CONCERTACION LATINOAMERICANA: ARQUITECTURA DE ...

E S T U D I O S I N T E R N A C I O N A L E S

CONCERTACION LATINOAMERICANA:ARQUITECTURA DE INTEGRACIN

E INGENIERA DE NEGOCIOS

Flix Pea

La construccin gradual de un sistema de interdependenciaeconmica entre los pases latinoamericanos, en el que predo-mine la cooperacin sobre el conflicto, es una tarea de largoaliento, que ha estado caracterizada y probablemente lo seguirestando, por una marcada arritmia y por un rumbo errtico. Noha respondido, ni podra quizs haber respondido a un programanico, de ejecucin lineal, con objetivos y plazos predeter-minados. Por el contrario, la experiencia demuestra que es unatarea en la que predominan marchas y contramarchas, observn-dose una tozuda rebelin de la realidad ante las pretensionesracionalistas. La explicacin es simple: son muchos los pases,son dispares sus situaciones y sus intereses, las inestabilidadespolticas y econmicas han sido frecuentes, las distanciasfsicas y econmicas enormes.

Queda incluso la impresin que es una tarea imposible yque Amrica Latina est condenada a la fragmentacin en elmarco de una interdependencia en la que por lo dems predo-mine el conflicto. En tal sentido, cabe reconocer que existe hoyen muchos crculos, una profunda brecha de credibilidad conrespecto a la posibilidad de crear para cada pas un entornoregional de cooperacin econmica efectiva. Muchos dudan quean si tal entorno fuera efectivamente establecido, pudieratener un impacto significativo en el crecimiento y desarrollo delas principales economas latinoamericanas. Consideran quedesde el punto de vista econmico los mercados de la regin,salvo en algunos casos los contiguos, siguen siendo marginales.

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Flix Pea / Concertacin Latinoamericana: ...

Convencionalmente se reconoce que 1960 es el ao en quecomienza la historia contempornea de la concertacin econ-mica intra-latinoamericana. Los Tratados de Montevideo(ALALC) y de Managua (MCCA), son hitos generalmente acep-tados para marcar el inicio de los procesos de integracineconmica en la regin. Es que a partir de ellos se puedeobservar la aparicin, al menos en el plano comercial, de losprimeros elementos distintos de nuevos subsistemas internacio-nales o sistemas internacionales parciales (uno de alcanceregional, el otro subregional), en los que los pases latinoame-ricanos participan y que se distinguen del interamericano opanamericano, que haba sido hasta entonces, el marco mscomn para sus propias interacciones polticas y econmicasrecprocas.

Por cierto, nada comienza de la nada y toda historia tienesu prehistoria. La prehistoria en este caso haba sido larga, conetapas claramente diferenciadas en los perodos precolonial ycolonial, en el transcurso del siglo XIX y ms recientemente,en la dcada del treinta. Sobretodo en el denominado Cono Sur,se haba enhebrado una incipiente interdependencia econmicacooperativa, de mbito limitado como resultado de la crisis deltreinta primero y luego, por los efectos de la Segunda GuerraMundial. El instrumento principal fue una red de conveniosbilaterales de comercio y pagos, a travs de los cuales secanalizaba lo esencial del intercambio intrarregional de aquellosaos, concentrado por lo dems, en pocos productos primarios.

Pero es slo a partir de finales de los aos cincuenta quecomienza el desarrollo de un proceso de concertacin econmicaregional, con un alcance geogrfico superior al de los respec-tivos ejes bilaterales y al del Cono Sur. En tal sentido, laparticipacin de la ALALC en Mxico, Colombia y Ecuador, yluego la de Venezuela, adquiri un sentido poltico superiorincluso a su relevancia comercial, al transformar la Asociacinen un proyecto de alcance regional, incipiente expresin ins-titucional contempornea quizs, de una idea de profunda razhistrica e innegable valor cultural y poltico actual, que es lade Amrica Latina.

La ALALC puede ser considerada entonces como el primerpaso a la institucionalizacin de una regin que aspira teneridentidad propia en el concierto internacional de naciones. Elbloque latinoamericano en Naciones Unidas (aos 50), los en-sayos de concertacin econmica externa al promediar lossesenta en el mbito de la CECLA y luego los GRULA, en

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distintos foros internacionales, son otras expresiones institucio-nales de la idea de regin, que la diplomacia multilateral la-tinoamericana va desarrollando en el curso de estos aos, quehoy podramos denominar los del "aprendizaje latinoamericano".La creacin del SELA, en 1975, es quizs un punto culminantede este proceso incipiente de concertacin externa. El Grupo delos 8, constituido en 1986 en Rio de Janeiro, es la expresinms reciente y sin duda, la de mayor alcance poltico. A partirde su formacin, la concertacin latinoamericana trasciende loeconmico e incursiona decididamente en el terreno poltico,continuando un proceso cuyo antecedente ms inmediato son losGrupos Contadora y de Apoyo.

Desde aquellos ya lejanos aos sesenta, se plantea por lodems, el interrogante sobre si la integracin y la cooperacineconmica regional, eran y deban ser procesos predominante-mente gubernamentales.

Algunos as lo visualizaban. La accin principal corres-pondera, en esta visin, a los gobiernos quienes crearan losmarcos en los que canalizaran luego su accin los operadoreseconmicos. Cuanto ms, stos slo deberan ser consultados enel seno de organismos pblicos de decisin, tanto nacionalescomo multinacionales.

Otros, por el contrario, vean a los empresarios como losverdaderos promotores y protagonistas de las acciones deintegracin. Entendan el rol gubernamental como el de laeliminacin de restricciones e impedimentos a lo que deba serel espritu creativo de los empresarios, quienes en mecanismostales como las reuniones sectoriales de la ALALC, o a travs deentendimientos directos intra e inter-empresas, seran entonceslos verdaderos impulsores del comercio y de otras formas deinteracciones econmicas transfronterizas.

Tensin conceptual, metodolgica e ideolgica, en fin, queno dejaba de reflejar la que en el mbito nacional marcabafrecuentemente los debates sobre los caminos hacia el desarro-llo econmico. Muchas energas se esterilizaron, en los pases yen la regin en su conjunto, como consecuencia de tal tensin.

En el fondo, esta tensin ha puesto de manifiesto tambinen ese campo especfico, la gran dificultad prctica que hahabido en la regin para reconocer la interaccin entre losdistintos planos en que se desarrollan o en que pueden desarro-llarse, acciones orientadas a interconectar los mercados, acompartir la explotacin de recursos, a administrar colectiva-mente problemas econmicos comunes, a concertar negociaciones

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frente a terceros, en fin, a cooperar en el amplio espectro deposibilidades que se abre en tal sentido, a pases que compartenuna regin o una subregin en el sistema internacional.

Por el contrario, ha existido una fuerte propensin a loscompartimientos estancos, conceptuales y operativos, expresadosprecisamente en esa falta de comunicacin entre los distintosplanos en que pueden canalizarse acciones de cooperacin eintegracin. Quizs en este hecho, pueda encontrarse una de lasclaves de la limitada efectividad de los planteos de concertacinlatinoamericana.

Creo que sin perjuicio de los que han derivado de laexistencia de corrientes ideolgicas contrapuestas, importanciagrande han tenido para explicar tales dificultades de comu-nicacin, las propias organizaciones internas de las administra-ciones pblicas latinoamericanas y el exceso de especializacindel mundo acadmico y tcnico, por mucho tiempo poco pro-penso a los enfoques interdisciplinarios, a las visiones deconjunto y a las perspectivas histricas. Slo en los aos msrecientes, se pueden observar estructuras gubernamentales msaptas para captar, por ejemplo, el amplio y complejo mundo delas relaciones econmicas internacionales, concebido comocampo de interaccin de factores de poder y de bienestar, ascomo su intensa interaccin con el no menos complejo mundodel desarrollo econmico, social y poltico de una comunidadnacional. La ya clsica dicotoma entre las cancilleras, por unlado y los responsables de las reas de economa, comercio ybanca central, explican muchos de estos compartimientos estan-cos, que han restado coherencia, efectividad y eficacia a laaccin econmica externa de gobiernos latinoamericanos, con-tribuyendo as a la distancia que se observa entre teora yrealidad en materia de integracin regional.

Estas notas estn orientadas a explorar precisamente, eltema de la interaccin entre los distintos planos y mbitos dela concertacin econmica latinoamericana.

Quiero referirme particularmente, a la integracin como unfenmeno multidimensional, en el cual la efectividad y la efi-cacia de las acciones de alcance regional de los gobiernos, delos distintos protagonistas sociales y en particular, de losoperadores econmicos dependen, en gran medida, de los vasoscomunicantes que se logren establecer entre los distintos planosy mbitos en que ellas se manifiestan.

Pienso que es el mbito interno de cada pas donde talesvasos comunicantes parecen ser ms necesarios. Ello implica un

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esfuerzo de visualizar la interdependencia regional, sus costos ybeneficios, as como las desventajas de su ausencia, desde unaptica nacional y de la de cada operador econmico. Slo desdeuna perspectiva nacional puede plantearse y captarse, la racio-nalidad poltica y econmica de una interdependencia regionalcooperativa y su expresin ms avanzada que es la integracineconmica. Slo en tal perspectiva pueden extraerse consecuen-cias operativas con respecto a su vnculo con las relacionesinternacionales globales de cada pas, as como con respecto alas modalidades organizativas ms apropiadas para actuar en elplano internacional, incluyendo el regional. Por el contraro, latendencia ha sido con mucha frecuencia razonar lo regional nodesde la perspectiva de cada inters nacional, sino desde la msabstracta de una hipottica racionalidad supranacional, encu-bierta por la expresin "inters regional". Este es un defectocomn en muchos planteos tericos de integracin, en distintaslatitudes, como lo ha puesto de manifiesto Hans Cristoph Rie-ger, en el caso de la ASEAN ("Towards me making of ASEANCommon Market - A concrete proposal", 1986 - Ver el ensayode Manfred Mols en este volumen)

Especial nfasis quiero poner en esta ocasin, en unprimer anlisis, en la correlacin entre la convergencia latino-americana frente a terceros y la intrarregional, y en la comu-nicacin entre las dimensiones macro y micro de la integracineconmica regional.

En este anlisis tomar en cuenta, especialmente, lasnuevas tendencias que en materia de concertacin latinoameri-cana se han expresado en aos recientes. Concluir haciendoalgunas propuestas orientadas a reforzar tales tendencias.

