CONCERTACION LATINOAMERICANA: ARQUITECTURA DE ...

E S T U D I O S I N T E R N A C I O N A L E S

CONCERTACION LATINOAMERICANA:ARQUITECTURA DE INTEGRACIÓN

E INGENIERÍA DE NEGOCIOS

Félix Peña

La construcción gradual de un sistema de interdependenciaeconómica entre los países latinoamericanos, en el que predo-mine la cooperación sobre el conflicto, es una tarea de largoaliento, que ha estado caracterizada y probablemente lo seguiráestando, por una marcada arritmia y por un rumbo errático. Noha respondido, ni podría quizás haber respondido a un programaúnico, de ejecución lineal, con objetivos y plazos predeter-minados. Por el contrario, la experiencia demuestra que es unatarea en la que predominan marchas y contramarchas, observán-dose una tozuda rebelión de la realidad ante las pretensionesracionalistas. La explicación es simple: son muchos los países,son dispares sus situaciones y sus intereses, las inestabilidadespolíticas y económicas han sido frecuentes, las distanciasfísicas y económicas enormes.

Queda incluso la impresión que es una tarea imposible yque América Latina está condenada a la fragmentación en elmarco de una interdependencia en la que por lo demás predo-mine el conflicto. En tal sentido, cabe reconocer que existe hoyen muchos círculos, una profunda brecha de credibilidad conrespecto a la posibilidad de crear para cada país un entornoregional de cooperación económica efectiva. Muchos dudan queaún si tal entorno fuera efectivamente establecido, pudieratener un impacto significativo en el crecimiento y desarrollo delas principales economías latinoamericanas. Consideran quedesde el punto de vista económico los mercados de la región,salvo en algunos casos los contiguos, siguen siendo marginales.

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Félix Peña / Concertación Latinoamericana: ...

Convencionalmente se reconoce que 1960 es el año en quecomienza la historia contemporánea de la concertación econó-mica intra-latinoamericana. Los Tratados de Montevideo(ALALC) y de Managua (MCCA), son hitos generalmente acep-tados para marcar el inicio de los procesos de integracióneconómica en la región. Es que a partir de ellos se puedeobservar la aparición, al menos en el plano comercial, de losprimeros elementos distintos de nuevos subsistemas internacio-nales o sistemas internacionales parciales (uno de alcanceregional, el otro subregional), en los que los países latinoame-ricanos participan y que se distinguen del interamericano opanamericano, que había sido hasta entonces, el marco máscomún para sus propias interacciones políticas y económicasrecíprocas.

Por cierto, nada comienza de la nada y toda historia tienesu prehistoria. La prehistoria en este caso había sido larga, conetapas claramente diferenciadas en los períodos precolonial ycolonial, en el transcurso del siglo XIX y más recientemente,en la década del treinta. Sobretodo en el denominado Cono Sur,se había enhebrado una incipiente interdependencia económicacooperativa, de ámbito limitado como resultado de la crisis deltreinta primero y luego, por los efectos de la Segunda GuerraMundial. El instrumento principal fue una red de conveniosbilaterales de comercio y pagos, a través de los cuales secanalizaba lo esencial del intercambio intrarregional de aquellosaños, concentrado por lo demás, en pocos productos primarios.

Pero es sólo a partir de finales de los años cincuenta quecomienza el desarrollo de un proceso de concertación económicaregional, con un alcance geográfico superior al de los respec-tivos ejes bilaterales y al del Cono Sur. En tal sentido, laparticipación de la ALALC en México, Colombia y Ecuador, yluego la de Venezuela, adquirió un sentido político superiorincluso a su relevancia comercial, al transformar la Asociaciónen un proyecto de alcance regional, incipiente expresión ins-titucional contemporánea quizás, de una idea de profunda raízhistórica e innegable valor cultural y político actual, que es lade América Latina.

La ALALC puede ser considerada entonces como el primerpaso a la institucionalización de una región que aspira teneridentidad propia en el concierto internacional de naciones. Elbloque latinoamericano en Naciones Unidas (años 50), los en-sayos de concertación económica externa al promediar lossesenta en el ámbito de la CECLA y luego los GRULA, en

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distintos foros internacionales, son otras expresiones institucio-nales de la idea de región, que la diplomacia multilateral la-tinoamericana va desarrollando en el curso de estos años, quehoy podríamos denominar los del "aprendizaje latinoamericano".La creación del SELA, en 1975, es quizás un punto culminantede este proceso incipiente de concertación externa. El Grupo delos 8, constituido en 1986 en Rio de Janeiro, es la expresiónmás reciente y sin duda, la de mayor alcance político. A partirde su formación, la concertación latinoamericana trasciende loeconómico e incursiona decididamente en el terreno político,continuando un proceso cuyo antecedente más inmediato son losGrupos Contadora y de Apoyo.

Desde aquellos ya lejanos años sesenta, se plantea por lodemás, el interrogante sobre si la integración y la cooperacióneconómica regional, eran y debían ser procesos predominante-mente gubernamentales.

Algunos así lo visualizaban. La acción principal corres-pondería, en esta visión, a los gobiernos quienes crearían losmarcos en los que canalizarían luego su acción los operadoreseconómicos. Cuanto más, éstos sólo deberían ser consultados enel seno de organismos públicos de decisión, tanto nacionalescomo multinacionales.

Otros, por el contrario, veían a los empresarios como losverdaderos promotores y protagonistas de las acciones deintegración. Entendían el rol gubernamental como el de laeliminación de restricciones e impedimentos a lo que debía serel espíritu creativo de los empresarios, quienes en mecanismostales como las reuniones sectoriales de la ALALC, o a través deentendimientos directos intra e inter-empresas, serían entonceslos verdaderos impulsores del comercio y de otras formas deinteracciones económicas transfronterizas.

Tensión conceptual, metodológica e ideológica, en fin, queno dejaba de reflejar la que en el ámbito nacional marcabafrecuentemente los debates sobre los caminos hacia el desarro-llo económico. Muchas energías se esterilizaron, en los países yen la región en su conjunto, como consecuencia de tal tensión.

En el fondo, esta tensión ha puesto de manifiesto tambiénen ese campo específico, la gran dificultad práctica que hahabido en la región para reconocer la interacción entre losdistintos planos en que se desarrollan o en que pueden desarro-llarse, acciones orientadas a interconectar los mercados, acompartir la explotación de recursos, a administrar colectiva-mente problemas económicos comunes, a concertar negociaciones

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frente a terceros, en fin, a cooperar en el amplio espectro deposibilidades que se abre en tal sentido, a países que compartenuna región o una subregión en el sistema internacional.

Por el contrario, ha existido una fuerte propensión a loscompartimientos estancos, conceptuales y operativos, expresadosprecisamente en esa falta de comunicación entre los distintosplanos en que pueden canalizarse acciones de cooperación eintegración. Quizás en este hecho, pueda encontrarse una de lasclaves de la limitada efectividad de los planteos de concertaciónlatinoamericana.

Creo que sin perjuicio de los que han derivado de laexistencia de corrientes ideológicas contrapuestas, importanciagrande han tenido para explicar tales dificultades de comu-nicación, las propias organizaciones internas de las administra-ciones públicas latinoamericanas y el exceso de especializacióndel mundo académico y técnico, por mucho tiempo poco pro-penso a los enfoques interdisciplinarios, a las visiones deconjunto y a las perspectivas históricas. Sólo en los años másrecientes, se pueden observar estructuras gubernamentales másaptas para captar, por ejemplo, el amplio y complejo mundo delas relaciones económicas internacionales, concebido comocampo de interacción de factores de poder y de bienestar, asícomo su intensa interacción con el no menos complejo mundodel desarrollo económico, social y político de una comunidadnacional. La ya clásica dicotomía entre las cancillerías, por unlado y los responsables de las áreas de economía, comercio ybanca central, explican muchos de estos compartimientos estan-cos, que han restado coherencia, efectividad y eficacia a laacción económica externa de gobiernos latinoamericanos, con-tribuyendo así a la distancia que se observa entre teoría yrealidad en materia de integración regional.

Estas notas están orientadas a explorar precisamente, eltema de la interacción entre los distintos planos y ámbitos dela concertación económica latinoamericana.

Quiero referirme particularmente, a la integración como unfenómeno multidimensional, en el cual la efectividad y la efi-cacia de las acciones de alcance regional de los gobiernos, delos distintos protagonistas sociales y en particular, de losoperadores económicos dependen, en gran medida, de los vasoscomunicantes que se logren establecer entre los distintos planosy ámbitos en que ellas se manifiestan.

Pienso que es el ámbito interno de cada país donde talesvasos comunicantes parecen ser más necesarios. Ello implica un

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esfuerzo de visualizar la interdependencia regional, sus costos ybeneficios, así como las desventajas de su ausencia, desde unaóptica nacional y de la de cada operador económico. Sólo desdeuna perspectiva nacional puede plantearse y captarse, la racio-nalidad política y económica de una interdependencia regionalcooperativa y su expresión más avanzada que es la integracióneconómica. Sólo en tal perspectiva pueden extraerse consecuen-cias operativas con respecto a su vínculo con las relacionesinternacionales globales de cada país, así como con respecto alas modalidades organizativas más apropiadas para actuar en elplano internacional, incluyendo el regional. Por el contrarío, latendencia ha sido con mucha frecuencia razonar lo regional nodesde la perspectiva de cada interés nacional, sino desde la másabstracta de una hipotética racionalidad supranacional, encu-bierta por la expresión "interés regional". Este es un defectocomún en muchos planteos teóricos de integración, en distintaslatitudes, como lo ha puesto de manifiesto Hans Cristoph Rie-ger, en el caso de la ASEAN ("Towards me making of ASEANCommon Market - A concrete proposal", 1986 - Ver el ensayode Manfred Mols en este volumen)

Especial énfasis quiero poner en esta ocasión, en unprimer análisis, en la correlación entre la convergencia latino-americana frente a terceros y la intrarregional, y en la comu-nicación entre las dimensiones macro y micro de la integracióneconómica regional.

En este análisis tomaré en cuenta, especialmente, lasnuevas tendencias que en materia de concertación latinoameri-cana se han expresado en años recientes. Concluiré haciendoalgunas propuestas orientadas a reforzar tales tendencias.

