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DOCUMENTO DE TRABAJO Comisiones Nacionales para el control de armas de fuego y su contexto en América Latina
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DOCUMENTO DE TRABAJO
Comisiones Nacionales para el control de armas de fuego y su
contexto en América Latina
Esta publicación fue preparada por el Centro Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y
el Desarrollo en América Latina y el Caribe (UNLIREC) de la Oficina para Asuntos de Desarme con el
objetivo de ampliar el entendimiento de los Estados sobre rol de las comisiones nacionales de AFME
en el control de las armas y la prevención de violencia armada, tomando como referencia el contexto
regional latinoamericano.
Esta publicación también está disponible en
www.unlirec.org
Para mayor información favor contactar a:
Programa de Seguridad Pública Centro Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina y el
Caribe (UNLIREC) Complejo Javier Pérez de Cuellar
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PUBLICACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS
© Naciones Unidas, 2011
Todos los derechos reservados
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Acerca de UNLIREC
El Centro Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina y el
Caribe (UNLIREC), con sede en Lima, Perú, fue establecido en 1986 por la Asamblea General de las
Naciones Unidas. UNLIREC, igual que sus centros hermanos en África y Asia, depende de la División de
Desarme Regional de la Oficina para Asuntos de Desarme del Secretariado de la Naciones Unidas en
Nueva York.
UNLIREC trabaja para dar respuesta a las necesidades en cuanto paz y seguridad de la región, en
coordinación con sus contrapartes, mediante la mejora de la seguridad pública, la promoción de medidas
de fomento de confianza, la asistencia para el diseño de políticas y la implementación de instrumentos
internacionales, dando así apoyo a los esfuerzos llevados a cabo por los Estados.
El Centro también se concentra en aumentar las capacidades nacionales para la paz y el desarrollo
sostenible y en contribuir a una mejor calidad de vida de sus ciudadanos y ciudadanas, actuando como
catalizador, plataforma y proveedor de servicios.
En América Latina y el Caribe, UNLIREC sirve como punto focal del Mecanismo de Coordinación sobre
Armas Pequeñas (CASA, por sus siglas en inglés) una herramienta institucional de las distintas agencias
de las Naciones Unidas que trabajan para trabajar de una manera coordinada contra el tráfico ilícito de
armas pequeñas y ligeras (APAL) o armas de fuego, municiones y explosivos (AFME) desde sus distintos
mandatos y capacidades específicas.
Áreas temáticas de asistencia
- Programa de Seguridad Pública: Fortalecer capacidades nacionales para abordar la problemática
de la proliferación de AFME, inseguridad, violencia armada y crimen. Mejorar la infraestructura de
los Estados para controlar el comercio legal de AFME y prevenir su tráfico ilícito.
- Programa de Instrumentos de Desarme y Planeamiento de Políticas: Optimizar la habilidad de los
Estados para instaurar capacidades y mecanismos que permitan implementar de manera efectiva
los instrumentos internacionales y mejores prácticas para el desarme.
- Programa de Seguridad Regional y Construcción de Medidas de Confianza: Fortalecer la habilidad
de los Estados para mejorar la confianza y transparencia a fin de ayudar a crear una situación de
paz y seguridad más estable en la región.
- Programa de Promoción para el Desarme: Promover el diálogo y las medidas de cooperación para
el desarme al interior y entre los Estados, así como la concientización sobre las herramientas e
instrumentos para el desarme y la no proliferación a fin de promover una cultura de desarme
nacional y regional.
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iii
Agradecimientos
Este trabajo fue desarrollado por Sonia Fernández y Camilo Duplat del Programa de Seguridad Pública del
Centro Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina y el
Caribe (UNLIREC), bajo la coordinación de William Godnick y con la colaboración de Rebeca Perez y
Samanta Natenzon.
UNLIREC reitera sus agradecimientos al Gobierno de Canadá por el apoyo constante al Centro y a sus
iniciativas.
