de 3 000 a 4 000 dólares, por lo que la contribución al crecimiento del bien A sería de 20% [(300-1 00)/(4 000-3 000)]. Para el producto B la contribución al crecimiento fue de 50% [( 1 500-1 000)/(4 000-3 000)] . De esta forma, el producto A sólo contribuyó con 20% al crecimiento de las exportaciones totales, a pesar de ser el producto con mayor tasa de crecimiento, mientras que el B contribuyó con 50%. Es decir, la contribución al crecimiento del producto B tiene más peso en términos del movimiento total del país que la del producto A y esto se debe a que la magnitud del cambio es mayor y por tanto repercute más en el desenvolvimiento económico de la nación. Así, aunque en el largo plazo puede ser más relevante tomar en cuenta el crecimiento de las exportaciones de un producto, en el corto plazo, que es cuando se toman las decisiones de política comercial, resulta también importante la consideración de la contribución al crecimiento exportador porque ésta implica la magnitud del flujo comercial.

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e u A D R o Las exportaciones a valor agregado CENTROAMÉRICA: CREC IMIENTO Y CONTRIBUCIÓN DE LOS PRINCIPALES RUBROS DE EXPORTACIÓN

CONSIDERADOS A VALOR AGREGADO, 1990-1999 (PORCENTAJES)

En seguida se presenta un breve análisis de la evolución de las exportaciones de cada país centroamericano consideradas a valor agregado, para el período comprendido entre 1990 y 1999. Los principales elementos de análisis se muestran en el cuadro 1, mientras que en los anexos se ofrece información para cada uno de los países .

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• Tasa media de crecimiento anual Contribución al crecimiento

Costa Rica Maquila 18.1 Maquila 34.4 Centroamérica 17.1 No tradicionales al resto del mundo 24.8

Tradicionales 24.3 El Salvador Maquila 35.0 Maquila 53.2

Centroamérica 15.2 Centroamérica 35.2 Guatemala Maquila 24.9 Tradicionales 34.5

Centroamérica 11.9 Maquila 25.8 Honduras' Maquila 38.6 Maquila 53.8

Las estimaciones precisaron algunos supuestos heroicos. Para Costa Rica y El Salvador se utilizaron matrices in-

Centroamérica 26.2 No tradicionales al resto del mundo 29.9 Nicaragua Maquila 58.0 Maquila 37.2

Centroamérica 14.3 Tradicionales 30.6

l. 1990-1998. sumo-producto nacionales y para el resto de Centroamérica se emplearon los promedios de los dos casos anteriores, tomando en cuenta las dificultades para

Fuente: elaborado con cifras de los cuadros de los anexos.

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conseguir la información. No se considera que la tendencia reflejada en las conclusiones cambie significativamente debido al abuso en el uso de dichas matrices. Respecto al valor agregado de la maquila se siguió el criterio de las estadísticas de los bancos centrales.

Costa Rica

Las exportaciones de maquila han sido las de mayor dinamismo, con un crecimiento promedio de 18.1% de 1990 a 1999; las ventas externas a Centroamérica crecieron a una tasa similar (17 .1 % ). Las ventas de productos maquilados fueron las que más contribuyeron al crecimiento de las exportaciones totales (34.4% ), seguidas de las no tradicionales al resto del mundo y las tradicionales:

24.8 y 24.3 por ciento, respectivamente. 14 Las ventas de productos maquilados de Costa Rica, además de ser las más dinámicas, son las que más han contribuido al crecimiento general de las exportaciones. Las no tradicionales y las tradicionales también tienen una contribución alta (alrededor de 24% en cada caso). El que Centroamérica tenga una elevada tasad e crecimiento se debe fundamentalmente a una importancia reducida a principios del período. Por tal motivo, a pesar de este significativo crecimiento, su peso en el aumento de las exportaciones totales del país es inferior al de los otros tres casos (véanse los cuadros 1 y 2 y los anexos).

14. Esta elevada contribuci ón al crecimiento por parte de las exportaciones tradicionales implica que aún son muy importantes en la estructura exportadora costarricense; de hecho, en 1999 representaban 40% del total exportado.

526

El Salvador

Las exportaciones de maquila fueron las de mayor dinamismo (35%) seguidas de las ventas a Centroamérica (15.2%) durante el período 1990-1999 (véase el cuadro 1). Las exportaciones de maquila contribuyeron con 53.2% del crecimiento global de las exportaciones, mientras que las dirigidas a la región lo hicieron en 35.2%. 15 Las exportaciones tradicionales sólo crecieron 0.8% de 1990 a 1999 y su contribución al crecimiento fue apenas de 2.4%. Lo anterior implica que en El Salvador las exportaciones de maquila y las ventas intrarregionales se han convertido en los dos pilares del crecimiento exportador.

Guatemala

La actividad maquilad ora ha mostrado el mayor dinamismo de las exportaciones (24.9 %), seguida de las ventas a Centroamérica (11.9% ). Sin embargo, las tradicionales fueron las que más contribuyeron al crecimiento de las exportaciones guatemaltecas (34.5% ), lo que implica que éstas son aún muy importantes dentro de la estructura exportadora del país. 16 Le siguen las exportaciones de maquila que contribuyeron con 25.8 % del crecimiento total de las exportaciones (véase el cuadro 1). En Guatemala las exportaciones de maquila son las más dinámicas, aunque el país aún depende mucho de las ventas de bienes tradicionales.

Honduras

El análisis del caso hondureño se circunscribe al período 1990-1998, pues 1999 registra los efectos adversos del huracán Mitch. Las ventas de la maquila fueron las de mayor crecimiento (38.6% ), seguidas de las dirigidas a Centroamérica (26.2% ). Las exportaciones de la industria maquiladora son las que más contribuyeron al crecimiento total de las exportaciones, representando 53 .8% de ese crecimiento, seguidas de las exportaciones al resto del mundo, que representaron 29.9% del incremento. La industria maquiladora de Honduras ha sido no sólo la más dinámica, sino también la que más ha influido en el crecimiento global de las ventas al exterior.

Nicaragua

La maquila ha sido la más importante, con un crecimiento de 58% de 1990 a 1999; las exportaciones a Centroamérica crecieron 14.3% y se ubicaron en el segundo lugar (véase el cuadro 1). Las

15. Este crecimiento de las ventas al área se debe a la fuerte importancia que el mercado regional siempre ha tenido para El Salvador, lo que se demuestra con el hecho de que 30.7% de sus exportaciones se dirigieron a ese mercado en 1999.

16. En 1999 las exportaciones tradicionales representaron casi 45 % del total exportado por Guatemala.


exportaciones de maquila también fueron las que más contribuyeron al crecimiento global, con una participación de 37.2% seguidas de las tradicionales, con 30.6%. 17 Las ventas de maquila son las más importantes en cuanto a su dinamismo y en lo que se refiere a su contribución al crecimiento.

Fortalecimiento del comercio intrarregional

En el último decenio las exportaciones a Centroamérica registraron una recuperación después de haber caído a niveles muy bajos debido a la crisis de la deuda y a los conflictos político-militares de la zona. En ese lapso, excluyendo las exportaciones de maquila, las ventas intrarregionales pasaron de 15.7 a 29.1 por ciento de las exportaciones totales. Ello implica que la reactivación económica regional se ha traducido en un incremento de la importancia de ese mercado como destino de las exportaciones.

Cuando se incluye la maquila en las exportaciones totales y se consideran los datos a valor agregado, se aprecia que las exportaciones intrarregionales muestran una tendencia creciente, lo que indicaría una consolidación del mercado regional como un destino importante de las exportaciones del área. De hecho, las exportaciones intrarregionales se incrementan de 10.4 a 16.6 por ciento de 1990 a 1999. Lo más importante es que ello se ha producido en un entorno de apertura comercial, por lo que cada punto porcentual de ganancia en la contribución de las exportaciones a Centroamérica, respecto a las totales, tiene un significado importante en términos de competitividad de los bienes comerciados.

En el caso de Costa Rica las exportaciones a Centroamérica han mostrado una tendencia creciente desde 1990, al elevarse de 5. 9 a 11 .5 por ciento en 1999. El Salvador es el país para el que Centroamérica ha crecido más fuertemente como mercado de destino, llegando arepresentar30.7% de sus exportaciones totales en 1999. Guatemala, Honduras y Nicaragua también consolidaron a Centroamérica como un mercado de destino importante.

Las exportaciones de Costa Rica a Centroamérica a valor agregado duplicaron su importancia dentro de la estructura exportadora en los últimos diez años (pasando de 5.9 por ciento a 11.5 por ciento). Cuando estas exportaciones se analizan a valor final , se observa una relativa estabilidad, lo que oculta la verdadera importancia de Centroamérica en las exportaciones costarricenses.

La diversificación costarricense

Costa Rica registra una modificación importante en su estructura exportadora a partir de 1998, cuando inició operaciones en el país la transnacional Intel, dedicada a la producción de micro-

17. Esto indicaría, al igual que en el caso guatemalteco, que las exportaciones tradicionales siguen siendo muy importantes en la estructura exportadora del país, dado que en 1999 representaron 60.6% del total exportado por esta nación.


E n todos los países la maquila es, por lejos, el sector más dinámico, con

tasas medias de crecimiento anual de 18 a 58 por ciento y con un

gran peso en la expansión de las exportaciones totales, de 2 6 a 54 por

ciento. El único caso algo diferente es el de Guatemala, donde la

maquila aparece en segundo lugar, después de los productos

tradicionales

procesadores para computadora. En 1998las exportaciones de esa empresa representaron 17.4% y en 1999llegaron a 37. 7%, con un crecimiento de 164% en estos dos años 18 (medidas a valor final). Otro elemento importante es que las ventas de Intel tienen diferentes mercados de destino y no sólo el estadounidense, lo que contribuye a diversificar las exportaciones del país. 19

Sin embargo, el valor agregado nacional de las empresas de zona franca y admisión temporal (incluyendo Intel) no se incrementó de la misma manera, ya que en el mismo período sólo creció 24%, lo que -aunado a cierta estabilidad en las ventas textiles- da una idea de los escasos encadenamientos productivos generados por la empresa. 20

Como se observa en los anexos, en 1999 las exportaciones de maquila a valor final representaron 59.1% de las exportaciones costarricenses; cuando se consideran a valor agregado representan 23.6%. El porcentaje que resulta al considerar las exportaciones en su clasificación tradicional obedece en bue-

18. A pesar de la fuerte importancia de Intel durante sus primeros dos años de operación, las posibilidades de crecimiento de su producción no están muy seguras, debido a algunos cuestionamientos que la empresa ha realizado recientemente sobre los problemas asociados al proceso productivo y exportador en ese país. Dentro de los principales elementos señalados se encuentran: a] debe existir un mejor acceso a las telecomunicaciones que le permita una rápida conexión con otras plantas del mundo; b] una mejor calidad de la electricidad, para acabar con los altibajos en el voltaje, y e] una ampliación de los horarios en las aduanas, de forma tal que puedan exportar sus productos los domingos.

19. En 1999 53.6% de las exportaciones de Intel se dirigieron a Estados Unidos, mientras que al Reino Unido y los Países Bajos se envió 12.9 % (en cada caso) y a Japón 4.3 por ciento.

20. A pesar de esto, en 1999las exportaciones de Intel a valor agregado fueron superiores al valor agregado de las exportaciones cafetaleras, pero no de las exportaciones tradicionales totales.

na medida a que las exportaciones de Intel incluyen el valor de los insumos de la empresa y también a que sus ventas representaron 64% de las exportaciones totales de maquila en 1999. Así, la llegada de Intel produjo un cambio considerable en la estructura exportadora del país, aunque no dio lugar a importantes efectos multiplicadores inmediatos en el terreno productivo.

CoNCLUSIONES

1) En todos los países la maquila es, por lejos, el sector más dinámico, con tasas medias de crecimiento anual de 18 a 58 por ciento y con un gran peso en la expansión de las exportaciones totales, de 26 a 54 por ciento. El único caso algo diferente es el de Guatemala, donde la maquila aparece en segundo lugar, después de los productos tradicionales. En definitiva, aun utilizando el criterio de los valores agregados, la maquila presenta ventaja en prácticamente todos los casos. Éste es un elemento importante para comprender la sensibilidad del sector para los gobiernos de la región.

2) En las cinco situaciones, las ventas a Centroamérica aparecen como las de crecimiento más acelerado después de la maquila. Empero, las estadísticas parten de los niveles de comercio intrarregional vigentes durante los últimos estertores de los conflictos político-militares (1990) y por tanto la contribución de las exportaciones intrarregionales a las ventas totales de cada país tiene una importancia menos destacada (sólo en El Salvador tienen una gran relevancia al aparecer en segundo lugar después de la maquila) . En los demás casos, la contribución es importante, pero no en primera línea (Honduras 14%, Costa Rica 17%, Guatemala y Nicaragua 24% cada uno) . Cabe destacar que el comercio intrarregional estaría fuertemente concentrado en bienes de características industriales, por lo que el incremento

528

en la importancia de este mercado entrañaría buenas condiciones de competitividad de la industria nacional que debería intentar fortalecerse.

3) Las exportaciones de productos tradicionales siguen siendo importantes en las economías de la región. Con la única excepción de El Salvador, en los otros casos representan más de 40% del total exportado a valor agregado. Así, a pesar de sus relativamente bajas tasas de crecimiento, su influencia sobre la economía nacional sigue siendo importante.

4) El sector exportador de Costa Rica ha recibido un impulso muy importante como resultado del inicio de operaciones de Intel, que se agrupa estadísticamente como maquila. Sin embargo, el crecimiento del sector exportador no está imprimiendo dinamismo al mercado interno; por el contrario, paralelamente al incremento del PIB de 8% en 1999 se aprecia un aumento de apenas 0.8% del nivel de ingreso real de la economía.

5) El peso de las industrias de procesamiento para exportación (maquila) en la explicación del éxito exportador centroamericano lleva a pensar que la estrategia actual para aprovechar los beneficios del aumento en la inserción internacional de la región está fallando en todos los países. Ni la atracción de Intel por Costa Rica, para envidia de toda América Latina, ni la importante penetración del mercado estadounidense de la confección por parte

A N E


de Honduras, han servido para articular la dinámica de crecimiento que era de esperarse.2 1 En el caso costarricense la llegada de la transnacional no ha ayudado a que la economía crezca como un todo; el resto de los sectores productivos no crece de manera importante. Así, con In te! o sin ella, el país se enfrenta a un dilema en que el ingreso nacional disponible ha permanecido prácticamente estancado durante los últimos dos años ( 1999 y 2000), como lo confirman las cifras preliminares del Banco Central de Costa Rica. Esto legitima la idea de que además de la política de atracción de inversiones,22 se necesitan lineamientos de política industrial más decididos, lo que será otra historia. 8

21. Utilizando una línea de tendencia para los 25 países en desarrollo con mayor crecimiento como función de las exportaciones de bienes y servicios durante 1990-1998, ningún país centroamericano pudo llegar a más de 50% de la tasa de crecimiento del PIB que le hubiera correspondido teniendo en cuenta su excelente récord de aumento de las exportaciones.

22. La propia política para la atracción de inversiones se debe revaluar de manera constante. No se trata de atraer inversiones por sí mismas, sino porque contribuyen de alguna manera a imprimir dinamismo a la economía. Este tema debe verse como un emprendí miento único. De ahí la necesidad de analizar más a fondo los mecanismos utilizados para fomentar la inversión extranjera directa.

X o

PARTICIPACIÓN DE LAS EXPORTACIONES COSTARRICENSES POR TIPO DE EXPORTACIÓN! TRADICIONAL, NO TRADICIONAL, A CENTROAMJl:RICA Y MAQUILA,

1990-1999

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• Estructura porcentual Tasa media de crecimiento anual Contribución 1

Tipo de exportación 1990 /998 1999 1990-1998 1990-1999 1990-1998 1990-1999

Exportaciones valuadas a valor final Tradicionales2 39.8 20.1 14.8 6.6 4.5 11.5 6.4 No tradicionales 41.9 37.0 26 .2 14.3 10.7 34.9 20.9 A Centroamérica 8.2 9.4 8.5 18.0 17.1 9.9 8.6 Al resto del mundo 33.7 27.7 17.7 13 .2 11.7 25.0 12.3 Maquila 18.3 42.9 59.1 29.1 32.8 53.6 72.7 Total de exportación 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Total (miles de dólares) ! 676.0 5 515.8 6 691.9 16.1 16.6

Exportaciones valuadas a valor agregado Tradicionales2 57.0 41.6 39.6 6.6 4.5 29.6 24.3 No tradicionales 32.1 41.0 37.5 14.3 10.7 47.9 42.2 A Centroamérica 5.9 9.8 11.5 18.0 17.1 12.8 16.4 Al resto del mundo 25.8 30.6 25.3 13.2 11.7 34.4 24.8 Maquila 11.2 17.9 23.6 17.5 18.1 23.2 34.4 Total de exportación 100.0 100.0 100.0 Total (miles de dólares) 947.7 2 157.1 2 023.2 10.8 8.8

Exportaciones sin maquila Tradicionales2 48.7 35.2 36.1 6.6 4.5 24.8 23.6 No tradicionales 51.3 64 .8 63.9 14.3 10.7 75.2 76.4 A Centroamérica 10.0 16.4 20.7 18.0 17 .1 21.3 31.5 Al resto del mundo 41.3 48.4 43.1 13.2 11.7 53.9 45.0 Total de exportación 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Total (miles de dólares) 1 369.4 3 150.2 2 739.9 11.0 8.0

Nota: a partir de la matri z de insumo-producto de Costa Rica se ca lcularon Jos siguientes coeficientes de valor agregado nacional: tradicionales , 0.8; no tradicionales, 0.3, e industrial, 0.4. l. Corresponde a la diferencia en cada tipo de exportación dividido por la diferencia en las exportaciones totales de cada país durante el período 1990-1999, excepto cuando se indica lo contrario. Mide la importancia relativa de cada tipo de exportación sin tomar en cuenta la tasa de crecimiento. 2. Café, banano, caña de azúcar y cacao. Fuente: Procomer y estimaciones propias para el valor agregado con base en la matriz de insumo-producto de Costa Rica y de la maquil a en 1997 a 1999 .

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A N E X o 2

PARTICIPACIÓN DE LAS EXPORTACIONES SALVADOREÑAS POR TIPO DE EXPORTACIÓN: TRADICIONAL, NO TRADICIONAL, A CENTROAMÉRICA Y MAQUILA, 1990·1999


Tipo de exportación 1990 1998 1999 1990-1998 1990-1999 1990-1998 1990-1999

Exportaciones valuadas a valor final Tradicionales' 44.7 17.1 12.7 4.5 0.8 6.9 1.2 No tradicionales 43 .1 34.1 34.0 14.4 12.9 30.8 30.7 A Centroamérica 26.4 25.0 25.1 17.0 15.2 24.5 24.6 Al resto del mundo 16.6 9.1 8.9 9.2 8.1 6.3 6.1 Maquila 12.2 48.8 53.3 40.1 36.5 62.3 68.1 Total de exportación 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Total (miles de dólares) 662.5 2 459.2 2 500.0 17.8 15.9

Exportaciones valuadas a valor agregado Tradicionales' 55.1 28.1 22.0 4.5 0.8 13 .0 2.4 No tradicionales 39.8 42.1 44.0 14.4 12.9 43.4 46 .5 A Centroamérica 23.1 29.2 30.7 17.0 15.2 32.6 35 .2 Al resto del mundo 10.2 11.2 11.5 9.2 8.1 8.8 9.2 Maquila 6.5 31.5 35.8 38.5 35.0 45.6 53.2 Total de exportación 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Total (miles de dólares) 387.1 1 076.2 1 041.9 13.6 11.6

Exportaciones sin maquila Tradicionales' 50.9 33.4 27.2 4.5 0.8 18.3 3.7 No tradicionales 49.1 66.6 72.8 14.4 12.9 81.7 96.3 A Centroamérica 30.1 48.9 53.7 17 15.2 65.1 77.2 Al resto del mundo 19.0 17.7 19.0 9.2 8.1 16.6 19.1 Total de exportación 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Total (miles de dólares) 581.5 1 259.2 1 167.0 10.1 8.0

Nota: a partir de la matriz de insumo-producto de El Salvador se calcularon los siguientes coeficientes de valor agregado nacional: tradicionales , 0.72; no tradicionales, 0.54, e industrial , 0.51. l. Corresponde a la diferencia en cada tipo de exportación, dividido por la diferencia en las exportaciones totales para cada país durante el período 1990-1999, excepto cuando se indica lo contrario. Mide la importancia relativa de cada tipo de exportación sin tomar en cuenta la tasa de crecimiento. 2. Corresponde a café, caña de azúcar y camarones. Fuente: Banco Central de Reserva de El Salvador y cálculos propios para el valor agregado, con base en la matriz de insumo producto de El Salvador.

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A N E X o 3

PARTICIPACIÓN DE LAS EXPORTACIONES GUATEMALTECAS POR TIPO DE EXPORTACIÓN: TRADICIONAL, NO TRADICIONAL, A CENTROAMÉRICA Y MAQUILA, 1990·1999

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• Estructura porcentual Tasa media de crecimiento' Contribución'


Exportaciones valuadas a valor agregado Tradicionales3 57.5 49.1 44.8 9.1 6.3 42.9 34.5 No tradicionales 38.6 36.8 40.1 10.6 9.7 35.4 41.3 A Centroamérica 16.8 18.5 20.7 12.7 11.9 19.9 23 .9 Al resto del mundo 20.7 17.0 18.0 8.6 7.6 14.3 15.8 Maquila 4.9 15.3 16.4 28.3 24.9 23.0 25.8 Total de exportación 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Total (miles de dólares) 788.9 1 860.0 1 755 .0 11.3 9.3

Exportaciones sin maquila Tradicionales3 48.7 46.0 41.6 9.1 6.3 43.6 34.7 No tradicionales 51.3 54.0 58.4 10.6 9.7 56.4 65.3 A Centroamérica 23.8 29.0 32.1 12.7 11.9 33.6 40.2 Al resto del mundo 27.5 25 .0 26.3 8.6 7.6 22.8 25.1 Total de exportación 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Total (miles de dólares) 1 211.4 2 582.1 2 458.2 9.9 8.2

Nota: para la conversión de los datos se utilizó el promedio simple del valor agregado nacional de Costa Rica y El Salvador, obtenidos a partir de las matrices de insumo-producto. Los porcentajes utilizados fueron: tradicionales, 0.76; no tradicionales, 0.48, e industrial, 0.46. No se incluyen las exportaciones valuadas a valor final porque las de maquila no se contabilizan a valor final. l. Corresponde al período 1990-1999.2. Corresponde a la diferencia en cada tipo de exportación, dividido por la diferencia en las exportaciones totales para cada país durante el período 1990-1999, excepto cuando se indica lo contrario. Mide la importancia relativa de cada tipo de exportación sin tomar en cuenta la tasa de crecimiento. 3. Café, banano, caña de azúcar y cacao. Fuente: Banco de Guatemala y cálculos propios con base en la matriz de insumo-producto de Costa Rica y El Salvador y un promedio de ambas para el resto de los países .

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530 exportaciones de centroamérica

A N E X o 4

PARTICIPACIÓN DE LAS EXPORTACIO,ES HONDUREÑAS POR TIPO DE EXPORTACIÓN: TRADICIONAL, NO TRADICIONAL, A CENTROAMÉRICA Y MAQLILA, 1990-1999



Exportaciones valuadas a valor agregado Tradicionales' 83.9 40.7 26.3 l. O -5.0 5.4 -29.0 No tradicionales 11.9 28.9 31.4 24.5 21.3 41.5 48 .8 A Centroamérica 2.6 7.4 8.6 26.2 23.7 10.9 13.9 Al resto del mundo 9.1 21.0 22.2 23.9 20.4 29.9 34.0 Maquila 4.3 30.9 42.9 38.6 37.0 53.8 81.0 Total de exportación 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Total (miles de dólares) 599.0 1 409.5 1 271.5 11.3 8.7

Exportaciones sin maquila Tradicionales' 81.8 47.3 34.8 l. O -5.0 7.7 -60.6 No tradicionales 18.2 52.7 65.2 24.5 21.3 92 .3 160.6 A Centroamérica 4.3 14.4 19.1 26.2 23 .7 25 .8 48.8 Al resto del mundo 13.9 38.3 46.1 23.9 20.4 66.6 111.8 Total de exportación 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Total (miles de dólares) 831.5 1 575.0 1 248.8 8.3 4.6

Nota: para la conversión de los datos se utilizó el promedio simple del valor agregado nacional de Costa Rica y El Salvador, obtenidos a partir de las matrices de insumo-producto. Los porcentajes utilizados fueron: tradicionales 0.76, no tradicionales 0.48 e industrial 0.46. No se incluyen las exportaciones valuadas a valor final porque las exportaciones de maquila no se contabilizan a valor fina l. l. Corresponde a la diferencia en cada tipo de exportación, dividido por la diferencia en las exportaciones totales para cada pafs durante el perfodo 1990-1999, excepto cuando se indica lo contrario. Mide la importancia relativa de cada tipo de exportación sin tomar en cuenta la tasa de crecimiento. 2. Café, caña de azúcar y banano. Fuente: Banco Central de Honduras, Consejo Monetario Centroamericano, SIECA y estimaciones propias para el valor agregado en base en las matrices de insumo-producto de Costa Rica y El Salvador y un promedio de ambas para el resto de los países .

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A N E X o 5

PARTICIPACIÓN DE LAS EXPORTACIONES NICARAGÜENSES POR TIPO DE EXPORTACIÓN: TRADICIONAL, NO TRADICIONAL, A CENTROAMÉRICA Y MAQUILA, )990-1999

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• Tipo de exportación Estructura porcentual Tasa media de crecimiento anual Contribución'

1990 1998 1999 1990-1998 1990-1999 1990-1998 1990-1999 Exportaciones valuadas a valor final Tradicionales' 78 .5 48 .1 45.6 4.2 2.9 24.1 18.9 No tradicionales 20.6 27.8 27.3 15.0 12.8 33.5 32.8 A Centroamérica 13.1 16.3 19.6 13.8 14.3 18.8 24.8 Al resto del mundo 7.5 11.5 7.8 16.8 9.8 14.7 8.0 Maquila 1.3 24.1 27.1 67.6 60.1 42.4 48 .3 Total de exportación 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Total (mi les de dólares) 333.4 754.8 746.0 10.8 9.4

Exportaciones valuadas a valor agregado Tradicionales' 85.7 62.5 60.6 4.2 2.9 36.8 30.6 No tradicionales 14.3 23.0 23.2 15.0 12.8 32.5 33.7 A Centroamérica 8.5 12.6 15.6 13.8 14.3 17.1 23 .9 Al resto del mundo 5.2 9.5 6.6 16.8 9.8 14.2 8.2 Maquila 0.8 15.4 17.2 65.8 58.0 31.9 37.2 Total de exportación 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Total (miles de dólares) 235.1 447.9 4 316.6 8.4 7.0

Exportaciones sin maquila Tradicionales' 79.2 63.4 62.5 4.2 2.9 41.9 51.0 No tradicionales 20.8 36.6 37.5 15.0 12.8 58.1 49.0 A Centroamérica 13.2 21.5 26.8 13.8 14.3 32.7 32.5 Al resto del mundo 7.6 15.2 10.7 16.8 9.8 25.5 16.5 Total de exportación 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Total (mi les de dólares) 330.5 573.2 543.8 7.1 5.7

Nota: para la conversión de los datos se utilizó el promedio simple del valor agregado nacional de Costa Rica y El Salvador, obtenido a partir de las matrices de insumo-producto. Los porcentajes utilizados fueron: tradicionales, 0.76, no tradicionales, 0.48 e industrial, 0.46. l. Corresponde a la diferencia en cada tipo de exportación, dividido entre la diferencia en las expo rtaciones totales para cada pafs durante el período 1990-1999, excepto cuando se indica lo contrario. Mide la importancia relativa. 2. Café, caña de azúcar, banano. Fuente: Banco Central de Reserva de Nicaragua, S tECA y cálculos propios para el valor agregado con base en las matrices de insumo-producto de Costa Rica y El Salvador y un promedio de ambas para el resto de los países .

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Integración agrícola regional en América Latina y Europa

MIGUEL IZAM

• • • • • • • • • • VALÉRIE ONFFROY DE VÉRÉZ '

ÁLGUNAS EXPERIENCIAS HISTÓRICAS

S e revisan aspectos selectivos de la agricultura en el marco de algunos procesos formales de integración económica regional en América Latina1 y en Europa. También se exa

minan ciertas iniciativas latinoamericanas en materia de cooperación agrícola. 2

Incorporación de la agricultura en algunos procesos formales de integración en América Latina

Prácticamente desde su origen, la Comisión Económica para América Latina ( CEPAL) elaboró una serie de conceptos centrales acerca de la integración económica regional, algunos de los cuales tomaron cuerpo en 1951, cuando la Comisión apoyó a los gobiernos centroamericanos para desarrollar la producción agrícola e industrial y los sistemas de transporte a fin de promover la integración de sus economías y la formación de mercados más amplios mediante el intercambio regional de bienes.3 Sin embargo, el objetivo principal que la CEPAL se había trazado era colaborar en la constitución de un mercado regional latinoamericano con base en el principio de la subregionalidad. Entre los

l. No se incluye la experiencia de la integración del Caribe. 2. Para toda esta sección se consultaron los textos de los tratados

originarios de los acuerdos de integración estudiados. 3. CEPAL-FAO, "Integración y cooperación económica: el caso de

la agricultura y la alimentación y sus relaciones con las políticas económicas en el ámbito nacional" (RLAT 803/9), documento preparado por Augusto Bermúdez para la consulta CEPALIFAO de expertos sobre estilos de desarrollo y políticas agrícolas, Santiago, Chile, septiembre de 1983.

fundamentos básicos se reconocía la situación particular de la agricultura, entendiéndose que serían necesarias medidas de protección para subsistir frente a la competencia extranjera, en particular en el caso de la producción agrícola destinada al consumo interno. El marco general consistía en que, al facilitar la reducción de costos mediante la ampliación de los mercados y el fomento de la competencia, la integración económica regional podría dar un impulso decisivo a las exportaciones industriales.4

El planteamiento de la CEPAL de nuevo tuvo éxito, esta vez con la suscripción del Tratado de Montevideo de 1960, instrumento mediante el cual se estableció la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC).

El insuficiente dinamismo que había mostrado el proceso de la ALALC, así como la gravedad de la situación económica latinoamericana, llevaron a que en 1965 el presidente de Chile planteara ciertas preguntas con vistas a activar el avance de la integraciónregional.5 Una de ellas era que si bastaría la simple rebaja o la eliminación de los aranceles de aduana para conseguir en un lapso razonable la integración en materia agrícola. Esta pregunta consideraba la eventual necesidad de impulsar acuerdos de complementación para el sector agrícola a fin de estimular el mejor uso de la tierra con un más amplio abastecimiento de alimentos para la población y de materias primas para la indus-

4. !bid., p. 15. 5. E. Frei Montalva solicitó a R. Prebisch, J.A. Mayobre, F. He

rrera y C. Sanz de Santamaría, que elaboraran propuestas encaminadas a dinamizar el proceso de integración económica regional.

*División de Comercio Internacional y Financiamiento para el Desarrollo, CEPAL, Chile, <[email protected]> y <vonffroy @eclac.cl>. Este trabajo forma parte de un ensayo más amplio. Por razones de espacio sólo se reproduce un capítulo.

tria, tomando en cuenta la promoción de los procesos nacionales de reforma agraria. Más aún, se reconoce que el sector agrícola constituye un caso muy especial y se señala la necesidad de lograr los siguientes objetivos: aumentar la producción para mejorar la dieta alimenticia y abastecer de materias primas a la industria, disminuir las importaciones e incrementar las exportaciones. Por último, se destaca que se requiere un programa de desarrollo de la producción y del intercambio agrícola de América Latina, en el cual tendría que prestarse especial interés a la política de precios, debiéndose también abarcar las inversiones necesarias para ponerlo en práctica. Esta iniciativa constituyó una base importante para la suscripción del Acuerdo de Cartagenaen 1969, que dio luz al Grupo Andino (Pacto Andino).

La experiencia centroamericana de integración

Si bien el desarrollo económico ha sido uno de los objetivos explícitos de la integración centroamericana,6 no se han establecido programas específicos para inducir una política agrícola propiamente tal, y lo fundamental se ha sometido al sector a los mecanismos de carácter general. Sin embargo, se ha tenido laposibilidad de suscribir protocolos especiales encaminados a trascender el ámbito de la liberalización arancelaria, abarcando aspectos como la coordinación de políticas de abastecimiento y de sustentación de precios, la limitación del volumen de las importaciones por medio de cuotas y el financiamiento del comercio. 7

Como consecuencia de limitaciones conceptuales e institucionales, se afirma que en el ámbito agrícola pudo haber una desarticulación entre las políticas nacionales y las iniciativas promovidas en escala subregional. 8 Así, no obstante el amplio potencial no explotado de comercio dentro del mercado común centroamericano, éste no se habría aprovechado como consecuencia de la actitud preferente por las importaciones procedentes de los países desarrollados, más baratas debido a sus políticas de subsidios. Por último, cabe subrayar que el concepto de abastecimiento regional9 fue perdiendo relevancia, al ser gradualmente sustituido por el concepto de autosuficiencia nacional.

La Asociación Latinoamericana de Libre Comercio

Aunque se ha interpretado que la intención del Tratado de Montevideo de 1960 en lo que se refiere al sector agrícola habría sido

6. Que tuvo su origen al establecerse el Mercado Común Centroamericano en diciembre de 1960.

7. Cabe destacar el Protocolo Especial sobre Granos Básicos firmado en 1965, que se refiere a arroz, maíz, frijol y sorgo. Después de algunos años de funcionamiento se intentó que este Protocolo también promoviera el desarrollo de un mecanismo de pronósticos de cosechas con miras a constituir un sistema de compras a futuro.

8. CEPAL- FAO, op. cit. , p. 19. 9. En 1974 se aprobó el Plan de Acción Regional para el abasteci

miento y producción de granos básicos, el cual no llegó a concretarse.

estructurar un verdadero mercado regional sujeto a modalidades especiales de preferencias, promoción, regulación y abastecimiento, 10 en la práctica este proceso de integración privilegió el ámbito comercial y sólo logró escasos avances en la definición de políticas agrícolas propiamente tales. Si bien se integró a los productos agropecuarios en la liberalización comercial, ello pudo haber respondido a la necesidad de incorporar lo esencial del intercambio al proceso de desgravación a fin de cumplir formalmente con los requisitos exigidos por el GATT para constituir una zona de libre comercio. Con todo, cabe consignar que los logros en materia de liberalización comercial fueron de poca envergadura. Por otra parte, a lo largo del proceso se hicieron algunos esfuerzos importantes para dinamizar la integración. Uno de ellos se materializó en la Resolución 100, aprobada en 1965, que incluía elementos de política de desarrollo que complementaban los compromisos comerciales. Respecto al sector agrícola, con dicho instrumento se buscaba coordinar y armonizar las políticas agropecuarias nacionales, establecer normas para la organización de los mercados de bienes agrícolas y definir orientaciones para mejorar la productividad. Sin embargo, la mencionada Resolución no se plasmó en la realidad. En suma, los resultados en materia de integración agrícola fueron más bien magros11 debido básicamente a la insuficiencia instrumental. La ALALC cesó de funcionar al ser sustituida por la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). Ésta se constituyó mediante el Tratado de Montevideo de 1980 que se caracteriza por un ordenamiento jurídico-institucional muy distinto al anterior. La diferencia fundamental radica en que en el marco de la ALADI se fomenta la posibilidad de suscribir acuerdos parciales de diversa naturaleza en los que pueden participar a lo menos dos países socio, por lo que no son de alcance regional.

