Cómo dirigir un Ayuntamiento

Programa Título Experto en Gobierno y Dirección Ejecutiva Instituciones Locales. Mondragon Unibertsitatea-2013. Módulo 6

1

¿CÓMO DIRIGIR UN AYUNTAMIENTO?

LA GERENCIA MUNICIPAL: UNA HERRAMIENTA PARA EL CAMBIO Y LA INNOVACIÓN. MARCO INSTITUCIONAL Y COMPETENCIAS DE LOS DIRECTIVOS LOCALES.

Rafael Jiménez Asensio

Socio Estudi.Con/ Catedrático de Universidad (acr.)

“Preferimos actitudes a aptitudes”

(Business School. Universidad de Harvard)

I.- PRESENTACIÓN

• Este documento pretende abordar cómo se ha de dirigir un Ayuntamiento, aportando una serie de nociones e instrumentos que ayuden a mejorar la gestión o resultados del gobierno municipal. Tiene por objeto, por tanto, la función directiva o gerencial de este tipo de entidades locales.

• Es importante, a tal efecto, que diferenciemos entre la función de gobernar un Ayuntamiento que corresponde a los titulares de la alcaldía o a quienes ejercen funciones de concejales del equipo de gobierno, de la función de dirigir esas organizaciones, que es tarea propia de las estructuras directivas o de la alta función pública.

• No se nos escapa, en cualquier caso, que la función de gobernar un ayuntamiento implica también el ejercicio de una función de dirección política. Pero, por razones metodológicas, es oportuno diferenciar ambos planos, sin perjuicio de que en algunas organizaciones locales (sobre todo las de menor población) tales funciones de gobierno y dirección aparezcan entremezcladas y sean de difícil deslinde.

• La estructura de este trabajo es muy sencilla: o En primer lugar, se realiza una breve incursión por el marco conceptual de la

dirección pública local, a partir del análisis del contexto y del entorno en el que esa función directiva se ejercita, así como de cuáles son sus condicionamientos.

o En segundo lugar, se detallan los modelos (“tipos ideales”) de dirección pública local y se exponen brevemente sus debilidades y fortalezas.

o En tercer plano se analiza la dimensión organizativa de la dirección pública local (DPL, en lo sucesivo).

franciscojavier.gonzalez

Subrayar


Subrayar


Subrayar


2

o Y, finalmente, se ensaya la construcción de un mapa de competencias que un directivo público debería acreditar para garantizar un éxito en su gestión. Tales competencias, sin embargo, varían en intensidad y calado de uno a otros puestos de naturaleza directiva.

II.- MARCO CONCEPTUAL DE LA DIRECCIÓN PÚBLICA LOCAL.

• Las instituciones locales están configuradas, en nuestro contexto organizativo y especialmente en nuestra “cultura política y jurídica” dominante, sobre la vieja y caduca (de raíz decimonónica) distinción dicotómica entre “Política” y “Administración”.

• Bajo esas premisas, la Política gobierna y la Administración ejecuta. En ese planteamiento dicotómico no hay, en principio, un espació autónomo para la Dirección Pública. Los puestos directivos se encuadran o dentro de la Política (puestos de confianza política) o en el campo de la Administración (puestos de libre designación o de provisión por concurso).

• Este viejo modelo, muy anclado en la mentalidad dominante de la práctica totalidad de los partidos políticos y de buena parte de los empleados públicos, se articula en torno a dos ámbitos o espacios que tienen lógicas absolutamente diferentes e incluso contradictorias

“La política se ha convertido en algo que gira en torno a las próximas elecciones en lugar de a la próxima generación” (N. Bergguen/N. Gardels)

POLÍTICA (Alcalde y Concejales) ADMINISTRACIÓN (Empleo Público) Naturaleza representativa: legitimidad democrática. No se requieren cualificaciones profesionales o personales (principio democrático)

Naturaleza profesional: legitimidad basada en el mérito. Acceso mediante pruebas selectivas en las que se garantice la igualdad, mérito y capacidad.

Mandato temporal (4 años): ciclo político. El mandato marca el ritmo de la actuación política. Horizonte inmediato o cortoplacista. Desincentiva políticas estratégicas e incentiva las política con rendimiento a corto plazo. La política se hace siempre pensando en las próximas elecciones: no hay visión estratégica.

Vínculo permanente (con excepciones): garantía de inamovilidad (funcionarios). Precarización del empleo público laboral (reforma laboral) y del personal interino y temporal

Marco cognitivo marcado por la legitimidad democrática y el ciclo temporal del mandato: su función es “hacer política” (cuanto más cosas y más rápido se hagan, mejor). Desconfían de las estructuras administrativas (al menos en la primera etapa hasta que se aclimatan al entorno) y del personal. Lenguaje político y mentalidad política.

Marco cognitivo marcado por el “saber especializado” o profesional. Su ciclo va siempre más allá (salvo excepciones) de los mandatos. Su función es ejecutar las políticas, pero de acuerdo con los marcos legales, que en muchas ocasiones hacen complejas las decisiones políticas. Desconfían de las estructuras políticas por su amateurismo, al menos en la primera


3

etapa. Lenguaje profesional y mentalidad burocrática.

Las políticas se circunscriben al mandato (salvo que se elaboren planes estratégicos): “la tiranía del mandato” (Hamilton). La continuidad de las políticas se quiebra radicalmente con los cambios de gobierno (la organización pierde “la memoria” y, en parte, el “conocimiento”): reiniciar de nuevo los proyectos (costes financieros altísimos). La gobernanza municipal se torna alejada de un modelo “inteligente” (apuesta por los temas estratégicos). La ciudad o el municipio no conoce de ciclos: las necesidades son permanentes o se intensifican con el tiempo. La “gobernanza estúpida” no prevé, no planifica, no piensa en futuro mediato: solo resuelve la contingencia, el momento o los problemas inmediatos.

Las estructuras del empleo público no están, en principio, atadas al mandato, pero al tener un componente exclusivamente ejecutivo, viven condicionadas por esos ciclos en su forma de actuar. Mantienen vivo el conocimiento y la memoria de la organización, pero siempre que la política no gire radicalmente el enfoque de los problemas. Muchas veces ese conocimiento y esa memoria se “guarda bajo siete llaves”. No se exterioriza. salvo que la política lo pida, lo que no suele ser habitual. Su función debería ser ejecutiva y, a la vez, planificadora, pero este último aspecto no está apenas desarrollado, por la configuración vicarial o instrumental del empleo público, sin márgenes efectivos de autonomía.

• Este planteamiento dicotómico de la realidad municipal se proyecta frontalmente en la organización y se plasma gráficamente en la existencia de dos círculos de actuación que no tienen, en principio, puntos de contacto, pues se trata de dos mundos con lógicas de actuación, percepciones temporales y marcos cognitivos radicalmente diferentes.

• En verdad, este distanciamiento gráfico no es tal, pues Política y Administración deben actuar de consuno en el espacio de la organización municipal, pero esa actuación conjunta conlleva desencuentros (expresos o tácitos), dificultades de percepción, lenguajes dispares y, en fin, una larvada o expresa desconfianza recíproca en no pocas ocasiones.

• En realidad, la aparición en escena de la Dirección Pública pretende salvar todos esos escollos, al articular un tercer espacio que gráficamente se solapa entre los dos espacios anteriores (Política y Administración), compartiendo atributos, exigencias, marcos cognitivos y percepciones de ambos ámbitos. “El directivo ejecutivo solamente es posible en la medida en que exista un político tan fuerte como él, capaz de entender la función del directivo, lo que necesita, lo que se le puede exigir y lo que no” (Lluís Recoder/Jordi Joly)

• Como reconoció de forma diáfana la OCDE en un documento publicado en 2007, la Dirección Pública, en calidad de tercer espacio o círculo interpuesto, tiene como función esencial configurarse como una institución de mediación entre la Política y la Administración. También se ha descrito como la “rótula” o el “aceite” que engrasa en funcionamiento de esos dos ámbitos conceptualmente (y prácticamente) tan alejados entre sí.


Subrayar


Subrayar


4

• En efecto, uno de los papeles sustantivos de la Dirección Pública radica en hacer de puente entre ambos mundos (Política y Administración) e interactuar con ambos, siendo a su vez reconocida institucionalmente tanto por los políticos como por los funcionarios.

• De hecho, el directivo público debe saber trasladar las decisiones políticas al lenguaje e instrumentos técnicos y comunicárselo así a los empleados públicos. Por otra parte, debe ser asimismo capaz de comunicar a la Política los problemas y resoluciones de carácter técnico en lenguaje comprensible por la Política (tal como veremos, de forma clara, concisa y sencilla).

• Pero lo realmente determinante de la Dirección Pública es que estas estructuras (y lógicamente las personas que ocupan tales puestos de responsabilidad) deben tener el reconocimiento mixto, político y profesional; esto es, la Política ha de aceptar la fuente de legitimidad profesional de los directivos públicos, pero también la Administración ha de internalizar que tales profesionales tienen las competencias requeridas para desempeñar esos puestos y, por tanto, ser reconocidos (esto es, aceptados por las estructuras burocráticas) en calidad de directivos públicos profesionales, no de extracción política.