iv
Acrónimos
AFME‐ Armas de fuego, municiones y explosivos
APAL – Armas pequeñas y Ligeras
CIFTA ‐ Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego,
Municiones, Explosivos y otros Materiales Relacionados
ITI ‐ Instrumento Internacional de Rastreo
ONU ‐ Organización de las Naciones Unidas
OSC – Organización de la Sociedad Civil
PCN – Punto de Contacto Nacional
PFN – Punto Focal Nacional
PNUD ‐ Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo
UNLIREC ‐ Centro Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América
Latina y el Caribe
UNODA ‐ Oficina de las Naciones Unidas para Asuntos de Desarme
UN PoA ‐ Programa de Acción de las Naciones Unidas para prevenir, combatir y eliminar el tráfico ilícito
de armas pequeñas y ligeras en todos sus aspectos
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Tabla de Contenido
Resumen Ejecutivo ........................................................................................................................................ 1
Introducción .................................................................................................................................................. 2
1. De los instrumentos internacionales ..................................................................................................... 4
2. Generalidades sobre comisiones nacionales ......................................................................................... 5
3. Aspectos normativos y proceso de constitución de una comisión nacional ......................................... 7
4. Principales funciones de una Comisión Nacional .................................................................................. 7
4.1 Coordinación ....................................................................................................................................... 8
4.2 Diagnostico .......................................................................................................................................... 8
4.3 Programación: Políticas y Plan de Acción Nacional ............................................................................. 9
4.4 Comunicación y gestión de la información ......................................................................................... 9
4.5 Movilización de recursos ................................................................................................................... 10
5. Panorama regional sobre comisiones nacionales en América Latina ................................................. 10
6. Asistencia técnica de UNLIREC en el establecimiento de las comisiones nacionales: ........................ 13
Bibliografía ................................................................................................................................................... 14
1
Resumen Ejecutivo
El presente documento tiene por objetivo ampliar el entendimiento de los Estados sobre rol de las
comisiones nacionales de AFME en el control de las armas de fuego y la prevención de violencia armada,
tomando como referencia el contexto regional latinoamericano.
La introducción destaca los múltiples actores que intervienen en el control de armas en el plano nacional
y la necesidad de un mecanismo de coordinación interinstitucional favoreciendo la idea del
establecimiento de una comisión nacional de AFME.
La primera parte aborda los instrumentos internacionales en el ámbito global y regional prestando
especial atención a la decisión 552 de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y, contrasta el rol de las
comisiones nacionales con aquel de los puntos focales mencionados en diferentes instrumentos
internacionales.
La segunda parte se refiere a generalidades sobre las comisiones nacionales y detalla de manera
concreta sobre los aspectos de definición, composición y enfoque de las comisiones nacionales basado
en la experiencia internacional. La tercera parte aborda algunos de los aspectos normativos a tener en
cuenta al momento de constituir una comisión nacional.
La cuarta parte desarrolla las principales funciones de las comisiones nacionales con el fin de orientar su
trabajo una vez establecidas. Estas funciones son: coordinación, diagnostico, programación,
comunicación, y movilización de recursos. Asimismo, este documento en su sexta parte ofrece un
panorama regional sobre las comisiones nacionales en América Latina presentando a través de una tabla
y de manera comparada algunos aspectos de las comisiones nacionales como el enfoque, la participación
de la sociedad civil y sus decretos de composición entre otros.
La sección final elabora sobre la disposición y las capacidades técnicas UNLIREC para asistir a los Estados
en el establecimiento formal de comisiones nacionales.
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Introducción
En el contexto de América Latina, la proliferación y el tráfico ilícito de armas de fuego constituyen un
problema multidimensional que afecta la seguridad de los Estados y limita el desarrollo económico y
social de sus pueblos.
Las altas cifras de criminalidad y de homicidios cometidos con armas de fuego en los países
latinoamericanos ponen de manifiesto la necesidad de concertar políticas públicas de seguridad con
enfoques multisectoriales e incluyentes.
Dentro de la estructura organizacional de los Estados existe un número importante de instituciones que
participan del sector de la seguridad. Algunas de estas instituciones participan de manera directa en el
control de las armas de fuego, municiones y explosivos (AFME) como las fuerzas militares, las fuerzas
policiales, las agencias de seguridad estatal y servicios de inteligencia, y sus respectivos ministerios de
defensa e interior quienes lideran tradicionalmente el sector de la seguridad.
Adicionalmente existen otras instituciones que por la naturaleza de su mandato abordan desde
diferentes ángulos el tema de las AFME: el Ministerio de Relaciones Exteriores en la negociación de
instrumentos internacionales y la gestión de cooperación internacional; las organizaciones aduaneras en
el control de las fronteras y el ingreso y salida de bienes del país; el Ministerio de Justicia en el
desarrollo de leyes y marcos normativos, y así otras instituciones como el Ministerio de Comercio
exterior, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud y otras instituciones que en mayor o menor
medida abordan temáticas relacionadas a las AFME y su impacto en los países.
A este grupo de actores estatales se suman actores privados que tratan con AFME en su actividad diaria:
las compañías de seguridad privada, un fenómeno creciente en América Latina; y las compañías o
individuos que participan del comercio internacional e interno de AFME. Adicionalmente a estos actores
privados se encuentra la academia, y organizaciones de la sociedad civil que intervienen en el tema de
las AFME a través de investigación e iniciativas comunitarias y civiles con enfoques integrales sobre
violencia armada.
La actuación individual de cada uno de los actores genera resultados concretos pero limitados tomando
en cuenta los retos que los Estados enfrentan para combatir el tráfico ilícito de armas de fuego y la
violencia armada. Solo la acción coordinada de los diferentes actores estatales y privados puede lograr
un entendimiento amplio de la situación de las AFME en los países, y de esta manera proponer
respuestas multisectoriales y eficaces en la lucha contra el tráfico ilícito de AFME.