La Asociación Latinoamericana de Integración

Si bien este organismo de integración pretende constituir en el largo plazo un mercado común latinoamericano, su instrumento más utilizado son los acuerdos de alcance parcial de complementación económica, 12 la gran mayoría de los cuales es de carácter bilateral. Básicamente, un acuerdo de alcance parcial de complementación económica (AAPCE o ACE) propende al establecimiento de preferencias comerciales o a la liberalización total de los aranceles, es decir, la constitución de una zona de libre comercio.13 La tendencia ha sido a suprimir las condiciones de

1 O. Raymundo Barros Charlin, "El marco jurídico de la integración agrícola" , en José Garrido Rojas, "La agricultura en la integración latinoamericana", Nuevas perspectivas de la integración latinoamericana, vol. II, Editorial Universitaria, Santiago, Chile, 1977.

11. No obstante que un logro significativo en este ámbito fue la incorporación de nuevos productos al comercio recíproco, especialmente de bienes agroindustriales (conservas) .

12. Actualmente son más de 40. 13 . Con la sola excepción del ACE núm. 18, que pretende la cons

titución del Mercado Común del Sur (Mercosur).


excepción de los productos agrícolas para incorporarlos a los programas de desgravación arancelaria. Cabe señalar que casi todos los acuerdos mencionados contienen un capítulo dedicado a la cooperación económica, donde se incluyen aspectos relacionados con la complementación agrícola y agroindustrial, así como con la sanidad agropecuaria. Por otra parte, el Tratado de Montevideo de 1980, en su artículo 12, también estipula la posibilidad de establecer acuerdos de alcance parcial agropecuarios. Éstos tienen por objetivo fomentar y regular el comercio agrícola intrarregional considerando elementos de flexibilidad acordes con las características socioeconómicas de la producción de los países participantes. Hasta la fecha sólo se han firmado dos de estos acuerdos, pero sólo uno ha funcionado de manera positiva.14

La experiencia andina de integración

El capítulo VII del Acuerdo de Cartagena 15 se consagra exclusivamente a los programas de desarrollo agropecuario. 16 Es importante consignar que el articulado de dicho capítulo responde a la necesidad de impulsar el desarrollo agropecuario y agroindustrial conjunto e incrementar la seguridad alimentaria subregional. Hace referencia de manera explícita a la formulación de programas comunes y acciones conjuntas en diversos ámbitos, como sanidad, desarrollo tecnológico y conservación de los recursos naturales, entre otros. Se define que estos propósitos se conseguirán por intermedio de los organismos nacionales. Luego entonces el Acuerdo mencionado no consideraba constituir una política agropecuaria común propiamente tal. Al o largo del proceso se incorporaron los productos agrícolas al programa de liberalización comercial y al arancel externo mínimo co-

14. Se trata del acuerdo para la liberación y expansión del comercio intrarregional de semillas suscrito en 1991, en el cual participan todos los países miembro de la ALADI menos México. Pese a que se enfrentaron algunos problemas institucionales y administrativos, desde un punto de vista técnico se han logrado avances significativos, el principal de los cuales tiene que ver con la armonización de las normativas nacionales a fin de hacer más fluido el comercio recíproco de semillas. Por otra parte, el segundo de los acuerdos agropecuarios data de 1984 y fue firmado por Argentina y Uruguay. Aunque todavía está formalmente vigente, sus logros han sido muy limitados, en especial porque se concibió de manera coyuntural , para resolver un problema puntual vinculado al ganado argentino. Además, cabe añadir que no han prosperado los intentos para establecer, entre todos los miembros de la ALADI, un acuerdo para constituir un sistema común de franja de precios aplicable a las importaciones de bienes agrícolas.

15. Cuyo artículo 1 estipula que el proceso de integración andino se hará con miras a la formación gradual de un mercado común latinoamericano.

16. Previamente, en el capítulo III del Acuerdo de Cartagena, que se refiere a la armonización de las políticas económicas y a la coordinación de los planes de desarrollo , se señala que a los programas de desarrollo agropecuario y agroindustrial se otorga una importancia equivalente a los de desarrollo industrial y de infraestructura física.

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mún, si bien con plazos más largos, aunque aparentemente insuficientes, para reducir los costos de ajuste frente a la competencia externa.

Cabe consignar que, pese a los esfuerzos para constituir un mercado subregional, éste no ha logrado alcanzar una importancia significativa en el total de las exportaciones agrícolas a terceros mercados. Además, no obstante los objetivos ambiciosos que se propuso originalmente el Pacto Andino, "es necesario reconocer que el avance real en el tratamiento del régimen agropecuario ha sido magro" .17 Una de las causas de este bajo desempeño radicaría en la elevada homogeneidad de los sectores agrícolas de los países socio no sólo en lo que toca a las estructuras productivas sino también a las problemáticas sociales nacionales. Por ello parecería difícil llevar adelante un proceso de especialización productiva que tenga como resultado un incremento significativo del comercio agrícola recíproco.

Con todo, cabe destacar que debido en parte a la reciente profundización del proceso andino de integración, iniciativa que recibió un impulso importante en 1996, cuando el Pacto Andino se transformó en la Comunidad Andina, 18 volvió a activarse en su seno la discusión sobre una Política Agropecuaria Común Andina (PACA). Un fundamento central de dicha iniciativa arranca del deseo de retomar el tema de la seguridad alimentaria subregional. Los principales lineamientos de la PACA serían la progresiva armonización de las políticas agropecuarias nacionales, la coordinación de una posición conjunta en las negociaciones agrícolas multilaterales y el mejoramiento de los procedimientos para la aplicación del Sistema Andino de Franjas de Precios.

El Mercado Común del Sur

El Mercado Común del Sur (Mercosur) se creó a partir de la firma del Tratado de Asunción en 1991. 19 El Mercosur implica la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales en diversas áreas, entre las cuales la agrícola figura con una importancia equivalente a la industrial, fiscal, monetaria y de comercio exterior. Entre los instrumentos principales del proceso se encuentran el programa de desgravación arancelaria y el arancel externo común (AEC), los cuales se aplicarían a todo el universo arancelario de mercancías, si bien todavía se exceptúan algunos rubros. 20 Un tercer instrumento destacado en el Trata-

17 . Raymundo Barros Charlin, o p . cit., p. 59. 18. En el VIII Consejo Presidencial celebrado en Trujillo en mar

zo de 1996 se aprobó el Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Integración Subregional Andino (Acuerdo de Cartagena), mediante el cual se crearon la Comunidad Andina y el Sistema Andino de Integración, lo que fue acompañado de significativas reformas institucionales.

19. Según establece el Tratado de Asunción, el Mercosur implica la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países miembro.

20. Es importante señalar que el promedio del AEC del Mercosur para los bienes alimenticios elaborados destinados tanto al consumo

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do son los acuerdos sectoriales. En el ámbito agrícola, los sectores azucarero y arrocero aún no están considerados en la liberalización del comercio recíproco ni en el AEC. En el caso del arroz, no obstante que se aprobó oficialmente un acuerdo sectorial, éste no se protocolizó en la ALADI, por lo que en la práctica no ha funcionado. Respecto al azúcar, aunque se han dado pasos importantes para crear un acuerdo sectorial, aún no se han obtenido frutos. 21

Es importante destacar que de manera paralela a la puesta en marcha de los mencionados mecanismos, el Tratado de Asunción creó un sub grupo de trabajo de política agrícola. 22 Al cabo de un largo período de estudios y deliberaciones dicha instancia recomendó cambios o eliminaciones de medidas de política nacional de apoyo interno, entre las cuales destacan los créditos agrícolas con tasas de interés preferenciales y las intervenciones estatales orientadas a mantener inventarios superiores a los estrictamente necesarios para garantizar la seguridad alimentaria.

Sin embargo, sólo unos cuantos de estos asuntos se han materializado en normas específicas, dadas las reticencias de los países miembro para incorporar algunas de ellas en sus legislaciones nacionales. Cabe señalar que las propuestas de desmantelamiento las impulsa básicamente Argentina. Este país, apoyándose en los compromisos multilaterales en materia agrícola de la Ronda de Uruguay, busca la eliminación de las medidas de apoyo interno a la producción, principalmente las de la política agropecuaria brasileña, con miras a establecer una base competitiva más equilibrada en el MercosurY Esto último también estaría pensado en relación con las exportaciones de bienes agrícolas hacia los mercados de terceros países.

Como consecuencia de la existencia de complementariedades bastantes claras en el sector agropecuario del Mercosur,24 la integración regional ha provocado un importante aumento de los flujos de comercio de bienes agrícolas entre los países miembro. No obstante, éste ha tendido a concentrarse en unos pocos productos, principalmente aves y trigo.25 Esto indicaría la existencia de un amplio potencial por desarrollar el comercio recíproco de bienes agropecuarios en el seno del Mercosur.

de Jos hogares como a la industria es superior al de todos los productos y este último es, a su vez, mayor que el de los productos básicos en general (alimenticios, entre otros). Luego, existiría escalonamiento arancelario para Jos bienes alimenticios.

21. Miguel Izam, Revisión de los acuerdos sectoriales suscritos por países miembros del Mercado Común del Sur ( Mercosur ), LC/R 1880, Santiago, Chile, febrero de 1997.

22. Se trata del Subgrupo de Trabajo núm. 8, según consta en el anexo V del Tratado de Asunción.

23. OCDE, Implications ofthe Mercosur Agreementfor Cereal and Livestock Product Market and Trade, AGRICA (98)4/final, París, 1998.

24. Y también importantes asimetrías y competitividades, lo que ocurre, por ejemplo, con los aceites, soya y sus derivados.

25. M. Beatriz Albuquerque y M. José Braga, "Mercosul: integra<;íio regional e o comercio de produtos agrícolas", IPEA, texto para discusión núm. 494, Río de Janeiro,julio de 1997.

integración agrícola regional

Iniciativas de cooperación agrícola en América Latina

Organismos intergubernamentales

En lo que sigue se examina la experiencia en materia de cooperación agrícola en el marco del Sistema Económico Latinoamericano (SELA), así como la correspondiente a dos instancias sectoriales: el azúcar y el banano.

Sistema Económico Latinoamericano. El Convenio Constitutivo del SELA, firmado en 1975, se propone, entre otros objetivos planteados en el capítulo II, estimular niveles satisfactorios de producción y suministro de bienes agrícolas u otros productos básicos, con especial atención al abastecimiento de alimentos, así como acciones que favorezcan la coordinación y el suministro con miras a establecer una política latinoamericana en esta materia. Es importante precisar que en la práctica el trabajo del SELA se orientó preferentemente en la perspectiva de la seguridad alimentaria regional, de la coordinación de los organismos públicos nacionales encargados de la comercialización internacional de los bienes agrícolas, de la creación de empresas multinacionales constituidas por países miembro y del fortalecimiento de la capacidad negociadora conjunta de sus socios frente a terceros, utilizando como argumento central el poder de compra regional.

El instrumento principal de cooperación del SELA son los comités de acción. Se constituyeron varias de estas instancias en el ámbito agrícola, si bien parece que sólo dos de ellas habrían tenido resultados relativamente satisfactorios: los comités de acción de Fertilizantes y de Productos de Mar. 26 Es interesante resaltar que el primero permitió desarrollar un innovador proceso de cooperación técnica y crear la primera empresa multinacional del SELA (Multifert, S.A.). Respecto al Comité de Acción de Productos de Mar, éste llegó a constituirse en una figura de cooperación de carácter estable (Oldepesca), de naturaleza ministerial y con una cierta autonomía que habría tenido alguna incidencia en los planes nacionales de desarrollo.

Por último, cabe subrayar que la constitución de empresas multinacionales de carácter regional no tuvo todo el apoyo requerido de los países miembro del SELA, dado que algunos interpretaban que eran una nueva forma de capitalismo estatal. En términos más generales, es probable que la mayor desventaja a que se enfrentó el SELA en su primera década de funcionamiento haya sido la desproporción entre las metas planteadas, la capacidad política nacional para apoyar las acciones aprobadas y la voluntad política de los gobiernos participantes.

Grupo de Países Latinoamericanos y del Caribe Exportadores de Azúcar. Este organismo, cuya sigla es Gepl acea, fue creado

26. Las áreas temáticas cubiertas por Jos comités de acción que tuvieron menos éxito son: granos, semillas, frutas, oleaginosas, carne, derivados de carne y lácteos. En un nivel distinto, cabría también mencionar al Comité de Acción sobre Organismos Empresariales de Comercio Exterior y al de Seguridad Alimentaria, los cuales mostraron resultados poco sistemáticos y duraderos.


en 197 4 y actualmente lo integran 23 países de América Latina y el Caribe. De carácter intergubernamental, esta agrupación es básicamente un foro de consulta y coordinación para adoptar posiciones conjuntas en la comercialización internacional del azúcar. También fomenta la cooperación y la promoción de iniciativas para estimular el desarrollo armónico de la cadena industrial azucarera.

Unión de Países Exportadores de Banano. Más conocido por sus siglas UPEB, este organismo internacional de carácter íntergubernamental fue creado por los países latinoamericanos productores y exportadores de banano. Entre otros propósitos, pretende facilitar la cooperación técnica, el intercambio y la divulgación de nuevas tecnologías relacionadas con el cultivo, el procesamiento, la comercialización, el transporte y la industrialización del dicho producto. Este organismo constituyó la Comercializadora Multinacional del Banano, conocida con el nombre de Comunbana.

Organismos empresariales

Cabe mencionar que durante los últimos años ha surgido un número importante de organismos representativos de empresarios privados latinoamericanos de diversas áreas agrícolas Y Es importante destacar el creciente poder que estas instancias han tenido, en particular las que agrupan a empresarios que producen en gran escala, para incidir en las decisiones políticas de sus gobiernos, especialmente en lo referido a las negociaciones comerciales multilaterales, regionales, subregionales y bilaterales. Las actividades agrícolas que han mostrado mayor cohesión son básicamente la avicultura y la elaboración de productos lácteos.

La agricultura en el proceso europeo de integración

En Europa Occidental han coexistido principalmente dos procesos de integración económica. El primero es la otrora Comunidad Económica Europea (CEE), hoy Unión Europea (UE) ;28 el segundo es la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC). 29

Cabe notar que ésta no considera la agricultura, por lo cual no

27. También los productores de café de América Latina y el Caribe han tenido logros importantes, sobre todo en materia de determinación de cuotas de producción y de incidencia en los precios internacionales de este producto, especialmente durante la existencia de Pancafé. En los últimos años se han hecho algunos esfuerzos por reactivar este organismo de concertación, los cuales todavía no han sido fructíferos.

28. Lo que ocurre a partir de la entrada en vigor del Tratado de Maastricht en 1993.

29. Con todo, es importante precisar que la mayoría de los estados miembro de la AELC han ido abandonándola para incorporarse a la Unión Europea. La reunión de estas dos entidades en la actualidad constituye lo que se denomina el Espacio Económico Europeo.

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se examina en el presente trabajo.30 Por su parte, la CEE desde su origen aborda ampliamente el tema agrícola.

Si bien normativamente la Política Agrícola Común (PAC) de la CEE surge en 1957 con la suscripción del Tratado de Roma, ella fue resultado de un proceso de maduración que se había iniciado casi una década antes. La PAC habría sido posible básicamente por tres razones: a] las costosas políticas agrícolas nacionales y la idea de que un mecanismo regional podría ser más eficaz y menos dispendioso; b] el reconocimiento generalizado de la excepción agrícola en los foros multilaterales, principalmente en el GATT, donde los productos agropecuarios estaban excluidos de los compromisos de liberalización comercial, y e] de carácter más subjetivo, estriba en que desde el punto de vista europeo se tendía a concebir que una unión aduanera era insufíciente para asegurar el desarrollo armonioso de una agricultura heterogénea distribuida en un territorio de gran dimensión.31

Un primer intento de integración agrícola: el Green Pool

El debate sobre la integración europea de las políticas agrarias nacionales se planteó con fuerza al inicio de los años cincuenta,32 tras la creación en 1951 de la Comunidad Europea del Acero y del Carbón, también llamada Black Pool, compuesta por seis estados miembro: Bélgica, Francia, Alemania, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos. En esta perspectiva surge la idea de establecer un Green Pool, como "contrapartida natural del Black Pool". 33 En esa época se pretendía facilitar y fortalecer la unificación política de los países participantes en el proceso mediante las integraciones sectoriales. En cuanto al sector agrícola, se propusieron planes ambiciosos para la agricultura, primero por Francia y después por los Países Bajos. 34 Las discusiones y negociaciones correspondientes35 se ampliaron a la participa-

30. Creada en 1958la AELC pretendía la instauración de una unión aduanera. La agricultura quedaba entregada a la suscripción de acuerdos bilaterales entre sus estados miembro.

31. Michel Cépede, "La agricultura en la integración europea", en Osvaldo Sunkel, El proceso europeo y el problema latinoamericano. Integración política y económica, Editorial Universitaria, Santiago, Chile, 1970.

32. En parte como consecuencia de que una de las organizaciones civiles que propugnaban la integración europea, el Movimiento Europeo, había realizado en 1949 una reunión económica conocida como Conferencia de Westminster, cuya comisión dedicada a las cuestiones agrícolas planteó la necesidad de establecer "una política agrícola concertada con miras no tanto a una liberalización como a una organización de los mercados agrícolas".

33 . Noel Gilbert, Du pool vert a la politique agricole commune: les tentatives de Communauté agricole européenne entre 1945 et 1955, Economica, París, 1998.

34. Michael Tracy, "El espíritu de Stresa" , Revista de Estudios Agro-sociales, vol. XLI, núm. 165, Madrid, julio-septiembre de 1993.

35. Las cuales fueron sostenidas en el marco de la Organización Europea de Cooperación Económica (la OECD, precursora de la OCDE).

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ción de todos los países europeos occidentales, las que sin embargo no prosperaron debido a que "las diferencias entre ellos eran demasiado acusadas para poder superarlas". En efecto, el proyecto de comunidad agrícola europea se habría contrariado por la diversidad de intereses en juego y por la actitud negativa tanto de los responsables gubernamentales como de los grupos de presión, básicamente los sindicatos de productores agrícolas.

N o obstante lo anterior, había acuerdo en admitir que una política agrícola comunitaria debía contribuir a asegurar una mayor estabilidad de los mercados agrícolas y una mejor asignación de los recursos productivos entre los países participantes. Cabe resaltar que hacia el término de las negociaciones, en 1955, los promotores del Green Pool se conformaron con metas menos ambiciosas. Sólo propusieron sobreponer al mercado nacional un mercado europeo que proveyera a los países participantes facilidades de exportación e importación para su comercio recíproco de bienes agropecuarios. Así, los objetivos internos del proyecto quedaron reducidos a abolir las barreras aduaneras, suprimir las cuotas, armonizar los costos de producción y, finalmente, establecer una organización del libre cambio en materia agrícola sin atentar contra el principio de soberanía nacional. En definitiva, la idea de una integración agrícola propiamente tal fue progresivamente abandonada en favor de la armonización de políticas agrícolas nacionales con miras a instaurar una cooperación agrícola intergubernamental.

En todo caso, si bien el Green Pool no llegó a concretarse, fue sin duda positivo que se plantearan algunas preguntas iniciales de diversa índole que todavía son pertinentes. Desde un punto de vista institucional, ¿se trataría de establecer una cooperación intergubernamental o de constituir un proceso de integración de carácter supranacional? En el plano económico, ¿se buscaría organizar el conjunto de la producción y de los mercados agrícolas o solamente lo referido a los principales bienes agropecuarios del comercio recíproco? En el plano operacional, ¿se optaría por una vía sectorial o por un camino global válido para el conjunto de las actividades económicas? En relación con la importación de productos agrícolas procedentes de terceros países, ¿cuál sería el grado de preferencia que un mercado común agrario otorgaría en favor de la producción de los países miembro?

La Política Agrícola Común: la conferencia de Stresa

Las preguntas formuladas en el párrafo anterior tuvieron una respuesta formal y genérica en el Tratado de Roma, 36 que comenzó a regir al inicio de 1958. Así, se consignaba que el mercado común abarcaría la agricultura y el comercio de los productos

36. La agricultura se aborda de manera exclusiva en los diez artículos que componen el título 11 de la segunda parte del Tratado de Roma. El escaso número de artículos dedicados a ese sector se justifica, dado que su objetivo era recoger un consenso preliminar respecto a la incorporación del sector agrícola en el mercado común. Cabe señalar que son 248los artículos del tratado constitutivo de la CEE.


agrícolas. 37 Además, se precisaba que se establecería una PAC cuyas metas principales38 serían aumentar la productividad, estabilizar los mercados, asegurar los abastecimientos, garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola y suministrar bienes agropecuarios a precios razonables. 39 Es importante destacar que la PAC está al mismo nivel que las políticas de comercio y de transportes, entre otras.40

Por otra parte, el Tratado estipulaba que con el fin de determinar las líneas directrices de la PAC se realizaría rápidamente una conferencia de los estados miembro para contrastar sus respectivas políticas agrícolas, estableciendo el balance de sus recursos y necesidades.41 Dicha conferencia, a la cual asistieron las delegaciones ministeriales de los seis países participantes, se celebró en Stresa, Italia, en julio de 1958.

A lo largo de la conferencia se expresaron posturas marcadamente contrastantes entre las delegaciones nacionales. Cada una atendía la especificidad de su economía agraria y abogaba por incorporar al ámbito regional algunos componentes de su propia política agrícola, los cuales diferían por su grado variable de intervencionismo.42 Mientras el discurso francés planteaba la necesidad de ampliar al ámbito comunitario un modelo de organización de mercado agrícola similar al suyo43 y de estrechar las relaciones comerciales agrícolas prioritariamente con sus socios africanos tradicionales, el planteamiento italiano ponía el acento en contar con instrumentos para favorecer el desarrollo de su producción agrícola meridional.44 Por su parte, la delegación alemana requería mantener lazos con terceros países, especialmente con los de Europa Occidental, con la idea de crear una zona de libre comercio agrícola más extensa que el marco geográfico de los seis países. Por último, los países del Benelux45 abogaban, con mayor o menor énfasis, por que los precios agrícolas fueran favorables a los consumidores.

Por otra parte, es importante resaltar la gran heterogeneidad que al inicio de los años sesenta mostraban los sectores agrícolas de los seis países mencionados. Aquélla se expresaba no sólo en el tamaño de las explotaciones, sino también en el grado de mecanización y los niveles de productividad. Por ejemplo, las explotaciones de menos de cinco hectáreas ascendían a 85% del total de las unidades productivas agrícolas en Italia mientras que

37. Artículo 38 del Tratado de Roma. 38. Las que se prevén en el artículo 39 del Tratado de Roma. 39. Cabe señalar que no siempre ha sido posible conciliar, en la

práctica, estos dos últimos objetivos. 40. Artículo 3 del Tratado de Roma. 41 . Artículo 43 del Tratado de Roma. 42. Winfried von Urff, "La política de integración agrícola en la

Comunidad Económica Europea", en Oswaldo Sunkel, o p. cit., p. 142. 43 . Tradicionalmente Francia ha contado con varios organismos

estatales intervencionistas y centralizadores para regular los mercados agrícolas, es decir, las operaciones de compra, venta y almacenamiento de los principales bienes del rubro.

44. Principalmente arroz, frutas , hortalizas, aceite de oliva, vino y tabaco.

45. Creado en 1948, está formado por Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos.


el coeficiente correspondiente en Francia era de 35%. Análogamente, de la PEA total la proporción ocupada en la agricultura superaba un tercio en Italia, en tanto que era inferior a la décima parte en Bélgica. Asimismo, la participación de los productos agrícolas en las exportaciones totales cubría un rango que iba de 33% en los Países Bajos a 3% enAlemania.46

Con todo y los marcados contrastes, al concluir la conferencia de S tres a fue posible acordar una resolución final, de lo cual destacan dos puntos. Primero, debía haber un equilibrio entre producción y salidas por medio del mercado teniendo en cuenta las posibles exportaciones e importaciones y la especialización de acuerdo con las estructuras económicas y las condiciones naturales. Segundo, el esfuerzo para elevar la productividad debía permitir el establecimiento de una política de precios que evitara la superproducción y a la vez hiciera posible seguir siendo o llegar a ser competitivos.47 Con base en esta resolución final, las negociaciones continuaron en el marco institucional de la CEE hasta que en 1962 se aprobaron los primeros reglamentos agrícolas comunitarios.

Es importante consignar que la incorporación de la agricultura al proceso de integración europea también obedeció a la necesidad de que los dos socios mayores de la CEE establecieran una transacción política que consideraba la posibilidad de emprender una complementación económica funcional. Esa transacción se realizó básicamente porque Alemania y Francia coincidían en su interés por contar con un mercado cercano, estable y de dimensión significativa para colocar sus respectivas principales exportaciones. En efecto, por un lado Alemania era importador neto de productos agrícolas pero tenía un gran potencial como fabricante de manufacturas y bienes de capital, mientras que por otro lado Francia ya contaba con excedentes agropecuarios, en especial de cereales.48

Principales contenidos de la Política Agrícola Común

Al inicio de la PAC la Europa de los seis era deficitaria respecto a sus principales productos agrícolas. Esta situación explica la importancia que se atribuyó al objetivo de aumentar la productividad del sector y modernizar las explotaciones agrícolas, las cuales en su mayoría eran de carácter familiar. 49

Paralelamente a la definición de los objetivos de la PAC, se establecieron tres principios básicos para sustentarla: 1) la unicidad de mercado, es decir, la libre circulación de los productos agrícolas entre los países socio, la fijación de precios uniformes,

46. Todas las cifras mencionadas en el párrafo corresponden a 1962.

47. Michel Tracy, op. cit., p. 18. 48. Jacques Loyat e Yves Petit, La politique agricole commune

(PAC), La Documentation Fran¡;aise, París , mayo de 1999. 49. Assemblée Nationale, "La PACen quete de nouvelles mi

ssions", rapport d' information núm. 1247 déposé par la délégation de 1' Assemblée N ationale pour 1 'U nion Européenne, présenté par M me: Beatrice Marre, París, diciembre de 1998.

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la definición central de las intervenciones regulatorias y el otorgamiento de ayuda comunitaria de diversa índole, actuando con independencia del criterio nacional. 2) La preferencia comunitaria, con el propósito de fomentar los intercambios intracomunitarios. En este principio se sustenta la protección en frontera del mercado comunitario respecto a las importaciones procedentes del resto del mundo. 3) La solidaridad financiera, según la cual los gastos derivados de la PAC deben financiarse con el presupuesto comunitario. 5°

Los instrumentos principales de la PAC se ubican en dos ámbitos distintos: el interno y el externo, donde éste se deriva directamente de aquél. En el plano interno las medidas tienen tres orientaciones: a] con el propósito de fomentar la producción agrícola se definen precios garantizados 51 para las cadenas productivas, los cuales tienden a ser superiores a los internacionales; b] se pretende regular la oferta mediante ayuda directa a la producción agrícola o a la renta de los productores y el establecimiento de un sistema común de almacenamiento, y e] se formula una política estructural con el fin de coadyuvar al proceso de modernización de las explotaciones agrícolas familiares . En el plano externo, la búsqueda de la autosuficiencia alimentaria y del incremento del intercambio recíproco de bienes agropecuarios motivó cierta protección en beneficio del sector agrícola europeo frente al resto del mundo. Al respecto, los mecanismos más utilizados son las exacciones (impuestos) a las importaciones y los subsidios a las exportaciones. 52 Es importante precisar que durante los primeros años de aplicación de la PAC, los instrumentos tradicionales de intervención nacional se transfirieron al plano comunitario. 53 A lo largo del proceso estos mecanismos han evolucionado con dinamismo. De hecho, la PAC se ha enfrentado a dos grandes reformas, que se examinan más adelante.

Es importante señalar la gran complejidad de la PAC, la cual se expresa fundamentalmente en dos niveles. El primero se refiere a la decisión de establecer precios uniformes, objetivo que entrañó un largo proceso de negociaciones cuya culminación requirió la conciliación de intereses nacionales discrepantes. El segundo se relaciona con las organizaciones comunes de mercado ( OCM) dedicadas de manera exclusiva a los bienes agrícolas, con autonomía respecto de los restantes sectores productivos. Las OCM se diferencian por productos o cadenas productivas;

50. Albert Massot Martí, "Política agrícola común en crisis . Crisis de la construcción europea", Derecho Agrario y Alimentario, año XIV, núm. 33 , Madrid, julio-diciembre de 1998.

51 . Los que son alternativamente denominados, según la cadena productiva en cuestión, precios institucionales o de orientación.

52. Dado que al inicio de la CEE había un déficit de productos agrícolas se esperaba que la recaudación tributaria obtenida mediante los impuestos a las importaciones permitiera financiar holgadamente los gastos inherentes a la PAC. Luego se suponía que los subsidios a la exportación iban a ser marginales. Sin embargo, cuando se van logrando excedentes agrícolas importantes, las restituciones a las exportaciones adquieren un creciente peso presupuestario.

53. Frédéric Teulon, "La PolitiqueAgricole Commune", Que saisje ?, Presses Universitaires de France, París, febrero de 1991.

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en cada una se aplica un conjunto específico de medidas cuya amplitud y profundidad dependen del grado de protección que se quiera otorgar a la categoría de bienes que se desea beneficiar.54 Una implicación fundamental de esta complejidad son los significativos gastos públicos para la gestión de la PAC. Además, la ejecución de esta política sectorial habría generado "la superposición de un nivel administrativo y financiero supranacional a los niveles internos" .55

DIFERENCIAS Y SIMILITUDES ENTRE LA INTEGRACIÓN

AGRÍCOLA LATINOAMERICANA Y LA EUROPEA

Los casos latinoamericanos

El sector agrícola y el libre comercio

En términos generales el sector agropecuario de América Latina se ha incorporado a los procesos de integración económica por medio, fundamentalmente, de la inclusión, con

menor o mayor amplitud e intensidad, de sus productos en los programas de liberalización comercial. En concreto, como consecuencia de las características estructurales y principalmente de la naturaleza socioeconómica propia de la agricultura regional, en todos los acuerdos o tratados vigentes se han incluido regímenes especiales previstos esencialmente para evitar que el librecambio pleno provoque el dislocamiento de las producciones nacionales. 56 Esto ya se vio claramente desde 1975, cuando se indicó que "al examinar los problemas de la agricultura latinoamericana en un contexto de integración.económica aparecen algunas contradicciones fundamentales entre la idea de libertad irrestricta para el comercio de productos agrícolas y el desarrollo del sector". 57

Asimismo, se diagnosticó que el desarrollo agrícola de los países participantes de un proceso de integración se vería obstruido si este último pretendía básicamente constituir una zona de libre comercio sin adoptar medidas sectoriales complementarias. Estos obstáculos surgían por tres razones principales: 1) se creaban nuevas o se acentuaban antiguas disparidades intrasectoriales, dado el mantenimiento de una estructura productiva

54. Por ejemplo, la OCM de cereales se basa en lo fundamental en la concesión de ayudas directas al productor ligadas al factor de producción tierra y calculadas con base en fundamentos históricos y, por otra parte, en mecanismos de control de la oferta interna, principalmente el retiro obligatorio de tierra.

55. Cabe agregar que no se halló ningún documento específico dedicado a evaluar el costo fiscal de la puesta en marcha de la PAC.

56. Cabe recordar que estos regímenes especiales han radicado exclusivamente en el otorgamiento de plazos mayores de desgravación arancelaria y en la posibilidad de exceptuar algunos productos agrícolas sensibles de manera más o menos permanente del programa de desgravación.

57. CEPAL-FAO, El sector agrícola en los esquemas de integración económica de América Latina, División Agrícola Conjunta, Santiago, Chile, agosto de 1975.


dual, basada en la coexistencia de un sistema productivo moderno, orientado a la exportación, con uno menos evolucionado, frecuentemente de subsistencia, destinado al abastecimiento interno. 2) Los efectos dinámicos de la liberalización comercial en beneficio del sector agrícola eran menos evidentes que en el industrial, el cual presentaba mayores perspectivas para el aprovechamiento de las economías de escala. 3) La producción agrícola regional no había podido satisfacer el incremento de la demanda sectorial, en parte porque los modelos productivos no se modificaron lo suficiente. Lo anterior llevó a explicar que el crecimiento del comercio agrícola intrarregional fuera bastante menor que el de las importaciones de origen extrarregional.

Respecto a que un proceso de integración que pretendiera básicamente la constitución de una zona de libre comercio iría en detrimento del desarrollo agrícola, ya se había señalado que la liberalización del mercado de bienes agrícolas podía acarrear como consecuencia "el fortalecimiento de las inequitativas estructuras vigentes, la continuación del estado de desintegración nacional[ ... ] y el agravamiento de las condiciones de vida de buena parte de la población campesina". 58 Tales argumentos llevaron a que Schatan se preguntara si era oportuno o no iniciar un proceso de integración antes de que se hubiesen eliminado las causas del subdesarrollo rural en cada país latinoamericano.

Más de una década después se consideraba que la incorporación de la agricultura en los procesos formales de integración no había sido ni intensa ni exitosa y que los numerosos ensayos frustrados habían incidido de manera negativa en cualquier nuevo esfuerzo al respecto. 59 Más o menos por el mismo tiempo se destacaba que los procesos de integración no habían contribuido de manera significativa al objetivo de incrementar el nivel de autoabastecimiento alimentario regional. En efecto, tal punto de vista se sustentaba en que no permitieron crear las condiciones necesarias para sustituir en gran medida importaciones agrícolas procedentes de terceros países por bienes originados en la propia región. Así, aunque eran varios los bienes agrícolas cuyo comercio se hubiera podido reorientar hacia la propia América Latina, 60 dicho propósito no llegó a concretarse, básicamente por las siguientes razones: 1) los precios regionales no eran competí ti vos con los de los mercados internacionales. 61

2) Se desconocían las normas operativas de comercialización empleadas por los organismos nacionales. 3) No había claridad respecto a los excedentes y las necesidades de los países de

58. Jacobo Schatan, "La agricultura latinoamericana y la integración", en Osvaldo Sunkel, op. cit.

59. CEPAL-FAO, Integración y cooperación ... , o p. cit., p. 38.

60. En este sentido, los principales productos son maíz, trigo , azúcar en bruto, legumbres, soya y arroz.

61. Una razón importante que explica la falta de competitividadprecio de los bienes agropecuarios de origen latinoamericano en relación con los procedentes del resto del mundo es la aplicación, por la mayoría de los países desarrollados, de subsidios agrícolas de diversa índole. Casos tradicionales son el trigo y los productos lácteos, originarios de Estados Unidos y la CEE.


