Comunidad Campesina y Nativa

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LAS COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ LAS COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ AUTOR: WALTER GALLOSO MARIÑOS ABOGADO I.- Introducción. Analizar las Comunidades Campesinas y Nativas en el Perú, es retrotraernos a nuestra prehistoria, en la cual podemos encontrar la base social sobre la cual se va a fundar el tipo de organización que se gestó con el surgimiento del Ayllu; “(…) fue la marca, zona donde se fijaba una comunidad y que también representaba la suma total de habitantes de una región. La marca entendida como la tierra poseída en común por un Ayllu, tenía tierras de cultivo inmediato; tierras de pastos, donde vivía el ganado, las que al comienzo de mantuvieron indivisas, parcelación que solo se realizó una vez que se domesticó el ganado o se fusionó la agricultura y el pastoreo; y

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derecho agrario

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LAS COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ

LAS COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS EN LA CONSTITUCIÓN

POLÍTICA DEL PERÚ

AUTOR: WALTER GALLOSO MARIÑOS

                      ABOGADO

I.- Introducción.

Analizar las Comunidades Campesinas y Nativas en el Perú, es

retrotraernos a nuestra prehistoria, en la cual podemos encontrar la

base social sobre la cual se va a fundar el tipo de organización que se

gestó con el surgimiento del  Ayllu; “(…) fue la marca, zona donde se

fijaba una comunidad y que también representaba la suma total de

habitantes de una región. La marca entendida   como la tierra poseída

en común por un Ayllu, tenía tierras de cultivo inmediato; tierras de

pastos, donde vivía el ganado, las que al comienzo de mantuvieron

indivisas, parcelación que solo  se realizó una vez  que se domesticó

el ganado o se fusionó la agricultura y el pastoreo; y tierras de

barbecho. Los trabajos agrícolas  se efectuaron en común.”[1]

 

Como vemos la organización y gestación de las comunidades

indígenas, tenía como basamento la ocupación de un área de terreno

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determinada o determinable,  por los usos que se le daba, para lo

cual  se efectuaba reparticiones de la tierra en forma periódica, sus

cosechas eran para el propio consumo y  parte entregada a su jefe; se

trabajaba en común las tierras destinadas a las personas que tenían

alguna incapacidad ya se física o por la edad, así como existía una

participación colectiva en la ejecución de las obras como canales de

regadío  construcción de andenes  y caminos.

 

DERECHOS

 

Los miembros del Ayllu tenían derecho a percibir una porción de

tierra, suficiente para él y su familia, disponer de una casa construida

mediante la ayuda comunitaria de sus miembros útiles del Ayllu; ser

mantenido en caso de invalidez.

 

El trabajo colectivo nació en el los Ayllus como un mecanismo a

través del cual pudieron enfrentar a la naturaleza, en el proceso de

desarrollo de su agricultura que fue la base económica sustancial de

su organización social.

 

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CONCEPTO DE AYLLU

 

Los Ayllus eran familias o conjuntos de ellas unidos por vínculos

religiosos y económicos. El carácter personal  y religioso – descender

del mismo antepasado y adorar al mismo tótem familiar - , se

transformó al hacerse el grupo sedentario en otro económico y más

decisivo: El territorial. El suelo en lo sucesivo reemplazó a los otros

vínculos como fundamento de la organización política.

 

El elemento esencial del Ayllu era la posesión colectiva y la

explotación común de la tierra. La comunidad ha sido  y continúa

siendo para el indígena, el vínculo entre el hombre   y la tierra y

responde a un sentimiento profundo. Su sentido colectivo y gregario.

 

CARACTERISTICAS

 

1.   Propiedad colectiva y común de la tierra cultivable, dividida en

tupus o lotes individuales para su trabajo y explotación;

2.   Propiedad  y uso colectivo de las aguas, pastos, bosques y

eriales vecinos;

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3.   La minga o sea la cooperación común en el trabajo;

4.   Apropiación individual de las cosechas y frutos obtenidos.

 

EPOCA DEL INCANATO

 

Los Incas a su advenimiento, encontraron organizados y establecidos

los grupos colectivos, ligados por tribus, confederaciones y señoríos.

Su Política consistió en  destruir esas confederaciones y alianzas

consolidando los ayllus locales. Atomizaron el territorio para

debilitarlo y darles una fisonomía homogénea. El ayllu les sirvió  para

sus fines de expansión y de dominación.

 

El territorio cultivable en cada región se dividía en tierras del sol, del

Inca, de la comunidad y de los curacas.

 

Las tierras entregadas a los miembros de la parcialidad no podían ser

vendidas, arrendadas, ni transferidas. Eran meros usufructuarios.

 

LAS COMUNIDADES EN LA EPOCA COLONIAL

 

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El Virreinato los respeta y los adopta a su mecanismo administrativo,

cuidando de no atacar sus costumbres ni su estructura mientras no

significaron un peligro para el régimen colonial o para el crédito

católico. Las leyes de Indias, ampararon la propiedad indígena y

reconocieron su  organización comunitaria. Se instituyeron

reglamentaciones minuciosas, se crearon las cajas de la comunidad y

estas van amestizandose y perdiendo  su exclusivo gentilicio en tanto

que el vínculo económico se acentúa.

 

El proceso de la conquista y el proceso de instauración del feudalismo

agrario  frente a la propiedad colectiva del Ayllu, en la cual pasan a

propiedad de los Españoles por ordenes del Rey, las tierras que fueron

de propiedad el Inca, las tierras del sol y las vacantes; generándose

un proceso de repartición de tierras agravó el mal, pues facilitó la

evicción de la propiedad indígena.

 

La Corona distribuye la tierra libre en lotes y la población en grupos.

Son los repartimientos y las encomiendas.

 

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El Virrey Toledo  representa el más serio esfuerzo  de organización

administrativa, al establecer que los Indios que se hallaban dispersos

vivirían  en reducciones y pueblos, a los que dotaban de tierras las

que serian trabajadas en forma colectiva. Los indígenas se

encontrarían sometidos a sus  caciques, utilizados como auxiliares de

la administración Virreinal y a los alcaldes indígenas administradores

de la justicia. Se quiso garantizar la propiedad indígena o crearla en

caso de no existir, y permitir la obra del adoctrinero y del maestro.

 

En la colonia existió una clara oposición entre su aspecto formal .- La

legislación de Indias -  y la situación real – La triste y sufrida condición

indígena.

 

La extensión del virreinato, el escaso número de autoridades, su

complicidad o lenidad  frente a los atropellos, la misma ambiciosa

perfección de las Leyes de Indias, lo cierto es, dice Cesar Antonio

Ugarte en su historia económica del Perú, que existió  una notable

disparidad entre el aspecto teórico y el real y efectivo. Basadre se

pregunta quien era el culpable: La Corona al dar leyes fuera de la

realidad o la corrupción del medio colonial. Agrega el notable

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historiador  QUE DEL DIVORCIO ENTRE EL DERECHO Y EL HECHO

DURANTE LA EPOCA COLONIAL PROVIENE OTRO FENOMENO DE

LA VIDA REPUBLICANA: EL DESPRECIO A LA LEY.

 

LA REPUBLICA  Y LAS COMUNIDADES

 

 Si la emancipación fue un positivo adelanto en materia política, no lo

fue en lo que se refiere a la justicia social. No reclamó entre sus

postulados ninguna reivindicación específica para el aborigen. Careció

de un programa agrario. Consecuente con los principios del

liberalismo individualista y en nombre de sus postulados atacó a las

comunidades, las que fueron consideradas como instituciones que

deberían eliminarse por representar el pasado.

 

Durante la república se consintió el proceso de despojo de sus

territorios a las comunidades con la complacencia de las autoridades,

sin embargo favoreció  la consolidación de la propiedad individual,

tanto de la pequeña como de la grande. A la sombra de las leyes y

decretos que se dictaron, durante la etapa inicial de la República, se

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concentro  la propiedad en oposición al fraccionamiento que se

produjo durante  los últimos años del virreinato.

 

Bolívar disolvió por Decretos de 1824 y 1825, las Comunidades

indígenas. Ordenó la parcelación de las tierras, pasando los

comuneros a ser dueños de ellas. El Decreto de 1825 estableció que

solo a partir de 1850 podrían los indígenas enajenar sus tierras. Otra

Ley de 1828 reconoció  a los indios y mestizos por dueños, con pleno

dominio de las tierras que en la fecha ocupasen por reparto o sin

contradicción; pero sólo podrían enajenarlas los que supieran leer y

escribir[2].