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Esquema 1: ¿Por qué son necesarias las Comisiones Nacionales?
En este sentido, las comisiones nacionales son necesarias porque están llamadas a liderar los esfuerzos
dirigidos a la erradicación de un problema de carácter multidimensional, y por tanto, de un problema
que requiere el concurso de una multiplicidad de sectores. Admitiendo la obviedad de esta idea, ¿por
qué hay que ir a un proceso de constitución formal?
La experiencia nos muestra que en la práctica la falta de coordinación efectiva entre distintos sectores
gubernamentales supone una dificultad añadida en el desarrollo e implementación de estrategias, planes
o políticas públicas nacionales para abordar los desafíos planteados por la proliferación de AFME. Las
comisiones nacionales han de actuar como órganos coordinadores, dotando de institucionalidad y
estructura a la acción nacional, y esto no cabe hacerlo más que por medio de su constitución formal a
través de una norma.
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En el 2007 en Perú se creó la “Comisión Nacional contra la Fabricación y el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales Relacionados” ‐CONATIAF, para coordinar acciones intersectoriales y centralizar los esfuerzos nacionales conducentes a prevenir, combatir y eliminar la fabricación y el tráfico ilícito de armas de fuego, municiones, explosivos, y otros materiales relacionados en el territorio nacional. Se encuentra conformada por representantes de los siguientes sectores e instituciones: el Ministerio de Relaciones Exteriores (a cargo de la Presidencia), el Ministerio de Defensa (a cargo de la Secretaría Técnica), el Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia, el Ministerio de la Producción, el Ministerio Público, la Dirección Nacional de Inteligencia y la SUNAT.
1. De los instrumentos internacionales
Teniendo presente la importancia de una acción coordinada para enfrentar la proliferación y el tráfico
ilícito de armas de fuego, diferentes instrumentos internacionales en el plano global y regional han
recomendado dentro de las medidas a tomar por los Estados el establecimiento de estructuras de
coordinación inter institucional para abordar de manera integral el tema de las AFME.
A nivel global el Programa de Acción de las Naciones
Unidas para Prevenir, Combatir y Eliminar el Tráfico Ilícito
de Armas Pequeñas y Ligeras en todos sus Aspectos
(UNPoA) recomienda en su sección II párrafo 4: “Establecer
o nombrar, según corresponda, organismos u órganos
nacionales de coordinación y la infraestructura nacional
encargada de la orientación normativa, investigación y
supervisión de las actividades encaminadas a prevenir,
combatir y eliminar el tráfico ilícito de armas pequeñas y
ligeras en todos sus aspectos. Ello debería incluir aspectos
de la fabricación, el control, el tráfico, la circulación, y el
comercio ilícito, así como la localización, financiación,
recogida, y destrucción de armas pequeñas y ligeras”.
A nivel sub regional en la Región Andina, el Plan Andino
para la Prevención, Combate y Erradicación del Tráfico
Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras en todos sus Aspectos,
también conocido como la decisión 552, establece de
manera vinculante en su Anexo I, Lineamientos de Acción
en el ámbito nacional, numeral 1: “Fortalecer o establecer
mecanismos de coordinación nacional con la
infraestructura institucional, correspondiente,
responsables de la orientación de políticas, la
investigación, y el monitoreo de todos los aspectos de la proliferación, control y tráfico o ilícito de armas
pequeñas y ligeras”.
De la misma manera en su Anexo II numeral 1.2 la decisión 552 desarrolla un mecanismo de
coordinación y recomienda: “Establecer y hacer operativo un Comité de Coordinación Nacional – Punto
Focal Nacional‐ en cada País Miembro, responsable de diseñar e implementar las medidas necesarias
para encarar dicha problemática y velar por la cabal ejecución de esta Agenda Coordinada de Acción
Nacional”.
En otras palabras la decisión 552 recomienda la creación de un mecanismo de coordinación nacional que
asuma dentro de sus funciones el rol de punto focal para temas relacionados con la implementación de
la decisión. De la misma forma, otros instrumentos internacionales como la Convención Interamericana
contra la Fabricación y el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros Materiales
Relacionados (CIFTA) y el Instrumento Internacional de Rastreo (ITI) entre otros, requieren que los
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En Nicaragua la Comisión realiza anualmente un Plan de Trabajo que además de reforzar los mecanismos nacionales de control de armas también comprende iniciativas para la reducción de la violencia armada, desde el ámbito escolar ‐ con modificaciones en la curricula escolar ‐ hasta el ámbito doméstico, así como en áreas del país donde es potencial la escalada de la violencia (como la Costa Caribe). Está compuesta por el Ministerio de Educación, Salud, Defensa, Ejército Nacional, Policía Nacional, Procuraduría General de la República, Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, Fiscalía de la República, Dirección de Migración y Extranjería, junto al apoyo del PNUD
Estados nombren puntos nacionales de contacto para temas relacionados con su implementación, y de
manera particular para facilitar el intercambio de información.