I. Concertación e integración económica: el retorno

Los últimos años permiten constatar un revivir de la ideade concertación e integración económica entre países quecomparten una región o una subregión. Recientemente, porejemplo, los jefes de Estado de la ASEAN se reunieron enManila, en la primera cumbre que celebran en diez años yfijaron ambiciosas metas en materia de liberación del comerciointrarregional. Y en Europa, parece ya un hecho que se ha delograr en 1992 el objetivo del mercado único, dentro del cual

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los empresarios podrán operar libres de todo tipo de restric-ciones tarifarias o no tarifarias, y en el que se habría logradopara ese entonces un avanzado grado de armonización de legis-laciones y de coordinación de políticas. Incluso la idea de unabanca central europea podría haberse concretado a esa fecha.En otro ejemplo significativo, el acuerdo de libre comercioentre Canadá y los Estados Unidos, aspira a producir un dramá-tico paso adelante en la integración de ambas economías.

El cuadro se enriquece y se vuelve más complejo, si setoma en cuenta la red de relaciones económicas especiales quese ha ido desarrollando entre países industrializados y lospaíses en desarrollo de su entorno inmediato. Tres redes co-merciales sobresalen de inmediato al observador: la de Japóncon los países del Sudeste Asiático; la de los Estados Unidos yCanadá, con México y con los países de la Cuenca del Caribe,y la de la Europa comunitaria, con los países de la Cuenca delMediterráneo y con los de la Convención de Lomé. Cada red seenhebra a través de una compleja trama de relaciones empresa-rias transnacionales, de preferencias comerciales, de inversionesy de mecanismos financieros, que permite, entre otras ventajaseconómicas a veces recíprocas, intercambiar el acceso a unademanda externa de alto poder adquisitivo, a tecnología, acapacidad empresaria y a financiamiento, por el acceso a unmercado laboral extenso y barato, y a un amplio, aunque mu-chas veces potencial, mercado consumidor.

Como telón de fondo a este renovado movimiento haciabloques comerciales y hacia distintas modalidades de procesosde integración, una amplia y relativamente eficaz coordinacióneconómica del mundo industrializado, se combina con unamarcada pérdida de efectividad de aquellos mecanismos econó-micos multilaterales más universales, en los que la participaciónen las decisiones se rige por principios de democratización delpoder mundial. La de los ochenta es en tal sentido, una décadaen que se contrasta la importancia relativa creciente para lasrelaciones económicas internacionales de la Cumbre de losSiete, con la decreciente de la UNCTAD. A diferencia de lo queparecía ser la tendencia en la década anterior, manifestada eniniciativas tales como las del Nuevo Orden Económico Inter-nacional y el Diálogo Norte-Sur, en las que tantas esperanzasdepositaron los países en desarrollo, los años recientes parecenindicar un mayor predominio de foros y mecanismos de concer-tación en los que predominan la lógica pragmática de la estra-tificación internacional, por contraposición a la más idealista de

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la democratización internacional. Este es un tema que ameritauna reflexión detenida por los especialistas en relaciones inter-nacionales, pues quizás en este hecho se encuentran algunas delas claves para entender fuerzas profundas que están operandoen el sistema internacional y que tras la apariencia de unarelativa estabilidad, puedan estar preanunciando años difícilespara la convivencia entre las naciones.

Por el juego de distintos factores, la idea de integracióntambién ha retornado a la agenda de las relaciones económicasinternacionales de los países latinoamericanos. Sin duda, uno delos factores que la impulsa, es la percepción de tendencias

. internacionales como las señaladas en el párrafo anterior. Loscambios que se están operando en una economía mundial impac-tada por profundos "shocks" tecnológicos y financieros, por laemergencia de nuevos protagonistas-países y protagonistas-empresas, por una gradual pero implacable redistribución delpoder económico relativo entre las grandes potencias y entrepotencias emergentes, están produciendo un fuerte impacto enla percepción que países de la región tienen de desafíos yoportunidades externas. El entorno económico externo planteaen América Latina, un imperativo que se está generalizando enel mundo contemporáneo, de competitividad, de negociación, dedesarrollo de alianzas y de relaciones económicas preferenciales,que necesariamente está conduciendo a una revaloración delentorno regional o subregional en el que cada país se inserta.Se observa esta tendencia, por lo demás, en todas las regionesdel sistema internacional.

Pero dos son quizás los factores que se destacan paraexplicar el retorno de la integración de América Latina. Uno,es el fenómeno de la deuda externa. Por lo menos por tresrazones incide la deuda sobre la mayor propensión a la inte-gración: a) por la idea que una mayor concertación entre losdeudores podría contribuir a mejorar su capacidad relativa denegociación frente a los bancos y a los países acreedores; b)por los efectos que la escasez de divisas para importar de fuerade la región, tiene sobre la búsqueda de alternativas en unintercambio regional ahorrador de divisas y sobre el desarrollode estrategias para la sustitución eficiente de importaciones, yfinalmente, c) por los efectos de la noción de "riesgo latinoa-mericano", que especialmente en los años inmediatos al estallidode la crisis de la deuda, llevó a los bancos y a los mercados apercibir la región como un conjunto, sin reconocer situaciones

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diferenciales a pesar de la estrategia seguida de encarar cadapaso por separado.

La deuda externa acentúa en la región la idea de inter-dependencia. La consecuencia es que cada país se percibe a símismo y es percibido por sus acreedores externos, como partede un área diferenciada del resto del mundo en la que, lo queocurre con las otras partes afecta de una manera positiva onegativa, al conjunto. De allí la tendencia a desarrollar en laregión una cierta disciplina colectiva, orientada a impedir quecomportamientos de uno de los deudores frente a sus acreedo-res, afecten a los demás o que se elaboren soluciones indivi-duales a expensas del grupo. Pero de allí también, la búsquedade grados de concertación que permitiera a cada uno y alconjunto, mejorar su posición negociadora relativa frente aterceros. Caracas (1983), Quito (1984), Cartagena (1985) yAcapulco (1987), son otros tantos hitos en la búsqueda demecanismos realistas de concertación frente a los acreedores.Cualesquiera que hayan sido sus resultados efectivos, que enprocesos de largo plazo nunca pueden ser examinados por losimpactos inmediatos, lo cierto es que retoman un camino latino-americano de concertación económica externa, iniciado quizásen 1964 en Alta Gracia, continuado en 1969 en Viña del Mar yque deriva luego en la creación en 1975, del SELA.

El otro factor a destacar, es el cambio que se está ope-rando en los intereses comerciales latinoamericanos, comoconsecuencia del desarrollo industrial de las economías másavanzadas del área. Tres países por lo menos se están trans-formando en activos exportadores a la región de bienes decapital y de tecnologías: Brasil, México y la Argentina. Los tresestán manifestando un creciente interés en penetrar los mer-cados en desarrollo del área, apuntando especialmente a losmercados de proyectos. Comienzan a percibir entonces másnítidamente que antes, cuatro aspectos que parecen ahora comoindisociables en una estrategia de aprovechamiento de losmercados de la región: la racionalidad de desarrollar espaciosde comercio preferencial entre sí y con los demás países delárea, la necesidad de comprar para poder vender; la convenien-cia de encontrar soluciones prácticas al problema de la cre-ciente deuda intralatinoamericana, y la ventaja de promoverrelaciones empresarias transfronterizas, a través del empleo dedistintas modalidades de "contractual" y "equity joint-ventures",incluyendo por cierto, la subcontratación internacional. Elplanteamiento reciente de México con respecto a Centroamérica,

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en torno al aprovechamiento del financiamiento resultante delos Acuerdos de San José a fin de identificar y desarrollarproyectos de inversión, es un ejemplo en tal sentido.

El efecto es una marcada tendencia al reconocimiento,desde una perspectiva de interés nacional, de la importanciarelativa de los mercados regionales y de las condiciones queparece ineludible reunir, si es que quieren competir en elloscon proveedores extrarregionales. En este reconocimiento y enla mayor apertura que están introduciendo en sus propiosmercados a fin de acrecentar la eficiencia y la competitividadinternacional de sus economías, se encuentran factores dinámi-cos potenciales, que de consolidarse podrían operar un cambiosignificativo en las relaciones económicas intralatinoamericanas.Cabrá observar con detenimiento, en tal sentido, los efectosque se podrían producir en el comercio intrarregional, comoconsecuencia de las recientes innovaciones introducidas por elBrasil en sus políticas industrial y de comercio exterior, sobretodo teniendo en cuenta el amplio poder de compra relativo desu economía.

Cabe apuntar asimismo, que el hecho que algunas de laseconomías del área están demostrando un mayor dinamismorelativo y una mayor adaptabilidad a los actuales requerimientosde la competencia económica mundial, podría estar introducien-do en la competencia por los propios mercados regionales,elementos de emulación y efectos de "catch-up", relativamenteausentes hasta ahora y que pueden ser sumamente positivospara estimular futuras acciones de cooperación e integracióneconómica. Quizás sea todavía prematuro hablar de "locomoto-ras" intra-latinoamericanas del desarrollo regional, pero es sinduda una perspectiva factible para la década del noventa.

Las reuniones de Quito (1984), Montevideo (1985), Esqui-pulas (1986-87), Quito (1987) y Acapulco (1987), son a su vezlos hitos principales del retorno de la integración económica enAmérica Latina. Jalonan un proceso, que ha sido estimulado porla revitalización democrática de la región y que es alimentadopor la percepción de claros desafíos externos. Reflejan la altaprioridad política que los gobiernos de la región quieren otor-garle al área, como entorno económico externo que puede serfavorable a la consolidación de la democratización, la transfor-mación económica y la modernización tecnológica de los respec-tivos países. Pero expresan además, junto con iniciativas tras-cendentes como las que han llevado adelante los países delCono Sur, particularmente a través del Programa de Coopera-

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ción e Integración Económica entre la Argentina y Brasil, laculminación de una profunda renovación conceptual y metodoló-gica que se está operando en el área en materia de concer-tación, cooperación e integración regional.

