XI CONGRESO NACIONAL DE CIENCIA POLÍTICA

17 - 20 de julio, Paraná, Argentina.

GUERRA Y PAZ

COMPLEJIDADES DE LA INTEGRACIÓN DE LAS FUERZAS ARMADAS EN SUDAMÉRICA

(Sub-Área: Globalización e Integración)

Nicolás M. Comini1

Iván Stola2

RESUMEN

Los países de América del Sur ha sabido recorrer distintos caminos a lo largo de su historia.

Algunos han vivido en sistemas democráticos durante los últimos 50 años, otros tantos han

sufrido el flagelo de las dictaduras militares hasta la década de 1980. Algunos países se han

enfrentado en armas, otros casi lo hacen. Hoy en día, algunos países abogan por mercados

abiertos y economías liberales, mientras otros ven el en rol del Estado el principal motor del

desarrollo. Sin embargo, entre historias, debates y visiones, en nuestra región se registran los

niveles globales más bajos de conflictividad bélica a nivel interestatal.

En este contexto, en América del Sur se han impulsado diferentes iniciativas que han

tendido hacia la búsqueda de un incremento de los niveles integración, muchos de ellos

asociados al acercamiento de los sectores castrenses. Estos proyectos han tenido fines

diversos: maximizar el poder, garantizar el statu quo, asegurar el "orden interno", fomentar

medidas de confianza o, simplemente, abonar por la paz entre países vecinos.

Hoy en día, estos proyectos y coyunturas históricas se ven traducidos en mecanismos a nivel

hemisférico que aún hoy continúan vigentes (TIAR, JID, CID). Asimismo, actualmente

existen iniciativas subregionales, como el Consejo de Defensa Suramericano, que propugnan

por un cambio de paradigma en la manera en que las Fuerzas Armadas deben relacionarse.

1 Director ad honorem de la maestría en Relaciones Internacionales (Universidad del Salvador). Licenciado en

Relaciones Internacionales (Universidad del Salvador), Magíster en Integración Regional (Universidad Nacional

de Tres de Febrero) y candidato a Doctor en Ciencias Sociales (Universidad de Buenos Aires). Becario doctoral

del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas de Argentina (CONICET). Profesor titular de

cátedra de Política Internacional Contemporánea y Teoría de las Relaciones Internacionales II y III (USAL). 2 Licenciado en Ciencia Política (UBA), Máster en Estudios Internacionales (Universidad Paris Sud).

La cuestión que surge es, si es posible que las Fuerzas Armadas se conviertan en un

factor que contribuya a la integración de los Estados de América del Sur. Con este fin,

analizaremos esta compleja arquitectura en la cual nuestros países coexisten. También nos

adentraremos en los factores internos -modelos de relacionamiento Fuerzas Armadas-Poder

Político en los países del subcontinente-, y coyunturales que han fomentado –o impedido- el

desarrollo y la consolidación de estos procesos.

Palabras Clave: Defensa-Integración-Suramérica-Fuerzas Armadas-Paz

I. INTRODUCCIÓN

"Entre los Estados, el estado natural es el de la guerra". Dura realidad es la que Kenneth Waltz

-uno de los principales exponentes de la teoría de las Relaciones Internacionales- dibuja en su

representación de las dinámicas que subyacen en las entrañas del mundo. Las Fuerzas

Armadas han sido históricamente asociadas a ese tipo de cuadro, donde resaltan los trazos de

violencia y las expresiones desasosiego y mutua desconfianza. En nuestra región, sin embargo,

se registran los niveles globales más bajos de conflictividad bélica a nivel interestatal. De

hecho, dentro de América del Sur se han sucedido, con el paso del tiempo, diferentes

iniciativas que han tendido hacia la búsqueda de un incremento de los niveles integración,

muchos de ellos asociados al acercamiento de los sectores castrenses. Desde alianzas

temporales, pasando por intentos de diagramar mecanismos de seguridad colectiva, hasta la

emergencia de esquemas de seguridad cooperativos, los proyectos han tenido fines diversos:

maximizar el poder, garantizar el statu quo, asegurar el "orden interno", fomentar medidas de

confianza o, simplemente, abonar por la paz entre países vecinos.

En la actualidad, múltiples engranajes transmiten el movimiento -y pretenden

potenciar- hacia un mayor acercamiento de las Fuerzas Armadas. Estos engranajes incluyen

acuerdos bilaterales y multilaterales, tanto a nivel subregional como regional. Algunos de ellos

han sido impulsados e implementados por el poder político -a nivel Ejecutivo- mientras que

otros han hecho lo propio vía directa entre los representantes militares.

Ante este panorama, el presente ensayo busca analizar si, efectivamente, es posible que

las Fuerzas Armadas se conviertan en un factor que contribuya a la integración de los Estados

de América del Sur. A tales fines, esto será considerado a partir de la reflexión acerca de la

vinculación entre los ámbitos externo -principales acuerdos en materia de Defensa a nivel

multilateral en Sudamérica-, y los factores internos -modelos de relacionamiento Fuerzas

Armadas-Poder Político en los países del subcontinente-, y coyunturales que han fomentado –

o impedido- el desarrollo y la consolidación de estos procesos.

II. ENGRANAJES DE LA MAQUINARIA DE DEFENSA EN SUDAMÉRICA

Comencemos, antes que nada, por identificar cuáles son los principales mecanismos a partir de

los cuales se relacionan los países sudamericanos en materia de cooperación política y técnica

de las Fuerzas Armadas. A tales fines, distinguiremos lo que denominamos “Sistema de

Defensa Hemisférico” de lo que llamamos “Sistema de Defensa Subregional”. Mientras que el

Sistema de Defensa Hemisférico refiere a aquellos convenios e instituciones multilaterales que

vinculan a los países sudamericanos con los países de América Central y del Norte; el Sistema

de Defensa Subregional incluye a los acuerdos multilaterales y bilaterales establecidos entre

miembros de la subregión sudamericana3.

A. Del Sistema de Defensa Hemisférico

Los mecanismos creados en época de Guerra

Los principales acuerdos e instituciones diagramadas para regular las relaciones en materia de

defensa entre los países de América del Sur fueron creados hacia fines de la segunda Guerra

Mundial e incluyeron a países de casi todo el continente americano.

Dentro de estos, nos encontramos con lo que es comúnmente denominado Sistema

Interamericano de Defensa (SID), compuesto por la Junta Interamericana de Defensa (JID), el

Colegio Interamericano de Defensa (CID) y el Tratado Interamericano de Asistencia

Reciproca (TIAR).

3 Vale aquí hacer una doble aclaración. Por un lado, que, a los fines del trabajo, nos centramos exclusivamente en

el área de la Defensa. Por otro, que dado que la intención de este apartado es brindar una suerte de radiografía

general acerca de la amplia y compleja red de acuerdos en la que encuentran embarcados los países de la América

del Sur –y no abordar cada uno de ellos en profundidad-, no enumeraremos la vasta cantidad de convenios

bilaterales sino que se mencionarán algunos de los más representativos.

Empezaremos por la Junta Interamericana de Defensa. Creada en la tercera reunión de

Ministros de Relaciones Exteriores americanos de 1942, la misma emerge como producto de

un momento transitivo de la guerra. La reunión que daría origen a dicha institución se llevó a

cabo en Río de Janeiro del 15 al 29 de enero, es decir, catorce días después de que veintiséis

países –entre ellos, nueve americanos4– firmaran la Declaración de las Naciones Unidas,

mediante la cual se comprometían a “utilizar todos sus recursos, tanto militares como

económicos, contra aquellos miembros del Pacto Tripartito y sus adherentes con quienes se

halle en guerra” (Declaración de las Naciones Unidas, 1942). Antes, con el ataque japonés en

Pearl Harbour en diciembre de 1941 y la consecuente declaración de guerra por parte de Italia

y Alemania, Franklin D. Roosevelt confirmaba que el aislacionismo había sido un error,

mientras expresaba: “no nos gusta, pero ahora estamos involucrados y vamos a pelear con toda

nuestra fuerza” (Gaddis, 1989, pág. 15).

La JID tendría su primera reunión en marzo de 1942 y formarían parte de la misma

“técnicos militares, nombrados por cada gobierno, para estudiar y sugerir a éstos las medidas

necesarias a la defensa del continente”. Ahí se forja el espíritu de la creación de la JID: la

protección del continente en medio de la guerra mundial. Lo interesante es que a pesar de que

ya han pasado casi setenta años del fin de aquella barbarie, la JID continúa funcionando en

Washington DC. La misma, que desde 2006 forma parte de la Organización de Estados

Americanos (OEA), está constituida por representantes civiles y militares –que predominan en

la Junta- de veintisiete Estados: Antigua y Barbuda, Argentina, Barbados, Belice, Bolivia,

Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras,

Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Surinam,

Trinidad y Tobago, Uruguay, Estados Unidos y Venezuela. Es decir, los doce miembros de

UNASUR forman parte de la JID.

La JID cuenta, además, con un Colegio Interamericano de Defensa (CID), creado en

1962. Su influencia parece no ser menor; según su propio sitio de internet “más del 40 por

ciento de los egresados han sido ascendidos al grado de general, almirante o el equivalente

civil para ocupar puestos de liderazgo en sus respectivos países” (Colegio Interamericano de

Defensa). De hecho, hasta ex presidentes como Michelle Bachelet y Lucio Gutiérrez han

4 Los países americanos que se adhirieron el 1 de enero a la Declaración de las Naciones Unidas fueron: Costa

Rica, Cuba, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana.

pasado por sus filas. Ética y Derechos Humanos, Relaciones Internacionales, Instituciones

Internacionales y Liderazgo Institucional, Análisis Estratégico, Relaciones Cívico-Militares,

Resolución de Conflictos y Negociación, son algunas de las asignaturas que imparte el

Colegio.

Pero volvamos a la JID. Terminada la guerra, la institución fue mutando hacia el

asesoramiento en múltiples temáticas tales como desminado, desarme, doctrina y políticas de

defensa -como libros blancos-, auxilio y asistencia humanitaria, medidas de transparencia y

fomento de la confianza y la seguridad en el Hemisferio, e interrelación y cooperación cívico-

militar. En su Plan Estratégico 2011-2016 la JID se propone “Proyectarse y ser reconocida

internacionalmente como la entidad multilateral de asesoría, educación y coordinación técnica

de excelencia en los asuntos militares y de defensa de la Organización de los Estados

Americanos (OEA)” (OEA, 2011). En ese marco, vale resaltar que los Estados Unidos

cumplen un rol preponderante para mantener el funcionamiento de este esquema. No sólo es

país sede y sino que brinda gran parte de los fondos regulares y las instalaciones para que

funcionen sus organismos dependientes.