Sí bien el concepto de Comisión Nacional es más amplio que el de Punto Nacional de Contacto, como se
verá en la siguiente sección, es común encontrar experiencias en donde la Comisión Nacional actúa
como Punto de Contacto Nacional (PCN) y/o Punto Focal Nacional (PFN) para gestionar acciones y
reportar sobre la implementación del UN PoA y otros instrumentos internacionales en materia de AFME.
2. Generalidades sobre comisiones nacionales
El mecanismo de coordinación llamado Comité de
Coordinación Nacional por el Plan Andino o
Comisión Nacional de AFME en el ámbito
internacional, se define como un órgano
interinstitucional y multisectorial encargado de
coordinar los esfuerzos de las diferentes
instituciones y actores nacionales para abordar
todas las cuestiones relativas a las AFME dentro del
territorio nacional.1 Es preciso mencionar, que la
Comisión Nacional de ninguna manera remplaza las
funciones de las entidades de control del comercio
legal de armas. La Comisión es un mecanismo de
coordinación interinstitucional y como tal no tiene
funciones relacionadas con el control institucional
de las armas de fuego.
El Plan Andino en su definición de Comités de
Coordinación Nacional incluye elementos de la
estructura y composición que el órgano coordinador
puede tener. En su anexo I, definiciones, literal e, en referencia al Comité de Coordinación Nacional
menciona que este: “… podrá contar con una presidencia y una secretaria técnica, a fin de facilitar el
logro de sus objetivos, y estar integrado por representantes de, entre otros, los Ministerios de Relaciones
Exteriores, Defensa, Interior o Gobierno, Justicia, El Poder Judicial, las Fuerzas Militares, las Fuerzas de
Policía, autoridades Aduaneras y de migraciones, así como la sociedad civil”.
La composición de las comisiones nacionales varía de un país a otro dependiendo del contexto nacional.
Algunos factores que inciden en la composición de la comisión son: la importancia del tema de las AFME
en la agenda política nacional; el enfoque y dirección que se le da a los temas de seguridad y
particularmente al control de armas; y la capacidad de las instituciones para participar y contribuir a la
comisión.
1 Guía para la acción, Establecimiento y funcionamiento de comisiones nacionales de armas pequeñas y ligeras, UNDP, 2008.
6
Algunas de las medidas orientadas al control del tráfico ilícito son la mejor aplicación de leyes existentes, marcaje de AFME, reforzar las capacidades de las instituciones y del personal de las fuerzas del orden para luchar contra el tráfico ilícito de AFME, gestión de arsenales, adoptar un marco legal claro sobre la posesión y reprimir la visibilidad de las armas en la sociedad y el control sobre la comercialización de AFME. Un enfoque de prevención
de violencia armada centra sus esfuerzos en el desarrollo de programas educativos, campañas de desarme voluntario, intervenciones desde la salud y lo social, comités vecinales de prevención, orientación de jóvenes, y sensibilización de medios de comunicación entre otros.
Algunas experiencias en América Latina en donde representantes de la sociedad civil son miembros de la comisión nacional: IEPADES en Guatemala, Fundación Arias en Costa Rica, SERPAJ en Panamá.
De manera práctica el enfoque define el mandato y
campo de acción de la comisión. Algunas comisiones
como indican en sus propios títulos están más
orientadas hacia el control del tráfico ilícito de AFME y
por ende su composición se centra en las instituciones
tradicionales de seguridad. Otras comisiones
presentan enfoques más amplios de seguridad
integrando temas de violencia armada y seguridad
humana que favorecen la inclusión de diversos
sectores y la
representación
de la sociedad
civil (OSC).
El enfoque
adoptado por la comisión lleva a centrar su accionar sobre una
serie de medidas prácticas, unas orientadas hacia el control físico
de las armas y otras más hacia la prevención del uso de las mismas.
En este sentido, es importante precisar que independientemente
del enfoque adoptado, las medidas de un lado y del otro no son
excluyentes entré sí, por lo contrario se complementan en
diferentes niveles.
La representación de las OSC en las comisiones nacionales
beneficia el trabajo de la comisión en diferentes aspectos. Los OSC cuentan con experticia e información
importante en diferentes temas relacionados a las AFME; mantienen una memoria histórica del tema
atravesando varios gobiernos; facilitan el enlace y la comunicación entre la comisión y comunidades, y
viceversa; amplían la red de contactos y expertos en AFME; y juegan un rol fundamental en el desarrollo
de campañas de sensibilización sobre el control de las AFME, desarme, y la generación de culturas de
paz.
