Competitividad industrial en Argentina a partir de la devaluación en 2002

La relación entre el estado y las empresas del sector en la formulación de política industrial

Bárbara Couto. En el marco del Proyecto Ubacyt CS 018 y PICT 1693

¿De qué se habla cuando se habla de competitividad?

Se habla de un tipo de cambio competitivo, de industrias competitivas, de sectores más o menos competitivos, de políticas favorables a la competitividad

Preguntas que inicialmente guiaron el artículo

¿Existe alguna relación entre lo que se considera un sector estratégico/ un sector competitivo? ¿Qué es lo “estratégico” así definido en la visión que el Ministerio de Producción establece en sus informes oficiales?

¿Cuál es el rol de la interacción entre el estado y los actores empresarios en esa construcción que supone la definición de lo “prioritario” o “estratégico” en materia de competitividad industrial?

¿De qué se habla cuando se habla de competitividad?

¿Tipo de cambio competitivo?,

¿Industrias competitivas?,

¿Sectores competitivos?,

¿Políticas favorables a la competitividad?

Sus acepciones son múltiples por lo que es necesario un recorte

El problema de la competitividad atraviesa de forma horizontal diversos ámbitos de políticas públicas (política comercial, arancelaria, fiscal, crediticia, financiera y también política de infraestructura, educación, ciencia y tecnología) pero también atraviesa la estructura económica social verticalmente, es decir desde los valores que orientan la búsqueda del bienestar económico y social (en los círculos académicos, en los ministerios y en los ámbitos donde se desenvuelven los diferentes actores: empresarios, trabajadores).

Definiendo competitividad

El foco aquí es la competitividad en la industria, en particular analizar cómo se definen las prioridades en materia de políticas orientadas a mejorar la competitividad industrial

Existen enfoques parciales, que contemplan aspectos individualmente vinculados a la competitividad y enfoques más integrados que articulan los diferentes elementos o dimensiones de la competitividad

Enfoque parciales:

Qué explica mejor que un país o un sector sea más competitivo

• Disponibilidad de recursos humanos de baja calificación (Jansen 2000)

• Innovación tecnológica (Lee 2009)

• Desarrollo del conocimiento (Altenburg et al. 2003)

• La incidencia de la política cambiaria (Frieden 1991)

Un enfoque integrador de las dimensiones es más adecuado

El enfoque sistémico de Altenburg, que integra cuatro dimensiones de la competitividad a la que denomina sistémica:

1) el micro, referido a la innovación y eficiencia en la empresa, 2) el nivel meso, referido a la infraestructura en el territorio nacional,

educación, etcétera, 3) el nivel macro referido a las políticas públicas tanto

macroeconómicas como fiscal y comercial; y por último4) el nivel meta, que indica el nivel de cohesión social y los valores que

orientan el modo en que la sociedad busca su desarrollo y bienestar económico (en Padilla 2006).

Vamos al caso de Argentina, al análisis de competitividad industrial y de la visión que subyace a la política industrial.

1- ¿Cuál es la visión de competitividad en el discurso oficial? (el correlato de “visión” sería lo que el gobierno a través de sus Ministerios – de Producción y a través de la

Secretaría de Industria- define como “estratégico”)

Como objetivo manifiesto de la gestión actual del Ministerio de la Producción se ha definido:

“Llevar adelante un amplio conjunto de medidas que apuntan a la mejora de la competitividad y la internacionalización de las empresas argentinas, al incremento en la agregación de valor local en la totalidad de los entramados productivos, al impulso de sectores o actividades estratégicas y, en términos más generales, al apoyo al trabajo y la producción nacional”.

(Manual de instrumentos, programa PNUD08/001, de la Subsecretaría de Industria 2010)

Veamos de qué manera aparecen estos elementos en el contexto macroeconómico y en los instrumentos de política industrial

Régimen de Convertibilidad (1991-2001)

*paridad nominal fija, apreciada (1 a 1)*apreciación real pronunciada

Régimen de flotación administrada (2002-2010)

*paridad nominal flexible (administrada), depreciada*depreciación real (compensada por inflación)

A través de la política macroeconómica, y en particular la cambiaria el gobierno se ha manifestado a favor de mantener un “tipo de cambio competitivo”

0

50

100

150

200

250

300

Apreciación x inflación inercial

Crisis internac. Rusia-Asia

devaluación del peso

devaluación del real- 99

Índice del Tipo de cambio real multilateral (TCRM) BCRA

ITCRM Es un indicador de competitividad en tanto da cuenta de la relación entre el peso argentino y las monedas de los principales socios comerciales, teniendo en cuenta a su vez las fluctuaciones de precios internos y de los socios considerados.