 

Lejos de consolidarse el derecho de propiedad individual indígena; al

amparo De las medidas que dicta Bolívar por medio del cual se hizo

ficticiamente propietario al Indio hubo un crecimiento del latifundio. “

El liberalismo inerte frente a la propiedad feudal, solo se sintió mas

activo ante las comunidades”. El latifundismo se intensifica, además

por el hecho  de que nuevos grupos sociales, adquieren el poder

político.

 

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Durante los primeros años, la República, vive en pleno caudillaje

militar. Se careció de orientaciones frente al problema indígena.

 

II.- Definiciones.-

 

 Atendiendo a la  naturaleza especial de las comunidades

campesinas,  desde distintos tipos de perspectivas, se ha buscado

darle una definición.

 

Dentro de este contexto,  existe un amplio espectro de

interpretaciones acerca de la naturaleza e importancia de las

comunidades campesinas o andinas. Como Yambert señala, las

comunidades han sido vistas indistintamente como “grupos cerrados

de cooperación; como microcosmos de un mundo de explotación u

lucha de clases; y como  reservorios de energía para proyectos de

desarrollo (1,980:77)”[3].

 

Históricamente encontramos dos predecesores de la actual

comunidad campesina: El Ayllu andino y la comuna española

(ARGUEDAS 1968). La forma en que estas instituciones se

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entrelazaron en diferentes configuraciones no ha sido suficientemente

explicada, requiriendo un análisis mas sistemático. De lo que se

conoce, el ayllu sería el núcleo original de la estructura comunal,

mientras que la comuna sería el modelo que hizo posible su

consolidación y supervivencia a través del proceso colonial.[4]

 

DEFINICION.-  Una comunidad campesina es aquella organización

interna, reproducida por un grupo campesino, que administra los

recursos del grupo (tierra, agua ganado, etc.). En relación a las

instituciones externas, como el estado o instituciones no

gubernamentales, este grupo es representado por sus autoridades.

 

RASGOS PRINCIPALES.- 

1.   El control y usufructo  comunal de un espacio físico (tierra y agua).

2.   El mantenimiento de una organización comunal y del trabajo

colectivo, basado en la reciprocidad, la cooperación y la

solidaridad.

3.   La conservación de sus características sociales y

culturales.

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La comunidad campesina actual es pues una articulación compleja entre

elementos andinos y coloniales. Los elementos que le dan un carácter

particular son: el control y usufructo comunal de un espacio físico; el

mantenimiento de una organización comunal y del trabajo colectivo basado

en la reciprocidad, la cooperación y la solidaridad; la conservación de sus

características sociales y culturales.

Esas comunidades campesinas han soportado una permanente influencia

externa: desde los violentos cambios coloniales en la forma de administrar

los recursos; la intervención autoritaria de hacendados durante la

República, hasta las actuales oficinas del Estado, las ONGs y los proyectos

religiosos. El proceso de definición y redefinición de la comunidad ha sido

incesante a nivel de sus estructuras culturales, organizativas y productivas

(Yambert, 1980)

Comunidades campesinas.- Organizaciones comunales de interés

existencia legal y personalidad jurídica, integradas por familias que habitan

y controlan un territorio, ligadas generalmente por vínculos ancestrales,

sociales, económicos y culturales, expresadas en la propiedad comunal de

la tierra, el trabajo comunal, la ayuda mutua y el desarrollo de actividades

agropecuarias y multisectoriales, asentadas predominantemente en la costa

y sierra.

Comunidades nativas.- Organizaciones comunales de interés público, con

existencia legal y personalidad jurídica, que tienen su origen en los pueblos

indígenas de la selva y  ceja de selva, constituidas por conjuntos de familias

vinculadas por una lengua o idioma, elementos culturales y sociales,

tenencia y uso común y permanente de un territorio, con asentamiento

nucleado o disperso.

III.- Tratamiento Normativo de las Comunidades Campesinas

en la Legislación Peruana.

 

A.-  CODIGO CIVIL DE 1852

 

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 Siendo la máxima expresión  de nuestro liberalismo inspirado en los

principios clásicos del Derecho Romano y del Código Napoleónico;   en

el se reafirma la propiedad ordinaria u el reparto iguala de las

herencias. Tácitamente se reitera la abolición de las comunidades.

 

B.- CONSTITUCION DE 1920.-

 

 La constitución de  1920 rectificó en parte, los errores de toda una

centuria de legislación individualista, al reconocer la existencia legal

de las comunidades y la imprescriptibilidad de sus tierras.

 

Art. 41º.- Los bienes de propiedad del Estado, de instituciones

públicas y de comunidades de indígenas son imprescriptibles y sólo

podrán transferirse mediante título público, en los casos y en la forma

que establezca la ley.

Art. 58º.- El Estado protegerá a la raza indígena y dictará leyes especiales

para su desarrollo y cultura en armonía con sus necesidades. La Nación

reconoce la existencia legal de las comunidades de indígenas y la ley

declarará los derechos que les correspondan. 

C.- CONSTITUCION DE 1933

La constitución de 1,933, les consagra todo un título (Título XI), les

reconoce existencia legal y personería jurídica, garantiza la integridad

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de sus tierras, para lo cual establecía el levantamiento de los

respectivos catastros, señaló que sus tierras con imprescriptibles e

inajenables; expresa el propósito de dotar de tierras a las

comunidades que carezcan de la suficiente; fija su autonomía frente a

los Consejos Municipales y se obliga a dictar una legislación especial

indígena.TITULO XI

COMUNIDADES DE INDIGENAS

Artículo 207.- Las comunidades indígenas tienen existencia legal y

personería jurídica.

Artículo 208.- El Estado garantiza la integridad de la propiedad de las

comunidades. La ley organizará el catastro correspondiente.

Artículo 209.- La propiedad de las comunidades es imprescriptible en

inenajenable, salvo el caso de expropiación por causa de utilidad pública,

previa indemnización. Es, asimismo, inembargable.

Artículo 210.- Los Concejos Municipales ni corporación o autoridad alguna

intervendrán en la recaudación ni en la administración de las rentas y

bienes de las comunidades.

Artículo 211.- El Estado procurará de preferencia adjudicar tierras a las

comunidades de indígenas que no las tengan en cantidad suficiente para las

necesidades de su población, y podrá expropiar, con tal propósito, las

tierras de propiedad privada conforme a lo dispuesto en el párrafo segundo

del artículo 29.

Artículo 212.- El Estado dictará la legislación civil, penal, económica,

educacional y administrativa, que las peculiares condiciones de los

indígenas exigen.

Artículo 29.- La propiedad es inviolable, sea material, intelectual, literaria o

artística. A nadie se puede privar de la suya sino por causa de utilidad

pública probada legalmente y previa indemnización justipreciada.

 

D.- Código Civil de 1936.

 

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El Código Civil de 1,936 dedica asimismo un título, el cuarto del Libro

Primero, a esas instituciones ( art. 70 a 74 inclusive). Declara que

ellas están sometidas  a las disposiciones pertinentes de la

Constitución y a la legislación que se ha ordenado dictar; establece

que es obligatoria su inscripción y la formación de un catastro

especial; determina quienes son sus mandatarios; prohíbe el

arrendamiento o la cesión en uso de las tierras a los propietarios de

los predios colindantes ; y manifiesta que mientras se promulgue  la

legislación tutelar, continuarán sometidas a sus leyes específicas, al

régimen de propiedad establecido por el Código, en cuanto sea

compatible con la indivisibilidad de sus tierras y a las disposiciones

del Poder Ejecutivo.

 

El Código Civil, va a señalar la forma como las comunidades deben

elegir a sus personeros; habiéndose reglamentado esa elección,

mediante Decreto Supremo del  18 de julio de 1,938. El

reconocimiento legal y su inscripción  en el Registro Oficial  se hacia

conforme al procedimiento establecido por el decreto Supremo  del 24

de junio de 1,938

 

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Durante la vigencia del Código Civil de 1,936 se emitió el  Decreto

Supremo del 10 de mayo de 1,961, por la cual las Comunidades

Campesinas son reconocidas oficialmente  por Resolución Suprema,

creando la Dirección de Asuntos Indígenas, ante la cual se solicitaba

dicho reconocimiento.

