CAPíTULO 2

FUNDAMENTOS TEÓRICOS,DE LA POLíTICA SOCIAL (./\otot-=T-)

Ricardo Montoro Romero

Universidad de Valladolid

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'12/1. .Introducción: los>problemaspat:a.~efinir la Política Social.2.2. Primeras definicionesy antecedentes dd!aPolítica Social.'2.3. Las bases fundamentales: Estado Social y Política Social.2.4. Estado de Bienestar y Política 'SociaL K

2.5. La.influencia de.lasgrandes cÓrrientes de pensamiento y de las ideas.2.6. Los modelos de Política Social. ".;1;2.7. RedefiÍliendola PoliticaSocial.:'2.8.> Los pilares del futuro de la:Política Social.2.9. Conclusión.2.10. Bibliografia.

2.1. INTRODUCCiÓN: LOS PROBLEMAS PARA DEFINIRLA POLíTICA SOCIAL

No es fácil definir exactamente qué es Política Social. Alcanzar una definición correcta.que pueda ser admitida por la mayoría de los especialistas, es una tarea dificil,aunque noimposible. Recordemos que el mismo Titmuss, uno de los autores más relevantes e indis-cutibles que hayan abordado esta área de estudio, llegó a decir que, intentar una defini-ción precisa es, en sí mismo,un «problema insoluble» (1968:pág. 20).Y esto es así porque,como sugiere Donati (1985), realmente existen tantas definiciones de Política Socialcomo autores han escrito sobre el tema. La cuestión es demasiado importante, afectatanto a la vida de los ciudadanos de una sociedad moderna, y es capaz de afectar a ladistribución de los recursosmateriales de nuestras sociedades de tal manera que no debe-mos extrañamos de que los numerosos autores que han tratado esta cuestión hayangenerado definiciones que no acaban de coincidir entre sí. Por otra parte, no debemosolvidar que en todos estos autores subyace alguna ideología, alguna perspectiva; yesomismo ya hace que las definicionesse alejen entre sí, que no coincidan como no lo hacen

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las ideologías ni las perspectivas. El término Política Social querrá decir cosas bien dis-tintas según la concepción del mundo que se tenga.

En términos genéricos,con los que prácticamente cualquiera estaría de acuerdo, porPolítica Social podríamos entender el diseño y la ejecución programada y estructuradade todas aquellas iniciativas adoptadas para atender una serie de necesidades considera-das básicas para la población con arreglo al baremo de civilización definido en lo quedenominamos como sociedades industriales avanzadas. Por los contenidos de la PolíticaSocial están interesadas las agencias público-estatales de manera fundamental, casi pordefinición, pero también, y cada vez más, las agencias privadas con o sin finesde lucro, enesa mezcla que Habermas definió como la nueva esfera pública (HABERMAS,1981):unasituación en la que los límitesentre lo privado y lo público están cada vez más difumina-dos, son cada vez menos claros y precisos.Con otras palabras, cuando decimosPolíticaSocial estamos aludiendo a una mirada de preocupación colectiva pública sobre esasnecesidades colectivasy básicas que tienen los ciudadanos. Y, entre aquellas necesidadesbásicas, en términos convencionales, figuran de manera singular las siguientes:la salud, laeducación, el trabajo, una jubilación digna, el derecho al trabajo, y, en general, el mante-nimiento de unas condiciones generalesque impidan la marginación social en cualquierade sus formas. Pero no contamos con un listado único de necesidades. Puede ocurrir quealgunas que fueron importantes hace 50 años ahora no lo son o lo son menos; y, alcontrario, que necesidades que hoy nos parecen elementales, hace 50 años ni siquieraeran contempladas. Si esto ha sido así hasta ahora, es lógico esperar que lo siga siendo enel futuro: cuestiones que hoy nos parecen elementales dejarán de serIo, y surgirán otrasnuevas que ocuparán su lugar. La razón que explica este fenómeno es que el listado decontenidos de la Política Social no es más que el fluido resultado de grandes acuerdos opactos sociales registrados en paises particulares y que se extienden con facilidad haciaotros. Así, no todas las llamadas sociedadesindustriales avanzadas compartirían todos ycada uno de esos criterios; y mucho menos ocurriría en las sociedades en víasde desarro-llo. Como listado abierto, mutable en función de los sucesivos pactos sociales que se vanproduciendo, en los últimos tiempos se han incorporado con ímpetu a estos objetivos dePolítica Social cuestiones tales como la defensa del medio ambiente, la protección delmenor, la vivienda,la defensa de la igualdad entre los géneros, y la protección a la terceraedad. En el horizonte inmediato (si no están ya aquí) se perfilan cuestiones como loscomportamientos sociales homosexuales y las formas matrimoniales no convencionales.

2.2. PRIMERAS DEFINICIONES Y ANTECEDENTESDE LA POLíTICA SOCIAL

La expresión PolíticaSocialempezó a utilizarse a mediados del siglo XIX.Incluso pareceque fue Robert Mohl quien empleó por primera vez la expresión sozialpolitik en 1845para referirsea una suerte de teoría de regulación de los fines sociales que fuesediferentede la política jurídica imperante en aquellos momentos dentro de la Teoría del Estado.Pero, al margen de la autoría, un problema siempre menor, lo importante aquí es quesurge un concepto que se uniría a otros que se estaban desarrollando a mediados del si-glo XIXpara hacer frente a la cuestión social.

Pero, parece claro que encontramos un gran obstáculo a la hora de reflexionar sobreel significado de Política Social en el elevado nivel de abstracción que en sí mismo supo-ne. De hecho, resulta difícil o imposible identificada perfectamente con un sistema orégimen político específicos.Antes al contrario, bajo muy distintas formas, la PolíticaSocial se adapta a regímenes que, incluso, son claramente contradictorios entre sí. Sepuede hablar de Política Social en un sistemade carácter neoliberal,y también en otro del

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tipo de socialismo real (aunque nos hayamos quedado prácticamente sin ejemplos con-cretos en este último caso). Y,por supuesto, la Política Social se muevecon holgura en lossistemas de influencia social-demócrata moderada o radical.

Sin embargo, desde el punto de vista histórico, y también rigurosamente actual, laidea de Política Social ha estado y está unida íntimamente a la figura del Estado. Dehecho, podría entenderse la Política Social como el instrumento característico del Estadomoderno que ha permitido, por un lado, limar los conflictos sociales que venían arras-trándose desde el siglo XIX,y, por otro, conseguir alcanzar un grado de equiparaciónsocial (una especie de igualdad social no totalmente realizada) bajo la forma de ese bie-nestarcolectivo que ha caracterizado especialmente a los países europeos desde el final dela 11Guerra Mundial. A ese Estado se le ha denominado Estado benefactor, o Estadoprotector, aunque el término con que se le conoce con mayor amplitud es el de Estado deBienestar (o, en su versión anglosajona, WelfareState). El principio elemental sobre el quese ha sustentado esta Política Social característica del Estado de Bienestar es bien senci-llo: en algunas cuestiones definidas como básicas (de forma singular, educación y sani-dad), todos los ciudadanos son tratados de igual forma, aunque no todos contribuyenfinancieramente de igual manera, sino que lo hacen en función de sus rentas personales yde su trabajo; en función, por tanto, de sus capacidades. El Estado se arroga así un papelrecaudador y redistribuidor hasta entonces desconocido en tales dimensiones, lo que hahecho que en todos los países industrializados de Occidente, especialmente en algunoseuropeos, el gasto público haya llegado a alcanzar más de un tercio del Producto InteriorBruto. De hecho, en España hemos pasado desde un Gasto Público que suponía el 25 por100 del PIB en la década de los setenta hasta el actual 47 por l()();y en ese importantecrecimiento tienen una gran responsabilidad los llamados Gastos Sociales.Dentro de eseGasto Público, el llamado Gasto Social, o gasto público dirigido a las partidas sociales,ocupa un más que significativo lugar.

