ConflictosTerritorialesYGestionPublicaTerritorial COLOMBIA

129 129 129 129 129Perspectiva Geogrfica Vol. 14, 2009

ResumenResumenResumenResumenResumenEl estudio busc generar un discurso geogrfico, desde la geografapoltica, histrica y administrativa, para contribuir al anlisis objetivo delos conflictos limtrofes territoriales y de sus efectos sobre elementosarticuladores de la gestin territorial, como son: el ordenamiento territorial,la asignacin de recursos y el manejo fiscal, teniendo en cuenta que paraque opere una entidad territorial debe contar con un territorio claro yobjetivamente delimitado, principio que no cumplen algunos de losmunicipios y departamentos de Colombia. Para lograr el enfoqueplanteado se elabor una sntesis retrospectiva (1886 a 2006) de la divisinterritorial del pas, para entender cmo es que hemos heredado los actualeslmites y sus conflictos asociados, para caracterizar los conflictos y paraconstruir la tipologa de conflictos. Finalmente se planteanrecomendaciones que exhortan a la formulacin de una poltica desolucin de conflictos limtrofes.

Palabras clave: Palabras clave: Palabras clave: Palabras clave: Palabras clave: Conflicto territorial, Divisin Poltico-Administrativa,Lmite, Ordenamiento Territorial, Territorio.

__________* Magster en Geografa, Profesional Especializado, Centro de Investigacin y Desarrollo en Informacin Geogrfica

CIAF. IGAC. [email protected]

Luz Mery Gmez Contreras*Luz Mery Gmez Contreras*Luz Mery Gmez Contreras*Luz Mery Gmez Contreras*Luz Mery Gmez Contreras*

Conflictos territoriales y gestin pblicaConflictos territoriales y gestin pblicaConflictos territoriales y gestin pblicaConflictos territoriales y gestin pblicaConflictos territoriales y gestin pblicaterritorial en Colombiaterritorial en Colombiaterritorial en Colombiaterritorial en Colombiaterritorial en ColombiaTerritorial Conflicts and Territorial PublicManagement in Colombia

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AbstractAbstractAbstractAbstractAbstractThe study is intended to provide a geographical discourse, from thepolitical, historical and administrative geography, to contribute to theobjective analysis of the territorial boundary's conflicts and their effecton articulating elements of territorial management such as: planning,resources allocation and fiscal administration, taking into account that tooperate a regional authority should have a clear and objectively definedterritory, a principle that does not follow some of the municipalities anddepartments of Colombia. To achieve the proposed approach aretrospective synthesis (1886-2007) of the territorial division of the countrywas carried out, in order to understand how we inherited the currentlimits and associated conflicts, the conflicts' characterization and theconflicts typology's construction. Finally there were raisedrecommendations urging the formulation of a boundary conflicts policy'ssettlement.

Key words: Key words: Key words: Key words: Key words: Territorial conflict, Political and Administrative Division,Boundary, Territorial order.

Luz Mery Gmez Contreras


1. Introduccin

Para empezar, recordemos cmo esque hemos heredado los actualeslmites departamentales y municipales:ellos no nacieron porque s en el mapaoficial, y su trazo actual no les hace,por eso mismo, intocables o eternos.Se decidieron en circunstanciasconcretas en un momento dado porgente de carne y hueso, con intereseso ignorancias palpables. En efecto,los actuales lmites son, por reglageneral, resultado de imposicionesverticales, autoritarias y a vecesviolentas, externas a los pueblos debase afectados, decisiones que aveces nos vienen desde hace siglos(Fals, 1998: 4).

Delimitar, separar y ejercer el dominiosobre el territorio son actividadesespaciales que forman parte de lanaturaleza social de la especie humana.Existe una asociacin entre sistemasocial y un territorio especfico,reflejada en las interacciones socio-espaciales a lo largo de la historia,donde lo social y lo espacial sonconsubstanciales. Por ello, aqutrataremos de espacios creados yconcebidos que responden a ladimensin social humana, de suerteque "concebir el espacio como unaconstruccin social surge de la propiacondicin social de la especie humana"(Ortega, 2000: 152).