Resumen de la información relativa al cuadro de instrumentos de políticas de desarrollo industrial (Manual Pnud): A) por mecanismo de asignación (Beneficios impositivos y/o fiscales, créditos a tasa subsidiada, etcétera) y B) por características de promoción

Mecanismo de asignación de beneficiosCantidad de instrumentos

Asistencia técnica y capacitación 23

Beneficios impositivos o fiscales 21

Créditos a tasa subsidiada y otras facilidades financieras

19

Aportes no reembolsables 20

Total instrumentos 83

A

Cantidad de instrumentos según las características promocionalesEmprendedores, nuevas empresas 12MiPyMES 66Grandes empresas 40Grupos de MiPyMES 20Medio Ambiente 17Exportaciones 18Inversión en bienes de capital 31I+D 31Sectorial 21

B

Se observa un peso significativo de la cantidad de instrumentos orientados a las MiPYMES, aunque su peso en el presupuesto o en términos de montos destinadoses reducido en comparación con los montos que absorben las empresas grandes, según señalan diferentes estudios del CEP-MECON. Estos instrumentos comienzan a ser implementados en los 1990s pero son implementados en su mayoría durante la pos-convertibilidad.

Programas vigentes, según el año de implementación y características promocionales de los programas

  Pre 1991 1991-2001 2002-2010Cant. Prog.

  % Exportaciones 3 4 18 25 35,2Competitividad 2 4 20 26 36,6Horizontal 7 8 23 38 53,5Sectorial 0 4 28 32 45,1Vinc. a I&D 1 1 16 18 25,4Vinc . a bs k 0 3 12 15 21,1Total Programas 7 13 51 71 100

1) La mayoría de los programas vigentes fue implementado en el período pos-convertibilidad

2) Todos los programas vigentes instrumentados antes de 1991 son de alcance horizontal , es decir no persisten prog. sectoriales de la vieja matriz industrial (ver nota)3) De los programas implementados en la convertibilidad, los de alcance horizontal duplican en número a los sectoriales4) En el período pos-convertibilidad, los programas nuevos implementados de alcance sectorial superan en número a los horizontales

6) El 21% de los programas está vinculado a incidir sobre los contenidos de importación de bienes de capital7) Más del 35% de los programas plantean explícitamente en la letra de la normativa, objetivos vinculados a la mejora de la competitividad de la economía

8) Más del 34% de los programas plantean explícitamente objetivos vinculados a fomentar las exportaciones

5) El 25% de los programas está vinculado a proyectos de investigación y desarrollo tecnológico. Permanecen de períodos anteriores sólo 2 programas

9) Predomina el mecanismo "beneficios impos. y/o fiscales", u "otras facilidades financieras, mientras que son menos frecuentes: "Aportes no reem." o los "créditos a tasa subsid."

Evolución de los principales rasgos de política industrial según información presentada y según fuentes

secundarias para la comparación con períodos anteriores (Porta y Baruj 2006)

Matriz Pre-1990s Matriz 1990s Matriz 2000sMatriz ppalmente sectorial /

regional. Concesión de “reservas de mercado” para mejorar la rentabilidad/disminuir la inversión inicial/diversificar actividades productivas. Protecciones temporales a grupos empresarios tendían a perpetuarse en el tiempo.

Escaso o inexistente monitoreo.

Desmantelam. de regímenes de promoción (excepto regímenes automotriz) y de “reservas de mercado” (excepto serv. publ. x ej.).

La nva. matriz casi exclusivamente horizontal (operatoria simple y poderoso alcance) promover las competencias tecnológicas y de gestión de las empresas,

principalmente orientados a las pequeñas y medianas y con el obj de desarrollar un mayor componente exportador

Si bien predominan los instrumentos de carácter horizontal orientados a promover exportaciones y capacidades y competencias tecnológicas, aparecen programas sectoriales (operatoria compleja y alcance focalizado). Los instrum. sect. se centran en actividades con ventajas naturales (minería, forestal) o considerados “estratégicos”: software, motopartes, biotecnología, x ej; o que responden a situaciones de crisis: maquinaria agrícola, bienes de capital. Predominan en nro de instrumentos para PyMes aunque concentran pocos recursos.

Prácticamente eran exiguos los incentivos a la mejorar de la productividad.

Aumento de productividad es producto de reactivación. Los aumentos se basaron en la utilización extensiva (más que intensiva) del factor capital *

Aumento de productividad es producto de reactivación. Los aumentos se basaron en la utilización extensiva (más que intensiva) del factor trabajo*

La matriz de política industrial actual: ¿En qué medida conviven los viejos y los nuevos rasgos de política industrial?