I. Concertacin e integracin econmica: el retorno

Los ltimos aos permiten constatar un revivir de la ideade concertacin e integracin econmica entre pases quecomparten una regin o una subregin. Recientemente, porejemplo, los jefes de Estado de la ASEAN se reunieron enManila, en la primera cumbre que celebran en diez aos yfijaron ambiciosas metas en materia de liberacin del comerciointrarregional. Y en Europa, parece ya un hecho que se ha delograr en 1992 el objetivo del mercado nico, dentro del cual

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los empresarios podrn operar libres de todo tipo de restric-ciones tarifarias o no tarifarias, y en el que se habra logradopara ese entonces un avanzado grado de armonizacin de legis-laciones y de coordinacin de polticas. Incluso la idea de unabanca central europea podra haberse concretado a esa fecha.En otro ejemplo significativo, el acuerdo de libre comercioentre Canad y los Estados Unidos, aspira a producir un dram-tico paso adelante en la integracin de ambas economas.

El cuadro se enriquece y se vuelve ms complejo, si setoma en cuenta la red de relaciones econmicas especiales quese ha ido desarrollando entre pases industrializados y lospases en desarrollo de su entorno inmediato. Tres redes co-merciales sobresalen de inmediato al observador: la de Japncon los pases del Sudeste Asitico; la de los Estados Unidos yCanad, con Mxico y con los pases de la Cuenca del Caribe,y la de la Europa comunitaria, con los pases de la Cuenca delMediterrneo y con los de la Convencin de Lom. Cada red seenhebra a travs de una compleja trama de relaciones empresa-rias transnacionales, de preferencias comerciales, de inversionesy de mecanismos financieros, que permite, entre otras ventajaseconmicas a veces recprocas, intercambiar el acceso a unademanda externa de alto poder adquisitivo, a tecnologa, acapacidad empresaria y a financiamiento, por el acceso a unmercado laboral extenso y barato, y a un amplio, aunque mu-chas veces potencial, mercado consumidor.

Como teln de fondo a este renovado movimiento haciabloques comerciales y hacia distintas modalidades de procesosde integracin, una amplia y relativamente eficaz coordinacineconmica del mundo industrializado, se combina con unamarcada prdida de efectividad de aquellos mecanismos econ-micos multilaterales ms universales, en los que la participacinen las decisiones se rige por principios de democratizacin delpoder mundial. La de los ochenta es en tal sentido, una dcadaen que se contrasta la importancia relativa creciente para lasrelaciones econmicas internacionales de la Cumbre de losSiete, con la decreciente de la UNCTAD. A diferencia de lo quepareca ser la tendencia en la dcada anterior, manifestada eniniciativas tales como las del Nuevo Orden Econmico Inter-nacional y el Dilogo Norte-Sur, en las que tantas esperanzasdepositaron los pases en desarrollo, los aos recientes parecenindicar un mayor predominio de foros y mecanismos de concer-tacin en los que predominan la lgica pragmtica de la estra-tificacin internacional, por contraposicin a la ms idealista de

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la democratizacin internacional. Este es un tema que ameritauna reflexin detenida por los especialistas en relaciones inter-nacionales, pues quizs en este hecho se encuentran algunas delas claves para entender fuerzas profundas que estn operandoen el sistema internacional y que tras la apariencia de unarelativa estabilidad, puedan estar preanunciando aos difcilespara la convivencia entre las naciones.

Por el juego de distintos factores, la idea de integracintambin ha retornado a la agenda de las relaciones econmicasinternacionales de los pases latinoamericanos. Sin duda, uno delos factores que la impulsa, es la percepcin de tendencias

. internacionales como las sealadas en el prrafo anterior. Loscambios que se estn operando en una economa mundial impac-tada por profundos "shocks" tecnolgicos y financieros, por laemergencia de nuevos protagonistas-pases y protagonistas-empresas, por una gradual pero implacable redistribucin delpoder econmico relativo entre las grandes potencias y entrepotencias emergentes, estn produciendo un fuerte impacto enla percepcin que pases de la regin tienen de desafos yoportunidades externas. El entorno econmico externo planteaen Amrica Latina, un imperativo que se est generalizando enel mundo contemporneo, de competitividad, de negociacin, dedesarrollo de alianzas y de relaciones econmicas preferenciales,que necesariamente est conduciendo a una revaloracin delentorno regional o subregional en el que cada pas se inserta.Se observa esta tendencia, por lo dems, en todas las regionesdel sistema internacional.

Pero dos son quizs los factores que se destacan paraexplicar el retorno de la integracin de Amrica Latina. Uno,es el fenmeno de la deuda externa. Por lo menos por tresrazones incide la deuda sobre la mayor propensin a la inte-gracin: a) por la idea que una mayor concertacin entre losdeudores podra contribuir a mejorar su capacidad relativa denegociacin frente a los bancos y a los pases acreedores; b)por los efectos que la escasez de divisas para importar de fuerade la regin, tiene sobre la bsqueda de alternativas en unintercambio regional ahorrador de divisas y sobre el desarrollode estrategias para la sustitucin eficiente de importaciones, yfinalmente, c) por los efectos de la nocin de "riesgo latinoa-mericano", que especialmente en los aos inmediatos al estallidode la crisis de la deuda, llev a los bancos y a los mercados apercibir la regin como un conjunto, sin reconocer situaciones

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diferenciales a pesar de la estrategia seguida de encarar cadapaso por separado.

La deuda externa acenta en la regin la idea de inter-dependencia. La consecuencia es que cada pas se percibe a smismo y es percibido por sus acreedores externos, como partede un rea diferenciada del resto del mundo en la que, lo queocurre con las otras partes afecta de una manera positiva onegativa, al conjunto. De all la tendencia a desarrollar en laregin una cierta disciplina colectiva, orientada a impedir quecomportamientos de uno de los deudores frente a sus acreedo-res, afecten a los dems o que se elaboren soluciones indivi-duales a expensas del grupo. Pero de all tambin, la bsquedade grados de concertacin que permitiera a cada uno y alconjunto, mejorar su posicin negociadora relativa frente aterceros. Caracas (1983), Quito (1984), Cartagena (1985) yAcapulco (1987), son otros tantos hitos en la bsqueda demecanismos realistas de concertacin frente a los acreedores.Cualesquiera que hayan sido sus resultados efectivos, que enprocesos de largo plazo nunca pueden ser examinados por losimpactos inmediatos, lo cierto es que retoman un camino latino-americano de concertacin econmica externa, iniciado quizsen 1964 en Alta Gracia, continuado en 1969 en Via del Mar yque deriva luego en la creacin en 1975, del SELA.

El otro factor a destacar, es el cambio que se est ope-rando en los intereses comerciales latinoamericanos, comoconsecuencia del desarrollo industrial de las economas msavanzadas del rea. Tres pases por lo menos se estn trans-formando en activos exportadores a la regin de bienes decapital y de tecnologas: Brasil, Mxico y la Argentina. Los tresestn manifestando un creciente inters en penetrar los mer-cados en desarrollo del rea, apuntando especialmente a losmercados de proyectos. Comienzan a percibir entonces msntidamente que antes, cuatro aspectos que parecen ahora comoindisociables en una estrategia de aprovechamiento de losmercados de la regin: la racionalidad de desarrollar espaciosde comercio preferencial entre s y con los dems pases delrea, la necesidad de comprar para poder vender; la convenien-cia de encontrar soluciones prcticas al problema de la cre-ciente deuda intralatinoamericana, y la ventaja de promoverrelaciones empresarias transfronterizas, a travs del empleo dedistintas modalidades de "contractual" y "equity joint-ventures",incluyendo por cierto, la subcontratacin internacional. Elplanteamiento reciente de Mxico con respecto a Centroamrica,

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en torno al aprovechamiento del financiamiento resultante delos Acuerdos de San Jos a fin de identificar y desarrollarproyectos de inversin, es un ejemplo en tal sentido.

El efecto es una marcada tendencia al reconocimiento,desde una perspectiva de inters nacional, de la importanciarelativa de los mercados regionales y de las condiciones queparece ineludible reunir, si es que quieren competir en elloscon proveedores extrarregionales. En este reconocimiento y enla mayor apertura que estn introduciendo en sus propiosmercados a fin de acrecentar la eficiencia y la competitividadinternacional de sus economas, se encuentran factores dinmi-cos potenciales, que de consolidarse podran operar un cambiosignificativo en las relaciones econmicas intralatinoamericanas.Cabr observar con detenimiento, en tal sentido, los efectosque se podran producir en el comercio intrarregional, comoconsecuencia de las recientes innovaciones introducidas por elBrasil en sus polticas industrial y de comercio exterior, sobretodo teniendo en cuenta el amplio poder de compra relativo desu economa.

Cabe apuntar asimismo, que el hecho que algunas de laseconomas del rea estn demostrando un mayor dinamismorelativo y una mayor adaptabilidad a los actuales requerimientosde la competencia econmica mundial, podra estar introducien-do en la competencia por los propios mercados regionales,elementos de emulacin y efectos de "catch-up", relativamenteausentes hasta ahora y que pueden ser sumamente positivospara estimular futuras acciones de cooperacin e integracineconmica. Quizs sea todava prematuro hablar de "locomoto-ras" intra-latinoamericanas del desarrollo regional, pero es sinduda una perspectiva factible para la dcada del noventa.

Las reuniones de Quito (1984), Montevideo (1985), Esqui-pulas (1986-87), Quito (1987) y Acapulco (1987), son a su vezlos hitos principales del retorno de la integracin econmica enAmrica Latina. Jalonan un proceso, que ha sido estimulado porla revitalizacin democrtica de la regin y que es alimentadopor la percepcin de claros desafos externos. Reflejan la altaprioridad poltica que los gobiernos de la regin quieren otor-garle al rea, como entorno econmico externo que puede serfavorable a la consolidacin de la democratizacin, la transfor-macin econmica y la modernizacin tecnolgica de los respec-tivos pases. Pero expresan adems, junto con iniciativas tras-cendentes como las que han llevado adelante los pases delCono Sur, particularmente a travs del Programa de Coopera-

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cin e Integracin Econmica entre la Argentina y Brasil, laculminacin de una profunda renovacin conceptual y metodol-gica que se est operando en el rea en materia de concer-tacin, cooperacin e integracin regional.