 E.- Las comunidades en el Proyecto de Reforma Agraria y en la Ley

de Bases.

Las Comunidades indígenas fueron objeto de una reglamentación especial

en el extenso e importante proyecto preparado por la Comisión  de la

Reforma Agraria que presidiera Pedro Beltrán. Esa reglamentación se

orientó a fomentar , definitivamente la organización cooperativa de las

comunidades existentes[5],  a la determinación de derechos individuales

de  los comuneros  y a la vigencia de un sistema de asociación forsoza y de

promoción comunal, que  buscaba elevar a un nivel superior y prepararlos

para las exigencias de la vida moderna.

La Comisión va a recoger  la naturaleza jurídica de las tierras comunales

( inalienables, imprescriptibles e integridad, establecida en la Constitución

de 1933);  señalando que estas eran eficaces para la defensa de su

patrimonio; pero sugería al mismo tiempo, que se reconociera a los

comuneros el  dominio útil de las parcelas y la libre disposición de ellas

dentro del seno de la comunidad, aunque ningún comunero podría acumular

más de dos  parcelas a su favor.

F.- La Ley De La Reforma Agraria Y Las Comunidades

 La Ley de la Reforma Agraria de 1,964  declara que el régimen  de la

propiedad rural de las comunidades indígenas esta también sujeto  a la Ley

de Reforma Agraria; la cual  buscaba la organización Cooperativa  en las

Comunidades, buscando impulsar su desarrollo técnico, económico social y

cultural.

La adjudicación de tierras que se hacían a las Comunidades llevaban la

expresa prohibición de su transferencia; pudiendo los comunero sen forma

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individual el uso de la tierra dentro del sistema compatible con la

organización comunal o cooperativa, y los terrenos dedicados a pastizales,

aguas y bosques serán de uso común de la comunidad y sus miembros.

La reforma agraria -Decreto Ley 17716- contemplaba la adjudicación de

tierras a título oneroso; es decir, los campesinos debieron pagar por la tierra

que recibieron. La deuda agraria no es, pues, sólo la de los expropietarios

que hoy reclaman compensaciones. Los campesinos asumieron una deuda a

20 años con el Estado, y muchos incluso la pagaron antes del plazo fijado.

Los militares prefirieron adjudicar tierras a las grandes empresas asociativas

(cooperativas, SAIS, grupos de campesinos y empresas de propiedad social),

que en conjunto recibieron el 75.8% del total de la superficie adjudicada de

tierras de reforma agraria hasta 1982. Las comunidades no fueron, pues, las

más beneficiadas por la reforma agraria

F.- Constitución Política de   1979.

Mediante el artículo 156°, el Estado le otorga prioridad al desarrollo integral

del sector agrario.

Es importante resaltar que, el Estado garantiza- según el artículo 157°- el

derecho de propiedad privada sobre la tierra, en forma individual,

cooperativa, comunal, autogestionaria o cualquier otra forma asociativa,

directamente conducida por sus propietarios, en armonía con el interés

social y dentro de las regulaciones y limitaciones que establecen las leyes.

Hay conducción directa- aclara el artículo citado- cuando el poseedor

legítimo e inmediato, tiene la dirección personal y la responsabilidad de la

empresa. Las tierras abandonadas pasan a dominio del estado para su

adjudicación a campesinos sin tierras. 

Asimismo, según el artículo 161°, las Comunidades Campesinas y Nativas

tienen existencia legal y personería jurídica. Son autónomas en su

organización, trabajo comunal y uso de la tierra, así como en lo económico y

administrativo dentro del marco que la ley establece.

El Estado respeta y protege las tradiciones de las Comunidades Campesinas

y Nativas. Propicia la superación cultural de sus integrantes.

En cuanto a la tierra de las Comunidades, señala el artículo 153° que son

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inembargables e imprescriptibles, inalienables, salvo ley fundada en interés

de la comunidad y solicitada por una mayoría calificada o en caso de

expropiación.

En resumen, la Constitución Económica 1979, contenía un modelo

neoliberal, pero asimismo, tenía un determinado margen de flexibilidad,

teniendo en cuenta la amplitud con la que se regulaba la intervención del

Estado en la economía, lo que-al decir de algunos comentaristas- moderaba

ese modelo neoliberal primigenio.CAPÍTULO VIII

DE LAS COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS

Artículo 161.La Comunidades Campesinas y Nativas tienen existencia legal

y personería jurídica. Son autónomas en su organización, trabajo comunal y

uso de la tierra, así como en lo económico y administrativo dentro del

marco que la ley establece.

El Estado respeta y protege las tradiciones de las Comunidades Campesinas

y Nativas. Propicia las superación cultural de sus integrantes.

Artículo 162.El Estado promueve el desarrollo integral de las Comunidades

Campesinas y Nativas.

Fomentan las empresas comunales y cooperativas.

Artículo 163.Las tierras de las Comunidades Campesinas y Nativas son

inembargables e imprescriptibles.

También son inalienables, salvo ley fundada en el interés de la Comunidad,

y solicitada por una mayoría de los dos tercios de los miembros calificados

de esta, o en caso de expropiación por necesidad y utilidad públicas. En

ambos casos con pago previo en dinero.

Queda prohibido el acaparamiento de tierras dentro de la Comunidad.

H.- Constitución Política de 1993.La actual Constitución Política, en relación a las Comunidades Campesinas y

Nativas, recoge los principios del pluralismo étnico y cultural, reconociendo

la existencia de las comunidades y culturas nativas del Perú, así como de la

propiedad de las mismas sobre las tierras comunales. La

Constitución regula, directa e indirectamente, éste reconocimiento en

diversos artículos de la misma, así tenemos al artículo 2°, inciso 19,  los

artículos 17°, 48° y 149°, y en especial los artículos 88° y 89° de la

Constitución Política de 1993, que forman parte de su Capítulo VI

denominado “Del Régimen Agrario y de las Comunidades Campesinas Y

Nativas”.

Los citados artículos de la Constitución establecen  lo siguiente:

“Artículo 2°.- Toda persona tiene derecho:

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...19. A su identidad étnica y cultural. El Estado reconoce y protege la

pluralidad étnica y cultural dela Nación. Todo peruano tiene derecho a usar

su propio idioma ante cualquier autoridad mediante un intérprete...”

A través de este artículo el Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y

cultural de la Nación, precisando además que todo peruano tiene derecho a

usar su propio idioma ante cualquier autoridad mediante un intérprete;

protegiendo de esta manera la identidad propia a las Comunidades

Campesinas y Nativas, identidad que se forma a través de los años

mediante el compartir, además de la tierra, de costumbres, de un idioma y

de una etnia en común.

Este  derecho de la persona a utilizar su propio idioma ante cualquier

autoridad, mediante un intérprete, también ha sido recogido en el artículo

15° del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánicadel Poder Judicial.

“Artículo 17°.- ...El Estado garantiza la erradicación del analfabetismo.

Asimismo fomenta la educación bilingüe e intercultural, según las

características de cada zona. Preserva las diversas manifestaciones

culturales y lingüísticas del país. Promueve la integración nacional”.

                                                                                                                                                                                         

                               

El artículo 17° de la Constitución fomenta la educación bilingüe e

intercultural, y preserva las diversas manifestaciones culturales y

lingüísticas, reconociendo y protegiendo, por tanto, las diversas lenguas que

se mantienen al interior de las Comunidades Campesinas y Nativas del Perú.

“Artículo 48°.- Son idiomas oficiales el castellano y, en las zonas donde

predominen, también lo son el quechua, el aimara y las demás lenguas

aborígenes, según la ley.”

Este artículo de la Constitución Política reconoce y protege como idioma

oficial aquel que predomine en la zona en la cual se hable, dándole así

reconocimiento oficial a las lenguas que emplean las diversas comunidades

indígenas y campesinas en el Perú, protección muy importante para las

mismas.

Artículo 149°: “Las autoridades de las Comunidades Campesinas y

Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las

funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad

con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos

fundamentales de la persona. La ley establece las formas de coordinación

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de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás

instancias del Poder Judicial”.

A través de este artículo se reconoce constitucionalmente  la facultad de

administración de justicia especial que pueden emplear las Comunidades

Campesinas y Nativas en función al Derecho Consuetudinario predominante

en las mismas, punto en el cual adquiere relevancia la protección otorgada

en los artículos citados líneas arriba, tanto en temas étnicos, culturales e

idiomáticos, precisando la importancia de la coordinación con las rondas

campesinas y órganos del Poder Judicial.