América Latina. 4) Se carecía de mecanismos financieros de carácter preferencial. 5) La escasa eficiencia de los mecanismos regionales de arbitraje comercial. 6) La insuficiencia en materia de infraestructura y en los sistemas de transportes en escala regional. 7) La aplicación sistemática de barreras no arancelarias. 62

Dado que la mayoría de los puntos señalados en los párrafos anteriores está vigente en la actualidad, cabría formular la siguiente pregunta: ¿un proceso de integración que trascienda la pura liberalización comercial podría contribuir a resolver los problemas derivados del subdesarrollo agrario mediante la formulación de una política agrícola común? Para responder a esta pregunta hay que examinar la forma que adoptan las realidades agrícolas nacionales en un marco conjunto de escala regional.

La integración regional como factor de reproducción o de resolución de los problemas agrícolas nacionales

En términos generales se admite que los fines de la integración agropecuaria se han incorporado a los objetivos globales de la integración económica regional cuyo propósito básico ha sido coadyuvar al logro de un mayor desarrollo económico. Por tanto, no extraña que el predominio de la industria en las estrategias de desarrollo nacionales se haya traducido hasta mediados de la década de los setenta en que los procesos de integración pusieran especial atención en el sector industrial, alrededor del cual giraron todas las acciones. Además, se afirmaba que no había consenso en cuanto a si en la región podía hablarse con propiedad de un menor grado de desarrollo agrícola relativo, puesto que en todos los países coexistían áreas de desarrollo agrícola avanzado y regiones atrasadas o deprimidas, incluso en una misma actividad o cultivo en un mismo territorio.63 Así, en la medida en que el dualismo agrario nacional se ampliaba en escala regional, no era posible que en el proceso de integración económica se otorgara un trato preferente al sector agrícola de los países de menor desarrollo relativo. Tampoco se aplicaron medidas comunes de carácter selectivo dirigidas a la parte más rezagada de los sectores agrícolas de cada uno de los países socios.

A la luz de lo anterior, sería preciso destacar que, más allá de las características institucionales y operativas propias de cada proceso de integración económica, las diferencias que se ad vertían en el desarrollo global y agrícola de los países de la región comprometidos con políticas de cooperación e integración eran vistas como el principal factor limitante del avance de los procesos de integración. En suma, la heterogeneidad de las agriculturas nacionales habría frenado el desarrollo de la integración económica latinoamericana, dada su opción básicamente

62. Jaime Quijandría Salmón, "El sector agropecuario en la integración latinoamericana: ALADI 1980-1982" , Socialismo y Participación, núm. 29, Lima, marzo de 1985.

63. CEPAL-FAO, El sector agrícola ... , o p. cit., p. 9.

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librecambista. Asimismo, tampoco la integración regional habría contribuido a reducir el dualismo agrario que todavía caracteriza a los países de América Latina.

Por otra parte, los acuerdos de integración, al concentrarse en los aspectos tarifarios, no pudieron obtener resultados muy exitosos en materia de comercio agrícola recíproco. En efecto, debido a la alta intervención de los estados en la organización y el manejo de los sectores agrícolas nacionales, los flujos de comercio de estos bienes eran poco elásticos a las disminuciones de precios resultantes de reducciones o eliminaciones de barreras arancelarias.

En definitiva, al evaluarse, a mediados de los años setenta, la integración agrícola ya se señalaba que el aumento del poder de compra de muchos sectores de la población, todavía excluidos del circuito económico, constituía un imperativo sociopolítico que aumentaría de manera notable la dimensión real del mercado regional para los productos agrícolas . Asimismo, se fortalecía la idea de destacar el papel de la integración en materia de desarrollo agrícola, subrayándose los esfuerzos para lograr un mejor empleo de los recursos productivos por medio de la especialización y de la complementariedad, así como del aprovechamiento de las ventajas comparativas naturales y dinámicas. Respecto al largo plazo se planteaba que debería concluirse en una etapa de concertación del desarrollo agrícola regional. Más en detalle, se afirmaba que una política de integración agrícola propiamente tal no debería limitar sus objetivos a la sustitución de mercados, sino concentrarse en dinamizar la demanda interna con medidas focalizadas para que los productores y los asalariados agrícolas obtuvieran una mayor y más justa participación en el reparto de la riqueza que contribuían a crear. Por último, se concluía que la integración agrícola tendría que considerarse en el entorno más amplio de la integración rural y que deberían examinarse muy atentamente las modificaciones de las relaciones intersectoriales surgidas de un proceso de integración. Así, a la integración agrícola le correspondería cumplir fundamentalmente el papel de elemento inductor del desarrollo, en especial para la realización de las transformaciones estructurales de las economías de los países socios. No obstante estas formulaciones conceptuales, el desempeño de la integración agrícola no habría mostrado avances significativos en la década de los ochenta.64

En la década de los noventa se planteó la necesidad de revarolizar el aporte de la agricultura a la reactivación económica y al desarrollo de América Latina. Esta revalorización estaría sustentada, por un lado, en la natural gravitación de ese sector en las economías de la región y, por otro, en que el proceso de apertura ya iniciado significa, en la práctica, un fortalecimiento de los sectores que cuentan con ventajas comparativas naturales,

64. Lo cual se podría explicar, entre otras causas, por la insuficiencia operativa de la integración regional respecto a la problemática agrícola, la concepción predominantemente nacional del problema agrario y el alto grado de dependencia externa que caracterizó el abastecimiento interno de productos agrícolas durante el período señalado.

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como es el caso del rubro agrícola. 65 En esta perspectiva, la transformación de la estructura productiva agropecuaria sugeriría la necesidad de revalorizar los acuerdos de integración regional y subregional como mecanismos que facilitan el fortalecimiento de la competitividad de las agriculturas nacionales.66 Cabe señalar que durante los años noventa el comercio intrarregional latinoamericano se intensificó y que el incremento más notable ocurrió en el sector agropecuario. Ejemplo de ello es que, en relación con el total de las exportaciones intrarregionales de bienes, las de productos agropecuarios pasaron de 7% en 1987 a 18% en 1995.67

La integración agrícola actual: entre el libre comercio y la política común

A lo largo de la década de los noventa se han ido perfilando con nitidez dos tendencias polares en el avance de la integración agrícola de América Latina, las cuales tienen sus correspondientes representaciones en el Merco sur y en la Comunidad Andina. Por un lado, desde un punto de vista formal, el primero se ha planteado la liberalización arancelaria y no arancelaria de todo el universo de productos, incluidos los agrícolas.68 Además, si bien no se prevén medidas comunes de apoyo al sector agropecuario, 69 sí se han logrado ciertos avances en la armonización de las normas sanitarias, fito y zoosanitarias. Por otro lado, cabe reiterar la intención de la Comunidad Andina de constituir una PAC andina, luego de un largo proceso de gestación.

El principal fundamento de la PACA sería el de constituir un programa subregional de seguridad alimentaria, compuesto

65. Martín Piñeiro, "La agricultura en la integración de América Latina y el Caribe", Integración Latinoamericana, revista mensual del INTAL, año 16, núm. 170, Buenos Aires, agosto de 1991.

66. Rafael Moreno Rojas, "Nueva política agraria para el desarrollo", Revista de Estudios Agro-sociales, vol. XXXVIII, núm. 152, Madrid, abril-junio de 1990.

67. No obstante que la tendencia ha sido claramente creciente, dado que a finales de la década de los cincuenta y durante el decenio de Jos sesenta representaba alrededor de 9%, es importante destacar que este coeficiente tuvo algunos retrocesos hacia el final de la década de Jos noventa, de carácter presumiblemente coyuntural. Por otra parte, cabe señalar que de manera más secular el peso relativo de las exportaciones agropecuarias de Jos países de la ALADiha ido decayendo sin pausa, pues mientras en 1955 representaban 20% del comercio internacional de estos productos, hoy no superan 10%. Cabe reiterar que este proceso ha sido fundamentalmente consecuencia de las medidas internas de apoyo que mejoraron la competitividad-precio de los productos agrícolas de los países desarrollados en los mercados internacionales.

68. Lo que también se verificó en los respectivos acuerdos que el Mercosur suscribió con Bolivia y con Chile.

69. No obstante que recientemente ha surgido una interesante iniciativa argentina que propone la futura constitución de políticas comunes para el Merco sur agroalimentario, destinadas a alentar la producción, incrementar la productividad y lograr la apertura de nuevos mercados externos.


básicamente por la armonización de políticas agrícolas y la ejecución de programas conjuntos adecuadamente financiados por la subregión, todo ello en el marco de una política común. 70 En esta perspectiva, dado que el potencial agrícola subregional habría permanecido subexplotado debido a las políticas nacionales inspiradas en el proteccionismo industrial, la seguridad alimentaria sería compatible con la aplicación de políticas orientadas a elevar la competitividad internacional del sector agropecuario subregional, así como con la necesidad de disminuir la dependencia alimentaria de la Comunidad Andina. Luego entonces, una política de seguridad alimentaria tendría que ver con todos los instrumentos de la política agropecuaria: infraestructura, tecnología, insumos, precios, comercio exterior e inventarios.

Es importante destacar que la dependencia alimentaria de la Comunidad Andina no ha disminuido de manera significativa y que en la actualidad el comercio agrícola intrarregional sigue siendo marginal. Al respecto, es ilustrativo señalar que del total de sus importaciones de bienes agropecuarios y agroindustriales, las de origen subregional son inferiores a cinco por ciento.

Por último, en términos generales sería posible concluir que el ritmo de avance de la integración agrícola ha estado condicionado por el desarrollo global de la Comunidad Andina. En efecto, si bien ambos procesos se estancaron en los años ochenta, en la década siguiente la integración andina registró un renovado impulso, el cual podría inducir efectos positivos en materiaagrícola. Como se señaló, de acuerdo con la voluntad política manifestada por los representantes de los países miembro, serían altas las posibilidades de que dentro de poco pueda constituirse una PACA. 71

El caso de Europa

Desde un punto de vista intelectual, todavía sería válido preguntar: "¿ha creado la PAC una situación mejor de la que se habría producido con 12 políticas nacionales independientes? Francamente, ya no estamos seguros. "72 Aunque es difícil contestar de manera tajante la anterior pregunta, habría argumentos relativamente claros que apuntarían a cada uno de los dos sentidos posibles de la respuesta.

70. Junta del Acuerdo de Cartagena, Departamento Agropecuario, "Seguridad alimentaria e integración: hacia una política agropecuaria andina", Revista Nacional de Agricultura, núm. 894, Bogotá, marzo de 1991.

71. De hecho ya se han logrado ciertos avances con la aprobación de decisiones específicas. Por ejemplo, la que se refiere a la constitución del Sistema Andino de Sanidad Agropecuaria, cuyos objetivos son desarrollar las acciones comunes necesarias para contribuir a la protección de la salud humana, animal y vegetal; así como favorecer el intercambio comercial y mejorar la producción de alimentos. Otra decisión se relaciona con la necesidad de elevar la competitividad de la cadena productiva del arroz en la subregión.

72. Michael Tracy, op. cit. , p. 33.


La transformación de las agriculturas europeas: algunos costos y beneficios de la Política Agrícola Común

Gracias a la PAC se han alcanzado varios logros importantes. En términos generales las medidas agrícolas nacionales se han fundido en una política común y se ha conseguido consolidar un mercado común de productos agrarios. Al respecto, el comercio agrario entre los estados miembro se ha expandido de manera notable Y Además, la puesta en marcha de la PAC ha provocado importantes cambios estructurales: disminución del número de agricultores, aumento del tamaño medio de las explotaciones e incremento de la producción agrícola. Así, "rápidamente, el modelo productivista se impone, la agricultura europea se moderniza, el aumento de la productividad agrícola es superior al de la industria". 74 Concretamente, podría afirmarse que el "éxito de la integración agrícola de la CEE debe encuadrarse en un fenómeno global de integración. El desarrollo agrícola a alto nivel de tecnificación dispuso de los insumos y bienes de capital que proveería una industria de avanzada. Esta industria vio incrementada su demanda a raíz del crecimiento de la agricultura protegida."75

Con respecto a los estados miembro, la PAC ejerció una influencia positiva en cada uno de ellos, si bien de manera diferenciada, dado que en algunos casos la especialización agrícola se ha producido con base en ventajas comparativas naturales iniciales, mientras que en otros en aquellas desarrolladas artificialmente. Dos ejemplos significativos que ilustran respectivamente esta situación son Francia, con una dotación privilegiada de recursos, y Alemania, que gracias a sus altos precios de sostenimiento ha logrado crear las condiciones necesarias para expandir su producción agrícola. 76 En otros casos, ciertos países con escasa dotación de recursos naturales lograron especializarse en la transformación de algunas materias primas agrícolas procedentes de terceros países y sujetas a un arancel inferior al del producto elaborado. Esto con el objeto de exportar los bienes finales correspondientes al resto de los países de la Unión Europea en condiciones preferencial es. Un ejemplo destacable es el de los Países Bajos, que importan directamente en su puerto de Rotterdam los principales productos sustitutivos de cereales tradicionales a precios internacionales.77 Por otra parte, la progresiva incorporación de países a la Unión Europea ha plantea-

73./bid., p. 32. 74. En la actualidad más de 65% de las importaciones agrícolas de

la agrupación son de origen comunitario, mientras que casi 72% de las exportaciones se dirigen al mercado intrarregional

75. Celia Barbato de Silva, Cooperación dell/CA con la integración Argentina/Brasil/Uruguay, San José, agosto de 1989.

76. En la actualidad Alemania es el tercer productor agrícola de la Unión Europea, en tanto que Francia se ha mantenido en el primer lugar, con porcentajes respectivos de 15 y 21 en relación con el total de la producción agrícola comunitaria.

77. Se trata fundamentalmente de torta de soya, gluten de maíz y mandioca, cuyo uso en la alimentación del ganado es bastante reciente y remplaza a los forrajes tradicionales elaborados a base de trigo, por ejemplo.

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do desafíos importantes para la PAC, toda vez que ha sido necesario ampliar la protección a nuevos productos agropecuarios y otorgar ayuda financiera a nuevas zonas de cultivos, proceso que no ha estado libre de dificultades. Esto puede ilustrarse respectivamente mediante la integración de los bienes agrícolas mediterráneos y de los territorios fríos de los países escandinavos.78 Otro desafío de envergadura surgió cuando el Reino Unido negociaba sus condiciones de adhesión en 1972 y exigió mantener, al menos transitoriamente, su derecho a importar de manera preferente algunos productos agrícolas, como azúcar y lácteos, de sus antiguas colonias para evitar una desviación de comercio que no deseaba.

En relación con los agricultores, se reconoce que gracias a la PAC se ha logrado cierta equiparación de la renta agrícola con los ingresos del resto de la economía. 79 Asimismo, también se habría alcanzado el objetivo de erradicar la pobreza rural. No obstante lo anterior, cabe subrayar que la mayor parte de los subsidios de la PAC ha tendido a beneficiar a los grandes productores agrícolas de elevada productividad. En efecto, un informe oficial de la Unión Europea ha cuantificado que 80% de las ayudas financieras otorgadas mediante la PAC ha favorecido sólo al 20% más rentable de las explotaciones agrícolas. 80

Paralelamente, en términos generales, las diferencias de protección otorgadas a los productos agrícolas han desempeñado un papel importante al favorecer a algunas cadenas de bienes, principalmente cereales, leche y carne de vacuno, 8 1 en detrimento de otros, como el vino y las frutas, por ejemplo. Ciertamente esto ha tenido efectos diferenciados entre productores, regiones y países de la Unión Europea. Así, en la medida en que la distribución de los beneficios de la PAC no ha sido lo suficientemente equitativa, ésta no ha coadyuvado como se esperaba al objetivo de la cohesión económica y social. 82 Con todo, es importante destacar que en las recientes modificaciones de la PAC ha habido la preocupación por distribuir de manera equitativa las transferencias monetarias concedidas a los agricultores; ello principalmente mediante la búsqueda de una concentración más precisa de las mismas en favor de los productores agrícolas más pequeños.

78. La integración de los bienes agrícolas mediterráneos a la PAC ocurrió como consecuencia de la incorporación de España y Portugal a la CEE en 1986. Por su parte, las nuevas zonas de cultivos que pasaron a requerir ayuda financiera corresponden a los territorios de Suecia y Finlandia que se adhirieron a la Unión Europea en 1995.

79. OCDE, Examen des revenus des ménages agricoles dans les paysdeL'OCDE,París, 1995.

80. Esta tendencia concentradora también se verificaría en la mayoría de los restantes países de la OCDE.

81. La preferencia otorgada a estos rubros resultó de las presiones de Jos correspondientes gremios de productores que contaron con la acogida de los gobiernos respectivos, los cuales lograron que se instauraran medidas de intervención o de protección en el ámbito comunitario.

82. La CEE convirtió la cohesión económica y social en uno de sus principios al firmarse el Acta Única Europea en 1986.

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Los consumidores se han beneficiado de un abastecimiento alimentario seguro pero también se han dado pasos importantes en la calidad sanitaria y nutricional de los productos adquiridos, si bien todavía persisten algunas deficiencias. Asimismo, es destacable el avance en materia de protección al consumidor, al contarse con una estructura institucional común que les garantiza sus derechos. Sin embargo, el costo de la PAC han tenido que solventarlo los propios consumidores comunitarios, en un doble sentido: como contribuyentes y pagando precios mayores que los internacionales por los bienes alimenticios. Por otra parte, se ha observado que si bien los precios de garantía están acercándose a los mundiales correspondientes, estas rebajas más que expresarse en una reducción de los precios al consumidor, están siendo captadas y mantenidas principalmente por las empresas transformadoras y las comercializadoras de bienes agropecuarios. 83

Por último, la PAC no habría resuelto algunas cuestiones ligadas a ella, como las relacionadas con el equilibrio de los mercados agropecuarios. Hay consenso entre quienes señalan que desde mediados de los años setenta el sistema de precios de sostenimiento ha provocado un aumento de la producción superior a las capacidades del mercado interno para absorberlo. En consecuencia, la exportación se convirtió en la salida necesaria para los excedentes, lo que ha generado tensiones internas y externas. Por un lado, exacerbó la competencia internacional en un momento en que los mercados agrícolas mundiales estaban saturados. Por otro, durante los ochenta el crecimiento de la producción europea entrañó un extraordinario aumento de los gastos presupuestarios de la Comunidad debido al creciente aumento de las restituciones a la exportación y a la ampliación de los almacenamientos públicos. 84 Esto pudo haberse relacionado con "el nivel de autosuficiencia en alimentos y piensos que la Comunidad considera óptimo. Todo el debate sobre los excedentes y su reducción ha tenido lugar a falta de cualquier consideración sobre la dimensión agraria que se desea alcanzar. "85

La Política Agrícola Común y la construcción de la Europa comunitaria

A pesar de que la mayoría de los puntos señalados en el apartado anterior todavía genera controversia, hay un consenso bastante claro en cuanto a reconocer que la PAC ha tenido un papel pionero en la construcción europea, al menos en cuatro planos distintos. Primero, en el económico, gracias a la instauración de las OCM, la libre circulación de productos agrícolas se logró en un plazo menor al planificado inicialmente, lo que permitió adelantar la instauración de la unión aduanera. Segundo, en el

83. Jacques Berthelot, "Agriculture, le vrai débat Nord-Sud", Le Monde Diplomatique, París, marzo de 2000.

84. Assemblée Nationale, op. cit., p. 40. 85 . Rosemary Fennell, "La PAC: asunto sin concluir, problemas

sin resolver", Revista de Estudios Agro-sociales, vol. XLI, núm. 165, Madrid, julio-septiembre de 1993.


plano institucional, la gestión de los mercados agrícolas, de competencia comunitaria, ha sido un elemento decisivo para el surgimiento de un poder ejecutivo supranacional. Además, el proceso de toma de decisiones del órgano máximo de la CEE, al enfrentarse con posturas agrícolas nacionales antagónicas, fue adaptándose de manera oportuna para responder a los desafíos que planteaba la resolución de los conflictos entre sus estados miembro. Por otra parte, la PAC se benefició de un marco normativo autónomo que consagra su carácter derogatorio por sobre los principios generales del mercado común. En efecto, dado que una gran parte de los primeros casos que abordó el Tribunal de Justicia se refería a cuestiones agrícolas, su resolución no sólo permitió consolidar la supremacía de las normas agrícolas por sobre las restantes reglas que componen el derecho comunitario derivado, sino también sentar jurisprudencia en la delimitación del poder entre el ámbito nacional y el comunitario. Tercero, en el plano financiero, el incremento progresivo de los gastos agrícolas hizo que la CEE constituyera su propio sistema de obtención de recursos tributarios con el fin de autofinanciarse. 86 Cuarto, en el plano monetario, el propósito de evitar que las fluctuaciones de los tipos de cambio nacionales distorsionaran el sistema de precios agrícolas uniformes fue un impulso decisivo para establecer, en una fase inicial, cierta estabilización monetaria y luego mecanismos monetarios comunes vinculantes, antecedentes fundamentales de la moneda única. 87 En suma, la PAC habría tenido un papel de motor en la construcción supranacional en la medida en que ha constituido un poderoso factor de integración jurídica y económica, así como un banco de ensayo de las instituciones comunitarias. 88

Una conceptualización de la Política Agrícola Común

A principios de los años noventa se intentó conceptual izar el proceso europeo de integración económica regional. Este esfuerzo intelectual, a partir de una observación empírica de la construcción comunitaria, se enfoca desde la perspectiva de la supranacionalidad. En términos generales, se acepta· que la fase inicial

86. El sistema de recursos propios para el presupuesto comunitario total entró en vigor en 1971. El autofinanciamiento se consiguió años después. Las fuentes de recursos son básicamente tres: exacciones reguladoras agrícolas, derechos de aduana y porcentaje sobre los ingresos por impuestos al valor agregado. Frente a necesidades financieras crecientes se ha recurrido a nuevas fuentes de recursos aportados por los países en relación con su producto nacional bruto.

87. En ausencia de una moneda europea única, en 1962 se creó la unidad de cuenta agrícola. Algunos años después se constituyeron los montantes compensatorios monetarios destinados a compensar las fluctuaciones monetarias nacionales. En 1972, al tomarse conciencia de la necesidad de reducir las márgenes de fluctuaciones entre las monedas comunitarias, se emprendió la serpiente monetaria. En 1975 se estableció el ECU y en 1979 el sistema monetario europeo. Todos estos avances hicieron posible el establecimiento de la moneda única europea, el euro, el 1 de enero de 1999.

88. Albert Martí Massot, o p. cit., p.58.

comercw exterior, JUnio de 2001

de una dinámica de integración pasaría estratégicamente por la apertura recíproca de las economías participantes, es decir, la eliminación de normas nacionales, básicamente para establecer el libre comercio entre los países socios.

A la primera fase de esta estrategia se le denomina enfoque negativo de la integración ya que insiste especialmente en la des regulación, es decir, en la eliminación de las barreras interiores y en que las políticas supranacionales se apliquen sólo en términos de normas prohibitivas vinculantes para los gobiernos nacionales.89 La segunda etapa de dicha estrategia correspondería al momento en que la coordinación entre los estados miembro llegue a materializarse en normas supranacionales y en la aceptación de mecanismos comunes vinculantes. Esta fase se ha denominado enfoque positivo de la integración ya que recalca que la supresión de barreras debe ir acompañada de una coordinación estricta de las políticas nacionales y de su sustitución, parcial o total, por medidas aplicadas en escala supranacional (re-regulación). 90

En el caso específico de la agricultura se ha señalado que las "dos dicotomías, integración positiva/negativa y desregulaciónl re-regulación, pueden resultar útiles para analizar la aparición y el desarrollo de la PAC, que ha representado el ejemplo más importante (y durante mucho tiempo el único) de integración positiva de la Comunidad. En efecto, desde el inicio de la CEE, la PAC se ha concebido o al menos justificado como la piedra angular de todo el edificio europeo, con plena delegación de las competencias nacionales en la Comunidad para la aplicación de una intervención generalizada en el mercado" .91 En suma, en la integración europea la PAC habría sido el mayor ejemplo de una regulación común, realizada mediante la desregulación progresiva de las legislaciones nacionales correspondientes y, simultáneamente, el desarrollo de mecanismos supranacionales vinculantes.

Sin embargo, al observar su evolución, la PAC estaría perdiendo su papel de piedra angular del proceso de integración europea. En efecto, las dos mayores reformas de la PAC, 92 partiendo de la doble necesidad de reducir el peso excesivo de los gastos agrícolas en el presupuesto comunitario y de dar respuesta a las presiones internacionales surgidas en escala multilateral, tienen dos objetivos básicos. Por un lado, disminuir el nivel de los precios garantizados a fin de que converjan con los internacionales y reducir significativamente los subsidios a la exportación. Por otro lado, desvincular de la producción agrícola las ayudas

89. Luca Salvatici y Fabrizio de Filippis, "Integración económica europea e intervención pública en la agricultura:¿ re-regulación o desregulación?", Revista de Estudios Agro-sociales, vol. XLI, núm. 165, Madrid, julio-septiembre de 1993.

90. !bid., p. 125. 91. !bid., p. 126. 92. La primera, realizada en 1992, se conoce con el nombre de su

principal gestor (Mac Sharry). La segunda fue aprobada en marzo de 1999 en el marco de una reforma más amplia que la Unión Europea ha denominado Agenda 2000 y que tiene en cuenta la eventual incorporación de nuevos socios, principalmente países de Europa central y oriental.

543

financieras. 93 Luego, estas reformas, al plantearse cierto desmantelamiento de algunas medidas de política común, podrían interpretarse como las primeras señales del "ocaso de la PAC". Quienes coinciden con este punto de vista afirman que las medidas de desvinculación impulsadas por las reformas podrían llevar a un escenario en el que las políticas agrarias de la Unión Europea, más pronto o más tarde, se renacionalicen y que el papel de la PACen la regulación de los mercados tenga cada día menor importancia. Ello sería así porque la aplicación de las medidas desvinculadas se haría de forma descentralizada por cada Estado miembro, manteniendo en el nivel central el control de su aplicación. Es interesante añadir que, respecto al financiamiento presente y futuro de la PAC, se ha llegado incluso a poner en tela de juicio el principio de solidaridad financiera.94 En consecuencia, si bien podría afirmarse que en el marco de las dicotomías anteriormente formuladas la PAC se movería hacia un enfoque negativo de la integración, en la actualidad el debate suscita controversias sustantivas y aún está lejos de concluirse.

UNA SÍNTESIS COMPARATIVA

Respecto a la incorporación de lo agrícola en los procesos formales de integración, el caso europeo concede a la PAC un estatus especial en el edificio comunitario, mientras que en

los procesos latinoamericanos puede señalarse que en materia agrícola no ha habido la suficiente autonomía conceptual, operacional e institucional. En lo conceptual, porque los productos agrícolas se fueron sometiendo a los programas generales de liberalización pensados básicamente para los bienes industriales. Así, el sector agrícola resultaba funcional al sector industrial, proveyéndole in sumos a menor precio. En lo operacional, dado que la agricultura no contó con medidas positivas de apoyo, excepto las que se orientaron a darle viabilidad a la liberalización comercial. En lo institucional, debido a que las instancias dedicadas a las cuestiones agrícolas, cuando existieron, no tenían capacidad resolutiva ni ejecutiva para asuntos importantes.

Lo anterior puede ilustrarse al considerar el ámbito financiero. En efecto, como se señaló, en el caso europeo se ha podido contar con los recursos necesarios para poner en marcha la PACen toda su amplitud y complejidad. Por lo mismo, el gasto financiero asociado a lo agrícola llegó a ser de tal magnitud95 que su inevi-

93. En suma, las reformas radican en compensar parcialmente la reducción de los precios garantizados con el aumento de las ayudas directas a la renta de los agricultores, las cuales se otorgan con una cierta independencia del nivel de producción. Simultáneamente, las reformas también pretenden implantar varios mecanismos de control de la oferta, como por ejemplo la retirada de tierra de ciertos cultivos.

94. Es importante señalar que este enjuiciamiento fue rechazado en la Cumbre de Berlín, celebrada en marzo de 1999, cuando se postergaron las propuestas de cofinanciamiento de las ayudas directas de laPAC.

544

table reducción generó importantes conflictos entre los estados miembro de la Unión Europea. Por su parte, los recursos financieros que en general las secretarías de los acuerdos latinoamericanos de integración han asignado a la agricultura han sido muy exiguos; incluso los destinados al estudio de los problemas del sector han sido calificados de manifiestamente escasos. Al respecto, conviene señalar que esta escasez se derivaba del nivel económico de los países participantes, así como del grado de voluntad política para otorgar un tratamiento común a la problemática agrícola.

El tema del autoabastecimiento alimentario regional está presente tanto en la experiencia de integración agrícola europea como en las latinoamericanas. En el caso de la CEE este objetivo fue explícito, convirtiéndose en el eje central de la PAC, presuntamente a causa de las secuelas de la segunda guerra mundial. Para lograr un alto nivel de seguridad alimentaria era fundamental organizar y liberalizar el mercado agrícola interno, pero también establecer una protección en frontera considerada imprescindible para que la renaciente agricultura europea elevara su competitividad. De manera progresiva, la PAC llegó a generar importantes excedentes agropecuarios que se volcaron, por una parte, a los mercados internacionales a precios subsidiados y, por otra, a algunos países de bajos ingresos como ayuda alimentaria. De esta forma la PAC habría contribuido a la desarticulación de las economías rurales de los países en desarrollo. Así, a pesar de que en el origen de la CEE el discurso europeo planteaba fomentar la estabilización de los mercados agrícolas mundiales, en la práctica laPAC coadyuvó, junto a otros países industrializados, a distorsionar los precios internacionales de los productos agropecuarios. En contraposición a la experiencia europea, tanto en las iniciativas de cooperación agrícola como en los procesos de integración de América Latina, la búsqueda de mayores ni veles de seguridad alimentaria regional es un objetivo que se va desdibujado, excepto en el caso de la Comunidad Andina, donde dicho concepto se ha revalorizado recientemente.

Por otra parte,la congruencia y el dinámico desarrollo de la PAC ha permitido consolidar un proyecto de largo plazo, el cual ha posibilitado una distribución relativamente equilibrada, si bien perfectible, de los costos y beneficios, temporales y espaciales, derivados de la integración. Esto contrasta con la realidad observada en América Latina, donde la casi ausencia de políticas agrícolas orgánicas estables en el tiempo ha limitado la programación agrícola de mediano y largo plazos, ha reducido las posibilidades de desarrollo del sector y ha restringido la alternativa de estructurar un enfoque regional sobre el tema agropecuario. Además, tal ausencia explicaría en gran parte la dificultad que ha habido en América Latina para incorporar ade-

95. Tanto en términos absolutos como en relación con los gastos comunitarios destinados a los otros sectores productivos y a las demás prioridades de la Unión Europea. De hecho, 42% del presupuesto comunitario actual se destina a la PAC, coeficiente que en la década de los ochenta, período en el cual alcanzó su máximo, fue cercano a 75 por ciento.

1megracwn agncu1a n:¡;¡umu

cuadamente al sector agrícola al circuito económico global, en el doble sentido de impulsar su demanda de productos manufactureros finales y de insumos intermedios, no sólo en el ámbito regional sino incluso en el nacional. En cambio,la creación de mercado ha sido un hecho indiscutible de la PAC. Otro elemento contrastante sería que en el caso europeo ha habido una mayor preocupación que en América Latina por favorecer las condiciones financieras de las explotaciones agrícolas pequeñas y medianas.

Respecto a la participación de los actores agrícolas privados en los procesos de integración estudiados, se ha observado que en América Latina las pequeñas y medianas empresas agrícolas, al igual que las cooperativas, desconocen las posibilidades que brinda el proceso de integración, tanto en materia de incentivos arancelarios como de financiamiento. Si bien en los últimos años este fenómeno se ha modificado positivamente, su evolución parece indicar que los productores agrícolas con mayores posibilidades de beneficiarse del proceso de integración serían los grandes y modernos, realidad que también parece observarse en la experiencia europea, lo que podría contribuir a que el dualismo agrario en ambas regiones fuese más marcado. En el caso de la CEE es importante recalcar que los principales gremios agrícolas se estructuraron de manera activa desde el mismo inicio de la PAC para influir en sus objetivos y en su orientación.96

Por último, se observa que en la integración latinoamericana se ha utilizado muy poco el criterio de otorgar a un país un tratamiento diferenciado con base en su desarrollo agrícola. En cambio, en la aplicación de la PAC el tratamiento diferenciado prevé múltiples niveles, básicamente por país, por región, por tipo de producción y por categoría de productores, todos los cuales se han financiado con el presupuesto comunitario. Así, esta diversidad instrumental se derivaría de la profundidad de la integración pretendida y por tanto del carácter supranacional de la PAC, claramente distinto al preponderantemente íntergubernamental de la integración agrícola de América Latina. Cabe señalar que las dinámicas recientes de las dos regiones indicarían que estas diferencias históricas de carácter se podrían ir atenuando. En efecto, mientras que en la Unión Europea se abre la discusión acerca de la re nacionalización de las políticas agrícolas, en América Latina la Comunidad Andina llevaría la delantera al comenzar a plantearse la constitución de una PACA, eventualmente supranacional. Otra tendencia reciente que mostraría un área de similitud entre las dos regiones es que el acento en materia de política estaría pasando del ámbito propiamente agrícola hacia una visión rural más amplia. En el caso europeo, esta nueva perspectiva se estaría utilizando como un argumento adicional para darle mayor legitimidad y credibilidad al gasto público generado por la PAC. Por su parte, en los países latinoamericanos la consideración de la dimensión rural básicamente se está pensando en el marco de las políticas nacionales. (J

96. Así, los agricultores europeos se agruparon en el Comité de las Organizaciones Profesionales Agrícolas de los Países de la Comunidad (COPA), que reúne a las principales asociaciones de productores de los estados miembro.