2. Concertacin e integracin econmica: la renovacin

En qu consiste esta renovacin conceptual y metodol-gica? Se estn borrando, en primer lugar, las lneas divisoriasentre los conceptos de Concertacin, cooperacin e integracineconmica. Ponerse de acuerdo, actuar en conjunto, administrarproblemas colectivamente, compartir recursos y mercados, sontipos de accin que, si bien distintos en sus alcances y carac-tersticas, persiguen la misma finalidad de ayudar a enfrentardesafos externos, o de mejorar las condiciones externas para latransformacin econmica interna y la modernizacin tecnol-gica. Desde una perspectiva terica, sera posible por cierto,reconocer las diferencias que existen entre tales conceptos. Loimportante, sin embargo, es retener el hecho que al menos ennuestra regin, para los operadores polticos gubernamentales yeconmicos, son en la prctica conceptos intercambiables. Es ensu finalidad que estos conceptos se identifican, perdiendo en talperspectiva relevancia prctica las diferencias que tradicional-mente se reconocen en ellos. Para el hombre de accin y quizstambin para el ciudadano comn, aparecen como contrarios aaislamiento, conflicto y fragmentacin.

Esta evolucin se ha visto favorecida por tres factoresrelacionados entre s: el proceso de aprendizaje resultante detreinta aos de esfuerzos de integracin regional; la consiguien-te independencia en relacin a modelos tericos y a experien-cias histricas extrarregionales, en particular la europea, ycomo consecuencia de los dos primeros, el desprendimiento conrespecto a modalidades especficas de integracin, tales comolas de mercado comn, zona de libre comercio o unin adua-nera, no en cuanto ellas puedan significar como resultado final,pero s en cuanto a lo que significan como procesos conducen-tes a tales resultados.

Mercado comn, unin poltica, supranacionalidad, fueronconceptos comunes en la primera fase de la historia contem-pornea de la Concertacin latinoamericana. Generaron inter-

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minables debates que muchas veces trabaron la voluntad deaccin y que tambin distrajeron la atencin sobre lo que eraesencial. Alimentaron la tradicional propensin latinoamericanaa discutir conceptos y restaron energas para operar sobre lasrealidades.

En particular, la idea de que la integracin econmicasupona superar las realidades nacionales, diluyendo las sobera-nas preexistentes en lo que era percibido como una utpicaunin poltica, produjo naturales reacciones contrarias enimportantes sectores polticos de la regin, restando en muchosotros inters por una propuesta que se haba terminado poralejar de la agenda de los problemas crticos, estructurales ycotidianos, de los pases latinoamericanos.

Lo que es peor, ese tipo de planteamientos integracionistasque se basaban aparentemente en el modelo comunitario eu-ropeo, estaban poniendo de manifiesto, como algunos lo desta-camos en la poca, un profundo desconocimiento de la lgicainterna del planteamiento originado en el plan Monnet y encar-nado luego en la Comunidad Econmica Europea. El hecho queen 1992 el mercado nico europeo se ha de concretar en elmarco de la Europa de las Patrias de De Gaulle, con la super-vivencia de los Estados nacin, demuestra lo afirmado.

Se est consolidando, en segundo lugar, la nocin que elfoco de la accin -tanto a nivel de la regin en su conjunto,como en el de las distintas subregiones y en el de los ejesbilaterales,- debe estar centrado en la organizacin y la admi-nistracin de la interdependencia poltica y econmica deAmrica Latina.

Para emprender este ltimo desarrollo, creo que puederesultar prctico recurrir al concepto de subsistema inter-nacional que implica un mbito particular de competenciainternacional que es diferenciado del sistema internacionalglobal, sea por la especificidad del objeto de las interacciones(por ej. comercio, financiamiento, tecnologa, seguridad, cultura,ideas) o sea porque ellas se limitan a un nmero de pasesinferior al total de los que integran en un determinado mo-mento histrico el sistema internacional global.

Como mnimo, un elemento comn contribuye a definir elcampo de interaccin que configura un subsistema: puede ser unespacio geogrfico compartido; una funcin econmica, polticao militar; una ideologa, creencia o raza. A partir del elementocomn o de la confluencia de varios, se entablan las relacionesde poder entre los pases del grupo y surge el mbito de

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competencia internacional diferenciado por su contenido o porsu composicin.

La interdependencia que se genera a partir del elementocomn, que hace que ninguna de las partes pueda ser indife-rente a las actitudes y comportamientos de los dems, puedeser predominantemente conflictiva o cooperativa, segn sea elgrado de disparidad o afinidad de intereses entre los pases queintegran el subsistema. Los subsistemas pueden distinguirse porel grado de intensidad de sus interacciones y por el signopredominante de stas, pero tambin por ser potenciales oactivos.

Como por definicin un subsistema no es un fenmenoaislado en el sistema internacional, comprender su interaccincon otros subsistemas internacionales es esencial para describiry entender su estructura, su funcionamiento y las fuerzas decambio que en l operan. Por lo dems, un pas normalmentees, simultneamente protagonista activo en distintos subsistemasinternacionales. Y no todos los pases que integran un subsis-tema, tienen a la vez intereses o grado de participacin simi-lares en otros subsistemas internacionales. Por el contrario, losintegrantes de un mismo subsistema pueden tener una insercindiferenciada en el complejo de subsistemas internacionales quese pueden distinguir en un momento histrico determinado en elsistema internacional global.

Conocer quienes son los competidores, su naturaleza (sonlos propios Estados nacionales, pero tambin lo son otrosactores societales, en particular los operadores econmicos) y laforma en que el poder se distribuye entre ellos, es esencialpara la descripcin de un subsistema internacional y paraentender su dinmica. Dos conceptos pueden ser tiles al e-fecto: uno es el de estratificacin objetiva, entendida como lajerarquizacin de todos los competidores en funcin de in-dicadores de poder seleccionados de acuerdo a la naturaleza delsubsistema; el otro es el de estratificacin relativa, entendidacomo la jerarquizacin de los dems competidores desde laperspectiva de cada uno de los competidores, en funcin de aimportancia relativa que aquellos tienen en trminos de segu-ridad, mercados, modelos o influencias. Esta ltima forma deestratificacin, que no necesariamente coincidir con la ante-rior, permite determinar en cada situacin concreta, el "gradode prescindibilidad" que los dems competidores tiene en laperspectiva de cada uno de ellos.

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Es a partir precisamente de los aos 60 que comienzan amanifestarse signos evidentes del surgimiento de un subsistemainternacional latinoamericano, y la interdependencia que segenera hace que la vida poltica y econmica de cada uno delos pases de la regin deje de ser indiferente para los dems.La Revolucin Cubana con sus profundos efectos en las relacio-nes interamericanas y en la vida poltica de cada pas de laregin, actu como acelerador de un proceso que desde enton-ces se ha ido enriqueciendo en manifestaciones y matices.

Los denominados esquemas formales de integracin, s bienson parte del desarrollo de la interdependencia regional, sloabarcan un segmento muy limitado de la rica realidad delrelacionamiento intralatinoamericano. Por el contrario, la reali-dad de Amrica Latina como subsistema internacional, losdesborda manifestndose a travs de mltiples planos de accingubernamental o societal, como as tambin de muy diversosmedios institucionales, de alcance regional, subregional o bila-teral, las ms de las veces de caractersticas muy informales. Siesto era cierto ya en los setenta, ms lo es an en los aosochenta.

Interdependencia anrquica y conflictiva? Interdependen-cia organizada y cooperativa?. Tal parece ser el principaldilema que debern resolver en los prximos aos los paseslatinoamericanos como consecuencia de compartir un mismoespacio geogrfico, econmico y finalmente poltico. La historiamundial est plagada de casos de interdependencia del primertipo. Menos frecuentes son los casos histricos de interdepen-dencia del segundo tipo. Slo en la perspectiva de tal dilema,puede analizarse y comprenderse la problemtica de la concer-tacin regional y ms precisamente, la de la integracin econ-mica. Quienes pretenden captar este ltimo fenmeno desde unaptica parcial, por ejemplo la econmica, corren el riesgo deentender muy poco lo que en realidad ocurre.

Un enfoque como el propuesto tiene por lo menos cuatroconsecuencias metodolgicas y operativas: a. la primera, es quese diluye la distincin entre las dimensiones econmica y pol-tica de las relaciones intralatinoamericanas. Si el foco es eldesarrollo y la organizacin de un subsistema internacional deinterdependencia cooperativa, la interaccin entre lo econmicoy lo poltico pasa a ser tan natural como lo es en la realidaddiaria; b. la segunda, es que se acepta la existencia de unamultiplicidad de planos y de medios en que se pueden manifes-tar las acciones regionales (subregionales, sectoriales o bilate-

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rales) de los operadores gubernamentales y societales; c. latercera, es que se percibe ms claramente la multidimensiona-lidad del fenmeno de la concertacin latinoamericana y surelacin dinmica con otras cuestiones claves de la actualagenda del desarrollo regional, tales como las de la democrati-zacin, la apertura a la competencia internacional, la transfor-macin econmica y la modernizacin tecnolgica y, finalmente,d. la cuarta, es que se reconoce la dimensin temporal prolon-gada de una empresa histrica de la magnitud que ha encaradoAmrica Latina, a fin de alcanzar objetivos de desarrollo eco-nmico, social y poltico, que en otras latitudes costaron muchotiempo e incluso mucha sangre.

Quizs a la luz de estas cuatro consecuencias convendrareleer el Compromiso de Acapulco, pues encontraramos all sureconocimiento explcito y por ende, la expresin ms autoriza-da y actualizada de la renovacin conceptual y metodolgicaantes mencionada.

Pero Acapulco es a la vez, culminacin de una fase deredefinicin en enfoques, objetivos y mtodos de trabajo, ypunto de partida de un camino que ahora hay que recorrer. Sibien la regin parece ms equipada hoy, conceptual y operati-vamente, para evitar un nuevo divorcio entre lo que se pro-grama y lo que en la realidad ocurre, s parece necesario seguirextrayendo de la experiencia pasada lecciones que permitantornar efectivos los esfuerzos de concertacin que se realizan.

Quiero examinar este ltimo tema a continuacin, enrelacin a dos mbitos en que en el pasado, el grado de efec-tividad ha sido relativamente bajo. Me refiero al de la conver-gencia entre concertacin externa e intrarregional, y al de lacorrelacin entre las dimensiones macro y la micro de la con-certacin latinoamericana. No son los nicos. Pero en mi opi-nin son dos de los que merecen atencin prioritaria.