2. Concertación e integración económica: la renovación

En qué consiste esta renovación conceptual y metodoló-gica? Se están borrando, en primer lugar, las líneas divisoriasentre los conceptos de Concertación, cooperación e integracióneconómica. Ponerse de acuerdo, actuar en conjunto, administrarproblemas colectivamente, compartir recursos y mercados, sontipos de acción que, si bien distintos en sus alcances y carac-terísticas, persiguen la misma finalidad de ayudar a enfrentardesafíos externos, o de mejorar las condiciones externas para latransformación económica interna y la modernización tecnoló-gica. Desde una perspectiva teórica, sería posible por cierto,reconocer las diferencias que existen entre tales conceptos. Loimportante, sin embargo, es retener el hecho que al menos ennuestra región, para los operadores políticos gubernamentales yeconómicos, son en la práctica conceptos intercambiables. Es ensu finalidad que estos conceptos se identifican, perdiendo en talperspectiva relevancia práctica las diferencias que tradicional-mente se reconocen en ellos. Para el hombre de acción y quizástambién para el ciudadano común, aparecen como contrarios aaislamiento, conflicto y fragmentación.

Esta evolución se ha visto favorecida por tres factoresrelacionados entre sí: el proceso de aprendizaje resultante detreinta años de esfuerzos de integración regional; la consiguien-te independencia en relación a modelos teóricos y a experien-cias históricas extrarregionales, en particular la europea, ycomo consecuencia de los dos primeros, el desprendimiento conrespecto a modalidades específicas de integración, tales comolas de mercado común, zona de libre comercio o unión adua-nera, no en cuanto ellas puedan significar como resultado final,pero sí en cuanto a lo que significan como procesos conducen-tes a tales resultados.

Mercado común, unión política, supranacionalidad, fueronconceptos comunes en la primera fase de la historia contem-poránea de la Concertación latinoamericana. Generaron inter-

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minables debates que muchas veces trabaron la voluntad deacción y que también distrajeron la atención sobre lo que eraesencial. Alimentaron la tradicional propensión latinoamericanaa discutir conceptos y restaron energías para operar sobre lasrealidades.

En particular, la idea de que la integración económicasuponía superar las realidades nacionales, diluyendo las sobera-nías preexistentes en lo que era percibido como una utópicaunión política, produjo naturales reacciones contrarias enimportantes sectores políticos de la región, restando en muchosotros interés por una propuesta que se había terminado poralejar de la agenda de los problemas críticos, estructurales ycotidianos, de los países latinoamericanos.

Lo que es peor, ese tipo de planteamientos integracionistasque se basaban aparentemente en el modelo comunitario eu-ropeo, estaban poniendo de manifiesto, como algunos lo desta-camos en la época, un profundo desconocimiento de la lógicainterna del planteamiento originado en el plan Monnet y encar-nado luego en la Comunidad Económica Europea. El hecho queen 1992 el mercado único europeo se ha de concretar en elmarco de la Europa de las Patrias de De Gaulle, con la super-vivencia de los Estados nación, demuestra lo afirmado.

Se está consolidando, en segundo lugar, la noción que elfoco de la acción -tanto a nivel de la región en su conjunto,como en el de las distintas subregiones y en el de los ejesbilaterales,- debe estar centrado en la organización y la admi-nistración de la interdependencia política y económica deAmérica Latina.

Para emprender este último desarrollo, creo que puederesultar práctico recurrir al concepto de subsistema inter-nacional que implica un ámbito particular de competenciainternacional que es diferenciado del sistema internacionalglobal, sea por la especificidad del objeto de las interacciones(por ej. comercio, financiamiento, tecnología, seguridad, cultura,ideas) o sea porque ellas se limitan a un número de paísesinferior al total de los que integran en un determinado mo-mento histórico el sistema internacional global.

Como mínimo, un elemento común contribuye a definir elcampo de interacción que configura un subsistema: puede ser unespacio geográfico compartido; una función económica, políticao militar; una ideología, creencia o raza. A partir del elementocomún o de la confluencia de varios, se entablan las relacionesde poder entre los países del grupo y surge el ámbito de

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competencia internacional diferenciado por su contenido o porsu composición.

La interdependencia que se genera a partir del elementocomún, que hace que ninguna de las partes pueda ser indife-rente a las actitudes y comportamientos de los demás, puedeser predominantemente conflictiva o cooperativa, según sea elgrado de disparidad o afinidad de intereses entre los países queintegran el subsistema. Los subsistemas pueden distinguirse porel grado de intensidad de sus interacciones y por el signopredominante de éstas, pero también por ser potenciales oactivos.

Como por definición un subsistema no es un fenómenoaislado en el sistema internacional, comprender su interaccióncon otros subsistemas internacionales es esencial para describiry entender su estructura, su funcionamiento y las fuerzas decambio que en él operan. Por lo demás, un país normalmentees, simultáneamente protagonista activo en distintos subsistemasinternacionales. Y no todos los países que integran un subsis-tema, tienen a la vez intereses o grado de participación simi-lares en otros subsistemas internacionales. Por el contrario, losintegrantes de un mismo subsistema pueden tener una insercióndiferenciada en el complejo de subsistemas internacionales quese pueden distinguir en un momento histórico determinado en elsistema internacional global.

Conocer quienes son los competidores, su naturaleza (sonlos propios Estados nacionales, pero también lo son otrosactores societales, en particular los operadores económicos) y laforma en que el poder se distribuye entre ellos, es esencialpara la descripción de un subsistema internacional y paraentender su dinámica. Dos conceptos pueden ser útiles al e-fecto: uno es el de estratificación objetiva, entendida como lajerarquización de todos los competidores en función de in-dicadores de poder seleccionados de acuerdo a la naturaleza delsubsistema; el otro es el de estratificación relativa, entendidacomo la jerarquización de los demás competidores desde laperspectiva de cada uno de los competidores, en función de íaimportancia relativa que aquellos tienen en términos de segu-ridad, mercados, modelos o influencias. Esta última forma deestratificación, que no necesariamente coincidirá con la ante-rior, permite determinar en cada situación concreta, el "gradode prescindibilidad" que los demás competidores tiene en laperspectiva de cada uno de ellos.

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Es a partir precisamente de los años 60 que comienzan amanifestarse signos evidentes del surgimiento de un subsistemainternacional latinoamericano, y la interdependencia que segenera hace que la vida política y económica de cada uno delos países de la región deje de ser indiferente para los demás.La Revolución Cubana con sus profundos efectos en las relacio-nes interamericanas y en la vida política de cada país de laregión, actuó como acelerador de un proceso que desde enton-ces se ha ido enriqueciendo en manifestaciones y matices.

Los denominados esquemas formales de integración, sí bienson parte del desarrollo de la interdependencia regional, sóloabarcan un segmento muy limitado de la rica realidad delrelacionamiento intralatinoamericano. Por el contrario, la reali-dad de América Latina como subsistema internacional, losdesborda manifestándose a través de múltiples planos de accióngubernamental o societal, como así también de muy diversosmedios institucionales, de alcance regional, subregional o bila-teral, las más de las veces de características muy informales. Siesto era cierto ya en los setenta, más lo es aún en los añosochenta.

¿Interdependencia anárquica y conflictiva? ¿Interdependen-cia organizada y cooperativa?. Tal parece ser el principaldilema que deberán resolver en los próximos años los paíseslatinoamericanos como consecuencia de compartir un mismoespacio geográfico, económico y finalmente político. La historiamundial está plagada de casos de interdependencia del primertipo. Menos frecuentes son los casos históricos de interdepen-dencia del segundo tipo. Sólo en la perspectiva de tal dilema,puede analizarse y comprenderse la problemática de la concer-tación regional y más precisamente, la de la integración econó-mica. Quienes pretenden captar este último fenómeno desde unaóptica parcial, por ejemplo la económica, corren el riesgo deentender muy poco lo que en realidad ocurre.

Un enfoque como el propuesto tiene por lo menos cuatroconsecuencias metodológicas y operativas: a. la primera, es quese diluye la distinción entre las dimensiones económica y polí-tica de las relaciones intralatinoamericanas. Si el foco es eldesarrollo y la organización de un subsistema internacional deinterdependencia cooperativa, la interacción entre lo económicoy lo político pasa a ser tan natural como lo es en la realidaddiaria; b. la segunda, es que se acepta la existencia de unamultiplicidad de planos y de medios en que se pueden manifes-tar las acciones regionales (subregionales, sectoriales o bilate-

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rales) de los operadores gubernamentales y societales; c. latercera, es que se percibe más claramente la multidimensiona-lidad del fenómeno de la concertación latinoamericana y surelación dinámica con otras cuestiones claves de la actualagenda del desarrollo regional, tales como las de la democrati-zación, la apertura a la competencia internacional, la transfor-mación económica y la modernización tecnológica y, finalmente,d. la cuarta, es que se reconoce la dimensión temporal prolon-gada de una empresa histórica de la magnitud que ha encaradoAmérica Latina, a fin de alcanzar objetivos de desarrollo eco-nómico, social y político, que en otras latitudes costaron muchotiempo e incluso mucha sangre.

Quizás a la luz de estas cuatro consecuencias convendríareleer el Compromiso de Acapulco, pues encontraríamos allí sureconocimiento explícito y por ende, la expresión más autoriza-da y actualizada de la renovación conceptual y metodológicaantes mencionada.

Pero Acapulco es a la vez, culminación de una fase deredefinición en enfoques, objetivos y métodos de trabajo, ypunto de partida de un camino que ahora hay que recorrer. Sibien la región parece más equipada hoy, conceptual y operati-vamente, para evitar un nuevo divorcio entre lo que se pro-grama y lo que en la realidad ocurre, sí parece necesario seguirextrayendo de la experiencia pasada lecciones que permitantornar efectivos los esfuerzos de concertación que se realizan.

Quiero examinar este último tema a continuación, enrelación a dos ámbitos en que en el pasado, el grado de efec-tividad ha sido relativamente bajo. Me refiero al de la conver-gencia entre concertación externa e intrarregional, y al de lacorrelación entre las dimensiones macro y la micro de la con-certación latinoamericana. No son los únicos. Pero en mi opi-nión son dos de los que merecen atención prioritaria.

3. Concertación externa y concertacióniatralatinoamericana

La experiencia pasada pone de manifiesto una ciertainconsistencia y falta de vinculación, entre los esfuerzos regio-nales de coordinación frente a terceros y los esfuerzos deconcertación (cooperación-integración) intrarregional.