La historia de las organizacioneshumanas puede ser leda como una seriede tentativas para crear lmitesterritoriales, como argumenta Rokkan(1999); estas demarcaciones,

delimitaciones expresadas como lmite,establecen el modelo de distribucin delpoder, por lo que el territorio debe serpreeminente en la comprensin de losconflictos territoriales, y la impugnacinterritorial no se puede entender sin tenerque recurrir, de un lado, a observar losequilibrios y las hegemonas, y de otro,al entendimiento de la naturalezacambiante de las relaciones de poder(Murphy, 2002).

Las relaciones entre la estructura te-rritorial y su trasfondo o contenidosocial, ideolgico y poltico no puedenconcebirse en modo alguno en trmi-nos deterministas y unvocos; porende, aqu el estudio de los lmites ydivisiones territoriales tiene la conno-tacin de construcciones sociales queno slo reflejan diferencias objetivasinternas en el seno del territorio y dela sociedad, sino que tambin proyec-tan determinadas ideas subjetivas e in-tereses ideolgicos (Lefebvre, 1976),lo cual con frecuencia se "traduce enla divisin y fragmentacin de la su-perficie terrestre en unidades espacia-les de rango poltico. El elemento quelas distingue es la presencia de un l-mite, borde o frontera, establecido yreconocido" (Ortega, 2000: 514).

El nfasis en las delimitacionesterritoriales refleja el efecto de losmecanismos espaciales de los que elhombre se vale para manipular elproceso de transformacin espacial(Snchez, 1998); como es bienconocido, el poder puede desplegarseespacialmente a travs de estructuras

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jerrquicas, as como en formasterritoriales (Agnew, 2005). De estamanera, no slo se enfatiza en el lmitefsico, sino tambin en el lmite comoun rgimen territorial de control yproteccin del modelo territorial delEstado; donde el lmite establece unadelimitacin inequvoca y definida,concepcin que involucraempricamente un problema en lademarcacin de las divisionesterritoriales (Agnew, 2005).

As, los lmites pueden definirse como'estructuras polticas' o formas de'estructuracin poltica'; estructurasque pueden ser ajustadas, cambiadaso inclusive derrotadas por los mismosactores sociales (Giddens, 1984). Sonesas formas internas de organizacin,divisiones polticas que consolidanterritorialmente el sistema de autoridady definen su configuracin; como loexpresa Porto Gonalvez, el territorioes:

una categora espesa que presuponeun espacio geogrfico que esapropiado, y en ese proceso deapropiacin (territorializacin)proporciona identidades (territoria-lidades) que estn inscritas en procesosque son dinmicos y mutables,materializando en cada momento undeterminado orden, una determinadaconfiguracin territorial, unatopologa social (2002: 230).

En este contexto se hace necesarioestudiar las causas y las consecuenciasde las transformaciones de laestructuracin del espacio y la

organizacin del territorio, as comolas inconsistencias que esto conlleva;como lo expresa Borja, "lo usual esque las naciones presenten una seriede desrdenes territoriales quecoadyuvan a la ineficiencia de laadministracin gubernamental" (2003:27). En general, el conflicto surgecomo resultado de diferencias, es unproceso, una situacin en la que almenos dos actores tienen percepcionesincompatibles entre s, socavandodirecta o indirectamente la capacidaddel otro (Sandole and Van der Merwe,1996); normalmente, el conflicto seafirma con el poder que se ejerza sobrelos recursos, pero el problema seagudiza cuando existen diferencias entrminos de su cultura e identidad.

As, el territorio se convierte en el focode las reclamaciones; los actores pre-tenden zonas especficas de importan-cia econmica, cultural, histrica yreligiosa, donde se forjan la prioridady exclusividad del territorio en dispu-ta (Burghardt, 1973). Ante esto, eltema de los conflictos limtrofes terri-toriales cobra gran relevancia, sinembargo, los estudios desarrolladossobre conflictos limtrofes han tenidouna mirada enfocada en la escala in-ternacional -demarcacin de fronterasinterestatales-, desconociendo que losconflictos territoriales estn en las es-calas locales, en la microescala(Newman y Paasi, 1998).

Otra dimensin que normalmente seabandona es la simblica, o no tangible,del comportamiento territorial; la mayor



parte de la discusin reciente sobre elconflicto territorial se ha enfocado en lasdimensiones concretas y tangibles delterritorio, como factores explicativospara la existencia de conflicto (Newman,2002); se olvida que el territorio y ellmite son factores dinmicos, que debenser mirados, desde su papel, como losque "impactan", ms que simplementecomo los "impactados".