Existe un segundo acuerdo que, a nivel hemisférico, se mantiene vigente: el Tratado

Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR). El mismo fue rubricado por diecinueve

países americanos5 en septiembre de 1947 en la ciudad de Petrópolis –Río de Janeiro- y entró

en vigor en marzo de 1948. Por aquellos tiempos el mundo apreciaba cómo Moscú y

Washington se distanciaban progresivamente y cómo el “gran designio” rooseveltiano que

exclamaba la configuración de un nuevo orden internacional basado en la cooperación entre

los otrora aliados se despedazaba en manos de Truman y Stalin. Era el inicio de la Guerra Fría,

y el TIAR se convertía en el primero de los acuerdos de defensa colectiva que firmarían los

Estados Unidos.

Este tratado, que consta de 26 artículos, es el resultado del trabajo de los

representantes americanos que se embarcaron en la compleja tarea de elaborar un mecanismo

de defensa recíproca, que coordinara y armonizara las disposiciones que se habían fijado

provisoriamente en el Acta de Chapultepec con la Carta de las Naciones Unidas. El artículo

más relevante para el presente análisis es el tercero. Tomando como principales antecedentes

5 Los países que el 2 de septiembre de 1947 firmaron el TIAR fueron: Argentina, Brasil, Bolivia, Chile,

Colombia, Costa Rica, Cuba, Guatemala, El Salvador, Estados Unidos, Haití, Honduras, México, Panamá,

Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.

la Declaración XV sobre “Asistencia Recíproca y Cooperación Defensiva de las Naciones

Americanas” de La Habana de 1940 y la Declaración de Chapultepec de 1945, el mismo

consta de cuatro incisos. En el primero de ellos los firmantes convienen en que

[…] un ataque armado por parte de cualquier Estado contra un Estado Americano, será

considerado como un ataque contra todos los Estados Americanos, y en consecuencia, cada

una de dichas Partes Contratantes se compromete a ayudar a hacer frente al ataque, en ejercicio

del derecho inmanente de legítima defensa individual o colectiva que reconoce el Artículo 51

de la Carta de las Naciones Unidas.

En ese marco, además de recoger los mencionados documentos interamericanos,

consagra el compromiso de los países latinoamericanos de ayudar a hacer frente al ataque, en

uso del derecho inmanente de la legítima defensa individual o colectiva que, además del

reconocimiento del Artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas,6 forma parte del

fundamento mismo de la existencia de los pueblos (Mensaje al Honorable Congreso, 1948,

pág. 5). Así, el artículo 3 se refiere a todos los casos de ataque armado sin distinción alguna

entre ataque armado americano o no-americano y limita la duración de la acción regional de

legítima defensa hasta que el Consejo de Seguridad de la ONU haya tomado las medidas

necesarias para mantener o restablecer la paz.

Adicionalmente, el inciso 2 del mismo artículo añade que

A solicitud del Estado o Estados directamente atacados, y hasta la decisión del Órgano de

Consulta del Sistema Interamericano, cada una de las Partes Contratantes podrá determinar las

medidas inmediatas que adopte individualmente, en cumplimiento de la obligación de que trata

el parágrafo precedente y de acuerdo con el principio de la solidaridad continental. El Órgano

de Consulta se reunirá sin demora con el fin de examinar esas medidas y acordar las de carácter

colectivo que convenga adoptar.

De este inciso se desprende que el tratado no contiene obligaciones automáticas. De

conformidad con el inciso 1, las Partes son soberanas para determinar por sí mismas las

medidas que deseen adoptar.

6 El artículo 51 establece que “ninguna disposición de esta Carta menoscabará el derecho inmanente de legítima

defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto

que el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad

internacionales” (Organización de las Naciones Unidas, 1945).

El artículo 6 se refiere a todos aquellos casos de agresión que no constituyan un ataque

armado. Allí se establece que:

Si la inviolabilidad o la integridad del territorio o la soberanía o la independencia política de

cualquier Estado Americano fueren afectadas por una agresión que no sea ataque armado, o por

un conflicto extra continental o intracontinental, o por cualquier otro hecho o situación que

pueda poner en peligro la paz de América, el Órgano de Consulta se reunirá inmediatamente, a

fin de acordar las medidas que en caso de agresión se deben tomar en ayuda del agredido o en

todo caso las que convenga tomar para la defensa común y para el mantenimiento de la paz y la

seguridad del Continente.

La versión original de este artículo –elaborado por la Subcomisión de Redacción-

incluía la frase “o por una amenaza de agresión” que como se verá más adelante fue

eliminada en gran medida, por la oposición argentina. Sea como fuera, con la redacción

definitiva del artículo, se asegura que sólo puede ser materia de discusión por la Reunión de

Consulta, un hecho cierto y objetivo. En caso de agresión que no constituya un ataque

armado, los Estados miembros del TIAR no adoptan medidas inmediatas de forma individual,

sino que se establece el requerimiento de consulta previa.

El artículo 8º retoma las medidas esbozadas en el Acta de Chapultepec, que se

adoptarían luego del voto de los dos tercios de los Estados que rubricaran y ratificaran el

tratado. El artículo 8º plantea que, para los efectos del tratado, las medidas que el Órgano de

Consulta acuerde deben comprender una o más de las siguientes:

[…] el retiro de los jefes de misión; la ruptura de las relaciones diplomáticas; la ruptura de las

relaciones consulares; la interrupción parcial o total de las relaciones económicas, o de las

comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, telefónicas,

radiotelefónicas o radiotelegráficas, y el empleo de la fuerza armada.

Como ya se señalará posteriormente, todas esas medidas son obligatorias para la

totalidad de los Estados, a excepción del empleo de la fuerza armadas. Asimismo, como ya

se ha expresado, ninguna de ellas goza de automatismo, dado que se requiere, de antemano,

una reunión de consulta.

Otro artículo altamente relevante es el 9, que establece que

Además de otros actos que en reunión de consulta puedan caracterizarse como de agresión,

serán considerados como tales:

a) El ataque armado, no provocado, por un Estado, contra el territorio, la población o las fuerzas

terrestres, navales o aéreas de otro Estado;

b) La invasión, por la fuerza armada de un Estado, del territorio de un Estado Americano,

mediante el traspaso de las fronteras demarcadas de conformidad con un tratado, sentencia

judicial, o laudo arbitral, o, a falta de fronteras así demarcadas, la invasión que afecte una

región que este bajo la jurisdicción efectiva de otro Estado.

Dado que los incisos a) y b) eran aceptados, en general, por todas las delegaciones por

ser considerados casos típicos de agresión-, se incorporó la leyenda “además de otros actos

que en reunión de consulta puedan caracterizarse como de agresión” para que, ante otras

circunstancias no consensuadas, fueran dichas reuniones las instancias encargadas de

determinar o no la existencia de una “agresión” concreta. La idea principal de esa frase es

“librar al tratado de una construcción jurídica que en determinado momento hubiera podido

ser burlada por cualquier Estado interesado en no aparecer como agresor, aún siéndolo”

(Mensaje al Honorable Congreso, 1948, pág. 17).

Vale destacarse que el TIAR ha sido cuestionado vía múltiples adjetivaciones:

esterilidad, ineficacia, intervencionismo, anacronismo. Entre otras cosas, con el surgimiento y

consolidación de la Doctrina de Seguridad Nacional (DSN) a nivel continental, el TIAR fue

mutando progresivamente hacia la “acción antisubversiva”. Así, declaraciones como la de la

Décima Conferencia Interamericana de 1954 expresaban que “el dominio o control de las

instituciones políticas de cualquier Estado americano por parte del movimiento internacional

comunista (…) constituiría una amenaza a la soberanía e independencia política de los Estados

americanos que pondría la paz de América (…)” (Huergo, 1968, pág. 21). Ese mismo año, en

una operación orquestada por la CIA, fuerzas de países pertenecientes al TIAR derrocaron a

Jacobo Árbenz cuando éste se alistaba a implementar una reforma agraria que afectaba, entre

otros, los intereses de la United Fruit Company en una Guatemala latifundista.

Posteriormente, la Declaración de San José de 1960, emanada de la Séptima Reunión

de Consulta de Cancilleres, aseguraba que “ningún Estado americano puede intervenir con el

propósito de imponer a otro Estado americano sus ideologías o principios políticos,

económicos o sociales” (OEA, 1960). El Órgano de Consulta del TIAR sería convocado,

nuevamente, el 23 de octubre de 1962 por el gobierno de Estados Unidos, basándose en la

argumentación de que el gobierno de Cuba había puesto en peligro la paz del continente al

permitir la instalación de misiles soviéticos con conos nucleares en su territorio.

En 1964, sería Venezuela quien convocaría a la IX Reunión de Consulta a causa de los

“actos de subversión auspiciados y dirigidos” por el gobierno de Cuba. En el numeral 5 de la

resolución final se decide

Advertir al Gobierno de Cuba que, de persistir en la realización de actos que revistan

característica de agresión e intervención contra uno o más de los Estados Miembros de la

Organización, los Estados Miembros preservarán sus derechos esenciales de Estados

soberanos, mediante el uso de la legítima defensa en forma individual o colectiva, la cual

podrá llegar hasta el empleo de la fuerza armada, mientras el Órgano de Consulta no tome las

medidas que garanticen la paz y la seguridad continentales (OEA, 1964).

Fue también convocado hacia fines de la década de 1960 luego que el Gobierno de

Honduras denunciara la agresión consistente en ataque armado perpetuado por fuerzas

militares de El Salvador y la violación del espacio aéreo hondureño. En 1978 Costa Rica –que

ya había invocado al TIAR en 1948 y 1955- denunció agresiones provenientes de Nicaragua.

Costa Rica acusó al TIAR por su lentitud e ineficiencia y el presidente Rodrigo Carazo Odio

llegó a amenazar con retirar al país de la OEA.