El TLCAN y el sector agroalimentario de México

RITA SCHWENTESIUS RINDERMANN

• • • • • • • • • • MANUEL ÁNGEL GÓMEZ CRUZ *

E 131 de diciembre de 2000 el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) cumplió su séptimo año de vigencia. Ello hace necesario evaluar sus beneficios y retos

para los sectores productivos de México, pues en pocos años ya no habrá modelos cuantitativos de protección al comercio. El TLCAN va más allá de una simple apertura comercial mediante la reducción de barreras comerciales que se mide con la balanza comercial. El Tratado forma parte de una política económica integral de estabilización macroeconómica y ajuste estructural que se emprendió en 1982 con los propósitos de controlar la inflación e impulsar un crecimiento sostenido de la economía mexicana. Por ello cabe preguntarse en qué medida el TLCAN

contribuye al crecimiento del sector agroalimentario de México. Se parte de la hipótesis de que el TLCAN tiene un efecto di

ferenciado en ese sector y afecta de forma negativa a muchos segmentos de la producción primaria. Pero no todo lo que ha ocurrido desde la entrada en vigor del Tratado es adjudicable a éste. Por ello, el presente artículo tiene como objetivo mostrar que hay elementos y factores que son de mayor importancia para el comercio que el propio TLCAN, como la crisis económica mexicana y la contracción de la demanda, la caída de los precios mundiales de las materias primas agrícolas, la coyuntura económica estadounidense, el tipo de cambio, la introducción de elementos del progreso tecnológico en la producción y el clima, entre otros. De acuerdo con esta segunda hipótesis existe un amplio margen, aún sin utilizar, para apoyar al sector agropecuario a fin de inducir su mejor desarrollo.

*Directora del Centro de Investigaciones Económicas, Sociales y Tecnológicas de Agroindustria y Agricultura Mundial (CIESTAAM) <[email protected]> y coordinador del PIAI-CIESTAAM <ciestaam@ mpsnet.com.mx>, respectivamente.

En 1992los autores de este artículo fijaron su posición frente al TLCAN con la siguiente frase: "En general, México tiene poco que ganar y mucho que perder con el tratado comercial con Estados U nidos y Canadá, por lo cual [se recomienda] no negociar a partir de posiciones que pongan en riesgo la producción interna de nuestros más importantes alimentos: granos, lácteos y carnes, principalmente, a fin de evitar severos daños a la planta productiva nacional y una inadmisible acentuación de la dependencia alimentaria, económica, tecnológica y hasta política" .1

Cabe aclarar que los autores de ninguna manera sostienen una posición proteccionista a ultranza, ni mucho menos proponen regresar a la política de sustitución de importaciones, pero sí defienden una postura nacionalista en que agricultores, ganaderos, comerciantes, industriales, etcétera, tengan mejores espacios para ser competitivos y cubrir de manera eficiente las funciones que les corresponden en la producción y la transformación de alimentos y materias primas en un modelo económico socialmente incluyente.

Así, el presente artículo ofrece un breve análisis de los resultados del TLCAN en los sectores agroalimentarios de México, Estados U nidos y Canadá. El estudio comprende sobre todo el período 1989-1999,2 lo que permite separar la situación antes del TLCAN (1989-1993) y destacar los principales cambios ( 1994-1998 y 1999). En algunas cuestiones el análisis se extiende hasta 1980 a fin de captar mejor las transformaciones de lapolítica macroeconómica emprendida en 1982. El estudio incluye la relación comercial de México con Canadá y presenta información que pocas veces se ha considerado. Al final se ofrecen

l. CIESTAAM, La agricultura mexicana frente al tratado trilateral de libre comercio, Juan Pablos, México, 1992, p. 10.

2. En algunos casos se incluyen datos de 2000.

546 tlcan y sector agroalimentario

e u A D R o

PROCESO DE LIBERALIZACIÓI'I DE PRODUCTOS AGROALI\IENTARIOS SELECCIONADOS EN EL MARCO DEL TLCAN, 1989-2008

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 1989 1994

Se inicia el Tratado Entra en vigor el TLCAN de Libre Comercio Estados Unidos-Canadá

1998 Desaparecen los últimos

aranceles entre

2003 Continúa el proceso

de desaparición de aranceles

2008 Termina el proceso

de desaparición de aranceles Estados Unidos y Canadá

Estados Unidos elimina los aranceles de sorgo, harina de arroz, naranjas (1.6.-30.11.), toronja

Estados Unidos elimina Estados Unidos elimi na Estados Unidos elimina los aranceles de jugo de naranja, hortalizas de invierno (brécol, pepino, espárrago, cebolla y ajo deshidratados, melón, en ciertas épocas), azúcares, cacahuate, atunes

los aranceles de trigo los aranceles de trigo duro, arroz, harinas y almidones, limón persa, hortalizas de invierno, fresa congelada, hongos, aguacate, papaya, chiles Anaheim y ancho, quesos, mantequilla

( 1.1 0.-31.1 0.), manzana, pera, durazno, fresa fresca, cacao en polvo, carnes bovina, porcina y de pollo

no duro, aceite de soya, naranj as ( 1.12.-30.5.), higos, mangos, cerezas, algodón, rosas

México elimina aranceles México elimina aranceles México elimina aranceles México elimina aranceles de maíz, azúcar, frijol, leche en polvo, productos lácteos

de sorgo, naranja (1.12.-30.5.), toronja (1.10.-31.10.), mandarina, limón , zanahoria, guisantes, cebolla, garbanzo, fresa fresca, higo, piña, productos pesqueros

de pera, ciruela, melocotón, chabacano, cereza, kiwi , algodón, maíz dulce

de trigo, cebada, arroz, harinas de granos, lác teos, harina y aceite de soya, naranja (1.6.-30.11.), manzana, fresa congelada, papa, productos porcícolas, leche en polvo, tabaco

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••

algunas propuestas de políticas cuyo objetivo es sentar las bases para promover el desarrollo del sector en cuestión.

TLCAN Y SECTOR AGROALIMENTARIO

El TLCAN entró en vigorel1 de enero de 1994. Su objetivo es llegar a la liberalización total del comercio entre México, Estados U nidos y Canadá en un período de 15 años por

medio de la derogación de todas las barreras arancelarias y la reducción de las no arancelarias.Aese objetivo se suma el acuerdo de eliminar todas las restricciones cualitativas al comercio, como permisos previos de importación (véase el cuadro 1).

Existen diferencias entre los países miembro del TLCAN en el proceso de liberalización del comercio. En tanto que México y Estados Unidos buscaron liberalizar todos los productos agropecuarios, Canadá defendió sus intereses en materia de lácteos y productos avícolas y hasta la fecha mantiene barreras no arancelarias ante la competencia de Estados U nidos. Por tanto, existen en realidad tres tratados separados: México-Estados U nidos, México-Canadá y Canadá-Estados Unidos, aunque algunas disposiciones -como las sanitarias y fitosanitarias- sí son de carácter trilateral.

En los siete años de vigencia del TLCAN el comercio agropecuario y agroalimentario de México ha registrado un notable dinamismo. Las exportaciones agroalimentarias3 crecieron de 2 800 millones de dólares en promedio en los cinco años previos al TLCAN (1989-1993) a6 300millones en 1994-1998 y a 7 700 en 1999 (véase el cuadro 2). El crecimiento de las importaciones ha sido menos dinámico: creció de 5 000 millones de dóla-

3. Incluyen productos primarios y transformados .

res en 1989-1993 a 7 300 en 1994-1998 y a 8 600 millones en 1999. Debido a ello, el déficit comercial se redujo de 2100 millones a 1 100 y a 900 millones en los años considerados. Empero, se prevé que en 2000 el desequilibrio sea de 1 300 millones de dólares. 4

Antes del TLCAN la estructura de las exportaciones agroalimentarias estaba dominada por los productos agropecuarios primarios, que daban cuenta de más de 70% del valor total exportado; a fines de los años noventa los productos con mayor valor agregado contribuyeron con casi 50% de ese valor. Entre los bienes que ganaron terreno se encuentran, por ejemplo, los productos procesados que forman parte de la comida mexicana y las hortalizas y frutas procesadas, además de la cerveza y el tequila.

El comercio internacional ha adquirido una importancia creciente para el sector agropecuario. Ello se refleja en el aumento del grado de apertura comercial: 5 de 22% durante los cinco años previos al TLCAN (1989-1993) a39% de 1994a 1999 (véase el cuadro 3). El grado de apertura comercial también ha aumentado notablemente para el sector de alimentos, bebidas y tabaco: de 21 a 35 por ciento.

La internacionalización del sector agroalimentario mexicano sólo ha tenido un efecto moderado en su crecimiento interno, que registra incluso un estancamiento del PIB per cápita desde 1982, aunque con variaciones importantes en los años de devaluaciones

4. Cálculo propio con base en datos del Grupo de Trabajo de SHCP, Banco de México, Secretaría de Economía e INEGI, con información hasta noviembre de 2000.

5. El grado de apertura comercial del sector agropecuario se refiere a la relación entre la suma de las exportaciones y las importaciones agropecuarias respecto al PTB agropecuario y de alimentos, bebidas y tabaco.


e u A D R o 2

MÉXICO: BALANZA COMERCIAL AGROPECUARIA Y AGROALIMENTARIA TOTAL, 1980-2000 (MILLONES DE DÓLARES, A PRECIOS CORRIENTES)

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• Comercio agrícola Comercio de alimentos, bebidas y tabaco Comercio agroalimentario

Exportación Importación Saldo Exportación Importación Saldo Exportación Importación Saldo

1980 1 517 2 014 -497 279 1 074 -795 1 796 3 088 -1 292 1981 1 478 2 415 -937 209 974 -765 1 687 3 389 - 1 701 1982' 1 230 1 096 134 232 642 -410 1 462 1 738 -276 1983 1 181 1 700 -519 247 524 -277 1 428 2 224 -796 1984 1 456 1 879 -423 311 492 - 181 1 767 2 371 -604 1985 1 400 1 603 -203 288 501 -213 1 688 2 104 -416 1986 2 086 935 1 151 363 482 - 119 2 449 1 417 1 031 1987' 1 520 1 105 414 527 442 85 2 047 1 547 500 1988 1 638 1 767 - 128 637 1 166 -529 2 275 2 933 -658 1989 1 707 1 995 -288 590 1 925 - 1 335 2 297 3 920 - 1 623 1990 2 111 2 062 49 540 2 563 -2 023 2 651 4 625 - 1 974 1991 2 291 2 122 169 816 2 507 - 1 691 3 107 4 629 - 1 522 1992 2 053 2 845 -792 775 3 140 -2 365 2 828 5 985 -3 157 1993 2 449 2 617 - 168 891 3 143 -2 252 3 340 5 760 -2 420 1994 2 616 3 345 -729 1 896 3 989 -2 093 4 512 7 334 -2 822 1995' 3 902 2 627 1 275 2 529 2 616 -87 6 431 5 243 1 188 1996 3 385 4 654 - 1 269 2 931 3 116 -185 6 316 7 770 - 1 454 1997 3 656 4 146 -490 3 324 3 587 -263 6 980 7 733 -753 1998 3 690 4 735 - 1 045 3 507 3 932 -425 7 197 8 667 -1 470 1999b 3 926 4 480 -554 3 791 4 166 -375 7 717 8 646 -929 2000' 4 217 4 754 -537 4 273 4 997 -724 8 490 9 751 - 1 261

a. Años con devaluaciones importantes. b. Preliminar. c. Estimación con datos hasta noviembre. Fuente: Grupo de Trabajo de SHCP, Banco de México, Secofi e INEGI <http://www.inegi.gob.mx> .

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••

(véase el cuadro 3). Además, el crecimiento del PIB per cápita en el sector de alimentos, bebidas y tabaco no compensa el comportamiento del sector primario.

EL TLCAN coN EsTADos UNmos

Y EL SECTOR AGROALIMENTARIO

Para Estados Unidos, México es un mercado lucrativo y en expansión, sobre todo en granos, oleaginosas, cárnicos, papas y frutas de clima templado. Ese país tiene ventajas

comparativas y competitivas en frutas tropicales y hortalizas. Aunque teóricamente esta situación representa una complementariedad entre los sectores agropecuarios de ambos países y los beneficios económicos y sociales deberían superar las pérdidas, la oposición de los productores de frutas, hortalizas y caña de azúcar de Florida fue tan fuerte que los negociadores de ambos países aceptaron modelos de protección importantes e incluso acuerdos adicionales para proteger a los productores de naranja y caña de azúcar de Estados Unidos.6

Los resultados de los primeros años del TLCAN indican que Estados Unidos mantuvo un superávit comercial con México y

6. Después de haber firmado el TLCAN en 1992, se suscribieron cartas paralelas en 1993 en protecciones de la caña de azúcar y del jugo de naranja de Florida. Estas cartas fueron aprobadas por el Congreso de Estados Unidos, pero no por el de México. Ello dio lugar a una polémica importante en 2000 en materia de caña de azúcar entre ambos países .

Canadá, con excepción de 1999. Las exportaciones estadounidenses a estos países crecieron de 7 400 millones de dólares en el promedio anual del período 1989-1993, a 11 300 millones en el de 1994-1998, para alcanzar 12 700millones en 1999. Pero también las importaciones de Estados Unidos provenientes de sus socios comerciales crecieron de 6 200 en 1989-1993 a 1 O 500 en 1994-1998, alcanzando 12 800 millones en 1999 (véase el cuadro 4).7

Las cifras indican que las importaciones estadounidenses crecieron 106% y las exportaciones sólo 72%; con ello, el superávit comercial de ese país se redujo de 1 250 millones de dólares en el período 1989-1993 a 785 000 dólares en 1994-1998, para registrar un déficit en 1999.8 Esta tendencia se debe principalmente a las presiones de los exportadores de Canadá sobre el mercado de Estados Unidos, que ganaron terreno importante en productos como cárnicos, lácteos, tabaco,jitomate, frutas y hortalizas transformadas.9 La mayor competitividad de los exportadores canadienses en el mercado estadounidense se refleja en la tendencia creciente de su superávit comercial (véase el cuadro 4).

7 . John Link y Steven Zahniser, "NAFTA: The Record to Date", Departamento de Agricultura de Estados Unidos, Agricultura! Outlook, septiembre de 1999, p. 13 .

8. Cálculo propio con datos de USDA/ERS, FA TUS Report, base de datos electrónica <http :/ /www.econ.ag.gov /db/fatus/i ndex.asp ?Type =XC>.

9. Información obtenida en: http://www. fas.usda.gov/scriptsw/ bico /bico.idc?doc= 1038


e u A D R o 3

Mtxtco: PIB AGROPECUARIO Y ALIMENTARIO TOTAL Y PER CÁPITA, Y GRADO DE APERTURA CO~IERCIAL, 1980-1999 (DóLARES A PRECIOS CORRIENTES)

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• Sector agropecuario Sector alimentos, bebidas y tabaco

PIB Apertura Apertura PIB per cápita comercial P/8 PIB comercial

(millones de dólares) (dólares) ( %)' (millones de dólares ) (dólares per cápita) (%)'

1980 16 035 237.31 22.02 10 593 156.76 12.77 1981 20 526 296.66 18.97 13 133 189.81 9.01 1982' 12 585 177.79 18.48 9 124 128.90 9.58 1983 9 263 128.02 31.10 6 517 90.07 11.83 1984 13 680 185.09 24.38 9 283 125 .60 8.65 1985 13 880 183.92 21.64 9 294 123.15 8.49

Adhesión al GATT 1986 11 705 151.99 25.81 8 740 113.48 9.67 1987' 11 969 152.35 21.93 9 111 115.97 10.64 1988 13 405 167.33 25.40 11 377 142.02 15.85 1989 15 803 193.52 23.43 12 647 154.87 19.89 1990 18 693 224.60 22.32 14 303 171.85 21.70 1991 21 660 255.42 20.37 16 613 195.90 20.00 1992 22 229 257 .32 22.03 19 010 220.05 20.59 1993 23 369 265.63 21.68 19 060 216.65 21.17

TLCAN 1994 21 799 243.39 27.35 19 381 216.39 30.37 1995' 14 375 157.71 45.42 14 224 156.06 36.17 1996 18 439 198.88 43.60 16 672 179.81 36.27 1997 20 125 213.46 38.77 19 074 202.31 36.23 1998 20 124 210.00 41.87 19 747 206.06 37.67 1999b 21 973 225.68 38.26 23 138 237.64 34.39

l. El grado de apertura comercial del sector agropecuario se refiere a la relación entre la suma de las exportaciones y las importaciones agropecuarias respecto al PIB agropecuario y de alimentos, bebidas y tabaco. Los datos se calcularon a precios corrientes. a. Años de devaluaciones importantes. b. Cifras preliminares. Fuentes: cuadro 2; Grupo de Trabajo de SHCP, Banco de México, Secofi e !NEO! <http://www.inegi.gob.mx>, y Banco de México, Indicadores Económicos y Carpeta Mensual .

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••

El comercio entre México y Estados U nidos creció igualmente a tasas aceleradas. Durante los primeros seis años de vigencia del TLCAN se registró una tasa media anual de crecimiento de 3. 7% en las importaciones mexicanas desde Estados U nidos,

e u A D

frente a 5. 7% en los años previos al Tratado, cuando se puso en marcha la apertura unilateral de la economía mexicana. En contraste, las exportaciones de México crecieron 9.2% durante el período de operación del TLCAN, frente a 3.5% en los años pre-

R o 4

ESTADOS UNIDOS: BALANZA COMERCIAL AGROALIMENTARIA 1 CON MÉXICO Y CANADÁ, 1989-2000 (MILLONES DE DÓLARES)

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• México Canadá Balanza

Exportaciones Importaciones Saldo Exportaciones Importaciones Saldo comercial

1989 2 737 2 284 453 2 244 2 928 -684 -231 1990 2 553 2 611 -58 4 224 3 169 1 055 997 1991 2 999 2 527 472 4 580 3 328 1 252 1 724 1992 3 791 2 372 1 419 4 938 4 142 796 2 215 1993 3 603 2 709 894 5 327 4 668 659 1 553 1994 4 513 2 855 1 658 5 575 5 303 272 1 930 1995 3 521 3 835 -314 5 808 5 631 177 - 137 1996 5 447 3 765 1 682 6 138 6 791 -653 1 029 1997 5 182 4 110 1 072 6 797 7 449 -652 420 1998 6 157 4 688 1 469 7 009 7 793 -784 685 1999 5 628 4 879 749 7 073 7 994 -921 - 172 2000' 6 430 5 157 1 273 7 650 8 632 -982 291

l. Los datos no incluyen productos forestales y pesqueros . a. Estimación con datos hasta noviembre de 2000 con información de <http://www.fas.usda.gov/scriptsw/bico/ bico.idc?doc=1131> y <http://www.fas.usda.gov/scriptsw/bico/ bico.idc?doc=491> (datos obtenidos el 13 de febrero de 2001). Fuente: USDA, FA TUS, <http://www.econ.ag.gov/db/fatus/index.asp?Type =XC> .

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••

comercio exterior, JUnio de 2001 549

e u A o R o 5

ESTADOS UNIDOS: IMPORTANCIA DE MÉXICO COMO MERCADO DE EXPORTACIÓN, 1989 Y 1999 (MILES DE DÓLARES Y RANGO)

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 1989 1999 México ocupó el primer lugar

Producto Exportaciones Rango Exportaciones Rango en la exportación

Total 2 736 828 3 5 622 241 3 Granos forrajeros 732 797 4 927 136 2 Carnes rojas 134 222 3 675 795 2 Soya 271 464 6 659 261 2 Algodón 20 114 14 285 352 1 1998, 1997 Trigo 65 632 17 214 838 4 Carne de pollo 52 412 4 200 095 3 Productos lácteos 206 878 1 175 975 2 1998, 1997, 1995 Frutas 25 030 9 163 545 1 1998 Pieles 99 151 2 153 259 3 1998 Aceite vegetal' 55 148 4 146 818 1 1998, 1997, 1996, 1995 Frutas y hortalizas procesadas n.d. n.d. 144 963 3 Semillas 130 918 1 132 488 1 1998 Grasa animal 93 741 1 126 827 1 1998, 1997, 1996, 1995 Animales 96 378 2 101 843 2 1998, 1997 Arroz 65 438 3 88 069 2

l. No incluye aceite de soya. n.d. No determinado. Fuente: elaboración propia con base en <http://www.fas.usda.gov/scriptsw/ bico/bico_frm.idc> .

• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

vi os, cuando Estados U nidos mantenía una posición aún más proteccionista.

Los datos sugieren un mayor dinamismo de las exportaciones y una desaceleración relativa de las importaciones para México, considerando sólo el período del TLCAN y un proceso más dinámico a partir de la apertura comercial en 1986. Sin embargo, pese al dinamismo del intercambio con Estados Unidos, la economía mexicana mantiene un déficit comercial de más de 1 000 millones de dólares en promedio anual durante la vigencia del TLCAN

con tendencia a crecer en 2000 y a mantener una fuerte dependencia agro alimentaria en muchos rubros (véase el cuadro 4 ).

México como mercado de Estados Unidos

México es el tercer mercado en importancia para Estados Unidos, después de Canadá y Japón, mientras que aquél es históricamente el más importante para México. Para varios productos estadounidenses el mercado mexicano es el de mayor importancia (véase el cuadro 6); varios ocupan los tres primeros lugares de las exportaciones. México es el segundo país proveedor de Estados Unidos, con una diferencia abismal frente a Canadá.

Estados Unidos como mercado de México

La participación de México en el total de las importaciones estadounidenses se ubica en niveles reducidos, aunque con una muy ligera tendencia a crecer en 1998 y 1999 (véase el cuadro 7). Sin embargo, si se considera que todos los países del resto del mundo quieren exportar a Estados Unidos, los porcentajes se relativizan y adquieren otro significado.

El crecimiento de la participación de México en las importaciones de Estados Unidos se explica, principalmente, por el aumento en las compras de frutas. Aunque las importaciones de ese país de hortalizas mexicanas, en términos absolutos, también se incrementan, las exportaciones de otros países como Canadá, los Países Bajos y España registran un mayor dinamismo, de tal suerte que la participación relativa de México en las adquisiciones estadounidenses tiende a disminuir. Incluso en el caso del ganado bovino se observa una reducción de la participación mexicana, que se explica, sobre todo, por las sequías prolongadas de los años noventa, pero también por nuevas barreras al comercio, como la preferencia por animales de razas y manejo específicos. El comportamiento del café, que es uno de los principales productos de exportación de México, es irregular y sin una tendencia definida. En el caso del melón se ha perdido importancia relativa frente a países como Guatemala.

EL TLCAN CON CANADÁ y EL SECTOR AGROALIMENTARIO

E 1 comercio con Canadá tradicionalmente ha sido de menor importancia para México, aunque los datos no reflejan la situación real debido a que buena parte de los productos ex

portados son triangulados por Estados Unidos. 10 Por ello, el intercambio con Canadá sólo alcanza porcentajes muy reducidos del comercio agroalimentario de México. En cuanto a las importaciones, aquel país es el segundo socio comercial de México, cuya participación en 1998 fue de 7% del total.

1 O. En el caso de los productos frescos se calcula que 10% es triangulado .

550 ucan y secwr agroaumemano

e u A D R o 6

ESTADOS UNIDOS: l~IPORTANCIA DE MÉXICO CO~IO MERCADO DE IMPORTACIÓN, 1989 Y 1999 (MILES DE DÓLARES Y RANGO)

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 1989 1999 México ocupó el primer lugar

Producto Importación Rango Importación Rango en importancia en

Total 2 284 288 2 4 847 519 2 Hortalizas frescas 676 965 1 1 736 416 1 1998, 1997, 1996, 1995, 1994 Frutas frescas' 201 253 1 719 205 1 1998, 1997' 1996, 1995, 1994 Bananos 16 645 7 40 022 5 Vinos y cerveza 144 565 6 650 962 2 Procesados 109 600 2 409 735 2 1997, 1996, 1995 Café 501 186 1 364 241 3 1995, 1996 Animales 284 792 2 294 714 2

l. Sin bananos . Fuente: elaboración propia con base en <http://www.fas.usda.gov/scriptsw/bico/bico_frm.idc> y <http:// www.ers.usda.gov/db/fatus/index.asp?Type =MC> .

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••

e u A D R o 7

EsTADOS UNIDOS: PARTICIPACIÓN DE MÉXICO EN LAS IMPORTACIONES DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS, 1989-1999 (PORCENTAJE DEL VALOR)

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Total 10.4 11.4 11.1 9.6 10.8 10.7 12.6 11.2 11.3 12.6 12.9 Hortalizas frescas y congeladas 68.6 73 .5 70.1 65.6 66.3 65.8 67.7 67.1 62.4 61.9 58 .3

Melón 68.6 73.5 70.1 65.6 66.3 65.8 67.7 67.1 62.4 61.9 58.3 Frutas frescas y congeladas 15.8 14.0 22.5 25.7 25.9 24.3 29.4 25.1 26.8 28.9 30.0

Cítricos 43.9 46.2 41.9 56.3 53.0 48.7 53 .2 41.8 34.2 31.2 33.7 Mangos 87.7 89.8 84.8 88.5 81.3 84.1 82.9 77.4 81.5 78.2 69.8 Aguacate 0.2 3.8 8.7 17.2 3.6 4.6 7.9 20.9 16.6 24.2

Animales vivos 34.6 37.2 32.3 24.8 28.8 26.1 32.9 8.1 11.1 12.6 18.7 Café 20.6 17.6 17.9 14.8 16.5 13.4 18.1 20.5 17.1 14.9 15.4

Fuente: cálculos propios con base en datos de USDAIERS, FA TUS <http://www.econ.ag.gov/db/fatus/index.asp?Type = MC> .

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••

Los principales productos de importación desde Canadá son oleaginosas, trigo, leche en polvo y cebada. Como destino de las exportaciones mexicanas, Canadá es sólo el sexto socio comercial, superado por Estados Unidos, el Reino Unido, Japón, Suiza y Alemania. Aunque las exportaciones se han incrementado a partir del TLCAN en términos absolutos y relativos, su participación en el total de los productos exportados por México no alcanza 1 por ciento (véase el cuadro 8).

Los principales productos exportados a Canadá son, en orden de importancia: café, jitomate, cerveza, mango y uva. 11 También para Canadá, México es de poca prioridad como mercado de destino y es superado por Estados Unidos, la Unión Europea, China y Brasil. Cabe destacar que a raíz del TLCAN el déficit comercial de México con Canadá ha aumentado de manera significativa.

En síntesis, los resultados de los primeros seis años del TLCAN sugieren que Canadá es el gran ganador del proceso de liberalización comercial en América del Norte, pues alcanza un superávit cada vez mayor con Estados U nidos y aumenta su tradicional ventaja con México.

11. Agriculture andAgri-Food Canada, Mexico ata Glance, <http: 1/ats.agr.ca/public/htmldocs/ e 1477 .htm>.

EFECTOS DEL TLCAN

E 1 presente documento parte de la hipótesis de que el comportamiento del comercio agroalimentario de México no es explicable única y exclusivamente con el TLCAN. Investiga

ciones del Departamento de Agricultura de Estados Unidos cuantificaron los efectos del Tratado en el comercio con México y sus resultados muestran diferencias por productos, pero sobre todo una influencia limitada del propio Tratado. Los cálculos del citado Departamento indican que el comercio entre ambos países sólo hubiera sido 3% menor sin el TLCAN. 12 El cuadro 9 resalta los productos cuyo comercio fue influido por ese Tratado.

El Departamento de Agricultura de Estados Unidos calcula que las exportaciones estadounidenses a México de productos lácteos, carne bovina, manzana y pera son 15% mayores de lo que hubieran sido sin el Tratado. En el caso de las exportaciones de carne porcina el -efecto se estima de 5 a 10 por ciento. A

12. Caro! Goodloe, "The North American Free Trade Agreement and U .S. Agriculture", Departamento de Agricultura de Estados U nidos, FASonline, <http://www.fas.usda.gov/info/-agex-porter/1999/ north.html>.


e u A D R o 8

MÉXICO: BALANZA COMERCIAL AGROALIMENTARIA CON CANADÁ, 1989-1999 (MILES DE DÓLARES Y PORCENTAJES)

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• Balanza Exportación 1 Importación

agroalimentaria Valor % del total Valor % del rotal

1989 - 121 817 6 373 0.27 128 190 3.27 1990 -44 728 12 156 0.46 56 884 1.22 1991 -98 301 16 315 0.53 114 616 2.48 1992 -203 036 29 342 1.04 232 378 3.88 1993 -264 700 34 155 0.86 298 855 5.43 1994 -361 121 29 309 0.66 390 430 5.72 1995 -274 107 42 779 0.68 316 886 6.57 1996 - 379 020 51 678 0.82 430 698 6.07 1997 - 329 730 63 301 0.91 393 031 5.70 1998 -471 209 71 593 0.95 542 802 7.10 1999 n.d. 347 578

l. Cabe mencionar que los datos oficiales de Canadá en cuanto a las exportaciones de México a ese país difieren significativamente de los datos mexicanos, a saber: 1996, 263 936 dólares; 1997, 252 928; 1998, 271 049. n.d. =no definido. Fuente: 1989-1998, Bancomext, 1999; Agriculture and Agro-Food Canada, <http://ats.agr.ca/> .

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••

e u A D R o 9

MÉXICO: REPERCUSIÓN DEL TLCAN EN EL COMERCIO DE ALGUNOS PRODUCTOS, 1989/1993-1999 (MILLONES DE DÓLARES Y MILES DE TONELADAS)

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• Valor Volumen

1989/1993 1994/1998 1999 198911993 199411998 1999 Repercusión 1

Importación Sorgo 377 308 376 3 416 2 567 4 027 Media Maíz 229 522 527 2 014 4 008 5 052 Media Algodón 85 326 285 67 214 201 Media Carne bovina 135 236 454 46 82 158 Alta Carne porcina 59 69 111 27 35 61 Baja Lácteos 162 155 177 n.d. n.d. n.d. Alta Manzanas 23 50 73 45 93 132 Alta Peras 14 21 33 29 42 64 Alta Tomates 256 477 490 335 610 615 Media

Exportación Melón 80 108 175 287 359 507 Media Azúcar 8 12 35 30 31 102 Alta Cacahuate 3 n.d. 4 n.d. Alta Aguacate 0.6 4 18 0.3 3 12 Alta Jugo de naranja2 36 54 49 1 403 2 143 1 840 Media Pasta de tomate 16 12 23 21 14 24 Media

l. Media significa que el comercio creció de 6 a 15 por ciento debido al TLCAN; alta significa que aumentó más de 15% gracias al TLCAN. 2. Miles de hectolitros. Fuente: adaptado de USDÁ/ERS , FA TUS Y USDA/ERS, NAFTA; Situation and Outlook Series, WRS 99-1, Washington, agosto de 1999, p. 24 .

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••

la vez, Estados Unidos aprovechó las ventajas del TLCAN para aumentar sus exportaciones de maíz y algodón a México.

El TLCAN también benefició a Estados Unidos en cuanto a la exportación de frutas; por ejemplo, la desaparición de los permisos previos de importación para uvas y manzanas y la reducción de los aranceles para peras, estimularon sus exportaciones. Las ventas mexicanas de melón cantaloupe son de 17 a 25 por ciento mayores en la actualidad de lo que hubieran sido sin el TLCAN. México se benefició de la liberalización del comercio en azúcar, cuya exportación creció de 64 000 dólares en 1993 a 35 millones en 1999. No obstante, este resultado no es más que

de carácter estadístico frente al potencial exportador de México y la negativa estadounidense de respetar el acuerdo original que preveía la compra de 250 000 toneladas. 13

Estados Unidos capta una porción cada vez mayor del mercado mexicano al desplazar a otros países competidores, gracias a los beneficios en la reducción de los aranceles y su decidida política de fomento de las exportaciones mediante programas de apoyo 14 y de crédito. Del cuadro 10 se desprende que esa

13. John Link y S te ven Zahniser, op. cit., pp. 14-15. 14. "Competitividad de la agricultura mexicana" , octubre de 2000.


e u A D R o 10

MÉXICO: PARTICIPACIÓN DE ESTADOS UNIDOS EN LAS IMPORTACIONES DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS, 1990-1999 (PORCENTAJE DEL VALOR)

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Total 63.2 68.3 68.3 69.0 71.5 74.4 75.0 74.2 75.9 77.0 Productos cárnicos 86.8 76.4 77.9 78.5 87.4 91.4 91.8 95.2 96.6 90.0 Carnes preparadas 62.2 83.5 82.6 84.7 78.4 86.3 87.3 95.2 95.4 95.5 Frutas y hortalizas 63.0 70.3 63.8 68 .0 69.6 68.2 72.2 81.3 80.0 77.9 Azúcar y edulcorantes 29.5 34.7 69.4 69.5 71.3 82.6 59.6 90.5 90.5 95.9 Arroz blanco n.d. n.d. 26.2 47.0 50.1 92.9 98.8 91.0 99.8 70.9

Fuente: cálculos propios con base en datos de Bancomext, The World Trade Atlas, base de datos en medio magnético <http://mexico.businessline.gob.mx:8002 /simpex/owa/ snestOO 1 $.startup> y Promar International, U. S. Agricultura/ Export Experience with NAFTA Partners <http://www.nppc.org/ NEWS/NAFTApromar-market.html>, p. 6 .

• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

economía aumentó su participación en las importaciones mexicanas, sobre todo en productos cárnicos, carnes preparadas, frutas y hortalizas, azúcar y edulcorantes y arroz. Entre los países desplazados parcial o totalmente del mercado mexicano se encuentran Australia y N u e va Zelandia en cárnicos; Italia y Francia en carnes preparadas; Chile en frutas, y los países asiáticos en arroz. Además, Estados Unidos mantiene su tradicional posición predominante en maíz y sorgo, del que cubre prácticamente 100%, y en soya y harina de soya, con una aportación de más de 90% de las importaciones mexicanas.

EL TLCAN FRENTE A OTROS FACTORES

Es evidente que junto con el TLCAN existen muchos otros factores que deben considerarse para explicar el dinamismo y los cambios del comercio agroalimentario de México. El

Tratado más que nada ha facilitado el comercio al definir con claridad las reglas del juego del sector externo y acelerar el desarrollo de la infraestructura física e informativa de apoyo a la exportación. Los factores de mayor importancia son: a] la contracción del mercado interno; b] la caída de los precios mundiales de los productos agropecuarios; e] la desaceleración de la dinámica demográfica en México; d] la coyuntura económica de Estados Unidos; e] el tipo de cambio; f] el desarrollo tecnológico, y g] el efecto del clima.

La contracción del mercado interno de México es producto de la política de control salarial y de la inflación instrumentada desde los años setenta y reforzada desde 1982. Ante la insuficiencia de la demanda interna y las dificultades para comercializar los productos agropecuarios, el comercio exterior se ha convertido en un factor esencial para el desarrollo de los sectores productivos. O sea, el comercio exterior se ha constituido durante los años noventa, en especial desde la entrada en vigor del TLCAN, en la principal fuente de expansión o contracción de los sectores productivos.

El cuadro 3 revela que el crecimiento del comercio agroalimentario de México no ha tenido efectos en el PIB agropecuario, el cual se mantiene casi estancado desde 1991 y en relación con la población decrece desde principios de los años

ochenta. Ello significa que las repercusiones del dinamismo comercial son de tipo vertical, no horizontal, que pudiera ser benéfico para los productores primarios que son desplazados por las importaciones.