Esta norma es importante, pues, cabe destacar las particularidades de dicha

población, puesto que muchas costumbres ancestrales y culturales son

diametralmente opuestas a las costumbres de la población que no la

conforma, encontrándonos, por ejemplo, con la edad temprana en que las

mujeres de dichas comunidades adquieren la nupciabilidad, quienes se

casan o unen entre los doce y catorce años de edad.

No obstante lo señalado, es importante mencionar que cuando

efectivamente se han ejercido tales facultades, se han generado graves

conflictos entre las autoridades comunales y las autoridades judiciales

formales, atacándose a las normas comunales, sus costumbres y

tradiciones, debilitando a sus autoridades y restándole importancia al

sentido de su normatividad y jurisdiccionalidad especial, que, por el

contrario, debería protegerse por constituir muchas veces la única en

parajes alejados del interior del país[6].Lo estipulado en este y en los anteriores artículos mencionados puede verse

reflejado en lo establecido en el Articulo 15° del Código Penal, el cual

establece lo siguiente:

ERROR DE PROHIBICIÓN POR COMPRENSIÓN

“Artículo 15o.- El que por su cultura o costumbres comete un hecho

punible sin poder comprender el carácter delictuoso de su acto o

determinarse de acuerdo a esa comprensión, será eximido de

responsabilidad. Cuando por igual razón, esa posibilidad se halla

disminuida, se atenuará la pena.”

 

Mención especial merece la regulación del   Capítulo   VI de   la

Constitución   a través de sus Artículos 88° y 89° .

 

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“Artículo 88°.- El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario.

Garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o

comunal o en cualquiera otra forma asociativa. La ley puede fijar los límites

y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona.

Las tierras abandonadas, según previsión legal, pasan al dominio del Estado

para su adjudicación en venta.”

El Artículo 88° establece, en relación al particular, que el Estado apoya

preferentemente el desarrollo agrario y garantiza el derecho de propiedad

sobre la tierra, reconociendo a las comunidades el derecho a conservar  o

acceder a las mismas en forma comunal o asociativa. Las tierras

abandonadas, según previsión legal, pasan al dominio del estado para su

adjudicación en venta.

El establecer el mencionado artículo que las "tierras abandonadas", se

entiende también las tierras comunales,  "pasan al dominio del Estado para

su adjudicación en venta", constituye una seria amenaza al funcionamiento

del sistema tecnológico - productivo comunal andino, que se basa en la

utilización extensiva del territorio, en el uso temporal del cultivo, en la

rotación y en los descansos que erróneamente pueden ser entendidos como

síntomas de abandono[7].Es importante señalar que existen cerca de 300 comunidades nativas que

no están reconocidas ni tienen título de propiedad y aproximadamente

3,431 comunidades campesinas que carecen de un respaldo sobre sus

tierras tradicionales, y, por lo tanto, no pueden inscribir sus títulos en los

Registros Públicos por carecer de los planos y/o las  memorias descriptivas,

tomando en  cuenta además lo costoso, tanto en dinero como en tiempo,

que resulta a veces regularizar la propiedad comunal y a las mismas

comunidades[8]. En 1992, por Decreto Ley 25902, se inició el proyecto de regulación y

titulación de tierras a cargo del Proyecto Especial de Titulación de Tierras y

Catastro Rural - PETT (ahora fusionado con COFOPRI). El PETT no tenia como

fin el regularizar las tierras comunales, sino el perfeccionar la titulación de

las tierras incluidas en la Reforma Agraria, extendiéndose posteriormente su

función a regularizar la titulación de los predios rurales. El PETT como ente

estatal encargado de la titulación de tierras fue objeto de diversas críticas,

en tanto se le acusó de no otorgar títulos de propiedad en favor de las

comunidades  que así lo solicitaban, argumentando en su momento falta de

presupuesto, habiéndose priorizado el saneamiento de la propiedad de los

pequeños agricultores y no de las Comunidades Campesinas y Nativas

propiamente dichas. 

Page 21: Comunidad Campesina y Nativa

“Artículo 89°.- Las Comunidades Campesinas y las Nativas tienen

existencia legal y son personas jurídicas.

Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la

libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo,

dentro del marco que la ley establece. La propiedad de sus tierras es

imprescriptible, salvo en el caso de abandono previsto en el artículo

anterior.

El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y

Nativas.”

 

Dicho artículo, en su primera parte, reconoce la existencia legal y en

calidad de personas jurídicas a las Comunidades Campesinas y

Nativas, otorgándoles autonomía en diversas áreas como en la

económica y administrativa. Las comunidades son reconocidas por la

constitución como personas jurídicas, las cuales se encuentran 

sujetas a un régimen especial, personería jurídica que se encontraría

regulada por el Código Civil, el cual establece el marco general de las

mismas, siendo las leyes especiales las que desarrollan los aspectos

específicos relacionados al devenir de las Comunidades Campesinas y

Nativas. Las comunidades, como personas jurídicas, tienen

características que las diferencian de las demás personas jurídicas,

siendo una, por ejemplo, el hecho de que sólo pueden estar

integradas por personas naturales, siendo esto inherente a la propia

organización de las comunidades, pues, sus miembros serán los

comuneros parte de una determinada comunidad, no pudiendo otra

Page 22: Comunidad Campesina y Nativa

persona jurídica adquirir tal calidad. Este requisito se encuentra

establecido en el Artículo 134° del Código Civil vigente.

 

Asimismo este artículo  establece que las tierras de la comunidad son

de libre uso y disposición, y que la propiedad de sus tierras son

imprescriptibles. Aquí encontramos una diferencia importante con lo

estipulado en la Constitución de 1979 y anteriores constituciones, ya

que en éstas cuando se hablaba de las tierras comunales  no se

contemplaba la libre disposición de las mismas, señalando la

constitución de 1979 su carácter de imprescriptible, inembargable

e inalienable, aunque con algunas excepciones, pudiendo entenderse

que esta prohibición tenida visos de inconstitucionalidad al prohibir la

disposición de propiedad, pero a la vez podemos justificarla por el

carácter especial que tenían y tienen las tierras de las Comunidades

Campesinas y Nativas, en tanto la tierra es la base de las mismas,

habiendo buscado las anteriores constituciones el proteger a las

citadas comunidades. En la Constitución vigente sólo se ha mantenido

la nota de imprescriptibilidad. Al respecto, Enrique Bernales, haciendo

una comparación entre la Constitución de 1979 y la de 1993

manifiesta: "... si ésta (Constitución de 1979) se mantenía al margen

Page 23: Comunidad Campesina y Nativa

de las connotaciones ideológicas y se concentraba en dejar

enunciadas las orientaciones pertinentes a la consecución del

desarrollo nacional y el estado de bienestar, la actual opta

resueltamente por disposiciones en las que el perfil ideológico del

neoliberalismo  resulta visible (...) esta orientación privatista de la

Constitución que ha sido radicalmente asumida por el gobierno que la

promovió, rebasando -inclusive- las propias previsiones

constitucionales[9].”Esta crítica es válida, en tanto, en efecto se aprecia que la actual

Constitución no prohíbe o excluye la  transferencia  de propiedad de predios

adjudicados  o propiedad de Comunidades Campesinas y Nativas, pues, la

actual Constitución eliminó el carácter de inalienables e inembargables de

las tierras comunales, en una clara tendencia a la privatización y a la

economía de mercado, propias de la actual Constitución Política, lo que

conjugado con otras disposiciones legales especiales del sector agrario,

incluye la posibilidad del establecimiento en las tierras comunales de la

prenda agrícola o de la hipoteca de tierras y de la mencionada libre

disposición, orientación que si bien puede traer beneficios a las

Comunidades Campesinas y Nativas, podría también perjudicar a las

mismas, en tanto, con o sin un conocimiento adecuado, podrían transferir a

terceros ajenos  a la comunidad sus predios comunales, perdiendo así uno

de los elementos que las caracteriza, una tierra en común, una tierra

comunal, pues, la tierra constituye para las comunidades una condición de

la seguridad individual y de enlace del grupo, y el reconocimiento,

demarcación y conservación de sus tierras significan derechos esenciales

para la supervivencia cultural y para mantener la integridad comunitaria. 