Sea como fuese, la idea de Política Social surge en cuatro parámetros principales sinlos cuales no podría entenderse su significado. Esos parámetros son: 1) el concepto deEstado Social; 2) la idea de Estado de Bienestar (WelfareState);3) la concepción liberaldel orden social y económico, y 4) la concepción socialista y socialdemócrata. Cabríaañadir un quinto parámetro de menor entidad pero de especial significado quizá paraentender ciertas formas en que es concebida la Política Social especialmente en nuestropaís. Nos referimos al contenido de la Doctrina Social de la Iglesia, tradicionalmenteinteresada por lograr los mismos objetivos de bienestar social colectivo. Sin embargo,este último carece de la talla teórica que permita situarlo al mismo nivel que los otrostres. Por este motivo, no 10abordaremos directamente en este capítulo. Concentraremosnuestra atención, pues, en los cuatro primeros.

2.3. LAS BASES FUNDAMENTALES: ESTADO SOCIALY POlÍTICA SOCIAL

Los orígenes históricos del moderno Estado de Bienestar se remontan a la fórmula políti-ca denominada como Estado Social de Derecho,acuñada durante la República de Wei-mar por HERMANHELLER(1974),uno de los primeros autores socialistas que empiezan aperfilar 10que posteriormente sería la socialdemocracia europea. Aquella fórmula supo-ne una redefinición del antiguo Estado de Derecho oponiéndose a la visión liberal, queera considerada como caduca, y frente a fórmulas totalitarias del Estado de origen nacio-nal-socialista o bolchevique (MEIL,1984, pág. 211).

A pesar de contar con esa primera definición, pueden rastrearse fácilmente sus raícesmás profundas en el tiempo y el pensamiento, 10que nos llevaría a la mitad del siglo XIX.

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ABENDROTH(1973)encuentra los orígenes de esta fórmula política en los movimientosobreros del siglo XIX,donde por primera vez aparecen asociadas, por un lado, la presen-cia del Estado en la reivindicación del derecho al trabajo, y,por otro, enérgicas requisito-rias de democratización del aparato estatal. Forsthoff, por su parte, sitúa estos orígenesen la obra de LoRENZVaNSTEIN(1981),desarrollada a mediados del siglo XIX,donde seperfila la nueva figura política de la monarquía social, y en la que la AdministraciónPública asume el papel de atender las necesidades sociales (MEIL,1984,pág. 212).GARcfAPELAYO(1982)comparte este último criterio, aunque haciéndolo extensivo a pensadoressocialistas como Lasalle.

El concepto clave para entender lo que p.uedaser Política Social incluso en sus acep-ciones más diversas es, por tanto, aquel de Estado Social. Porque una cosa está clara: sino se hubiese consolidado la figura del Estado Social, la otra figura de la Política Socialhabría sido totalmente inviable. Por ese motivo debemos detenemos en explicar sus im-portantes contenidos.

Formulada como gran principio escrito, la idea de Estado Social apareció por prime-ra vez con formato constitucional en la Ley Fundamentalde la República Federal Alema-na, en el año 1949, Ley que en su Artículo 20 definía la República como «un Estadofederal, democrático y social», mientras que en el Artículo 28 volvía a hacerlo como «unEstado democrático y social de Derecho». La inspiración de la Constitución Española de1978en dicha Ley y en este punto es evidente: en su Artículo 1se puede leer que «Españase constituye en un Estado Social y democrático de Derecho».

El Estado Social de Derecho (y el posterior Estado de Bienestar) nacieron de esadificil confluencia entre Estado y Sociedad, conseguida después de que se pusiesen deacuerdo posiciones socialistas y liberales en sus versiones más moderadas y reformistas.Es importante que recordemos esto por lo que supondrá a la hora de interpretar lo queocurre en todas las esferas de las sociedades del Estado de Bienestar hoy día, para enten-der lo que pueda haber detrás de sus crisis, y para comprender el verdadero significadodela Política Social.Como ha señalado GARCÍAPELAYO,en términos históricos y generales,debemos entender el Estado Social como el intento de adaptación del Estado tradicional(también conocido como Estado liberal burgués) a las condiciones socialesde la civiliza-ción industrial y postindustrial con sus nuevos y complejos problemas, pero también consus grandes posibilidades técnicas, económicas y organizativas para enfrentarlos (GARCÍAPELAYO,1982,pág. 18).En esa transformación, y a lo largo del último tercio del siglo XIX,surge toda una Política Social dirigida a ayudar a las capas de población más necesitadasde la sociedad. Pero no deben confundirse ambas cosas. Es cierto que el Estado Social ysu heredero, el Estado de Bienestar, alcanzan una de sus definicionesfundamentalesen eldesarrollo de esas políticas sociales y asistenciales propiciadas desde el aparato del Esta-do; pero «la denominación y el concepto de Estado Social incluyen no sólo aspectos delbienestar, aunque éstos sean uno de sus componentes capitales, sino también los proble-mas generales del sistema estatal de nuestro tiempo, que en parte pueden ser medidos, yen parte simplemente entendidos» (GARCÍAPELAYO,1982,pág. 14).

Siguiendo a GARCÍAPELAYO(1982,págs. 26 y ss.),el Estado Social puede ser presenta-do como un proceso de estructuración de la sociedad por el Estado, al mismo tiempo quese registra un proceso constante de estructuración del Estado por la sociedad. Recorde-mos que los valores básicos del Estado democrático y liberal eran la libertad, la propie-dad individual, la igualdad, la seguridad jurídica y la participación de los ciudadanos enla formación de la voluntad estatal mediante el sufragio. Pues bien, el Estado social ydemocrático no sólo no niega esos valores, sino que intenta hacerlos efectivosotorgándo-les una base y un contenido materiales. Se pasa así de los derechosformales (aquellos que'no tienen una traducción económica inmediata, que no cuesta nada implantarlos; porejemplo, la libertad, o la igualdad ante la ley) a los derechos materiales(que se realizan

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mediante un coste económico inmediato, que cuesta dinero realizados; el derecho a unpuesto de trabajo, o el derecho a recibir educación). El supuesto elemental del que parteel Estado social es que individuo y sociedad no son categorías aisladas y contradictorias,sino términos que se implican de manera recíproca. Con otras palabras: no hay sociedadsin individuo ni individuo sin sociedad.