• En síntesis, la Dirección Pública Profesional es una institución que se inserta entre ambos mundos (Política y Administración) con el fin de que el alineamiento entre Política y Gestión sea efectivo y ofrezca resultados positivos. Ello requiere unas premisas que ahora no corresponde tratar, pero que no se encuentran (al menos conceptualmente) en el modelo dicotómico descrito anteriormente.

• Uno de los problemas de nuestras organizaciones públicas es, efectivamente, el subdesarrollo institucional que muestran en relación con otras muchas administraciones comparadas, puesto que la Dirección Pública sigue atrapada en la concepción dual ya descrita. Así, los directivos públicos están dentro del círculo de la Política (cargos de confianza política) o dentro del círculo burocrático-administrativo (puestos reservados a funcionarios públicos). Y de ese razonamiento “bipolar” ni es capaz de salir la vieja política ni tampoco se advierte que la alta función pública haya entendido realmente la raíz del problema.

• La impotencia para superar este estado de cosas es, sin duda, alarmante. A una concepción de la Política asentada en bases clientelares (con una fuerte raíz caciquil y patrimonial de los puestos directivos), se le opone como pretendida solución (cada vez, por cierto, con más fuerza) una “corporativización” de la alta administración o, si se prefiere, una reserva de los puestos directivos de las entidades públicas a altos funcionarios, cuando no a miembros de los cuerpos de élite (en la administración local, a los funcionarios con habilitación de carácter estatal y, en menor medida, a funcionarios del subgrupo de clasificación A1). Lo veremos con cierto detalle.

La implantación de una estructura directiva profesional en un Ayuntamiento es una decisión exquisitamente política. Y solo se dará el paso hacia la configuración de una auténtica función directiva el día que la Política visualice (como ya lo ha hecho en muchas democracias avanzadas) que la Dirección Pública Profesional dota de valor añadido a la Política. Dicho de otro modo: cuando se comprenda y se observe empíricamente por la Política que la Dirección Pública Profesional es un instrumento (institución) para la mejora de la gestión, de buen gobierno y, en fin, de calidad institucional de la propia Política municipal.


Subrayar


5

III.- MODELOS DE DIRECCIÓN PÚBLICA LOCAL

• Observación previa: Los modelos que a continuación se detallan deben ser vistos como “Tipos-Ideales” y, por tanto, no tienen por qué tener una traducción íntegra en los diferentes sistemas de gobierno local, pero no es menos cierto que, unos u otros sistemas de alta dirección (tal como se verá), se aproximan más o menos, según los casos, a alguno de estos modelos. Se pondrán algunos ejemplos de administraciones próximas.

1.- El modelo “burocrático” de Dirección Pública Local.

• El modelo burocrático, o también denominado de “carrera” (o de “cuerpos”), de DPL se caracteriza esencialmente por una serie de notas:

o El personal que ocupa posiciones directivas en la organización procede de la propia institución; es decir, “la cantera” de donde se proveen los puestos directivos son los propios funcionarios del ayuntamiento.

o Se trata, por tanto, de una estructura directiva cerrada, donde no hay incorporaciones de externos a la propia función pública.

o El modelo burocrático de DPL, como “tipo ideal”, implica que se alcanzan posiciones directivas en la organización a través de un sistema “de carrera profesional” o de promoción profesional, lo que implica –como elemento adicional- que una vez alcanzada esa posición directiva la misma se ejerce con carácter vitalicio o permanente, salvo que se promocione a otro puesto directivo (sea vertical u horizontalmente).

o Este modelo ha sido confundido frecuentemente (de forma interesada) con “la profesionalización” de la Dirección Pública, en cuanto que, se dice, estos puestos están reservados a funcionarios que han acreditado ya el mérito y la capacidad en las correspondientes pruebas selectivas. Este débil argumento, muy interiorizado en los altos cuerpos de funcionarios y en la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo, confunde completamente lo que es “profesionalzación de la función pública” con “profesionalización de la dirección pública”. Tal como se verá, las competencias exigidas (conocimientos, destrezas, aptitudes y actitudes, así como habilidades) son diametralmente diferentes en uno y otro caso.

Ejercicio: Identifique en dos columnas cuáles son, a su juicio, las ventajas e inconvenientes que ofrece este modelo de dirección pública burocrática en los Ayuntamientos

• El modelo burocrático “puro”, como tipo-ideal, no se aplica en su configuración fiel en ninguna Administración Local española. Lo más aproximado es el sistema de provisión de puestos de funcionarios con habilitación de carácter estatal por medio de concurso de méritos, siempre que tales funcionarios públicos puedan ser caracterizados como directivos públicos. No cabe duda que, de facto, no pocos funcionarios con habilitación de carácter estatal sí que ejercen funciones de carácter directivo, sobre todo en los municipios pequeños o medianos, pero también en algunos grandes (dependiendo de la personalidad, perfil y confianza política que deposite el equipo de gobierno en tal persona). Pero en su configuración legal, los habilitados de carácter estatal distan de


Subrayar


6

estar configurados (ni orgánica ni funcionalmente) como personal directivo de su respectivo ayuntamiento. La salvedad expresa son los habilitados de carácter estatal en los municipios de gran población, donde al menos los cargos de Secretario General e Interventor tienen la caracterización de órganos directivos.

• En algunos ayuntamiento de “régimen común” (esto es, los que no se encuadran en la categoría de “municipios de gran población”) los puestos directivos se reservan a funcionarios de la propia entidad (y así se hace constar en la correspondiente relación de puestos de trabajo). Pero en buena medida tales puestos están reservados a la provisión por medio del sistema de libre designación, por lo que se alejan así del modelo como “tipo ideal” descrito donde no hay nombramientos con “billete de ida y vuelta”. Tan solo los niveles de responsabilidad que se provean por el sistema de concurso (o por concurso específico) tendrían esa consideración, siempre que fueran todos los puestos directivos de la organización y se accediera a ellos a través de ese sistema de provisión.

• Lo que sí se ha impuesto en el ámbito de los municipios de gran población es la traslación del “modelo LOFAGE” (Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado) que reserva a funcionarios públicos de cuerpos o escalas del Subgrupo de Clasificación A1 (titulados superiores o grado universitario) de cualquier Administración Pública la cobertura de determinados puestos directivos (Direcciones Generales), salvo que un Acuerdo plenario establezca de forma individualizada y motivada que tales puestos pueden ser ocupados por personal laboral, por otros funcionarios o por “externos”. Este sistema no es propio del modelo burocrático, puesto que es un sistema de libre nombramiento y de libre cese, en función de criterios de discrecionalidad política.

• Tampoco puede considerarse como inserta en el modelo burocrático la regla que impone que para ser designado directivo de organismos públicos locales se requiera ser funcionario con titulación superior o personal laboral con esa misma titulación, aunque en este caso con cinco años de experiencia profesional. Son puestos de libre nombramiento y cese.

• Tal como se decía antes, la tendencia a la ocupación de la alta administración por parte de los cuerpos de élite de la función pública es claramente perceptible en la Administración del Estado, puesto que buena parte de los niveles directivos (con muy pocas y singularizadas excepciones) se proveen entre funcionarios públicos de cuerpos y escalas para cuyo acceso se haya exigido titulación superior. Y esta tendencia se está esparciendo, como se ha visto también, en determinados ayuntamientos (municipios de gran población).

• Pero lo más grave es que esa “corporativización” de la alta administración se quiere intensificar más aún en el nivel local de gobierno. En efecto, el anteproyecto de ley de racionalización y sostenibilidad de la administración local (ALRSAL) prevé, en una serie de disposiciones adicionales, que tanto el personal directivo de las diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares, como el de los municipios de gran población, deberá ser nombrado exclusivamente entre funcionarios públicos de cuerpos y escalas del subgrupo de clasificación A1. De aprobarse en esos términos, la reserva de los puestos directivos de tales entidades locales a los funcionarios públicos (a determinados funcionarios públicos) será absoluta. Se va mucho más lejos que la Administración del Estado. La presión corporativa de los funcionarios con habilitación de carácter estatal (que la racionalización de la planta municipal puede dejar sin un buen número de destinos) puede estar en el fondo de esta drástica medida. Puede ser un (mal)


7

precedente, que se pretenda luego extender al resto de municipios e, incluso, a otras administraciones públicas (la presión corporativa es muy intensa, por ejemplo, en la Administración del Estado). En todo caso, no es un modelo de dirección pública de carácter burocrático, puesto que tales directivos pueden ser nombrados y cesados discrecionalmente en función del color político dominante en cada momento.

2.- El modelo de dirección pública local “politizado”.