3. Concertacin externa y concertaciniatralatinoamericana

La experiencia pasada pone de manifiesto una ciertainconsistencia y falta de vinculacin, entre los esfuerzos regio-nales de coordinacin frente a terceros y los esfuerzos deconcertacin (cooperacin-integracin) intrarregional.

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Un ejemplo reciente ilustra el caso: la participacinlatinoamericana en las actuales negociaciones comerciales en elGATT (Rueda Uruguay) y las que simultneamente se realizanen el mbito de la ALADI (Rueda Regional de Negociaciones).Pareceran no existir vasos comunicantes entre ambos procesosnegociadores, como si se tratara de dos realidades comercialesinternacionales sin puntos de conexin. Muchas veces, ni si-quiera existe a nivel nacional coordinacin entre las respectivasestrategias negociadoras, ni entre los equipos que se hacencargo de una negociacin y de la otra. Hasta el discurso y laretrica parecen divergentes. Se dice en un frente lo contrarioa lo que se practica en el otro.

Esto ltimo suele ser vlido para muchas de las cuestionesque los latinoamericanos negociamos, a la vez en foros inter-nacionales multilaterales y en los regionales. Por ejemplo,comparemos las argumentaciones que esgrimen los pases latino-americanos econmicamente ms avanzados en foros como el dela UNCTAD, en materia de tratamientos preferenciales para lospases en desarrollo, con la prctica concreta que se manifiestaen la regin cuando se trata de las relaciones econmicas conlos pases de menor desarrollo econmico relativo. Hay excep-ciones por cierto. Pero en general, nos costara encontrarmodelos efectivos y eficaces de tratamiento preferencial queluego pudiramos proyectar al plano de las relaciones Norte-Sur. Entre las excepciones ms recientes podemos mencionar laspropuestas avanzadas por Mxico en su relacin con Centro-amrica. Por cierto, tambin debemos mencionar las propuestasincluidas en el Compromiso de Acapulco con respecto a lamisma subregin.

La inconsistencia marcada implica una gran debilidad de laexperiencia integradora en Amrica Latina. Se supone que laconcertacin y la integracin deben fortalecer la capacidadregional para negociar con terceros pases. Pero no se trans-mite al exterior la sensacin de que la accin coordinada anteel exterior se sustenta realmente en una intensa coordinacindentro de la regin. La imagen de un bloque hacia terceros nollega a basarse en la realidad de un bloque econmico haciaadentro, sustentado en los mismos principios de justicia y desolidaridad que se reclama del mundo industrializado. La alianzahacia afuera no descansa necesariamente en un tejido de inte-reses producto de la alianza hacia adentro. No llega a serentonces una alianza que goce de credibilidad internacional. Enrealidad, en el plano internacional contemporneo, slo la

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Comunidad Europea ha logrado crear un poder de negociacineconmica internacional creble, basado en la realidad de unespacio econmico integrado. Es el denso tejido de interesesintracomunitarios lo que explica que en ltima instancia, ycualquiera que sean las disidencias de intereses y de enfoquesentre sus miembros, la CEE se presenta como un verdaderobloque negociador en los foros econmicos multilaterales. Lameta del mercado nico en 1992, est acrecentando dramtica-mente este efecto, segn se observa en el inters que estehecho ha despertado en la prensa y en el mundo de los nego-cios, particularmente en los pases industrializados.

Convergencia intrarregional y convergencia externa su-ponen adems, un camino de doble va. La externa debe susten-tarse, para ser viable y eficaz, en la intrarregional. Pero a suvez, sta no puede hacerse a costa de las relaciones de cadapas con el resto del mundo. Est claro, en mi opinin, que lainsercin econmica internacional es propia de cada pas de laregin y que la concertacin regional debe servir para for-talecerla pero no necesariamente para diluir la individualidadnacional. Imaginar un modelo de integracin de alcance regio-nal, no slo implica negar las individualidades nacionales que seexpresan incluso en modelos alternativos de desarrollo, sino quetampoco implica desconocer las conveniencias nacionales dedesarrollar modelos de insercin econmica externa, en que semaximicen las oportunidades que brinda a cada pas, su relacineconmica con el resto del mundo. En esta visin, la alianzaeconmica latinoamericana no puede ser ni exclusiva ni ex-cluyente. Es parte, esencial si se quiere, del tejido de alianzaseconmicos internacionales que cada pas traza en funcin desus intereses, sus propias realidades y sus ventajas compara-tivas. Una vez ms, para entender este tema el foco de anlisisdebe ser el de cada estado.

Como sealamos antes, la idea de integracin, entendidaen su versin ms amplia y realista de interdependencia coope-rativa, se relaciona con la creacin de un entorno poltico yeconmico regional, que sea funcional a las respectivas indi-vidualidades nacionales en su legtima bsqueda de modeloseficaces de desarrollo interno y de insercin internacional. Lametodologa adecuada, ser entonces la que en cada circunstan-cia histrica permita al conjunto de pases, un equilibrio razo-nable entre requerimientos econmicos y polticos que tendrnuna fuerte propensin a ser contradictorios. De all que talmetodologa deba renovarse en funcin de realidades esencial-

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mente dinmicas de los propios pases, de la regin y delsistema internacional.

No creo que sea slo en el plano regional ni en el de susmbitos institucionales principales, tales como el SELA o laALADI, donde deban efectuarse esfuerzos por desarrollar losnecesarios vasos comunicantes entre las dimensiones externa eintrarregional de la convergencia latinoamericana. Por ciertoque una ms intensa coordinacin entre esos dos organismosintergubernamentales, podra mejorar el actual cuadro en lamateria. Tambin es cierto que en la agenda del Grupo de los8, tal coordinacin debera ocupar un lugar prioritario. Temastales como el del tratamiento preferencial para los pasescentroamericanos, acordado por la reunin de Acapulco y suextensin en el mbito de la ALADI, a todos los pases latino-americanos considerados de menor desarrollo econmico relativo,deberan ser objeto de accin inmediata, con el adecuado apoyofinanciero del mundo industrializado. Los pases de mayordesarrollo econmico relativo, no slo efectuaran as un in-negable aporte a una solidaridad efectiva en la regin quepudiera ser fuente de modelos de accin en el marco de lasrelaciones Norte-Sur, sino que estaran contemplando su propiointers nacional de concretar un espacio de relaciones econmi-cas preferenciales que abarque a toda la regin. El tema de ladeuda externa intralatinoamericana que en 1986 alcanzara cercade los 12.000 millones de dlares, tambin se presenta comopropicio para experimentar frmulas imaginativas de solucin,que indiquen un camino aplicable en el mbito internacional enlas relaciones entre deudores y acreedores.

Es en cambio, en el mbito de cada pas latinoamericano,donde tales esfuerzos deben ser ms intensos. Es precisamenteen cada capital, donde debera profundizarse la relacin entrelos distintos planos de la estrategia y las polticas de insercinen la economa mundial, incluyendo la insercin en la economaregional. Ello implica vincular conceptual y operativamente, laidea del aprovechamiento tanto de los mercados internos comode los externos, en funcin de lo que cada pas intente hacerpara transformar su economa, modernizarse tecnolgicamente yadministrar sus problemas de coyuntura.

Es slo en el mbito nacional donde puede tenerse unavisin de conjunto de las relaciones econmicas internacionalesdel respectivo pas, y es en tal perspectiva que podr el go-bierno y podrn sus operadores econmicos, trazar su estrategia

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de penetracin de mercados externos o de negociaciones comer-ciales internacionales.

Plantea este enfoque, en muchos casos, requerimientos decambios o ajustes en las estructuras gubernamentales internas,en particular en la distribucin de competencias dentro y entreministerios de relaciones exteriores, de finanzas, de desarrollo,etc. Incluso en relacin a los mecanismos multilaterales decooperacin econmica, como los ya citados del SELA y laALADI, poco podra avanzarse en la coordinacin, si es que enlas capitales respectivas, no se coordinan quienes envan lasinstrucciones a sus representantes, o si tales instrucciones noresponden a una visin de conjunto, sea de corto o largo plazo,de los requerimientos que a cada pas plantea su insercin enla economa internacional.

Una cuestin de innegable importancia para las economaslatinoamericanas, permitir observar en los prximos aos hastaqu punto se ha avanzado en la aceptacin de un enfoque comoel planteado en el prrafo anterior. Me refiero a la conciliacinentre las polticas de apertura econmica (o quizs mejor, decompetitividad internacional), resultantes a la vez, de laspropias definiciones internas sobre el modelo de desarrollo msapropiado para alcanzar las aspiraciones de bienestar de lasrespectivas poblaciones, como de requerimientos de la inter-dependencia econmica internacional, con las de participacinde cada pas en los procesos de integracin regional o sub-regional. En el caso de Centroamrica este ejercicio de con-ciliacin resultar inevitable si se concretan las actuales nego-ciaciones de acceso de Costa Rica, El Salvador, Honduras yGuatemala al GATT. Pero creo que el tema ha de ser de granactualidad en todos los pases de la regin e implicar un serioesfuerzo de cada pas por desarrollar una visin de conjunto yadecuados vasos comunicantes entre todos los frentes com-ponentes de una estrategia de participacin nacional activa, enla dramtica competencia por la conquista de mercados mun-diales de bienes y servicios, que caracterizar el mundo delos '90.

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4. Las dimensiones macro y micro de la concertacinregional: los empresarios y la integracin47

El tema de la participacin de los empresarios en lasrelaciones de cooperacin e integracin econmica de AmricaLatina, ha sido objeto de particular atencin, desde que en 1960los pases de la regin iniciaron los procesos de integracin,con la creacin de la ALALC y del Mercado Comn Centroame-ricano.

Los propios empresarios han reclamado reiteradamente unams amplia participacin en las decisiones nacionales y multi-nacionales en materia de comercio e integracin regional, y unapoyo financiero y tcnico que les facilite operar en el mbitode los mercados ampliados. Consideran que si estuvieran libresde las regulaciones y restricciones que imponen los gobiernos,lograran entre ellos, un progreso sustancial en la interconexinde los mercados latinoamericanos.