En el caso del sector de alimentos, bebidas y tabaco se registra un crecimiento del PIB con una tasa media anual de 5. 7% desde 1980 hasta 1999. 15 No obstante, este sector está avanzando con base en la importación de materias primas, sin generar un efecto multiplicador en el sector primario.

La drástica caída de los precios de los principales productos agropecuarios explica que el valor de las importaciones de productos primarios está prácticamente estancado desde 1986. La FAO calcula una reducción en el valor del comercio de los principales productos agropecuarios de 9% para 1998 y de 12% para 1999. 16 Esta reducción se refiere sobre todo a los precios de granos y cárnicos, productos de los que México es un importador mundial destacado. Tal situación significa que el volúmen físico de las importaciones está creciendo sin que se refleje en el valor de las importaciones. Por ejemplo, en 1996 México importó 6.3 millones de toneladas de maíz de Estados Unidos y 5.1 en 1999; el precio pagado en 1996 fue de más de 1 000 millones de dólares, mientras que en 1999 descendió a 527 millones, o sea por un volumen 20% menor se pagó 48% menos. 17

Otro fenómeno importante que influye en la dinámica de las importaciones se refiere a la desaceleración de la dinámica demográfica, lo que ha propiciado que las importaciones agroalimentarias de México pierdan importancia relativa para e u brir el abasto.

El dinamismo de las exportaciones mexicanas se conjuga con la coyuntura económica de Estados Unidos, que ha experimentado la expansión más prolongada desde la segunda guerra mundial. N o obstante, la experiencia histórica indica que el desarrollo económico es de carácter cíclico y a cada auge y coyuntura eco-

15. Cálculo propio con base en el cuadro 3. 16. FAO, Situación de los mercados de productos básicos, 1999-

2000, Roma, 2000, p. 3. 17. Cálculo propio con base en FATUS, <http://www.ers.usda.gov/

db/FATUS/eztable.asp?DS = FATUSXCY&REPORT = (TABLE = C*M] (ROW =Y] (COL= A]&COLSTUB = EXPORTS&ROWSTUB= YEAR& RUNID=6564>.


E dinamismo de las exportaciones mexicanas se conjuga con la

coyuntura económica de Estados Unidos, que ha

experimentado la expansión más prolongada desde la segunda

guerra mundial. No obstante, la experiencia histórica indica

que el desarrollo económico es de carácter cíclico y a cada auge

y coyuntura económicos sigue una fase de depresión que puede

desembocar en una crisis

nómicos sigue una fase de depresión que puede desembocar en una crisis. Basándose en esta experiencia, todos los participantes del sector agroalimentario, sean productores, comerciantes, industriales, políticos o investigadores, deberían prepararse para los nuevos escenarios económicos internacionales.

Desde que México inició una política unilateral de apertura comercial el tipo de cambio ha influido de manera notable en las exportaciones y la balanza comercial. Mientras que en los años previos a la adhesión al GATT la balanza comercial fue negativa a pesar de un tipo de cambio subvaluado, esta relación se ha invertido a partir de 1986, o sea, tanto más sobrevaluado el tipo de cambio mayor el déficit comercial. 18 Los datos indican que solamente en años con fuertes devaluaciones (tipo de cambio subvaluado) el sector agroalimentario es capaz de generar superávit.

El desarrollo tecnológico y su aplicación en productos de exportación -por ejemplo las hortalizas- son un factor clave para entender el crecimiento de las exportaciones del sector agrícola. El ejemplo del ji tomate de larga vida en anaquel es el más destacado; México pudo ampliar su presencia en el invierno en el mercado estadounidense y desplazó a Florida de su espacio histórico. Sin embargo, el papel del progreso tecnológico se hace más patente en los mercados maduros que crecen a tasas bajas. En este caso los competidores acuden a estrategias de diferenciación de los productos. En el caso deljitomate, los productores de Canadá y los Países Bajos han introducido exitosamente el tipo hidropónico. La oportuna observación de las tendencias de mercado y la continua introducción de mejoras

18. El aumento del tipo de cambio de 1% causa una reducción de la balanza comercial de 0.84%.

constituyen márgenes de desarrollo importantes para los productores y exportadores mexicanos.

El clima sigue siendo un elemento crucial en el comercio agropecuario de la región del TLCAN. Debido a que Estados Unidos cuenta con pocas regiones de clima tropical, que además son afectadas frecuentemente por huracanes (Florida), heladas (Florida y California) y otros fenómenos meteorológicos, México ha podido tomar ventaja en la exportación de limón persa, mango y hortalizas de invierno. 19

En su conjunto esos elementos explican por qué los déficit comerciales de México no se han incrementado de manera excesiva, incluso con el TLCAN. Empero, ese proceso ha representado enormes costos sociales porque las importaciones están cargadas hacia los granos y sus productos, actividad a la que se dedica el grueso de los productores mexicanos; por otro lado, las exportaciones mexicanas se concentran en un reducido grupo de grandes productores y empresas agroindustriales. El grueso de las exportaciones se concentra en sólo 300 empresas.

PROPUESTAS DE POLÍTICAS

La importancia de Estados U nidos como origen de las importaciones mexicanas es apabullante; ese país también ha aprovechado mejor el TLCAN al desplazar a un gran número de

competidores nacionales y extranjeros del mercado mexicano.

19. R. Schwentesius Rindermann y M.A.Gómez Cruz, "Impacto del TLCAN sobre cítricos", en Cámara de Diputados, Comisión de Agricultura,¿ Cuánta liberalización aguanta la agricultura? Impacto del TLCAN en elsectoragroalementario, México, 2000, pp. 315-348.

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Esta situación permite concluir que la dependencia de México respecto de Estados Unidos en la cuestión alimentaria se ha profundizado. Ello ha acentuado la vulnerabilidad de la soberanía alimentaria del país al depender cada vez en mayor medida de un solo país.

El predominio de Estados Unidos en las importaciones de México se convierte en una amenaza cada vez mayor para los productores nacionales; el único interés de aquél es aumentar sus ventas al exterior, más aún ante la pérdida de competitividad frente a Canadá.

La situación de los exportadores mexicanos es completamente distinta; no sólo son de poca importancia en el mercado de Estados Unidos, sino en lugar de que el TLCAN les dé una ventaja, se enfrentan a una mayor competencia con otros países sin que exista una política decidida de apoyo oficial.

La difícil situación de la mayoría de los productores agropecuarios mexicanos ha propiciado un círculo de demandas por dumping en contra de los productores de Estados Unidos (de manzana, ganado bovino y porcino y azúcar). 20 Aunque en los casos mencionados las organizaciones de productores lograron demostrar el daño causado por las importaciones, los modelos de protección aceptados por la Secofi representan más logros legales que beneficios económicos reales. Se aceptaron modelos de protección para productos de poca importancia en materia de importación (puercos vivos, mientras que la entrada de productos cárnicos es más importante), cuotas de importación para las que no existe la infraestructura técnica en la frontera para su aplicación, o precios mínimos acordados entre ambas partes que no se respetan y que benefician unilateralmente a los productores estadounidenses. En fin, los modelos de protección no parecen garantizar un desarrollo más equilibrado de los sectores productivos de México, además de que se trata de procesos muy caros y des gastadores por el tiempo que requieren.

Una opción aún no explorada es la demanda por suspensión temporal del TLCAN con base en la Convención de Viena; el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales del21 de marzo de 1986 considera esa medida en el caso de un cambio sustancial de una circunstancia en comparación con el momento de su firma.

Sin embargo, el TLCAN es sólo uno y ni siquiera el principal de los elementos que definen el ámbito productivo del sector agropecuario. Por ello es necesario insistir en un proceso de re valoración del campo mexicano para entender su papel real en el desarrollo económico, social, cultural y político. El sector agropecuario puede desempeñar importantes funciones en el futuro de la economía: satisfacer la demanda interna de alimentos y materias primas agropecuarias y ahorrar divisas reduciendo las importaciones; generar excedentes exportables en los productos que ocupan un lugar tradicionalmente fuerte en el mercado mundial y desarrollar nuevas alternativas exportables (productos orgánicos, por ejemplo) a fin de abatir las presiones en el sector externo; generar empleos adicionales en el medio ru-

20. La demanda se dirige en contra de las importaciones de jarabe de maíz de alta fructosa.

tlcan y sector agroalimentario

ral, moderando presiones sobre el mercado de trabajo urbano; generar efectos multiplicadores para el conjunto de la economía mexicana mediante el desarrollo de un mercado interno dinámico, y preservar y desarrollar el ambiente.

Con esta base de pleno reconocimiento de la multifuncionalidad y del potencial del sector agropecuario para la sociedad mexicana en su conjunto, se debe desarrollar una política integral de fomento cimentada en criterios de costos y beneficios económicos, sociales y ambientales, no sólo en su costo financiero.

Una política de fomento integral y de manejo de riesgos21

debe incluir instrumentos de corto, mediano y largo plazos: una política de precios para estimular la producción, lo que implica incrementar subsidios o suspender el TLCAN; reformar el Procampo en sus modos de operación o sustituirlo por programas más diferenciados en beneficio de los pequeños agricultores y ganaderos; eliminar de la Alianza para el Campo el sesgo que favorece a grandes empresas; garantizar que los recursos de Aserca beneficien a las organizaciones de productores y no a empresas transnacionales; cuidar la coherencia entre las políticas agrícolas y las políticas macroeconómicas, evitando sobrevaluaciones del tipo de cambio o introduciendo un tipo de cambio verde en beneficio del sector agropecuario; incrementar la inversión pública en investigación, extensionismo y desarrollo, así como en infraestructura, alcanzando, por lo menos, una proporción similar al aporte del sector agropecuario en el PIB; reformular los sistemas de crédito y seguro rurales y ampliar los fondos canalizados por la banca nacional de desarrollo a fin de permitir el acceso de los pequeños productores al capital de trabajo; ofrecer información estadística de forma oportuna y desarrollar un sistema de predicciones que faciliten la toma de decisiones y bajen los riesgos de inversión, y en la pequeña agricultura, diversificar actividades e impulsar cultivos con elevado potencial (como los orgánicos o el limón persa, por ejemplo).

Altas barreras al comercio, subsidios a la exportación y apoyos internos en los países miembros del TLCAN han limitado enormemente los beneficios potenciales de un libre comercio para los productores mexicanos. La OCDE sugiere que naciones como México pueden ganar mucho si Estados Unidos, Canadá y la Unión Europea llevan a cabo reformas de fondo a sus políticas agrícolas y reducen las distorsiones al comercio. 22 Una última recomendación se refiere, por ello, a que el gobierno mexicano insista en las rondas de negociación internacional en el cumplimiento de los compromisos contraídos por estos países y proponga medidas de un desarrollo más equitativo entre las naciones. $

21. Las propuestas son una versión modificada de las desarrolladas en R. Schwentesius Rindermann, M.A. Gómez Cruz y José Luis Calva, La cartera vencida del sector agropecuario. Evolución-causas-soluciones, Reporte de Investigación núm. 25, CIESTAAM, Chapingo, México, 1995, pp. 29-34, y en R. Schwentesius Rindermann y M. A. Gómez Cruz, "Política agrícola hacia el siglo XXI. Procampo y Alianza para el Campo en el contexto internacional", Estudios Ag rarios, núm. 13, revista de la Procuraduría Agraria, 1999, pp. 61-82.

22. OCDE, Agricultura[ Policy Reform: Developments and Prospects, Policy Brief, OCDE Observer, París, Francia, 2000, p. 5.

El Banco de Desarrollo de América del Norte:

avances y retos • • • • • • • • • • LAURA BROWN PARRA '

FRONTERA Y AGUA: NECESIDADES INFINITAS

La región fronteriza México-Estados U nidos es un país en sí mismo que poco tiene que ver con las economías a las que pertenece. La interdependencia económica, social y cultural

de ciudades fronterizas contiguas, separadas por un río o tan sólo por una línea imaginaria matizada por una cerca de púas es, en ocasiones, mayor que la existente entre ciudades vecinas en México o Estados Unidos.

En la frontera actúan dos fuerzas simultáneas: por un lado, la atracción que ejerce la economía estadounidense sobre la población mexicana que busca un mejor nivel de vida provoca la emigración de habitantes de varios estados de México hacia las ciudades fronterizas del norte, en espera de la mejor oportunidad para cruzar la frontera. En ocasiones sus esfuerzos son exitosos, pero en otras fracasan y se quedan a vivir temporalmente en la ciudad fronteriza, en espera de una mejor ocasión para "cruzar". Por otro lado, la dinámica económica proveniente del mayor intercambio comercial y de la profundización de la integración económica entre ambos países ha incrementado la demanda de trabajadores para las industrias de la zona fronteriza mexicana. Ambas fuerzas, al combinarse, provocan un crecimiento poblacional sin precedente y sin posibilidad de control en las ciudades de la frontera, con la consecuente demanda por servicios e infraestructura.

Se han realizado infinidad de estudios sobre los requerimientos de inversión en infraestructura hidráulica. Recientemente la

*La autora trabajó de marzo de 1996 a enero de 2001 en el Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN). En los tres últimos años se desempeñó como directora de Análisis de Crédito y posteriormente como directora de Desarrollo de Proyectos <[email protected]>. La autora agradece las opiniones de Marco Provencio.

Comisión Nacional del Agua (CNA) señaló que "para los próximos años" se necesitarán recursos por 715 000 millones de pesos para todo el país. Para cubrir las necesidades de dicha infraestructura en la región limítrofe se requerirán entre 20 000 y 30 000 millones de pesos en los siguientes diez años, para ambos lados de la frontera. 1 Independientemente de la región, del ritmo de crecimiento poblacional y de los montos de inversión, las necesidades de infraestructura en general, e hidráulica en particular, son dinámicas. En primer lugar es preciso atender un rezago que en algunos casos es de 20 a 30 años; después atender la necesidad actual y luego mantener la infraestructura de servicios a la par del crecimiento poblacional. La vigencia de cualquier cifra es de sólo unos meses. Es una carrera contra el tiempo que invariablemente se perderá si se pretende seguir atendiendo el problema de la misma manera como hasta ahora.

El Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN) fue creado para financiar de manera innovadora proyectos de infraestructura ambiental en la frontera en apoyo a la creciente demanda de servicios de esa zona. El diseño original del Banco, sin embargo, no respondió a las realidad de la región ni a las expectativas.

UNA INSTITUCIÓN FINANCIERA PARA LA FRONTERA

Para entender la evolución del Banco es necesario tener presente que éste se creó a partir de un requerimiento político de Estados Unidos, como parte de las negociaciones del

TLCAN. Su origen altamente político dio lugar a serias contra-

l . John P. Lehman, US-Mexico Border Ten YearOutlook. Environmentallnfrastructure Funding Projections , North American Development Bank (NADB), 1998.

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dicciones y limitaciones en su operación que incluyeron las áreas de atención, la región a beneficiar, los acreditados, la tasa a la cual prestar, los mecanismos para el otorgamiento de créditos, el limitado número de plazas, reglas de licitación restrictivas y el requisito de certificación previa de los proyectos por parte de la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza (Cocef).

La creciente integración de las economías mexicana y estadounidense evidenció la necesidad de crear un organismo financiero binacional orientado a atender los múltiples retos de tipo económico que surgirían de dicho proceso, en particular en la frontera norte.

Cuando surge la propuesta de establecer el BDAN, el terreno era muy fértil para que prosperara. El problema, sin embargo, fue que una buena idea como ésa surgió en el marco de una discusión política compleja e incluso más como una posición política que como un proyecto válido para llevarlo a la práctica. En consecuencia, el Departamento del Tesoro de Estados U nidos y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) de México acordaron el perfil de la institución, aunque lo hicieron sin estar plenamente convencidos de las bondades que podría redituar a mediano y largo plazos un organismo financiero que atendiera la problemática económica, en el sentido más amplio, de la frontera.

La frontera es un espacio geográfico cuya dinámica está más en función del vecino del otro lado de la línea fronteriza que de los designios de funcionarios públicos o de directores de empresas priva das en las respectivas capitales. La frontera requería de un organismo bilateral con un amplio grado de autonomía para atenuar los costos del crecimiento económico en dicha zona e incluso sentar las bases de un mejor desarrollo futuro. Pese a ello, el Banco nació corto de miras frente a lo que en realidad se requería y no por un problema atribuible a los funcionarios de esa institución, sino por una estrechez de visión por parte de empleados de las capitales que a más de 2 000 o 4 000 kilómetros de la frontera ignoraban lo que para dicha zona pudo haber representado un organismo como el BDAN.

En una época uno de los temas que más concentró la discusión sobre el mandato que tendría el Banco no sólo fue en torno al ámbito de actividades en el que operaría, sino también si ambos países suscribirían el mismo monto de capital y los créditos se asignarían de manera equitativa o, si por el contrario, habría un socio que por su nivel de desarrollo suscribiría un mayor porcentaje del capital (Estados Unidos) y otro que por su grado de desarrollo recibiría un porcentaje mayor de los recursos (México).

Se sostenía que Estados Unidos debería suscribir dos terceras partes del capital, México recibir dos terceras partes de los créditos en el largo plazo y ambos países tener la misma representación en el órgano de gobierno. El primero señaló que su mayor porcentaje de capital debería tener su equivalente en número de votos , puesto que así sucedía en otros organismos financieros. Este argumento era bastante limitado ya que hay muchos organismos internacionales, algunos con una importante actividad en materia económica (por ejemplo la OCDE), donde cada país tiene un voto, al margen de los recursos que asigne al organismo en cuestión. Sin embargo, la parte mexicana consideró que la propuesta de que hubiera un país con mayor suscrip-

banco de desarrollo de amenca oe1 norte

ción de capital y otro con mayor captación de préstamos no era sostenible con la postura general de una negociación "entre iguales" en el ámbito del TLCAN. Poner a México en el papel de país en desarrollo era lo que se quería dejar atrás con la negociación del Tratado.

Se decidió que ambos gobiernos capitalizarían al Banco en partes iguales y que no habría un monto predeterminado de los préstamos que se destinarían a cada país. El capital autorizado del BDAN es de 3 000 millones de dólares , 15% del cual (450 millones) constituye el capital pagado, es decir, fondos aportados en efectivo por los dos gobiernos y 85% (2 550 millones) es capital exigible. A la fecha el Banco ha recibido 348.75 millones de dólares en capital pagado y 1 97 6 millones en capital exigible. La institución puede utilizar 90% del capital autorizado para financiar proyectos de infraestructura ambiental en la región comprendida a 100 km de cada lado de la frontera; 10% del capital aportado por cada país se destina al financiamiento de programas complementarios para comunidades y empresas en México y Estados Unidos en apoyo a los propósitos del TLCAN. Cabe aclarar que estos programas no los administra el Banco. En el caso de México, el Banobras administra el programa "ventanilla doméstica" y en Estados Unidos lo hace una oficina independiente. La ventaja de estos programas complementarios es que no se enfrentan a las limitaciones del Banco, ya que el área geográfica en que operan no se reduce a la región fronteriza, no requieren certificación previa de la Cocef y no es preciso prestar a tasas de mercado. Si bien son programas con un capital muy pequeño en comparación con el del Banco, son mucho más flexibies y responden más rápidamente a las necesidades de sus beneficiarios.

El Consejo del Banco lo presiden de manera alterna y anual la SHCP y el Departamento del Tesoro. Los demás miembros son, por México, los titulares de las secretarías de Desarrollo Social y de Economía, y por Estados Unidos, el secretario de Estado y el administrador de la Agencia de Protección Ambiental.

NACIMIENTO DEL BANCO

E 1 BDAN surgió en medio de grandes expectativas por parte de organizaciones no gubernamentales (ONG) y de lascomunidades fronterizas. El acuerdo que formalizó su crea

ción se firmó en noviembre de 1993, estableciéndose en San Antonio, Texas, en noviembre de 1994. Su objetivo es financiar proyectos de infraestructura ambiental en la zona fronteriza, definida ésta como el área que comprende la franja de 100 km (62 millas) al norte y al sur de la frontera entre los dos países, previamente certificados por la Cocef. Las áreas de infraestructura ambiental que se autorizó atender de manera preferente son: contaminación del agua, tratamiento de aguas residuales, desechos sólidos y otros asuntos relacionados.2

2. Acuerdo entre los gobiernos de México y Estados Unidos sobre el Establecimiento de la Comisión de Cooperación Ecológica y del Banco de Desarrollo de América del Norte.

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El Banco prestaría a tasas de mercado, 3 en pesos o en dólares, con plazos de hasta 25 años, a los sectores público y privado, con las garantías que los proyectos ofrecieran desde el flujo de ingresos hasta los bienes inmuebles. Entre los aspectos innovadores del funcionamiento del Banco destaca la condición de otorgar los recursos al cumplimiento, por parte de los acreditados, de metas de ingresos, eficiencias institucionales y opera ti vas, así como de la creación de reservas para operación, mantenimiento, renovación y servicio de la deuda.

A diferencia de otras instituciones multilaterales, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), cuyos acreditados son los gobiernos federales que otorgan su garantía soberana, el BDAN se creó con la idea de que fuera una institución que corriera riesgos con los promotores de proyectos. En el primer caso, los gobiernos federales obtienen los créditos, para posteriormente transferir los recursos a los acreditados finales, sean organismos públicos o privados, mediante un agente financiero. En México este papel lo cumplen los bancos de desarrollo, como el Banobras y el Bancomext. Así, los bancos multilaterales no corren ningún riesgo ya que siempre reciben el pago de sus créditos en monto y tiempo pues el gobierno federal es garante, independientemente de que el acreditado final pague o no su débito.

En el mejor de los casos, además, las condiciones preferenciales del crédito del banco multilateral al gobierno federal se transfieren de forma idéntica (o espejo) a los acreditados finales. Sin embargo, en la mayoría de los casos las condiciones se modifican en el camino y terminan siendo "menos preferenciales" que el crédito extranjero que las originó debido a los costos de transacción y de administración de los agentes financieros.

Así, el BDAN cambiaría la forma de participación de los bancos multilaterales y sería un pionero en este campo: financiaría proyectos (projectfinance) y no a gobiernos. Asimismo, al trabajar directamente con los acreditados, aunque es más riesgoso, se eliminan los costos por intermediación de los agentes financieros y por tanto los créditos se otorgarán a un costo menor que los multilaterales.

Visto así, no cabía duda de que el Banco estaba destinado a ser una institución innovadora, competitiva y exitosa. Sin embargo, las serias contradicciones y obstáculos en su diseño pusieron en riesgo, desde el inicio, su viabilidad. Otorgar créditos para financiar la construcción de infraestructura ambiental con garantía de proyecto suena hasta cierto punto sencillo. Pero cuando se considera que los servicios públicos derivados de la infraestructura ambiental los paga la población por medio de las tarifas y que éstas en gran medida están subsidiadas (fenómeno presente en ambos lados de la frontera), queda clara la dependencia de estos proyectos de los recursos a fondo perdido para su construcción, operación y mantenimiento. Cumplir el mandato del Banco se presentaba difícil. Sin embargo, gracias a la

3. Tasa fija en dólares equivalente a la tasa de los bonos del Tesoro a un plazo similar al de amortización del crédito, más un margen por administración y otro por riesgo.

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tenacidad y visión de sus directores, iniciando con Alfredo Phillips Olmedo, primer director-gerente por México, siete años después el Banco funciona, cumple con su mandato y desempeña un papel cada vez más relevante en el desarrollo de la frontera. He aquí la historia.

EL BDAN: ¿INSTITUCióN EXTRANJERA EN MÉxico?

Frente a todos los obstáculos, siempre se han encontrado soluciones. U no de ellos, el más relevante para México, ya que ponía en duda la posibilidad de que el Banco operara en su

territorio, fue el penoso descubrimiento de que la SHCP podría declararlo "institución extranjera". Aun cuando está capitalizado en 50% por México, no podía prestar directamente a los gobiernos estatales y municipales ni a sus organismos públicos, porque así lo establece el artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 4 De no solucionarse ese problema, los apoyos a México se limitarían a la concesión de créditos al sector privado.

Frente a ello, el Banco se embarcó en el estudio de opciones para poder prestar al sector público en México. Después de varios intentos fallidos, entre ellos un mandato por medio del Banobras, finalmente se optó, con la anuencia de la SHCP, por establecer una sociedad financiera de objeto limitado, la cual canalizaría los créditos del BDAN a los acreditados del sector público en México. Así, el21 de septiembre de 1998 se estableció la Corporación Financiera de Desarrollo de América del Norte, S.A. (Cofidan). Un problema menos.

Antes se había resuelto el problema de otorgar créditos en pesos, ya que ellos se originan en dólares. En México prácticamente no existen las coberturas cambiarias para dólares a plazos mayores de seis meses y su costo hubiera dejado al BDAN

fuera de competencia. Éste trabajó con la SHCP y el Banobras para que se le incluyera en el Fondo de Apoyos a Estados y Municipios (Foaem), fideicomiso del gobierno federal administrado por el Banobras que opera como una cobertura cambiaria para proyectos de infraestructura. Se logró modificar el mandato del Foaem para incluir al BDAN y sus acreditados. Para estos casos, el Banco fija la tasa de interés en dólares en la fecha de otorgamiento del crédito y le suma el costo de la cobertura cambiaria del Foaem para obtener así la tasa de interés en pesos que deberá pagar el acreditado.

Otro problema fue el de las garantías de los proyectos. Si bien el mandato del Banco indicaba que se podían tomar los bienes inmuebles que se construyeran con los recursos, no se consideró que en los proyectos públicos los bienes destinados al suministro de un servicio son inembargables e imprescriptibles. Es decir, no se pueden dar en garantía. Por ello, y con base en un

4. Artículo 117. Los estados no pueden en ningún caso: VII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

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análisis de crédito riguroso que asegura que los proyectos generarán el flujo de caja suficiente que permita el pago del crédito, se obtuvo otro tipo de garantías , como líneas de crédito re vol ventes y contingentes, garantías de la "ventanilla doméstica", acciones de las empresas y fideicomisos de fuente de pago, entre otros.

Una vez subsanados estos obstáculos para el otorgamiento de créditos, el BDAN se convirtió en la fuente de recursos más competitiva en México para los sectores de infraestructura que atiende, 5 si bien no la de más fácil y rápido acceso.

En 1998 el Banco otorgó el primer crédito al sector privado para la construcción de las dos primeras plantas de tratamiento de aguas residuales en Ciudad Juárez y en 1999, por medio de la Cofidan, los primeros cuatro créditos a organismos públicos en México. Éstos se destinaron a los organismos de agua de Naco, Sonora, y Tijuana, Baja California, así como a los organismos de residuos sólidos de Agua Prieta y Puerto Peñasco, Sonora.

El otorgamiento de créditos en Estados Unidos se enfrentó a un problema aún más complicado: para beneficio de las comunidades de ese país se cuenta con varios fondos de crédito para proyectos de infraestructura a tasas de interés subsidiadas, en ocasiones de cero por ciento y cuando mucho iguales a la inflación. La principal fuente de estos recursos para proyectos hidráulicos son los Fondos Revolventes Estatales (State Revolving Funds ). El mandato del Banco que indica que debe prestar a tasas de mercado lo dejó fuera de toda competencia. Por varios años no fue posible solucionar este problema, lo que limitó la participación del Banco en Estados Unidos. A la fecha ha otorgado préstamos para dos proyectos de agua en ese país: uno en Mercedes, Texas, de corto plazo, y otro en Brawley, California, en la forma de compra de bonos.

Antes que el Banco, se habían realizado otros intentos de financiar proyectos hidráulicos por medio de la Comisión de Límites y Aguas , secciones Mexicana (CILA) y Estadounidense (IBWC); la Comisión Nacional del Agua (CNA) y la Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos (EPA). Esta última había canalizado recursos a fondo perdido para algunos proyectos hidráulicos binacionales en la frontera, con la CILA y la IBWC como agentes ejecutores. Sin embargo, la falta de coordinación y de compromisos financieros de estos proyectos no permitió alcanzar el éxito que se deseaba.

El Banco despertó grandes expectativas en las comunidades y un marcado escepticismo en los organismos que ya participaban en ese tipo de proyectos en la zona. Durante los tres primeros años de operación, el Banco y la Cocef se centraron en coordinar el desarrollo de proyectos, con el concurso de otras entidades participantes en la frontera. Los fracasos de los primeros proyectos certificados (Matamoros, Tamaulipas; Nogales y Naco, Sonora) dejaron en claro que era necesario definir un proceso de operación conjunto y que, adicionalmente, se requería de un foro en el cual los organismos participantes opinaran sobre los proyectos en desarrollo y en el que México y Estados

5. BDAN, Análisis comparativo de programas de crédito y tasas de interés en México, 2001 .

banco de desarrollo de américa del norte

U nidos señalaran, por medio de la CNA y la EPA, respectivamente, sus prioridades en materia de proyectos hidráulicos.

Todo lo anterior tenía el fin de emprender más y mejores proyectos para que el BDAN los financiara. Es así como en 1997 surgen los comités Coordinador y de Trabajo, presididos por la Cocefy el BDAN, con participación de laCILA, laiBWC, laCNA y la EPA. Este último foro , que se reúne trimestralmente, emite recomendaciones sobre los proyectos que deberá certificar la Cocef. Sin embargo, es importante subrayar que esta decisión sigue recayendo únicamente en el Consejo de la Cocef.

Independientemente de las bondades de tener un cuerpo colegiado que incorpora a los principales participantes en la frontera en proyectos hidráulicos, el Comité de Trabajo es un ejemplo de cooperación binacional que reúne las experiencias y los puntos de vista de funcionarios calificados en sus áreas específicas de operación . Además, permite la solución de controversias y la toma de decisiones sobre proyectos de una manera ágil y transparente.

Los RECURSOS A FONDO PERDIDO!

EL BoRDER ENVIRONMENT INFRASTRUCTURE FuND

Después de desarrollar los primeros proyectos fue evidente que los autorizados en las áreas de influencia del Banco no serían viables si los recursos crediticios constituían la única

fuente de fondeo, por lo que se requería un complemento importante de recursos a fondo perdido para la construcción. Fue entonces cuando el Banco, principalmente su director-gerente por Estados U nidos, Víctor Miramontes, se dedicó a obtener recursos de la EPA, la cual en 1997 dio en administración al Banco un monto inicial de 170 millones de dólares para financiar la construcción de proyectos de agua y aguas residuales, con el beneficio adicional y sin precedente de que esos recursos podrían destinarse a proyectos en México, siempre que hubiera algún beneficio transfronterizo. La EPA no limitó el monto de los recursos que se podían canalizar a cada país. Los fondos se asignarían a los proyectos conforme estuvieran disponibles, sin importar el país de origen.

Para tener acceso a estos recursos, depositados en el Border Environment Infrastucture Fund (BEIF) y de acuerdo con lo estipulado por la EPA, los proyectos deberían cumplir con los requisitos de estar certificados por la Cocef y de contar con un monto de crédito de la fuente más competitiva como parte de la estructura financiera. La elegibilidad y el monto de recursos del BEIF se determina con base en un análisis, que elabora el Banco, de la capacidad de crédito de cada proyecto y de la capacidad de pago de la población . De acuerdo con la EPA, el otorgamiento de recursos del BEIF se acompaña de las condiciones de metas de ingresos, eficiencia operativa e institucional y reservas por los acreditados, que el Banco aplica a los recursos crediticios.

En el caso de proyectos en México, los recursos del BEIF deben empatarse uno a uno con recursos públicos, ya sean de la CNA, los estados o los municipios. En el año 2000 la EPA y la CNA firmaron un acuerdo mediante el cual formalizaron su colabo-

(


ración en la construcción de proyectos de agua potable y tratamiento de aguas residuales en México, pero sin garantizar un monto específico de recursos de la EPA para el BEIF o de la CNA

para empate en el futuro. Esto ante la imposibilidad de México para adquirir compromisos presupuestarios multianuales.

En el Banco estos fondos se entienden como de tránsito entre un mundo de proyectos 100% subsidiados a otro 100% de crédito, tal como sucederá en un futuro no muy lejano. Por lo pronto se tiene un escenario intermedio: proyectos con crédito y con subsidio que se acompañarán con medidas para sanear las finanzas de los organismos.

El BEIF es el primer ejemplo de recursos presupuestarios que sin ningún costo del gobierno estadounidense se canalizan a México para construir infraestructura. Se podría considerar como un fondo de compensación como los que existen en la Unión Europea como apoyo de los países más ricos a los de menores ingresos. Este antecedente debería facilitar la creación de más fondos con estas características entre México y Estados Unidos para aplicarlos en todo el país.

Ante el éxito del BDAN en la administración de los recursos, la EPA ha efectuado mayores asignaciones de recursos hasta sumar casi 300 millones de dólares en diciembre de 2000.

No es exagerado afirmar que los recursos de la EPA dieron viabilidad inicial al BDAN y permitieron construir proyectos de agua urgentes desde hace muchos años en la región fronteriza: Ciudad Juárez y Palomas en Chihuahua; Naco y San Luis Río Colorado en Sonora; Acuña y Piedras Negras en Coahuila; Mexicali, Tijuana y Tecate en Baja California, y Reynosa en Tamaulipas. En Estados Unidos: Roma, Laredo, Mercedes,Alton, Del Rio, Donna, El Paso, Lower Valley, Sanderson y el Plan para siete comunidades en Texas; Brawley, Calexico, Heber (2), Westmorland, Patagonia, Nogales y Somerton enArizona, y San Diego, en California.

En total, de 1998 a 2000 se otorgaron 265.5 millones de dólares en recursos del BEIF para 30 proyectos. Con este fondo la dinámica del Banco cambió y quedaron atrás los tiempos en que tenía que salir en busca de proyectos, como ocurrió de 1995 a 1997. En la actualidad las comunidades son las que se acercan al Banco y las que compiten por los recursos del fondo.

Sin embargo, para nadie es un secreto que los recursos presupuestarios disponibles en México y Estados Unidos que se destinan a subsidiar la construcción de proyectos se han reducido, tendencia que persistirá en el futuro. Entonces, ¿qué pasará con el Banco? Pero, más importante aún, ¿qué pasará con los proyectos de infraestructura ambiental en la frontera?

AUTOSUFICIENCIA FINANCIERA DE ORGANISMOS

DE SERVICIOS PÚBLICOS

El único camino para seguir construyendo infraestructura ambiental es el de lograr la autosuficiencia financiera de los organismos de los servicios pUblicos. Dada la disponibili

dad de recursos del BEIF, el Banco se concentró inicialmente en los proyectos de agua y tratamiento de aguas residuales. Los pri-

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meros de ellos evidenciaron una característica de los acreditados potenciales: aun cuando se tenían grandes necesidades de infraestructura no había proyectos que financiar. Fuera de cuatro o cinco comunidades grandes, el resto de las localidades de la frontera, ante la falta de recursos humanos y materiales, ha desarrollado sus proyectos con el apoyo de otras entidades. En el caso de México principalmente la CNA y la CILA. Sin embargo, estos proyectos se desarrollaban con base en una premisa errónea: que el problema del agua en México es de ingeniería y que se soluciona con la construcción de más infraestructura para dotar y tratar agua en las zonas que así lo requieren.