“Uno de estos tipos peculiares de nuestra época es sin duda alguna el hombre público reducido a esta especie de muerte civil, conocida en el diccionario moderno bajo el nombre de cesantía y ocasionada (…) por un vaivén político, por un fiat ministerial; por aquella ley, en fin, de la física que no permite a dos cuerpos ocupar simultáneamente un mismo espacio” (Ramón de Mesonero Romanos, “El cesante”, 1837).

• También como “Tipo-ideal”, el modelo “politizado” de DPL se caracteriza por una serie de notas o ideas-fuerza:

o Si el anterior era un “modelo cerrado”, este es un modelo abierto, puesto que se puede designar para cubrir un puesto de naturaleza directiva a cualquier persona, ya que no hay requisito alguno ni exigencias de ningún tipo para la provisión de tales puestos. Cabe, en consecuencia, reclutar personas “externas” provengan de donde provengan y dispongan o no de títulos o conocimientos para el desarrollo del cargo directivo.

o La nota distintiva de este modelo es la confianza política. Dicho en palabras de Francisco Longo, “la metafísica de la confianza política” es lo que determina que una persona sea designada para el desempeño de un cargo directivo. El peso de la confianza política ahoga todo lo demás, que se transforma en intrascendente. Lo que prima realmente es que quien designa (habitualmente el Alcalde) lo hace exclusivamente pensando en esa clave (¿es uno de los nuestros?), al margen muchas veces de comprobar siquiera si tiene o no las competencias exigidas para el desempeño de eso puesto.

o Este sistema politizado de designación de cargos directivos locales es, en principio, un modelo amateur, ya que en su configuración no exige ningún tipo de cualificación para llevar a cabo tales nombramientos o designaciones.

o Realmente, se trata del “negativo” del modelo anterior, puesto que sus notas distintivas son radicalmente las contrarias, sin que ello impida que, en el práctica, tales nombramientos y designaciones recaigan sobre personas con conocimientos, experiencia contrastada o que disponen de la condición de funcionarios. Lo relevante del modelo no es cómo se practica, sino las notas que lo individualizan y, en especial, el “manto de confianza” que todo lo cubre o lo tapa.

Ejercicio: Identifique en dos columnas cuáles son, a su juicio, las ventajas e inconvenientes que ofrece este modelo de dirección pública politizado en los Ayuntamientos


8

“Las Direcciones generales y las altas jefaturas de la Administración central se proveen, no por conveniencia de los respectivos servicios ni en virtud de las aptitudes y méritos de las personas, sino por disputado reparto entre los grandes caciques: en prueba de lo cual no hay sino recordar el espectáculo cierto y periódico de toda crisis o reconstrucción ministerial, así como los casos curiosos de absurda incompetencia de los agraciados” (Ricardo Macías Picavea).

“ (…) en vez de modernizar la antigua burocracia la sumergieron en una inundación de puestos clientelares, de comisarios políticos descarados o encubiertos, dependientes siempre del favor del que los nombraba, leales hasta la sumisión, volcados en el servicio al partido o al líder del que dependía su sueldo y no a la ciudadanía que lo costeaba con sus impuestos” (Antonio Muñoz Molina).

• Este modelo politizado como “Tipo-ideal” tampoco tiene una traducción correcta a la realidad político-institucional de las administraciones locales. Sí que es cierto que el personal eventual que ejerce funciones directivas, puede aproximarse bastante a este modelo, aunque para su nombramiento tienen que acreditar que cumple, en su caso, los requisitos exigidos en la correspondiente relación de puestos de trabajo a los funcionarios públicos. No cabe duda que a pesar de que resulte muy discutible el recurso a esta figura del personal eventual para cubrir puestos directivos tras la entrada en vigor del EBEP, lo cierto es que las entidades locales acuden con muchísima frecuencia a tal figura para la cobertura de puestos directivos. Así pues, son posiblemente centenares o miles los puestos de trabajo de naturaleza directiva de los ayuntamientos cubiertos por personal eventual, sin hacer mención ahora a los miles de puestos de esa misma naturaleza dedicados a funciones de “asesoramiento político”. En algunos casos, como en la Carta Municipal de Barcelona, el personal de alta dirección se reserva expresamente a este tipo de personal.

• Los puestos directivos de la alta función pública que se proveen por el sistema de libre designación también tienen algunas notas propias de este modelo (libre designación y libre cese por criterios de confianza política o personal), pero el hecho de que se deban realizar entre funcionarios públicos acota su campo de acción, ya que no se trata de “externos” los que cubren tales puestos sino funcionarios públicos que deben cumplir los requisitos exigidos en las correspondientes relaciones de puestos de trabajo.

• El modelo politizado también tiene una impronta en los casos antes examinados de personal directivo de los municipios de gran población, ya que en los supuestos de nombramiento de coordinadores o directores generales lo que determina la designación (o el cese) es también la confianza política (o la pérdida de tal confianza política), aunque ese nombramiento esté acotado por el cumplimiento de determinadas exigencias legales (que sea funcionario público de cuerpo o escala de titulación superior).

“Cuando no se sabe dónde se quiere ir, se buscan los más gratos compañeros de viaje, y no los más eficaces” ( Pacual Montañés Duato)

• El modelo politizado está, con lo matices expuestos, muy extendido en el ámbito

institucional de las entidades locales del Estado español. Este arraigo se debe a la fuerte


9

presencia de la concepción de clientelismo político que está muy arraigada en las mentalidades de quienes ejercen el poder, sea cual fuere su extracción ideológica (lo cual es una viva muestra, y además muy preocupante) de las dificultades que tiene implantar una cultura institucional de cuño innovador, modernizador o de desarrollo profesional en este ámbito. La “vieja política” sigue anclada en “destartalados” conceptos. Política del siglo XIX para Administraciones Locales del siglo XXI.

3.- El modelo “profesional” o “gerencial” de Dirección Pública.

“Para tomar una decisión eficaz un ejecutivo ha de estudiar de tres a cinco candidatos cualificados” (Peter Drucker)

3.1.- Contexto en el que surge el modelo profesional de dirección pública.

“Un Management que se sitúa entre la política y la función pública, que no se rige ni se nombra sobre la base de la confianza política –ya que no deben ser cargos políticos-, sino sobre la confianza ejecutiva que se fundamenta en su capacidad para liderar organizaciones que quieren alcanzar objetivos pactados y predefinidos conjuntamente con la política” (Lluís Recoder/Jordi Joly)

• El modelo profesional (también denominado modelo “gerencial”) surge en el mundo anglosajón a partir de las premisas de construcción de la Nueva Gestión Pública (New Public Management) a principios de la década de los ochenta del siglo pasado.

• La primera concreción se manifiesta en la creación por el presidente Carter del Senior Executive Service (en 1978), un sistema de alta dirección de la Administración Federal estadounidense que perdura hasta nuestros días y que muestra síntomas evidentes de fortaleza institucional.

• Pero en el ámbito local estadounidense la figura del city manager estaba ya plenamente arraigada desde hacía muchas décadas. Se trataba de un alter ego del alcalde que ejercía las funciones ejecutivas o gerenciales y, por tanto, aplicaba las políticas públicas locales de acuerdo con las orientaciones que le aportaba el equipo de gobierno local.

• El modelo profesional de dirección pública se desarrolla conceptualmente a partir de los presupuestos conceptuales elaborados en el Reino Unido, especialmente tras la reforma Next Stpes (1987) y la creación de la estructura abierta del Senior Civil Service (1986).

• Las características principales de este modelo (que se proyectó especialmente en las agencias británicas) como Tipo-Ideal eran básicamente dos:

o Los puestos directivos se cubrían mediante procesos competitivos en los que participaban todos los candidatos que reunían las competencias exigidas para el desempeño del puesto.


10

o Una vez seleccionados los directivos (Chief Executive) de las agencias este suscribía un acuerdo de gestión con el “principal” (Ministerio u órgano de gobierno) y solo respondía por los resultados de la gestión. Podía ser removido si los resultados no se adecuaban a los objetivos marcados. No cabía el cese discrecional.

“El Management es una manifestación discursiva del personal político y no un discurso de los altos funcionarios; es un discurso nuevo sobre la administración, pero nuevo sobre todo porque no es de la administración” (Philippe Keraudren)

• Este modelo se desplegó posteriormente por numerosos países de la órbita cultural anglosajona (Australia, Canadá, Nueva Zelanda, etc.), de los países nórdicos o del norte de Europa (Holanda, Dinamarca, Suecia), otros de países asiáticos (Singapur, aunque con otras raíces), así como también en países del entorno o de cultura administrativa “continental europea (Bélgica) o en vías de desarrollo (Chile).

• Este modelo de dirección pública profesional se asienta principalmente en estructuras directivas que se configuran a través de Sistemas de Empleo o de Puestos; es decir, se aplican a cada puesto de trabajo y no a estructuras que agrupen puestos de naturaleza directiva (con la excepción singular, aunque también basada en un sistema de puestos, como es el SES estadounidense).