El argumento suele ser que los gobiernos deberan limi-tarse a eliminar trabas internas al comercio exterior, a desarro-llar la infraestructura y a facilitar foros negociadores en losque ellos concreten sus entendimientos e incluso se pongan deacuerdo sobre aperturas de mercados, que luego formalizaranlos respectivos gobiernos.

Quienes han estado o estn cumpliendo funciones guber-namentales en los pases de la regin, en reas vinculadas alcomercio exterior y a las relaciones econmicas internacionales,dudan de que esto sea as, pues muchas veces han percibidoque en el sector empresario, incluyendo las filiales de empresastransnacionales, predominan actitudes y comportamientos msproclives a bloquear la competencia externa y a proteger, que ala apertura externa y que de no mediar la intervencin guber-namental, los resultados de las negociaciones comerciales inter-nacionales seran an ms limitados y por ende, menos efec-tivos, en trminos de creacin de condiciones de competencia yeficiencia en el marco de una mayor integracin de las econo-mas latinoamericanas.

Sin embargo, pocos dudan hoy en da que sea necesarioestimular y fortalecer el protagonismo de los propios empresa-

47. Basado en la conferencia del autor, en BLADEX, Panam septiembre de 1986.

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rios en las relaciones econmicas intralatinoamericanas, y deque hay an mucho margen para lograr sustanciales progresosen la materia. Se tiene la impresin que en esta participacinpuede estar la clave para la superacin de la brecha existente,entre lo que se programa o acuerda a nivel macro en materiade integracin, y lo que luego ocurre en los comportamientoseconmicos concretos, no slo en cuanto a flujos de comercio,pero especialmente en cuanto a inversiones en funcin deexpectativas de comercio futuro.

4.1 La participacin empresaria: experiencias

La participacin empresaria en las relaciones econmicasintralatinoamericanas, puede ser enfocada desde por lo menostres perspectivas:

a. la de los procesos de decisin, tanto nacionales comomultinacionales, relacionados con la definicin de losmarcos de accin y delas reglas de juego, que cadagobierno o conjunto de gobiernos, establece en materiade relaciones econmicas internacionales, de comercioexterior y de integracin.

b. la de la gestin de los asuntos econmicos externos decada pas, incluyendo la administracin y aplicacin delos instrumentos de poltica comercial creados a nivelnacional o multinacional para regular el comerciointernacional y el intralatinoamericano, as como lanegociacin de ventajas comerciales concretas dentrode los marcos y las reglas de juego establecidas, y

c. la de las acciones u operaciones que se desarrollanpara aprovechar las oportunidades econmicas que segeneran como consecuencia de las decisiones nacionaleso multinacionales que se adoptan en materia de proyec-cin externa de la capacidad de producir bienes yservicios de un pas, y en materia de apertura demercados de la regin.

La experiencia demuestra que para tornar efectiva laparticipacin empresaria en cualquiera de los mbitos antesmencionados, se requiere de las siguientes condiciones:

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a. una actitud poltica societal y gubernamental estable,que valore y favorezca el protagonismo empresario enlas relaciones econmicas externas y en particular, enlas intralatinoamericanas, y

b. la existencia de operadores econmicos con mentalidadinnovadora, y con voluntad y capacidad de correrriesgos y de competir en mercados externos, as comode procurar agresivamente condiciones econmicas yreglas de juego, que permitan tanto su proyeccin amercados externos, como la de sus competidores exter-nos en sus propios mercados.

Si bien por muchas razones, esas dos condiciones nosiempre se han dado con suficiente intensidad y simultaneidaden los ltimos veinte aos de esfuerzos de integracin econ-mica de Amrica Latina, es posible constatar que se han efec-tuado algunos progresos significativos, tanto en la valoracindel protagonismo empresario en las relaciones econmicasintralatinoamericanas, como en el desarrollo de mecanismosapropiados al efecto. Primero se mencionarn tales esfuerzos ysus aspectos positivos. Luego se mencionarn algunos factoresque han limitado su eficacia.

La vieja ALALC ha cumplido una funcin destacada enpromover la participacin empresaria en los esfuerzos de inte-gracin regional. Tres han sido sus principales contribucionesen este campo:

a. la de involucrar a los empresarios en las negociacionescomerciales que se desarrollaron en su mbito, enparticular para la integracin de las Listas Nacionales ypara la celebracin de los Acuerdos de Complemen-tacin Industrial. La mecnica negociadora, por paresde pases y producto por producto, as como las reu-niones sectoriales, fueron medios conducentes a unaintensa actividad empresaria en torno a la ALALC,tanto en su sede en Montevideo, como en las respec-tivas negociaciones comerciales internacionales. Influypara ello, la necesidad de preparar y de adoptar posi-ciones de concesiones destinadas a integrar las ListasNacionales;

b. la de facilitar el aprendizaje de los empresarios enmateria de competencia externa, dentro de un mbito

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geogrfico, cultural y econmico, que les resultabarelativamente ms familiar, en particular a las empresasindustriales y de servicios, que el de cualquier otraregin del mundo. En efecto, fueron muchas las empre-sas que efectuaron sus primeras experiencias de com-petir en mercados externos, dentro del espacio decomercio preferencial que gener el sistema de ListasNacionales y de Acuerdos de Complementacin de laALALC, as como el mecanismo de pagos recprocos quese estableci. El hecho que muchas veces el aprovecha-miento del espacio preferencial de la ALALC, estuvieraconcentrado en empresas transnacionales que operabanen ms de un pas miembro de la Asociacin o queincluso stas y otras empresas utilizaran los mecanis-mos de la ALALC para bloquear las posibilidades decompetir, no disminuye la importancia relativa de laAsociacin en este proceso de aprendizaje de compe-tencia externa, que sirvi por lo dems, en el caso demuchas empresas, como plataforma para experienciasms complejas en los mercados del resto del mundo, y

c. la de contribuir, a veces en forma directa, a veces por' su sola presencia y por sus actividades, al desarrollo de

una red de contactos formales e informales entreempresarios de la regin, de la que han derivado enmuchas ocasiones todo tipo de negocios, as como eldesarrollo institucional expresado en la creacin de unvasto espectro de instituciones empresarias regionales,muchas de ellas de carcter sectorial. Estas han cum-plido y siguen cumpliendo en la actualidad, una variadae intensa actividad de apoyo a la participacin empre-saria en la integracin y el comercio regional, as comode defensa de los intereses empresarios en estos cam-pos. Por los servicios que en general prestan, muchasveces han desempeado y pueden seguir desempeando,sobre todo con un adecuado esfuerzo de cooperacintcnica internacional, un papel significativo en lareduccin de los costos de informacin y de transac-cin, que por su importancia relativa suelen limitar laparticipacin de las pequeas y medianas empresas ylas de los pases de menor desarrollo econmico rela-tivo, en las relaciones econmicas intralatinoamericanas.En general, estas instituciones estn basadas en larepresentatividad de las asociaciones y cmaras empre-

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sarias, tambin muchas veces sectoriales, que existen anivel nacional.

Similares experiencias a las de la ALALC, an cuando concaractersticas distintas y a veces tambin con diferente inten-sidad, se pueden observar en los tres procesos subregionales deintegracin, el MCCA, el Grupo Andino y CARIFTA-CARICOM.

La ALADI ha continuado la tradicin en el campo empre-sario de su predecesora, la ALALC, an cuando las formas departicipacin empresaria han cambiado, desde el momento quese dejan de lado las modalidades de negociacin que carac-terizaron el perodo las Listas Nacionales y de las conferenciasde Partes Contratantes. El eje de la actividad negociadora seha trasladado a los Acuerdos de Alcance Parcial, previstos en elTratado de Montevideo de 1980, y de los cuales se han cele-brado ya varas decenas, incluyendo aquellos firmados conpases latinoamericanos no miembros de la Asociacin.

Pero es en el mbito bilateral, donde se observa en losltimos aos, una intensa accin de participacin directa de losempresarios en la promocin del comercio y de la integracin.En lo institucional se ha multiplicado, como canales muchasveces muy eficaces para asegurar tal participacin empresaria,las cmaras o consejos empresarios y de comercio binacionales,algunas de las cuales, como por ej. la Cmara Colombo-Venezo-lana de Comercio e Integracin, han cumplido una importantefuncin para atenuar el impacto que han tenido en el comerciointrarregional, la crisis econmica que afecta a Amrica Latinaen los ltimos aos.

Tambin cabe mencionar, por su originalidad, la experien-cia de GEICOS (Grupo Empresario de Integracin del Centro-Oeste de Sudamrica), como un novedoso intento empresario depromocionar acciones de integracin econmica, entre el Nor-este de la Argentina, el Norte de Chile, el Sur del Per, elSur oriente de Solivia y el Paraguay. Ejemplos como ste seestn observando en forma creciente en otras reas fronterizasde Amrica Latina, a veces al margen de toda accin previagubernamental. Se trata de casos concretos de iniciativa pri-vada, que deberan merecer todo el apoyo internacional paraextraer de ellos el gran potencial de integracin y de coopera-cin que ofrecen.

Otra dimensin de la reciente experiencia latinoamericanaen materia de participacin empresaria en el comercio y laintegracin regional, que cabe destacar, es la de la realizacin

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de distintas modalidades de encuentros, ruedas y foros denegocios e inversiones, en los que los operadores econmicosacuerdan entre s aperturas de mercados, que luego se for-malizan en acuerdos gubernamentales, o concertan mltiplesvariantes de negocios que involucran comercio e incluso inver-siones y transferencia de tecnologa, as como otras formas deentendimientos empresarios de corto o de largo plazo. En lapreparacin de estas modalidades de promocin del intercambiocomercial y de las inversiones, a travs de la cooperacinempresarial, desempean un activo papel, instituciones regio-nales como la ALADI, el Grupo Andino y el INTAL, y tambininstituciones empresarias como la ALIDE y la PELABAN.

Recientemente, en el marco de una clara tendencia a larevalorizacin de la integracin econmica regional, como piezaclave de las estrategias nacionales de enfrentamiento de lasevera crisis econmica que afecta a Amrica Latina, as comotambin de las estrategias de recreacin de condiciones para lamodernizacin y el crecimiento econmico, se han producidontidas definiciones gubernamentales sobre el papel que cabe alos empresarios en las relaciones econmicas intralatinoamerica-nas. El ejemplo ms notable, es el del Programa de Integraciny Cooperacin Econmica, entre la Argentina y el Brasil, acor-dado en la reunin presidencial de julio de 1986.