Un estudio realizado por el “Sustainable Development Department. Inter-

American Development Bank”, indica que la privatización y parcelamiento

de áreas comunales es un tema altamente sensitivo, que puede amenazar y

debilitar el tejido social de las comunidades. Deben existir  mecanismos

para envolvimiento continuo de las organizaciones indígenas, tal como

requiere la Convención OIT 169, que más adelante desarrollaremos,  y debe

haber un seguimiento integrado de la titulación y registro, que asegure que

Page 24: Comunidad Campesina y Nativa

las comunidades estén plenamente claras y en conocimiento de la Ley y de

su aplicación[10].No obstante esto, existen normas especiales que podrían  disminuir un tanto

estos riesgos. En ese sentido tenemos lo estipulado en el Artículo 11° de la

Ley 26505 – Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades

económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades

campesinas y nativas, Ley de Tierras – restricción que desarrollaremos mas

adelante.  

En la segunda parte del citado artículo 89°, la Constitución establece el

respeto a la identidad cultural de las comunidades campesinas y

nativas. Así se reconoce la autonomía de las comunidades, recogiendo la

tradición constitucional peruana. No obstante esto, existen diferencias entre

las Constituciones de 1993 y 1979, en tanto, el artículo 161° de la

Constitución de 1979, similar al artículo 89° de la Constitución de 1993,

señalaba que el Estado respeta y protege las tradiciones de las

comunidades nativas y campesinas, mientras que la Constitución de 1993

en su artículo 89° establece solamente el que se respeta la identidad

cultural de las comunidades campesinas y nativas, pero ya no indica que la

protege. Es decir, hay un ligero cambio en términos de flexibilización de las

normas relativas a la protección de los derechos de las citadas

comunidades.

Otra diferencia importante se encuentra en el tema del desarrollo

empresarial de las comunidades nativas. La Constitución de 1979 estableció

en su artículo 162° que el Estado promueve el desarrollo integral de las

comunidades campesinas y nativas y fomenta las empresas comunales

cooperativas; sin embargo la Constitución de 1993 señala el tema pero  lo

incorpora dentro del derecho a la libre empresa, de manera que lo que

podría buscar es evitar que pudiera existir un tipo de empresa diferente de

aquellas que ya predominan en el mercado.

 

 

D.- Código Civil de 1984.

 El Código Civil vigente regula en una sección especial a las Comunidades

Campesinas y Nativas, específicamente en la Sección Cuarta del Título

Único del Libro Primero del citado Código, el cual en sus  artículos 134° al

139° recoge los aspectos civiles de dichas comunidades, regulación que es

Page 25: Comunidad Campesina y Nativa

mucho más extensa que el que da la propia Constitución de 1979 y 1993,

regulación que ha sido objeto de crítica, en tanto se alega que las

comunidades estarían mejor reguladas a través de la Legislación Especial,

que en efecto las regula. La Comisión encargada de elaborar un

anteproyecto de Ley de Reforma del Código Civil, comisión creada por la

Ley 26394,  modificada por la Ley  26673, entre otras normas, se pronunció

sobre dicha Sección Cuarta en el siguiente sentido:

“Salvo el artículo 134°, que se ordena en parágrafos, los demás artículos se

derogan. La Comisiónconsidera que el tratamiento legislativo tanto de las

comunidades campesinas como de las nativas, debe darse en sus leyes

especiales, tal como viene siendo en la actualidad, en la que las normas del

Código Civil sirven, en realidad, para muy poco. Así, en reconocimiento de

la importancia social e histórica de las comunidades se mantiene la norma

inicial como un marco general, quedando claro que el desarrollo de su

regulación como personas jurídicas se da en la legislación especial”.

El Código Civil Peruano de 1984 establece lo siguiente:

SECCIÓN CUARTA

Comunidades campesinas y nativas

TITULO ÚNICO

Disposiciones Generales

“Articulo 134°.- "Las comunidades campesinas y nativas son

organizaciones tradicionales y estables de interés público, constituidas por

personas naturales y cuyos fines se orientan al mejor aprovechamiento de

su patrimonio, para beneficio general y equitativo de los comuneros,

promoviendo su desarrollo integral.

Están reguladas por legislación especial".

El artículo 134° indica que las Comunidades Campesinas y Nativas son

organizaciones tradicionales y estables, de interés público, que las

comunidades están integradas por personas naturales denominadas

comuneros y sobre todo remite su regulación a su Legislación Especial.

“Articulo 135°.- "Para la existencia legal de las comunidades se requiere

además de la inscripción en el registro respectivo, su reconocimiento 

oficial".

El Código Civil introduce elementos adicionales para su existencia legal: La

inscripción y el reconocimiento oficial; sin embargo, las Comunidades

Campesinas y Nativas no requieren de la inscripción así como tampoco de

un reconocimiento de carácter administrativo para considerar que existen y

que son personas jurídicas, así lo establecen sus leyes especiales y la propia

constitución que reconoce su existencia legal. Esto ha generado en

ocasiones problemas en relación al reconocimiento de las Comunidades

Campesinas y Nativas, por ejemplo los Registradores Públicos exigen que

Page 26: Comunidad Campesina y Nativa

las comunidades cumplan con determinados requisitos para su inscripción a

nivel registral, lo que ha generado que un número importante de solicitudes

de inscripción sean denegadas.

En ese sentido, la inscripción de una comunidad ante el registro pertinente

no es, ni debe ser un acto constitutivo, sino simplemente uno administrativo

– declarativo, y la formalidad registral no constituir un requisito para su

validez, pues, las comunidades deberían ser reconocidas por la simple

comprobación de su existencia[11].“Articulo 136°.- "Las tierras de las comunidades son inalienables,

imprescriptibles e inembargables, salvo las excepciones establecidas por la

Constitución Política del Perú.

Se presume que son propiedad comunal las tierras poseídas de acuerdo al

reconocimiento e inscripción de la comunidad".

Se entiende que la primera parte del presente artículo ha sido modificado

tácitamente por el artículo 89° de la Constitución Política de 1993, que sólo

le reconoce el carácter de imprescriptible a las tierras comunales, con las

posibles consecuencias ya señaladas líneas arriba.

En el tema de la tenencia y explotación de la tierra resalta el tutelaje con

que el Estado ha tenido frente a las Comunidades, que no puede definirse

sólo en términos de tenencia y explotación de la tierra, pues, encierra un

problema más profundo, que ha permitido que antropólogos, sociólogos y

últimamente los economistas, hayan y sigan dedicando estudios de

investigación sin agotar el tema, desde diversas perspectivas, incluido el

enfoque jurídico[12].“Articulo 137°.- "El Poder Ejecutivo regula el estatuto de las comunidades,

el cual consagra su autonomía económica y administrativa, así como los

derechos y obligaciones de sus miembros y las demás normas para su

reconocimiento, inscripción, organización y funcionamiento".

Las leyes especiales no regulan la organización y administración de las

comunidades nativas (a diferencia de las comunidades campesinas donde 

sí lo hacen) sino que permiten que aquellas opten por un modelo que se

adecue a su naturaleza, dentro del marco legal y constitucional. El problema

se presenta cuando el estatuto contiene vacíos, en este caso los operadores

del derecho no dudan en aplicar las normas sobre comunidades campesinas

a las comunidades nativas; debiéndose tener cuidado con esta

interpretación, pues, la realidad de las comunidades nativas es distinta, lo

que podría hacerse en cambio es exigir que aprueben sus normas

estatutarias para que sus actos se adecuen a éstas[13].“Articulo 138°.- "La asamblea general es el órgano supremo de las

comunidades. Los directivos y representantes comunales son elegidos

periódicamente, mediante voto personal, igual, libre, secreto y obligatorio."

Page 27: Comunidad Campesina y Nativa

Esta es una norma adecuada a la realidad de las comunidades, puesto que

no todos los comuneros tienen los mismos derechos y obligaciones dentro

de la comunidad.

La Asamblea General no por ser el órgano máximo puede decidir incluso en

contra de su propio estatuto, pero sucede muchas veces el que es difícil

para estas organizaciones adecuarse a éstos márgenes legales. De ahí que

surge la necesidad de una legislación especial unificada y sobretodo

flexible, respetando ante todo las costumbres, pues ocurre que a mayores

normas impuestas, mayores trabas, ya que éstas no guardan armonía con la

verdadera naturaleza de estas organizaciones.