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Un ejemplo reciente ilustra el caso: la participaciónlatinoamericana en las actuales negociaciones comerciales en elGATT (Rueda Uruguay) y las que simultáneamente se realizanen el ámbito de la ALADI (Rueda Regional de Negociaciones).Parecerían no existir vasos comunicantes entre ambos procesosnegociadores, como si se tratara de dos realidades comercialesinternacionales sin puntos de conexión. Muchas veces, ni si-quiera existe a nivel nacional coordinación entre las respectivasestrategias negociadoras, ni entre los equipos que se hacencargo de una negociación y de la otra. Hasta el discurso y laretórica parecen divergentes. Se dice en un frente lo contrarioa lo que se practica en el otro.

Esto último suele ser válido para muchas de las cuestionesque los latinoamericanos negociamos, a la vez en foros inter-nacionales multilaterales y en los regionales. Por ejemplo,comparemos las argumentaciones que esgrimen los países latino-americanos económicamente más avanzados en foros como el dela UNCTAD, en materia de tratamientos preferenciales para lospaíses en desarrollo, con la práctica concreta que se manifiestaen la región cuando se trata de las relaciones económicas conlos países de menor desarrollo económico relativo. Hay excep-ciones por cierto. Pero en general, nos costaría encontrarmodelos efectivos y eficaces de tratamiento preferencial queluego pudiéramos proyectar al plano de las relaciones Norte-Sur. Entre las excepciones más recientes podemos mencionar laspropuestas avanzadas por México en su relación con Centro-américa. Por cierto, también debemos mencionar las propuestasincluidas en el Compromiso de Acapulco con respecto a lamisma subregión.

La inconsistencia marcada implica una gran debilidad de laexperiencia integradora en América Latina. Se supone que laconcertación y la integración deben fortalecer la capacidadregional para negociar con terceros países. Pero no se trans-mite al exterior la sensación de que la acción coordinada anteel exterior se sustenta realmente en una intensa coordinacióndentro de la región. La imagen de un bloque hacia terceros nollega a basarse en la realidad de un bloque económico haciaadentro, sustentado en los mismos principios de justicia y desolidaridad que se reclama del mundo industrializado. La alianzahacia afuera no descansa necesariamente en un tejido de inte-reses producto de la alianza hacia adentro. No llega a serentonces una alianza que goce de credibilidad internacional. Enrealidad, en el plano internacional contemporáneo, sólo la

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Comunidad Europea ha logrado crear un poder de negociacióneconómica internacional creíble, basado en la realidad de unespacio económico integrado. Es el denso tejido de interesesintracomunitarios lo que explica que en última instancia, ycualquiera que sean las disidencias de intereses y de enfoquesentre sus miembros, la CEE se presenta como un verdaderobloque negociador en los foros económicos multilaterales. Lameta del mercado único en 1992, está acrecentando dramática-mente este efecto, según se observa en el interés que estehecho ha despertado en la prensa y en el mundo de los nego-cios, particularmente en los países industrializados.

Convergencia intrarregional y convergencia externa su-ponen además, un camino de doble vía. La externa debe susten-tarse, para ser viable y eficaz, en la intrarregional. Pero a suvez, ésta no puede hacerse a costa de las relaciones de cadapaís con el resto del mundo. Está claro, en mi opinión, que lainserción económica internacional es propia de cada país de laregión y que la concertación regional debe servir para for-talecerla pero no necesariamente para diluir la individualidadnacional. Imaginar un modelo de integración de alcance regio-nal, no sólo implica negar las individualidades nacionales que seexpresan incluso en modelos alternativos de desarrollo, sino quetampoco implica desconocer las conveniencias nacionales dedesarrollar modelos de inserción económica externa, en que semaximicen las oportunidades que brinda a cada país, su relacióneconómica con el resto del mundo. En esta visión, la alianzaeconómica latinoamericana no puede ser ni exclusiva ni ex-cluyente. Es parte, esencial si se quiere, del tejido de alianzaseconómicos internacionales que cada país traza en función desus intereses, sus propias realidades y sus ventajas compara-tivas. Una vez más, para entender este tema el foco de análisisdebe ser el de cada estado.

Como señalamos antes, la idea de integración, entendidaen su versión más amplia y realista de interdependencia coope-rativa, se relaciona con la creación de un entorno político yeconómico regional, que sea funcional a las respectivas indi-vidualidades nacionales en su legítima búsqueda de modeloseficaces de desarrollo interno y de inserción internacional. Lametodología adecuada, será entonces la que en cada circunstan-cia histórica permita al conjunto de países, un equilibrio razo-nable entre requerimientos económicos y políticos que tendránuna fuerte propensión a ser contradictorios. De allí que talmetodología deba renovarse en función de realidades esencial-

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mente dinámicas de los propios países, de la región y delsistema internacional.

No creo que sea sólo en el plano regional ni en el de susámbitos institucionales principales, tales como el SELA o laALADI, donde deban efectuarse esfuerzos por desarrollar losnecesarios vasos comunicantes entre las dimensiones externa eintrarregional de la convergencia latinoamericana. Por ciertoque una más intensa coordinación entre esos dos organismosintergubernamentales, podría mejorar el actual cuadro en lamateria. También es cierto que en la agenda del Grupo de los8, tal coordinación debería ocupar un lugar prioritario. Temastales como el del tratamiento preferencial para los paísescentroamericanos, acordado por la reunión de Acapulco y suextensión en el ámbito de la ALADI, a todos los países latino-americanos considerados de menor desarrollo económico relativo,deberían ser objeto de acción inmediata, con el adecuado apoyofinanciero del mundo industrializado. Los países de mayordesarrollo económico relativo, no sólo efectuarían así un in-negable aporte a una solidaridad efectiva en la región quepudiera ser fuente de modelos de acción en el marco de lasrelaciones Norte-Sur, sino que estarían contemplando su propiointerés nacional de concretar un espacio de relaciones económi-cas preferenciales que abarque a toda la región. El tema de ladeuda externa intralatinoamericana que en 1986 alcanzara cercade los 12.000 millones de dólares, también se presenta comopropicio para experimentar fórmulas imaginativas de solución,que indiquen un camino aplicable en el ámbito internacional enlas relaciones entre deudores y acreedores.

Es en cambio, en el ámbito de cada país latinoamericano,donde tales esfuerzos deben ser más intensos. Es precisamenteen cada capital, donde debería profundizarse la relación entrelos distintos planos de la estrategia y las políticas de inserciónen la economía mundial, incluyendo la inserción en la economíaregional. Ello implica vincular conceptual y operativamente, laidea del aprovechamiento tanto de los mercados internos comode los externos, en función de lo que cada país intente hacerpara transformar su economía, modernizarse tecnológicamente yadministrar sus problemas de coyuntura.

Es sólo en el ámbito nacional donde puede tenerse unavisión de conjunto de las relaciones económicas internacionalesdel respectivo país, y es en tal perspectiva que podrá el go-bierno y podrán sus operadores económicos, trazar su estrategia

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de penetración de mercados externos o de negociaciones comer-ciales internacionales.

Plantea este enfoque, en muchos casos, requerimientos decambios o ajustes en las estructuras gubernamentales internas,en particular en la distribución de competencias dentro y entreministerios de relaciones exteriores, de finanzas, de desarrollo,etc. Incluso en relación a los mecanismos multilaterales decooperación económica, como los ya citados del SELA y laALADI, poco podría avanzarse en la coordinación, si es que enlas capitales respectivas, no se coordinan quienes envían lasinstrucciones a sus representantes, o si tales instrucciones noresponden a una visión de conjunto, sea de corto o largo plazo,de los requerimientos que a cada país plantea su inserción enla economía internacional.

Una cuestión de innegable importancia para las economíaslatinoamericanas, permitirá observar en los próximos años hastaqué punto se ha avanzado en la aceptación de un enfoque comoel planteado en el párrafo anterior. Me refiero a la conciliaciónentre las políticas de apertura económica (o quizás mejor, decompetitividad internacional), resultantes a la vez, de laspropias definiciones internas sobre el modelo de desarrollo másapropiado para alcanzar las aspiraciones de bienestar de lasrespectivas poblaciones, como de requerimientos de la inter-dependencia económica internacional, con las de participaciónde cada país en los procesos de integración regional o sub-regional. En el caso de Centroamérica este ejercicio de con-ciliación resultará inevitable si se concretan las actuales nego-ciaciones de acceso de Costa Rica, El Salvador, Honduras yGuatemala al GATT. Pero creo que el tema ha de ser de granactualidad en todos los países de la región e implicará un serioesfuerzo de cada país por desarrollar una visión de conjunto yadecuados vasos comunicantes entre todos los frentes com-ponentes de una estrategia de participación nacional activa, enla dramática competencia por la conquista de mercados mun-diales de bienes y servicios, que caracterizará el mundo delos '90.

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4. Las dimensiones macro y micro de la concertaciónregional: los empresarios y la integración47

El tema de la participación de los empresarios en lasrelaciones de cooperación e integración económica de AméricaLatina, ha sido objeto de particular atención, desde que en 1960los países de la región iniciaron los procesos de integración,con la creación de la ALALC y del Mercado Común Centroame-ricano.

Los propios empresarios han reclamado reiteradamente unamás amplia participación en las decisiones nacionales y multi-nacionales en materia de comercio e integración regional, y unapoyo financiero y técnico que les facilite operar en el ámbitode los mercados ampliados. Consideran que si estuvieran libresde las regulaciones y restricciones que imponen los gobiernos,lograrían entre ellos, un progreso sustancial en la interconexiónde los mercados latinoamericanos.

El argumento suele ser que los gobiernos deberían limi-tarse a eliminar trabas internas al comercio exterior, a desarro-llar la infraestructura y a facilitar foros negociadores en losque ellos concreten sus entendimientos e incluso se pongan deacuerdo sobre aperturas de mercados, que luego formalizaríanlos respectivos gobiernos.

Quienes han estado o están cumpliendo funciones guber-namentales en los países de la región, en áreas vinculadas alcomercio exterior y a las relaciones económicas internacionales,dudan de que esto sea así, pues muchas veces han percibidoque en el sector empresario, incluyendo las filiales de empresastransnacionales, predominan actitudes y comportamientos másproclives a bloquear la competencia externa y a proteger, que ala apertura externa y que de no mediar la intervención guber-namental, los resultados de las negociaciones comerciales inter-nacionales serían aún más limitados y por ende, menos efec-tivos, en términos de creación de condiciones de competencia yeficiencia en el marco de una mayor integración de las econo-mías latinoamericanas.