Ms que el curso de la lnea, lo impor-tante aqu es el proceso de lindar, esentender la forma en que los lmitesafectan la cooperacin o el conflictoentre pueblos (Van Houtum, 2002); deall que este artculo pretende, desdeel discurso geogrfico, desde la geo-grafa poltica, histrica y administra-tiva, contribuir al anlisis objetivo delos conflictos limtrofes territoriales yde su efecto sobre elementosarticuladores de la gestin pblica te-rritorial, como el ordenamiento terri-torial, la asignacin de recursos y elmanejo fiscal, teniendo en cuenta quepara que opere una entidad territorialdebe contar con un territorio claro yobjetivamente delimitado, principioque no cumplen algunos de los muni-cipios y departamentos de Colombia.

2. Metodologa

En trminos metodolgicos, la investi-gacin realizada es de carcter descrip-tivo y explicativo, orientada ms por unenfoque cualitativo; se trata ante todo deun anlisis desde la geografa poltica,

humana e histrica. Inicialmente se rea-liz una sntesis retrospectiva de la divi-sin poltico-administrativa del pas(1886-2007), para entender cmo esque hemos heredado los actuales lmi-tes y los conflictos limtrofes asociadosa las configuraciones territoriales por lasque ha pasado el pas.

Con este marco general, se procedi aexaminar la incidencia de los conflictoslimtrofes sobre la gestin pblicaterritorial, para lo cual se realiz unarevisin de la documentacin biblio-grfica de informacin legal, testimo-nial, histrica y cartogrfica de la Unidadde Deslindes del IGAC, y de losarchivos del Congreso de la Repblicay de las asambleas departamentales,donde reposa la normatividad sobrecreacin, segregacin y supresin de lasentidades territoriales, as como lamodificacin de sus lmites. Una vezidentificados y documentados losconflictos limtrofes que existenactualmente entre departamentos ymunicipios1, se utiliz una matriz decaracterizacin, que permiti abordar yorganizar la informacin especfica decada conflicto, y facilit la espacializa-cin de los conflictos limtrofesterritoriales. Para un mejor entendi-miento de los conflictos se procede arealizar una tipologa de conflictos,tomando como base la naturaleza ocausas que los provocan; esta tipologaser usada para plantear recomenda-ciones que exhorten a la formulacin deuna poltica de solucin de conflictoslimtrofes, de acuerdo con cada tipo.

__________1 Informacin obtenida en los archivos de la Oficina de Deslinde del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi.

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Una vez elaborada la tipologa seprocedi a realizar el anlisis crticode los conflictos limtrofes existentesy su incidencia sobre los planes deordenamiento territorial (POT), elrecaudo fiscal, las regalas y laasignacin de recursos, elementosclaves de la gestin pblica territorial;el mtodo usado es una matrizbidimensional de relaciones.

3. Sntesis retrospectiva de ladivisin territorial del pas

Analizar el proceso de la organizacinterritorial de la Colombia actual y sucaos geopoltico nos remite histrica-mente al momento de la colonizacinespaola; en palabras de Borja,

recordemos que los espaoles sonquienes introducen por primera vezen nuestro suelo nociones comosoberana, lmites y fronteras. Losespaoles son quienes levantan lasprimeras cartografas polticas, sin unsentido geogrfico, cultural y social,dando as al traste con la ordenacindel territorio de las sociedadesindgenas e instaurando el desordenterritorial y, por consiguiente, el caosposterior de la geografa poltico-administrativa (2003: 28).

De ah en adelante vendra una serie deorganizaciones en el territoriocolombiano. En diciembre de 1819nace, en Angostura, la Repblica de la

Gran Colombia (1819-1830), formadapor tres grandes departamentos:Venezuela, Cundinamarca y Ecuador.Posteriormente, la Constitucin Polticade 1821, marcada por la influenciaespaola, determin que el territorio dela Repblica de Colombia se dividira endepartamentos2; los departamentos, enprovincias; las provincias, en cantones,y los cantones, en parroquias.