• Se configura, por tanto, un modelo de construcción o institucionalización de un Tercer Espacio entre la Política y la Administración, con identidad propia, con un sistema de reglas de reclutamiento, reglas específicas de funcionamiento e, incluso, un código ético y de conducta individualizado (Ver el caso del Senior Civil Service: Code of Conduct and Ethics, enero 2012). Se crea, por consiguiente, esta estructura institucional de mediación o intermedia entre ambas esferas (política y administrativa), sirviendo de puente entre ambas.

• El objetivo último es reclutar o seleccionar directivos públicos que procedan tanto de la propia administración (altos funcionarios o funcionarios que hayan desarrollado una carrera profesional) como del exterior (de la empresa privada, del tercer sector o de otras administraciones públicas). No obstante, lo normal es que un altísimo porcentaje de estos directivos públicos procedan del propio sector público.

• El desarrollo de la Dirección Pública ha ido en paralelo al proceso de asentamiento del Management Público, ante la cuestión obvia de que no se pueden implantar técnicas del Management en la Administración Pública sin incorporar la figura, la cultura y la institución del Manager Público. En efecto, no puede haber Management Público sin managers públicos.

• Este arraigo de la Dirección Pública, que lleva ya más de veinte años asentada en muchas democracias avanzadas, es un elemento que convive perfectamente con las nuevas corrientes de la Gobernanza Pública y, más concretamente, de la Gobernanza Inteligente, pues el modelo de gestión profesional de la Dirección Pública se adecua razonablemente a ese escenario, sin perjuicio de que deba adaptarse al trabajo en red, al Gobierno Abierto y a la Transparencia, así como al Buen Gobierno.


11

• Pese a las pretensiones ingenuas de muchas organizaciones públicas del Estado español (y especialmente de las entidades locales) no se puede transitar cabalmente hacia la Gobernanza Inteligente sin previamente haber dado pasos efectivos de implantación de las técnicas de la Nueva Gestión Pública (New Public Management) y, más en concreto, de la construcción de una Dirección Pública Profesional (DPP). No caben, por tanto, saltos en el vacío.

3.2.- Elementos que caracterizan al modelo de Dirección Pública Profesional.

“Las empresas buscan a sus directivos a través de procedimientos meritocráticos. En su propio interés no ponen amigos ni cuñados” (Francisco Longo).

• Para que se pueda afirmar que existe un modelo de dirección pública profesional como Tipo-Ideal se tienen que dar de forma acumulativa los siguientes elementos:

NOTAS CARACTERÍSTICAS BREVE EXPLICACIÓN

“Profesionalidad” acreditada en el acceso mediante acreditación de las competencias profesionales exigidas para el desempeño del puesto

Exige una labor de racionalización o de identificación organizativa de cuáles son las competencias (conocimientos, destrezas, aptitudes y actitudes) requeridas para el desempeño del puesto y la realización de un proceso abierto y competitivo para la selección del candidato o de la terna o lista de candidatos que se ofrece al Político para su designación (puede caber un margen de discrecionalidad política acotado a aquellas personas que han acreditado disponer del estándar mínimo de competencias requeridas para el ejercicio del puesto. Las personas que concursen pueden ser de la propia organización, de las administraciones públicas o externos.

El puesto directivo dispone de autonomía organizativa, autonomía de gestión de personas y autonomía económico-financiera en su respectiva organización

Una de las notas de este modelo profesional consiste en que al puesto directivo se le confiere unos márgenes mayores o menores, según los casos, de autonomía decisional en materias tales como aspectos organizativos o estructurales, gestión de recursos humanos (selección, promoción, carrera profesional, evaluación del desempeño, sistema de recompensas, etc.), así como gestión económico-financiera. Este tipo de autonomía es más fácil construirla a través de la relación “Principal-Agente”; esto es, entre estructuras gubernamentales y entes


12

instrumentales (agencias, organismos públicos, empresas públicas, etc.), que en las estructuras propiamente gubernamentales o administrativas.

Marco de responsabilidad por la gestión, construido a través de Acuerdos de Gestión o de Contratos Programa entre Principal Agente, mediante evaluaciones periódicas de los resultados de gestión de acuerdo con los objetivos e indicadores previamente establecidos

Este proceso de racionalización de la gestión pública se articula a través de los Acuerdos de Gestión, Contratos de Gestión o Contratos Programas entre el “Principal” (estructura gubernamental) y el “Agente” (Agencia, unidad organizativa o ente instrumental). Es muy importante que se deslinden claramente las funciones y los órganos del Principal y el Agente. Entre nosotros es muy común confundir ambos planos y mezclarlos. El “Principal” debe fijar (puede hacerse de forma negociada) las metas, objetivos, indicadores y evaluaciones. Al “Agente” se le dota de una organización, de mecanismos para conducirla (autonomía de gestión) y se le exigen unos resultados por la gestión. Es el marco de responsabilidad gerencial. Inclusive es oportuno que el Directivo responda también ante las instancias políticas (por ejemplo, el Parlamento o el Pleno) de las decisiones de carácter ejecutivo adoptadas. Estas no pueden ser imputadas al nivel político, salvo que se deban a errores en la determinación de los objetivos, indicadores de gestión o en el proceso de evaluación

El establecimiento de un sistema de incentivos, mediante la articulación de recompensas y, en su caso, posibles sanciones

El marco de responsabilidad gerencial conlleva como consecuencia directa que el directivo público “responde” por la gestión realizada por su organización. Si la respuesta es positiva (obtiene mejores resultados de los inicialmente previstos) el directivo y su organización serán premiados por medio de incentivos (económicos, directos o indirectos, o de otra índole). Si los resultados son los previstos, el directivo se mantiene. Pero si los resultados de la evaluación son negativos (y sobre todo si los son durante varias anualidades), lo más razonable es que el directivo sea removido (ya sea


13

cesado o cambiado de puesto).

El nombramiento del directivo público es, en principio, de carácter permanente, siempre que cumpla los objetivos previstos y los resultados de su gestión sean satisfactorios.

El modelo como Tipo-Ideal no admite la incorporación del sistema discrecional de cese. No tiene ningún sentido. La lógica del modelo lo rechaza: si se ha designado a la persona que acredita competencias profesionales contrastadas, si cumple perfectamente los objetivos marcados, ¿qué sentido tiene cesarlo discrecionalmente? Por tanto, en su construcción pura, el modelo se asienta sobre el carácter permanente del nombramiento siempre que se cumplan cabalmente los objetivos y resultados previstos en el marco de responsabilidad gerencial. El sistema “puro” (o el Tipo-Ideal) funciona en muy pocos países (por ejemplo, en el Reino Unido).

ELEMENTO ALTERNATIVO: El nombramiento del directivo público profesional es a término o a plazo; esto es, se nombra al directivo tras un proceso competitivo durante un período de tiempo (3, 5 o más años), en el que no se puede remover si no es por malos resultados en la gestión.

El resto de notas características se reproducen plenamente, pero la singularidad de este sistema alternativo (por lo demás aplicable en algunas administraciones públicas de factura continental y en estructuras de gobierno local) es que el nombramiento del directivo público lo es por un período determinado de tiempo, que puede coincidir con el mandato político o solaparse entre dos mandatos (con el fin de garantizar la continuidad de las políticas públicas). Este es un modelo que no se ajusta al Tipo-Ideal pero que resulta pragmático (o de aplicación sencilla) en aquellos entornos político-administrativos que parten de una cultura política dominada por pautas clientelares y pretenden dar el paso a estructuras más profesionalizadas de dirección pública. Normalmente viene acompañado del mantenimiento de unos márgenes razonables de discrecionalidad política en los nombramientos, pero esa discrecionalidad solo se pude desplegar sobre aquellas personas que previamente hayan acreditado disponer de las competencias básicas exigidas para el desempeño del puesto de naturaleza


14

directiva (por ejemplo, Bélgica). Esto hace más fácil la transición de uno a otro modelo, pero garantiza una profesionalidad en los nombramientos. La Política busca personas que se puedan alinear profesionalmente con sus objetivos, pero que previamente hayan acreditado disponer de las competencias básicas exigidas.

• Se puede hablar, así, de la existencia de un modelo profesional (o gerencial) de dirección pública como Tipo-Ideal, mientras que hay también un modelo alternativo o menos exigente que atenúa la nota de la permanencia y que procede a designaciones de directivos públicos a término o plazo, ya sea coincidente con los mandatos de la estructura política o no.

• También, como se verá de inmediato, hay modelos de dirección pública que incorporan algunos o varios de los elementos o notas características del modelo, pudiendo ser calificados como “modelos incompletos” o “imperfectos”. Pueden ser, asimismo, modelos de “transición”; esto es, de un sistema “burocrático” o “politizado” a otro más profesional.