Para explicar esto que decimos, el pensamiento alemán ha recurrido a la siguientefórmula: el Estado social se responsabiliza de la procura existencial (Daseinvorsorge).Unaidea explicitada por ForsthotT y que quiere decir lo siguiente: el hombre desarrolla suexistencia en un ámbito constituido por un conjunto de situaciones, bienes yservicios.Enesos términos se dice que desarrolla su procura existencia/. Algunos de esos elementosserán materiales, mientras que otros serán de carácter inmaterial. A este conjunto desituaciones se le denomina espacio vita/. Y hay dos tipos de espacios vitales: el espaciovital dominadoy el espaciovital efectivo.El espacio vital dominado es aquel que el indivi-duo puede controlar y estructurar por sí mismo; sobre ese espacio ejerce un control, undominio, sin que tenga que coincidir necesariamente con la propiedad material. En elespacio vital efectivo el individuo realiza de hecho buena parte de su existencia,y estáconstituido por ese conjunto de cosas y de posibilidades de las que se sirve pero sobre lasque no tiene un control directo. Ejemplo de espacio vital dominado es la distribución demuebles de la propia vivienda,mientras que ejemplo del espacio vital efectivoes el servi-cio público de aguas. Lo que ha ocurrido es que la moderna sociedad, con su avancetecnológico y de todo tipo, ha hecho crecerel espacio vital efectivo a la vez que disminuíael tamaño del espacio vital dominado. Cada vez se utilizan más bienes y serviciossobrelos que el individuo no tiene poder de ordenación o de decisión directa. Esto produce lamenesterosidadsocial, lo que quiere decir una inestabilidad en la existencia de los indivi-duos que afecta a todos ellos;una imposibilidad de desarrollar el ámbito privado hasta elmáximo de las posibilidades tecnológicas actuales al margen de la capacidad adquisitivaindividual; una incapacidad por controlar sus propias vidas individuales. Por ejemplo, denada sirvepoder comprar un automóvil de lujo si no hay carreteras por las que circular.y ningún individuo puede construir esascarreteras para que estén a su disposición cuan-do las necesite. Igual ocurre con cuestiones como la educación y la sanidad: por muyelevados que sean los ingresos que tenga un individuo, no podrá construir y dotar unhospital para curarse cuando caiga enfermo, ni podrá educarse en un centro que hayacreado y financiado él mismo cuando tenga que hacerla. Por este motivo, el Estado se veobligado a asumir como una de sus principales obligaciones la responsabilidad de laprocuraexistencial de sus ciudadanos; es decir, llevar a cabo todas aquellas medidas (quecada vez son más, por cierto, y como corresponde a una sociedad compleja y rica como lanuestra) que aseguren al hombre todas aquellas posibilidades de existencia que éste nopuede asegurarse por si mismo. Pero es muy importante que entendamos que la procuraexistencial no se agota ni mucho menosen las medidas dirigidas a las clases económica-mente débiles,sino que se extiende a la generalidad de los ciudadanos, a todos los indivi-duos; porque ninguno será capaz de dominar por sí mismo sus propias condiciones deexistencia. En términos generales, podemos entender que la menesterosidad social esigualmente acuciante para todos los grupos sociales, para todos los colectivospoblacio-nales que podamos imaginar, porque lo es para todos los individuos considerados deforma aislada. Esto ya nos indica que las modernas Políticas Sociales estarán diseñadaspara el conjunto de la población, y no para unos ciudadanos que atraviesan circunstan-cias especialmente adversas. Con otras palabras, la moderna Política Social no debe serconfundida con las antiguas Leyes de Pobres, diseñadas específicamente para atender aciertos individuos (los pobres). Pero esto no quita para que reconozcamos algo obvio:que, de hecho, existen individuos y grupos sociales que necesitan más que otros. Natural-mente, la moderna Política Social concentrará sus esfuerzos de forma inmediata sobre

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ellos, sobre los estratos inferiores de la sociedad; serán sus beneficiarios inmediatQs.Perodebemos entender muy bien que cualquier Política Social moderna extenderá su influen-cia directa o indirectamente también a todas las capas socialesy, en definitiva, afectará ala estabilidad misma de la sociedad: son los beneficiariosmediatos. De ahí la importanciaque tiene el debate sobre qué tipo y sobre el alcance de la Política Social que deba desa-rrollarse en un país como España. Si se tratase sólo de una nueva Ley de Pobres nosuscitaría tanta controversia.

Entre las medidas concretas por parte del Estado para asegurar la procura existencialde los ciudadanos cabe recordar las siguientes: .

1. Desarrollar todo tipo de sistemas complejos dirigidos a expandir al máximo lavida humana en la civilizaciónde nuestro tiempo. Por ejemplo, el sistema educa-tivo o el sistema sanitario, entendidos como sistemas complejos de muy dificilconstrucción y de costoso mantenimiento.

2. Asegurar los distintos aspectos vitales de la sociedad. Esto quiere decir que, a lasclásicas responsabilidades de defensa exterior e interna del Estado frente a posi-bles agresores, se añadirán ahora cuestiones tan novedosas y dispares como ladefensa frente a las contingencias y las necesidadeseconómicas globales, el dete-rioro del medio ambiente, el agotamiento de los recursos naturales, y la radicali-zación y extensión de los antagonismos en el seno de la sociedad nacional (porejemplo, la violencia racista o las agresiones sexuales).

3. Realizar una seriede prestaciones socialesque, por lo común, habrán sido procla-madas previamente en los textos constitucionales. Pero la inclusión en el textoconstitucional será sólo una condición suficiente,no necesaria. El hecho de queciertas cuestiones no hayan sido explicitadas en una Constitución no impide quepuedan ser introducidas en el listado de deberes estatal siempre y cuando se regis-tre el consenso social necesario. Entre las principales prestaciones que podemoscomentar están las siguientes:

a) Fijar un salario laboral (y vital) mínimo al margen de la ocupación que setenga. Un salario que pueda ser revisado y actualizado de acuerdo con lacoyuntura económica nacional.

b) Procurar un puesto de trabajo para todo ciudadano útil en el marco de unapolítica económica que pretende el pleno empleo para toda su poblacióneconómicamente activa (en realidad o en potencia).

e) Atender a los que están incapacitados para el trabajo temporal o permanen-temente. Aquí se incluyen trabajadores de industrias en crisis, ancianos, ni-ños, deficientes mentales, etc. Éste es un ámbito en el que el Estado intentasustituir y mejorar el papel tradicional de la familia y de las comunidadessociales más básicas que se muestran cada vez más incapaces de hacer frentea problemas que cada vez son más complejos y dificiles de solucionar demanera individual.

d) Acrecentar las posibilidades vitales de la población, con especial atención alos trabajadores y a las clases medias. Esto implica tres actuaciones: 1) unajusta distribución de ingresos atendiendo a la coyuntura económica; 2) elcreciente acceso a los bienes culturales, entendiendo que la cultura es un po-deroso mecanismo de reproducción social,y 3) la expansión y el perfecciona-miento de los servicios sociales a través, sobre todo, de sistemas de seguros.

Esto es el Estado social: una forma de ordenamiento colectivo que permite (y necesi-ta) el desarrollo de poderosas Políticas Sociales.

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2.4. ESTADO DE BIENESTAR Y POLíTICA SOCIAL

Pero debemos distinguir con claridad entre Estado Social y Estado de Bienestar.TodoEstado de Bienestar seria una forma de Estado Social, pero no todo Estado Social sematerializaría necesariamente en un Estado de Bienestar. Siguiendo a García Pelayo enesta distinción, así como el Estado Social necesita de todo lo que hemos dicho hastaahora para su definición (elementos materiales y también elementos inmateriales),el Es-tado de Bienestar (o WelfareState) «serefierecapitalmente a una dimensión de la políticaestatal, es decir,a las finalidades de bienestar social; es un concepto -afirma- mensura-ble en función de la distribución de las cifras de( Presupuesto destinadas a los serviciossocialesy de otros índices,Ylos problemas que plantea, tales como sus costos, pueden sertambién medidos cuantitativamente» (GARCÍAPELAYO,1982,pág. 14).Qué duda cabe deque la forma histórica que el Estado Social ha adoptado en España y en toda Europa hasido la del Estado de Bienestar. El debate y la misma existencia de la Política Socialmoderna se sitúan, pues, en este marco, sin que perdamos nunca de vista la íntima cone-xión que tiene con la figura del Estado Social y con sus contenidos.