En otras regiones, se ha acumulado tambin una vastaexperiencia en materia de participacin empresaria en el comer-cio y la integracin econmica entre varios pases. Cabe des-tacar, por cierto, la experiencia europea en la materia, y elpapel que la Comisin de la CEE ha desarrollado, junto alBanco Europeo de Inversiones, en la promocin del protagonis-mo empresario en el Mercado Comn, en particular en relacina la cooperacin empresaria entre pequeas y medianas empre-sas y en materia de desarrollo de nuevas tecnologas de punta.Pero tambin cabe destacar la experiencia de esquemas decooperacin entre pases en desarrollo, como es en particular,el caso del grupo ASEAN a travs de los muy activos y origi-nales mecanismos de "club sectoriales" establecidos por Cmarasde Comercio e Industria de la ASEAN (ASEAN-CCI Ver elensayo de Mols en este volumen).

Por ltimo, cabe mencionar que ya desde comienzos de losaos 70, el BID a travs de INTAL, ha atribuido una particularimportancia al tema de la participacin empresaria en el comer-cio y la integracin regional. El papel pionero del INTAL, enmateria de emprendimientos conjuntos entre empresas de la

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regin, se tradujo en una primera experiencia de reunin con-junta del INTAL con el sector privado latinoamericano, que secelebr en Medelln en 1976, patrocinada por la ANDI deColombia. De ella result la propuesta de creacin en el marcodel Instituto, del Servicio de Cooperacin Empresaria, ideaoriginal en su momento y que cubri un vaco institucionalexistente. Pero el propio Banco ha desarrollado una vastaactividad, a travs de sus prstamos y de su cooperacin tc-nica, para fortalecer la participacin del sector privado latino-americano en el comercio y en las inversiones intrarregionales,muchas veces a travs de instituciones que ha contribuido acrear o que ha apoyado, como es el caso de las institucionesfinancieras subregionales, o de instituciones como ALIDE,PELABAN y BLANDEX, todas ellas con una intensa trayectoriaen estos campos. Ms recientemente, la creacin de la Cor-poracin Interamericana de Inversiones, abre nuevas posibili-dades para una accin efectiva de apoyo al sector empresariode Amrica Latina, el que sin duda debera encontrar en acuer-dos como los celebrados entre la Argentina y el Brasil, o entreel Uruguay y la Argentina, el Brasil y Mxico, marcos apropia-dos para encarar nuevas actividades productivas, aumentar sueficiencia y su competitividad internacional, y modernizar sustecnologas.

4.2 Algunos factores limitantes de la participacinempresaria

Los resultados de los esfuerzos tendientes a acrecentar laparticipacin empresaria en las relaciones de cooperacin eintegracin econmica de Amrica Latina, han sido limitados ensu eficacia por el efecto de algunos factores, entre los quecabe mencionar:

a. En muchos casos y en particular hasta la dcada de1970, los empresarios han preferido orientar sus opera-ciones en funcin de mercados internos altamenteprotegidos, de manera tal que, frecuentemente, suparticipacin en la integracin o en otras formas decooperacin, ha estado limitada a acciones marginalesde comercio y a aquellas tendientes a restringir impor-taciones con el fin de reducir las posibilidades decompetencia de empresas de otros pases;

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b. La idea de que el mercado debiera tener un papelsecundario en los procesos de integracin ha predomi-nado en ocasiones, con el resultado de que muchosgobiernos han tenido hasta aos recientes, un interslimitado en las actividades del sector empresario comoprotagonistas de estos procesos, y en general, comoimpulsores del comercio y de la cooperacin econmicaregional;

c. Frecuentemente, la idea de "sector privado" ha estadoasociada, a nivel popular, con la de un sector dominadopor filiales de corporaciones transnacionales, con elresultado de que en muchos pases en momento depredominio de tendencias nacionalistas, tal asociacinse ha traducido en cierta resistencia poltica a facilitarla participacin del sector privado en los procesos decooperacin e integracin econmica, y en particular,en las instancias de decisin de negociacin.

d. La insuficiente dimensin, particularmente a escalainternacional, de muchas empresas privadas nacionales yconsecuentemente, su falta de recursos financieros y decapacidad de gestin, han limitado sus posibilidades deabsorber los a veces significativos costos de informa-cin y de transaccin que demandan la preparacin yconcrecin de operaciones externas, y tambin handificultado y hasta impedido, el diseo e implemen-tacin de decisiones de largo plazo en materia decomercio e inversiones intrarregionales. Este factor seha acentuado en aos recientes en muchos pases, comoconsecuencia de los severos efectos que la crisis delcrecimiento y de la deuda externa ha tenido sobre elsector privado latinoamericano. Por lo dems, el insufi-ciente desarrollo de los sistemas de informacin comer-cial y de las estructuras de comercializacin externa,torna ms difcil an para empresas pequeas y me-dianas, o para empresas de pases de menor desarrolloeconmico relativo, explorar siquiera ideas de penetra-cin en otros mercados latinoamericanos y menos an,las de ampliar su oferta exportable en funcin de lasoportunidades, muchas veces nominales, que puedanderivarse de acuerdos de comercio o de integracinfirmados por los gobiernos; y finalmente,

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e. El hecho que los empresarios no han podido desarrollarexpectativas de estabilidad, con respecto a las con-diciones jurdicas y econmicas que han caracterizadolas aperturas de mercado, que se han negociado en elmarco de los acuerdos multilaterales y bilaterales deintegracin y cooperacin econmica. Ello se ha debidoa que muchas veces estos acuerdos han sido concebidospor los gobiernos como instrumentos promotores de uncomercio de corto plazo, respondiendo ms a la idea deprstamo coyuntural de mercados o a la de comercio deexcedentes y faltantes, que a la de creacin de con-diciones de largo plazo para inducir inversiones, ascomo la expansin y la modernizacin de actividadesproductivas. Los principales factores de inestabilidad enlas aperturas de mercado, conducentes a una situacinde impredecibilidad que ha afectado el comportamientoempresario en el comercio intrarregional, han sido: laprecariedad jurdica de las preferencias otorgadas, yaque ellas pueden ser fcilmente alteradas por medidas ocomportamientos unilaterales del pas otorgante, y lasfluctuaciones bruscas y errticas de las paridades cam-biaras. El ambiente de inestabilidad ha desestimulado alos empresarios impidiendo, muchas veces, la adopcinde decisiones de negocios que justificaran el costo deemprender acuerdos comerciales o de inversin, conefectos de largo plazo, entre empresas de distintospases de la regin. Como se ha afirmado con razn,esta precariedad es de hecho una de las restriccionesno arancelarias ms significativas al comercio regional.

Por cierto que este cuadro de factores debe insertarse,para tener una comprensin global de los problemas que hanencarado los empresarios de la regin, frente a las propuestasintegracionistas, en el cuadro ms amplio de discontinuidadesque ha caracterizado por largo tiempo a muchas de ellas.Resulta difcil para cualquier hombre de negocios, correr ries-gos apostando a favor de oportunidades que se generan encompromisos internacionales endebles, cuando adems las con-diciones macro-econmicas, determinadas por las polticasfiscales, cambiaras y financieras, no favorecen la proyeccinexterna de su capacidad para producir bienes o para prestarservicios.

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4.3 La participacin empresaria y la actual coyunturaeconmica latinoamericana

Como se seal antes, los gobiernos latinoamericanosreconocen cada vez ms, que el protagonismo empresario esesencial para la vitalidad de las relaciones de cooperacin eintegracin econmica entre los pases latinoamericanos. En lavisin que parece predominar actualmente, de lo que se trata esde dejar aflorar el espritu de empresa que poseen tantoshombres de la regin, y que muchas veces aparece esterilizadopor condiciones econmicas y por polticas y comportamientosgubernamentales que les son adversas. Se sabe que las opor-tunidades de negocios y de cooperacin existen en AmricaLatina, y que son los hombres de empresa quienes deben apro-vecharlas y desarrollarlas.

Sin embargo, en una hora en que el sector empresario dela regin est sufriendo todas las dificultades de una crisiseconmica, que en muchos casos est cuestionando su propiasupervivencia, parecera poco realista esperar que asuma loscostos y los riesgos inherentes, tanto a la apertura a la compe-tencia de origen regional en sus propios mercados, como a ladifcil tarea de penetrar todo caso, no debe sorprender que seobserve un comportamiento ms proclive a tratar de exportarque a aceptar que otras empresas compitan en sus propiosmercados. La actitud es ms vendedora que compradora. Ycuando es compradora, tiende a limitarse a "prstamos demercados" de corto plazo, con el fin de subsanar limitacionescoyunturales de oferta nacional. Tal actitud origina presionesconstantes sobre los gobiernos para proteger el mercado inter-no, tornando inefectivas muchas veces las medidas preferen-ciales que se pueden haber pactado a nivel multilateral obilateral, o ampliando las excepciones de productos incluidos enlos mecanismos de liberacin comercial, o vaciando de antemanode todo contenido sustantivo cualquier negociacin comercialque se intente y que pretenda tener efectos estables y ce largoplazo. Este comportamiento, si se reitera en cada uno de lospases integrantes de un mercado regional o subregional, noslo impide cualquier progreso sustancial en los objetivos deacuerdos de integracin o de cooperacin econmica, sino quetorna ilusoria la posibilidad de concretar en forma estableobjetivos de exportaciones hacia la regin. Estas se tornanentonces en espordicas y quedan sometidas a discontinuidades

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que terminan por desestimular corrientes de comercio anulandotoda idea de invertir en funcin de mercados que no son con-fiables.

No parecera entonces realista, esperar cambios profundosen las actuales tendencias al deterioro del comercio intrarre-gional, si no se crean condiciones econmicas y jurdicas, tantoa nivel de cada pas como a nivel multinacional, que permitanoperar un cambio en el comportamiento y en las expectativasdel sector empresario, con respecto a su relacin con losmercados de los otros pases latinoamericanos. En AmricaLatina, a nivel intrarregional, el problema no es la carencia deoportunidades de negocios, de comercio y de inversiones, sinode condiciones econmicas, de estructuras y de reglas de juego,adecuadas para encarar en forma rentable tales negocios. Cmofacilitar la creacin de tales condiciones y as facilitar elcambio en el comportamiento empresario en relacin al comer-cio exterior en general y al comercio intralatinoamericano enparticular? Pero a la vez, casi como la otra cara de una mismamoneda, cmo inducir innovaciones en el sector empresario,que impliquen la modernizacin de estructuras y la asimilacinde nuevas tcnicas de comercializacin externa, a fin de con-tribuir a crear condiciones para el aumento de la inversin y laincorporacin de modernas tecnologas?