“Articulo 139°.- Las comunidades tienen un padrón general actualizado

con el nombre, actividad, domicilio y fecha de admisión de cada uno de sus

miembros, con indicación de los que ejerzan cargos directivos o

representación.

Las comunidades tienen, asimismo, un catastro en el que constan los bienes

que integran su patrimonio.

En el padrón general y en el catastro constan también los demás datos que

señale la legislación especial.”

E.- Normas Especiales:

Las principales leyes y normas especiales relativas a las comunidades son

las siguientes:

- Decreto Ley 22175 - Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo

Agrario de las Regiones dela Selva y Ceja de Selva. Estableció el

reconocimiento legal y la personería jurídica en favor de las comunidades

nativas, garantizándoles el derecho de propiedad respecto a las tierras con

aptitud para el cultivo y/o la ganadería  y señaló el régimen de protección

de la propiedad territorial como tierras inalienables, inembargables e

imprescriptibles. Tiene como finalidad establecer una estructura agraria que

contribuya al desarrollo integral de las regiones de Selva y ceja de Selva.

- Ley 24656 - Ley General de Comunidades Campesinas. Esta Ley

declara de interés nacional e interés social y cultural el desarrollo integral

de las comunidades campesinas. Dicha ley, además de definir a las

comunidades campesinas y sus funciones, señala quiénes son comuneros,

sus derechos y obligaciones, así como su organización administrativa,

consistente en una Asamblea General, una Directiva Comunal y si la

comunidad lo decide algunos Comités Especializados, tanto por actividad

como por anexos. El Estado reconoce a las Comunidades Campesinas como

instituciones democráticas, fundamentales, autónomas en su organización,

trabajo comunal y uso de la tierra, así como en lo económico y

administrativo.

Page 28: Comunidad Campesina y Nativa

- Ley  24657,  Ley de Deslinde y Titulación del Territorio de las

Comunidades Campesinas. Hace alusión a las tierras originarias de la

comunidad. Es una norma importante, en tanto establece cuales son las

tierras comunales. De igual forma establece el proceso de saneamiento

físico legal de las Comunidades Campesinas, y los requisitos para inscribir

los respectivos títulos de propiedad de las comunidades.

- Decreto Ley 25902, Ley que crea el El Proyecto Especial de

Titulación de Tierras y Catastro  Rural – PETT. El PETT actualmente ha

sido fusionado con el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal -

COFOPRI, y tenía la función de perfeccionar la titulación de las tierras

incluidas en la Reforma Agraria, extendiéndose luego a la función de

supervisar las actividades de titulación y deslinde de las Comunidades 

Campesinas y Nativas que se realicen a nivel nacional, así como dictar las

regulaciones necesarias a través de las respectivas directivas.

- Ley 26505, Ley de la inversión privada en el desarrollo de las

actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las

comunidades campesinas y nativas – Ley de Tierras.   Establece los

principios generales necesarios para promover la inversión privada  en el

desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional

y de las Comunidades Campesinas y Nativas. Regulo el marco en el cual las

tierras comunales podrían ser transferidas.

- Ley 26845, Ley de Titulación de Tierras de las Comunidades

Campesinas de la Costa. Regulael otorgamiento de los títulos de

propiedad y la inscripción registral de las tierras de las Comunidades

Campesinas de la Costa y las de sus comuneros que adopten por la decisión

de proceder a la adjudicación en parcelas individuales o en copropiedad.

- Decreto Supremo 008-91-TR, Reglamento de la Ley General de

Comunidades Campesinas.Se refiere a los aspectos propiamente

organizativos (reconocimiento de la comunidad, de los comuneros, de sus

derechos y obligaciones, de la asamblea general, de la directiva comunal,

de los anexos). Se trata a las comunidades campesinas como empresas

sociales.

- Decreto Supremo 004-92-TR. Complementó el Decreto Supremo

anterior, refiriéndose al régimen económico de las comunidades campesinas

(considerando la empresa comunal, la empresa multicomunal y la

participación de la comunidad como socia de empresas) y las Cajas de

Crédito Comunal. Esta última parte del Reglamento fue sustituida por el

Decreto Supremo 045 – 93 - AG, que creó las Empresas Comunales y

Multicomunales de Servicios Agropecuarios.

Page 29: Comunidad Campesina y Nativa

- Decreto Supremo 003-79-AA – Reglamento de la Ley de

Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las Regiones de la

Selva y Ceja de Selva. Precisa la aplicación del Decreto Ley 22175.

- Decreto Legislativo 613, Código del Medio Ambiente, Artículo 54°.

Establece que el Estado peruano reconoce el derecho de propiedad de las

comunidades campesinas y nativas ancestrales sobre las tierras que poseen

dentro de áreas naturalmente protegidas. 

- Decreto Supremo 011-97-AG, Reglamento de la Ley de

Tierras.  Norma la forma de adjudicación de la tierras y la utilización por

parte de los inversionistas.

Las referidas disposiciones legales, han venido siendo modificadas por

normas que legislan de manera puntual sobre algún aspecto de dichas

Comunidades, pero que sin embargo no han logrado su objetivo a cabalidad,

creándose más bien una suerte de dispersión legislativa que dificulta su

conocimiento y aplicación. Además en la actualidad se vive un proceso de

modernización de gestión del Estado así como de un proceso de

Descentralización y Regionalización que hacen viable que las Comunidades

Campesinas y Nativas se desarrollen dentro del campo de la modernidad,

así como en igualdad de condiciones y sin discriminación alguna en todos

los actos de gestión pública, lo cual haría necesario la unificación y

ordenamiento de las normas que las regulan.

IV.- La Propiedad Comunal:

El tema relativo a la propiedad de las tierras comunales es un tema de

mucha sensibilidad social, tanto hacia el interior como hacia el exterior de

las Comunidades Campesinas y Nativas del Perú. Como se ha indicado ya,

los cambios introducidos en los Artículos 88° y 89° de  la Constitución

Política de 1993, cambiaron el estatus de las tierras comunales, facilitando

su libre disponibilidad y por tanto su expocisión a los cambios sociales y de

mercado propios a nuestra sociedad.

Los principales conflictos que afectan a las Comunidades Campesinas y

Nativas están normalmente vinculados a las tierras, a su propiedad y a su

defensa, siendo por tanto importante lo relativo al saneamiento legal o

formalización de la propiedad comunal.

En los últimos años el Estado ha procurado dar solución a la falta de

saneamiento legal de la propiedad comunal, a través de la entrada en

vigencia de diversas leyes y de la aplicación de políticas orientadas a

mejorar la situación legal y estado de dichas tierras.

La Constitución de 1979 en su Articulo 163°, establecía lo siguiente:

"Las tierras de las Comunidades Campesinas y Nativas son

inembargables e imprescriptibles. También son inalienables, salvo ley

Page 30: Comunidad Campesina y Nativa

fundada en el interés de la comunidad,   y solicitada por  una   mayoría  

de  los  dos  tercios de los miembros calificados de ésta, o en caso de

expropiación por necesidad y utilidad públicas”.

La Constitución de 1979 establecía el carácter de imprescriptible,

inembargable e inalienable de las tierras comunales, habiéndose

establecido solo dos excepciones, cuando  la enajenación fuera de interés

de la comunidad, debiendo contar con la aprobación de una mayoría de dos

tercios de  los miembros calificados de la comunidad y que el acuerdo fuera

ratificado por ley, asimismo cabía la enajenación en caso de expropiación

por necesidad y utilidad publica, aunque en la realidad la transferencia de

propiedad era una practica común al interior de las comunidades en donde

se daba un mercado de tierras, aunque limitado.

Influenciada por la economía de mercado la Constitución Política de 1993

modificó sustancialmente el tratamiento de las tierras comunales,

restringiendo el régimen de protección a un solo atributo, la

imprescriptibilidad, aunque limitada por el abandono de las tierras,

modificaciones introducidas a través del articulo 89° de la Constitución y 

que  han tenido un gran impacto en las comunidades, en tanto permite la

transferencia de la propiedad comunal con posibles consecuencias

negativas para las mismas, pues permite  que cualquier persona natural o

jurídica, no necesariamente comunera, adquiera y se vuelva propietaria de

tierras agrarias sin limite en ese sentido,  pudiendo las comunidades perder

su principal capital y elemento característico, las tierras comunales. No

obstante esto, no puede negarse el también eventual efecto positivo de la

norma, en tanto permite el otorgar las tierras comunales en adjudicación

individual o familiar a favor de sus propios comuneros, lo cual, entendemos,

cumpliría con el fin de lo estipulado en la constitución, siendo también

positiva la posibilidad del autofinanciamiento de las comunidades al poder

dar en garantía las tierras comunales, pero con el eventual riesgo de

perderlas en caso de incumplimiento.