Como ha señalado MISHRA(1990: 41), haciendo clara referencia a los principios einstituciones que caracterizaron al Estado de Bienestar británico de postguerra, bajo ladirecta influencia de las ideas de J.M. Keynes y W. Beveridge,el Estado de Bienestar seconfiguró sobre un gran principio: los gobiernos de las naciones tendrían el derecho ytambién el deber de intentar garantizar a todos los ciudadanos lo que vagamente seentiende como un nivel de vida aceptable en sus mínimos.Se trata de una fórmula que separece al clásicoprincipio de igualdadde resultadosque caracterizó a la doctrina socialis-ta y comunista. No se trataba ya de lograr una exacta y precisa sociedad de iguales,sinode evitar claras desigualdades entre los ciudadanos en materias consideradas como espe-cialmente importantes. Esto implicaba la actuación estatal en tres dimensiones: 1) enprimer lugar, la regulación de la economía de mercado, interviniendo de muchas y varia-das formas, y buscando la generación de un grado de empleo elevado y estable; 2) Ensegundo lugar, los gobiernos (y, en consecuencia, los Estados), adquieren el compromisode proveer de forma pública e igualitaria una larga y variada serie de serviciossocialescon carácter universal.Entre ellos destacan especialmente la educación, una renta de ga-rantía, la atención sanitaria, y la vivienda, así como una también larga serie de serviciossocialesde carácter personal, orientados especialmentea evitar la aparición de situacionesde marginación. Sin embargo, aunque obviamente los principales destinatarios de estosserviciossocialesserán precisamente los sujetos que se encuentran enlo que están próximosa situacionesde marginación social, lo cierto es que los serviciossociales nacen con claravocación universalistaque les hace estar destinados a todos los ciudadanos y no sólo a lapoblación más desfavorecida,3) Y, por último, en tercer lugar, el Estado asume la respon-sabilidad de disponer una red de seguridadconstruida en el tejido de los serviciosasistencia-les,capaz de discriminarlas demandas en funciónde la renta y otras variablessignificativas.Esta red tendrá la función de atender realmente casos de necesidad excepcionales,y paraalivi~rlos casos de clara pobreza que no pueden ser admitidos por una sociedadcivilizada.

Esos serán precisamente, y en opinión de Mishra, los tres grandes objetivosdel Esta-do de Bienestar en su formulación más clásica y extendida: 1)lograr el pleno empleo; 2)disponer de serviciossociales de carácter universal, y 3)disponer de una red de asistenciasocial que ofrezcala seguridad última al sistema social. «En suma, en este sentido caracte-rístico ideal,el Estado de Bienestar institucionalizó el papel del gobierno en la prevencióny alivio de la pobreza y en el mantenimiento de un adecuado nivel de vida mínimo paratodos los ciudadanos. Esto implicaba una intervención activa y progresiva a cargo de lanación---esdecir,del gobierno- para contener las desigualdades»(MISHRA,1990,pág. 41).

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Lo cierto es que, en la segunda mitad del siglo xx, el esfuerzo provisor estatal debienestar ha crecido a pasos agigantados en los países más desarrollados. La coincidenciade las fechas (ocurre sobre todo en Gran Bretaña después del final de la 11Guerra Mun-dial), ha hecho pensar a Peacock y Wiseman que una de las principales causas de estefenómeno se encuentra en la gran capacidad de manipulación fiscal que los Estados (es-pecialmente el británico) adquirieron con motivo de la movilización bélica (cfr. RaSEyKARRAN,1984).Una interesante hipótesis que acerca la figura del Estado de Bienestar asituaciones bélicas, y que ha sido ignorada, abviada o simplemente desconocida con de-masiada frecuencia en la literatura al uso sobre el Estado de Bienestar.

2.5. LA INFLUEt)lCIADE LAS GRANDES CORRIENTESDE PENSAMIENTO Y DE LAS IDEAS

En las últimas décadas, la reflexión sobre la Política Social y sobre el Estado se ha reali-zado en el marco de dos grandes concepciones teórico-ideológicas: el liberalismo y elsocialismo. Esas dos concepciones no han hecho más que recrear incesantemente esasdos grandes direcciones en que parece moverse la Política Social: bienestar individualversusbienestar colectivo.En una y otra corriente de ideas se debate sobre la importanciaque debe concedersea una dirección u otra. Rodriguez Cabrero sitúa precisamente en esaconfrontación ideológica el debate sobre el Estado de Bienestar, el espacio natural de lamoderna Política Social;y lo hace en términos de «un debate teórico-ideológico sobre elpapel y funciones del Estado y sus límitesen relación con la presencia de la sociedad civil,sobre la relación entre Estado y mercado, sobre la relación entre lo comunitario y loasociativo, sobre lo público y lo privado, sobre lo colectivo e individual...» (RODRÍGUEZCABRERO,1991, pág. 13).

2.5.1. Los recelos liberales ante la Política Social

Los orígenes de la visión liberal sobre el papel que debe jugar el Estado se remontan aeconomistas y pensadores del siglo XVIII,entre los que sobresalen especialmente AdamSmith y los fundadores de la democracia americana, como Madison o Hamilton. Al hilo,no debemos olvidar la genialidad paradójica y cínica de Mandeville en su Fábula de lasabejas. Sin duda, estos fundamentos están perfectamente presentados ya originalmenteen el siglo XIXpor Alexisde Tocqueville (especialmente en La Democraciaen América)ypor lohn Stuart MilI (sobre todo en sus Principios de EconomíaPolítica).

Las tesis liberales, aunque complejas y muy variadas, pueden ser resumidas comosigue: 1)El crecimiento del sector público, y por tanto la intervención constante y crecien-te del Estado en la sociedad civily en la economía, son criticables desde muchas perspec-tivas y utilizando muy diversos argumentos; 2) Más concretamente, la Política Social quedesarrolla intensos programas de intervención social amenaza y coarta la iniciativa per-sonal e individual, y quiebra el libre juego de las fuerzas del mercado; 3) De hecho, elesfuerzo corrector del Estado, que busca directamente una supuesta igualdad entre losciudadanos, es equivocado y peligroso puesto que, a la larga, genera mayor pobreza ytambién mayor desigualdad; 4) Es más razonable dejar jugar libremente las fuerzas delmercado y las fuerzas de iniciativa propia de la sociedad civil, capaces de pedir a cadaindividuo lo mejor de sí mismo, haciendo bueno el principio de viciosprivados,virtudespúblicas,y 5) A la larga, la economía se desarrollará de forma expansiva eliminando laintervención estatal, lográndose con ello un mayor bienestar y riqueza para todos.

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Señeros autores contemporáneos nuestros como Friedman y Hayek son radicalesdefensores de este tipo de posiciones, ya neoliberales. Sin embargo, en esas extensasyvastas filas del liberalismo o del neoliberalismo, no faltan posiciones más moderadas,caracterizadas ejemplarmente por Galbraith en la dimensión económica y por Dahren-dorf en la dimensión social.En ellos,aunque de distinto modo, seplanteará una demandade intervención estatal dentro de unos límites: precisamente los límites de la PolíticaSocial, con el fin de luchar con mayor destrezacontra la miseria y la pobreza que genera-rán sin duda las fuerzasdel mercado que operan libremente.

De una u otra forma, la concepción liberal prima el bienestar individual, dentro de surotunda lógica individualista. En la interpretación liberal, seexige que el individuo puedacircular con la mayor libertad posible dentro de un sistema de igualdad de oportunida-des,sin obsesionarsepor lograr una igualdad de resultados que ha resultado ser utópica einalcanzable. Por consiguiente, la Política Social debe tener como objetivo expreso ga-rantizar la mejora de esas oportunidades individuales (life chances,en la afortunada ter-minología de Dahrendorf, 1983).

En definitiva, la perspectiva neoliberal, la heredera del clásico liberalismo, refina ymodera la tradicional critica liberal de la Política Social en que se le acusa de constituirun sistema que restringe la libertad, ejemplo de ineficacia burocrática, y de ser excesiva-mente costosa. La tendencia neo liberal más actual se inclina por posiciones más modera-das en las que se propone reequilibrar la Política Social teniendo en cuenta el mérito, laproductividad, la profesionalidad, y manteniendo el espiritu de la igualdad de oportuni-dades (no de resultados).