En 1982 sería Argentina la encargada de solicitar su aplicación por la grave situación

por la que se atravesaba en el Atlántico Sur. El pedido estuvo a cargo del gobierno ilegítimo

que por aquel entonces encabezaba Leopoldo Galtieri. Estados Unidos no aplicó las

condiciones establecidas en Río y decidió apoyar a Gran Bretaña.

Finalmente, el TIAR sería convocado por Brasil luego de los atentados terroristas

perpetuados por grupos terroristas en Estados Unidos el 11 de septiembre de 2001. “Es

necesario enviar el más enérgico mensaje a los terroristas: que un ataque a uno es un ataque a

todos”, aseguraba por aquel entonces el embajador norteamericano ante la OEA, Roger

Noriega (Elías, 2001). Algunos países, como Argentina, se mostraban en favor de la

activación del TIAR. El presidente argentino, Fernando De la Rúa, había subrayado

“(c)omprometemos nuestra acción y esfuerzo en la lucha contra el terrorismo internacional,

que es uno de los grandes flagelos de la época” (La Nación, 2001). Asimismo, su canciller,

Adalberto Rodríguez Giavarini, hacía referencia a la “relación especial” con los Estados

Unidos y, luego de reunirse con la por entonces Consejera de Seguridad Nacional,

Condoleezza Rice, se vanagloriaba resumiendo “(n)os agradeció (Rice) como amigos y como

aliados nuestra colaboración para forjar un consenso en el hemisferio. Que nos haya recibido

el mismo día que el presidente Bush iba a pronunciar su discurso en el Congreso ha sido una

deferencia notable con la Argentina” (Elías, 2001). Otros, como Uruguay, se oponían a la

aplicación del TIAR. “La ruptura de la paz sería el triunfo del terrorismo” sentenciaba el

canciller uruguayo Didier Opertti (La Red21, 2001). Por su parte, México ya había hecho

explícita su postura. El 7 de septiembre de 2001 -es decir, cuatro días antes de los atentados-,

su presidente Vicente Fox había planteado “(d)esde la perspectiva de México, el Tratado de

Río no sólo representa un grave caso de obsolescencia e inutilidad, sino que ha impedido, en

contra de sus propósitos, la generación de una idea de seguridad adecuada a alcances y

necesidades” (Soriano, 2001). Finalmente, el 6 de octubre de 2002 se formalizaría la salida de

México del acuerdo.

En junio de 2012 llegaría el turno de Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Venezuela. Los

países de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América - Tratado de Comercio

de los Pueblos (ALBA-TCP) justificarían esta decisión afirmando que

el TIAR demostró ser un instrumento para responder supuestas agresiones de potencias

extracontinentales (Unión Soviética y China), demostrando su inutilidad cuando una potencia

colonial extracontinental agredió a Argentina en respuesta a su reivindicación legítima de la

soberanía de las Islas Malvinas, Sándwich del Sur y Georgias del Sur, ocasión en la cual un

Estado Parte del Tratado apoyó la agresión (ALBA-TCP, 2012).

A pesar de ello, ocho países de Sudamérica -Argentina, Brasil, Chile, Colombia,

Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay- continúan siendo partes del acuerdo. Anacrónico e

ineficaz pero vigente.

La posguerra, el 11-S y la seguridad multidimensional

Una vez terminada la Guerra Fría, las consideraciones de un mundo unipolar

demandaban la delineación de nuevas hipótesis de conflicto. El gran enemigo ya no estaba y el

aparato militar estadounidense debía encontrar nuevos desafíos y motivaciones. Estas no

tardaron en aparecer. Consecuencias directas de la historia, la Guerra del Golfo y los intereses

en Medio Oriente le daban una razón de ser al sistema de guerra norteamericano.

Pero en el plano hemisférico, las condiciones y las realidades eran otras. Con una

región sumida en una crisis de deuda externa, con una relevancia estratégica que distaba de ser

elevada, el debate sobre el sistema interamericano de defensa quedó postergado. No obstante,

los procesos de democratización que había vivido la región durante la década de los ochenta

necesitaban de la construcción de mecanismos que refuercen las instituciones constitucionales.

Paralelamente, las Doctrinas de Seguridad Nacional comenzaban a tomar nuevas

formas, esta vez no tan centradas en la defensa de un sistema (por caso el capitalismo o lo

occidental contra la “subversión”) sino que se abocaba a temáticas menos sistémicas pero no

por ello más concretas, como el “terrorismo”. Asimismo, problemáticas puntuales como el

narcotráfico demandaban la apertura del debate de cómo hacerle frente.

No ahondaremos sobre las causas de estos problemas. Lo que si podremos decir es que

todos estos debates confluyeron en uno de los principales dilemas hemisféricos institucionales

de fines del siglo XX que todavía no termina de resolverse: el rol de las Fuerzas Armadas en

democracia.

Por ello, en 1995 -en medio del auge del paradigma neoliberal hemisférico- se crearon

dos instancias que resignificarían el sistema interamericano de defensa: la Comisión de

Seguridad Hemisférica (CSH) de la OEA y la Conferencia de Ministros de Defensa de las

Américas (CMDA).

La Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA (1995) nació como la cristalización

de un proceso emanado en el seno de la OEA que tuvo como punto de partida el llamado

“Compromiso de Santiago con la Democracia y la Renovación del Sistema Interamericano”

(1991), que marcó las pautas de un proyecto de reforma de la Organización para pos Guerra

Fría y que comprometió a los Estados miembros a “iniciar un proceso de reflexión conjunta

sobre la seguridad hemisférica a la luz de las nuevas circunstancias mundiales y regionales”.

Este Compromiso se vio continuado con la creación de una Comisión Especial de

Seguridad Hemisférica que fue la encargada de elaborar el mandato de la Comisión.

La CSH se creó formalmente en 1995. El artículo 20 del Reglamento del Consejo

Permanente de la OEA le atribuye las funciones de:

[…] estudiar y formular recomendaciones al Consejo Permanente sobre los temas de

seguridad hemisférica, en particular para promover la cooperación en este campo, que le

encomiende el Consejo Permanente o la Asamblea General por su intermedio.

De este modo, fue erigiéndose como el foro de dialogo y coordinación para los temas

de seguridad en el sentido más amplio del concepto. ¿Qué se quiere decir con esto? Que en

este proceso de reforma de la Organización, se institucionalizó esta histórica sumisión de los

instrumentos de la defensa convencional a las concepciones integrales de la Seguridad, para

dar lugar a un abordaje conjunto de los enfoques tradicionales y de las nuevas amenazas no

tradicionales, que incluyen aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y

medioambientales. De este modo, como explicaremos más adelante, nos encontramos con

mecanismos por demás anacrónicos, pensados en el contexto de la II Guerra Mundial y la

Guerra Fría, que comienzan a formar parte de un sistema securitista que termina de

institucionalizar esta confluencia entre la seguridad interior y la defensa.

Paralelamente, la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas nació como un

medio para promover la conducción política de los temas de defensa a partir de la legitimación

de los Ministerios de Defensa como canales efectivos de dialogo internacional. Históricamente

relegados al cumplimiento de cuestiones administrativas, “la convocatoria reconocía a los

Ministerios de Defensa como los interlocutores principales para la guía y la conducción de la

defensa” (Donadío 2010: 1).

Esta iniciativa estadounidense se correspondía, asimismo, con la ya mencionada

necesidad de impulsar el postergado debate sobre la arquitectura de la seguridad hemisférica

pos Guerra Fría, explicitado en el Compromiso de Santiago.

La piedra fundacional de la CMDA son los "Principios de Williamsburg", que fueron

suscritos durante la primera Conferencia, llevada a cabo en Estados Unidos en julio de 1995.

Los mismos se citan a continuación (Declaración de Williamsburg, 1995):

1. Reconocemos que la seguridad mutua reposa en la preservación de la democracia.

2. Reconocemos que las fuerzas de seguridad militar desempeñan un papel vital en el apoyo y

la defensa de los intereses legítimos de estos estados soberanos y democráticos.

3. Reafirmamos los compromisos contraídos por nuestros países en Managua y Miami en el

sentido de que nuestras fuerzas armadas deberían estar subordinadas a una autoridad con

control democrático y dentro de los límites de las constituciones nacionales, y que deberían

respetar los derechos humanos.

4. Promover la apertura en el debate de los asuntos de defensa.

5. Fijar como meta de nuestro hemisferio la solución de diferendos limítrofes pendientes y de

otra índole mediante arreglos negociados.

6. Promover una mayor cooperación de defensa para responder a las necesidades de seguridad,

incluido el narcoterrorismo.

Como puede observarse, el punto 6 refleja el pulso que pasarían a tener las Conferencias

desde su fundación en adelante: un debate propugnado por Estados Unidos, que no es tanto la

revisión de fondo de los tratados vigentes –importancia coyuntural y anacrónica de su creación

y elementos geoestratégicos que marcaron la naturaleza de los acuerdos- sino una

reorientación de sus funcionalidades. En otras palabras, adaptar los viejos y vetustos

mecanismos hemisféricos de Defensa e incorporarlos a esta moderna concepción de

Seguridad.

Las Conferencias tuvieron sus primeros impulsos en un contexto en donde el

fortalecimiento de las medidas de confianza se hacía urgente. La región, si bien contaba con

una relativa estabilidad, había vivido momentos difíciles en materia de seguridad

internacional, producto de la Guerra entre Perú y Ecuador de 1995, la crisis en Haití y el

histórico conflicto armado interno en Colombia.

De este modo, los temas de debate durante la II Conferencia (Bariloche, 1996) se

centraron en el fortalecimiento de las medidas de fomento de la confianza entre los países del

continente, la cooperación en el mantenimiento de la paz, el impacto del crimen y las drogas

sobre la seguridad, el tráfico ilegal de armas y el impacto de los temas económicos sobre la

seguridad (Declaración de Bariloche, 1996).

La III Conferencia (Cartagena, 1998) siguió manteniendo los ejes de la anterior – en un

año en donde se dio un nuevo conflicto entre Ecuador y Perú, que por suerte pudo ser

desactivado- aunque sumó un tema que sería protagónico en las sucesivas Conferencias: el

marco institucional de Sistema Interamericano en los aspectos de seguridad7.