Desde el punto de vista de lageopoltica interna del Estado, un hitoimportante se establece en la Constitu-cin de 1886, que instaura un Estadocentralizado y abole los Estados Fede-rales, sustituyndolos por unidadesadministrativas denominadas departa-mentos (como entidades solo de tipoadministrativo), que se dividen enmunicipios.

Entre 1904 y 1909 se fragmenta3 yreagrupa el territorio (de 9departamentos pasamos a 26, y Bogotse organiza como un distrito capital).Mediante diversas reformasimpulsadas por el presidente RafaelReyes, se retorna en 1909 a losmismos nueve departamentos queexistan en 1886. Con la ConstitucinPoltica de 1991 se estableci que lasentidades territoriales de la divisinpoltico administrativa "son losdepartamentos, distritos, municipios yterritorios indgenas" (Art. 287 CN),los cuales deben servir al Estado para

__________2 En 1824, el Congreso de Colombia decret, mediante la ley 25, doce departamentos, divididos en treinta y ocho

provincias.3 El Acto reformatorio N. 3 de 1905 seal que el ejecutivo poda alterar la divisin territorial de toda la Repblica, esto

inclua la creacin del nmero de departamentos que estimara conveniente para la administracin pblica.



cumplir sus funciones y ofrecerptimos servicios a la poblacin, y, enconsecuencia, se convirtieron endepartamentos las intendencias ycomisaras existentes (Art. 309 CN).Al mismo tiempo, se consagraron enforma expresa los principios de ladescentralizacin y la autonomaterritoriales (artculos 1 y 287).

Como puede constatarse, en Colom-bia las mltiples y sucesivas divisio-nes han generado una fragmentacindel territorio, pasando de 9 departa-mentos -unidades territorialesen 1886a 32 departamentos, 1099 municipiosy 10 distritos en 2007. Esto ha dado

lugar a que en la franja limtrofe exis-tan espacios geogrficos que son re-clamados por dos o ms entidades; talindefinicin en los lmites territorialesha derivado en mltiples conflictosentre entidades, pero tambin entre sushabitantes, que ven afectados sus inte-reses materiales y transgredida su iden-tidad territorial.

Cmo sntesis retrospectiva se presen-tan las figuras 1 (1886), 2 (1910), 3(1917), 4 (1943), 5 (1964) y 6 (1985),en las cuales se observa cmo se haido fragmentado el territorio a niveldepartamental.

Figura 1. Divisin Poltico-Administrativa1886


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En definitiva, el problema de losconflictos limtrofes se acenta porquehan sido heredados y permanecen alo largo de la historia de lasconformaciones territoriales del pas.Los conflictos territoriales son, dehecho, resultado de los procesos de laautodeterminacin, de laconfrontacin entre las litesregionales y el centro y de las luchaspor establecer posiciones de poder,dejando de lado la racionalidadfuncional que han de tener lasdivisiones territoriales.

1. Caracterizacin de los conflictoslimtrofes

La caracterizacin se enfoca alconocimiento de los conflictos, dondese denota que los conceptos territorioy territorialidad son preeminentes enla comprensin de los conflictosterritoriales; solo as se logra ampliarel marco de anlisis de los conflictos,pues se pasa de las dimensionesdeterministas tamao y formaterritorial (Gottman, 1973; Sack,1986) a centrar la atencin en lasdimensiones de arraigo, simblicas eidentitarias, como expresiones deconsolidacin del control del espacio,un smbolo de la dominacin y laprctica (Shirlow, 2001: 69).

Tratndose de los conflictos limtrofesentre entidades territoriales, un factor

por considerar en su anlisis es laproximidad espacial (Gleditsch &Ward, 2001; Tir y Diehl, 2002; Xieraliy Liu, 2006), relacionada con losintereses de los actores por mantenero ampliar la influencia geopoltica;esto es lo que algunos autores handenominado la importancia crtica delcercano exterior (Bellamy &Williams, 2005; Neethling, 2004).

En efecto, los conflictos queestudiamos aqu (conflictos en dosniveles subnacionales de laorganizacin poltico-administrativa:el departamento, como enteintermedio, y el municipio, como elnivel local4) no ocurren entre actoresalejados, sino entre vecinos, por lo quevecindades, contigidades ysuperposiciones estn presentes; sinembargo, en la comprensin delconflicto, la dinmica del territorioprevalece sobre las caractersticas deproximidad o contigidad (Starr,2005). As, en la comprensin de laimpugnacin territorial, como loplantea Newman (2002), se han detratar cuatro aspectos: la dimensinsimblica y tangible del conflicto, ladinmica del cambio territorial desdeuna perspectiva de tiempo y espacio,el impacto que provocan y lascaractersticas para la resolucin.