2.5.2. El impulso socialdemócrata a la Política Social

Antes que de perspectiva socialista, sería más apropiado referimos a perspectiva social-demócrata. Y es que debemos diferenciar adecuadamente dos situaciones políticas biendistintas: 1) la primera de ellas (conocida con el nombre de socialismo real), responde auna lógica de planificación total, entró en crisis en 1989,y hoy día quedan pocos paísesque la practiquen íntegramente, y 2) la opción socialdemócrata es la más conocida enEuropa y corresponde a una situación política en la que partidos de raíz socialista y/ocomunista (en definitiva de inspiración marxista, aunque después hayan renunciado aella) descartan el cambio revolucionario y aceptan los procesos de reformas que puedanconseguirse en el marco de un régimen parlamentario democrático donde compiten dis-tintos partidos y orientaciones políticas. Sin duda ninguna, el Estado de Bienestar euro-peo, tal y como lo conocemos,es claro deudor de esta perspectiva política socialdemócra-ta cuyo mejor ejemplo en España es el Partido Socialista Obrero Español (PSOE).

Esto no debe hacemos olvidar que, al menos desde la más clásica interpretación so-cialdemócrata, el Estado de Bienestar es el resultado de la lucha de clases en el marco delas reglas de juego de la democracia parlamentaria. Importantes científicos sociales así lodefienden en la actualidad, como es el caso de MISHRA(1990), KORPI(1983), y ESPING-ANDERSEN(1985,1993).Para el núcleo más importante de autores de orientación socialde-mócrata tradicional, especialmenteen el caso de los anglosajones, de influencia laborista,la Política Social implica intervención pública y colectiva dirigida a promover el bienes-tar social de los individuos, con el fin de aproximarse lo más posible al objetivo de laigualdad y la seguridad, especialmenteen aquellas esferasdonde' es más fácil que se regis-tre la desigualdad. Lógicamente, el mercado sobresalecomo uno de los terrenos desigua-litarios por definición; de manera que la Política Social, asumiendo la forma de institu-ciones orientadas a mantener la integración y la cohesión sociales, se perfila como unpotente mecanismo distributivo y redistributivo de los recursos y las rentas disponibles.

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Especialmente en el caso anglosajón, se aprecia claramente en estas formulaciones ellegado de la tradicional SocialAdministration británica. Autores como P. Townsend, y suseguidor A. Walker, llevan hasta el extremo algunas de las clásicas indicaciones socialde-mócratas cuando hacen referencia al papel de los nuevos movimientos sociales como elfeminismo, los jóvenes, las minorias étnicas, y, por supuesto, la tercera edad. PolíticasSociales,escribirá WALKER(1984:pág. 39),son aquellas «que determinan la distribuciónde los recursos del status y del poder entre los diferentes grupos», en una definición muyclara de la importancia que tiene la Política Social en el camino de la reforma permanen-te y de la corrección de la fórmulas capitalistas de relación social y económica emprendi-das por la socialdemocracia europea.

La concepción socialista parte de la sooiedad como un todo, como una macro-estruc-tura, e intenta definir la distribución de las posiciones socialesantes de interrogarse sobrelas específicasdemandas de bienestar que unas y otras generan. En la versión socialista,se parte de que la producción determina la posición social de los individuo en escalasjerarquizadas y con resultados desigualitarios. En consecuencia, la Política Social tienecomo objetivo eliminar (reducir, seria más propio) la desigualdad que resulta del hechode que los individuos ocupan posiciones desiguales en la infraestructura productiva. Yesa aminoración se consigue ya sea incidiendo sobre los resultados, ya modificando radi-calmente la influencia del desigual sistema productivo. Por consiguiente, la Política So-cial que se encuentra en los Estados de Bienestar es algo más profundo y de mayoralcance que un mero mecanismo regulador; es, en opinión de JOBERT(1981:pág. 77) ellugar donde se ponen de manifiesto las tensiones e injusticias generadas por el mercado yla forma de producción neocapitalista.

Aunque no es nuestra intención desarrollar exhaustivamente en este capítulo la polé-mica liberalismo/socialismo en lo concerniente a la Política Social, no podemos por me-nos que señalar las dificultades crecientes que existen cuando se trata de delimitar clara-mente una y otra perspectivas. Así,ALANWALKER(1981),autor bien conocido en el temaque nos ocupa, claramente alineado en posiciones radicalesde herencia marxiana, ofreceun buen ejemplo de la constante invasión de áreas que se produce cuando afirma que laPolítica Social está interesada en intervenir en la colectividad para promover el bienestarindividual. Es más que llamativa la falta de referencia al bien colectivo o bien común,sustituido por el bienestar individual final. Y ello a pesar (o quizá precisamente por esemotivo) de que unos y otros recurren a grandes valores que deben ser redefinidos cons-tantemente. «Lo que para unos es diversidad social -ha escrito Rodríguez Cabrero-,para los otros es fragmentación; para los primeros se trata de libertad de elección, paralos segundos de anarquía despótica» (RODRÍGUEZCABRERO,1991,pág. 13).

2.6. LOS MODELOS DE POLíTICA SOCIAL

Al igual que no es fácil definir qué pueda ser Política Social, tampoco lo es hablar de losmodelos o tipos posibles. No obstante, utilizando prismas distintos, se puede hablar efec-tivamente de la existencia de modelos precisos de Política Social. Para conseguir recogerla mayor variedad de enfoques posible, y siguiendo a DONATI(1985),hemos seleccionadotres formas de modelizar especialmente importantes. Son las siguientes:

2.6.1. Primer tipo de modelos

En esta primera versión, que denominamos primer tipo, la Política Social será entendidade las siguientes cuatro formas: 1)como caridad; 2) como garantía del control social; 3)

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como mecanismo de reproducción social, y 4) como realización del derecho social deciudadanía.

1. La PolíticaSocialcomocaridad. Tenemos que aludir, en primer lugar, a la inter-pretación de Política Social más primaria o elemental, incluso en términos históricos.Nos referimos a esa concepción de Política Social entendida con un abierto caráctercaritativo y asistencial. Se alude con ella a la intervención de gobiernos nacionales ylocales, aunque mejor sería decir grandes poderes públicos (por ejemplo, tradicional ehistóricamente el eclesiástico),impelidos sobre todo por consideraciones ético-políticaspara ayudar a aquellos individuos sumidos en la pobreza, la indigencia y el abandono;para ayudar a todos aquellos que son incapaces de competir con los demás (aunque sinnecesidad de aludir directamente al concepto de mercado). Esta línea de trabajo tiene unclaro componente comunitario, humanitario, universalista, alejado de cualquier conside-ración de ciudadanía, y también lejos de cualquier debate sobre las necesidades legítimasde los individuos por razón de su pertenencia a una comunidad política. Su componenteintegral básico es la ética, incluso la ética más abstracta, el hombre por el hombre, y sedesconsideran cuestiones tales como el papel de la estructura social, o las estructuraseconómica o política. Es ante todo una acción humanitaria en el sentido más ético deltérmino y,en consecuencia,también más contradictorio. La Política Sociales un remediopuntual, pasajero, sin pretender nada más.