Ejercicio: Identifique algunas estructuras de Dirección Pública del gobierno local o entes instrumentales en los que existe algún elemento de modelo profesional citado. En su defecto, intente identificar alguna estructura del Estado, de la Comunidad Autónoma o de las Instituciones forales en que ello se produzca

3.3.- Algunas (vagas) concreciones del modelo profesional de dirección pública en las estructuras de los gobiernos locales españolas.

“Nuestras administraciones públicas viven en un adanismo infinito ya que cada legislatura (si no hay suerte varias veces en una legislatura) nacemos de nuevo sin aprovechar la experiencia y conocimientos que atesora la institución” (Carles Ramió)

• Se puede afirmar con rotundidad que el modelo de dirección pública profesional como Tipo Ideal es completamente ajeno a la “cultura institucional” existente en las administraciones públicas estatales, autonómicas y locales, así como de sus entes instrumentales.

• Pero un modelo con una implantación tan arraigada en las democracias avanzadas, y tan potente conceptual y empíricamente, tenía que impactar con fuerza necesariamente sobre las impermeables estructuras administrativas de los diferentes niveles de gobierno del Estado español. Sin embargo, estos impactos han sido en parte puramente cosméticos cuando no mal aplicados. La “vieja política” o el “rancio corporativismo” tienen, entre nosotros, raíces muy profundas y corzas muy gruesas.


15

• La dirección pública de la Administración General del Estado se inclinó pronto (desde 1997) por la “burocratización parcial” de su alta administración. Las Comunidades Autónoma han seguido fuertemente influenciadas por el modelo politizado. Y los entes locales han oscilado, según los casos, por una politización de sus estructuras directivas, una burocratización parcial, por una burocratización de “ida y vuelta” de sus puestos directivos (libre designación) o, en mucha menor medida, por una burocratización de sus estructuras directivas.

• La dirección pública profesional ha estado prácticamente ausente de las estructuras directivas locales, al menos si por tal entendemos que se cumplan todos los elementos previstos como notas características del Tipo-Ideal descrito.

• No obstante, la aprobación del EBEP (Estatuto Básico del Empleado Público) en 2007 parecía abrir algo de luz sobre un problema hasta entonces pésimamente abordado. En su artículo 13 establecía una regulación básica de la figura de los directivos públicos profesionales, que apenas si ha sido desarrollada y que ha quedado, en la práctica, inoperativa. Las resistencias culturales al cambio son mucho más fuertes que el débil empuje de una norma muy descafeinada por lo demás.

• Este sistema (con precedentes en la Ley de Agencias para la mejora de los servicios públicos de 2006) insertó algunos elementos del modelo gerencial, pero de forma muy tibia (nombramiento basado en los principios de mérito y capacidad, idoneidad, publicidad, evaluación de la gestión). No obstante, los elementos fuertes del modelo: acreditación de competencias profesionales y garantía de permanencia según resultados por la gestión, aparecían muy difuminados o sencillamente no se recogían.

• Además, el EBEP cometía el error de encuadrar a la dirección pública dentro del empleo público y no como tercer espacio entre la Política y la Administración, con lo que reducía su ámbito de actuación a los puestos directivos de la alta función pública. Quedaban fuera de su marco de actuación, en principio, las estructuras directivas (órganos directivos) de la alta administración de los municipios de gran población y de los de régimen especial (Barcelona y Madrid).

• La gerencia local, en cualquier caso, es una figura que ha gozado de cierta implantación en algunas estructuras de gobierno local (ayuntamientos o entes instrumentales de estos, principalmente), pero su configuración institucional ha sido enormemente débil y de gerencia muchas veces solo ha tenido el nombre

• Se ha generalizado, en efecto, un modelo de gerencia local de impronta claramente “politizada”, esto es, de nombramiento y cese discrecional por parte del órgano político, sujeta al ciclo político y sin previa acreditación de competencia profesional alguna, cuyo acierto o desacierto dependía circunstancialmente de que la persona designada tuviera o no alguna o todas de las competencias profesionales que se intuían que podían ser necesarias para un (relativo) éxito en la gestión. La captación de estos niveles gerenciales se realizaba primero en las estructuras o aledaños de los propios partidos, en ocasiones entre personas auténticamente “amateurs”, y todo lo más mediante “consultas” a determinadas personas sobre perfiles de personas (“próximas políticamente”) que dispusieran (se presume que de forma intuitiva) de las competencias para el desempeño de tales funciones. Un sistema alejado radicalmente de procesos


16

competitivos y de modelos de acreditación de competencias, propio de estructuras de gobierno institucionalmente y culturalmente subdesarrolladas.

• Todo lo más en alguna experiencia concreta (el modelo gerencial del Ayuntamiento de Barcelona) se exploró la diferencia entre Política y Gestión, atribuyendo al nivel gerencial una serie de competencias propias en determinadas materias (pero con muy poca autonomía de gestión). Pero el resto de las notas del modelo expuesto no se cumplían: la designación y el cese era políticamente discrecional, no existía un marco de responsabilidad gerencial ni sistema de incentivos.

• En algunas entidades instrumentales este modelo de dirección pública profesional ha sido incorporado mediante la inserción de la figura gerencial. Pero también es puramente formal. En la práctica muy rara vez (por no decir casi nunca) se convocan procesos competitivos, se selecciona por competencias o se estructuran marcos de responsabilidad gerencial. La “cultura política dominante”, legado institucional de una Administración Pública de corte clientelar del siglo XIX, sigue considerando todos esos puestos directivos como “botín del partido que ha ganado las elecciones” y coloca en tales responsabilidades a “fieles políticos” al margen muchas veces de las capacidades necesarias para desempeñar tales funciones. El amateurismo y la politización de estructuras directivas siguen haciendo estragos en el mundo local, sobre todo en las organizaciones o ayuntamientos de cierto tamaño (especialmente los más grandes).

IV.- LA DIMENSIÓN ORGANIZATIVA DE LA DIRECCIÓN PÚBLICA LOCAL: PROPUESTAS DE RACIONALIZACIÓN.

“La estructura tiene que seguir a la estrategia y nuca al revés” (Alfred Chandler)

• La Dirección Pública Profesional en el ámbito local ya hemos visto que es una decisión política. Si la Política no entiende o no comprende el valor añadido que tiene disponer de estructuras profesionales para dirigir un Ayuntamiento o sus entes instrumentales, nada se avanzará. Debe ser la Política la que “visualice” estratégicamente ese valor añadido que la DPL tiene también para la propia calidad de la Política y para el fortalecimiento institucional. Si la Política es ciega, miope, torpe o está anclada en concepciones “viejas”, procurar defender la DPP en el ámbito local es sencillamente perder el tiempo.

• Son innumerables los políticos locales que no entienden ni la lógica ni el funcionamiento de la institución de la DPP, como tampoco comprenden su valor. Prefieren “lealtades inquebrantables” o “fidelidades políticas cerradas” a profesionalización y competencias acreditadas. La “vieja política” prefiere así un “amateur dócil” a un directivo profesional. Esa “vieja” política lleva décadas (desde el restablecimiento del sistema democrático) haciendo estragos en las estructuras de gobierno local.

• Pocos son, todavía hoy, los Políticos con visión estratégica y que se dan cuenta que necesitan ayudas institucionales para gobernar mejor sus ayuntamientos, mediante la incorporación de la DPL de corte profesionalizado. Comienza a haber algunos políticos jóvenes que apuestan decididamente por estas soluciones institucionales. Unos


17

proceden del sector privado, otros tienen buenos fundamentos profesionales, pero también los hay que disponen sobre todo de sentido común y perciben el valor añadido de esta apuesta. Pero los aparatos de los partidos (de cualquier tipo de partidos) se oponen numantinamente a todo tipo de cambios en esa dirección. La “vieja Política” se ha hecho fuerte en tales estructuras de los partidos. Los nuevos vientos no pasan por sus impenetrables muros.

“Un buen modelo de Dirección General hace buena no solo la organización, sino muy especialmente a las personas que trabajan en ella” (Pascual Montañés Duato)

• En cualquier caso, la DPL es también no solo un problema político (que principalmente lo es), sino además un problema organizativo. La DPL debería ser resultado posterior de una serie de decisiones organizativas que se deberían aportar con carácter previo. Veamos:

o Lo primero es obvio: la organización de la administración local debería estar alineada con los objetivos políticos expresados a través de un Plan de Gobierno o Plan de Mandato (o de unos Ejes estratégicos básicos del funcionamiento durante los cuatro próximos años). Con demasiada frecuencia no hay en los ayuntamientos Plan de Gobierno o Plan de Mandato (ni Ejes estratégicos), la política local se improvisa en función del momento y de las circunstancias. La racionalización de la Política Local sigue estando aún bajo mínimos en muchas estructuras de gobierno.

o Además, en no pocas ocasiones la organización permanece estable (o estática) independientemente de cuáles sean los objetivos del gobierno municipal. Esto es razonable que así sea en municipios pequeños o muy pequeños (aunque no deba ser necesariamente siempre así), pero no tiene justificación alguna en municipios medianos o grandes. La organización se debería adecuar a los objetivos políticos y no al revés.

o Asimismo, también en no pocas ocasiones se produce una fractura evidente y obvia (especialmente en municipios de cierto tamaño) entre el reparto de responsabilidades políticas entre los miembros del equipo de gobierno y las diferentes áreas o departamentos de la administración municipal, donde no se produce una justa correspondencia. Esto es especialmente grave puesto que impide un correcto alineamiento entre Política y Gestión, así como una multiplicidad de interlocutores, cortocircuitos internos y fragmentación de los procesos decisionales con los consiguientes costes de transacción.

o Por tanto, en ayuntamientos de cierto tamaño lo razonable es que la organización se definiera a la luz del Plan de Gobierno o de los Ejes Estratégicos de cada mandato: esto es, que se adecuara a tales objetivos y no al revés.

o Igualmente, las estructuras directivas deberían adaptarse a tales objetivos al inicio de cada mandato y cuando se realizaran cambios organizativos tanto en la Administración matriz (Ayuntamiento) como en los entes instrumentales.