Sin embargo, pocos dudan hoy en día que sea necesarioestimular y fortalecer el protagonismo de los propios empresa-

47. Basado en la conferencia del autor, en BLADEX, Panamá septiembre de 1986.

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rios en las relaciones económicas intralatinoamericanas, y deque hay aún mucho margen para lograr sustanciales progresosen la materia. Se tiene la impresión que en esta participaciónpuede estar la clave para la superación de la brecha existente,entre lo que se programa o acuerda a nivel macro en materiade integración, y lo que luego ocurre en los comportamientoseconómicos concretos, no sólo en cuanto a flujos de comercio,pero especialmente en cuanto a inversiones en función deexpectativas de comercio futuro.

4.1 La participación empresaria: experiencias

La participación empresaria en las relaciones económicasintralatinoamericanas, puede ser enfocada desde por lo menostres perspectivas:

a. la de los procesos de decisión, tanto nacionales comomultinacionales, relacionados con la definición de losmarcos de acción y delas reglas de juego, que cadagobierno o conjunto de gobiernos, establece en materiade relaciones económicas internacionales, de comercioexterior y de integración.

b. la de la gestión de los asuntos económicos externos decada país, incluyendo la administración y aplicación delos instrumentos de política comercial creados a nivelnacional o multinacional para regular el comerciointernacional y el intralatinoamericano, así como lanegociación de ventajas comerciales concretas dentrode los marcos y las reglas de juego establecidas, y

c. la de las acciones u operaciones que se desarrollanpara aprovechar las oportunidades económicas que segeneran como consecuencia de las decisiones nacionaleso multinacionales que se adoptan en materia de proyec-ción externa de la capacidad de producir bienes yservicios de un país, y en materia de apertura demercados de la región.

La experiencia demuestra que para tornar efectiva laparticipación empresaria en cualquiera de los ámbitos antesmencionados, se requiere de las siguientes condiciones:

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a. una actitud política societal y gubernamental estable,que valore y favorezca el protagonismo empresario enlas relaciones económicas externas y en particular, enlas intralatinoamericanas, y

b. la existencia de operadores económicos con mentalidadinnovadora, y con voluntad y capacidad de correrriesgos y de competir en mercados externos, así comode procurar agresivamente condiciones económicas yreglas de juego, que permitan tanto su proyección amercados externos, como la de sus competidores exter-nos en sus propios mercados.

Si bien por muchas razones, esas dos condiciones nosiempre se han dado con suficiente intensidad y simultaneidaden los últimos veinte años de esfuerzos de integración econó-mica de América Latina, es posible constatar que se han efec-tuado algunos progresos significativos, tanto en la valoracióndel protagonismo empresario en las relaciones económicasintralatinoamericanas, como en el desarrollo de mecanismosapropiados al efecto. Primero se mencionarán tales esfuerzos ysus aspectos positivos. Luego se mencionarán algunos factoresque han limitado su eficacia.

La vieja ALALC ha cumplido una función destacada enpromover la participación empresaria en los esfuerzos de inte-gración regional. Tres han sido sus principales contribucionesen este campo:

a. la de involucrar a los empresarios en las negociacionescomerciales que se desarrollaron en su ámbito, enparticular para la integración de las Listas Nacionales ypara la celebración de los Acuerdos de Complemen-tación Industrial. La mecánica negociadora, por paresde países y producto por producto, así como las reu-niones sectoriales, fueron medios conducentes a unaintensa actividad empresaria en torno a la ALALC,tanto en su sede en Montevideo, como en las respec-tivas negociaciones comerciales internacionales. Influyópara ello, la necesidad de preparar y de adoptar posi-ciones de concesiones destinadas a integrar las ListasNacionales;

b. la de facilitar el aprendizaje de los empresarios enmateria de competencia externa, dentro de un ámbito

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geográfico, cultural y económico, que les resultabarelativamente más familiar, en particular a las empresasindustriales y de servicios, que el de cualquier otraregión del mundo. En efecto, fueron muchas las empre-sas que efectuaron sus primeras experiencias de com-petir en mercados externos, dentro del espacio decomercio preferencial que generó el sistema de ListasNacionales y de Acuerdos de Complementación de laALALC, así como el mecanismo de pagos recíprocos quese estableció. El hecho que muchas veces el aprovecha-miento del espacio preferencial de la ALALC, estuvieraconcentrado en empresas transnacionales que operabanen más de un país miembro de la Asociación o queincluso éstas y otras empresas utilizaran los mecanis-mos de la ALALC para bloquear las posibilidades decompetir, no disminuye la importancia relativa de laAsociación en este proceso de aprendizaje de compe-tencia externa, que sirvió por lo demás, en el caso demuchas empresas, como plataforma para experienciasmás complejas en los mercados del resto del mundo, y

c. la de contribuir, a veces en forma directa, a veces por' su sola presencia y por sus actividades, al desarrollo de

una red de contactos formales e informales entreempresarios de la región, de la que han derivado enmuchas ocasiones todo tipo de negocios, así como eldesarrollo institucional expresado en la creación de unvasto espectro de instituciones empresarias regionales,muchas de ellas de carácter sectorial. Estas han cum-plido y siguen cumpliendo en la actualidad, una variadae intensa actividad de apoyo a la participación empre-saria en la integración y el comercio regional, así comode defensa de los intereses empresarios en estos cam-pos. Por los servicios que en general prestan, muchasveces han desempeñado y pueden seguir desempeñando,sobre todo con un adecuado esfuerzo de cooperacióntécnica internacional, un papel significativo en lareducción de los costos de información y de transac-ción, que por su importancia relativa suelen limitar laparticipación de las pequeñas y medianas empresas ylas de los países de menor desarrollo económico rela-tivo, en las relaciones económicas intralatinoamericanas.En general, estas instituciones están basadas en larepresentatividad de las asociaciones y cámaras empre-

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sarias, también muchas veces sectoriales, que existen anivel nacional.

Similares experiencias a las de la ALALC, aún cuando concaracterísticas distintas y a veces también con diferente inten-sidad, se pueden observar en los tres procesos subregionales deintegración, el MCCA, el Grupo Andino y CARIFTA-CARICOM.

La ALADI ha continuado la tradición en el campo empre-sario de su predecesora, la ALALC, aún cuando las formas departicipación empresaria han cambiado, desde el momento quese dejan de lado las modalidades de negociación que carac-terizaron el período las Listas Nacionales y de las conferenciasde Partes Contratantes. El eje de la actividad negociadora seha trasladado a los Acuerdos de Alcance Parcial, previstos en elTratado de Montevideo de 1980, y de los cuales se han cele-brado ya varías decenas, incluyendo aquellos firmados conpaíses latinoamericanos no miembros de la Asociación.

Pero es en el ámbito bilateral, donde se observa en losúltimos años, una intensa acción de participación directa de losempresarios en la promoción del comercio y de la integración.En lo institucional se ha multiplicado, como canales muchasveces muy eficaces para asegurar tal participación empresaria,las cámaras o consejos empresarios y de comercio binacionales,algunas de las cuales, como por ej. la Cámara Colombo-Venezo-lana de Comercio e Integración, han cumplido una importantefunción para atenuar el impacto que han tenido en el comerciointrarregional, la crisis económica que afecta a América Latinaen los últimos años.

También cabe mencionar, por su originalidad, la experien-cia de GEICOS (Grupo Empresario de Integración del Centro-Oeste de Sudamérica), como un novedoso intento empresario depromocionar acciones de integración económica, entre el Nor-este de la Argentina, el Norte de Chile, el Sur del Perú, elSur oriente de Solivia y el Paraguay. Ejemplos como éste seestán observando en forma creciente en otras áreas fronterizasde América Latina, a veces al margen de toda acción previagubernamental. Se trata de casos concretos de iniciativa pri-vada, que deberían merecer todo el apoyo internacional paraextraer de ellos el gran potencial de integración y de coopera-ción que ofrecen.

Otra dimensión de la reciente experiencia latinoamericanaen materia de participación empresaria en el comercio y laintegración regional, que cabe destacar, es la de la realización

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de distintas modalidades de encuentros, ruedas y foros denegocios e inversiones, en los que los operadores económicosacuerdan entre sí aperturas de mercados, que luego se for-malizan en acuerdos gubernamentales, o concertan múltiplesvariantes de negocios que involucran comercio e incluso inver-siones y transferencia de tecnología, así como otras formas deentendimientos empresarios de corto o de largo plazo. En lapreparación de estas modalidades de promoción del intercambiocomercial y de las inversiones, a través de la cooperaciónempresarial, desempeñan un activo papel, instituciones regio-nales como la ALADI, el Grupo Andino y el INTAL, y tambiéninstituciones empresarias como la ALIDE y la PELABAN.

Recientemente, en el marco de una clara tendencia a larevalorización de la integración económica regional, como piezaclave de las estrategias nacionales de enfrentamiento de lasevera crisis económica que afecta a América Latina, así comotambién de las estrategias de recreación de condiciones para lamodernización y el crecimiento económico, se han producidonítidas definiciones gubernamentales sobre el papel que cabe alos empresarios en las relaciones económicas intralatinoamerica-nas. El ejemplo más notable, es el del Programa de Integracióny Cooperación Económica, entre la Argentina y el Brasil, acor-dado en la reunión presidencial de julio de 1986.

En otras regiones, se ha acumulado también una vastaexperiencia en materia de participación empresaria en el comer-cio y la integración económica entre varios países. Cabe des-tacar, por cierto, la experiencia europea en la materia, y elpapel que la Comisión de la CEE ha desarrollado, junto alBanco Europeo de Inversiones, en la promoción del protagonis-mo empresario en el Mercado Común, en particular en relacióna la cooperación empresaria entre pequeñas y medianas empre-sas y en materia de desarrollo de nuevas tecnologías de punta.Pero también cabe destacar la experiencia de esquemas decooperación entre países en desarrollo, como es en particular,el caso del grupo ASEAN a través de los muy activos y origi-nales mecanismos de "club sectoriales" establecidos por Cámarasde Comercio e Industria de la ASEAN (ASEAN-CCI Ver elensayo de Mols en este volumen).