Algunos gobiernos optan porque organizaciones de reconocido prestigio y trayectoria en la materia
formen parte de la comisión; otros gobiernos las incluyen, pero prevén que determinadas cuestiones que
tengan relación con la seguridad nacional o sean delicados puedan debatirse a puerta cerrada; en otras
ocasiones, no se les otorga un sillón permanente, pero se establece en la norma de creación de la
comisión nacional que puedan ser convocadas y consultadas para cuestiones concretas. En cualquier
caso, en el supuesto de que no formen parte de la misma, las organizaciones de la sociedad civil deberían
colaborar y participar en sus actividades.
La experiencia internacional favorece la idea de una comisión
amplia e incluyente, abierta a la participación de la sociedad
civil y demás instituciones que potencialicen desde sus
7
mandatos y experiencias a fortalecer una acción integral para abordar la problemática de las AFME. Tal
vez una de las críticas más importantes hacia comisiones amplias es el tema de su operatividad. Está
crítica puede salvarse a través de diferentes estructuras como sub comisiones, secretarias técnicas,
comisiones escalonadas, en cuyo caso la comisión en toda su extensión sería convocada sólo en
determinadas ocasiones y supuestos, que habrían de ser determinados al momento de su conformación.
De manera amplia la composición de la comisiones nacionales de AFME podría incluir entre otros: la
Presidencia; ministerios de relaciones exteriores, defensa, interior o gobierno, justicia, derechos
humanos, comercio, producción, hacienda, economía, finanzas, salud, recursos naturales, de la mujer,
juventud y de la familia entre otros; cuerpos policiales, fuerzas armadas, servicios de inteligencia,
comisiones parlamentarias, academia, organizaciones de la sociedad civil etcétera.
3. Aspectos normativos y proceso de constitución de una comisión nacional
Un primer paso hacia la constitución de una comisión nacional es la celebración de reuniones
preliminares y de carácter informal, en la que se intercambien experiencias y se abran diálogos en torno
al eventual objetivo, composición y funciones que hayan de atribuirse a la futura comisión nacional. Este
proceso debiera ser lo más abierto posible ajustándose al contexto nacional.
Una vez consensuados las grandes líneas para el establecimiento de la comisión, el sistema legal del país
determinará si la comisión deberá crearse por un decreto presidencial o gubernamental, o por una
norma de rango legal. En los casos en los que se abra un proceso de elaboración o revisión de las normas
vigentes en materia de AFME, la nueva norma podría crear la comisión. Esta decisión en la práctica
puede estar asimismo animada por criterios de oportunidad y agilidad del proceso, pues optar por una
norma de rango legal puede ofrecer mayor estabilidad pero menos rapidez en la constitución o menor
flexibilidad para abordar una eventual reforma.
Independientemente de los sectores gubernamentales o no gubernamentales que conformen la
comisión, una cuestión importante a dirimir es cuál es el rango que debieran tener los representantes de
los distintos departamentos gubernamentales. El mayor rango y facultades decisorias de sus
representantes, puede denotar una gran prioridad del tema en la agenda política y una gran capacidad
de liderazgo, aunque en la práctica pudieran darse dificultades de convocatoria. Esto podría salvarse
designando representantes de alto rango y reservándoles facultades de delegación.
4. Principales funciones de una Comisión Nacional2
Dependiendo de su estructura, capacidad y recursos asignados las comisiones nacionales tendrán
una serie de funciones para enfrentar la problemática de las AFME. Basándose en experiencias
internacionales las funciones principales a desempañar podrían ser:
2 Las funciones aquí descritas se basan en el documento: “Guía para la acción, establecimiento y funcionamiento de comisiones nacionales de armas pequeñas y ligeras” desarrollado por el PNUD en 2008.
8
Algunos de los elementos que debería incluir un diagnostico exhaustivo para la preparación de Plan de Acción Nacional: Información general sobre el contexto socio‐político y de seguridad; dinámicas de conflicto e intereses; mapeo general de las amenazas importantes; distribución de AFME legal e ilegal entre los diferentes actores; producción nacional legal, informal, artesanal e ilegal; tráfico ilícito, rutas, situación de fronteras, y su relación con otros delitos; y el comercio legal.
4.1 Coordinación
La comisión nacional por su misma naturaleza es un órgano de coordinación y por lo tanto su función
principal es la de coordinar la acción de las diferentes instituciones y actores para abordar las
temáticas relativas a AFME en el territorio nacional.
En el plano nacional, la comisión debe facilitar el dialogo y la interacción de los diferentes ministerios
e instituciones gubernamentales así como de las organizaciones de la sociedad civil para garantizar
un enfoque multisectorial y coordinado en todas sus iniciativas y actividades. Las instituciones
representadas en la comisión coordinarán internamente para que sus contribuciones recojan las
particularidades de las provincias y entes descentralizados.
En el plano regional e internacional las comisiones nacionales deben coordinar esfuerzos con
organismos sub regionales, regionales y globales para la implementación de instrumentos
internacionales e iniciativas internacionales en materia de AFME. De la misma forma las comisiones
nacionales podrán coordinar e intercambiar información con otras comisiones nacionales para
compartir información y mejores prácticas entre otros.