18

• Alinear correctamente la Política y la Gestión en un Ayuntamiento requiere –independientemente de cuál sea el tamaño de la entidad- que se configuren e institucionalicen órganos de alineamiento y coordinación entre Política y Gestión que pueden recibir el nombre de Consejos de Dirección o Comités Ejecutivos que, presididos por el Alcalde o Alcaldesa, formen parte del mismo todas las estructuras directivas o técnicas de las diferentes áreas municipales (Secretaría, Intervención, estructuras directivas o técnicas de las Áreas finalistas y de las Áreas transversales). Obviamente la composición de estos Consejos o Comités será más o menos densa según el tipo de municipio, pero deben ser órganos de funcionamiento ágil y nada formalizados, cuya función principal es aportar “visión ampliada” de las políticas públicas de la organización y facilitar los procesos de implantación de las mismas.

• Este proceso de racionalización de las estructuras organizativas y, en particular, de la DPL, tiene por objeto mejorar la calidad institucional y la eficiencia de estos niveles de gobierno, lo que debe revertir necesariamente en un rendimiento institucional más satisfactorio e incrementar la confianza de los ciudadanos en sus gobiernos locales y en sus respectivos equipos de gobierno.

• La racionalización de las estructuras directivas de los ayuntamientos debería abordar una serie de pasos que son necesarios con carácter previo si se quiere implantar una Dirección Pública que vaya dirigida a fortalecer los elementos de profesionalidad y, por consiguiente, a reforzar la propia Política Local.

“Si la empresa quiere cambiar algo, tendrá que empezar desde arriba, para que así no se produzcan escenas comunes en el aula formativa, cuando se escucha un leve susurro consensuado que comenta ‘aquí tendría que estar mi jefe’”” ( Federico Olivares)

• Estos pasos son sintéticamente los siguientes:

o El primero es llevar a cabo estudios organizativos que tiendan a racionalizar las estructuras directivas en casos de dimensionamiento excesivo o de disfunciones previamente detectadas. Ello es particularmente importante en los casos de que se disponga de entidades instrumentales: se ha de valorar la necesidad de las mismas y, por consiguiente, la de las estructuras directivas que se anudan a ellas.

o El segundo, quizás el más importante, es elaborar unas Monografías individualizadas de los puestos directivos de la estructura de gobierno local, con el fin de identificar tanto los perfiles funcionales de los puestos directivos como especialmente los perfiles de competencias requeridos para el correcto ejercicio de tales funciones o responsabilidades. Estas monografías deberían disponer, al menos de los siguientes elementos:

� Denominación del Puesto Directivo.

� Ubicación en la estructura y dependencia.

� Nivel de complemento de destino, en su caso.


19

� Funciones Básicas del Puesto

� Requisitos exigidos (en su caso) para su provisión.

� Perfil de Competencias Básicas requeridas para su correcto desempeño.

� Experiencia y otros criterios-

� Conocimientos, en su caso, de lenguas (perfil lingüístico preceptivo o conocimiento de otras lenguas)

o Las Monografías de Puestos Directivos serán resultado de la siguiente información:

� Funciones asignadas a los puestos por las normas de organización o de distribución de áreas.

� Cuestionarios de Análisis Funcionales respondidos por las personas que ejerzan los puestos directivos.

� Entrevistas con los titulares de tales puestos directivos.

o El tercer paso radicaría en diseñar (obviamente en organizaciones locales de cierto tamaño o, en su caso, sumarse a aquellos que ofrezcan determinadas instituciones) Programas de Desarrollo de Competencias Directivas con la finalidad de reforzar o cubrir las carencias detectadas o, asimismo, con la finalidad de fortalecer las competencias directivas y promocionar a determinados técnicos o personas que ocupen posiciones pre-directivas en la respectiva organización.

“La competitividad de una organización reside en su cúspide, su cúpula, su cabeza” (Pascual Montañés)

• Estos pasos son, por tanto, necesarios en cualquier proceso de racionalización de la Dirección Pública en las entidades locales, inclusive como pasos previos a la institucionalización de un proceso de implantación de la Dirección Pública Profesional, Se pueden llevar a cabo sin necesidad de plantear previamente un cambio de modelo, sino con el objetivo de racionalizar las estructuras directivas y disponer así de la información necesaria para abordar ulteriormente la adecuación de las personas a los puestos en cualquier proceso de nombramiento o designación.


20

V.- COMPETENCIAS DE LA DIRECCIÓN PÚBLICA LOCAL: APROXIMACIÓN A LA DEFINICIÓN DE UN MAPA DE COMPETENCIAS QUE DEBEN ACREDITAR LOS DIRECTIVOS PÚBLICOS EN LOS AYUNTAMIENTOS.

“Una competencia es una característica personal que lleva a un comportamiento diferenciador de éxito” (Manuel Villoria)

“Al escoger a los miembros de sus gabinetes, Franklin Roosevelt y Harry Truman dijeron: ‘Dejad de lado las debilidades personales. Primero decidme qué es lo que cada uno de ellos puede hacer. Quizás no sea una coincidencia que estos dos presidentes tuvieran los gabinetes más fuertes de la historia estadounidense” (Peter Drucker)

Introducción.

• Sobre el concepto de competencias ya nos extendimos en el anterior documento (Lección sobre las Competencias de la Política Local), por tanto no es preciso ahora incidir más en esta materia. Baste con resaltar que las competencias son características subyacentes a una persona que se vinculan con el éxito en la gestión de un determinado puesto de trabajo.

• Desde el punto de vista organizativo, nos interesa subrayar que –como se ha señalado- el proceso previo de racionalización de las estructuras organizativas y, por ende directivas, nos tiene que alumbrar en cada caso el perfil de competencias requerido para del desempeño con garantías de éxito de la gestión en un determinado puesto de trabajo de carácter directivo.

• Por consiguiente, los perfiles de competencia son propios de los puestos de trabajo de carácter directivo y se conectan ineludiblemente con las funciones y responsabilidades asignadas a cada puesto, Por lo que, sin perjuicio de que aquí ensayemos un Mapa de Competencias Directivas, habrá que concretar en cada caso cuál es el peso específico de cada competencia en función del tipo de puesto directivo de que se trate.

• En todo caso, las competencias son, como se dijo, un conjunto de conocimientos, destrezas, aptitudes y actitudes, así como habilidades, que son necesarias acreditar y desarrollar para el éxito en la gestión. Por tanto, las competencias son de la persona o, mejor dicho, es la persona la que acredita que las posee o no. Las Monografías de Puestos Directivos lo que nos dicen es qué competencias son requeridas (y en qué grado) para desempeñar cabalmente esas funciones y responsabilidades. Cumplen un papel de predictor básico para garantizar el correcto ejercicio de tales responsabilidades.

• Por eso es tan importante invertir previamente en organización. Sin unas completas Monografías de Puestos Directivos es impensable que la Dirección Pública Profesional se pueda implantar: pues esa información provee a la organización de los elementos básicos de racionalización para llevar a cabo procesos selectivos o de designación de directivos, procesos de provisión de puestos directivos, sistemas de formación o de desarrollo de competencias directivas, así como para articular sistemas de carrera (o itinerarios de promoción profesional) y modelos de evaluación del rendimiento y del


21

desempeño de tales estructuras directivas (y, en su caso, establecer un sistema de compensaciones o de incentivos).

• Las competencias se tienen, se adquieren o se desarrollan, en función de qué competencias se traten. Es obvio que los conocimientos se tienen o no: el saber no es algo innato, se adquiere y se mantiene, siempre que se actualice. Otras competencias, como las destrezas, también se adquieren y se acreditan: el saber hacer no es otra cosa que aplicar los conocimientos y experiencia a las tareas derivadas del puesto. Y, en fin, las aptitudes y actitudes forman parte de la capacidad de aprender, la inteligencia personal y emocional, así como el perfil psicológico de la persona; estas competencias se pueden desarrollar y mejorar.