Por último, cabe mencionar que ya desde comienzos de losaños 70, el BID a través de INTAL, ha atribuido una particularimportancia al tema de la participación empresaria en el comer-cio y la integración regional. El papel pionero del INTAL, enmateria de emprendimientos conjuntos entre empresas de la

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región, se tradujo en una primera experiencia de reunión con-junta del INTAL con el sector privado latinoamericano, que secelebró en Medellín en 1976, patrocinada por la ANDI deColombia. De ella resultó la propuesta de creación en el marcodel Instituto, del Servicio de Cooperación Empresaria, ideaoriginal en su momento y que cubrió un vacío institucionalexistente. Pero el propio Banco ha desarrollado una vastaactividad, a través de sus préstamos y de su cooperación téc-nica, para fortalecer la participación del sector privado latino-americano en el comercio y en las inversiones intrarregionales,muchas veces a través de instituciones que ha contribuido acrear o que ha apoyado, como es el caso de las institucionesfinancieras subregionales, o de instituciones como ALIDE,PELABAN y BLANDEX, todas ellas con una intensa trayectoriaen estos campos. Más recientemente, la creación de la Cor-poración Interamericana de Inversiones, abre nuevas posibili-dades para una acción efectiva de apoyo al sector empresariode América Latina, el que sin duda debería encontrar en acuer-dos como los celebrados entre la Argentina y el Brasil, o entreel Uruguay y la Argentina, el Brasil y México, marcos apropia-dos para encarar nuevas actividades productivas, aumentar sueficiencia y su competitividad internacional, y modernizar sustecnologías.

4.2 Algunos factores limitantes de la participaciónempresaria

Los resultados de los esfuerzos tendientes a acrecentar laparticipación empresaria en las relaciones de cooperación eintegración económica de América Latina, han sido limitados ensu eficacia por el efecto de algunos factores, entre los quecabe mencionar:

a. En muchos casos y en particular hasta la década de1970, los empresarios han preferido orientar sus opera-ciones en función de mercados internos altamenteprotegidos, de manera tal que, frecuentemente, suparticipación en la integración o en otras formas decooperación, ha estado limitada a acciones marginalesde comercio y a aquellas tendientes a restringir impor-taciones con el fin de reducir las posibilidades decompetencia de empresas de otros países;

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b. La idea de que el mercado debiera tener un papelsecundario en los procesos de integración ha predomi-nado en ocasiones, con el resultado de que muchosgobiernos han tenido hasta años recientes, un interéslimitado en las actividades del sector empresario comoprotagonistas de estos procesos, y en general, comoimpulsores del comercio y de la cooperación económicaregional;

c. Frecuentemente, la idea de "sector privado" ha estadoasociada, a nivel popular, con la de un sector dominadopor filiales de corporaciones transnacionales, con elresultado de que en muchos países en momento depredominio de tendencias nacionalistas, tal asociaciónse ha traducido en cierta resistencia política a facilitarla participación del sector privado en los procesos decooperación e integración económica, y en particular,en las instancias de decisión de negociación.

d. La insuficiente dimensión, particularmente a escalainternacional, de muchas empresas privadas nacionales yconsecuentemente, su falta de recursos financieros y decapacidad de gestión, han limitado sus posibilidades deabsorber los a veces significativos costos de informa-ción y de transacción que demandan la preparación yconcreción de operaciones externas, y también handificultado y hasta impedido, el diseño e implemen-tación de decisiones de largo plazo en materia decomercio e inversiones intrarregionales. Este factor seha acentuado en años recientes en muchos países, comoconsecuencia de los severos efectos que la crisis delcrecimiento y de la deuda externa ha tenido sobre elsector privado latinoamericano. Por lo demás, el insufi-ciente desarrollo de los sistemas de información comer-cial y de las estructuras de comercialización externa,torna más difícil aún para empresas pequeñas y me-dianas, o para empresas de países de menor desarrolloeconómico relativo, explorar siquiera ideas de penetra-ción en otros mercados latinoamericanos y menos aún,las de ampliar su oferta exportable en función de lasoportunidades, muchas veces nominales, que puedanderivarse de acuerdos de comercio o de integraciónfirmados por los gobiernos; y finalmente,

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e. El hecho que los empresarios no han podido desarrollarexpectativas de estabilidad, con respecto a las con-diciones jurídicas y económicas que han caracterizadolas aperturas de mercado, que se han negociado en elmarco de los acuerdos multilaterales y bilaterales deintegración y cooperación económica. Ello se ha debidoa que muchas veces estos acuerdos han sido concebidospor los gobiernos como instrumentos promotores de uncomercio de corto plazo, respondiendo más a la idea depréstamo coyuntural de mercados o a la de comercio deexcedentes y faltantes, que a la de creación de con-diciones de largo plazo para inducir inversiones, asícomo la expansión y la modernización de actividadesproductivas. Los principales factores de inestabilidad enlas aperturas de mercado, conducentes a una situaciónde impredecibilidad que ha afectado el comportamientoempresario en el comercio intrarregional, han sido: laprecariedad jurídica de las preferencias otorgadas, yaque ellas pueden ser fácilmente alteradas por medidas ocomportamientos unilaterales del país otorgante, y lasfluctuaciones bruscas y erráticas de las paridades cam-biarías. El ambiente de inestabilidad ha desestimulado alos empresarios impidiendo, muchas veces, la adopciónde decisiones de negocios que justificaran el costo deemprender acuerdos comerciales o de inversión, conefectos de largo plazo, entre empresas de distintospaíses de la región. Como se ha afirmado con razón,esta precariedad es de hecho una de las restriccionesno arancelarias más significativas al comercio regional.

Por cierto que este cuadro de factores debe insertarse,para tener una comprensión global de los problemas que hanencarado los empresarios de la región, frente a las propuestasintegracionistas, en el cuadro más amplio de discontinuidadesque ha caracterizado por largo tiempo a muchas de ellas.Resulta difícil para cualquier hombre de negocios, correr ries-gos apostando a favor de oportunidades que se generan encompromisos internacionales endebles, cuando además las con-diciones macro-económicas, determinadas por las políticasfiscales, cambiarías y financieras, no favorecen la proyecciónexterna de su capacidad para producir bienes o para prestarservicios.

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4.3 La participación empresaria y la actual coyunturaeconómica latinoamericana

Como se señaló antes, los gobiernos latinoamericanosreconocen cada vez más, que el protagonismo empresario esesencial para la vitalidad de las relaciones de cooperación eintegración económica entre los países latinoamericanos. En lavisión que parece predominar actualmente, de lo que se trata esde dejar aflorar el espíritu de empresa que poseen tantoshombres de la región, y que muchas veces aparece esterilizadopor condiciones económicas y por políticas y comportamientosgubernamentales que les son adversas. Se sabe que las opor-tunidades de negocios y de cooperación existen en AméricaLatina, y que son los hombres de empresa quienes deben apro-vecharlas y desarrollarlas.

Sin embargo, en una hora en que el sector empresario dela región está sufriendo todas las dificultades de una crisiseconómica, que en muchos casos está cuestionando su propiasupervivencia, parecería poco realista esperar que asuma loscostos y los riesgos inherentes, tanto a la apertura a la compe-tencia de origen regional en sus propios mercados, como a ladifícil tarea de penetrar todo caso, no debe sorprender que seobserve un comportamiento más proclive a tratar de exportarque a aceptar que otras empresas compitan en sus propiosmercados. La actitud es más vendedora que compradora. Ycuando es compradora, tiende a limitarse a "préstamos demercados" de corto plazo, con el fin de subsanar limitacionescoyunturales de oferta nacional. Tal actitud origina presionesconstantes sobre los gobiernos para proteger el mercado inter-no, tornando inefectivas muchas veces las medidas preferen-ciales que se pueden haber pactado a nivel multilateral obilateral, o ampliando las excepciones de productos incluidos enlos mecanismos de liberación comercial, o vaciando de antemanode todo contenido sustantivo cualquier negociación comercialque se intente y que pretenda tener efectos estables y cíe largoplazo. Este comportamiento, si se reitera en cada uno de lospaíses integrantes de un mercado regional o subregional, nosólo impide cualquier progreso sustancial en los objetivos deacuerdos de integración o de cooperación económica, sino quetorna ilusoria la posibilidad de concretar en forma estableobjetivos de exportaciones hacia la región. Estas se tornanentonces en esporádicas y quedan sometidas a discontinuidades

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que terminan por desestimular corrientes de comercio anulandotoda idea de invertir en función de mercados que no son con-fiables.

No parecería entonces realista, esperar cambios profundosen las actuales tendencias al deterioro del comercio intrarre-gional, si no se crean condiciones económicas y jurídicas, tantoa nivel de cada país como a nivel multinacional, que permitanoperar un cambio en el comportamiento y en las expectativasdel sector empresario, con respecto a su relación con losmercados de los otros países latinoamericanos. En AméricaLatina, a nivel intrarregional, el problema no es la carencia deoportunidades de negocios, de comercio y de inversiones, sinode condiciones económicas, de estructuras y de reglas de juego,adecuadas para encarar en forma rentable tales negocios. ¿Cómofacilitar la creación de tales condiciones y así facilitar elcambio en el comportamiento empresario en relación al comer-cio exterior en general y al comercio intralatinoamericano enparticular? Pero a la vez, casi como la otra cara de una mismamoneda, ¿cómo inducir innovaciones en el sector empresario,que impliquen la modernización de estructuras y la asimilaciónde nuevas técnicas de comercialización externa, a fin de con-tribuir a crear condiciones para el aumento de la inversión y laincorporación de modernas tecnologías?

Por cierto que las respuestas a estas preguntas no puedendisociarse de la adopción de políticas macro-económicas, quepermitan el relanzamiento de los objetivos de desarrollo ycrecimiento de los países latinoamericanos, derjtro de con-diciones de eficiencia y de estabilidad.'¿El comportamientoempresario concreto, dependerá en gran medida de la creaciónde un marco económico nacional y multinacional, que estimulela inversión y la búsqueda de nuevos mercados. Es conocida,por ejemplo, la influencia negativa que la disparidad y lainestabilidad de las políticas cambiarías han tenido en el inter-cambio regional, como así también, la forma negativa en que lasobrevaluación de la moneda ha afectado la continuidad demuchos de los esfuerzos exportadores encarados por empresariosde algunos países latinoamericanos.