Siguiendo este camino, la Declaración de la IV Conferencia (Manaos, 2000) explicitó

uno de los temas que también regirían transversalmente las sucesivas Conferencias -y al que

7 Recordemos que un año antes se había creado la Comisión de Seguridad Hemisférica.

ya hemos mencionado como un factor clave-: el rol de las Fuerzas Armadas en democracia.

Esta conferencia marcó también el inicio del fin de consenso neoliberal. Con el cambio

de década, el agotamiento del modelo en la región era evidente. Hugo Chávez Frías ya se

encontraba presidiendo Venezuela, marcando el inicio de un nueva página política

suramericana.

Durante esta reunión, “las diferencias entre las realidades subregionales” (punto 5)

empiezan a traslucirse en la Declaración. Asimismo, en el punto 6 se hace mención explicita

de un debate fundamental: “es necesario definir los conceptos de seguridad y defensa para

facilitar su entendimiento doctrinario en el ámbito hemisférico” (Declaración de Manaos,

2000).

La V Conferencia, llevada a cabo en Santiago de Chile en noviembre de 2002, estuvo

obviamente marcada por los atentados del 11 de septiembre. Durante la misma, se consolidó

una nuevo enfoque adoptado en el mes de junio del mismo año, durante la XXXII Asamblea

General de la OEA: la ¨Declaración de Bridgetown: Enfoque Multidimensional de la

Seguridad Hemisférica”.

Este enfoque termina de conceptualizar el debate sobre la idea de Seguridad que se

venía dando desde el Compromiso de Santiago. Las amenazas transnacionales son “problemas

intersectoriales que requieren respuestas de aspectos múltiples por parte de distintas

organizaciones nacionales”. La seguridad en el hemisferio abarca, por lo tanto, “aspectos

políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales” (Declaración de Bridgetown, 2002).

Volviendo a la Declaración de la CMDA, este nuevo enfoque deriva en un debate

sobre el marco institucional de la seguridad. En este sentido, se explicita en esta reunión -y por

lo tanto en marco de los respetivos Ministerios de Defensa- un nuevo y llamativo concepto

para definir esta intrincada confluencia entre instrumentos tradicionales y nuevas instituciones

securitistas: lo que se ha creado es una arquitectura de seguridad flexible.

Los puntos 9 y 10 son ilustrativos a la hora de considerar este nuevo marco securitista

del debate sobre la arquitectura del sistema interamericano de defensa (Declaración de

Santiago, 2002):

9. Que, al iniciarse el Siglo XXI, el sistema internacional ha ingresado a una etapa

fuertemente marcada por la globalización. En ese contexto, la región americana encara un

conjunto adicional, creciente, más diverso y complejo de amenazas y desafíos a los Estados,

las sociedades y las personas, algunas de las cuales son globales y multidimensionales,

aunque puedan afectar a los Estados de manera diversa. Por estas razones, dichas amenazas y

desafíos requieren ser abordadas de manera integral y multidimensional, y demandan la

búsqueda coordinada de soluciones a los problemas comunes, así como el respeto a la

diversidad de las respuestas de cada Estado.

10. Que la región ha ido transitando paulatinamente hacia un sistema de seguridad complejo,

conformado por una red de antiguas y nuevas instituciones y regímenes de seguridad, tanto

colectivas como cooperativas, de alcance hemisférico, regional, subregional y bilateral, que

han ido conformando en la práctica una nueva arquitectura de seguridad flexible. Esta ha

permitido dotar a la región de un nivel creciente de estabilidad y gobernabilidad en el ámbito

de la seguridad y de la defensa, para encarar tanto amenazas tradicionales como también al

conjunto de riesgos y amenazas que han emergido durante el proceso de globalización.

Siguiendo con el debate hemisférico, la Declaración sobre Seguridad en las Américas,

del 28 de octubre de 2003, terminó de definir los nuevos alcances del término “Seguridad”.

Esta nueva concepción multidimensional incluye a las amenazas tradicionales -lo que en otros

términos podría denominarse “defensa convencional”- e incorpora a una enorme multiplicidad

de elementos que pueden “afectar” la seguridad de los Estados del Hemisferio, que se

describen en el artículo 4, inciso m) de la Declaración, y que se citan a continuación:

- el terrorismo, la delincuencia organizada transnacional, el problema mundial de las drogas, la

corrupción, el lavado de activos, el tráfico ilícito de armas y las conexiones entre ellos;

- la pobreza extrema y la exclusión social de amplios sectores de la población, que también afectan la

estabilidad y la democracia. La pobreza extrema erosiona la cohesión social y vulnera la seguridad de

los Estados;

- los desastres naturales y los de origen humano, el VIH/SIDA y otras enfermedades, otros riesgos a la

salud y el deterioro del medio ambiente;

- la trata de personas;

- los ataques a la seguridad cibernética;

- la posibilidad de que surja un daño en el caso de un accidente o incidente durante el transporte

marítimo de materiales potencialmente peligrosos, incluidos el petróleo, material radioactivo y desechos

tóxicos; y

- la posibilidad del acceso, posesión y uso de armas de destrucción en masa y sus medios vectores por

terroristas.

Consecuentemente, queda explicitado que casi todos los aspectos que pueden ser

causas de crisis sociales afectan a la seguridad de los Estados. Más allá del debate relativo al

abordaje de estas problemáticas, que es sumamente importante pero que no hace a la temática

de esta presentación, hay una cuestión subyacente de suma importancia que ha afectado -y que

sigue afectando- la integración de las Fuerzas Armadas en Suramérica, a saber, que los

instrumentos históricamente abocados y creados para la Defensa hemisférica convencional -

que de por sí son anacrónicos- pasan a estar a disposición de desafíos que exceden las

competencias para lo cual fueron creados.

Por ello mismo, las subsiguientes Conferencias de Ministros de las Américas “han sido

impactadas por un intenso debate, acerca de los significados de la multidimensionalidad, las

distinciones entre defensa y seguridad interna, y el papel de los militares en la seguridad

interna¨ (Donadío, 2010 : 2 )

En este sentido, la Conferencia de Quito (2004) marcó el inicio de una nueva era

marcada por las divisiones entre subregiones. América del Sur ya no era la misma. Chávez ya

se encontraba acompañado por Lula Da Silva en Brasil y Néstor Kirchner en Argentina. Y si

bien el debate en temas de Defensa y Seguridad todavía no era prioritario en la agenda política

de estos países, Estados Unidos ya encontraba más oposición cuando propugnaba centrar al

terrorismo como primera hipótesis de conflicto. Del otro lado apareció Brasil, que comenzaba

a manifestar su voluntad de ubicarse como líder regional, reafirmando que la pobreza es la

principal amenaza a la seguridad. Más allá de este oposición de ideas, que ya se venía dando

en encuentros anteriores, el debate relativo a la seguridad y la defensa y el acuerdo sobre el rol

de los militares en la seguridad interna siguió sin resolverse.

Esto provocó que las posteriores Conferencias (Managua 2006, Banff 2008) evitaran

abordar el tema del concepto de seguridad y su arquitectura en el centro del debate. En Banff

se optó, por ejemplo, por el camino más corto para evitar confrontaciones: el abordaje de

temáticas más “técnicas” pero también, menos comprometidas (Donadio 2010: 2): el apoyo

militar a las autoridades civiles a través de la asistencia de las Fuerzas Armadas en caso de

desastres naturales; la asistencia en grandes eventos de envergadura nacional o regional para

los cuales sea sede el país; y el Mantenimiento de la paz (por ej. Haití).

Las últimas dos Conferencias (Santa Cruz de la Sierra 2010 y Punta del Este 2012) han

marcado un cambio significativo que puede ser, entre otras, explicado por tres razones: la

consolidación del Consejo de Defensa Suramericano de la UNASUR creado en 2008; una

mayor independencia ideológica y de acción de Brasil, Argentina y los países del ALBA; y

por la nueva normativa en materia de Defensa de países como Argentina, que delimitan los

temas de Defensa y Seguridad y que impulsan cambios significativos en el Sistema

Interamericano de Defensa que respeten estos nuevos marcos normativos.

Todos estos elementos serán analizados más adelante, y con ello, los resultados de las

mencionadas Conferencias, que se inscriben en este contexto.

Pero, para ir adelantándonos, y en breves palabras, lo que se vislumbra se encuentra

plasmado en el pedido de varios países de la subregión acerca de que se dé un debate serio

sobre la necesidad de reforma del Sistema Interamericano de Defensa. La idea es que este

represente no sólo los nuevos desafíos y paradigmas hemisféricos en materia de Defensa- que

se reflejan entre otros en el proceso del Consejo de Defensa Suramericano-, sino que también

se adapte a las nuevas legislaciones de países que distinguen las políticas de Defensa y

Seguridad Interior. Pero para comprender estos desafíos y complejidades, es necesario

adentrarnos en el sistema de defensa subregional.

B. Del Sistema de Defensa Subregional

Los países de América del Sur han forjado diferentes acuerdos multilaterales de Defensa a lo

largo de los años. Subsidiaridad, complementariedad, alternatividad, antagonismo; fueron

muchas las razones esgrimidas para justificar su edificación. Todas, sin embargo, comparten

un patrón común: la exclusión de la participación de Estados Unidos.

El año 2008 fue un año convulsionado. La crisis económica que hoy continúa haciendo

estragos a lo largo y ancho del mundo, o mejor dicho la crisis multidimensional cuya variable

económica hace visible múltiples deudas sociales que aquejan al mundo, volvía a mostrar la

cara más oscura del sistema capitalista.

Ese mismo año, Barack Obama se convertía en presidente de los Estados Unidos. Con

él llegaba la esperanza del fin de la guerra en Afganistán e Irak. Con él llegaba el cierre de

Guantánamo y de las violaciones a los derechos humanos allí acontecidas. Una salida a la

violencia de Medio Oriente y a la humillación palestina comenzaba a vislumbrarse. Con

Obama, en América Latina comenzaba a percibirse un cambio en el militarismo de la

vinculación con el gigante del norte que había caracterizado a la gestión Bush. Estas

esperanzas no tardaron mucho en diluirse.