En síntesis, identificar el perfil de competencias de los puestos directivos es una actividad instrumental de dimensiones organizativas, pero que tiene una utilidad adicional para implantar determinadas políticas de dirección pública. Las competencias sirven, por ejemplo, para las siguientes acciones:

1. Para diseñar programas de formación de DPP entre personas que no son directivos u ocupan posiciones pre-directivas.

2. Herramienta imprescindible para seleccionar directivos (adecuación de los candidatos al perfil del puesto)

3. Proyección importante en la construcción de sistemas de evaluación de directivos (necesidades y déficit)

4. Identificación de necesidades formativas (programas de desarrollo directivo)

5. Pieza imprescindible para diseñar itinerarios de carrera profesional y en la provisión de puestos de naturaleza directiva.

Mapa de Competencias de la Dirección Pública Local

• A continuación se pretende exponer lo que es un Mapa de Competencias de la Dirección Pública Local, a partir del cual se deberán identificar en cada puesto directivo cuáles son las competencias que priman en uno u otro caso, así como prescindir del tratamiento de algunas de ellas, puesto que no son necesarias para el ejercicio de las funciones o responsabilidades atribuidas en cada caso. Obviamente, no se trata de un “Mapa cerrado”, sino que puede (y debe) ser completado y enriquecido con otras competencias genéricas, personales y específicas que puedan identificarse como necesarias para el desarrollo de ese puesto directivo.

• Aunque se puede sofisticar mucho más el discurso, en este documento se parte de la premisa de que existen, esencialmente, dos tipos de niveles directivos en cuanto a su profundidad jerárquica (en función de su mayor o menor proximidad con las estructuras gubernamentales o los niveles de decisión política) y dos tipos de niveles directivos en lo que afecta al ámbito funcional (puestos directivos “finalistas” (prestadores de servicios


22

externos) o “transversales” u “horizontales” (que prestan esencialmente servicios al interior de la organización). Veamos un cuadro de esta distinción:

A) Dimensión “vertical” o “jerárquica” de la Dirección Pública

Dirección Pública “Superior”, en contacto directo y epidérmico con los responsables políticos (reportan frente a ellos) y, por tanto, más expuesta al control político y al de los medios de comunicación.

Dirección Pública “Básica” o “Intermedia”, que dispone de una naturaleza más técnica (de componente más burocrático) y que coadyuva en la formulación de las políticas públicas en menor medida que el nivel anterior, pero que sobre todo desarrolla tareas de ejecución

B) Dimensión “transversal” o “finalista” de la Dirección Pública

Dirección Pública “Transversal” u “Horizontal”, que se proyecta sobre unidades directivas que prestan servicios instrumentales a otras estructuras de la propia organización (por ejemplo, Secretaría General, Recursos Humanos, Organización, Procedimientos y Administración Electrónica, Asesoría Jurídica y Contratación, Área Económico-financiera o Intervención, etc.)

Dirección Pública “finalista” o “sectorial”, que en el ámbito local se proyectan sobre áreas o ámbitos de actividad de la propia organización (por ejemplo, Urbanismo, actividades y Medio Ambiente, Seguridad Ciudadana y Protección Civil, Servicios Sociales o Servicios a las Personas, Promoción Económica, Transporte, Cultura, etc.).

• Dependiendo lógicamente del tipo de puesto directivo que se trate, según su proyección vertical o, en su caso, transversal o finalista, las competencias serán obviamente diferentes o, al menos, dispondrán de una intensidad distinta. Por consiguiente, es muy importante conocer primero el tipo de puesto directivo, segundo saber cuáles son sus funciones o responsabilidades y su posición en la estructura, para finalmente determinar qué perfil de competencias se le anuda a tal puesto.

• Con la finalidad de sistematizar los diferentes tipos de competencias directivas se ha optado por subdividir tales competencias en cuatro grandes ámbitos:

o Competencias Institucionales o vinculadas con el entorno y el contexto específico de lo público. Se trata de un conjunto de competencias que singularizan notablemente la función directiva del sector público en relación con la del sector privado, por el peculiar medio o atmósfera en el que el directivo público desarrolla sus funciones.

o Competencias directivas de carácter genérico o básico. Se trata de un elenco de competencias que el directivo público debe acreditar, con mayor o menor intensidad, si pretende dirigir organizaciones públicas de cierta complejidad.

o Competencias profesionales y personales del directivo público. Este tipo de competencias agrupan una serie de habilidades, destrezas y competencias emocionales que el directivo público debe acreditar para garantizar el éxito de la


23

gestión. Su intensidad será asimismo muy variable en función del tipo de puesto que se trate.

o Competencias específicas del puesto directivo. Son competencias estrictamente vinculadas con la naturaleza y funciones del puesto concreto. Principalmente estas singularidades se dan en mayor medida en puestos directivos “transversales” u “horizontales”, pero también pueden existir algunas singularidades propias en puestos de carácter sectorial o finalista (esencialmente vinculadas esas competencias a conocimientos o destrezas del sector).

UN ENSAYO DE ELABORACIÓN DE UN MAPA DE COMPETENCIAS DIRECTIVAS EN EL SECTOR PÚBLICO

• Veamos brevemente un Mapa de competencias de esta tipología expuesta:

Competencias Institucionales vinculadas con el “entorno” de lo público y con el “contexto” del trabajo de la Dirección Pública Local

o Conocimiento del Marco político-institucional de los gobiernos locales. Diseño y ejecución de políticas públicas. El ciudadano como centro de atención de la DPP.

o Conocimiento y adecuación permanente sobre Organización del Ayuntamiento y de las Administraciones Públicas (estructura y funcionamiento; competencias). Diseño organizativo y modos de gestión de los servicios públicos.

o Valores Públicos, Buen Gobierno y Ética Pública. Marcos de Integridad: La imagen de integridad de la dirección pública como “imagen” y “espejo” de la organización.

o Gobierno Abierto y Transparencia. Administración electrónica.

o Herramientas de Gobernanza y Participación ciudadana.

o Capacidad de comprender e interactuar en un entorno institucional de enorme complejidad: políticos, oposición, directivos, funcionarios, sindicatos, medios de comunicación social, grupos de presión, ONG, etc.


24

Competencias directivas de carácter “genérico” o “básico”

• Conocimiento y manejo de instrumentos de “Planificación, supervisión y evaluación”. Planificación estratégica. Planificación operativa. Cuadros de mando.

• Gestión de personas: conocimiento y práctica en gestión de RRHH en el sector público. Motivación. Incentivos y estímulos.

• Gestión presupuestaria y económico-financiera en un marco de contención fiscal: el papel del Presupuesto como instrumento de gestión. Alineamiento Política-Presupuestos-Gestión.

• Gestión de TIC. Conocimiento y potencialidades de los sistemas de gestión y del papel de las nuevas tecnologías. Gestión de Redes Sociales

• Gestión de calidad en los servicios públicos y marketing público (“city marketing”). Promoción de los instrumentos necesarios para impulsar municipios inteligentes.

• Gestión de “redes” y participación.

“Los líderes ya no deben ser considerados como unos grandes visionarios, sino como ‘arquitectos sociales’ (…) deben ver que su responsabilidad fundamental es la creación de ambientes de trabajo que estimulen a sus asociados a colaborar, innovar y sobresalir” (Gary Hamel)

“Entender el contexto es fundamental (…) lo primero que debe diagnosticar un líder es si la situación exige soluciones técnicas y rutinarias, o un cambio adaptativo” (Joseph S. Nye Jr.).

Competencias profesionales, personales y emocionales de la dirección pública

� Liderazgo.

� Visión estratégica e Innovación continua

� Comunicación Eficaz. Oral y escrita. Interactuar constante del DPP.

� Dirección de equipos: estilos de dirección abiertos y receptivos; motivación a las personas; formación de equipos.

� Resolución de problemas. Identificación de problemas y búsqueda de soluciones. Gestionar la contingencia y prever (anticiparse) a los problemas. Gestión de “anomalías”

� Trabajar en equipo y por resultados: Fijación de metas y gestión eficiente de recursos.

� Negociación. Gestión del estrés. Gestión de la incertidumbre.


25

� Equilibrio personal y emocional. Atributos esenciales que están estrechamente ligados con la dirección de equipos: imagen y actuaciones coherentes. Virtudes clásicas de un responsable público

� Gestión del tiempo, Networking y presentaciones efectivas

� Adaptabilidad

� Otras competencias personales y emocionales: Creatividad, Asertividad, Empatía, Flexibilidad, Iniciativa.

“La persona empática comunica bien y es capaz de generar actitudes positivas en los otros” (Sebastià Serrano)

“El objeto de una negociación es llegar a un acuerdo sabio y prudente entre dos partes, para aproximar intereses legítimos, resolver conflictos con justicia, llegar a pactos duraderos, y todo ello, considerando y respetando los intereses del entorno y de los ciudadanos” (Antonio Valls)

“El estado emocional y las acciones de los líderes influyen muy directamente en el modo en que se sienten los empleados y, en consecuencia, determinan su rendimiento” (Goleman/Boyatzis/Mckee)

Competencias “específicas” de los puestos directivos:

• Conectadas directamente con el “tipo” singular de puesto de trabajo de carácter directivo.