4.2 Diagnostico
Para que las comisiones nacionales aborden de
manera apropiada todos los temas relativos a las
AFME, estas deben contar con información precisa
que permita establecer líneas bases y un
entendimiento amplio de la problemática de las AFME
en el contexto nacional. Dentro de los diagnósticos
iniciales podría pensarse en un análisis de fortalezas y
debilidades en las políticas de control de armas y en el
marco normativo vigente sobre AFME.
El levantamiento y organización de la información es
un tema clave para el desarrollo del Plan de Acción
Nacional. En la Comisión Nacional las diferentes
instituciones participantes pueden identificar la
información disponible y los vacíos por llenar. Esta
información puede servir para evaluar el impacto y la
eficacia de las diferentes medidas adoptas por la Comisión Nacional y sus miembros.
Diagnóstico, estudios de línea base e investigaciones sobre temas específicos pueden hacerse a
través de las organizaciones de la sociedad civil y/o en alianza con instituciones académicas. Por esto
es importante conformar una comisión nacional amplia y multisectorial que permita este tipo de
sinergias en beneficio del trabajo de la comisión. Una vez concluida el primer diagnóstico es
importante mantener actualizado los datos debido a la naturaleza cambiante del tráfico ilícito de
AFME y las dinámicas de la violencia armada.
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En Colombia, el Plan de Acción Nacional en materia de lucha contra el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras en todos sus aspectos, fue aprobado por el Comité de Coordinación Nacional el 16 de marzo de 2009. El Plan fue elaborado con el fin de establecer la labor del Gobierno colombiano en el mediano plazo en la materia y contempla tres líneas estratégicas, dirigidas al Fortalecimiento Institucional, la creación de una Cultura de Desarme, y el Fortalecimiento de la Cooperación Internacional. Esta última es transversal e incorpora la búsqueda de recursos de cooperación para apoyar los esfuerzos nacionales contra el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras en todos sus aspectos, así como la disposición de compartir las experiencias nacionales en la materia con terceros países.
4.3 Programación: Políticas y Plan de Acción Nacional
Las comisiones pueden hacer programación en
diferentes niveles dependiendo de la capacidad y del
nivel de interlocución de sus participantes. En un
primer nivel estratégico, la comisión puede liderar el
desarrollo de políticas y estrategias sobre AFME que
guíen el desarrollo de nuevas normativas y planes
operativos para enfrentar la problemática de las
AFME.
En un segundo nivel operacional, es altamente
recomendada la elaboración de un Plan de Acción
Nacional que traduzca en actividades concretas las
estrategias y políticas adoptadas, identificando
prioridades y estableciendo metas y tiempos
aproximados de implementación. El proceso de
elaboración del Plan de Acción debe nutrirse de un
proceso participativo e incluyente y debe estar en
concordancia con los instrumentos internacionales
ratificados por el país y de la misma forma guiar su
implementación.
Una vez formulado el Plan de Acción se pasara a la fase
de implementación en donde la comisión en su rol de
coordinación consensuará estrategias para su ejecución.
4.4 Comunicación y gestión de la información
La comunicación y la gestión de la información es un tema fundamental para el desarrollo de la
Comisión. Existen dos niveles de comunicación: un primer nivel ligado a su rol de coordinación, y un
segundo nivel relacionado a la comunicación externa de la comisión.
Dentro de las estrategias de comunicación interna, la comisión debe generar espacios y crear
herramientas que faciliten el intercambio de información y la coordinación entre las instituciones.
10Colombia estableció en el año 2007 el Comité de Coordinación Nacional para la Prevención, Combate y Erradicación del Tráfico Ilícito
En Costa Rica, el Comité Consultivo Nacional Interdisciplinario para el Control de la Proliferación y el Tráfico de Armas tiene el
Guatemala ha creado la Comisión para la Prevención y Reducción de la Violencia Armada, por medio de la cual se busca contribuir con
GUATEMALA COSTA RICA COLOMBIA
Dependiendo del contenido de la información es recomendable el desarrollo de bases de datos y el
uso de herramientas electrónicas que faciliten la organización de la información, su rápido acceso, y
su seguridad.
De la misma forma la comisión debe establecer canales de comunicación externos con
organizaciones internacionales y regionales, sociedad civil, donantes, academia, y el público en
general con el fin de comunicar sobre los diferentes avances en la implementación de sus
obligaciones internacionales, cambios en los marcos normativos, y el desarrollo de iniciativas y
proyectos que adelanta la comisión y sus socios estratégicos entre otros.
De manera particular la comisión deberá trabajar estrechamente con la sociedad civil en el desarrollo
de campañas de sensibilización dirigidas al público en temas relativos a las AFME como el impacto de
violencia armada, cultura de paz, procesos de desarme, y difusión de información general de la
comisión.