El mismo año que asumía Obama, la Asamblea Constituyente ecuatoriana había

prohibido la instalación de bases militares extranjeras en el país, echando por tierra las

esperanzas de Estados Unidos de extender su presencia en la base aérea de Manta. Tiempo

más tarde, regresaba la Cuarta Flota -que había sido desactivada luego de la Segunda Guerra

Mundial- y el fantasma del Comando Sur en la región. Uno de los argumentos oficiales que

justificaban la reactivación de aquella flota se refería a que sus fines tenían que ver con

cuestiones de “asistencia humanitaria”. Paralelamente, Fidel Castro renunciaba a la

presidencia de Cuba, siendo reemplazado por su hermano Raúl. Por su parte, Fernando Lugo

asumiría la jefatura de Estado en Paraguay, imprimiendo aires de cambio y esperanza a una

sociedad no acostumbrada a los recambios políticos. A principios de ese mismo año, explotaba

una crisis político-diplomática entre Colombia, Venezuela y Ecuador luego de que Luis Edgar

Devia Silva -Raúl Reyes- de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC),

fuera asesinado en territorio ecuatoriano en manos de la Operación Fénix, que comandaba el

por entonces ministro de Defensa y actual presidente colombiano, Juan Manuel Santos. Íngrid

Bentacourt y otras catorce personas serían liberadas tiempo más tarde.

En 2008, sectores campesinos fueron asesinados y otros desparecieron en la

denominada “masacre de Pando”, en Bolivia, en un momento en que el país se encontraba más

dividido que nunca, ante las demandas independentistas de ciertos sectores de la zona rica de

la Media Luna boliviana.

Por todo esto, y por muchas otras razones que no necesitan ser aquí expuestas, el 2008

no fue un año más. En mayo de aquel año, los máximos mandatarios de los doce países

independientes de América del Sur imprimían sus firmas al tratado constitutivo de la Unión de

Naciones Sudamericanas (UNASUR). Casi siete meses más tarde, y luego de casi seis meses

de negociaciones, por iniciativa brasileña se creaba en su seno un Consejo de Defensa, sin la

participación de los Estados Unidos, como una alternativa a los mecanismos enmarcados en el

Sistema de Defensa Hemisférico.

El Consejo de Defensa Sudamericano aglutina a los doce países independientes del

subcontinente: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú,

Surinam, Uruguay y Venezuela. No se trata de un sistema de defensa colectiva del tipo TIAR,

según el cual “una agresión contra uno es un ataque contra todos”, sino que es más bien un

esquema de defensa cooperativa donde el eje de atención se halla en la generación de normas

y acuerdos que permitan incrementar los niveles de confianza entre sus miembros.

La UNASUR busca la integración; el CDS se propone la cooperación. Esto queda claro

en el estatuto del segundo. Su artículo 1 deja esto claro cuando establece que se trata de una

instancia de “consulta, cooperación y coordinación” en materia de Defensa. La palabra

integración no es mencionada ni una sola vez en todo su documento fundacional. Casi como si

fuera imposible cruzar las variables Defensa e Integración.

La única instancia permanente del CDS es su Centro de Estudios Estratégicos, creado

por iniciativa argentina, que cumple funciones de asesoramiento y cuya sede se encuentra en

Buenos Aires. El resto de su arquitectura institucional se articula sobre un esquema flexible de

reuniones. En ese marco, es presidido por los Ministros de Defensa, acompañados por altos

representantes de las Cancillerías. Así, las reuniones de ministros representan la máxima

autoridad del Consejo, aunque todos ellos reportan al Consejo de Jefas y Jefes de Estado de

UNASUR. Los ministros deben reunirse, en términos ordinarios, anualmente. Por debajo de

ellos existe una “instancia ejecutiva”, conformada por los Viceministros de Defensa –o

equivalentes- cuya periodicidad en los encuentros es semestral.

Debe resaltarse que el CDS basa su accionar en planes de acciones anuales o bianuales

que se articulan sobre cuatro ejes esenciales: Políticas de Defensa; Cooperación Militar,

Acciones Humanitarias y Operaciones de Paz; Industria y Tecnología de la Defensa;

Formación y Capacitación. El último de ellos es del 2013, en el cual figuran, entre muchas

otras, aspiraciones como las de poner en marcha una metodología que permita estandarizar un

mecanismo para trasparentar el inventario militar de los países parte; o la de realizar un Tercer

Ejercicio Combinado Regional sobre Operaciones de Mantenimiento de Paz y Ayuda

Humanitaria – el "UNASUR III"-. Hasta aparecen cuestiones no mencionadas antes, como las

de amenazas cibernéticas e informáticas o la de “gestión y monitoreo de áreas especiales”

(Consejo de Defensa Suramericano, 2012).

De lo hasta aquí expuesto se desprende su raison d'être: el CDS busca consolidar a la

región como una zona de paz, eliminado cualquier dejo de recurrir a la fuerza armada como

alternativa para resolver los problemas que puedan surgir entre los países de Sudamérica.

Poco tiempo después de la creación del CDS, los gobiernos de Argentina, Bolivia,

Ecuador y Paraguay se reunían en la capital de este último país y firmaban un documento en el

cual, entre otras cosas, abogaban por “la comunicación y el tratamiento bilateral previo de

ejercitaciones o cualquier otra acción militar que un país de la región realice con eventual

incidencia sobre el territorio o población de una nación vecina” (Declaración de Asunción,

2009). La misma fue materializada el 6 de abril de 2009 y recibió el nombre de “Declaración

de Asunción”. ¿Por qué estos países no canalizaron esta declaración a través de UNASUR?

Esencialmente porque se trataba de dar un mensaje y el principal destinatario era Brasil. Lugo

se encontraba embarcado en las duras negociaciones con Brasilia por la renegociación del

precio de la energía producidas en las represas hidroeléctricas compartidas y tenía que afrontar

las presiones del país vecino ante la intención de poner en agenda una reforma agraria que

afectaba directamente a los sectores “brasiguayos” de la zona Este del país. Bolivia, por su

parte, mantenía cierta tensión en su vinculación con Brasil luego de que en 2006 el gobierno

de Evo Morales (re)nacionalizara los hidrocarburos. Hasta que se llegara a un acuerdo con la

brasileña Petrobras, estuvo latente la posibilidad de recurrir a la movilización de las Fuerzas

Armadas. En ese sentido, el mandatario boliviano había sido claro “si no había contratos, con

seguridad hubiera habido una amplia movilización de nuestras Fuerzas Armadas para ejercer

el derecho de propiedad” (Página12, 2006).

Pero más allá de estas cuestiones, como decíamos antes, la Declaración de Asunción

fue un mensaje. Un mensaje contra lo que todos sintieron que fueron demostraciones de

fuerza: los ejercicios conjuntos “Fronteira Sul”, desarrollados en las zonas limítrofes con

Argentina, Paraguay y Uruguay entre 2008 y mediados de 20098. Si bien las operaciones se

realizaron en diversos puntos de la Triple Frontera, se destaca que la mayoría de las maniobras

se centraron en la zona limítrofe con Paraguay. Por aquel entonces, el general brasileño José

Elito Carvalho Siqueira –en aquella época jefe del Comando Militar del Sur- explicaba “ya

pasó la fase en que teníamos que esconder las cosas. Hoy nosotros tenemos que demostrar que

somos una potencia, y es importante que nuestros vecinos lo sepan. No podemos dejar de

ejercitar y mostrar que somos fuertes, que estamos presentes y tenemos capacidad de enfrentar

cualquier amenaza” (Zibechi, 2008). Las palabras del general Carvalho no carecen de

8 Vale destacar que este tipo de ejercicios fronterizos continúan vigentes.

importancia. Fueron pronunciadas por quien hoy ocupa el cargo de ministro-jefe del Gabinete

de Seguridad Institucional de la Presidencia de la República.

En ese contexto, Brasil no fue invitado a la reunión de Asunción y allí se acordó

conformar un espacio de comunicación permanente entre los Ministerios de Defensa de los

cuatro países signatarios y la constitución de una multiplicidad de grupos de trabajo

vinculados a analizar la cuestiones tales como la posibilidad de conformar “asociación de

compradores” de insumos, equipos y servicios para la Defensa; la protección de los recursos

naturales; o la de compartir experiencias en el área del Derecho Militar y sus ámbitos en

relación con la Justicia Ordinaria. Poco de todo esto se implementó en los años posteriores,

pero el mensaje del encuentro fue leído con claridad: los países del CDS querían consenso,

negociación y multilateralismo, no demostraciones de fuerzas ni construcciones actitudinales

propias de una nación con ansias hegemónicas.

Corriéndonos un poco de las cuestiones de arquitectura institucional, nos encontramos

con una política que a fomentado inesperadamente la cooperación y la integración efectiva de

las Fueras Armadas de países de América del Sur: la participación en Operaciones de

Mantenimiento de la Paz de Naciones Unidas, especialmente la desplegada en Haití, la

MINUSTAH.

La participación de casi todos los países suramericanos (menos Guyana, Surinam y

Venezuela –Colombia participa solo con efectivos policiales-) en la presente misión, le ha

permitido a la región encontrar una vía de involucrarse cooperativamente en acciones

especificas sobre el terreno.

Considerando que la MINUSTAH fue establecida en abril de 2004 por Resolución

1542 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, los pasos hacia la cooperación en materia

de Operaciones de la Paz a nivel latinoamericano se dieron bastante rápido. En mayo de 2005,

se llevó cabo la I Reunión de Viceministros de Relaciones Exteriores y de Defensa de

Argentina, Brasil, Chile y Uruguay sobre Haití, también denominada 2x4. El objetivo de la

misma fue de compartir y coordinar las iniciativas que cada país lleva a cabo en esa nación,

tanto a través del despliegue de efectivos militares como en proyectos de cooperación

internacional.

Luego las reuniones irían creciendo en número y complejidad, acorde los países se iban

incorporando a la Misión. En 2005 se sumaron Ecuador, Guatemala y Perú. La reunión llevada

a cabo en Santiago de Chile en el mes de agosto, pasó a denominarse 2x7.

En 2006 se sumarían Bolivia y Paraguay, quedando de este modo un mecanismo 2x9

que se reuniría periódicamente hasta 2009. En octubre de ese año, con motivos de la

renovación del mandato de la MINUSTAH, el Grupo Consultivo 2x9 elaboró un comunicado

conjunto, en el cual estableció propuso que un cambio de Mandato que se oriente más al

desarrollo socioeconómico de Haití.