2. La Política Socialcomogarantíadel control social. En una segunda tendencia, laPolítica Social aparece definida a través de su objetivo final: garantizar el control social.Desde esta perspectiva, la Política Social es contemplada como un instrumento paraasegurar ese control social. Ahora, la Política Social es un modo de asegurar de formaregulada (es decir, no explosiva) las condiciones de vida de ciertos estratos de poblacióncon el fin de poner a salvo el mantenimiento del orden vigente, la paz y la integraciónsociales, y el orden público. HIGGINS(1980)ha aludido a esta forma de entender la Políti-ca Social como un procedimiento para estabilizar la relación entre los ámbitos productivoe improductivo de la sociedad, sin poner en peligro la estabilidad del sistema. En estaforma de entender la cuestión ya se considera precisamente la intervención del Estado,como garante máximo delorden social.Pero, indudablemente (e históricamente también)este Estado está estrechamente vinculado a ciertas clases dominantes aristocráticas oburguesas, a quienes presta el servicio de garantizar la tranquilidad social mediante unaPolítica Social que satisfaga las necesidades mínimas de estratos poblacionales suscepti-bles de provocar una rebelión social. Obsérvese cómo el componente ético es sustituidopor un componente pragmático e interesado, de claras connotaciones clasistas.

3. La Política Socialcomomecanismode reproducciónsocial. Otra manera tradicio-nal de entender la Política Social es hacerlo como una forma de reproducción socialamplia. Se cuenta una vez más con la intervención estatal, pero ya no dirigida a cubrirmínimos de subsistencia, enfatizando el control social, sino asumiendo una tarea de ma-yor envergadura: la Política Social buscará reproducir las condiciones materiales de vidade la fuerza de trabajo, reproduciendo de ese modo las relaciones de clase. Es ésta unainterpretación de claro origen marxiano; o, también como sugiere GREFFE(1975),en estaacepción nos hallaríamos ante una concepción materialista de la Política Social. Orre,enesta misma línea, ha señalado que «la Política Social es la resolución estatal del proble-ma de la constante transformación del no asalariado en asalariado» (OFFEy LENHARDT,1979:pág. 23).

4. La Política Social como realización del derecho social de ciudadanía.Y, por fin,otra manera de entender la Política Social es hacerlo como la realización del derechosocial de la ciudadanía, salvaguardando el orden civil y político. Es ésta una concepciónespecífica por cuanto se concentra en un tipo especifico de derecho. Opera dentro delgran marco jurídico-político, alejada de reflexiones ideológicas, e implica una concepción

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global que contempla todas las fuerzas y agentes sociales. Ahora, la Política Social estádirigida a la totalidad de la sociedad.

Son éstas cuatro formas (poco refinadas realmente) que nos permiten plantear la cues-tión, aun a sabiendas de que con ellas no se agota el total de argumentos o criteriosutilizados para definir la Política Social. Destaquemos los parámetros con que unas yotras están jugando; y, aunque hemos intentado separarlos de alguna manera, lo ciertoes que unos y otros se entrecruzan de forma permanente. Es decir, en todos esos mode-los existe alguna parte de los otros; no se excluyen entre sí. Obsérvese: componenteséticos, intervencionismo estatal, cambios estructurales, control y orden social, repro-ducción social. Lo que ocurre, lo que explica esa acumulación de ideas, es que en laPolítica Social desembocan (con frecuencia, de manera desordenada) algunos de losprincipales argumentos teóricos, sociales, políticos y económicos que se han manejadoen la historia del pensamiento occidental. Y es eso, precisamente, lo que impide unaprecisa definición,y lo que impide también que existen modelos claramente diferenciadosentre sí.

2.6.2. Segundo tipo de modelos

Pero, lógicamente, existen otras formas de catalogar las distintas interpretaciones modé-licas de la Política Social. El mismo DONATI(1985: págs. 39 y ss.) ofrece lo que hemosdefinido como segundotipo para diferenciarlodel anterior. No es ni mejor ni peor que elotro. Lo que hace es abordar otra forma de catalogar los posibles modelos de PolíticaSocial utilizando otros criterios no contemplados en el anterior. Este esquema ofrece lossiguientes cuatro modelos de Política Social:1)el modelo residual; 2) el modelo adquisiti-vo-ejecutivo; 3) el modelo institucional-redistributivo, y 4) el modelo total.

1. El modeloresidual. En primer lugar encontraríamos el llamado modelo residual,formulado a partir del supuesto de que existen dos canales o vías naturales (en el sentidode ser primarias socialmente hablando) que permiten canalizar idealmente las necesida-des de los individuos, y satisfacerlas de un modo normal: el mercado privado y la familia.A partir de esta definiciónbásica, las instituciones sociales vinculadas a la Política Socialdeberian intervenir sólo cuando fallasen alguno de los dos canales; y, además, se exigeque su intervenciónseasólodeformatemporal.En esta línease sitúa A. Peacock,con suconocida sugerencia de que el verdadero objeto del Welfare State y de la subsiguientePolítica Social es enseñar a la gente a hacer frente a sus propios problemas, y no resolvér-selos directamente. Desde el punto de vista de Titmuss, esta foma de entender la PolíticaSocial está demasiado próxima a una visiónde la sociedad orgánica, mecanicista e inclu-so biológica; sin embargo, contiene una intencionalidad, como es la del respeto a la ini-ciativa privada.

2. El modeloadquisitivo-ejecutivo. Segúnel modelo adquisitivo-ejecutivo, las necesi-dades sociales deben ser satisfechas sobre la base del mérito, de la capacidad ejecutiva (oproductiva en sentido amplio) del individuo. Las instituciones sociales asociadas a la Políti-ca Social deberian edificarse, por tanto, como meros auxiliares de las clásicas institucionesdel sistema económico, propiciando el bienestar y la seguridad del individuo sólo en lamedida en que esto contribuya a la riqueza común (o industrial, como diría Titmuss). Estemodelo se asienta en la teoría psicológica y económica interesada en el incentivo, en elesfuerzo y la recompensa.

3. El modeloinstitucional-redistributit'o. Este modelo considera el bienestar socialcomo un valor de máximo relieve que debe ser asegurado contando con el apoyo de unainstitución integrada en la sociedad, de modo tal que permita concebir un servicio univer-sal al margen del mercado y sobre la base del principio de la necesidad. TITMUSSha

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señalado que este modelo se basa en la consideración de múltiples efectos procedentes delcambio social y del sistema económico general, persiguiendo el gran objetivo de la igual-dad social. Es un modelo que incorpora sistemas de redistribución específicos,y quebusca, sobre todo, compensar a aquellos sujetos que, por causas sociales o meramenteaccidentales, se convierten en víctimas del dis-welfare.

4. El modelo total. Por fin, el llamado modelo total, o de planificación total, secaracteriza por pretender eliminar otros criterios de asignación que no sean el puro bie-nestar, entendido sobre la base de una programación pública o socialde intervenciónparaatender unas necesidadesreconocidas y socialmente legítimas. La mejor referenciade estemodelo se encuentra, lógicamente, en el casi extinto socialismo real.

2.6.3. Tercer esquema de modelos

No se agota con esto la posibilidad de modelizar la Política Social. Por citar otro conoci-do esfuerzo, aunque ya con mayor brevedad, citemos el realizado por OFFEy LENHARDT(1979),cuando distinguen entre otros tres modelos: 1)modelo formalista; 2)modelo nor-mativo, y 3) modelo materialista.

1. Modeloformalista. Definido como aquel que prescribe sin interesarse por el re-sultado en cuanto tal.

2. Modelonormativo. Además de prescribir, constata la discrepancia entre norma yresultado.

3. Modelomaterialista. Aborda el planteamiento y el resultado de la Política Socialpartiendo de la trama material de las relaciones sociales de clase y de poder.