Una norma especial importante y relacionada directamente a la propiedad

comunal es la Ley de Deslinde y Titulación del Territorio Comunal, Ley

24657, la cual busco dar solución a la falta de títulos de propiedad a favor

de  las comunidades, así como el regularizar los defectos en la titulación ya

efectuada sobre predios comunales,  lo cual impedía un adecuado

reconocimiento y oponibilidad ante terceros del derecho de propiedad sobre

los citados predios, así como el poder otorgarlos en garantía para obtener

financiamiento, con el riesgo ya señalado. 

Page 31: Comunidad Campesina y Nativa

La Ley General de Comunidades Campesinas, Ley 24656, estableció en su

Articulo 7° lo siguiente:

“...Las tierras de las Comunidades Campesinas son las que señala la Ley de

Deslinde y Titulación...”

De esa manera se determino que la Ley 24657 sea la que establezca que se

consideraba propiedad o tierras comunales, estableciendo en su Artículo 2°

lo siguiente:

“El territorio comunal esta integrado por: Las tierras originarias de la

comunidad, las tierras adquiridas de acuerdo al derecho común y agrario, y

las adjudicadas en virtud de la Reforma Agraria. Las tierras originarias

comprenden las que la comunidad viene poseyendo, incluyendo las eriazas

y las que indican sus títulos. . .”

Estas normas fueron emitidas antes de la entrada en vigencia de la actual

Constitución Política, sirviendo en su momento de  respaldo a la

Constitución de 1979 a fin de obtener una adecuada defensa de la

propiedad comunal.

Estas leyes no fueron la solución para el saneamiento de la propiedad

comunal, pero es importante señalar que uno de sus efectos más

importantes fue el que las dependencias del Ministerio de Agricultura

remitieron  a los Registros Públicos, en función a las mismas, miles de

expedientes de reconocimiento y titulación de comunidades. En los años

siguientes, ya con la nueva Constitución Política y con la desactivación de

los Juzgados Agrarios (antes Juzgados de Tierras) el ritmo de formalización

de la propiedad comunal se redujo significativamente[14].La Ley Orgánica del Ministerio de Agricultura, Decreto Ley  25902, creó el

Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural - PETT. La misión

del PETT no fue atender el problema de las comunidades campesinas, sino 

llevar a cabo  las acciones necesarias para perfeccionar la titulación en el

registro de los predios rurales expropiados durante la vigencia de Decreto

Ley 17716, Ley de la reforma Agraria. El  artículo 6° del primer Reglamento

de Organización y Funciones del PETT agrego: "Realizará además, la

titulación de los predios rurales que actualmente se encuentren en

propiedad del Estado y que éste adjudique o transfiera con posterioridad a

la vigencia del Decreto Legislativo 653." No  obstante esto, a través de 

sucesivas modificaciones a dicho Reglamento, se fue otorgando al PETT

mayores atribuciones en materia de formalización de la propiedad predial

Page 32: Comunidad Campesina y Nativa

en el sector rural, siendo el deslinde y titulación una facultad de las

Direcciones Regionales que el PETT asumió en algunos casos[15].Con posterioridad la Constitución de 1993, se aprobó la Ley  26505, Ley de

Promoción de la Inversión en las Actividades Económicas en las

Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y

Nativas -  Ley de Tierras, la cual no  fortaleció a las comunidades y su

relación con la tierra sino que desarrolló los mecanismos para que las

comunidades pudieran disponer de sus tierras, especialmente en el caso de

las comunidades campesinas de la Costa,  no aportando nada al proceso de

formalización de su derecho de propiedad.

Es importante resaltar que esta legislación genero          una tendencia 

hacia   la titulación individual de las tierras comunales, que si bien se hacia

a favor de los mismos comuneros, genero la fragmentación de la tierra

comunal en unidades de propiedad familiar. Se debe tomar en cuenta la

característica especial de las tierras comunales, en tanto, acepta la ficción

de la existencia de tierras familiares y de tierras comunales en un mismo

territorio, las primeras propias a los comuneros o familias y las segundas

destinadas a zonas, por ejemplo, de pastoreo[16].

Es necesario precisar que la libre transferencia de la propiedad comunal

recogida en el articulo 89° de la Constitución de 1993, tiene una limitación

incluida en el Articulo 11° de la Ley 26505, Ley de Tierras, la cual establece

lo siguiente:

"Para disponer, gravar, arrendar o ejercer cualquier otro acto sobre las

tierras comunales de la Sierrao Selva, se requerirá del Acuerdo de la

Asamblea General con el voto conforme de no menos de los dos tercios de

todos los miembros de la Comunidad".

Es importante resaltar que esta restricción es favorable   pero a la vez solo

aplicable a las comunidades de la sierra y

selva, mas aún cuando a través de la Ley 26845, Ley de Titulación de

Tierras de las Comunidades Campesinas de la Costa, se eximio del señalado

requisito a la transferencia de las tierras de las comunidades de la Costa; su

articulo 1° establece lo siguiente:

“Declarase de interés nacional el otorgamiento de títulos de propiedad y la

inscripción registral de las tierras de las Comunidades Campesinas de la

Costa y las de sus comuneros que adopten la decisión de proceder a la

adjudicación en parcelas individuales o en copropiedad, con el fin de

garantizar los derechos de las Comunidades Campesinas de la Costa al uso

Page 33: Comunidad Campesina y Nativa

y la libre disposición de sus tierras, los derechos de los comuneros a la

propiedad individual y a la herencia, y al ejercicio de la iniciativa privada,

establecidos por el Artículo 89°, el inciso 16) del Artículo 2° y el Artículo 58°

de la Constitución Política, respectivamente.”

Dicho todo esto, resulta evidente que la legislación no ha tratado de la

mejor manera lo referente a la protección de las tierras comunales,

propiedad que es importante regular por la relevancia social y económica

que implica para nuestro país, resaltando además que la orientación de

nuestra actual Constitución debería entenderse como una que busca que los

miembros de las Comunidades Campesinas y Nativas, como ciudadanos que

son, tengan los mecanismos  legales que les permitan disponer o gravar su

propiedad comunal en búsqueda del desarrollo de las propias comunidades

sin perder por ello sus tierras, debiendo buscar desarrollar una mejor, mas

ordenada  y mas precisa legislación especial que complemente lo

establecido por la Constitución a fin de evitarse el perjudicar la realidad de

las propias comunidades, pues, las mismas no pueden ser tratadas como un

grupo titular de una  copropiedad común y corriente, tomándose en cuenta

las opiniones y decisiones de los  comuneros integrantes de las mismas, los

que deben gozar de las garantías mínimas que les permitan proteger sus

predios.

V.- Normas Internacionales y Legislación Comparada:

Normativa internacional.  

Es importante señalar que el 17 de enero de 1994 el Perú ratifico

el Convenio 169 de la OIT, sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países

independientes,  el cual entró en vigencia el 2 de febrero de 1995. Este

convenio reconoce diversos derechos a los Pueblos Indígenas bajo el

principio de su auto identificación e incorpora una serie de medidas

destinadas a garantizar el control de estos pueblos sobre sus propias

instituciones, formas de vida y su desarrollo económico; y a mantener y

fortalecer sus identidades, lenguas y religiones. Al ratificar tal instrumento,

el Estado peruano se comprometió a adoptar medidas especiales para

garantizar a sus pueblos indígenas el goce efectivo de los derechos

humanos y libertades fundamentales, sin restricciones, así como realizar

esfuerzos para mejorar las condiciones de vida, participación y desarrollo en

el marco del respeto de sus valores culturales y religiosos[17]. En ese sentido, el convenio referido reconoce a las poblaciones indígenas

los siguientes derechos:

- Gozar en igualdad los derechos humanos, sociales, económicos y

culturales, respetando su identidad.

Page 34: Comunidad Campesina y Nativa

- No ser discriminados.

- Conservar sus valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y

espirituales.

- Participar en la adopción de medidas legislativas o administrativas

susceptibles de afectarlos.

- Determinar libremente su proceso de desarrollo, en la medida que este

afecte sus vidas, creencias e instituciones.