No obstante, el terremoto acaecido en Haití en enero de 2010, cambió los planes. El

Mandato se mantuvo bajo los mismos términos y el mecanismo fue reemplazado por las

reuniones de los Ministerios de Defensa y Cancillería de la UNASUR.

Estas reuniones y las múltiples conversaciones bilaterales que involucraban la

participación de los países en Haití, le han dado un impulso de confianza a los países de la

región para cooperar conjuntamente. Evitando caer en la frivolidad -ya que lo mejor que

podría pasar es que la MINUSTAH no tenga necesidad de ser-, y sin realizar ninguna

valoración sobre las operaciones de paz en sí, es menester admitir que los desafíos humanos y

operativos en Haití han servido como motivo y razón para que los países de la región trabajen

conjuntamente. Esto se logró bajo el desarrollo medidas de acción cooperativas, el

conocimiento y la confianza interpares tanto entre los Ministerios de Defensa como entre las

Fuerzas Armadas. A partir de 2005 se han llevado adelante políticas antes impensadas de

integración o trabajo conjunto de las Fuerzas Armadas. La Fuerza Conjunta Combinada

argentino-chilena “Cruz del Sur”, la Compañía de Ingenieros Combinada “Libertador Don

José de San Martín” (Argentina y Perú) o la Asociación Latinoamericana de Centros de

Operaciones de Paz (ALCOPAZ) son algunas de ellas.

Pero más allá de las operaciones de paz, persisten decenas de acuerdos multilaterales y

bilaterales en los que participan países sudamericanos que abarcan otra multiplicidad de

cuestiones específicas. Los ejercicios combinados representan un ejemplo representativo de

ello. Hay ejercicios de campo o de gabinete, algunos de alcance hemisférico, como el

“PANAMAX”9 o el “UNITAS”

10, otros de alcance regional como el “UNASUR”, y otros de

9 Donde suelen participar países de la región como Argentina Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y otros como

Canadá y Estados Unidos.

alcance bilateral, como el “Anfibio Combinado” o el “Fraterno” (Argentina y Brasil) o el

“VENBRA” (Brasil y Venezuela).

También hay mecanismos de diálogo político bilaterales que abarcan desde cuestiones

tales como educación –como intercambio de estudiantes, profesores o instructores- hasta

aspectos vinculados a la interoperabilidad del equipamiento o de tecnología de defensa.

III. LOS DILEMAS DE LA INTEGRACIÓN

La configuración de este enredado engranaje de acuerdos hemisféricos y regionales puede ser

explicada desde una infinidad de razones, las cuales podrían abarcar desde intereses

nacionales hasta individuales. El posicionamiento de los diferentes Estados frente a las

diferentes iniciativas que han ido surgiendo es resultado de complejos procesos estructurales y

coyunturales sujetos a cambios que resultan de la combinación de aspectos militares,

económicos, políticos, culturales, ideológicos e históricos. Es por ello que no debería

sorprendernos la gran cantidad de iniciativas que, aunque con máscara de oxígeno, continúan

recibiendo una cuota de aire para respirar. El paso del tiempo, y con él, el de distintos

gobiernos, ha generado que aquellas iniciativas pasaran de ser enaltecidas a ser condenadas, o

viceversa, en diferentes momentos por los mismos Estados. En ese proceso de afición–

desapego, la combinación de recesión económica –combinada con equilibrio fiscal y ajuste-

experimentada por varios países de la región desde mediados de la década de los años noventa

y posterior crisis multifacética –política, financiera, laboral, educativa y, por ende, social-

motivó la necesidad de (re)pensar los modelos de integración regional existentes en la región.

La vinculación simbiótica entre “Integración” y “Mercado Común” debía dar paso a un

modelo que reincorporara las dimensiones políticas, sociales y técnicas de la integración, y en

el cual el Estado volviera a desarrollar un papel activo, destronando al mercado como

regulador de lo social y de la economía.

Así, el área de la Defensa, que había sido clave durante la década de 1980 en una

América Latina en plena transición democrática y que luego había sido dejada a un costado en

la configuración de espacios como el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), volvería a

10 En la edición 2012 del ejercicio que se realizó en Perú, participaron las armadas de Perú, Estados Unidos,

México, Panamá, Colombia y Ecuador.

alcanzar visibilidad en la agenda regional con la constitución de la UNASUR y de su Consejo

de Defensa. Ya hemos hecho referencia al contexto en el cual aquel emerge, y contamos con

que lo allí expuesto basta para componer una imagen general del mismo, por lo cual no

volveremos a él. Asimismo, debemos destacar que no es la intención de este ensayo

comprender las razones que motivaron que esto sucediera. Tampoco se busca problematizar si

se trató de un acuerdo hecho -o no- a la medida de Brasil o de si fue una estrategia para

generar un esquema de vinculación alternativo a la OEA.

La intención aquí es, simplemente, demostrar que existen ciertas limitaciones que

explican la vigencia de tantos espacios de cooperación en defensa y que las mismas deben ser

tenidas en cuenta si los países de América del Sur, efectivamente, quieren relacionar dos

palabras históricamente disociadas “Integración” y “Defensa” para motivar un incremento de

la autonomía relativa de la región. A tales fines, nos centraremos en los principales modelos

normativos de la Defensa y en la dependencia extrarregional.

A. Modelos Normativos de la Defensa

El primer factor que debe tenerse en cuenta es que los países de América del Sur se

caracterizan por una notable heterogeneidad y uno de los tantos aspectos de esta

heterogeneidad se expresa en lo normativo. Toda norma es política y emerge de un proceso

histórico y una coyuntura particular. Las historias de relacionamiento cívico-militar han sido

diferentes a lo largo y ancho del subcontinente y eso ha llevado a que las Fuerzas Armadas

adquirieran diferentes funciones, se propusieran diferentes objetivos y contaran con diferentes

capacidades.

En ese marco, existen dos clases de normativas –implícitas o explícitas- que regulan

los sistemas de defensa en América del Sur, según el rol que otorgan a las Fuerzas Armadas:

abarcativas o restringidas.

La mayoría de los países poseen legislaciones abarcativas. Bolivia, Brasil, Colombia,

Ecuador, Paraguay, Perú y Venezuela forman parte de este conjunto.

Por una cuestión de longitud, resulta imposible exponer las estructuras normativas de

los sistemas de seguridad y defensa de todos estos países. Pero dado que es importante tener

un panorama de la situación actual, describiremos brevemente algunas características de tres

países que han jugado un rol fundamental en estos procesos de integración y que forman parte

del grupo de los “abarcadores”: Brasil, Venezuela y Colombia.

Brasil cuenta con una configuración cívico-militar que le otorga un amplio poder

político y de planificación a sus Fuerzas Armadas. Su Ministerio de Defensa nace recién en

1999 y hasta ese momento cada una de las Fuerzas contaba con su propio ministerio.

La política de Defensa del país se encuentra atada a su estrategia de desarrollo

(Estrategia Nacional de Defensa Brasil, 2008, pág. 8) y las Fuerzas Armadas tienen un papel

central en la planificación nacional. A modo de ejemplo, la elaboración del Plan de

Articulación y Equipamiento de Defensa (PAED) estuvo a cargo del Estado Mayor Conjunto.

Por su parte, el asesoramiento al Presidente en lo concerniente al empleo de los medios

militares es función directa del Consejo Militar de Defensa, compuesto por los Comandantes

de las tres Fuerzas Armadas y el Jefe del Estado Mayor Conjunto (Ley Complementaria Nº 97

: 1999, Sección 2, Artículo 2).

Es importante destacar que esta configuración abarcativa de las Fuerzas Armadas tuvo

su impulso normativo hace solo tres años. Desde 2010 las tres Fuerzas tienen,

normativamente, poder de policía dentro de las fronteras brasileñas (Ley complementaria 136,

2010). De este modo las ideas de orden (seguridad interna) y progreso (política de desarrollo

asociada a la defensa) siguen siendo un factor clave del sistema militar brasileño (Comini &

Stola, 2012).

Revistando el caso venezolano, nos encontramos con unas Fuerzas Armadas presentes

en todas las instancias de la vida política del país. La actual relación poder político – Fuerzas

Armadas de Venezuela puede singularizarse desde la asunción de Hugo Chávez (quién era

teniente coronel retirado del Ejército) por la reforma de la estructura política y estatal del país

sustentada en un proceso de “refundación de la República”. En términos militares, esta

reforma se institucionaliza con la creación de una Milicia Nacional Bolivariana y la

restructuración de la ahora denominada Fuerza Armada Nacional Bolivariana a través la

sanción de su Ley Orgánica en 2008 y su reforma en marzo de 2011 (realizada por Decreto

presidencial con Fuerza de Ley) mediante las cuales pasaron a tener la misión, entre otras, de

“defender los puntos estratégicos que garantizan el desenvolvimiento de las actividades de los

diferentes ámbitos: social, político, cultural, geográfico, ambiental militar y económico” y

“preparar y organizar al pueblo para la defensa integral con el propósito de coadyuvar a la

independencia soberanía e integridad del espacio geográfico de la Nación” (Ley Orgánica de

la Fuerza Armada Nacional Bolivariana, 2011). No es para nada extraño que sus Ministros de

Defensa sean generalmente militares en actividad: actualmente cumple esa función el

Almirante Diego Molero Bellavia.

Colombia por su parte, es un país caracterizado, en primer lugar por la casi ausencia de

golpes militares. En segundo lugar, por su histórico conflicto interno. En este contexto, que

durante las últimas décadas se han acercado notablemente a los Estados Unidos en el ámbito

de la seguridad, con el “Plan Colombia” como estandarte, la seguridad interna se ha colocado

como desafío primordial para la supervivencia del Estado.

De este modo, el rol de las Fuerzas Armadas no fue un tema de debate interno en tanto

estas estuvieron abocadas al combate con las FARC y otras organizaciones guerrilleras. Lo

que si ha sido sujeto de políticas de reforma es la consolidación de la conducción civil y

política de las fuerzas militares, que tuvo como punto de inflexión la Política de Defensa y

Seguridad Democrática (PSD), impulsada en 2003, que le otorgó un papel más activo a las

fuerzas militares en la lucha armada contra la guerrilla y el narcotráfico, redefiniendo

asimismo los conceptos de defensa, seguridad interior, y la relación entre civiles y militares.