Pero también es posible concebir una agenda específica deacciones que faciliten el activo protagonismo empresario en lasrelaciones económicas intralatinoamericanas, a través de apoyosfinancieros y técnicos, que contribuyan a la generación denueva oferta exportable o al mejor aprovechamiento de laexistente; a la reducción de costos de información y de tran-

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sacción, que en tanta medida inciden en el comportamientointernacional de pequeñas y medianas empresas, y en particularde las de los países de menor desarrollo económico relativo; ala identificación de proyectos que requieran de un "pool" derecursos y mercados provenientes de otros países latinoamerica-nos; a la capacitación de personal especializado en relacioneseconómicas internacionales y en comercio exterior; al finan-ciamiento del comercio y de las inversiones intrarregionales,estas últimas a través del aporte de equipamiento y de tec-nología; al establecimiento de nuevas estructuras de comer-cialización y al desarrollo de técnicas modernas de "marketing"internacional, y al financiamiento de la reconversión de acti-vidades económicas para ajustarías a los efectos de la aperturaa la competencia intrarregional, así como de la recapacitaciónde mano de obra.

Dentro del marco de las pautas que los gobiernos estánestableciendo, para promover la expansión del comercio in-trarregional y la integración económica de América Latina,parece urgente el desarrollo de un esfuerzo conjunto de losorganismos de integración, las agencias de cooperación inter-nacionales, las instituciones nacionales y multilaterales definanciamiento del desarrollo y los propios empresarios a través,en particular, de sus instituciones nacionales y regionales osubregionales, que permita contribuir a una efectiva moviliza-ción de las energías creativas del empresariado para el aprove-chamiento de las oportunidades de comercio y de inversionesque se dan en América Latina.

4.4 La relación entre comercio, inversiones y proyectosbancables

En la perspectiva que se ha planteado, parece necesarioahora privilegiar un enfoque que facilite una visión integral deldesarrollo del comercio intrarregional, en la que el comercio sevincule con la inversión para el desarrollo de nueva oferta.exportable o el mejoramiento de la existente, y para el de-sarrollo y perfeccionamiento de estructuras de comercializacióny de la infraestructura física necesaria, así como con laidentificación y concreción de proyectos nacionales bancablesque requieran para ser viables, de un "pool" de recursos y demercados de la región. .En este último caso, la ampliación de lacartera de proyectos bancables de un país, en particular de los

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países de menor desarrollo económico relativo, puede estardirectamente relacionada con la posibilidad de tener aseguradoel acceso, para los bienes o los servicios que resulten delproyecto, al mercado de otro u otros países que por lo generalestarán interesados en participar, por ejemplo con su equi-pamiento y su tecnología en la ejecución del proyecto.

Esta última idea está muy vinculada a la necesidad defacilitar la participación de las empresas de los países de menordesarrollo económico relativo, en la expansión del comerciointrarregional y en los procesos de integración y de coopera-ción económica. En efecto, las diferencias de grado de desarro-llo entre los países de América Latina, ha sido percibida mu-chas veces como un obstáculo a los procesos de integración ycooperación económica regional. Hoy, sin embargo, existenelementos de juicio para poder afirmar que se está frente alsurgimiento de una nueva realidad económica regional, quepuede ser caracterizada como de complementariedad de interesesentre países de distinto grado de desarrollo, que puede cambiarlos términos en que se han planteado hasta ahora sus relacionesrecíprocas, y que aún no ha sido explorada en todas sus conse-cuencias. Por un lado, los países de mayor desarrollo, y encierta medida los intermedios, se han transformado en losúltimos años en exportadores de bienes de capital, de tec-nología y de servicios. En la actualidad, tienen serias dificul-tades para expandir esas exportaciones a los países industriali-zados, y también al resto del mundo en desarrollo. El protec-cionismo creciente amenaza con aumentar en el futuro esasdificultades. Por el otro lado, en términos relativos, el conjuntode países de menor desarrollo económico relativo de la región,posee un poder de compra que es de particular interés para losde mayor desarrollo relativo, en particular en sus mercados deproyectos, que demanda muchas veces el tipo de bienes decapital, de tecnologías y de servicios que éstos pueden ofrecer.Pero a su vez, están ávidos de mercados externos a los cualestengan un acceso preferencial estable y que les permita esti-mular inversiones en nuevas actividades productivas, en tér-minos similares, por ejemplo, a los que se han planteado en laIniciativa de la Cuenca del Caribe.

Parece claro hoy en día, que explorar y explotar la com-plementariedad de intereses arriba mencionada, puede contribuira un ejercicio ,de revisión profunda de los términos en los quehasta el presente se ha planteado este aspecto de la integracióny la cooperación regional. Es un ejercicio que puede tener

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dimensiones teóricas, y en las que pueden aportar su capacidadde reflexión instituciones académicas y de investigación econó-mica de la región, y dimensiones prácticas. Es aquí donde seabre un amplio campo de cooperación internacional e intra-latinoamericana, en particular, para que a través de mecanismosde cooperación técnica y económica, los propios países demayor desarrollo, puedan contribuir con sus instituciones defomento, sus empresas, sus tecnologías y sus servicios técnicos,a la generación de oferta exportable en los países de menordesarrollo económico relativo, abriéndoles simultáneamente susmercados para los productos así originados y sus canales decomercialización externa para los que no puedan absorber. Estaacción de fomento, necesariamente de largo plazo, les permitiríadesarrollar una actitud compradora en un segmento significativodel mercado latinoamericano, que hoy en día se ve inhibida porfalta de oferta exportable y de especialización en las produc-ciones. A su vez los países industrializados, y en particularaquellos que también han acumulado significativos superávits através de los años en su comercio con los países de menordesarrollo económico relativo de América Latina, podrían apor-tar su apoyo financiero y técnico a la concreción de una accióncooperativa intralatinoamericana, que podría tener un impactosignificativo en los esfuerzos de ajuste estructural y de moder-nización de las economías de la región.

En las agendas de trabajo de los organismos de inte-gración y de cooperación económica de América Latina, y enparticular en la de la ALADI, existen diversas acciones pre-vistas y susceptibles de apoyo técnico y financiero interna-cional, orientadas a vincular las aperturas de mercado que senegación, en particular con los países de menor desarrollo, conel desarrollo de oferta exportable, en muchos casos con elaporte de equipamiento y tecnologías originadas en otros paísesde la región.

Esas ys otras propuestas que se plantean a nivel sub-regional y bilateral, están indicando un curso de acción futurode la cooperación e integración regional, donde será necesariooperar simultáneamente para lograr:

a. la creación a nivel nacional de condiciones macro-económicas apropiadas para la apertura y la moder-nización económica, y para la proyección externa,incluyendo a la región, de parte de la capacidad de

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producción de bienes y de prestación de serviciosexistente o que se pueda desarrollar en un país;

b. la formulación de políticas nacionales y de acuerdosregionales, subregionales y bilaterales, tendientes a laliberación del comercio y a la complementación eco-nómica;

c. la identificación de proyectos vinculados a aperturasnegociadas de mercados, sean ellas de alcance general,sectorial o específico a un proyecto concreto, y

d. la movilización empresaria para concretar corrientescomerciales, intercambio de tecnologías e inversiones.

Se puede observar en los recientes acuerdos entre laArgentina y el Brasil, y en las políticas económicas y de co-mercio exterior de ambos países, la presencia de estos cuatroelementos, e incluso se observa la previsión de un instrumentoque puede llegar a desempeñar un papel esencial en la correc-ción de los desequilibrios comerciales que se presenten y en laidentificación y financiamiento de proyectos concretos enfunción del mercado ampliado, que es el Fondo de Inversionesbinacional. En muchos sentidos este acuerdo binacional, insertoen los planteamientos multilaterales más amplios de la ALADI,está indicando caminos que en la medida que sean efectiva-mente recorridos, podrían ilustrar sobre nuevas metodologías aaplicarse en la tarea de integrar las economías latinoamericanasy de expandir el comercio y las inversiones intrarregionales.Incluso se introducen ideas innovadoras en materia de correc-ción de desequilibrios comerciales bilaterales, que podrían seraplicadas también a las relaciones con otros países de la re-gión, y en particular con los de menor desarrollo económicorelativo.

El enfoque de la integración que lleva a vincular el co-mercio y las aperturas comerciales con inversiones y proyectos,otorga un nuevo relieve a la función de los bancos de fomento,de las compañías de comercialización y de las de promoción deinversiones de riesgo, tanto nacionales como subregionales, enla promoción del comercio y las inversiones intralatinoameri-canas. En efecto, en la región como en el resto del mundo, ladistancia entre teoría y realidad en materia de liberacióncomercial y de apertura de mercados, puede depender de lacapacidad institucional y empresarial que exista, o se esta-blezca, para desarrollar a nivel microeconómico, acciones de

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"ingeniería" financiera, tecnológica y comercial, a través de lapuesta en común en proyectos concretos, de recursos finan-cieros y tecnológicos, y de accesos efectivos y estables amercados. La capacidad de producir este tipo de "ingeniería denegocios", en la cual se han especializado en los últimos añosla banca internacional de inversiones y las "trading companies"puede ser esencial para la viabilidad y el éxito de la proyeccióninternacional de las economías latinoamericanas, y en particularpara la construcción de un sistema efectivo de cooperación eintegración regional.

5. Algunas conclusiones: de la arquitectura de integración ala ingeniería de negocios:

El desarrollo de un sistema de interdependencia latinoame-ricana, basado en la cooperación económica es un proceso delargo plazo, que transcurre en múltiples planos y ámbitos deacción de los Estados y de los protagonistas sociales.

La desconexión frecuente entre tales planos, resultante demúltiples compartimientos estancos, conceptuales y operativos,ha introducido elementos adicionales de demora e ineficacia enla evolución de un proceso, por demás difícil y de suerteincierta.

Visualizar las acciones gubernamentales de integración,como partes de procesos autónomos y con identidad propia,muchas veces disociadas de otras acciones de concertaciónregional y de las que configuran el complejo de relacioneseconómicas internacionales globales de cada país, ha sido undefecto observable en los planteamientos regionales en lamateria.

No siempre ha sido así en el momento inicial de unapropuesta de integración. En muchos casos éste ha sido elpunto más alto de correlación entre una propuesta e interesesnacionales concretos. El foco que ha permitido delinear lapropuesta de integración ha sido, en tales casos, el de uno omás de los países partícipes, cuyo gobierno e incluso a veces,los empresarios, han percibido en su concreción, una forma desatisfacer intereses nacionales en materia de desarrollo y deinclusión con el sistema internacional. Es el caso, por ej., delos planteamientos Frei-Lleras Restrepo, que dieron origen en1966 al Grupo Andino, y de los Alfonsín-Sarney-Sanguinetti,

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que originaron en 1985, el actual programa tripartito de coope-ración e integración, en el Cono Sur.