- Tomar en cuenta sus costumbres o derecho consuetudinario al aplicar la

legislación nacional a ellas o sus miembros.

- Reconocimiento a la propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan.

- Protección y utilización de los recursos naturales de sus tierras.

La ratificación del Convenio 169 de la OIT por parte del Estado peruano

representó una conquista para los pueblos indígenas reunido en las

Comunidades Campesinas y Nativas, al establecer la necesidad de una

legislación especial para el tratamiento de la problemática con relación a la

tierra. 

La Declaración Universal de los Derechos Humanos, y la Declaración

Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, establecen que el

derecho a la igualdad sin discriminación es uno de los pilares de la

protección de los derechos humanos, reconocimiento importante para el

desarrollo de la Comunidades Campesinas y Nativas.   Este derecho esta

consagrado en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del

Hombre, que establece:  

Artículo II: Todas las personas son iguales ante la ley y tienen los derechos y

deberes consagrados en esta declaración sin distinción de raza, sexo,

idioma, credo ni otra  alguna.    

Legislación Comparada.          

La Legislación extranjera ha recogido de diversas maneras la regulación

correspondiente a lasComunidades Campesinas y Nativas, legislaciones que

establecen lo siguiente:

- COLOMBIA.- Se reconocen los territorios indígenas como "entidades

territoriales" en la misma categoría que los Municipios y Distritos, y se

destina un capítulo especial en la Constitución  a su regulación, de la que

surge la autonomía que gozan dentro de su circunscripción, permitiéndoles

el gobernarse por autoridades propias, administrar sus recursos y establecer

los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, así como

participar en las rentas nacionales.

- PARAGUAY.- La Constitución establece un régimen de propiedad de las

comunidades que ha recibido un tratamiento especial, en tanto se asegura

el derecho de propiedad comunitaria, consagrando la obligación por parte

del Estado de proveerlos gratuitamente de esas tierras, las que se declaran

Page 35: Comunidad Campesina y Nativa

inembargables, indivisibles, intransferibles, imprescriptibles, exentas de

tributos y no susceptibles a garantizar obligaciones contractuales, ni de ser

arrendadas.

- BRASIL.- Se les reconoce constitucionalmente el usufructo exclusivo de

las riquezas existentes en el suelo, los ríos y los lagos, salvo casos de

autorización expresa del Congreso Nacional, en favor de terceros y con

participación en los frutos provenientes de la explotación.

- VENEZUELA.- Considera que su protección como "comunidad" y su

incorporación progresiva a la vida de la nación requieren un régimen de

excepción, y se dejan libradas a la Ley. Podría señalarse, sin embargo, el

amparo irrestricto a cargo de los tribunales de justicia en el goce y ejercicio

de los derechos y garantías consagradas por la Constitución.

- COSTA RICA.- La Ley 7316, reconoce la aspiración de los pueblos

indígenas a asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida,

de su desarrollo económico, a mantener y fortalecer sus identidades,

lenguas y religiones, todo esto dentro del marco de los zonas de territorio

en los que viven.

- URUGUAY, MÉXICO Y BOLIVIA.- Reconocen legalmente a las

Organizaciones Comunitarias Rurales y Urbanas y les abre la posibilidad de

adquirir personería jurídica para que participenactivamente en el manejo de

los municipios.

- ECUADOR.- Consagra la obligación de establecer defensores públicos para

el patrocinio de las comunidades indígenas.

- CENTRO AMÉRICA (EL SALVADOR, GUATEMALA, NICARAGUA,

HONDURAS).- Establecen en su Constitución que todos los indígenas son

ciudadanos de sus respectivos países.

Bibliografía:

 

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Comparado”. Ediciones Constitución y Sociedad, Lima, Noviembre

1997, Tercera Edición.

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Realidad Peruana”; Biblioteca Amauta,  Décimo Tercera Edición,  -

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[1] Derecho Constitucional Peruano, José Pareja Paz Soldan, Ediciones librería Studium, Lima 1973, pag. 413[2] Paz  Soldan Ob. Cit.[3] Citado por  Pedro Germán Núñez Palomino, en  Derecho y Comunidades Campesinas en el Perú, 1969, 1988, mayo 1996 Pag.18[4] El reconocimiento y la consolidación de la República como única forma de gobierno compatible con los derechos del pueblo y con el libre y constante desarrollo de la sociedad. La autonomía absoluta de la Comuna, que ha de ser válida para todas las localidades de Francia y que garantice a cada municipio la inviolabilidad de sus derechos, así como a todos los franceses el pleno ejercicio de sus facultades y capacidades como seres humanos, ciudadanos y trabajadores. La autonomía de la Comuna no tendrá más límites que el derecho de autonomía igual para todas las demás comunas adheridas al pacto, cuya alianza garantizará la Unidad francesa.

Declaración de la Comuna de París al Pueblo Francés, 19 de abril de 1871

[5] En el censo general de 1,940 se registraron 4,263 comunidades; según un mensaje presidencial de 1,965, existía 1,650 comunidades con una población aproximada de 1’400,000 habitantes  y con una extensión de pastos en su poder por el orden de los  7’800,000 hectáreas. En cuanto a tierras de cultivo la extensión total existente en esa época era de 556,544 hectáreas. El 94% de las comunidades que estaban reconocidas  estaban  ubicadas en la sierra ( Paz Soldan Ob. Cit).Según el III Censo Nacional Agropecuario, las comunidades campesinas poseen casi el 40% de la superficie agropecuaria del país. Si esta superficie agropecuaria representa sólo el 27.53% del territorio nacional, resultaría que las comunidades campesinas poseerían el 10.96%.[6] CASTILLO, Marlene, MONGE SALGADO, Carlos, Las Comunidades Campesinas en el Siglo XXI: Situación Actual y Cambios Normativos, “Las Comunidades Campesinas y Nuevos Marcos Institucionales”, Lima, Editorial Allpa – 2004. 

[7] Segundo Informe sobre la situación de los Derechos  Humanos en el Perú - Capítulo X - Los Derechos De Las Comunidades Indígenas, Fuente: Internet – www.aprodeh.org.pe/on_peru/oea/informes/especiales.  [8] Informe del Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica, Lima, 30 de octubre de 1999–Fuente:Internet–www.aprodeh.org.pe/on_peru/oea/informes/especiales.

[9] BERNALES, Enrique. La Constitución de 1993. Análisis Comparado. Ediciones Constitución y Sociedad Lima Noviembre 1997, Tercera Edición, Pag. 312. 

[10] Plant, Roger and Hvalkof, Soren, “Land Titling and Indigenous Peopes” (draft). Sustainable Development Department. Inter-American Development Bank. Diciembre 1999. Fuente: Internet – www.aprodeh.org.pe/on_peru/oea/informes/especiales.

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[11] ECHEGARAY GÓMEZ DE LA TORRE,  Francisco,  “Código Civil Comentado por los 100 mejores Especialistas”, Gaceta Jurídica, Lima, 2003, Pag. 592 – 593.[12] GRANDEZ CASTRO, Pedro, “Código Civil Comentado por los 100 mejores Especialistas”, Gaceta Jurídica, Lima, 2003, Pag. 594 – 595.

[13] VASQUEZ TORRES, Elena, "Código Civil Comentado por los 100 mejores Especialistas", Gaceta Jurídica, Lima, 2003, Pag. 605.

[14] CASTILLO, Marlene, DEL CASTILLO PINTO, Laureano, Las Comunidades Campesinas en el Siglo XXI: Situación Actual y Cambios Normativos, “Conflictos en Tierras de Comunidades Campesinas y Legislación”, Lima, Editorial Allpa – 2004. 

[15] CASTILLO, Marlene, DEL CASTILLO PINTO, Laureano, Las Comunidades Campesinas en el Siglo XXI: Situación Actual y Cambios Normativos, “Conflictos en Tierras de Comunidades Campesinas y Legislación”, Lima, Editorial Allpa – 2004. [16]  DIEZ, Alejandro, Interculturidad y Comunidades: Propiedad Colectiva y Propiedad Individual, Debate Agrario número 36, Lima. Centro de Debate de Estudios Sociales, 2003. Pag. 74.[17] GRANDEZ CASTRO, Pedro, “Código Civil Comentado por los 100 mejores Especialistas”, Gaceta Jurídica, Lima, 2003, Pag. 594 – 595.