Por cierto que las respuestas a estas preguntas no puedendisociarse de la adopcin de polticas macro-econmicas, quepermitan el relanzamiento de los objetivos de desarrollo ycrecimiento de los pases latinoamericanos, derjtro de con-diciones de eficiencia y de estabilidad.'El comportamientoempresario concreto, depender en gran medida de la creacinde un marco econmico nacional y multinacional, que estimulela inversin y la bsqueda de nuevos mercados. Es conocida,por ejemplo, la influencia negativa que la disparidad y lainestabilidad de las polticas cambiaras han tenido en el inter-cambio regional, como as tambin, la forma negativa en que lasobrevaluacin de la moneda ha afectado la continuidad demuchos de los esfuerzos exportadores encarados por empresariosde algunos pases latinoamericanos.

Pero tambin es posible concebir una agenda especfica deacciones que faciliten el activo protagonismo empresario en lasrelaciones econmicas intralatinoamericanas, a travs de apoyosfinancieros y tcnicos, que contribuyan a la generacin denueva oferta exportable o al mejor aprovechamiento de laexistente; a la reduccin de costos de informacin y de tran-

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saccin, que en tanta medida inciden en el comportamientointernacional de pequeas y medianas empresas, y en particularde las de los pases de menor desarrollo econmico relativo; ala identificacin de proyectos que requieran de un "pool" derecursos y mercados provenientes de otros pases latinoamerica-nos; a la capacitacin de personal especializado en relacioneseconmicas internacionales y en comercio exterior; al finan-ciamiento del comercio y de las inversiones intrarregionales,estas ltimas a travs del aporte de equipamiento y de tec-nologa; al establecimiento de nuevas estructuras de comer-cializacin y al desarrollo de tcnicas modernas de "marketing"internacional, y al financiamiento de la reconversin de acti-vidades econmicas para ajustaras a los efectos de la aperturaa la competencia intrarregional, as como de la recapacitacinde mano de obra.

Dentro del marco de las pautas que los gobiernos estnestableciendo, para promover la expansin del comercio in-trarregional y la integracin econmica de Amrica Latina,parece urgente el desarrollo de un esfuerzo conjunto de losorganismos de integracin, las agencias de cooperacin inter-nacionales, las instituciones nacionales y multilaterales definanciamiento del desarrollo y los propios empresarios a travs,en particular, de sus instituciones nacionales y regionales osubregionales, que permita contribuir a una efectiva moviliza-cin de las energas creativas del empresariado para el aprove-chamiento de las oportunidades de comercio y de inversionesque se dan en Amrica Latina.

4.4 La relacin entre comercio, inversiones y proyectosbancables

En la perspectiva que se ha planteado, parece necesarioahora privilegiar un enfoque que facilite una visin integral deldesarrollo del comercio intrarregional, en la que el comercio sevincule con la inversin para el desarrollo de nueva oferta.exportable o el mejoramiento de la existente, y para el de-sarrollo y perfeccionamiento de estructuras de comercializaciny de la infraestructura fsica necesaria, as como con laidentificacin y concrecin de proyectos nacionales bancablesque requieran para ser viables, de un "pool" de recursos y demercados de la regin. .En este ltimo caso, la ampliacin de lacartera de proyectos bancables de un pas, en particular de los

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pases de menor desarrollo econmico relativo, puede estardirectamente relacionada con la posibilidad de tener aseguradoel acceso, para los bienes o los servicios que resulten delproyecto, al mercado de otro u otros pases que por lo generalestarn interesados en participar, por ejemplo con su equi-pamiento y su tecnologa en la ejecucin del proyecto.

Esta ltima idea est muy vinculada a la necesidad defacilitar la participacin de las empresas de los pases de menordesarrollo econmico relativo, en la expansin del comerciointrarregional y en los procesos de integracin y de coopera-cin econmica. En efecto, las diferencias de grado de desarro-llo entre los pases de Amrica Latina, ha sido percibida mu-chas veces como un obstculo a los procesos de integracin ycooperacin econmica regional. Hoy, sin embargo, existenelementos de juicio para poder afirmar que se est frente alsurgimiento de una nueva realidad econmica regional, quepuede ser caracterizada como de complementariedad de interesesentre pases de distinto grado de desarrollo, que puede cambiarlos trminos en que se han planteado hasta ahora sus relacionesrecprocas, y que an no ha sido explorada en todas sus conse-cuencias. Por un lado, los pases de mayor desarrollo, y encierta medida los intermedios, se han transformado en losltimos aos en exportadores de bienes de capital, de tec-nologa y de servicios. En la actualidad, tienen serias dificul-tades para expandir esas exportaciones a los pases industriali-zados, y tambin al resto del mundo en desarrollo. El protec-cionismo creciente amenaza con aumentar en el futuro esasdificultades. Por el otro lado, en trminos relativos, el conjuntode pases de menor desarrollo econmico relativo de la regin,posee un poder de compra que es de particular inters para losde mayor desarrollo relativo, en particular en sus mercados deproyectos, que demanda muchas veces el tipo de bienes decapital, de tecnologas y de servicios que stos pueden ofrecer.Pero a su vez, estn vidos de mercados externos a los cualestengan un acceso preferencial estable y que les permita esti-mular inversiones en nuevas actividades productivas, en tr-minos similares, por ejemplo, a los que se han planteado en laIniciativa de la Cuenca del Caribe.

Parece claro hoy en da, que explorar y explotar la com-plementariedad de intereses arriba mencionada, puede contribuira un ejercicio ,de revisin profunda de los trminos en los quehasta el presente se ha planteado este aspecto de la integraciny la cooperacin regional. Es un ejercicio que puede tener

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dimensiones tericas, y en las que pueden aportar su capacidadde reflexin instituciones acadmicas y de investigacin econ-mica de la regin, y dimensiones prcticas. Es aqu donde seabre un amplio campo de cooperacin internacional e intra-latinoamericana, en particular, para que a travs de mecanismosde cooperacin tcnica y econmica, los propios pases demayor desarrollo, puedan contribuir con sus instituciones defomento, sus empresas, sus tecnologas y sus servicios tcnicos,a la generacin de oferta exportable en los pases de menordesarrollo econmico relativo, abrindoles simultneamente susmercados para los productos as originados y sus canales decomercializacin externa para los que no puedan absorber. Estaaccin de fomento, necesariamente de largo plazo, les permitiradesarrollar una actitud compradora en un segmento significativodel mercado latinoamericano, que hoy en da se ve inhibida porfalta de oferta exportable y de especializacin en las produc-ciones. A su vez los pases industrializados, y en particularaquellos que tambin han acumulado significativos supervits atravs de los aos en su comercio con los pases de menordesarrollo econmico relativo de Amrica Latina, podran apor-tar su apoyo financiero y tcnico a la concrecin de una accincooperativa intralatinoamericana, que podra tener un impactosignificativo en los esfuerzos de ajuste estructural y de moder-nizacin de las economas de la regin.

En las agendas de trabajo de los organismos de inte-gracin y de cooperacin econmica de Amrica Latina, y enparticular en la de la ALADI, existen diversas acciones pre-vistas y susceptibles de apoyo tcnico y financiero interna-cional, orientadas a vincular las aperturas de mercado que senegacin, en particular con los pases de menor desarrollo, conel desarrollo de oferta exportable, en muchos casos con elaporte de equipamiento y tecnologas originadas en otros pasesde la regin.

Esas ys otras propuestas que se plantean a nivel sub-regional y bilateral, estn indicando un curso de accin futurode la cooperacin e integracin regional, donde ser necesariooperar simultneamente para lograr:

a. la creacin a nivel nacional de condiciones macro-econmicas apropiadas para la apertura y la moder-nizacin econmica, y para la proyeccin externa,incluyendo a la regin, de parte de la capacidad de

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produccin de bienes y de prestacin de serviciosexistente o que se pueda desarrollar en un pas;

b. la formulacin de polticas nacionales y de acuerdosregionales, subregionales y bilaterales, tendientes a laliberacin del comercio y a la complementacin eco-nmica;

c. la identificacin de proyectos vinculados a aperturasnegociadas de mercados, sean ellas de alcance general,sectorial o especfico a un proyecto concreto, y

d. la movilizacin empresaria para concretar corrientescomerciales, intercambio de tecnologas e inversiones.

Se puede observar en los recientes acuerdos entre laArgentina y el Brasil, y en las polticas econmicas y de co-mercio exterior de ambos pases, la presencia de estos cuatroelementos, e incluso se observa la previsin de un instrumentoque puede llegar a desempear un papel esencial en la correc-cin de los desequilibrios comerciales que se presenten y en laidentificacin y financiamiento de proyectos concretos enfuncin del mercado ampliado, que es el Fondo de Inversionesbinacional. En muchos sentidos este acuerdo binacional, insertoen los planteamientos multilaterales ms amplios de la ALADI,est indicando caminos que en la medida que sean efectiva-mente recorridos, podran ilustrar sobre nuevas metodologas aaplicarse en la tarea de integrar las economas latinoamericanasy de expandir el comercio y las inversiones intrarregionales.Incluso se introducen ideas innovadoras en materia de correc-cin de desequilibrios comerciales bilaterales, que podran seraplicadas tambin a las relaciones con otros pases de la re-gin, y en particular con los de menor desarrollo econmicorelativo.

El enfoque de la integracin que lleva a vincular el co-mercio y las aperturas comerciales con inversiones y proyectos,otorga un nuevo relieve a la funcin de los bancos de fomento,de las compaas de comercializacin y de las de promocin deinversiones de riesgo, tanto nacionales como subregionales, enla promocin del comercio y las inversiones intralatinoameri-canas. En efecto, en la regin como en el resto del mundo, ladistancia entre teora y realidad en materia de liberacincomercial y de apertura de mercados, puede depender de lacapacidad institucional y empresarial que exista, o se esta-blezca, para desarrollar a nivel microeconmico, acciones de

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"ingeniera" financiera, tecnolgica y comercial, a travs de lapuesta en comn en proyectos concretos, de recursos finan-cieros y tecnolgicos, y de accesos efectivos y estables amercados. La capacidad de producir este tipo de "ingeniera denegocios", en la cual se han especializado en los ltimos aosla banca internacional de inversiones y las "trading companies"puede ser esencial para la viabilidad y el xito de la proyeccininternacional de las economas latinoamericanas, y en particularpara la construccin de un sistema efectivo de cooperacin eintegracin regional.