2.7. REDEFINIENDO LA POLíTICA SOCIAL

Todos estos esfuerzos conceptualizadores siguen sin cerrar la cuestión de qué debe enten-derse exactamente por Política Social. De cualquier forma, como han señalado diversosautores (entre ellos, ROKKANet al., 1973; EISENTADT y ROKKAN, 1974), parece claro que, entérminos históricos, la Política Social nace como reflejode la constitución y del posteriorreforzamiento del Estado nacional moderno, basado en la unificación territorial de unpueblo, contando con la existencia de un grupo social dominante, movilizando recursosfinancieros a través de una burocracia fiscal, asegurando las fronteras con un aparato dedefensa, y manteniendo el orden interno mediante el monopolio legítimo de la violencia.

Partiendo de esesustrato histórico inicial, cabe interpretar la Política Social con arre-glo a un criterio de reflexividad,en el sentido de modificación constante de las accionesdel Estado y la sociedad civil. Este carácter reflexivo permite, a su vez, interpretar suaparición bajo la forma de grandes valores ideológicos que conceden su sentido esencial ala noción de Política Social: el acceso a la felicidad, al bienestar, a la calidad de vida.Valores situados a caballo entre el Estado y la sociedad civil, en uno y otra simultánea-mente; pero, sobre todo, pasando al ámbito de lo público sin abandonar el tradicionalámbito de la privacidad individual donde hasta entonces se habían localizado. Surge asíel compromiso histórico de la Política Social: a partir de ese momento hasta el presente,no se podrá hablar de bienestarindividual sin que se haga referencia inmediata al bienes-tar público;y viceversa.Esta doble referencia a lo público y a lo privado es lo que hace tancompleja la noción de Política Social,y también lo que hace complejas las llamadas socie-dades del bienestar modernas.

A lo largo de la recientehistoria puede verse que la Política Social está marcada por elpaso desde situaciones netamente autoritarias y paternalistas, con caracteres claramente

46 POLfTlCA SOCIAL

represivo-caritativos (correspondientes a las formas de gobierno de las monarquías abso-lutas), hasta llegar a la democracia de masas, momento en que se produce la máximaidentificación entre Política Social y Estado, plasmada en el conocido término de WelfareState. De hecho, la mayor parte de los estudiosos del tema identifican la Política Socialcon la acción de un gran sistema político administrativo, en sus diversas fases de legisla-ción, gestión y desarrollo de programas.

De cualquier forma, en cualquiera de las dos direcciones, para la mayoria de losautores, desde BRIGGS(1961)hasta TITMUSS(1974),la Política Social se caracteriza por elhecho de que el poder político (los llamados poderes públicos) intervienen para modificaro corregirlos efectossocialesdel sistema eCQnómicoentendido como un sistema orienta-do por las leyesdel mercado, presuponiendo que la realización de sus valores (impersona-lismo, anonimato, competencia, incluso alienación) no asegura la pretensión personal debienestar, entendida ya como aspiración legítima de cualquier ciudadano.

Ésta es la forma en que se ha difundido una definición bastante pragmática de socialpolicy, identificándola simplemente con la intervención pública dirigida al objetivo delbienestar colectivo e individual (en términos de seguridad, instrucción, salud, etc.),y enoposición a la política económica convencional, presuponiendo erróneamente, como se-ñala T. H. MARSHALL(1975),que esta última es incapaz de atender la satisfacción de lasnecesidades del individuo.

Es especialmente interesante la clásica interpretación de TITMUSS(1968),al entenderla Política Social en términos de relacionessociales, vinculada de alguna manera a unaética altruista;de manera que el Estado de Bienestar no es sino la institucionalización delaltruismo (TITMUSS,1968).Para Titmuss, la Política Social está interesada por los diferen-tes tipos de transicionesmoralesque en la sociedad moderna adoptan formas institucio-nales para crear y mantener las relaciones sociales y comunitarias. Y, de forma especial,en su obra póstuma Social Policy,Titmuss enfatiza que la Política Social, en última ins-tancia, está obligada a atender los aspectos no económicos de las relaciones humanas,forzando al máximo la división entre relaciones humanas económicas y sociales. Sin em-bargo, como ha señalado DONATI(1985),esta interpretación implicaría entender que loeconómico es la antítesis de lo social, y viceversa;que lo económico, como el mercado,por ejemplo, es sustancialmentedistinto de los ámbitos político y social; en definitiva, quela Politica Social coincide necesariamente con la oferta pública de servicios. De esta ma-nera, y curiosamente, la Politica Social no sería sino una parte de la política económica,algo que evidentemente no pretendía Titmuss. Ésta es una excelente forma de plantear lanecesidad de distinguir entre oferta públicade servicios y oferta de serviciospúblicos,algoque cada vez se hace más necesario. Pero, de cualquier forma, entendemos que la PoliticaSocial forma parte de la política económica convencional, atiende relaciones sociales ytambién económicas de los beneficiarios,y no tiene por qué sustentarse necesaria y total-mente sobre la oferta pública.

Efectivamente, la reducción de la Politica Social a la administración social, implican-do exclusivamentea los poderes públicos,enfrenta una grave contradicción que quizá seauna de las claves de la crisis fiscal del Estado de Bienestar moderno: a largo plazo, unabuena politica de inversión y localización empresarial, industrial y de servicios, que fo-mente el tejido y la actividad productivas, tiene más importancia para la determinaciónfinal del nivel de vida (del bienestar) de una comunidad que una política de seguridadsocial basada en los clásicos mecanismos de subvención estatal. Entendida de esta mane-ra, la Política Social se integra dentro de la politica económica general manteniendo supropia personalidad, pero obedeciendo a las grandes estrategias de esta última. Ése es elmodo en que la Política Social se aleje definitivamente de la simple y clásica administra-ción social basada en la protección subvencionada, e incorpore en su área de problemaslas consecuencias sociales de todas las formas de inversión. O, con otras palabras, si la

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administración social se interesacasiexclusivamentepor la respuestainstitucionalpúbli-ca ante la demanda de satisfacción de ciertas necesidadessociales,el concepto de PolíticaSocial que aquí ofrecemos deberia preocuparse también por estudiar cómo se crean y sedistribuyen socialmente esas necesidades, yendo más allá de los meros mecanismos detransferencia presupuestaria.

2.8. LOS PILARES DEL FUTURODE LA POLíTICA SOCIAL

El futuro inmediato de la Política Social debe ser entendido a través del desarrollo desiete pilares fundameIi'tales: 1) el futuro del Estado de Bienestar; 2) la legitimidadde las necesidades sociales; 3) la vinculación entre bienestar individual y bienestar públi-co;4) las limitaciones de la economía social de mercado y las exigenciasde productividadpara las modernas Políticas Sociales;5) el nuevo papel de la familia;6) la nueva conside-ración del individualismo, y 7) el nuevo Estado provisor, legislador e inspector. Veamosel contenido de estas cuestiones con algún detalle.

1. Elfuturo delEstadodeBienestar. El primerode ellosdebeser,naturalmente,elámbito socio-político, e incluso histórico, en que debe moverse cualquier aproximaciónactual sobre la cuestión. Me refieroa las dimensiones,alcancey perspectivasdel Estado deBienestar. Todos los modelos de Política Social se sitúan en el marco histórico del desa-rrollo y crisis del Estado de Bienestar. Las formas políticas distintas que han rodeado elfenómeno del Estado de Bienestar se enfrentan con la necesidad de hacer frente a sufuturo, incierto desde el punto de vista financiero,e incluso probablemente también desdeel punto de vista cultural. Lo acontecido en los últimos años en Gran Bretaña, Suecia ybuena parte de Europa constituye un excelenteejemplo de cómo considerar abiertamentela posibilidadde recortarsustancialmenteel modelodel Bienestarpara reactivary reor-denar las economías nacionales. La integración en la Unión Europea, con las duras exi-gencias de reducción del déficit público, de la deuda pública y de la inflación, no hanhecho más que afianzar esta tendencia afectando a todos los países implicados en aquellaintegración. Pero, aun contando con un desmantelamiento más o menos radical de lasinstituciones del Estado de Bienestar (nunca la eliminación, claro está), la Política Socialpodrá seguir contando con su espacio aunque tenga que ser redefinido. Lo que parececlaro es que la crisis que vive el Estado de Bienestar convencional indudablemente afectaen su misma esencia a la concepción de una Política Social asistencial, estatal, basada entransferencias y subvenciones a fondo perdido.