• Importancia transcendental en los casos de puestos directivos de naturaleza “horizontal” o “transversal” (puestos directivos en el ámbito de Secretaría General, Intervención, Recursos Humanos, Área económico-financiera, Asesoría Jurídica, Contratación, Organización y procedimientos, Administración Electónica y TIC, etc.). En estos puestos directivos el componente profesional de conocimientos (y también de experiencia) es muy alto: las competencias profesionales pueden llegar a ser determinantes. En estos puestos directivos el peso de los conocimientos y experiencias puede alcanzar en torno al 70/80 por ciento del total de las competencias (en una valoración numérica).

• Puestos directivos “sectoriales”: las competencias “específicas” pueden agruparse por ámbitos o familias de puestos directivos (pueden ser comunes en gran parte y diferenciadas en algún caso). Los conocimientos y destrezas (sobre todo la experiencia acreditada en puestos de responsabilidad gerencial en esos ámbitos) pueden ser también muy relevantes en determinados puestos “ad hoc”

“Hacer crecer a un director lleva su tiempo; los atajos no existen” (Henry Mintzberg).


26

• Este Mapa de Competencias ya se ha dicho es incompleto, pero puede servir de Guía para la identificación de perfiles de competencias que se deben incluir en los diferentes puestos de trabajo de carácter directivo en una determinada administración local. La finalidad, ya se ha dicho, es establecer una serie de competencias que puedan predecir a priori un rendimiento o gestión de éxito en el desarrollo de las funciones y responsabilidades asignadas al nivel directivo.

• En cualquier caso, el perfil de competencias puede tener, como decíamos, muchas otras aplicaciones. Nos puede servir para articular programas formativos o de desarrollo de competencias, ya sea para aquellas personas que se encuentran en posiciones pre-directivas o, en su caso, para identificar necesidades formativas de aquellas personas que estén desempeñando tareas directivas y deban mejorar sus competencias en determinados ámbitos.

• Algunas de estas competencias indicadas se pueden calificar como “metacompetencias”. El ejemplo más evidente es el Liderazgo que, aunque lo hemos individualizado como competencia, tiene una dimensión transversal y se integra en muchas otras competencias de diferente signo. Lo mismo puede decirse de la Comunicación, que ofrece diferentes caras y dimensiones según el tipo de puesto directivo que se examine.

Las siete conductas del liderazgo:

• Comunicación

• Motivar y conformar equipos

• Confianza e integridad

• Planificación y supervisión

• Resolución de problemas

• Autoconciencia y eficacia situacional

• Conseguir metas

(Fuente. Mikel Gorriti)

• En realidad los Mapas de Competencias directivas son muy variados según el tipo de organizaciones que tomemos como referencia e, insistimos, el nivel del puesto directivo de que se trate.

• Para finalizar puede ser oportuno mostrar tres ejemplos de competencias directivas tal como han sido diseñadas por organizaciones diferentes (en este caso la Administración Federal belga y el Cabinet Office británico).

“Aprender a dirigir es como aprender a nadar. Tiene algo de instintivo, pero debes aprender” (Tony J. Watson)


27

• El primer caso es el de la Dirección Pública en Bélgica. La Agencia SELOR (Oficina de Selección de la Administración Federal de Bélgica) diseñó a partir de la reforma “Copérnico” (2000) un Diccionario de Competencias y articuló una serie de competencias directivas, que son las siguientes:

Agencia SELOR: Puestos directivos en Bélgica. Competencias

Gestión de Información

Gestión de Tareas

Dirección Relaciones Interpersonales

Funcionamiento personal

Comprender/Analizar Estructurar Trabajo

Apoyar/Guiar Comunicar y Escuchar

Ser conciliador

Desarrollar una Visión

Dirigir y Organizar

Motivar y crear equipo

Trabajar en equipo y orientar

Ser confiable

Comprender la organización

Emprender Inspirar Crear Redes Asumir estrés y desarrollarse

(Fuente: Manuel Villoria, 2009)

“La comunicación es una competencia que todo directivo debe poseer en su grado medio-alto. No es concebible un directivo con pobres habilidades de comunicación” (Belzunce-Dánvila del Valle-Martínez López).

• Como bien puede percibirse, muchas de esas competencias ya han sido reflejadas en el Mapa de Competencias antes dibujado. Lo que las diferencia esencialmente es el modo de clasificación o encuadre, así como algunas denominaciones. Pero no hay diferencias sustanciales.

• Más sencillo en su formulación primaria (aunque luego se complica en su desarrollo) es el planteamiento de las Competencias Directivas esenciales que recoge el Cabinet Office en relación con los puestos agrupados en la estructura abierta del Senior Civil Service. En este caso las Competencias Directivas se agrupan en seis grandes bloques, que posteriormente se desagregan en una serie de competencias específicas. Veamos cuáles son las competencias esenciales:

Competencias genéricas o esenciales del Senior Civil Service

o Pensar en términos estratégicos

o Extraer lo mejor de las personas

o Concentrarse en Resultados

o Dar dirección y sentido (visión)

o Producir impacto personal (dar ejemplo)


28

o Capacidad de crear y generar redes y coaliciones para la prestación de servicios.

Fuente: Cabinet Office 2008; Manuel Villoria (2009)

• Difícilmente se puede sintetizar de modo más magistral cuáles son las Competencias esenciales que debe acreditar un directivo público. En ellas se encuadran, sin duda, muchas de las que hemos visto anteriormente en el Mapa de Competencias, pero resumen las líneas-fuerza de lo que debe hacer un directivo del sector público para tener éxito en su gestión.

• Como colofón es asimismo importante intentar identificar cuáles deben ser las conductas del directivo público en relación con la estructura política (Alcalde y equipo de gobierno) con la finalidad de garantizar el éxito en su gestión y un alineamiento correcto entre Política y Gestión en el Ayuntamiento. Veamos:

• Conductas del Directivo Público en relación con el Gobierno municipal

o El Directivo debe proporcionar a sus alcaldes y a los miembros del equipo de gobierno información clara, simple y concisa. Es inútil la información farragosa, técnicamente compleja o que no ayuda a tomar decisiones rápidas.

o El Directivo debe tener una habilidad especial para decidir lo no relevante políticamente. Los temas menores nunca deben “ascender” al campo de la decisión política. Se debe descargar al político de asuntos nimios y que centre su capacidad de decisión en temas importantes (esto conlleva que el político sepa delegar). El directivo actúa así de “cortafuegos”.

o Complementario de lo anterior, el directivo debe tener una alta capacidad de reducir el conflicto y evitar que “queme” a la estructura de gobierno. La metáfora de la “cerilla” (Ballart/Lapuente): las organizaciones públicas españolas son altamente inflamables, concentran todas las decisiones en el vértice.

o Los directicos deben tener sensibilidad política (lo que no implica pertenencia o militancia política), puesto que deben ser siempre consciente de los impactos políticos que tiene cualquier decisión. Deben saber asimismo dónde y con quién se comparte información. El deber de reserva es esencial en la actividad directiva.

o Los directivos deben, asimismo, observar permanentemente a sus alcaldes y concejales para conocer sus prioridades y su personalidad. Este tipo de observación puede ayudar en los procesos de alineamiento y de toma de decisiones.


29

“Los políticos lo que más valoran de sus altos funcionarios es que les aseguren que, gracias a los datos e información que les aportan, no van a ser puestos en evidencia pública nunca (…) A su vez, los burócratas esperan de los políticos con los que trabajan que sean brillantes en el panorama político en el que operan, que sean influyentes en la toma de decisiones y que sean confiables” (Manuel Villoria).

Ejercicios:

1) Defina cuáles son las diez competencias más relevantes que son necesarias para desempeñar con éxito el puesto de responsabilidad directiva o gerencial que ejerce. Si no es directivo, identifique tales competencias en el puesto de responsabilidad de la organización a la que pertenezca.

2) Analice este Anteproyecto de Ley del Estatuto de la Dirección Pública elaborado por la Asociación Catalana de Gestión Pública: valore qué modelo de dirección pública incluye y cuáles son sus dortalezas y debilidades:

http://itemsweb.esade.edu/wi/Prensa/EstatutoFunci%C3%B3nP%C3%BAblicaCast.pdf

Otros materiales de consulta donde puede encontrar información sobre la Dirección Pública: Revista Digital de la Red Vasca de Dirección Pública Local.

http://www.estudiconsultoria.com/rev_digital/eudel_ivap1.html

http://www.estudiconsultoria.com/rev_digital/eudel_ivap_abril_cast.html

Cómo dirigir un Ayuntamiento

Documents

Transcript of Cómo dirigir un Ayuntamiento