4.5 Movilización de recursos
La movilización de recursos está estrechamente relacionada con los mecanismos de comunicación de
la comisión hacia donantes y organizaciones internacionales. Es importante que los donantes y la
comunidad internacional estén informados sobre el funcionamiento de la comisión y sus diferentes
iniciativas y actividades.
En un contexto ideal, los Estados deben destinar recursos de su presupuesto general para el
funcionamiento de la comisión y el desarrollo de sus actividades. La experiencia de las comisiones en
gran parte de los países muestra que los Estados por sus limitaciones presupuestales escasamente
cubren los gastos de personal y funcionamiento. Esto lleva a que las comisiones dependan de los
recursos de cooperación internacional para la implementación de sus iniciativas y proyectos, lo cual
de manera general podría ser insostenible en el tiempo.
Adicionalmente a la movilización de recursos de cooperación internacional, la comisión debe
gestionar y formalizar alianzas estratégicas con el sector privado y la sociedad civil que beneficien en
diferentes aspectos del trabajo de la comisión y sus actividades.
5. Panorama regional sobre comisiones nacionales en América Latina
Son diversas las experiencias en América Latina en materia de comisiones nacionales, algunas comisiones
o comités están establecidos de manera formal, otros funcionan de manera más temporal y ad hoc.
Aunque es ideal crear un espacio institucional formal para enfrentar el tema del tráfico ilícito, hay
ejemplos de comisiones informales ad hoc que han funcionado muy bien.
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Independientemente de su nivel de institucionalidad la mayoría pivotan alrededor de la creación de
comisiones multisectoriales reuniendo a los diferentes actores claves en el control de armas incluyendo a
sectores tradicionales de seguridad y justicia y otros menos tradicionales como relaciones exteriores,
educación, hacienda, parlamentaos y sociedad civil.
La inclusión de instituciones no directamente responsables de la seguridad en sí, ha demostrado un
mejor equilibrio en la presencia de género, la inclusión de enfoques orientados a jóvenes y mujeres, a la
vez que aproximaciones desde la prevención.
Tabla 1: Comisiones Nacionales de AFME en América Latina
Países Mecanismo formal
Norma de creación
Enfoque
Participan ONGs
Comentarios Lucha contra tráfico ilícito de AFME
Prevención violencia armada
Argentina
No
La ley 26216 creó el Programa Nacional de Entrega Voluntaria de Armas de Fuego, y vinculado a este, creó asimismo el Comité de Coordinación de las Políticas de Control de Armas de Fuego. Consiguientemente, este comité nace con carácter temporal.
Chile No
Existe un grupo Informal de trabajo coordinado por la Dirección de Política Especial del Ministerio de Relaciones Exteriores, sesionando una vez al mes.
Colombia Sí
Decreto 4508 de 2006, por el cual se establece el Comité de Coordinación Nacional para la Prevención, Combate y Erradicación del Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras en todos sus aspectos.
X
No
Costa Rica Sí
Decreto 33402 de 2006, por el que se crea el Comité Consultivo Nacional interdisciplinario para el Control de la Proliferación y el Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras y sus Municiones.
X X
Si
Ecuador Sí
Decreto Ejecutivo 749 de 2011, por el cual se establece un Equipo Técnico adscrito al Consejo Sectorial de Seguridad como organismo responsable de la coordinación y evaluación de las políticas vinculas al control de armas de fuego.
X
No
12
Guatemala Sí
Acuerdo Gubernativo N° 230-2010, por el que se crea la Comisión Nacional para la Prevención y Reducción de la Violencia Armada.
X X
No, pero el Instituto de Enseñanza para el Desarrollo Sostenible (IEPADES) puede ser invitado a participar
Mandato temporal que será prorrogado.
Honduras Sí
Acuerdo Número 002-2005 por el que se crea la Comisión Nacional Multidisciplinaria, para prevenir y combatir el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras.
X
No
México No
Existe un Grupo de Coordinación Interinstitucional para la Prevención y Control del Tráfico de Armas de Fuego, Municiones y Explosivos (GC-Armas) bajo la autoridad de la Secretaría de Seguridad Pública, aunque no instituido formalmente.
Nicaragua Sí
Ley 510/2005 por la que se crea la Comisión Nacional Multidisciplinaria para el Control de Armas Pequeñas y Ligeras.
X X
Si
Panamá Sí
Decreto N 145 de 2005 por el que se crea la Comisión Nacional Multidisciplinaria para el Control del Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras.
X X
Si
Paraguay Sí
Decreto 13793 por el que se crea el Grupo de Trabajo Interinstitucional sobre Armas de Fuego, Municiones y Explosivos.
X X
No
Perú Sí
Resolución Ministerial 134-2007-PCM por el que se crea la comisión Nacional contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales Relacionados.
X
No, pero podrían ser invitadas a colaborar con los trabajos de la Comisión.