5. Algunas conclusiones: de la arquitectura de integracin ala ingeniera de negocios:

El desarrollo de un sistema de interdependencia latinoame-ricana, basado en la cooperacin econmica es un proceso delargo plazo, que transcurre en mltiples planos y mbitos deaccin de los Estados y de los protagonistas sociales.

La desconexin frecuente entre tales planos, resultante demltiples compartimientos estancos, conceptuales y operativos,ha introducido elementos adicionales de demora e ineficacia enla evolucin de un proceso, por dems difcil y de suerteincierta.

Visualizar las acciones gubernamentales de integracin,como partes de procesos autnomos y con identidad propia,muchas veces disociadas de otras acciones de concertacinregional y de las que configuran el complejo de relacioneseconmicas internacionales globales de cada pas, ha sido undefecto observable en los planteamientos regionales en lamateria.

No siempre ha sido as en el momento inicial de unapropuesta de integracin. En muchos casos ste ha sido elpunto ms alto de correlacin entre una propuesta e interesesnacionales concretos. El foco que ha permitido delinear lapropuesta de integracin ha sido, en tales casos, el de uno oms de los pases partcipes, cuyo gobierno e incluso a veces,los empresarios, han percibido en su concrecin, una forma desatisfacer intereses nacionales en materia de desarrollo y deinclusin con el sistema internacional. Es el caso, por ej., delos planteamientos Frei-Lleras Restrepo, que dieron origen en1966 al Grupo Andino, y de los Alfonsn-Sarney-Sanguinetti,

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que originaron en 1985, el actual programa tripartito de coope-racin e integracin, en el Cono Sur.

Otras veces, en cambio, los esfuerzos orientados a lo quepodemos denominar la arquitectura de una estrategia global deintegracin, han estado relacionadas con planteamientos elabo-rados en base a una hipottica racionalidad supranacional, segnla cual lo que es conveniente para cada pas debe resultar delo que quienes proponen, interpretan como conveniente para laregin en su conjunto. En estos casos, los eventuales mritosde la propuesta se debilitan por su falta de base nacional. Elconocido "informe de los 4" en 1964, a pesar de haber sidoencomendado por un Presidente, es un ejemplo. No es el nico.

Tambin han habido casos en que la "arquitectura deintegracin" ha sido la resultante de requerimientos polticosinternos o externos, de corto plazo, o de la necesidad de darlecontenido a reuniones de "alto nivel", convocadas con apremio.Incluso en el caso ms notorio, Punta del Este 1967, talesapremios no fueron internos de la regin. Estos requerimientosde corto plazo han sido frecuente fuente de "imaginera inte-gracionista" sin impacto histrico positivo, pero s con fuertecapacidad para nutrir la frustracin latinoamericana en lamateria.

Incluso cuando las acciones de integracin o las de con-certacin externa han estado basadas en un diseo arquitec-tnico originado en intereses nacionales concretos, muchasveces han terminado con el transcurso del tiempo, en el terrenode lo nominal o de lo irreal. Diseo y realidad han recorridocaminos divergentes. Una causa frecuente ha sido la discon-tinuidad de los planteamientos nacionales, producto a su vez dela inestabilidad poltica y de cambios abruptos en el cuadroeconmico interno o externo. A esto se han sumado rigidecesderivadas de la cristalizacin del plan original en instrumentosjurdicos poco flexibles y de a burocratizacin del esquemainstitucional montado para desarrollar tal plan. En tales casosha habido una propensin a concebir el plan, su instrumentacinjurdica y su expresin institucional, como un fin en s mismo.La historia de la ALALC y del Grupo Andino en la dcada delos 70 son ilustrativas al respecto.

Con sentido prctico, los pases han querido muchas vecesobviar los inconvenientes de los planteamientos ms formales ymultilaterales de concertacin e integracin, sustituyndolos ocomplementndolos con medios informales, bilaterales o deconexin directa. El Tratado de Montevideo de 1980 que cre la

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JFelix Pea / Concertacin Latinoamericana: ...

. ALADI, es un intento precisamente de conciliar la aproximacinmultilateral y formal, con la menos formal, bilateral y directa.Los acuerdos de alcance parcial son el instrumento. Tambin elConvenio de Panam, que cre en 1975 el SELA, es un intentoen la misma direccin, a travs de los Comits de Accin. _ " Los mtodos bilaterales o sectoriales, ..formales o infor-males, pueden ser sin duda eficaces para disear sistemas eimpulsar acciones de cooperacin e integracin. Son por lodems el carril ms comn por el que transcurre el relaciona-miento econmico externo de cualquier pas. Sin embargo, si nose insertan en un diseo ms global, implcito o explcito, queexprese una cierta visin de conjunto de la regin como untodo, o de alguna de sus subregiones, pueden terminar por noser funcionales al desarrollo de una interdependencia econmicalatinoamericana basada en la cooperacin.

Pero en todo caso los diseos, sean globales o parciales,son de por s insuficientes para garantizar la efectividad ymenos la eficacia de la accin gubernamental. O sea parapenetrar en la realidad en la que se mueven los operadoreseconmicos, que son quienes en definitiva adoptan las decisio-nes de comprar, de vender y especialmente, de invertir.

Cualquiera que sea el alcance del diseo, el desarrollo deun sistema y de acciones de integracin requiere carriles dife-rentes a los de la sola decisin poltica. Ellos son, por un lado,los de la administracin y los de la gestin diaria. Estos carri-les pueden ser bsicamente nacionales o incluir tambin instan-cias multinacionales a travs de mecanismos u rganos comunes.No creo que pudieran ser slo multinacionales. rganos comunessin fuerte conexin con las administraciones nacionales, ter-minan pronto en fbricas de decisiones de papel.

Lo cierto es que sin estos carriles, la obra de los ar-quitectos de la cooperacin y la integracin regional puede serimportante, incluso espectacular, pero tambin puede ser ef-mera y hasta desgastante ante la opinin pblica interna y lade terceros pases. En tal caso, no trasciende en trminoshistricos y termina alimentando perodos de fatiga integracio-nista.

Por otro lado, estn los carriles de los negocios concretosque son viables como resultado de los marcos que son estable-cidos por los gobiernos y que son desarrollados por el niveladministrativo y el de gestin diaria. Los protagonistas son eneste caso los operadores econmicos, quienes tomarn en serioen sus clculos tales marcos slo en la medida que los perciban

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como relativamente estables y efectivos. Correra Ud., seorPresidente o seor Ministro, riesgos en base a su capital,invirtiendo en una nueva planta industrial, ampliando la capa-cidad de produccin de la existente, incorporando nuevas tecno-logas productivas o de organizacin, en funcin del mercadoaparentemente abierto por un acuerdo preferencial o de inte-gracin, que ha firmado con su colega o colegas de AmricaLatina? Tal es la pregunta clave que debe responder el ope-rador poltico cuando concreta en acuerdos, su visin arquitec-tnica de la integracin. Si la respuesta fuera negativa odubitativa, por qu debera esperarse una respuesta positiva deun inversor local o extranjero que acte racionalmente?

Para decidir, el empresario no slo se fijar en la seriedaddel diseo. Se interrogar sobre su aplicabilidad prctica cuandosu producto llegue a la frontera aduanera del otro pas. Rela-cionar la prometida apertura de mercado con los otros factoreseconmicos, internos y externos, del pas de exportacin y delde importacin, que "puedan incidir en el clculo de rentabilidadde la inversin que deber efectuar para aprovechar la opor-'tunidad de negocio que se le ofrece.

Trabajar para los operadores econmicos implica tambintrabajar con los operadores econmicos. El papel de las cmarasempresarias y de mecanismos empresarios binacionales, puedeser crucial en una etapa de la concertacin latinoamericana enque ms que nuevas iniciativas de arquitectura de estrategiasglobales, parece necesario transitar los carriles de la gestindiaria y de lo que hemos denominado antes la "ingeniera denegocios".

Dos parecen ser vas de accin recomendables en el futuroinmediato para concretar la movilizacin en el desarrollo yaprovechamiento de los mercados de la regin, a travs delcomercio y de la inversin. En ambos casos, el enfoque deberser multidimensional, reconocindose explcitamente todos losplanos de la proyeccin externa d" la capacidad nacional deproduccin de bienes y de servicios, as como la interaccinentre adecuadas condiciones macroeconmicas, acceso estable alos mercados y apoyo promocional del empresario con escasaexperiencia de operar con el exterior y sin dimensin suficientepara adquirirla por sus propios medios.

La primera es la elaboracin, a nivel de cada pas y de laregin en su conjunto, de estrategias de desarrollo del comercioexterior, que trascendiendo al enfoque ms limitado de promo-cin o an de desarrollo de exportaciones, aspire a colocar a

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cada economa y a sus operadores, en condiciones de penetrarmercados externos, incluso los de la regin, y en condicionesde aprovechar las mejores oportunidades de abastecimientoexterno de bienes y de servicios

La segunda, es la de fortalecer la capacidad promotora denegocios dentro de la regin, a travs de apoyo financiero ytcnico para el desarrollo de la intermediacin, entre opor-tunidades de negocios existentes o que resulten de los acuerdosgubernamentales que se celebren, y empresarios e inversorescon posibilidades de aprovecharlas. Tal intermediacin es nece-saria especialmente en el caso en empresas medianas y pe-queas, y empresas de los pases de menor desarrollo de laregin. Cmaras empresarias, nacionales y binacionales; bancoscomerciales y de fomento; compaas de comercializacin;compaas de capital de riesgo y de desarrollo del comercio,pueden ser canales apropiados a tal fin

Quizs en la multiplicacin de experiencias como la deLatinequip, caso piloto en el desarrollo de una capacidad regio-nal de "ingeniera de negocios", en otros sectores de actividadeconmica e incluso con otras modalidades, incluyendo la parti-cipacin de capital privado de riesgo, junto con capital semillade instituciones de desarrollo, puedan encontrarse caminos deaccin apropiados para acrecentar el potencial de efectividad deacuerdos de integracin, como los recientemente celebrados

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