No solo buscaba desarticular a las FARC, sino establecer una estrategia ofensiva. En este

sentido, sus objetivos iban desde la consolidación del control estatal del territorio, la

desarticulación de las organizaciones terroristas y de redes de narcotraficantes, hasta

cuestiones que exceden las concepciones tradicionales de seguridad, como la extensión y

fortalecimiento de la justicia o la reincorporación a la vida civil de las organizaciones, grupos

o individuos que desistan de la violencia (PSD, 2003: 32 y 33).

Si vinculamos la descripción del sistema hemisférico de seguridad a este caso,

podemos afirmar claramente es esta política adoptó un enfoque multidimensional de

seguridad.

Por ello, la misma PDSD afirma que si bien la “necesidad de atender la seguridad

interior no implica un descuido de la defensa nacional (…) la naturaleza de las amenazas que

aquejan a la Nación, en particular el terrorismo y el negocio de las drogas ilícitas, ha llevado a

que en el caso colombiano, al igual que en el de muchos otros países que hoy enfrentan este

tipo de amenazas, se desdibujen los límites entre la seguridad interior y la defensa nacional”.

(PDSD, 2003, pág. 20). En este sentido, establece una definición clarísima, sin matices, de la

situación en Colombia: “la seguridad no será la única preocupación del gobierno nacional,

pero sí la primera” (PSD, 2003, pág. 22).

En mayo de 2011, el Gobierno de Colombia lanzó su última política de Defensa y

Seguridad denominada Política Integral de Seguridad y Defensa para la prosperidad (2011), en

la cual, siguiendo los lineamientos de la PDSD del 2003, establecen un plan de modernización

para “garantizar una eficaz adaptación de sus estructuras y estrategias para hacer frente a los

retos de hoy y del futuro”. Entre estas se menciona el aumento de los denominadas BACRIM

(Bandas criminales) en detrimento del poder de las FARC y el ELN entre otros grupos.

En este contexto, esta nueva política “impulsa el diseño de un conjunto de estrategias

que apuntan a un balance entre seguridad interna y disuasión externa, que permita no solo

hacer sostenible el esfuerzo de la última década, sino blindar a la nación frente a la feroz

dinámica del crimen trasnacional. Esto incluye el planteamiento de una estructura de fuerza

polivalente e interoperable” (PISDP, 2011)

Con solo haber esbozado tres ejemplos de países que tienen legislaciones abarcativas

para sus Fuerzas Armadas hemos visto las notables diferencias coyunturales y estratégicas que

incluso se presentan entre ellas. Desde una configuración más desarrollista en Brasil, pasando

una presencia histórica y social de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana y finalizando con

Colombia que ha colocado su estructura militar en órbita con su estrategia de Seguridad

Interna, pueden observarse cómo las realidades en la región no son tan símiles como parecen

ser.

Ahora bien, si incorporamos a la ecuación a los países que han restringido el campo de

acción de sus Fuerzas Armadas, el desafío se torna aún más difícil. Veremos el caso de

Argentina, tal vez pionera en delimitar fehacientemente los asuntos de defensa y seguridad

interior en la región, y la mayor fuerza impulsora para que estos cambios se reflejen a nivel

subregional y hemisférico.

El país, victima de una de las dictaduras militares más cruentas de la continente, ha

iniciado en 2006 un proceso trascendental de modernización de su sistema de defensa, cuyo

punto de partida fue la Reglamentación, en 2006, de la Ley de Defensa Nacional de 1988

(Decreto número 727/2006), que entre otras medidas, delimita las funciones de las Fuerzas

Armadas a cuestiones de Defensa Nacional. A esta medida, se le sumaron la Directiva sobre

Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas (Decreto No 1791/06); la

reestructuración orgánica del Ministerio de Defensa (Decretos No 788/07 y No 1451/08), la

abrogación del Código de Justicia Militar (ley 26.394) y la transferencia del Comando de

Regiones Aéreas a la Administración Nacional de Aviación Civil, y la Directiva de Política de

Defensa Nacional (Decreto 1714/09), entre otras. A través de estos instrumentos jurídicos se

ha fortalecido notablemente la conducción política y civil de los asuntos militares,

determinado una clara supremacía orgánica del Ministerio de Defensa sobre las Fuerzas

Armadas, que de ahora en más “serán empleadas ante agresiones de origen externo

perpetradas por fuerzas armadas pertenecientes a otro/s Estado/s” (Ley de Defensa Nacional,

1988), dejando los temas de seguridad interior, salvo expresas excepcionalidades, en manos

exclusivas de las Fuerzas de Seguridad (Policía Federal, Gendarmería, Prefectura Naval y la

Policía Aeroportuaria).

Vemos entonces como el debate gana nuevos niveles. En el caso de Argentina, el país

se ha alejado sustancialmente del concepto de Seguridad multidimensional. La Defensa y la

Seguridad, por supuesto, tienen puntos de entrelazamiento. Pero cada concepto tiene su

política, y cada política tiene sus instrumentos. Los límites se encuentran claramente

establecidos.

B. Dependencia extrarregional

Este es el segundo desafío planteado. Los países sudamericanos son enormemente

dependientes de insumos extrarregionales en lo que se refiere a sus sistemas de armas.

Tomemos como ejemplo el área aeronáutica. En Argentina la mayoría de las aeronaves son de

origen norteamericano -Lockheed Martin A-4AR Fightinghawk, B-45 Mentor Gates

Bombardier, Learjet LJ-35A y Lockheed KC-130 Hercules- y francés –Mirage y Aerospatiale

SA 315B Lama-, aunque también se han incorporado otras de origen sueco, canadiense, ruso,

holandés, israelí y brasileño. En Chile, la matriz es esencialmente estadounidense, abundando

los F-16 Fighting Falcon de la Lockheed Martin, los F-5E Tigre III de Northrop, los C-130

Hércules, los Boeing 767 o los Learjet 35. Hasta en Brasil -que en los últimos años se ha

despegado notablemente del resto de los países de la región en dicho área por contar, entre

otras cosas, con Embraer, una de las principales fábricas aeronáuticas del mundo- cuenta con

cazas franceses -Dassault Mirage 2000- y Northrop F-5E/F Tiger II –que se espera sean

puestos fuera de servicio en el año 2025- y vehículos de transportes españoles -EADS CASA

C-295- y norteamericanos –como los Boeing, Learjet o C-130 Hércules- (Comini, 2013).

Y aún más delicado resulta que hasta las aeronaves construidas en la propia región

requieren de insumos esenciales que se encuentran fuera del subcontinente. Los Tucanos y

Super Tucanos que Embraer está exportando a países como Chile, Colombia, Ecuador,

República Dominicana y, próximamente, Estados Unidos, están conformados por sistemas de

aviónica de la israelí Elbit Systems, motores PT6A-68A turboprop de la canadiense Pratt &

Whitney Canada y hélices de la estadounidense Hartzell. Esquemas de similar dependencia

recaen sobre los Pampa o los Pucará argentinos, los Pillán chilenos, los Kuntur peruanos o

los T-90 Calima colombianos.

Claro que esta dinámica podría ser trasladada también a otras áreas. Vehículos

blindados como los M113, AMX-13, Panhard AML-90, SK-105 Kurassier y Leopard o

buques como los de la Clase Almirante Brown, rompehielos como el Almirante Irízar y

portaviones como NAe São Paulo han sido construidos fuera del espacio regional y

producciones nacionales como los TAM argentinos –que se basan en los Marder y Leopard 1

alemanes- o los EE-11 Urutu y EE-09 Cascavél brasileños -con motores de Detroit Diésel-

requieren de materiales importados.

Para salir de esquemas de monodependencia, los países de UNASUR han tendido a

buscar nuevos socios del espectro global, motivando así la propagación de modelos de política

exterior y de defensa heterodoxos. Así, mientras que a lo largo de los últimos años Brasil ha

estrechado vínculos con Alemania para reemplazar los tanques estadounidense M-16 y M-41,

ha acordado la venta de 20 Súper Tucanos a Estados Unidos, ha coqueteado con París, Moscú

y Washington para adquirir 36 aviones de combate y ha acordado la construcción de

submarinos con tecnología francesa; en Chile la Ley Reservada del Cobre le ha permitido a las

Fuerza Armadas adquirir aviones F-16 holandeses, KC-135E estadounidenses y no tripulados

israelíes, carros de combate Leopard II y Marder germanos; en cambio, Venezuela, ha

profundizado sus vínculos con Rusia comprándoles fusiles, vehículos de infantería de

combate, blindados, sistemas de artillería antiaérea, aviones caza o helicópteros de combate. Si

bien en algunos casos –como el de los submarinos brasileños- se concreta una transferencia

tecnológica, lo cierto es que, en general, la dependencia se mantiene constante (Comini, 2013).

Lamentablemente, esta dependencia armamentística y tecnológica repercute

necesariamente en una dependencia en entrenamiento y capacitación. La adquisición de

material extranjero requiere que aquellos militares que vayan a operar, reparar y/o modernizar

el equipamiento, cuenten con un entrenamiento exclusivo en instituciones extrarregionales.

Los vínculos de dependencia hacia instituciones externas se vuelven constantes.

Pero no es solo en ese ámbito que el sistema educativo y cultural hace mella. Los

viajes, los cursos de formación y adoctrinamiento militar en los centros de poder -

generalmente a países como Estados Unidos, Francia, Alemania, China-, son estrategias

centenarias de diplomacia cultural o poder blando, como lo llamaría Joseph Nye.

Existe una tradición militar -que se expandió al nivel civil- muy difícil de abortar, los

viajes de formación a centros de poder. Desde los sectores que se benefician con estas

“dádivas” o actividades de intercambio (sean civiles de los Ministerios de Defensa, u oficiales

y suboficiales de las Fuerzas Armadas), tradicionalmente se aduce que durante estos viajes los

cursantes tienen la oportunidad de conocer y aprender de aquellos avances tecnológicos e

institucionales que son beneficiosos para el país.

Lo que sucede es generalmente lo contrario. No tanto es el país receptor de las ayuda el

beneficiado, sino quienes la ofrecen.: muchos de los beneficiarios quedarán agradecidos a los

países que les abrieron sus puertas, y al ser los que viajan, generalmente personal con

potencial profesional, muchos de ellos tarde o temprano ocuparán puestos de alta

responsabilidad.