2. La legitimidad de las necesidadessociales. Sin embargo, existe un segundo pilarde extraordinaria importancia histórica, social y política que no puede ser obviado ni porlos más catastrofistas enemigos del Estado de Bienestar clásico. Nos referimos al hechode que la demanda de satisfacción de necesidadessocialesha adquiridocarta de legitimidaden las sociedades modernas. Pero hay que introducir una importante novedad al respecto:la existencia de aquella demanda no significa que deba ser el Estado y sólo el Estado elagente encargado de atenderIa. El reconocimientopúblicode la existencia de necesidadessociales, estabilizadoras de los sistemas sociales sin duda ninguna, no tiene marcha atrásen la historia, pero no tiene porqué entenderse necesariamente como exclusivo reconoci-miento estatal. Antes al contrario, la sociedad también las reconoce, y la sociedad deberáparticipar de forma cada vez más activa en los esfuerzos por satisfacerlas. Esta variantetiene una importancia capital. Si dejamos sólo al Estado este reconocimiento y los esfuer-zos de satisfacerIas estaremos situados en la posición más clásica: sólo el dinero públicodeberá responder de ellas. Pero, al contrario, si admitimos que la sociedad también parti-

48 POI:.ITICA SOCIAL

cipa de ese reconocimiento, y, por tanto, de los esfuerzos por satisfacer las necesidades,deberán tomarse en consideración otros agentes no estatales. Especialmente la familia yel mercado.

3. La vinculaciónentre bienestar individualy bienestarpúblico. Hoy día no puede yahablarse de bienestar individual sin hacer referencia inmediata al bienestar público; yviceversa.Esta vinculaciónentre lo privado y lo público(no estatal), entre lo individual y locolectivo es tan estrecha, muestra tanta viabilidad para el ordenamiento social, que sudesaparición sería extraordinariamente disfucional, extraordinariamente preocupante.Sería impensable,incluso, dado el grado de íntercomunicación que existeentre los ciuda-danos de una sociedad moderna a través, sobre todo, de los medios de comunicación.

4. Las limitacionesde la economíasocial de mercadoy las exigenciade productividadpara las modernasPolíticas Sociales. Los modernos Estados de Bienestar han asociadoinjustamente la satisfacción de necesidades colectivas con el gasto público, incluso elsobre-gasto, y, por supuesto, con la improductividad. Esto se ha debido no tanto a lanaturaleza intrínseca de las necesidades sociales cuanto a la iniciativa estatal, realizada através del Gasto Público y mediante el diseño de una política de rentas, en la que elEstado se atribuía el papel de redistribuidor, enfatizando la carga impositiva yyugulandoen último extremo la iniciativa económica vinculada a la lógica del mercado. Siguiendoesta dirección, hemos llegado a alcanzar los límites de la economía social de mercado,chocando con todas sus contradicciones. En el paso a la situación posterior al Estado deBienestar se registra una situación similar a la vivida históricamente en el paso de laeconomía industrial a la economía de servicios.Y, así como nadie duda hoy día de que elsector servicios,donde no se produce nada material o fisico,sea la base de la productividady la riqueza de un país, la nueva Política Social, desde luego no entendida como hastaahora se ha hecho, está obligada a abandonar buena parte de la lógicasubvencionadora eimproductiva con que se ha movido hasta el presente, para pasar a ser tan productivacomo cualquier otro sector económico de servicios. Incluso es mucho más fácilque ocu-rra en ella dada la previa y clara existencia de necesidades específicas(como las queconciernen a la vejez)que delimitan el propio mercado en el que actuar. En este sentido,las Políticas Socialesdel futuro inmediato deberán ser gradualmente productivas, mante-niendo sus connotaciones colectivas o públicas.

5. El nuevopapel de lafamilia. El llamado anteriormente modeloresidualsacaba acolación una cuestion de gran importancia en lo concerniente a buena parte de los pro-blemas que intenta resolver toda Política Social: nos referimos a la familia,entendiéndolacomo una de las vías naturales para canalizar idealmente las necesidadesde los indivi-duos y su satisfacción. La familia como unidad social básica donde se registran relacionessociales genuinas que no se encuentran en otros espacios sociales. Esa familia que hasoportado (y sigue haciéndolo, pero sin el necesario reconocimiento público)dramas yavatares de sus miembros, evitando marginaciones sociales y exclusión. Es el caso de losparados, la crianza de los hijos o la presencia de drogadictos en su seno.La familiaes, contoda probabilidad, el instrumento más adecuado y más eficazpara hacer frente a múlti-ples desviaciones sociales que pondrían en peligro el orden y la estabilidad social.

6. Una nueva consideración del individualismo. Según los dictados del modelo ad-quisitivo-ejecutivo,las necesidades sociales deben ser satisfechas sobre la base del mérito,de la capacidad ejecutiva (o productiva en sentido amplio) del individuo. Parece que elprincipio universalista que imperaba en el Estado de Bienestar convencional toca a su fin.Probablemente sea en la sanidad donde se produzca primero y con más intensidad elrecurso a la capacidad económica de cada ciudadano a lo largo de su vida. Pero, ensegundo lugar en importancia, será en la vejez donde la nueva Política Social deba recu-rrir (y de hecho, ya se ha empezado a producir a través de los Fondos de Pensiones) a laconsideración de la desigual posición económica de los sujetos a lo largo de sus vidas

FUNDAMENTOSTEÓRICOSDE LA POLíTICASOCIAL 49

para hacer que desdeposiciones individuales surja una seria y robusta colaboración parasolucionar problemas colectivos.

7. El nuevoEstadoprovisor,legisladore inspector. El Estado está obligado a redefi-oir su papel sustancialmente en este nuevo escenario. Sin embargo, no se trata de que elEstado abandone su papel intervencionista, sino que lo redefina adecuadamente. Y esque hay dos funciones que sólo el Estado y sus instituciones pueden ejercer con la neutra-lidad y eficacia necesarias: 1) la primera de ellas es atender todas aquellas situacionespersonales y colectivas donde fallan los demás mecanismos que se desarrollen en el mer-cado. 2) La segunda es utilizar al máximo su capacidad legisladora e inspectora, mediantela lógica racional, burocrática, y administrativa que conoce tan bien.

2.9. CONCLUSiÓN

En definitiva, la Política Social debe redefinirse en el acceso al siglo XXI.En su evoluciónhistórica, a través de cualquiera de los modelos en que se ha desarrollado, ha servido pararesolver graves problemas sociales y para mantener un equilibrio y armonía colectivos.En el nuevo papel que deba asumir en el próximo siglo, deberá permitir que la iniciativaindividual se robustezca, y que entren a jugar nuevos elementos dinamizadores en térmi-nos económicos. Una sociedad más rica económicamente hablando, y también más avan-zada en términos culturales, exigirámantener el principio de la eleccióny de la libertad delos sujetos. La oferta pública de servicios deberá compaginarse con la oferta privada; ylas dos deberán estar contempladas dentro del marco de la Politica Social. Una simplefrase define bien el futuro de la Política Social: la confluencia y compatibilidad entreiniciativa estatal e iniciativa privada.

2.10. BIBLIOGRAFíA

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