Al no considerar los aspectos de eficiencia en la operación de los organismos y en la dotación de los servicios, la conservación del agua y el financiamiento de la infraestructura, las soluciones planteadas, aunque correctas desde el punto de vista ingenieril, no son las adecuadas para dar una solución integral a las necesidades de infraestructura.

Es claro que la concepción del problema del agua como un asunto meramente de ingeniería parte de la premisa de que habrá una disponibilidad infinita de recursos a fondo perdido para la construcción y una buena parte para la operación y el mantenimiento de la infraestructura. Tal idea se hereda de la época en que se administraba la abundancia y en que el presupuesto era el factor determinante del tipo y la cantidad de infraestructura que se construiría.

El problema del agua es de carácter financiero y económico, de manejo de un recurso escaso. Los organismos que manejan el agua, públicos o privados, pueden y deben generar los recursos suficientes para construir, operar y mantener la infraestructura hidráulica que atienda las necesidades de la población. Es cierto que ésta se ve afectada porque debe pagar los servicios, pero las tarifas y sus aumentos se pueden dar de manera paulatina y según la capacidad de pago de los pobladores.

No hay servicio más caro que el que no se tiene. Hay poblaciones que actualmente no tienen agua y que pagan a las pipas hasta tres o cuatro veces lo que se cobra por ella en las localidades con agua entubada. Lo que debe quedar claro es que si hoy no se paga el verdadero valor del servicio, cualquiera que éste sea, pero en particular el agua, no se dispondrá de él en el futuro.

¿De qué sirve construir infraestructura de agua potable que por falta de una política adecuada de precios y tarifas fomenta el desperdicio? ¿Para qué construir infraestructura de agua potable si no se aplica una política de conservación que disminuya el consumo y fomente el ahorro del líquido? ¿Para qué construirla si no se solucionan antes las fugas en la red? ¿De qué sirve construir infraestructura si, por falta de recursos para su mantenimiento, a los dos o tres años ya es inservible y por tanto hay que incurrir en un nuevo gasto para rehacerla por completo? ¿Cuál es el sentido de construir plantas de agua con la más alta tecnología pero que no será posible operar por falta de recursos? ¿De qué sirve otorgar recursos para la construcción si no se crean las reservas necesarias para hacer frente a las contingencias?

De continuar con la pretensión actual de solucionar el problema del agua simplemente con la construcción de más infra-

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estructura, pero dejando de lado la modernización y el manejo eficiente del sector, se estará incurriendo en una irresponsabilidad en las finanzas públicas. Los escasos recursos federales y estatales disponibles se estarán tirando literalmente en un barril sin fondo, el mismo en el que se está echando el agua que se desperdicia al no cobrar su costo real. Conscientes de las limitaciones actuales y futuras de los recursos a fondo perdido para estas actividades, es necesario promover una estrategia de conservación y de precios y tarifas que permita a los organismos generar los ingresos necesarios para que, aunados a las medidas de eficiencia operativa en el mediano y largo plazos, sean los que financien la infraestructura requerida.

Para apoyar este esfuerzo, el BDAN ha complementado su función de financiamiento de infraestructura con una labor muy intensa para el fortalecimiento institucional de los organismos y los municipios mediante el Programa de Cooperación para el Desarrollo Institucional (Prodin). Los recursos crediticios y a fondo perdido para construcción de infraestructura se condicionan a que los organismos saneen sus finanzas y cumplan sus metas de ingresos y de eficiencia. Sabedor de que los organismos operadores enfrentan una necesidad sin fin de recursos para infraestructura, el Banco, por medio del Prodin, proporciona recursos a fondo perdido para que los organismos elaboren los estudios necesarios para su modernización.

El Banco ha coordinado estos esfuerzos en algunos proyectos con la SHCP, que al igual que el BDAN condiciona el otorgamiento de recursos federales para proyectos al cumplimiento de convenios de saneamiento financiero con los organismos receptores. Sin embargo, hasta ahora éste es un esfuerzo prácticamente aislado y no muy bien recibido por las autoridades de organismos y municipios. El seguimiento puntual del cumplimiento de los compromisos y su aplicación generalizada en todos los proyectos es la clave que permitirá a México dotar de una manera dinámica y permanente de agua a la población. Al lograr este objetivo se liberarán recursos que podrán emplearse de manera más eficiente en otros sectores, como educación y salud.

Es necesario que este enfoque se adopte como norma en escala nacional. La Comisión Nacional del Agua, como entidad normativa, es fundamental en este esfuerzo. Es preciso dictar las normas financieras que se deben acatar, vigilar su aplicación e imponer las sanciones por incumplimiento.

La pregunta recurrente en las negociaciones del Banco con organismos operadores de agua era: ¿generar ingresos netos de costos positivos? ¿Por qué? ¿Para qué? El día que no sea necesario explicar las razones se habrá avanzado en la modernización del sector. Es claro que esta actitud de los directores de organismos es en gran medida resultado de la duración del período municipal (tres años). Es difícil que un presidente municipal o el director de un organismo operador incorpore en sus decisiones un horizonte de planeación de largo plazo. Que se preocupe el que llegue después.

Para evitar que la planeación y las decisiones sobre infraestructura se vean limitadas y estén dirigidas por cuestiones políticas, es necesario revisar y actualizar el marco jurídico para fomentar la modernización y el manejo eficiente de los organis-


mos de servicios públicos. El primer paso debe ser eliminar la temporalidad en pos de la permanencia; establecer la obligatoriedad de las auditorías externas y que la autorización de los aumentos tarifados provenga de los comités locales y no de los congresos estatales. Adicionalmente, los organismos operadores deben funcionar como entidades autónomas, a fin de que directivos y empleados puedan permanecer en sus trabajos aun después del cambio de los presidentes municipales. Esta autonomía y esa independencia resultarán en funcionarios con responsabilidad y compromiso, así como en una adecuada rendición y medición de cuentas.

En particular, el marco jurídico del agua debe orientarse a dar continuidad a la dotación del servicio y al desarrollo y financiamiento de la infraestructura, aislando el problema del agua de la política. Así como el asunto del agua no es un problema de construcción, tampoco es político; no tiene color ni vocación partidista. En 2000 Baja California inició el estudio de un nuevo marco jurídico que incluye estos conceptos. De ser aprobado por el Congreso, podría ser un paso en la dirección correcta.

Ante la dificultad de transmitir a las comunidades de ambos lados de la frontera la perspectiva descrita sobre el problema del agua y las premisas en las que basa el Banco para determinar las metas de ingresos, eficiencias y la formación de reservas, se creó el Instituto de Servicios Públicos Municipales. Éste imparte un diplomado de cuatro módulos, dos financieros y dos de administración de negocios patrocinados en su totalidad por el BDAN

y en el que participa personal de los organismos operadores y de los municipios. Ahí se explican en detalle los aspectos financieros del desarrollo de proyectos y el enfoque de empresa que debe prevalecer en los organismos de servicios públicos.

El Instituto cumple una doble función: apoya a las comuni- t dades mediante el intercambio de experiencias con colegas de ambos lados de la frontera sobre problemas de manejo de organismos y de finanzas que no respetan una línea fronteriza; al mismo tiempo, apoya al Banco en su labor de difundir el cam-bio de perspectiva sobre el problema de la dotación de servicios, mostrando a los participantes la necesidad de desarrollar proyectos financieramente sostenibles que son los únicos que apoya el Banco.

El Instituto ha tenido un éxito rotundo tanto por la asistencia como por el interés mostrado por los organismos participantes para impartir el diplomado en sus comunidades. Este esfuerzo ya se realiza en Ciudad Juárez y en Tamaulipas.

BASURA: Souo WASTE ENVIRONMENTAL PROGRAM

L a necesidad de recursos a fondo perdido para el desarrollo de proyectos no es exclusiva del agua. Siguiendo el ejemplo del BEIF, el Banco obtuvo la autorización de su Conse

jo para crear, con base en las utilidades de operación, un fondo para participar con recursos no rembolsables en proyectos de residuos sólidos, como complemento a los créditos del Banco. El fondo, llamado So lid Waste Environmental Program (SWEP)

se capitalizó inicialmente con cinco millones de dólares.


Pero si desarrollar proyectos de agua resultó un reto, la puesta en marcha de proyectos de residuos sólidos ha sido más complicada, sobre todo porque no se encuentran entre las prioridades de las autoridades municipales. Como resultado de los recortes presupuestarios de 1995 y 1996 en México se eliminó el presupuesto federal para esta actividad, en tanto que los recursos locales para esos servicios por lo general se destinan a otros proyectos más importantes desde el punto de vista municipal.

La política del Banco de sólo apoyar proyectos y organismos financieramente viables genera resistencias en las autoridades municipales en virtud del desgaste político que según ellos entraña. Así, en las comunidades fronterizas aún hay tiraderos de basura a cielo abierto, con los consecuentes problemas de salud y de contaminación.

En este caso, al igual que en el del agua, se requiere una mayor participación de la entidad normativa -la Secretaría de Desarrollo Social- y dictar normas de aplicación general para la mejora de los servicios de acopio y de disposición de basura en beneficio de las comunidades.

Por estos problemas, e incluso con la disponibilidad de recursos a fondo perdido del Banco, el desarrollo de estos proyectos ha sido más lento de lo que se esperaba. A la fecha sólo se ha apoyado dos con crédito en Agua Prieta y Puerto Peñasco, Sonora. Se espera que entre 2001 y 2002 se aprueben para su financiamiento, con crédito y recursos a fondo perdido del SWEP,

varios de los 21 proyectos de residuos sólidos en que actualmente trabaja el BDAN.

En Estados Unidos el problema de la basura presenta características diferentes, pues los permisos, las normas y los requisitos para construir rellenos sanitarios son muy estrictos, por lo que son proyectos de costos muy elevados y que entrañan por lo menos cinco años. Por ello, en la actualidad se han emprendido proyectos regionales que permiten la prestación del servicio a varias localidades.

El problema de los residuos sólidos debe atenderse de manera coordinada en ambos lados de la frontera y deben participar los organismos federales y locales relevantes de ambos países, tal como ocurre en el caso del agua. Ello permitirá desarrollar proyectos viables en el corto plazo.

RESULTADOS

Hasta diciembre de 2000 el BDAN tenía 32 proyectos, con un financiamiento aprobado de 276 millones de dólares. La participación del Banco representa 30% del costo total de

los proyectos, que asciende a 871 millones de dólares. El financiamiento del Banco se distribuye de la siguiente manera: a créditos, 11.12 millones de dólares para siete proyectos, varios de los cuales han recibid o también recursos del BEIF; a éste, 265.5 millones de dólares para 30 proyectos. La división de estos recursos entre los dos países ha sido prácticamente equilibrada, no por disposición sino por demanda: 46% de los recursos del BEIF y del crédito se ha destinado a México y 54% a Estados Unidos .

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BDAN tenía 32 proyectos,

con un financiamiento

aprobado de 276 millones de

dólares. La participación del

Banco representa 30% del

costo total de los proyectos

AMPLIACIÓN DEL MANDATO DEL BANCO

La actividad crediticia del Banco no ha sido suficiente y sólo ha prestado 4.5% de su capacidad. Ante ello, a partir de 1999 se emprendió una evaluación a fondo y se propusieron al

Consejo varias medidas para aumentar la participación de BDAN

en proyectos de infraestructura. Se pretendía maximizar su capacidad de financiamiento crediticio. A cinco años de su establecimiento y salvados varios obstáculos para su operación, era evidente que de continuar con el mandato original, se subutilizaría el capital del Banco.

En noviembre de 2000 el Banco propuso al Consejo modificaciones en tres áreas del mandato: expansión geográfica; nuevos mecanismos de financiamiento, y expansión de los sectores de atención.

El Banco consideraba que al aumentar la región atendida de 100 a 300 km al norte y al sur de la frontera entre México y Estados Unidos se ampliaría el número de ciudades beneficiarias y ello le permitiría desarrollar proyectos con casi todas la ciudades capitales de los estados fronterizos del lado mexicano que tienen mayor capacidad crediticia. El Consejo solicitó al BDAN

mayor información y ofreció continuar el análisis de esta propuesta.

El Banco propuso la creación de un fondo para prestar a tasa más baja que la del mercado. Las comunidades elegibles se determinarían con base en su capacidad de pago y de igual manera que el resto de los apoyos del Banco se asignaría a los proyectos que estuvieran listos, independientemente del país de origen. El Consejo autorizó este programa, que dispondría de 50 millones de dólares del capital pagado del Banco. El programa beneficiará

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a las comunidades de la región fronteriza de ambos países y permitirá solucionar el problema de falta de competitividad de los créditos del BDAN en Estados Unidos. En la actualidad se defmen las políticas para su aplicación. También se propuso crear un fondo de capital de riesgo mediante el cual el Banco participaría con parte de la inversión de capital de los proyectos . El Consejo decidió analizar con más detalle esta propuesta en cuanto se tenga un proyecto concreto.

El Banco propuso aumentar los sectores de atención a todo tipo de infraestructura con efecto ambiental. El Consejo autorizó esta propuesta y la institución ya trabaja en proyectos específicos en los nuevos sectores: contaminación del aire, sistemas de transporte público, pavimentación, libramientos, reciclaje de productos y transporte ferroviario. Adicionalmente se autorizó al Banco financiar con recursos no rembolsables proyectos de residuos sólidos. Como se verá más adelante, la falta de recursos para este fin obstruía el desarrollo de ese tipo de proyectos.

Con la autorización para atender nuevos sectores y con el programa de tasas preferenciales, el Banco salvó los obstáculos que le impedían participar más activamente en la solución de los problemas ambientales de ambos países. Sin embargo, aún queda uno por resolver.

LA CERTIFICACióN DE PROYECTos DE LA CocEF

E 1 requisito de que el Banco sólo financie proyectos previamente certificados por la Cocef es una restricción relevante y compleja. La Comisión se creó de manera simultánea

al Banco y al igual que éste constituyó un requerimiento político y a todo vapor. Entonces, en el acuerdo de Estados Unidos y México en torno al establecimiento de la Cocefy el BDAN se fijó como propósito "apoyar la conservación, protección y mejoramiento ambiental de la zona fronteriza para aumentar el bienestar de la población de México y Estados Unidos. En el desempeño de este propósito, la Cocef cooperará, según convenga, con el BDAN, con otras instituciones nacionales e internacionales y con fuentes privadas de capital de inversión para los proyectos de infraestructura ecológica en la zona fronteriza. "6 Sus funciones serían brindar asistencia en la coordinación, preparación, desarrollo, ejecución o vigilancia de proyectos de infraestructura ecológica en la zona fronteriza, así como en el análisis de la viabilidad financiera o de los aspectos ambientales de dichos proyectos. Adicionalmente, la Cocef debe certificar los proyectos que presenten las entidades públicas o inversionistas privados para los cuales el solicitante pretenda obtener financiamiento del BDAN o de otras fuentes de financiamiento que requieran de certificación. La Comisión podrá certificar cualquier proyecto que cumpla o se obligue a cumplir -sea en lo general o en lo específico-con los criterios técnicos , ecológicos, financieros u otros utilizados por la Comisión para ese proyecto.

6. Acuerdo entre los gobiernos de México y Estados Unidos sobre el Establecimiento de la Comisión de Cooperación Ecológica y del Banco de Desarrollo de América del Norte.


El acuerdo señala que la Cocef establecerá procedimientos para asegurar que el público disponga de información documental de los proyectos y para notificarle por escrito y brindarle una oportunidad razonable para formular observaciones sobre los criterios generales que establezca para los proyectos y todas las solicitudes de certificación que reciba. Asimismo, determinará los procedimientos para que el Consejo Directivo reciba las quejas de grupos afectados por los proyectos a los que la Comisión haya asistido u otorgado certificación, así como para obtener una evaluación independiente respecto a la observancia de las operaciones de la Cocef y de los procedimientos establecidos por el Consejo Directivo.

Es claro que desde su diseño la Cocef presentaba duplicidades con la función del Banco. Para alcanzar su objetivo y cumplir con su propósito, la Comisión definió un proceso que permitirá que los proyectos cumplan con ciertos criterios de certificación: salud humana y ambiente, factibilidad técnica y financiera, administración del proyecto, participación comunitaria y desarrollo sustentable.

En México, el de participación comunitaria es el único elemento que en realidad es diferente a cualquier otro del desarrollo de proyectos. Para cumplir este criterio, la Cocef estableció el mecanismo de las consultas públicas y llevarlas a cabo tomó como base la experiencia de Estados Unidos. Este concepto es ampliamente conocido en ese país, pero en México es de reciente y difícil aplicación.

Las consultas públicas celebradas como parte del proceso de certificación se han caracterizado por la falta de asistencia y de interés de la población, pese al costo de la publicidad que se impone a las ciudades que promueven los proyectos. En Méxicose han convertido en foros para el enfrentamiento entre funcionarios y habitantes por temas que generalmente no están relacionados con el proyecto que se pretende certificar. Ha ocurrido que por medio de las consultas públicas se pretenda condicionar la certificación de un proyecto a que se resuelvan problemas en otro ámbito de la localidad. Esto es resultado, en parte, de que se intenta imponer un sistema que funciona en Estados Unidos sin adaptarlo a las diferencias culturales y educativas de México.

Aun cuando en Estados Unidos es habitual realizar consultas públicas sobre los proyectos, la Cocef solicita la realización no de una sino de las dos reuniones públicas requeridas para dar cumplimiento al formato que tiene definido.

Las consultas públicas que pueden generar beneficios al alentar la participación de la ciudadanía en los proyectos que desarrollan la Cocef y el BDAN se han convertido en un proceso costoso, largo y burocrático, que en ocasiones duplica los esfuerzos que realizan las comunidades de manera independiente. Más preocupante es que el proceso de certificación se haya conver-tido en la puerta de acceso o de rechazo de los proyectos, en lu- e gar de que sean los aspectos financieros y técnicos los que definan su viabilidad.

Tras siete años de operación, lo que se tiene es un proceso que en la teoría y en el papel parecía adecuado y benéfico para las comunidades, pero que en la práctica no es sino un obstáculo para el desarrollo de los proyectos. Ello entraña costos en tiempo y


dinero para las comunidades, así como duplicidad en los trabajos que el Banco debe desarrollar como institución financiera y como responsable fiduciaria. Ello, al igual que en el caso del Banco, no es responsabilidad de los funcionarios que laboran en la Cocef, sino que es resultado del desconocimiento de quienes planearon la Comisión sobre las necesidades reales de la región fronteriza.

Sale sobrando mencionar que si las comunidades fronterizas no cuentan con los recursos para desarrollar la infraestructura requerida por los ciudadanos, menos tienen los recursos materiales y financieros para llevar a cabo los estudios requeridos para la certificación.

Este trámite se ha vuelto tan complicado que gracias a que la EPA aportó 10 millones de dólares a la Cocef ha sido posible continuar con el desarrollo de proyectos hidráulicos. Con estos recursos, la Comisión financia el complicado proceso de elaboración y desarrollo de los proyectos, así como de los documentos de certificación y de planeación que también se requieren, lo que reduce el costo para las comunidades.

Ése no es el caso, empero, para los proyectos de residuos sólidos. Dado su reducido presupuesto, la Cocef no cuenta con los recursos para desarrollarlos, lo que se ha reflejado en la falta de actividad del Banco en este sector. Así, los organismos y las comunidades deben elaborar con sus propios recursos la documentación requerida. Sobra mencionar que si los proyectos de basura no les interesan a las autoridades municipales, no se van a invertir los escasos recursos en esa área.

Surge aquí una pregunta obligada: ¿no sería mejor utilizar estos recursos para construir los proyectos de infraestructura ambiental que tanto requieren las comunidades de ambos lados de la frontera? Se invierten de 200 000 a 400 000 dólares en un plan maestro y en el desarrollo del "documento de certificación", siendo que, en no pocas ocasiones, la solución al problema de agua de una localidad requiere de un monto similar o menor.

Es necesario reconocer que en algunas comunidades no se cuenta con información sobre planeación y que por tanto es difícil, si no imposible, definir el proyecto que se quiere desarrollar. En estos casos se justifica invertir recursos para obtener información que permita la planeación adecuada de un proyecto. Pero este concepto se lleva en ocasiones al extremo de no permitir la certificación de un proyecto si la comunidad no cuenta con un Plan Maestro, aun cuando el proyecto ya esté definido o pueda ser desarrollado con mucho menor planeación.

No se puede dejar de mencionar lo obvio, adicional al costo del proceso: el tiempo que tarda el desarrollo de los estudios y documentos para la certificación. Es claro que un proyecto requiere de cierto tiempo que el mismo determina. La certificación debería ser un punto en el tiempo, no un proceso en sí mismo que actualmente agrega entre seis meses y un año cuando menos al proceso de desarrollo de proyectos.

U na vez certificado el proyecto, con frecuencia el Banco tiene que hacer estudios que no puede iniciar sino hasta que el proyecto esté certificado, en virtud de ser ésa la puerta de entrada. En el Banco, la elaboración de estudios no es lo ágil que se quisiera, principalmente porque se deben contratar consultores que

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realicen esta función, puesto que el Banco se concibió con la idea de que mantuviera una estructura de personal reducida. Sin embargo, el proceso de publicidad, licitación y contratación de estudios le toma al BDAN cuando menos seis meses, mucho tiempo si se considera la necesidad y la urgencia de los proyectos. Así, entre los estudios que desarrolla la Cocef y los que tiene a su cargo el propio Banco, aparte de las duplicaciones en que en ocasiones se incurre, se agregan varios meses, si no es que años, al desarrollo de los proyectos.

El sector privado se enfrenta a dificultades adicionales debido a que el Consejo de la Cocef decidió condicionar la certificación de sus proyectos con el argumento de que los recursos públicos no deben usarse para apoyar proyectos privados. Aunque en principio se estuviera de acuerdo con este argumento, los recursos públicos sí deben financiar proyectos privados cuando estos tienen un fin público, como son, por definición, todos los de infraestructura ambiental que autoriza atender el acuerdo de creación de las instituciones.

¿Acaso una infraestructura hidráulica, para aguas residuales y para residuos sólidos operada por un promotor privado no beneficia a las comunidades, a las poblaciones que requieren del servicio?

De acuerdo con lo establecido, "si la Cocef determina que el proyecto [privado] no ofrece beneficios comunitarios más allá que resolver sus propios problemas de contaminación, solicitará a los promotores del proyecto que realicen una aportación adicional a las necesidades de infraestructura ambiental de la comunidad. O como una alternativa, si no llegan a un acuerdo el promotor privado y la comunidad respecto a los servicios en especie, de conformidad con lo descrito anteriormente, la Cocef podrá exigir una cuota para infraestructura ambiental a los promotores de los proyectos privados. Esta cuota será la diferencia entre a] el valor presente neto de los pagos a capital e interés del préstamo del BDAN o bien la porción del préstamo garantizado por el BDAN más un mínimo de 30 y un máximo de 50 puntos de base, y b] el valor presente neto de los pagos a capital e interés del préstamo del BDAN o bien la porción del préstamo garantizado por el Banco."

Estas restricciones representan un claro desincentivo para la participación del sector privado en el proceso Cocef-BDAN.

El problema de fondo es la diferencia de objetivos entre ambas instituciones: la Cocef certifica proyectos y el Banco los financia. Hay ciertas responsabilidades que se duplican y otras que se contraponen. Aquélla tiene el mandato de certificar, entre otros aspectos, la factibilidad técnica y financiera de un proyecto; sin embargo, el responsable de la definición de elegibilidad y monto de recursos a fondo perdido y crediticios, de la supervisión de la construcción, el cumplimiento de condiciones y el repago de los créditos, es el Banco. Esta problemática existe porque las funciones que debieron estar desde el principio en una sola se encuentran divididas en dos instituciones.

Los resultados hablan por sí solos. En siete años la Cocefha certificado 43 proyectos y ha invertido en asistencia técnica para éstos 16.7 millones de dólares para 92 comunidades. De los 43 certificados, sólo 32 tienen financiamiento aprobado por el

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Banco. En algunos proyectos, este último subsana problemas de falta de diseño o mala calidad del mismo.

En tanto las funciones de la Cocef y el Banco continúen divididas, y por tanto sean instituciones que no compartan el mismo objetivo, continuarán los problemas de proyectos certificados que no se pueden financiar, de trabas al financiamiento del sector privado, de solicitud de documentación excesiva a los promotores y de tiempos y costos excesivos de realización de los proyectos.

Para que el BDAN se convierta en piedra angular del fomento al desarrollo de la región fronteriza y apoye los esfuerzos de las localidades por satisfacer sus requerimientos de infraestructura, es necesario que los gobiernos de ambos países revisen el objetivo de la Cocef, analicen su cumplimiento y adapten su operación a la realidad y la dinámica de la frontera, del Banco y de la relación México-Estados Unidos.

¿Cuál es la solución? Unir en una sola institución las responsabilidades que correspondan. Desde mi punto de vista, salvo la "participación comunitaria", el resto de las funciones se deben agrupar en un solo organismo. Esta medida no únicamente reduciría costos a las comunidades, en tiempo y dinero; también eliminaría las duplicidades actuales, convirtiéndose en un proceso eficiente con un solo objetivo: el desarrollo y financiamiento de proyectos ambientales. También se abatirían los gastos de los gobiernos de México y Estados Unidos que actualmente tienen que asignarle a la Cocef un presupuesto anual. El Banco no requiere de estas asignaciones ya que opera con sus propias utilidades.

El actual es un buen momento para concretar la unión de ambas instituciones. Tanto el presidente de México, Vicente Fox, como el de Estados Unidos, George W. Bush, han tomado a la eficiencia y a la eliminación de burocracia como premisas de sus planes de gobierno. Fox ha señalado que una de sus prioridades es la atención a los emigrantes y a la zona fronteriza. La unión de funciones sugerida brinda la oportunidad a ambos gobiernos de impulsar sobre nuevas bases la atención de las necesidades de las comunidades fronterizas.

RETOS DEL BDAN

S olucionar los obstáculos y ampliar su mandato representan una nueva etapa en la evolución del Banco. Hasta ahora, los resultados han sido menores a los que se desprendían

de los discursos políticos, pero mucho mayores de lo que esperaban quienes conocían las restricciones y la operación del Banco. Sin embargo, ahora se espera más de éste, pero también nuevos retos:

1) Consolidar las operaciones del Banco en las que seguirán siendo sus áreas prioritarias: agua, tratamiento de aguas residuales y residuos sólidos. El Banco debe iniciar en breve las operaciones del SWEP -incluyendo el nuevo componente de asistencia técnica para el desarrollo de proyectos- así como la reactivación del Prodin. Ambos son esenciales para la ejecución de proyectos en la frontera.


2) Iniciar de manera simultánea la consolidación de las áreas prioritarias, el desarrollo de proyectos en los sectores incluidos en el mandato ampliado, así como el programa de créditos atasas preferencial es con el fin de dar resultados en el corto plazo en el ámbito de su competencia original: el otorgamiento de préstamos.

3) Revisar y mejorar los procedimientos para reducir los tiempos de respuesta y mejorar la atención al cliente. Es un hecho que debido al tiempo que demoran los procesos del Cocef y del BDAN,

más el tiempo natural de la ejecución del proyecto, en el momento en que éste concluye, la comunidad ya requiere de expansiones al proyecto original para atender sus necesidades.

En este esfuerzo para mejorar la atención a las comunidades será fundamental simplificar y agilizar los procesos internos del BDAN, tales como autorización de recursos, ya sean crediticios (BEIF y SWEP) o de asistencia técnica (Prodin y residuos sólidos); licitación y contratación de servicios y obra, y revisión de documentación financiera, técnica o de licitación.

Se precisa revisar y simplificar las reglas de licitación del BDAN para contrataciones de servicios y de obra. Sin perder la transparencia y equidad de las actuales, las nuevas deberán ser más flexibles y expeditas. En la revisión se debe atender e incorporar, en la medida de lo posible, el respectivo marco jurídico de los dos países. Como parte de los elementos para la simplificación, habrá que considerar el empleo de documentos de licitación modelo, la capacitación permanente de los empleados de los organismos que aplicarán estas reglas y una labor proactiva del BDAN que incluya la comunicación constante y el trabajo en equipo con los acreditados; ello facilitará la correcta y ágil aplicación de estas reglas . Este esfuerzo redundará en beneficio de los acreditados y del Banco al dar respuesta de manera más ágil a los acreditados.

4) Mantener la calidad y la profundidad del análisis de proyectos que ha caracterizado al Banco para las actividades actuales y las nuevas. Será condición necesaria contratar más personal. El BDAN se concibió con una estructura de personal reducida, por lo que se consideró acudir a consultores y asociaciones para la realización de sus operaciones. Sin embargo, aun con el mandato original, esta política resultaba difícil de aplicar. El Banco cuenta con 38 empleados, de los cuales cerca de la mitad desempeña labores relacionadas directamente con el desarrollo y administración de proyectos y atiende actualmente a más de 64 comunidades. Es claro que hay un exceso de carga de trabajo que resulta en la atención de proyectos y programas prioritarios.

Los consultores jamás podrán sustituir a un miembro del personal, pues el trabajo y las responsabilidades son muy diferentes. El personal toma decisiones sobre proyectos, el consultor elabora estudios para apoyarlo en esa tarea. Además, el tiempo que absorbe la dirección, capacitación y revisión del trabajo de los consultores es una carga de trabajo adicional para el personal del Banco.

Ésta no constituye una propuesta simplista para solucionar los problemas mediante la creación de una burocracia. No cabe duda que una estructura reducida tiende a ser más eficiente, aunque debe considerarse que también se presentan rendimientos

•


E l BEIF es el primer ejemplo de recursos presupuestarios que sin

ningún costo del gobierno estadounidense se canalizan a México

para construir infraestructura. Se podría considerar como un fondo

de compensación como los que existen en la Unión Europea como

apoyo de los países más ricos a los de menores ingresos. Este

antecedente debería facilitar la creación de más fondos con estas

características entre México y Estados Unidos para aplicarlos en

todo el país

decrecientes cuando se pretende que el mismo personal realice las funciones originales y las adicionales derivadas de la ampliación del mandato. Se debe encontrar el equilibrio entre los resultados que se esperan del Banco y el personal binacional necesario para alcanzarlos de manera eficiente.

5) Obtener recursos no rembolsables de la EPA y otras entidades que operen de manera similar al BEIF para complementar los recursos crediticios de BDAN, dar viabilidad a los proyectos y aumentar el ritmo de construcción de infraestructura en la frontera.

6) Continuar con la labor de desarrollo institucional y capacitación de los organismos operadores mediante el Instituto de Administración de Servicios Públicos, el Prodin y la aplicación de condiciones para el otorgamiento de recursos del BDAN. Ello permitirá modificar la perspectiva del desarrollo de infraestructura, de una de construcción a otra de generación de ingresos, modernización del servicio y autosuficiencia financiera.

7) Dar seguimiento puntual a las condiciones y los compromisos financieros que se establecen con las comunidades que reciben recursos del BDAN. Éste es un aspecto fundamental en el éxito del Banco y sus políticas. Los compromisos son la base del cambio estructural y de la autosuficiencia financiera de los organismos proveedores de servicios que la institución promueve. De no darse un seguimiento puntual y congruente de estos compromisos se habrá perdido la oportunidad de mejorar el futuro de las comunidades fronterizas y, en el ámbito de la dotación de servicios públicos, de reducir significativamente su dependencia de recursos a fondo perdido para el financiamiento, la operación y el mantenimiento de infraestructura.

8) Definir y aplicar una estrategia de comunicación. El Banco tiene que difundir más ampliamente sus programas y logros. Este aspecto fue relegado durante los primeros años debido a que no había gran cosa que comunicar, pero en la actualidad se dispone de un mensaje importante que dar a conocer, tanto de los resultados como del avance en la aplicación del nuevo mandato y de la perspectiva sobre el desarrollo y la administración de proyectos. De esta forma el Banco apoyará los esfuerzos de los órganos normativos por modificar el enfoque de desarrollo de los proyectos de infraestructura. Esta labor del Banco se debe desempeñar de manera intensa en ambos países.

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ElBancodeDesarrollodeAméricadelNortehalogradomucho más de lo que se esperaba. Con 32 proyectos con financiamiento aprobado, la institución ha demostrado lo

que se puede lograr con la colaboración positiva y productiva entre dos países. El Banco, así, ha cumplido con creces su misión: colaborar en la resolución de problemas ambientales en la frontera mediante el financiamiento de infraestructura.

El BDAN ha demostrado estar a la altura de su mandato original y más allá. También puede ser el instrumento para llevar a cabo los programas binacionales que los nuevos gobiernos de México y Estados U nidos tienen en mente. Para ello, sin embargo, es preciso atender las deficiencias en la creación de la Cocef y el BDAN debe encarar los retos que se le presentan. ()

recuento fljacional • • • • • • • • • •

ASUNTOS GENERALES

Ajuste del gasto público federal

Ante el debilitamiento de los precios internacionales del petróleo y los ingresos públicos en el primer trimestre del año, el 11 de mayo el gobierno federal anunció el Programa para Fortalecer la Economía que prevé un recorte al gasto público federal por 3 375 millones de pesos, principalmente en el presupuesto de gasto corriente y en el de proyectos de inversión. Entre los rubros más afectados figuran los de infraestructura carretera, fomento agropecuario y pesquero, la Comisión Federal de Electricidad, el Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas y la Comisión Nacional del Agua, con sendos ajustes de 815,630,500,350 y 250 millones de pesos.

Crecimiento económico a la baja

La SHCP informó el 15 de mayo que en el primer trimestre del año el PIB global de la economía mexicana aumentó 1. 9% respecto a igual lapso de 2000, pero fue 0.3% inferior al de octubre a diciembre últimos. El crecimiento económico trimestral se basó en una expansión de los servicios de 3.9%, pues el producto agropecuario , silvícola y pesquero declinó 5.5% y el industrial 1.3%. En aquéllos destacaron los avances en comercio, restaurantes y ho-

teles (5.9%) , comunicaciones, almacenamiento y transportes (5.8%) y servicios financieros (3. 7%). En el sector industrial se registraron incrementos de 2% en la generación de electricidad , gas y agua, y de 0.2% en la minería, mientras que la construcción y las manufacturas retrocedieron 3.8 y 1.2 por ciento, respectivamente; en estas últimas, el producto de la industria maquiladora de exportación subió 4.6% y el de la transformación disminuyó 1.7 por ciento.

Menor dureza del control monetario

El 18 de mayo la Junta de Gobierno del Banco de México decidió reducir el corto monetario de 400 millones a 350 millones de pesos diarios. Además anunció la suspensión desde el29 de junio del mecanismo de opciones de compra de dólares (subastas mensuales) y, a partir del 2 de julio, del mecanismo de ventas contingentes de esa divisa.