IV. A MODO DE CONCLUSIÓN, ALGUNAS REFLEXIONES PARA EL DEBATE

A lo largo de este trabajo, hemos visto cuan compleja es la actual arquitectura hemisférica en

defensa y seguridad (JID, CID, TIAR, CHS y CMDA); hemos abordado las diferentes

iniciativas de integración y cooperación en defensa que han impulsado los países de América

del Sur en los últimos años (CDS, Operaciones de Paz, Ejercicios combinados) y hemos

expuesto dos de los principales desafíos que enfrentan estos procesos de integración

(normativos y dependencia extrarregional).

Nuestro problema disparador era analizar si es posible que las Fuerzas Armadas se

conviertan en un factor que contribuya a la integración de los Estados de América del Sur.

Creemos que si. Las políticas de cooperación subregional llevadas a cabo durante los últimos

años nos dan los elementos concretos para pensar eso. No obstante, los desafíos por delante

son importantes y, a medida que más se pretenda profundizar la integración, se tornarán más

complejos.

Empecemos por los puntos positivos, y para ello hagamos mención de algunas de las

iniciativas que el Consejo de Defensa Suramericano está llevando a cabo en pos de superar

estos dos grandes desafíos que planteamos.

Respecto al desafío normativo, el establecimiento en 2012 de un Registro

Suramericano de Gastos de Defensa ha sido una iniciativa que no solo ha servido como

medida de fomento de la confianza sino también ha consensuado una definición común de lo

que representa un gasto de Defensa:

entendido éste como todos los recursos asignados por el Estado, así como también la

asistencia externa (monetaria y no monetaria), destinada al financiamiento de las actividades

que comprenden la seguridad exterior de la Nación. Esto incluye el gasto de los Ministerios

de Defensa, sus organismos dependientes, las Fuerzas Armadas y toda otra agencia del sector

público cuya función prioritaria sea la Defensa del país frente a desafíos externos.

Respecto a la dependencia extrarregional, dos iniciativas merecen nuestra atención. La

primera, respecto a la formación y la capacitación, se traduce en el proyecto ecuatoriano de

creación de una Escuela Sudamericana de Defensa, que se sumaría al ya mencionado Centro

de Estudios Estratégicos de la Defensa. La misma se encuentra en proceso de creación

mediante la labor conjunta de los Ministerios de Defensa de Ecuador, Argentina y Brasil y

tiene como objetivo convertirse en un centro permanente de formación de posgrado y

capacitación de funcionarios civiles y militares en materia de defensa y seguridad regional. Al

respecto, el Ministerio de Defensa de Ecuador señaló que la idea del proyecto es “eliminar las

visiones caducas con que se formaban nuestros militares, con manuales y programas

impuestos desde países hegemónicos. El objetivo es iniciar desde cero y plantearse una

doctrina de defensa, sin partir de la premisa de países enfrentados” (UNASUR, 2013).

Otro aspecto de importancia histórica es proyecto de creación conjunta del avión de

entrenamiento UNASUR I (Proyecto IA-73). Este proyecto, de iniciativa Argentina, busca

elaborar un avión de entrenamiento multirrol de fabricación regional.

Asimismo, Argentina, Chile y Colombia se encuentran colaborando en el desarrollo del

carguero militar KC-390 de la empresa brasileña Embraer y han comprometido la compra de

aeronaves.

No obstante, los procesos de integración de las Fuerzas Armadas y el trabajo de

consenso normativo que desde las diferencias se puede hacer, encontrarán siempre insalvables

obstáculos cuando en el plano hemisférico no nos comportemos como una región unida.

Aquí es donde entra uno de los ejes que atravesó todo este trabajo: los problemas

involucran el haber subsumido los antiguos instrumentos de defensa al concepto de seguridad

hemisférico multidimensional. En otras palabras, el rol de las Fuerzas Armadas en

democracia.

El problema de la macrosecuritización, afecta transversalmente todo este proceso. En

Sudamérica la violencia se encuentra directamente asociada, no a la potencialidad de un

conflicto armado interestatal, sino al avance del crimen organizado transnacional, en sus

múltiples formas, que atraviesa las fronteras de los Estados. Para algunos Estados de la región,

el crimen organizado recae bajo la órbita de las Fuerzas Armadas –como en Bolivia, Perú o

Venezuela-, para otros en las fuerzas intermedias o policiales –como en Argentina-. Ahora

bien, lo que todos comparten es que la propagación de cuestiones como el narcotráfico o la

trata de personas es producto de la falta de instituciones eficientes, de la embestida de la

corrupción y de deudas sociales irresueltas en sociedades marcadas por altos niveles de

desigualdad, pobreza extrema y marginalidad.

Así, la macrosecuritización de las agendas no hace más que propagar la simplificación

y reducción de los problemas que acontecen en el seno de nuestra región, impidiendo,

asimismo, la diagramación y ejecución de verdaderas soluciones de fondo.

En este sentido, las últimas dos Conferencias de Ministros de las Américas son el

ejemplo más cristalino del debate que algunos países quieren dar, y de las diferentes agendas

políticas que se están delineando en la región suramericana.

Por ello es importante destacar el artículo 6. de la Declaración de la IX CMDA (Santa

Cruz de la Sierra, 2010), en donde se logró incorporar explícitamente la necesidad llevar a

cabo un debate sobre el Sistema Interamericano de Defensa, separándolo por primera vez, del

sistema de seguridad hemisférica, y dándole entidad propia (Declaración de Santa Cruz, 2010)

:

Recomendar a la OEA que, en el marco de esa Organización, se convoque a una conferencia

sobre el futuro de la misión y funciones de los instrumentos y componentes del Sistema

Interamericano de Defensa, con la participación de representantes de los Ministerios de Defensa,

para lo cual se acoge con beneplácito el ofrecimiento de la República Argentina para ser sede en

el 2011.

Ante la avanzada de países como Argentina, Bolivia, Ecuador, Nicaragua, Venezuela,

Uruguay que impulsaban este debate, Estados Unidos tomó nota y continuó con la ofensiva de

involucrar los instrumentos hemisféricos de Defensa en temas de Seguridad multidimensional.

De este modo, intentó no solo instaurar a la JID como Secretaría Permanente de la

CMDA (algo que hay había intentado sin éxito en las Conferencias de 2008 y 2010) sino que

también propuso que la JID se convierta en “la instancia continental coordinadora del Plan

Hemisférico de Asistencia Humanitaria y Atención ante Desastres Naturales que ella misma

propone, plan que reedita un proyecto impulsado por los Estados Unidos” (Verbitsky, 2012).

La última CMDA (Punta del Este, 2012) terminó de ampliar las distancias. La

Declaración final marca las diferencias que afectan no solo al hemisferio sino también a las

subregión. El punto 12 es representativo (Declaración de Punta del Este, 2012):

Aceptar la propuesta de “Mecanismo de Intercambio de Información sobre Capacidades de

Apoyo a Desastres Naturales”, presentada por la relatoría del Grupo de Trabajo, para su eventual

adopción.

En este sentido los Ministros de Defensa someterán la propuesta al estudio de las autoridades

nacionales responsables de cada Estado con competencias primarias en la materia. La

participación de cada país será voluntaria, de conformidad con su propio ordenamiento jurídico.

Asimismo, encargar a la Secretaría Pro Témpore poner en conocimiento y consideración el tema,

a través de los canales correspondientes, a las organizaciones a nivel hemisférico, regional y

subregional que tienen competencia sobre los asuntos de desastres naturales.

El mismo fue votado con el disenso de Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Nicaragua,

Surinam y Venezuela; y con las abstenciones de Guyana y Uruguay. De América del Sur, a

favor, votaron Chile, Colombia, Paraguay y Perú.

Queda claro cómo durante los últimos años se han ido conformando, en términos de

estrategias de inserción internacional, al menos, tres Américas del Sur11

. La del Nordeste, la

del Pacífico y la del la del Atlántico Sur. Claro que, en cada caso, existen heterogeneidades

múltiples. La idea es, sin embargo, destacar ciertos patrones comunes en construcciones de

tipos ideales. La del Nordeste se encuentra constituida por Guyana y Surinam, países con muy

poca vinculación histórica con el Cono Sur pero de notable interés geoestratégico para Brasil.

La del Pacífico está conformada por Chile, Colombia y Perú, quienes, con México, en junio de

2012 establecieron formalmente un acuerdo que venía trazándose desde principios del año

anterior y que se propone ampliar los vínculos entre las partes y generar estrategias conjuntas

para acercarse a Asia Pacífico. Lo interesante de esta situación es que los gobiernos que han

diagramado esta alianza son los mismos que mantienen un visible alineamiento de sus agendas

económicas y de defensa con los Estados Unidos.

El último grupo, el del Atlántico Sur (Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Uruguay y

Venezuela), es denominado así no tanto por cuestiones geográficas (en las que no entrarían ni

Ecuador ni Bolivia) sino por consideraciones geopolíticas. Por así decirlo, de oposición a las

del Atlántico Norte. Los mismos presentan esquemas de relación con los Estados Unidos de

“geometría variable”. Comparten el ímpetu de integrarse comercialmente a través del

MERCOSUR, que ha contado con el ingreso reciente de Venezuela, y que espera las

incorporaciones de Bolivia y Ecuador en un futuro próximo.

La coyuntura, entonces, no es simple. Pero la profundización del debate conlleva el

aumento de las complejidades. Las barreras siempre existieron; lo único es que el CDS se

construyó sobre denominadores mínimos y se fortaleció en tiempos de crisis. Esta nueva

realidad, en donde se demandan discusiones de fondo, marcará el ritmo de cualitativo de la

integración. En este contexto, tenemos una opinión clara: el Sistema Interamericano de

Defensa merece una profunda revisión.

Mientras tanto, la defensa suramericana vista desde un punto de vista cooperativo está

demostrando que puede tener implicaciones positivas para los procesos de integración de los

pueblos, fomentando no sólo medidas de confianza, sino también la integración humana y

11 El caso de Paraguay no será tenido en cuenta en esta oportunidad, dado lo reciente de la elección del nuevo

presidente colorado Horacio Cartes.

económica. Pero mientras la región se siga dividiendo cada vez que el diablo mete la cola, los

procesos de integración seguirán avanzando sobre terreno pantanoso.

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