• La visión en los 1990s: rol del Estado como generador de incentivos industriales “no distorsivos” - los programas horizontales - en línea con los principios neoliberales. Se crea la SePyme y diferentes instrumentos con escaso impacto.

• La visión en los 2000s: rol del Estado es central en “el apoyo al trabajo y la producción nacional” y la “mejora de la competitividad y la internacionalización de las empresas argentinas”. Se avanza institucionalmente con políticas tendientes a disminuir las desigualdades regionales (con poco éxito, Schorr) y las derivadas del tamaño de las firmas (mayor avance, Kulfas), pero se ha conseguido poco – en términos de achicamiento de las brechas- en este sentido.

Un análisis del impacto de las políticas debería contemplar la asignación presupuestaria de los programas y su ejecución (ver nota)

¿Cómo se define qué es estratégico en política industrial?

A pesar de que en la “visión” se menciona la importancia de la competitividad, la internacionalización de empresas argentinas, la producción y el trabajo nacional, etcétera; no existe una definición formal acerca de qué es “estratégico”, o dentro de esos objetivos, cuál se prioriza ante la emergencia de contradicciones.

Sin embargo, los instrumentos indican la existencia de ciertas condiciones que aluden directa o indirectamente a aquellos objetivos:

• *el aprovechamiento de una demanda creciente y la disminución de las importaciones (caso programa motopartes),

• *la promoción de exportaciones (caso software) o • *la promoción de actividades con potencial en innovación

tecnológica (caso biotecnología).

Si bien la existencia de una de estas condiciones (promoción exportaciones, aprovechamiento del aumento de la demanda, etc.) es importante para la implementación del instrumento de promoción, la experiencia de los instrumentos sectoriales, en particular el caso software, muestra que la participación de los actores empresarios en la determinación de lo “estratégico” es clave (ver nota). No se define exclusivamente al interior del estado, sino que surge más bien de consensos construidos entre las cámaras empresarias y el estado. Resulta clave la existencia de un actor definido, organizado con capacidad institucional para empujar por su promoción. Contra-ejemplo: biotecnología.

¿Cómo incide la relación estado-empresarios en la definición de los instrumentos y en particular de los instrumentos sectoriales o focalizados?

La relación estado-sector privado

Problema de la autonomía (aislamiento o interacción): El desafío es: •Apuntalar al sector privado con incentivos para lograr aumentos de productividad,•Generar o facilitar oportunidades de negocios sin constituir reservas de mercado (al estilo de la matriz pre-1990s), •Encontrar un equilibrio adecuado entre la protección temporal y la protección permanente

•Formular políticas junto al sector privado: coordinación puertas adentro y puertas afuera del estado•Estabilidad institucional, recambio de funcionarios y la definición de lo “estratégico” sustentada más en técnicos individuales que en instituciones

Problema de la capacidad:

CONCLUSIONES

•El impacto de la política cambiaria sobre la competitividad es clave. Resta saber si la ventaja de competitividad de los sectores transables es sustentable dada la inflación persistente y si el marco actual proporciona suficientes incentivos a la mejora de la productividad.

•La matriz industrial preserva muchos instrumentos implementados en los 1990s, como se describió en relación a los programas de alcance horizontal. Lo nuevo sería la emergencia de programas de alcance sectorial y la emergencia en consecuencia de la idea de lo estratégico en materia de promoción desde el Estado.

•Se observa un aprendizaje institucional en términos de supervisión o monitoreo de programas. Aunque los instrumentos sectoriales suponen una operatoria más compleja y costosa que los horizontales, el desarrollo de redes institucionales entre empresas-Estado y universidades para llevar a cabo estas tareas indica importantes avances en el cumplimiento de metas.

•Si bien no existe un plan formalizado o visión explicitada sobre las políticas de desarrollo de la competitividad en Argentina, existen lineamientos que confluyen en una visión, que es diferente de aquella de los 1990s. En esta visión aparecen metas como “promover el trabajo y la producción nacional”, “mejorar la competitividad” y promover “la internacionalización de empresas argentinas”.

•Tanto la política cambiaria como la industrial presentan rupturas en sus lineamientos entre los 1990s y la actualidad

• Finalmente, la pregunta que estas metas suscitan sería en qué medida estos objetivos suponen una tensión entre la protección de sectores con potencialidad en el mercado interno y la protección de sectores con potencialidad de exportación; con qué políticas industriales puede sostenerse en el tiempo un adecuado equilibrio entre esas dos metas, y qué capacidades del Estado son necesarias para esto.