Resultados censales definitivos

El 21 de mayo el INEGI dio a conocer los resultados definitivos del XII Censo General de Población y Vivienda. Al14 de febrero de 2000, según las cifras difundidas , residían en México 97 480 000 personas, 51.18% del sexo femenino y 48.82% del masculino. La entidad más densamente poblada es el Distrito Federal , con 5 634

habitantes por kilómetro cuadrado; la densidad media nacional es de 50 habitantes. Las entidades con mayor número de pobladores son el Estado de México (13.1 millones) ; el Distrito Federal (8.6); Veracruz (6.9); Jalisco (6.3) y Puebla (5.1 ).

La población indígena comprende 8.6 millones de mexicanos si a los seis millones de hablantes de alguna lengua original se suma alrededor de 1.3 millones de menores de cinco años que vivirían con los declarantes y de otras tantas personas que, sin hablar una lengua de ese tipo, se reconocen como parte de esa población. Las lenguas indígenas más importantes son el náhuatl , el maya y el mixteco.

Descenso del desempleo

Durante abril el desempleo abierto urbano equivalió a 2.26% de la PEA, 0.19 puntos porcentuales menos que en ese mes de 2000. En los primeros cuatro meses del año dicha tasa fue de 2.43%, superior a la de igual período del año pasado (2.33%), según informó el INEGI el 21 de mayo.

Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006

El presidente Vicente Fax Quesada presentó el29 de mayo el Plan Nacional de Desarrollo 2001 -2006, cuyos objetivos principales se agruparon con base en las tres coordinaciones de la administración públi-

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ca federal : desarrollo social y humano (mejorar el bienestar de la población , acrecentar la igualdad de oportunidades, fortalecer la cohesión y el capital sociales y ampliar la capacidad de respuesta gubernamental); crecimiento con calidad (conducir responsablemente la marcha económica del país, elevar su competitividad, asegurar el desarrollo incluyente y promover el desarrollo regional equilibrado) , y orden y respeto (defender la soberanía y la seguridad nacionales, avanzar hacia un auténtico federalismo, abatir la corrupción , gobernar con transparencia y garantizar la seguridad pública y la procuración de justicia) . El texto del documento se publicó en el o. o. del día siguiente.

Baja déficit de la cuenta corriente

De enero a marzo últimos la cuenta corriente de la balanza de pagos registró un saldo desfavorable de 4 388 millones de dólares , 6% menor que el del mismo período de 2000. En la cuenta de servicios factoriales, informó el Banco de México el31 de mayo, se tuvo un déficit de 4 016 millones, en la de servicios no factoriales uno de 275 millones y en la balanza comercial otro de 2 221 millones, mientras que por concepto de transferencias netas se logró un superávit de 2 124 millones de dólares (94.7% por las remesas de residentes en el exterior).

Ligero aumento de la inversión

Los gastos de inversión interna correspondientes a la formación bruta de capital fijo aumentaron 0.4% en términos reales durante el primer trimestre del año, respecto a los del mismo período de 2000, informó la SHCP el 7 de junio. La inversión en maquinaria y equipo subió 3.8% (el componente importado se elevó 7% y el nacional disminuyó 1.2%), mientras que los gastos en construcción bajaron 3.8 por ciento.

Inflación anual izada de 6.95%

El Banco de México informó el 7 de junio que los precios al consumidor crecieron 0.23% en mayo, con lo que la inflación acumulada en los primeros cinco meses del año ascendió a 1.87% y la anualizada a 6.95 por ciento. En el índice nacional de precios al productor, sin considerar el crudo de exportación ni los servicios, las variaciones fueron de - 0.22, 1.86 y 5.50 por ciento.

SECTOR AGROPECUARIO Y PESCA

Apoyo a cafeticultores

Los días 3, 9 y 20 de abril la Sagarpa dio a conocer en el o.o. tres convenios de coordinación suscritos con los gobiernos estatales de Nayarit, Guerrero y Querétaro, para instrumentar el plan de apoyo especial al ingreso de los cafeticultores.

Nace la Comisión Nacional Forestal

En el o. o. del4 de abril la Semarnat publicó un decreto por el que se crea la Comisión Nacional Forestal como organismo público descentralizado a cargo de desarrollar, favorecer e impulsar las actividades productivas , de conservación y de restauración en esa materia, así como de participar en la formulación de los planes y programas y en la aplicación de la política de desarrollo forestal sustentable.

Aprestos para evitar la entrada de la fiebre aftosa

Para impedir el ingreso al país de la fiebre aftosa (enfermedad viral muy contagiosa que afecta principalmente a los bovinos, ovinos, caprinos y porcinos), en el o. o. del5 de abril la Sagarpa decretó varias medidas zoosanitarias de urgencia: prohíbe la importación de animales vivos que puedan sufrir ese flagelo , incluidos los de pezuña hendida domésticos y silvestres, así como de sus productos y subproductos, materiales biológicos y alimenticios, originarios y procedentes de los países afectados que México no considere libres de esa enfermedad; se invalidan los permisos para importar cualquier producto de riesgo, vigentes al momento de la prohibición; se deberá certificar la aplicación de tratamientos térmicos y de pasteurización a las importaciones de leche y preparaciones a base de lácteos o de carne procedentes de esas naciones, y se establece la inspección sanitaria en puertos, aeropuertos y fronteras del país.

Se establece el Registro Nacional de Pesca

Mediante un aviso publicado en el o . o. del 4 de mayo, y en atención a lo dispuesto en la Ley de Información Estadística y Geográfica, la Sagarpa dio a conocer el establecimiento del Registro Nacional de Pes-

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ca, con el fin de que los interesados puedan obtener información sobre las personas físicas y morales que se dedican a la actividad pesquera, tipo de embarcaciones, unidades de explotación acuícola y centros de investigación y enseñanza en materia de flora y fauna acuáticas, entre otros aspectos.

SECTOR INDUSTRIAL

Nueva denominación de programa microempresarial

En el o. o. del 18 de mayo la Secretaría de Economía publicó un acuerdo por el que se modifica la denominación del Programa de Banca Social y Microcréditos y la de su fideicomiso respectivo, por las de Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (Pronafim) y Fideicomiso del Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario.

Restructuración financiera deAHMSA

El 30 de mayo la siderúrgica Altos Hornos de México, S.A. (AHMSA) y sus acreedores , representados por el Bank of America y los grupos financieros BBVA-Bancomer y Banamex Accival acordaron una restructuración financiera de la empresa que le permita saldar deudas por 1 800 millones de dólares y levantar la suspensión de pagos declarada en mayo de 1999.

El plan incluye una inyección de capital de 530 millones de dólares por parte de los acreedores (a cambio de obtener una participación accionaría en la empresa) y la venta de activos no fundamentales de la siderúrgica por hasta 150 millones. Al término de ese proceso, la deuda de AHMSA se habrá reducido a 1 140 millones de dólares , que se saldarán de 2003 a 2009, mediante operaciones de refinanciamiento. El Grupo Acerero del Norte , tenedor mayoritario de las acciones de AHMSA, mantendrá 50.1% de esos títulos,los acreedores financieros otro 40% y los accionistas minoritarios el restante 9.9 por ciento.

ENERGÉTICOS Y PETROQUÍMICA

Nuevo Consejo de Administración de Pemex

Durante una sesión extraordinaria del Consejo de Administración de Pemex celebra-

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da e/7 de mayo, se revocó el nombramiento de cuatro empresarios como miembros de esa instancia, y en su Jugar se designó a los titulares de las secretarías de Energía, Ernesto Martens (quien fungirá como presidente); Economía, Luis Ernesto Derbez; Comunicaciones y Transportes, Pedro Cerisola; y Hacienda y Crédito Público, Francisco Gil Díaz, así como a los directores generales del IMSS, Santiago Levy, y del Bancomext, José Luis Romero Hicks. También se nombró al secretario de la Secodam, Francisco Barrio, como comisario público propietario.

Bajan las ventas externas de crudo

El 29 de mayo se divulgó que de enero a abril últimos Pe m ex exportó 1 7 46 000 barriles diarios de petróleo en promedio, 11.6% más que en igual lapso de 2000. Los ingresos, sin embargo, se redujeron 9.15%, a 4 070 millones de dólares , pues el precio medio de la mezcla respectiva descendió a 19.43 dólares por barril (23.71 en ese lapso del año pasado}.

COMERCIO EXTERIOR

Salvaguardia para productos de Estados Unidos y Canadá

La Secretaría de Economía dio a conocer en el o. o de/3 de abril un acuerdo relativo a la salvaguardia agropecuaria del TLCAN, por lo que se determina un arancel de 20% para las importaciones de manzanas, carne porcina en canales y medias canales, jamones y paletas sin deshuesar.

En la edición del día 30 apareció otro acuerdo similar para las compras canadienses de café instantáneo sin aromatizar (incluido el extracto de café líquido concentrado y las preparaciones y esencias del aromático) .

Disposiciones para el intercambio con la Comunidad Europea

En el o. o. del 3 de abril, la Secretaría de Economía dio a conocer la entrada en vigor del título 111 de la decisión 2/2000 del consejo conjunto del acuerdo de asociación económica, concertación política y cooperación de México con la Comunidad Europea, que prevé el comercio bilateral de bienes de empresas gubernamentales.

En la edición de/4 de mayo esa dependencia publicó un acuerdo por el que se

dan a conocer las notas explicativas del artículo 39 del anexo 111 de la mencionada decisión , relativas a la cooperación aduanera y reglas de origen .

Cupos mínimos de importación y exportación

La Secretaría de Economía precisó en el o. o. del 4 de abril/os cupos de exportación a la Unión Europea de chicles originarios de México con el arancel preferencial vigente de marzo a junio de 2001. Dos días después indicó los cupos máximos de importación durante 2001 y 2002 de tejidos de lana y quesos, originarios de Uruguay. También dio a conocer, el día9, el incremento a/ cupo mínimo de importación vigente durante 2001 de carne de pavo y pastas de pavo y pollo dentro del arancel-cuota establecido en el TLCAN . El 24 de mayo, por último, publicó el cupo mínimo para importar hasta el 27 de julio de 2002, vehículos automóviles originarios de Brasil.

Resoluciones antidumping

En abril y mayo la Secretaría de Economía dio a conocer en el o. o. las siguientes resoluciones sobre prácticas de comercio desleal:

Abril Día 11 . Se inicia el procedimiento de co

bertura de producto en torno a la resolución definitiva por la que se impuso cuota compensatoria a las importaciones de asadores eléctricos originarias de China.

Día 20. Se confirma la resolución final de la investigación antidumping por la que se impuso una cuota compensatoria definitiva de 30.52% a las compras de alambrón de hierro o acero sin alear procedentes de Ucrania.

Mayo Día 11. Se desecha la solicitud de revi

sión de la cuota compensatoria definitiva a las importaciones de papel bond cortado, provenientes de la empresa Georgia Pacific Corporation, de Estados Unidos.

Día 14. Se inicia el examen para.determinar las consecuencias de la supresión de la cuota compensatoria definitiva impuesta a las adquisiciones de llantas para bicicleta originarias de la India.

Día 22. Se inicia el procedimiento administrativo de cobertura de producto con el supuesto de no existencia de producción nacional en relación con las compras del producto químico orgánico denominado acetato de 17 -alfa-hidroxiprogesterona,

recuento nacional

originarios de China; se elimina la cuota compensatoria definitiva a las importaciones de tubería de acero sin costura de Estados Unidos, y se concluye el procedimiento de e/usión de cuotas compensatorias a las adquisiciones de carne sin deshuesar fresca , refrigerada o congelada, originarias de ese país hemisférico.

Dfa 25 . Se concluye el procedimiento administrativo de cobertura de producto y se revoca la cuota compensatoria definitiva de 208.8% a las importaciones de timidina, aminoetil morfolina, 1-a/anine, y 1-prolina originarias de China.

Tres disposiciones de la Secretaría de Economía

En el o. o. del 3 de mayo la Secretaría de Economía dio a conocer la composición de la clave del registro nacional de la industria maqui/adora de exportación . En la edición del día 18 publicó un decreto por el que se modifican diversos aranceles de la TIGI , y se reforman y adicionan los edictos que establecen la tasa aplicable para 2001 del impuesto general de importación para las mercancías originarias del América del Norte, la Unión Europea, Israel, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile y Nicaragua; también dio a conocer un acuerdo que modifica el concerniente a la clasificación de mercancías sujetas a normas oficiales mexicanas en los puntos de entrada y salida del país.

Cambios en órgano consultivo de comercio internacional

Con el propósito de contar con instancias ágiles y modernas de consulta y opinión, en el o.o. del 3 de mayo la Secretaría de Economía publicó un decreto que establece la nueva estructura del Consejo Consultivo de Prácticas Comerciales Internacionales, así como su organización y funciones. Creado en agosto de 1994, el Consejo tiene como objetivo formular recomendaciones metodológicas y técnicas en relación con las investigaciones antidumping y medidas de salvaguardia, y participan representantes de esa dependencia, la SHCP

y de los sectores privado y académico.

Déficit comercial en el primer trimestre

Según la información revisada de la SHCP,

divulgada el 9 de mayo, durante el primer

•

f


trimestre del año las exportaciones de mercancías crecieron 4.6% en relación con el mismo período de 2000, a 39 804.4 millones de dólares, y las importaciones lo hicieron 6.9%, al ascender a 41 927.6 millones; como resultado se obtuvo un déficit acumulado de 2 123.2 millones (84.9% mayor). Las ventas de manufacturas totalizaron 34 669.4 millones, las de productos agropecuarios 1 510.6 millones , las extractivas no petroleras 97.3 millones y los envíos petroleros ascendieron a 3 527 .1 millones. Las compras en el exterior de bienes intermedios sumaron 31 673.7 millones , las de bienes de capital 5 722 .7 millones y las de bienes de consumo 4 531 .2 millones, con sendos incrementos de 4.2, 7.5 y 29.1 por ciento .

Cambios arancelarios a los Prosec

La Secretaría de Economía publicó en el 0.0. del 18 de mayo un decreto por el cual se modifica el que establece los programas de promoción sectorial (Prosec ). Se actualizan las listas de partidas , subpartidas y fracciones arancelarias de esos programas.

Libre comercio con Honduras

En el o .o. del 30 de mayo apareció un acuerdo que da a conocer la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio entre México y Honduras a partir del 1 de junio, por lo que se completó el pacto comercial mexicano con el llamado Triángulo del Norte, integrado por esa nación centroamericana, Guatemala y El Salvador.

FINANCIAMIENTO EXTERNO

Telmex emitió bono global

Con el concurso de Credit Suisse First Boston, el3 de mayo Telmex colocó en los mercados internacionales un bono global por 500 millones de dólares , a un plazo de cinco años y con un cupón de 8.25% , equivalente a una sobretasa de 328 puntos base por encima de la otorgada por los títulos del Tesoro estadounidense con igual vencimiento.

Nueva recompra de bonos Brady

El 8 de mayo la SHCP retiró del mercado bonos Brady por un monto nominal de 1 050 millones de dólares ; a cambio emitió

un bono global por 1 000 millones , con vencimiento en 2011 . Con la operación , realizada por medio de JP Margan Securities , se lograron recuperar garantías asociadas a estos títulos por 475 millones de dólares, y un ahorro por otros 60 millones en el débito externo del gobierno federal .

Más capital foráneo en el mercado bursátil

La Bolsa Mexicana de Valores informó el9 de mayo que al cierre de abril los saldos de la inversión extranjera en los mercados accionario y de dinero ascendieron a 58 830.3 millones de dólares y 2 37 4 millones , respectivamente, con un monto total de 61 204 .3 millones, 14% mayor que al cierre de 2000. Los capitales foráneos colocados en ADR y títulos de libre suscripción sumaron , cada uno, 35 132.1 millones (9 .5% más) y 21 761.7 millones (23 .2% más), mientras el Fondo Neutro absorbió 1 930.9 millones de dólares (1 0.3% menos).

Continúa en aumento la IED

El 23 de mayo la Secretaría de Economía informó que en el primer trimestre del año México captó inversión extranjera directa (lEO) por 3 596.9 millones de dólares, 16.5% más que en igual período de 2000. De ese monto 1 550.8 millones (43.1 %) correspondieron a nuevas inversiones, 1 251 millones (34.8%) a reinversión de utilidades, 548.1 millones (15 .2%) a importaciones de activos fijos por maquiladoras y 247 millones (6 .9%) a transferencias de cuentas entre compañías. Estados Unidos y Canadá continuaron como los principales países proveedores de capital (72.5%) , seguidos de la Unión Europea (20 .6%), mientras las naciones asiáticas participaron con 2.4%. Los sectores que absorbieron la mayoría del financiamiento fueron la industria manufacturera (57.8%) , el comercio (17.6%) y los transportes y las comunicaciones (12.4%).

Crédito del Banco Mundial para carreteras

Para financ iar parte de un programa de mantenimiento de carreteras federales , cuyo costo total es de 309 millones de dólares , el 28 de mayo se informó que el Banco Mundial otorgó a la SCT un préstamo por 218 millones , a un plazo de 15 años y cinco de gracia. Los recursos se desembolsarán durante el quinquenio 2001-2005.

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SECTOR FISCAL Y FINANCIERO

Adquiere Citigroup a Banamex-Accival

Citigroup , el consorcio bancario más grande del mundo, compró el 17 de mayo por 12 500 millones de dólares al Grupo Financiero Banamex-Accival (Banacci), la segunda institución crediticia más importante de México. De ese monto, la mitad se pagará en efectivo y los otros 6 250 millones se saldarán en acciones del banco estadounidense . La operación dará origen a un nuevo megabanco cuyos activos suman poco más de 39 000 millones de dólares y representará cerca de 26.4% del total de la banca comercial del país. Esa transacción también significa que 83% de los activos totales del sistema financiero nacional , que suman 1.478 billones de pesos , estará controlado por instituciones extranjeras .

RELACIONES CON EL EXTERIOR

Decreto sobre cinco pactos internacionales

Durante abril aparecieron en el o. o. cuatro decretos promulgatorios: dos se refieren a los convenios sobre asistencia jurídica en materia penal con Perú (día 3) y con España (día 4) , los otros corresponden a los acuerdos para evitar la doble imposición e impedir la evasión fiscal en impuestos sobre la renta, con Portugal (día 3) y con Ecuador (día 4) . En la edición del día 24, por último, se presentó el decreto aprobatorio del convenio con Suecia para la promoción y protección recíproca de inversiones.

Viaje presidencial a Colombia y Venezuela

A fin de fortalecer el diálogo político y profundizar la cooperación en áreas de interés común , deiS al? de abril el presidente Vicente Fox Quesada realizó una visita oficial a Colombia, donde se entrevistó con organizaciones empresariales y políticas del país andino a las que expuso, a grandes rasgos , las estrategias de su administración para el combate a la pobreza, la corrupción y el desempleo, así como los propósitos de lograr un desarrollo económico incluyente y con carácter humanista.

Luego de sostener varias reuniones privadas con su homólogo, Andrés Pastrana Arango, ambos mandatarios firmaron una

INDICADORES FINANCIEROS EN MAYO DE 2001

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• Día 2 Día 31

Tipo de cambio 1 9.40 9.30 Reservas internacionales2 38 670 38 900 Costo porcentual promedio de captación 13.32 11.79 Tasa de interés interbancaria de equilibrio (TIIE) a 28 días 'indice de precios y cot izaciones de la BMC

15.46 6 109.20

12.38 6 595 .39

1. Promed io interbancario del precio de venta del dólar en pesos . 2. Millones de dólares.

•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• Declaración Conjunta en la que se destaca el compromiso de ambas naciones con los valores democráticos y el respeto a los derechos humanos. Suscribieron , también, una Declaración sobre Seguridad y Justicia , en la que se expresa el interés por desplegar esfuerzos para combatir el narcotráfico.

El? y 8 de abril el mandatario mexicano realizó una visita de trabajo a la capital venezolana para asistir a la Reunión Cumbre del Grupo de los Tres (G-3), que reúne a México, Colombia y Venezuela. Entre los resultados más importantes del cónclave destacan: el acuerdo de ampliar el Plan Puebla-Panamá (PPP) hasta Colombia y Venezuela, con la idea de promover el desarrollo económico de esa región; y un acuerdo petrolero, en el que los tres mandatarios se comprometen a propiciar el intercambio de información con el propósito de promover acciones conjuntas que coadyuven a la estabilización de los mercados energéticos; solicitar el respaldo del BID y de otros organismos financieros multilaterales para la ejecución de programas y proyectos que contribuyan a la integración energética entre los países del G-3 y del Caribe, y crear un fondo social de 100 millones de dólares para ayudar a las naciones más pobres de la región .

Visita oficial de Fox a Canadá

Del18 al22 de abril el presidente Vicente Fax viajó a Canadá para cumplir con una gira de trabajo dividida en dos partes. En los primeros tres días realizó una visita de Estado a Ottawa y Montreal. En la primera, sostuvo conversaciones privadas con el primer ministro Jean Chrétien y con miembros de su gabinete, Asimismo se reunió con los líderes de los principales partidos políticos canadienses y con importantes grupos empresariales, con el objetivo de ampliar los proyectos de inversión existentes e identificar nuevas oportunidades en este rubro. En Montreal , el mandatario

mexicano se reunió con el primer ministro de Quebec, Bernard Landry y con el ministro de Comercio Exterior, Pierre Pettigreww, y participó en la llamada Conferencia de Montreal , el cual representa urio de los más importantes foros empresariales desde donde se promueven los negocios y las inversiones, en los ámbitos hemisférico e internacional.

Los día 21 y 22 en Quebec, el presidente Fax participó en la 111 Reunión Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas, donde los mandatarios participantes dialogaron en torno al fortalecimiento de la democracia, así como sobre la búsqueda de mejores mecanismos para fomentar la prosperidad en todo el continente y encontrar fórmulas para el pleno desarrollo del potencial humano.

Reunión entre Vicente Fox y George W. Bush

El 3 de mayo el presidente Vicente Fax realizó una breve visita a Washington con el propósito de continuar con las conversaciones con su homólogo estadounidense Geoge W. Bush, iniciadas en Guanajuato, sobre una amplia gama de temas de interés para ambos países. En esta ocasión lograron avanzar en un acuerdo orientado a fortalecer mecanismos de cooperación para atender las necesidades de los trabajadores migratorios y tomar medidas efectivas contra el tráfico ilegal de personas.

Se fortalecen los lazos de cooperación con Cuba

El30 de mayo se dio a conocer que durante la XI Sesión del Grupo de Trabajo lntergubernamental Mexicano-Cubano para la Colaboración Económica e Industrial , las delegaciones de ambos países alcanzaron varios acuerdos importantes, entre los que destacan la suscripción de un convenio de cooperación en materia minera. También

recuento nacwnal

se asentaron los compromisos de concertar un mecanismo de créditos compensados que agilice el intercambio comercial bilateral , identificar posibilidades de colaboración en el ámbito petrolero, y el intercambio de información sobre programas de calidad en los servicios turísticos.

El mismo día la ministra cubana para la Inversión Extranjera y Colaboración Económica, Marta Lomas , y el titular mexicano de la Secretaría de Economía, Luis Ernesto Derbez , suscribieron un acuerdo de promoción y protección recíproca de las inversiones, mediante el cual ambas naciones se comprometen a impulsar el flujo bilateral de capitales con una mayor seguridad jurídica y con trato nacional.

La funcionaria cubana precisó que de las 22 empresas mexicanas que se establecieron en la isla a raíz de la apertura económica, operan sólo 12, particularmente en el ramo turístico

CIENCIA Y TECNOLOGiA

Galardón español a El Colegio de México

Por su extraordinaria labor e importancia a favor de la cultura hispanoamericana, el23 de mayo la comunidad científica y académica de España otorgó a El Colegio de México el Premio Príncipe de Asturias de Ciencias Sociales 2001.

CUESTIONES SOCIALES

Nueva instancia de concertación

En el o. o. del24 de mayo la STPS publicó un acuerdo que crea el Consejo para el Diálogo con los Sectores Productivos, como órgano permanente de consulta e instancia de coordinación , participación y colaboración del sector laboral. Integrado por representantes de los sectores público, obrero y privado ( 1 O por cada uno) , el Consejo tendrá, entre otras funciones , las de analizar la problemática del sector laboral y proponer soluciones , promover un entorno que favorezca el diálogo y la conciliación entre los factores de la producción , proponer medidas para la elevación de los salarios reales y la generación de empleos, y sugerir acciones para incrementar la productividad de los trabajadores y la competitividad de las empresas.

A. L. C. <[email protected] .mx>


Actividades del Bancomext Impulso a negocios del sector textil y la confección

En el marco de la exposición internacional Bobbin Show, en el World Trade Center, una de las más importantes del mundo en el ramo textil, del3 al5 de abril el Bancomext organizó el Encuentro Textil y de Confección de Norteamérica, cuyas actividades se iniciaron con un seminario informativo en el que participaron representantes de la institución y de la Secretaría de Economía, así como de empresas productoras. exportadoras y comercializadoras como Dupont de México, Aztec Trading, Telas Parras, y Avante Textil. Además, 70 empresas mexicanas, en su mayoría pequeñas y medianas, se reunieron con 28 compañías de Estados Unidos y Canadá, interesadas en adquirir productos textiles y de confección mexicanos. En 2000 las importaciones estadounidenses de productos textiles ascendieron a 76 461 millones de dólares, de los cuales 10 286 millones (13.5%) correspondieron a bienes procedentes de México.

El día 6, ante líderes empresariales del sector textil de ambos países, la embajadora de México en Guatemala, Carmen Moreno de Del Cueto, inauguró en la capital de esa nación el negocio "Lipz Club: Centro de Modas" ,la primera tienda mexicana de ese tipo en el extranjero.

El nuevo negocio, perteneciente al Grupo Moda México AC e integrado por 1 O importantes empresas de la confección , se estableció con el apoyo del Programa de Asistencia Técnica del Bancomext y de la Consejería Comercial de éste en el país centroamericano.

Gira de trabajo de Romero Hicks por países orientales

Con los propósitos de impulsar el intercambio comercial y facilitar los flujos de inversión y las alianzas estratégicas entre México y los países asiáticos, del9 al19 de abril el director general del Bancomext, José Luis Romero Hicks, realizó una intensa gira de trabajo por Japón, China y Corea.

En Tokio participó en la 341nternational General Meeting del Pacific Basin Economic Council (PBEC). donde presidió la sesión "Building bridges between Asia and Latin America" , la cual tuvo como

oradores a funcionarios de importantes empresas y organizaciones de Japón, Malasia, Singapur y México. Durante el encuentro se discutieron diferentes mecanismos para fortalecer las relaciones económicas entre las regiones asiática y latinoamericana.

También se reunió con el Gobernador del Japan Bank for lnternational Cooperation (JBIC) para evaluar el avance de las negociaciones de una línea de crédito de esa institución financiera a Bancomext, cuyos recursos se destinarán a financ iar las exportaciones de productos mexicanos , sobre todo de las pequeñas y medianas empresas. Suscribió un convenio de colaboración con el presidente de Japan Electronics and lnformation Technology Industries Association (JEITA) relativo al intercambio de información de la industria electrónica en México, con vistas a aumentar la inversión nipona en ese sector.

Asimismo. Romero Hicks participó en el Encuentro de Negocios Asia-México 2001, organizado por Bancomext y la embajada del país en Japón, donde se realizaron seminarios especializados sobre el sector eléctrico-electrónico, aspecto de gran interés para los inversionistas orientales . Al encuentro asistieron 120 empresarios nipones y más de una veintena de empresarios de los estados de Sonora, Baja California, Nuevo León y Tamaulipas.

Para concluir su visita al país del sol naciente, el funcionario inauguró las nuevas oficinas del Módulo Comercial del Bancomext en la ciudad de Osaka, región de Kansai , la cual es considerada como la zona industrial y de actividad económica más importante, después de Tokio.

Del14 al17 de abril y en el contexto de la apertura económica de China y de su futuro ingreso a la OMC, Romero Hicks realizó una agenda de trabajo en Pekín, para reforzar los lazos en materia de intercambio comercial entre ambos países. Con ese propósito, llevó a cabo reuniones de alto nivel con funcionarios del ExportlmportBankofChina(Eximbank), del Bank of China; el viceministro de Finanzas; el comité organizador de la cumbre de ejecutivos APEC; el vicepresidente de Consejo Chino para la Promoción del Comercio Internacional (CCPIT), y el Ministerio de Comercio Exterior y Cooperación Econó-

mica (MOFTEC) . También se reunió en privado con empresarios chinos que desarrollan importantes proyectos de inversión en México.

Del17 al19 de abril, por último, Romero Hicks visitó Corea con el objeto de promover un mayor intercambio comercial bilateral , atraer inversión coreana y estrechar las relaciones institucionales del Bancomext con organismos homólogos. Entre sus actividades más importantes destacan: la suscripción con el Presidente del Export-lmport Bank of K orea de una línea de crédito por 10 millones de dólares para la compra de maquinaria y equipo ; la reunión con el presidente de la Korea Trade and lnvestment Promotion Agency (KOTRA), con laque, desde 1991, Bancomext tiene un convenio de cooperación para el intercambio de información y apoyo en materia de comercio exterior e inversión entre ambas naciones y, la firma de un Memorándum de Entendimiento con el presidente de Korea lnternational Trade Association (KITA), destinado a incrementar la cooperación entre ambas instituciones en materia de intercambio de información, promoción de ferias internacionales y organizaciones de misiones comerciales.

Compromisos Institucionales con Venezuela y Colombia

A principios de mayo se llevó a cabo en Cartagena de Indias, Colombia, la 111 Reunión de la Red Iberoamericana de Organizaciones de Promoción al Comercio Exterior, destinada a ofrecer a los participantes de más de 25 países de la región un panorama general sobre las experiencias en cuanto al desarrollo, la diversificación y consolidación de los servicios de promoción de esta actividad económica. En el marco de ese encuentro, el día 3 el director general del Bancomext, José Luis Romero Hicks, sostuvo una reunión de trabajo con su homólogo colombiano Miguel Gómez, titular del Bancoldex, en la que acordaron incrementar la colaboración entre ambas instituciones. particularmente en el manejo de cartas de crédito y líneas de crédito comprador.

Al día siguiente suscribió con la presidenta del Banco de Comercio Exterior de Venezuela, Lieber Patiño, el Programa

572 recuento nacional

de Trabajo Bancomext-Bancoex 2001- Aliento a las Inversiones sas, la mayoría pequeñas y medianas; de 2002, que prevé un seminario para la en el sector automovilístico ese monto, 1 257 millones correspondie-promoción del Tratado de Libre Comer- ron a créditos y 68 millones a garantras y cio del Grupo de los Tres (Colombia, Con los propósitos de dar a conocer las avales. Del total del crédito , 91% (1 140 Venezuela y México), asf como un conve- oportunidades comerciales y de inversión millones) se orientó a empréstitos de cor-nio de cooperación técnica, que incluye que ofrece el país en los sectores auto- to plazo y9% (117 millones) a los de largo el intercambio de experiencias en torno a movilístico y de autopartes, y acrecentar plazo. Al cuarto mes del año el índ ice de programas y esquemas de apoyo a las pe- los niveles de exportación de los produc- cartera vencida de la institución se ubicó

~

queñas y medianas empresas, y sobre el lores nacionales, del21 al25 de mayo el en 7.1 por ciento. uso de nuevas tecnologías de información Bancomext organizó en coordinación con Los apoyos financieros se destinaron para la promoción de las exportaciones. 12 entidades del país el Foro de 1 nversión principalmente a la exportación de telas

Automotriz 2001 , al que asistieron 80 em- y tejidos de algodón, de fibras artificiales presas inversionistas de Asia, Europa y y vegetales, equipos para acondiciona-

Plan de ayuda para pequeñas América del Norte. El encuentro incluyó miento de aire y partes para maquinaria, y medianas empresas diversas actividades entre las que desta- acero manufacturado, ganado vacuno,

can el Seminario de Oportunidades de In- frutas frescas , alimentos procesados , Mediante un desembolso de 4.1 millones versión en el Sector Automovilístico, lle- materias plásticas y resinas, mientras las de pesos que administrará el Programa de vado a cabo en las instalaciones de la entidades federativas más beneficiadas Asistencia Técnica, el Bancomext puso en institución, y una visita a la exposición fueron el Distrito Federal y los estados de marcha un plan para apoyar a poco más especializada de la industria de auto- Nuevo León , México, Michoacán y Coa-de 80 medianas y pequeñas empresas en partes INAUTO 2001, en el World Trade huila, los cuales absorbieron 66% de los la mejora de sus procesos productivos, el Center. recursos financieros. cumplimiento de normas internacionales Respecto a los servicios promocio-y el desarrollo de campañas de imagen nales, por medio de las oficinas regiona-de sus productos en el exterior. Entre las Participación del Bancomext les, los Centros Bancomext y el servicio empresas beneficiadas se incluyen 30 ta- en la XXXI Reunión de la Allde de telemarketing , la institución atendió lleres de artesanos indígenas de Dolores 163 000 consultas sobre temas básicos Hidalgo, Guanajuato, a los que se asistirá Del 23 al 25 de mayo se celebró en San de comercio exterior y estadísticas. Al cie-en el diseño y desarrollo de moldes para José, Costa Rica, la XXXI Reunión Ordina- rre de abril , el número de visitas realiza-la elaboración de artesanías y la capaci- ria de la Asamblea General de la Asocia- das al portal electrónico bancomext.com tación de los productores en aspectos de ción Latinoamericana de Instituciones Fi- ascendió a 1.9 millones, 390% más que comercialización y empaque y embalaje; nancieras para el Desarrollo (Aiide ), en la en igual período de 2000. Por medio del 1 O productores de chayote del estado de que se analizaron la viabilidad de la ban- Boletín de Oportunidades Comerciales se Veracruz, a quienes se apoyará para me- ca de desarrollo en relación con las me- difundieron 1 475 requerimientos comer- .J.

jorar la tecnología de cultivo, cosecha y jores prácticas de gestión , su eficiencia y ciales de productos nacionales captados calidad del producto, a fin de incrementar rentabilidad; la cooperación financiera in- en el extranjero. También se proporcio-su participación en el mercado estadouni- ternacional para la realización de inver- naron 1 394 asesorías a pequeños y dense; el asesoramiento a cuatro empre- siones y proyectos conjuntos, y la impor- medianos empresarios en aspectos re la-sas para que obtengan certificados de tancia de la banca de desarrollo en los cionados con el proceso de exportación calidad internacional , y 37 productores de programas institucionales para el financia- y regulaciones arancelarias y no arance-calzado del estado de Guanajuato, a quie- miento de las micro, pequeñas y media- !arias. nes se auxil iará en el desarrollo de cam- nas empresas. En cuanto a los servicios de capacita-pañas promocionales con el propósito de Como presidente del Comité Técnico ción , se impartieron 121 cursos a 4 221 fortalecer la presencia de sus productos de Promoción y Financiamiento del Co- participantes , de los cuales 70% fueron en las c iudades estadoun idenses de mercio Exterior de Alide, José Luis Rome- empresarios pequeños y medianos. Tam-Dalias, Chicago y Los Angeles. ro Hicks, titular del Bancomext, presidió bién se respaldó la participación de 586

la sesión sobre estrategias e instrumen- empresas en eventos internacionales , tos para el financiamiento y promoción del tales como ferias, foros y misiones comer-

Acercamiento con Sudáfrica comercio exterior y expuso las experien- ciales , lo que contribuirá a realizar expor-cias institucionales en el fomento de las taciones por 282 millones de dólares. En

En ocasión de la visita a México del vice- pequeñas y medianas empresas expor- lo concerniente a las funciones de las presidente de la República de Sudáfrica, !adoras en México. Consejerías Comerciales, éstas otorgaron Jacob Zuma, el 17 de mayo el titular del más de 5 000 asesorías sobre comer-Bancomext se reunió con la comitiva de cialización de productos en el extranjero, • esa nación , encabezada por el subsecre- Avance del programa de actividades elaboraron 321 agendas para entrevistas tario de Relac iones Exteriores , Aziz entre empresas nacionales e importa-Pahad , y el embajador sudafricano en En la sesión del Consejo Directivo del dores potenciales, además de que aten-México, Pieter Andries Swanepoel. Entre Bancomext realizada el31 de mayo se in- dieron diversas solicitudes para la elabo-los resultados del encuentro destaca la formó que en los primeros cuatro meses ración de estudios específicos sobre invitación a sentar las bases para impul- del año la institución otorgó recursos por canales de distribución e investigación de sar un flujo de comercio más dinámico. 1 325 millones de dólares a 1 07 4 empre- mercados.

recuento latino(jjmericano • • • • • • • • • •

ASUNTOS GENERALES

Apoyo financiero canadiense contra la pobreza

El Ministerio para la Cooperación Internacional de Canadá anunció el17 de abril una aportación de 81 millones de dólares para aliviar la pobreza en América Latina. Los recursos se canalizarán por medio de 28 proyectos en diversos países de la región.