Otras veces, en cambio, los esfuerzos orientados a lo quepodemos denominar la arquitectura de una estrategia global deintegración, han estado relacionadas con planteamientos elabo-rados en base a una hipotética racionalidad supranacional, segúnla cual lo que es conveniente para cada país debe resultar delo que quienes proponen, interpretan como conveniente para laregión en su conjunto. En estos casos, los eventuales méritosde la propuesta se debilitan por su falta de base nacional. Elconocido "informe de los 4" en 1964, a pesar de haber sidoencomendado por un Presidente, es un ejemplo. No es el único.

También han habido casos en que la "arquitectura deintegración" ha sido la resultante de requerimientos políticosinternos o externos, de corto plazo, o de la necesidad de darlecontenido a reuniones de "alto nivel", convocadas con apremio.Incluso en el caso más notorio, Punta del Este 1967, talesapremios no fueron internos de la región. Estos requerimientosde corto plazo han sido frecuente fuente de "imaginería inte-gracionista" sin impacto histórico positivo, pero sí con fuertecapacidad para nutrir la frustración latinoamericana en lamateria.

Incluso cuando las acciones de integración o las de con-certación externa han estado basadas en un diseño arquitec-tónico originado en intereses nacionales concretos, muchasveces han terminado con el transcurso del tiempo, en el terrenode lo nominal o de lo irreal. Diseño y realidad han recorridocaminos divergentes. Una causa frecuente ha sido la discon-tinuidad de los planteamientos nacionales, producto a su vez dela inestabilidad política y de cambios abruptos en el cuadroeconómico interno o externo. A esto se han sumado rigidecesderivadas de la cristalización del plan original en instrumentosjurídicos poco flexibles y de ía burocratización del esquemainstitucional montado para desarrollar tal plan. En tales casosha habido una propensión a concebir el plan, su instrumentaciónjurídica y su expresión institucional, como un fin en sí mismo.La historia de la ALALC y del Grupo Andino en la década delos 70 son ilustrativas al respecto.

Con sentido práctico, los países han querido muchas vecesobviar los inconvenientes de los planteamientos más formales ymultilaterales de concertación e integración, sustituyéndolos ocomplementándolos con medios informales, bilaterales o deconexión directa. El Tratado de Montevideo de 1980 que creó la

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JFelix Peña / Concertación Latinoamericana: ...

. ALADI, es un intento precisamente de conciliar la aproximaciónmultilateral y formal, con la menos formal, bilateral y directa.Los acuerdos de alcance parcial son el instrumento. También elConvenio de Panamá, que creó en 1975 el SELA, es un intentoen la misma dirección, a través de los Comités de Acción.• _ " Los métodos bilaterales o sectoriales, ..formales o infor-males, pueden ser sin duda eficaces para diseñar sistemas eimpulsar acciones de cooperación e integración. Son por lodemás el carril más común por el que transcurre el relaciona-miento económico externo de cualquier país. Sin embargo, si nose insertan en un diseño más global, implícito o explícito, queexprese una cierta visión de conjunto de la región como untodo, o de alguna de sus subregiones, pueden terminar por noser funcionales al desarrollo de una interdependencia económicalatinoamericana basada en la cooperación.

Pero en todo caso los diseños, sean globales o parciales,son de por sí insuficientes para garantizar la efectividad ymenos la eficacia de la acción gubernamental. O sea parapenetrar en la realidad en la que se mueven los operadoreseconómicos, que son quienes en definitiva adoptan las decisio-nes de comprar, de vender y especialmente, de invertir.

Cualquiera que sea el alcance del diseño, el desarrollo deun sistema y de acciones de integración requiere carriles dife-rentes a los de la sola decisión política. Ellos son, por un lado,los de la administración y los de la gestión diaria. Estos carri-les pueden ser básicamente nacionales o incluir también instan-cias multinacionales a través de mecanismos u órganos comunes.No creo que pudieran ser sólo multinacionales. Órganos comunessin fuerte conexión con las administraciones nacionales, ter-minan pronto en fábricas de decisiones de papel.

Lo cierto es que sin estos carriles, la obra de los ar-quitectos de la cooperación y la integración regional puede serimportante, incluso espectacular, pero también puede ser efí-mera y hasta desgastante ante la opinión pública interna y lade terceros países. En tal caso, no trasciende en términoshistóricos y termina alimentando períodos de fatiga integracio-nista.

Por otro lado, están los carriles de los negocios concretosque son viables como resultado de los marcos que son estable-cidos por los gobiernos y que son desarrollados por el niveladministrativo y el de gestión diaria. Los protagonistas son eneste caso los operadores económicos, quienes tomarán en serioen sus cálculos tales marcos sólo en la medida que los perciban

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como relativamente estables y efectivos. ¿Correría Ud., señorPresidente o señor Ministro, riesgos en base a su capital,invirtiendo en una nueva planta industrial, ampliando la capa-cidad de producción de la existente, incorporando nuevas tecno-logías productivas o de organización, en función del mercadoaparentemente abierto por un acuerdo preferencial o de inte-gración, que ha firmado con su colega o colegas de AméricaLatina? Tal es la pregunta clave que debe responder el ope-rador político cuando concreta en acuerdos, su visión arquitec-tónica de la integración. Si la respuesta fuera negativa odubitativa, por qué debería esperarse una respuesta positiva deun inversor local o extranjero que actúe racionalmente?

Para decidir, el empresario no sólo se fijará en la seriedaddel diseño. Se interrogará sobre su aplicabilidad práctica cuandosu producto llegue a la frontera aduanera del otro país. Rela-cionará la prometida apertura de mercado con los otros factoreseconómicos, internos y externos, del país de exportación y delde importación, que "puedan incidir en el cálculo de rentabilidadde la inversión que deberá efectuar para aprovechar la opor-'tunidad de negocio que se le ofrece.

Trabajar para los operadores económicos implica tambiéntrabajar con los operadores económicos. El papel de las cámarasempresarias y de mecanismos empresarios binacionales, puedeser crucial en una etapa de la concertación latinoamericana enque más que nuevas iniciativas de arquitectura de estrategiasglobales, parece necesario transitar los carriles de la gestióndiaria y de lo que hemos denominado antes la "ingeniería denegocios".

Dos parecen ser vías de acción recomendables en el futuroinmediato para concretar la movilización en el desarrollo yaprovechamiento de los mercados de la región, a través delcomercio y de la inversión. En ambos casos, el enfoque deberáser multidimensional, reconociéndose explícitamente todos losplanos de la proyección externa dé" la capacidad nacional deproducción de bienes y de servicios, así como la interacciónentre adecuadas condiciones macroeconómicas, acceso estable alos mercados y apoyo promocional del empresario con escasaexperiencia de operar con el exterior y sin dimensión suficientepara adquirirla por sus propios medios.

La primera es la elaboración, a nivel de cada país y de laregión en su conjunto, de estrategias de desarrollo del comercioexterior, que trascendiendo al enfoque más limitado de promo-ción o aún de desarrollo de exportaciones, aspire a colocar a

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cada economía y a sus operadores, en condiciones de penetrarmercados externos, incluso los de la región, y en condicionesde aprovechar las mejores oportunidades de abastecimientoexterno de bienes y de servicios

La segunda, es la de fortalecer la capacidad promotora denegocios dentro de la región, a través de apoyo financiero ytécnico para el desarrollo de la intermediación, entre opor-tunidades de negocios existentes o que resulten de los acuerdosgubernamentales que se celebren, y empresarios e inversorescon posibilidades de aprovecharlas. Tal intermediación es nece-saria especialmente en el caso en empresas medianas y pe-queñas, y empresas de los países de menor desarrollo de laregión. Cámaras empresarias, nacionales y binacionales; bancoscomerciales y de fomento; compañías de comercialización;compañías de capital de riesgo y de desarrollo del comercio,pueden ser canales apropiados a tal fin

Quizás en la multiplicación de experiencias como la deLatinequip, caso piloto en el desarrollo de una capacidad regio-nal de "ingeniería de negocios", en otros sectores de actividadeconómica e incluso con otras modalidades, incluyendo la parti-cipación de capital privado de riesgo, junto con capital semillade instituciones de desarrollo, puedan encontrarse caminos deacción apropiados para acrecentar el potencial de efectividad deacuerdos de integración, como los recientemente celebrados orejuvenecidos por los países latinoamericanos, incluyendo porcierto, los del Cono Sur.

Esta capacidad de "ingeniería de negocios", aplicada aaprovechar oportunidades de comercio e inversión a favor delos países de menor desarrollo, generados por acuerdos prefe-renciales celebrados con los países más desarrollados de laregión, en el marco de la ALADI y de los compromisos delGrupo de los 8 en Acapulco, puede significar una eficaz contri-bución a atacar uno de los más serios factores restrictivos aldesarrollo del comercio intrarregional, cual es el de la limita-ción o ausencia de oferta exportable, e insuficiencia de estruc-turas de comercialización en aquellos países, lo que se traduceen amplios desbalances comerciales y más recientemente en laacumulación de deuda intralatinoamericana.

Este eje Norte-Sur de la interdependencia regional, puedeser de los más fructíferos en la expansión de las relacioneseconómicas intralatinoamericanas, en la medida que se establez-can adecuados vasos comunicantes entre la arquitectura deintegración, centrada en una estrategia de desarrollo del co-

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mercio externo de la región, la ingeniería de negocios y laconvergencia intra y extra-regional,,, ya que permitiría acreditaren la práctica un modelo de desarrollo solidario, entre paísesde distinto grado de desarrollo económico y brindaría un campopropicio a la cooperación del mundo industrializado con unesfuerzo propio de América Latina.

Una agenda de acciones prácticas en tal sentido, deberíaresultar de una interacción efectiva entre gobiernos y operado-res económicos de cada uno de los países, en la que los ele-mentos que la compongan resulten de un ejercicio previo dedefinición de intereses concretos, de costos, y beneficios, porparte de todos los protagonistas llamados a participar. Sólo enbase a tal agenda, debería convocarse al apoyo financiero ytécnico de los países industrializados, así como el de los orga-nismos de cooperación internacional.

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CONCERTACION LATINOAMERICANA: ARQUITECTURA DE ...

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