República Dominicana
No
Grupo de trabajo integrado por representantes del Congreso, del Ejecutivo, y de la sociedad civil.
Uruguay Si
Decreto 451/006, por el que se crea la Comisión Interministerial para la Prevención, Combate y Eliminación del Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras en todos sus Aspectos.
X X
No
Venezuela Si
Decreto N. 8211 de 2011 por el que se crea la Comisión Presidencial para el Control de Armas, Municiones, y el Desarme.
X X
Sí
13
6. Asistencia técnica de UNLIREC en el establecimiento de las comisiones nacionales:
UNLIREC como agencia líder en los temas de desarme y control de armas cuenta con la experticia y la
experiencia necesaria para apoyar a los Estados bajo solicitud en el proceso de establecimiento de una
comisión nacional de AFME.
UNLIREC está en capacidad de organizar y facilitar reuniones preliminares inter institucionales orientadas
a sensibilizar a los diferentes actores sobre la necesidad de un órgano de coordinación nacional para
tratar los temas relativos a las AFME. De igual forma UNLIREC cuenta con la experticia para presentar de
manera conceptual los temas relativos a las comisiones nacionales, tomando en cuenta los instrumentos
internacionales y mejores prácticas a nivel regional e internacional.
Teniendo en cuenta las particularidades regionales UNLIREC puede gestionar la participación de
representantes de comisiones nacionales establecidas y funcionales para compartir sus experiencias y
prácticas; y contrastar diferentes enfoques y mandatos, composición y rol de la sociedad civil.
Aprendiendo de las experiencias internacionales UNLIREC facilita el dialogo nacional para lograr
decisiones concretas en materia de creación de la comisión.
Adicionalmente UNLIREC está en capacidad de emitir dictámenes legales sobre decretos o normativas
dirigidas a la creación de una comisión, identificando vacíos y aportando recomendaciones para su
establecimiento y funcionamiento. En fases posteriores, UNLIREC ofrece asistencia a las comisiones
nacionales para que se fortalezcan y sean mecanismos de coordinación efectivos a través de
capacitaciones, asistencia legal, y asistencia técnica en diferentes frentes; y de manera particular
acompañando a los Estados en el Desarrollo de sus Planes Nacionales de Acción y la implementación de
los mismos.
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Bibliografía
Artículos y documentos de base
Guía para la acción, Establecimiento y funcionamiento de comisiones nacionales de armas pequeñas y
ligeras, PNUD, 2008.
Reviewing Action on Small Arms 2006: Assessing the First Five Years of the UN Programme of Action.
Londres: Biting the Bullet. 2006.
Legislaciones nacionales
República Argentina. Ley 26216 – “Desarme Voluntario”. Boletín Oficial, 20 de Diciembre del 2006, num.
31073. República de Colombia. Decreto 4508 – “Establece el Comité de Coordinación Nacional para la
Prevención, Combate y Erradicación del Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras en todos sus
aspectos”. Diario Oficial, 19 Diciembre de 2006, num. 46487
República de Costa Rica, Decreto N° 33402 – “Crea el Comité Consultivo Nacional Interdisciplinario para
el Control de la Proliferación y el Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras y sus Municiones”. La
Gaceta, 31 Octubre de 2006, num.208
República de Ecuador. Decreto Ejecutivo 749, “Establece un Equipo Técnico adscrito al Consejo Sectorial
de Seguridad como organismo responsable de la coordinación y evaluación de las políticas vinculas al
control de armas de fuego”. Registro oficial, 6 de Mayo 2011, num. 442
República de Guatemala, Acuerdo gubernativo 230 – “Crea la Comisión para la prevención y la reducción
de la violencia armada”. Diario Oficial, 16 de Agosto de 2010
República de Honduras, Acuerdo Número 002, Crea la Comisión Nacional Multidisciplinaria, para prevenir y combatir el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras.”, 09 Febrero de 2005.
República de Nicaragua, Ley 510 – “Ley especial para el control y regulación de armas de fuego,
municiones, explosivos y otros materiales relacionados”. La Gaceta, 25 de Febrero del 2005, num.40
República de Panamá, Decreto N 145 de 2005, “Crea la Comisión Nacional Multidisciplinaria para el
Control del Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras”. Gaceta Oficial, 06 de Abril de 2005, num. 25272
República del Paraguay, Decreto 13793 ‐ “Crea el Grupo de Trabajo Interinstitucional sobre Armas de
Fuego, Municiones y Explosivos.” 09 Julio de 2001.
República del Perú, Resolución Ministerial N° 134‐2007‐PCM ‐“Crea la Comisión Nacional contra la
Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros Materiales
Relacionados – CONATIAF” , El peruano, 9 de Mayo de 2007, num. 344485
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República Bolivariana de Venezuela, Decreto N. 8211 “Crea la Comisión Presidencial para el Control de
Armas, Municiones, y el Desarme”. Gaceta Oficial, 13 Mayo de 2011, num. 39.673