Colaboración BID-Banco Mundial en programas regionales

El BID y el Banco Mundial firmaron el 19 de abril un memorando de entendimiento para fortalecer la cooperación institucional en el establecimiento de programas de desarrollo en América Latina y el Caribe.

Ambos organismos acordaron intensificar esfuerzos para promover la estabilidad macroeconómica, el buen gobierno y la alianza estratégica de actores sociales en la región, así como impulsar proyectos de integración regional, infraestructura, desarrollo rural y combate contra la pobreza.

Cumbre de las Américas en Quebec

Con la participación de los gobernantes de 34 países del continente, todos excep-

to Cuba, del20 al22 de abril se realizó en Quebec la Tercera Cumbre de las Américas. En medio de protestas de opositores a la globalización en marcha, los mandatarios examinaron los avances hacia un régimen de libre circulación de mercancías y capitales desde Alaska hasta la Tierra del Fuego. En la declaración final del encuentro se reafirmó el compromiso de instaurar, a más tardar en diciembre de 2005, el Área de Libre Comercio de las Américas como el mercado común más grande del orbe, con una población aproximada de 800 millones de personas y un PIB anual conjunto de unos 11 billones de dólares. Estados Unidos, Chile y Canadá manifestaron interés en adelantar dos años el cumplimiento del proyecto, pero se opusieron Brasil, Venezuela y otros países.

También se acordó excluir del proceso integracionista a las naciones apartadas del "orden democrático"; reducir a la mitad la pobreza extrema en todo el continente en 2015; impulsar la gestión eficiente de los gobiernos; fortalecer a la OEA,

la Comisión lnteramericana de los Derechos Humanos y la Corte lnteramericana de los Derechos Humanos; evaluar de modo multilateral el combate contra el narcotráfico; promover la defensa de los derechos de los inmigrantes, y apoyar la política de Estado para lograr la paz en Colombia. El próximo cónclave continental se celebrará en Argentina durante 2004.

Oficina del Bladex en México

El Banco Latinoamericano de Exportaciones (Biadex) anunció el3 de mayo la apertura de una oficina de representación en la Ciudad de México para ampliar las operaciones de cofinanciamiento con bancos mexicanos, entre ellos el Bancomext, a empresas productivas pequeñas y medianas participantes en el comercio exterior. Creado en 1975 con el concurso de 23 bancos centrales de América Latina y el Caribe, el Bladex cuenta con el patrocinio del BID y el respaldo del Banco Mundial.

Disminuyó la inversión extranjera directa

La CEPAL informó el4 de mayo que la inversión extranjera directa en América Latina totalizó unos 74 000 millones de dólares en 2000, 20.5% menos que en el año previo. El organismo consideró que la baja no marca una tendencia, sino que refleja el carácter extraordinario de los flujos captados en 1999 por la venta de grandes empresas latinoamericanas a compañías foráneas ; sin embargo, precisó, subsiste el doble desafío de enlazar mejor dichas corrientes financieras con los planes nacionales de desarrollo y establecer un marco regulatorio pertinente para los servicios recién liberalizados a los que se dirigen los capitales de modo creciente.

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Durante 2000 la inversión extranjera directa en el mundo sumó más de 1.1 billones de dólares, de los cuales alrededor de 190 000 millones se encauzaron a países en desarrollo.

Primera Conferencia Estadística de las Américas

Del 9 al 11 de mayo se llevó a cabo en Santiago, Chile, la Primera Conferencia Estadística de las Américas. En ella representantes de los países latinoamericanos y expertos de la CEPAL analizaron el desarrollo de los sistemas estadísticos nacionales en la región, así como las opciones para mejorarlos y consolidar su comparabilidad internacional. Por último, formularon un programa bienal de cooperación en la materia.

Recursos del BID para microcréditos

El BID se comprometió el 15 de mayo a aportar 2.5 millones de dólares para un fideicomiso de apoyo financiero a microempresarios de América Latina y el Caribe. Los recursos, provenientes del Fondo Multilateral de Inversiones, se canalizarán a instituciones microfinancieras por medio de Acción Internacional, organización pionera en el microcrédito que opera en 13 países de la región, cuatro de África y Estados Unidos.

Batalla por medicinas baratas

La Organización Mundial de la Salud aprobó el19 de mayo dos propuestas presentadas por Brasil, junto con la Unión Europea, a favor de la fabricación de medicamentos genéricos en todos los países y del acceso mundial a fármacos esenciales, en particular para las naciones pobres.

Con base en una legislación nacional promulgada hace un lustro, en Brasil se producen medicinas baratas contra enfermedades como el sida, en detrimento de las cuantiosas ganancias de las compañías transnacionales dueñas de las patentes; en respuesta, Estados Unidos demandó al país amazónico ante la Organización Mundial de Comercio por realizar "prácticas discriminatorias" . En respaldo de la posición brasileña, Cuba anunció que también elabora medicamentos genéricos para reivindicar el derecho a la vida frente a las ganancias desmedidas.

Donación del Banco Mundial en favor del ambiente

Para fomentar el aprovechamiento sostenible y la protección del sistema mesoamericano de barreras de arrecifes que comparten Belice, Guatemala, Honduras y México, el22 de mayo el Banco Mundial aprobó una donación de 11 millones de dólares a la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo. Con los recursos, provenientes del Fondo para el Medio Ambiente Mundial, se financiará en parte un proyecto de asistencia técnica y capacitación, cuyo costo total asciende a 24.2 millones de dólares; el resto del dinero lo aportarán los gobiernos de los países referidos, el de Canadá, el World Wildlife Fund, la Oak Foundation y la Universidad de Miami .

Cuantiosas remesas de emigrantes

En 2000 las remesas de emigrantes de América Latina en Estados Unidos a sus naciones de origen sumaron unos 23 000 millones de dólares, monto equivalente a cerca de un tercio de las IED en la región. Según un informe del BID, divulgado el 22 de mayo, México fue el país más beneficiado, al recibir recursos por 6 800 millones; le siguieron Brasil, con 1 900 millones, y la República Dominicana, con 1 750 millones de dólares. En seis países, además, dichas remesas equivalieron a 10% o más del PIB global respectivo: Haití (17%), Nicaragua (14.4%), El Salvador (12.6%), Jamaica (11.7%), la República Dominicana (10%) y Ecuador (10%).

México, la mayor economía latinoamericana

Ante la fortaleza de la moneda mexicana y la depreciación de la brasileña, en el primer trimestre de 2001 la actividad económica en México superó a la de Brasil medida en dólares. Durante ese lapso, según cálculos de instituciones financieras internacionales divulgadas el 24 de mayo, el PIB global anualizado del país azteca ascendió a unos 598 000 millones de la divisa estadounidense (el mayor de América Latina) y el de la nación amazónica a unos 560 000 millones.

Datos de fondos de pensiones

La Federación Internacional de Administradoras de Fondos de Pensiones informó

recuento latinoamericano

el28 de mayo en Buenos Aires que al cierre de marzo los recursos a cargo de los fondos de pensiones de Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador Perú y Venezuela, sumaron 87 516 millones de dólares (7.8% del PIB anual conjunto).

Los montos más cuantiosos correspondieron a los sistemas pensionarios de Chile (37 653 millones de dólares , equivalentes a 51.1% del PIB global del país andino), Argentina (21 488 millones) y México (19117 millones). ·

COOPERACIÓN E INTEGRACIÓN

Lucha del Mercosur contra la fiebre aftosa

Los ministros de Agricultura del Mercosur firmaron el 3 de mayo en Sao Paulo un acuerdo para combatir la fiebre aftosa que amenaza al hato ganadero de los cuatro países miembro, estimado en unos 250 millones de cabezas. Entre las medidas previstas figura la homologación de normas sanitarias en la crianza de bovinos, así como el intercambio de información puntual sobre focos infecciosos. El convenio también fue suscrito por los representantes de Bolivia y Chile , países asociados al bloque sudamericano.

Convenio Brasii-ALADI sobre información

Representantes de Brasil y la ALADI signaron el 16 de mayo en Montevideo un acuerdo de cooperación para obtener y difundir información sobre el proceso integracionista latinoamericano mediante estudios conjuntos, ediciones especializadas y reuniones de expertos. La ALADI es depositaria de los datos estadísticos sobre comercio , aranceles y preferencias negociadas de los 12 países miembro.

Hacia el libre comercio centroamericano

El 20 de mayo concluyó en la capital de Panamá la octava ronda de negociaciones en pos de un tratado de 1 ibre comercio entre ese país y el bloque centroamericano formado por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Las partes determinaron el marco normativo del pacto comercial y, como siguiente paso, Panamá deberá acordar con cada una de las


otras naciones los plazos de desgravación arancelaria y los aspectos concernientes al intercambio de servicios e inversiones. Se espera que el nuevo mercado ampliado, con unos 36 millones de personas , se concrete antes de 2002.

Cuarto Foro Empresarial Andino

Con más de 1 000 participantes de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, los días 23 y 24 de mayo se realizó en Maracaibo el Cuarto Foro Empresarial Andino. Durante los trabajos se resaltó la importancia de los consensos políticos para los empeños integracionistas, de la asunción de las crisis como oportunidades de cambio y del mejoramiento constante de la competitividad. La Comunidad Andina de Naciones, además, brindó servicios de asesoría comercial, sobre todo en cuestión de acceso a los mercados.

PRODUCTOS BÁSICOS

¿Fin de la guerra del banano?

Tras un rechazo inicial, el 30 de abril el gobierno de Ecuador firmó un acuerdo preliminar para resolver la añeja disputa comercial en torno al régimen de importación de banano aplicado por la Unión Europea a favor de sus antiguas colonias y en detrimento de otros países exportadores. Como principal productor mundial del fruto, Ecuador aceptó en principio una redistribución de las cuotas de importación del mercado ampliado europeo a partir de julio, con base en los volúmenes de las exportaciones realizadas en el trienio 1994-1996.

Dos semanas antes, Estados Unidos aceptó el arreglo del conflicto y el levantamiento de las sanciones comerciales correspondientes que impuso al bloque regional europeo en defensa del sistema multilateral.

El mercado del café en aprietos

La Asociación Científica Internacional del Café convocó del 21 al 25 de mayo en Triestre, Italia, a expertos de 41 países, entre ellos varios latinoamericanos, para analizar la situación del mercado mundial del aromático. Por el exceso de producción y la baja del consumo, señalaron , en abril último el precio internacional respectivo cayó a 56.2 centavos de dólar, 51.7%

menos que en enero de 2000. Como resultado, concluyeron, dicho mercado ha sufrido la peor crisis en 30 años y no se vislumbra una pronta recuperación.

ASUNTOS BILATERALES

Tensiones comerciales entre El Salvador y Honduras

Por presuntas razones sanitarias, el30 de abril el gobierno de El Salvador suspendió las importaciones de leche originarias de Honduras; las autoridades de este país, a su vez, tomaron semanas antes una medida similar contra las compras externas de carne de pollo y huevo provenientes de granjas salvadoreñas. Ambos gobiernos manifestaron que acudirán a la Organización Mundial de Comercio para resolver los conflictos.

Enlace de los mercados bursátiles de Argentina y Chile

La Bolsa Electrónica de Chile y el Mercado Electrónico Abierto Argentino suscribieron el 7 de mayo en Santiago un acuerdo de integración informativa y transaccional. Mediante la interconexión de los sistemas electrónicos respectivos, se espera ampliar las oportunidades de negocios, disminuir los riesgos bursátiles , mejorar la información sobre precios y llevar un registro conjunto puntual de las operaciones en ambos centros financieros.

Acuerdo sobre inversiones entre Cuba y Panamá

Funcionarios de Cuba y Panamá firmaron el 21 de mayo en La Habana un acuerdo de trabajo conjunto para promover las inversiones recíprocas. El documento prevé el intercambio de información y experiencias, así como la organización de misiones empresariales.

Comisión Argentina-Chile sobre aranceles

Los gobiernos de Argentina y Chile acordaron el 22 de mayo crear una comisión conjunta para evaluar los efectos de los cambios arancelarios recientes del país pampero sobre las exportaciones de la nación andina. Según estimaciones preliminares , el alza a 35% del arancel argen-

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tino para importaciones de bienes de capital afecta a 25% de los envíos chilenos al mercado vecino.

Acercamiento económico entre Bolivia y Paraguay

Los ministros del gabinete económico de Bolivia se reunieron el23 de mayo con sus homólogos de Paraguay para dialogar sobre cuestiones de interés mutuo y acrecentar las relaciones económicas bilaterales . Entre los proyectos conjuntos más importantes sobresalen los concertados para construir un gasoducto , mejorar las vialidades e intensificar el comercio entre los países mediterráneos. El encuentro tuvo lugar en Tarija, población boliviana cercana a la frontera común .

ARGENTINA

Nuevo tipo de cambio en puerta

El 17 de abril se envió al Congreso una iniciativa presidencial para modificar la Ley de Convertibilidad e incluir al euro como moneda de referencia para que, cuando el valor de esa moneda se equipare al del dólar, el tipo de cambio del peso argentino se fije con base en un promedio simple de ambas divisas.

Por abrumadora mayoría de votos, el4 de mayo la Cámara de Diputados aprobó la iniciativa, impulsada con fruición por el ministro de Economía, Domingo Cavallo. Casi al mismo tiempo el FMI avaló el cambio en el sistema monetario, siempre que se cuente con un respaldo pleno de las reservas del Banco Central.

Arreglo tortuoso con el FMI

El Ministerio de Hacienda reconoció el 23 de abril que el déficit fiscal de Argentina sumó 3 122 millones de dólares en el primer trimestre del año, 1 022 millones más que la meta exigida por el FMI para el desembolso de un paquete crediticio aprobado en diciembre último. Dos días después, sin embargo, el ministro de Economía, Domingo Cavallo, reiteró que se cumpliría el compromiso de limitar el desequilibrio a un monto anual máximo de 6 500 millones de dólares y anunció un recorte presupuestario de 700 millones.

Sumado a las dificultades para cumplir obligaciones por unos 14 300 millones a lo largo de 2001, el incumplimiento fiscal

576

propició un aumento a más de 1 O puntos porcentuales del riesgo-país de Argentina en préstamos internacionales .

Merced a las gestiones gubernamentales ante el FMI , empero, a finales de abril se anunció un arreglo inicial con el organismo para reprogramar los desembolsos crediticios pendientes. El S de mayo se acordó un nuevo conjunto de metas económicas que mantuvo el acotamiento del déficit público anual , pero redujo el objetivo de crecimiento económico de 4 a 2 por ciento; las autoridades argentinas se comprometieron además a simplificar el sistema tributario, mejorar los controles contra la evasión fiscal , emprender una restructuración más a fondo del Estado y recortar el gasto público. Finalmente, el 22 de mayo el FMI

aprobó la entrega de 1 200 millones de dólares , correspondientes al tercer tramo de la asistencia financiera pactada.

Acuerdo para reactivar la siderurgia

Con las rúbricas del presidente Fernando de la Rúa, los gobernadores de cinco entidades federativas, los dirigentes empresariales del sector y los líderes sindicales respectivos, el 4 de mayo se formalizó un acuerdo para reanimar la industria siderúrgica de bienes de capital en Argentina. Las autoridades se comprometieron a reflejar en los precios las rebajas tributarias convenidas y evitar despidos de personal . En la actividad participan unas 900 empresas con unos 30 000 trabajadores.

Colocación internacional de títulos gubernamentales

Luego de un primer intento fallido , el8 de mayo el gobierno de Argentina colocó en los mercados financieros internacionales Letras de Tesorería por 350 millones de dólares , con vencimiento en 90 días y un interés de 12.4% al año. Aunque onerosa, la operación marcó el retorno del país austral al mercado mundial de capitales.

Pesada carga de los intereses de la deuda externa

De acuerdo con un estudio periodístico publicado el21 de mayo en Buenos Aires , en los últimos cinco años los intereses de la deuda externa argentina se incrementaron 98% y alcanzaron un monto anual equivalente a 22.4% del presupuesto público. En promedio el gobierno debe des-

l inar 305 dólares por habitante al pago de dichos intereses , pero sólo gasta 243 para proporcionar servicios de salud , educación , asistencia social directa y protección del empleo.

Apoyo a la industria de automotores

A cambio de rebajas tributarias y medidas de apoyo sectorial , el23 de mayo los fabricantes de automotores se comprometieron a reducir hasta 20% el precio final de los vehículos en el mercado argentino; también ofrecieron mantener la planta laboral y participar en programas de mejoramiento de la competitividad productiva.

Canje de débitos externos

El presidente Fernando de la Rúa anunció el 24 de mayo una oferta de canje de obligaciones de la deuda externa pública argentina, con valor de 29 000 millones de dólares y vencimiento en el período 2001-2005, por títulos con plazos de 20 a 30 años y un interés anual de 14.5% (hasta cuatro puntos más que la tasa original). La operación, que ascendió finalmente a 29 500 millones, permitió postergar pagos por unos 16 000 millones y estuvo a cargo de siete bancos internacionales que cobraron una comisión superior a 150 millones de dólares.

Tregua en movilizaciones sociales

Tras varias semanas de crecientes protestas , marchas y bloqueos de caminos en rechazo de la política económica oficial , el avance de la pobreza y el acotamiento del cultivo de coca, el3 de mayo la Coordinadora Única de Movilización Nacional (Comunal) pactó una tregua con el gobierno. Durante ella se integraron comisiones mixtas para analizar las razones de la inconformidad social , buscar puntos de concertación y formular recomendaciones para atender los conflictos .

Bonos de Petrobrás en el mercado internacional

El 2 de mayo Petrobrás colocó en el mercado financiero internacional una emisión de bonos por 450 millones de dólares , con

recuento latinoamericano

un plazo de siete años y un cupón anual de 9.875% (4.75 puntos porcentuales más que valores similares del Tesoro estadounidense) . La operación , cuyo monto original era de 300 millones de dólares, se consideró como un voto de confianza para la empresa estatal tras el hundimiento de su mayor plataforma marítima unas semanas antes.

Crisis energética del gigante amazónico

Como parte de un riguroso programa de ahorro forzoso de energía eléctrica para disminuir 20% el consumo nacional y mitigar la insuficiencia de la oferta, el 17 de mayo el gobierno de Brasil decidió restringir el alumbrado público en 35%, prohibir espectáculos nocturnos, suspender las iluminaciones ornamentales e imponer restricciones a los distribuidores del fluido . Los usuarios residenciales con un consumo mensual superior a 100 kilowatts , además, deberán reduc irlo 20% a partir de junio; para quienes consuman de 201 a 500 kilowatts , la tarifa respectiva se encarecerá 50%, y los consumidores de más de 500 kilowatts pagarán un sobreprecio de 200 por ciento.

Se estima que la escasez de electricidad , atribuida al rezago de la capacidad generadora ante la creciente demanda y a la menor oferta hidroeléctrica por la falta de lluvias, podría costar a la nación amazónica la pérdida de hasta 2.5 puntos porcentuales del PIB global , 800 000 empleos e ingresos de exportación por 2 000 millones de dólares.

El real a la baja

Con el propósito de contener la depreciación del real , el25 de mayo el Banco Central de Brasil subastó 500 millones de dólares en bonos públicos indizados por el tipo de cambio. De principios de año a esa fecha la moneda brasileña se devaluó 20.3% y llegó a una cotización en el mercado paralelo de 2.45 unidades por dólar.

Superávit comercial en aumento

Durante los primeros cuatro meses del año la balanza comercial chilena registró un superávit de 908 millones de dólares que, según los datos difundidos el 20 de mayo por el Banco Central , triplicó al obtenido en el mismo lapso de 2000. Las exportacio-

comercw exterwr, JUfliO ae LVV L

nes se incrementaron 5.4%, a 6 495 millones, mientras que las importaciones disminuyeron 4.7%, a5 587 millones de dólares.

Crecimiento económico con más desempleo

De enero a marzo pasados el PIB global de la economía chilena aumentó 3.3% respecto al mismo lapso de 2000, informó el Banco Central el 23 de mayo. Los sectores más dinámicos fueron los de pesca, generación de electricidad, gas y agua y transporte y comunicaciones, con sendos incrementos de 10.7, 9 y 6.8 por ciento. El organismo precisó que las actividades productivas vinculadas al comercio exterior crecieron 1.6%, mientras las orientadas al mercado interno lo hicieron 3.7%.

Pese al avance económico general, el Instituto Nacional de Estadísticas indicó que al cierre de marzo último la tasa de desempleo en Chile ascendió a 8.8% (0.6 puntos porcentuales más que un año antes).

Menor costo arancelario de las importaciones

La Cámara de Comercio de Santiago indicó el 23 de mayo que el arancel promedio pagado por las importaciones chilenas se redujo a 5.5% en febrero último, 1.4 puntos porcentuales menos que un año antes. La tarifa arancelaria media aplicada a bienes procedentes del Mercosur descendió de 2.9 a 2.6 por ciento, mientras la correspondiente a mercancías latinoamericanas en general se redujo de 2. 7 a 2.5 por ciento.

Capitales a las islas Caimán

El Banco Central dio a conocer el 24 de mayo que en los primeros cuatro meses del año las nuevas inversiones chilenas en el exterior sumaron 1 514 millones de dólares, de los cuales 41.7% se enviaron a las islas Caimán. El segundo destino en importancia fue Estados Unidos (con 24.6%), seguido del Reino Unido (19 .2%) .

COLOMBIA

Emisión internacional de bonos gubernamentales

Con el aval del Banco Mundial , el2 de abril el gobierno de Colombia colocó una emi-

sión internacional de bonos por 750 millones de dólares , con un rendimiento anual de cinco puntos porcentuales más que el de valores semejantes del Tesoro de Estados Unidos.

Plan Colombia de inversiones sociales

Como parte de la estrategia trazada en el Plan Colombia para luchar contra el narcotráfico, el presidente Andrés Pastrana anunció el1 O de mayo un programa de inversiones sociales por 200 millones de dólares en municipios marginados. Los recursos se canalizarán sobre todo a extender los servicios de salud, mejorar los caminos, apoyar a pequeños agricultores y ayudar a jefas de familia.

Restructuración de la deuda pública interna

Voceros oficiales anunciaron el22 de mayo una restructuración de la deuda pública interna, equivalente a unos 13 000 millones de dólares. La operación permitió alargar los vencimientos hasta en 1 O años y postergar, así, pagos próximos por 993 millones de billetes verdes.

COSTA RICA

Libre comercio de Costa Rica con Canadá

El presidente de Costa Rica, Miguel Ángel Rodríguez, y el primer ministro de Canadá, Jean Chrétien, suscribieron el 23 de abril en Ottawa un tratado de libre comercio, primero de un país centroamericano con una nación desarrollada. También se formalizaron dos acuerdos paralelos de cooperación ambiental y en cuestiones laborales.

Visita del Presidente de China

Jiang Zemin, presidente de China, realizó los días 14 y 15 de abril una visita oficial a La Habana para afianzar las relaciones bilaterales mediante la cooperación mutua, dialogar sobre asuntos de política internacional y apoyar la lucha de la isla por mantener su soberanía en medio del asedio externo.

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El mandatario asiático y el presidente Fidel Castro atestiguaron la firma de nueve convenios de colaboración económica, marítima, fiscal, educativa, turística, deportiva y en telecomunicaciones. Entre ellos sobresalieron la concesión china de un crédito de 200 millones de dólares para modernizar las telecomunicaciones en la isla, uno de 150 millones para la compra de un millón de televisores y otro de 24 millones para construir un hotel en la capital cubana.

Condena internacional por violación de derechos humanos

Por 22 votos a favor, 20 en contra y 1 O abstenciones, el18 de abril la Comisión de Derechos Humanos de la ONU aprobó en Ginebra una resolución presentada por la República Checa para condenar la violación de derechos humanos en Cuba. El gobierno de la isla rechazó la condena internacional, a la cual consideró como un ejercicio discriminatorio impuesto por presiones hegemónicas.

Gira diplomática de Fidel Castro

Para cultivar la cooperación entre países en desarrollo "frente al peligro de un mundo unipolar", del 5 al 18 de mayo el presidente Fidel Castro visitó Argelia , Irán, Malasia, O atar, Siria, Libia y Portugal. Como fruto de la gira se pactaron varios convenios bilaterales de cooperación económica, comercial, diplomática, deportiva y en materia de salud.

ECUADOR

Controvertida alza del IVA

A pesar del rechazo previo del Congreso, el gobierno resolvió aumentar desde el1 O de mayo la tasa del impuesto al valor agregado de 12 a 14 por ciento. Según voces oficiales, la medida entró en vigor al vencerse el plazo legal para que los congresistas revisaran la propuesta tributaria del presidente Gustavo Noboa; una semana antes, funcionarios del FMI advirtieron que sin el aumento impositivo se cerraría el crédito internacional para Ecuador. El Congreso anunció una batalla jurídica contra el alza, también repudiada por las organizaciones sociales encabezadas por la Confederación de Nacionalidades Indígenas.

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EL SALVADOR

Financiamientos del BID

En apoyo a la rehabilitación y el mejoramiento de la infraestructura vial de El Salvador, dañada por los devastadores sismos de enero y febrero pasados, el BID aprobó el 11 de abril una línea crediticia de 105 millones de dólares, con vencimiento en 25 años, un período de gracia de tres y una tasa de interés variable (7 .1% a esa fecha).

Una semana después, el organismo regional concedió al gobierno salvadoreño otro préstamo de 20 millones de dólares para contribuir a la reconstrucción de viviendas. '

GUATEMALA

Nueva legislación sobre divisas

El 1 de mayo entró en vigor la Ley de Libre Negociación de Divisas, que elimina los impedimentos para las operaciones y cuentas en moneda extranjera. Un día después, sin embargo, la Asamblea de Presidentes de Colegios Profesionales interpuso un recurso de inconstitucionalidad en contra de la legislación, con el argumento de que ésta soslaya la potestad del Banco Central de Guatemala para el control exclusivo de las divisas.

Crédito en apoyo del comercio exterior

El BID aprobó el 16 de mayo un préstamo de cinco millones de dólares para mejorar la capacidad técnica de los funcionarios guatemaltecos en las negociaciones de comercio exterior. El financiamiento se otorgó con un plazo de pago de 25 años, un período de gracia de cuatro y un interés variable.

Financiamiento del Banco Mundial para educación básica

El22 de mayo el Banco Mundial aprobó un préstamo de 62 millones de dólares para mejorar la cobertura de educación básica en Guatemala (sobre todo en zonas rurales), construir bibliotecas escolares y repartir becas, libros de texto y material didáctico. El empréstito tiene un plazo de pago de 17 años, con cinco de gracia.

NICARAGUA

Respiro a productores de café

La Asamblea Nacional aprobó el30 de abril una ley que ordena suspender por 300 días los procesos jurídicos y embargos contra productores de café endeudados con bancos y empresas exportadoras, pero sin recursos para pagar a causa de las penurias causadas por el desplome de los precios internacionales del aromático.

Hambruna entre marginados

Por la insuficiencia de alimentos y otros satisfactores de necesidades básicas, el 12 de mayo autoridades municipales declararon en estado de hambruna a 12 comunidades del departamento de Managua. El presidente Arnoldo Alemán ofreció "tocar las puertas del gobierno" para atender las carencias.

PANAMA

Austeridad por menor captación

Para compensar una baja de 4% de los ingresos fiscales en el primer trimestre del año, el 27 de mayo el Ministerio de Economía y Finanzas estableció un plan de urgencia para racionalizar el gasto gubernamental y ahorrar unos 187 millones de dólares. El descenso de la captación se atribuyó a los efectos internos de la desaceleración del crecimiento estadounidense.

PARAGUAY

Advenimiento de maquiladoras

El Ministerio de Industria y Comercio aprobó el24 de abril los proyectos para instalar tres empresas de maquila exportadoras de productos terminados a países vecinos sudamericanos, en especial a Argentina y Brasil. Las inversiones respectivas suman unos 20 millones de dólares, en tanto que los envíos futuros se calculan en cerca de 50 millones anuales.

REPÚBLICA DOMINICANA

Retroceso de la actividad económica

El Banco Central informó el24 de mayo que el PIB global dominicano se redujo 1.5% en

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el primer trimestre del año respecto al mismo lapso de 2000. Tal retroceso se atribuyó tanto a factores internos, entre ellos los efectos de las reformas tributaria y arancelaria emprendidas, cuanto a causas externas , como la desaceleración de la economía estadounidense, la depreciación del euro y los altos precios internacionales del petróleo.

VENEZUELA

Visita oficial del Presidente de China

El presidente de China, Jiang Zemin, realizó una visita oficial a Venezuela del15 al 17 de abril como parte de una gira por varios países de América Latina. Entre los compromisos firmados por los mandatarios destaca la renovación de un convenio energético que abre paso a la construcción de la segunda planta de orimulsión, producto derivado del petróleo pesado que sustituye al carbón para generar electricidad, cuya producción será destinada a China.

También se firmó un acuerdo para elaborar el mapageoquímicovenezolano, una línea de crédito preferencial para Venezuela por 20 millones de dólares, un acuerdo para evitar la doble tributación, un programa educativo y cultural y un memorando de entendimiento en ciencias técnicas. Con la visita se espera impulsar el intercambio comercial entre ambos países, que en 2000 alcanzó apenas 351 millones de dólares.

Gira presidencial a Rusia y Asia

Con el propósito de estrechar las relaciones bilaterales, del 13 de mayo al 2 de junio el presidente Hugo Chávez realizó una gira oficial de 21 días por Rusia, Irán, Bangladesh, China e Indonesia.

Con sus homólogos de cada uno de estos países Hugo Chávez trató temas de interés común y suscribió diversos acuerdos de cooperación, entre los cuales destaca el primer acuerdo de cooperación militar con Rusia, un acuerdo para combatir el narcotráfico y un protocolo sobre mecanismos de diálogo político entre Rusia y la Comunidad Andina de Naciones. Con Irán se firmaron acuerdos de cooperación estratégica en el marco de la OPEP y con Indonesia acuerdos en materia de comercio, petróleo y energía.

R.G.R.

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comercio exterior VOL. 51, NO. 6, JUNE 2001

Summaries of t!Jrticles • • • • • • • • • •

467 Trade Flows in the Context of NAFTA Arturo Guillén Romo An immediate effect of NAFTA has been the in crease in trade among its partners. This article studies the degree of concentration at the regional, sectoral and firm level, as well as its consequences in productive structure of Mexico and Canada.

480 Monetary U-ion in North America: a Perspective Raúl Morales Castañeda Since 1994 devaluation many experts have proposed the dollarization of Mexican economy, a monetary board or a monetary union with other North American countries. The author examines in detail this last alternative: its advantages and disadvantages , as well as its feasibility in the short and mediur .. -term.

495 Mexican and World Automotive Industry in the Context of Globalization Ernesto Henry Turner Barragán Automotive industry is a good case study to understand dynamics imposed by globalization. To this end, this article reviews the history, essential milestones, and performance of this sector.

506 NAFTA, Mexican Agricultura! Sector and Unfair Trade Eduardo Alcaraz Ortiz and Gabriela Alcaraz Prous U.S . government gives its farmers subsidies and other supports so they can compete with countries where these are also granted . The authors examine NAFTA stipulations on this matter, the way provisions have been applied , and the alternatives Mexican producers ha ve in arder to defend their interests.

514 European Union-Mexico Treaty in the Context of Economic Globalization María Novoa Porte/a and Alejandro de la Paz Toledo The authors point out that the European Un ion deci sion to sign a treaty with Mexico obeyed more to its interest in investing in the economy ofthis country than to trade with it. The article reviews the multinational firms' strategies in the context of the new world economy and the advantages Mexico has to

offer because of its commercial linkages , its geographical location and the flexibility of its labor market.

521 The Significance of the Kinds of Exports of Central America Eduardo Gitli and Randall Arce With the aim to determine which exports contribute more to the economic growth , it is studied the evolution of those traditional, not traditional, from offshore processing and to Central America from the countries of the isthmus, weighed up for their va lue added .

531 Regional Agricultura! Integration in Latín America and Europe Miguel Izam and Valérie Onffroy de Véréz In the second half of the last century , economic integration efforts were undertaken in Latín America and Euro pe. An unlike importance was given to the agricultura! sector, which hada bearing in equally dissimilar outcomes. In the article, the differences between those regions and the perspectives are reported.

545 NAFTA and the Food and Agriculture Sector ofMexico Rita Schwentesius Rindermann and Miguel Ángel Gómez Cruz NAFTA had an uneven effect in the trade of the agricultura! and livestock products, so as ofthe food industry. The authors point out the degree in which they were affected and the other factors which influenced the sector' s performance, taking into account the country of origin of the merchandises.

555 The North American Development Bank: Progress and Challenges Laura Brown Parra NADB was established to fund projects of environmental infrastructure at the border. Since November 1994, it has attained a more and more important role in meeting the needs of the communities, particular! y as regards water, however the obstacles it has had to overcome in arder to operate, and the challenges it is still facing up to .

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