Acorde con lo planteado por Newman,la indagacin de los conflictos se

__________4 Antes de la Constitucin de 1886, la provincia era la unidad bsica de la organizacin territorial del Estado, pero fue

con esta carta, en su Art. 5, que el municipio pasa a ser la unidad poltico-administrativa fundamental de laorganizacin territorial, unidad que solo poda cumplir funciones administrativas.

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sintetiza con la construccin de unamatriz de caracterizacin que tiene porobjetivo recopilar informacin relativaa la naturaleza y evolucin que hantenido dichos conflictos, sin dejar delado cules son los recursos queexacerban el conflicto. La matriz decaracterizacin se basa en trespremisas: i) dos partes, con interesesopuestos, cohabitan sobre el mismoterritorio; ii) el acontecimientoconflictivo, especficamente, estvinculado al territorio, es localizadoen una zona o tiene un impacto sobreeste territorio (su base geogrfica); iii)el conflicto es vinculado a un bienmaterial definido en el espacio.

Estos planteamientos no tienen unafinalidad cuantitativa ni buscan ser

representativos de las situacionesconflictivas. Se trata de unaaproximacin cualitativa que, noobstante este carcter, constituye unafuente para profundizar en lacomprensin de los procesosconflictivos, donde cada conflicto esun momento privilegiado por elcontexto histrico especfico en el cualemerge y del que toma el sentido ydireccin en el tiempo.

La estructura de la matriz decaracterizacin de conflictos limtrofesa nivel municipal se muestra en lafigura 7; una la matriz similar seelabor para la caracterizacin de losconflictos departamentales.

Las matrices elaboradas comprendenuna conceptualizacin basada en:

z La materialidad del conflicto: Sulocalizacin, fecha aproximada de

origen, duracin y su desarrollo;estos elementos son esenciales paraobservar la dinmica espacio-temporal.


Figura 7. Estructura de la matriz de caracterizacin de conflictos municipales


z Los actores de los conflictos: Entesterritoriales (departamento ymunicipio), conflictos entre actoresdel mismo nivel territorialintermunicipales e interdepar-tamentales; estos ltimos con laconnotacin de involucrar entidadesdel orden municipal.

z La naturaleza del conflicto: Losmotivos del conflicto (elementogenerador) y la manera en la que segenera, los elementos queparticipan en su gnesis, que sonportadores de sentido o direccin.El origen puede radicar en la mismanormatividad que establece lacreacin de las entidades.

z Las manifestaciones de los conflictos:Hace referencia a las expresiones delos actores ante las situaciones deconflicto, y pueden ser consultas ocomunicados a los entes del Estadopara expresar su inconformismo.

4.1. Conflictos limtrofesinterdepartamentales

Se entiende por conflicto limtrofeinterdepartamental, aquel que sepresenta entre departamentoscolindantes; es de aclarar que se tratade fracciones presentes a lo largo dellmite; estos conflictos tienen unadoble connotacin para la gestinpblica territorial, ya que implican la

afectacin de por lo menos dosentidades del orden municipal.

En 2007 persisten 15 casos deconflictos limtrofes interdepar-tamentales, que involucran a 19departamentos. Su espacializacin(demarcacin sobre la divisin polticaa nivel de departamento) muestra lossegmentos de lmite que se encuentranen litigio (figura 8).

De acuerdo con la matriz decaracterizacin (tabla 1), el 33% de losconflictos departamentales tienen unaduracin superior a 50 aos; el 30%lleva ms de 30, y el 37%, menos de30 aos; es decir, que desde mediadosdel siglo XX los conflictos limtrofesse incrementaron, como resultado dela fragmentacin territorial.

Si bien es cierto que han transcurridoms de 20 aos sin que se fragmenteel territorio a nivel departamental,tambin es cierto que de los 15conflictos remanentes an no se halogrado resolver ninguno. Dentro deesta dinmica existen algunosconflictos que durante algn tiempoparecen inactivos, y otros evolucionanhacia un estancamiento; pero, asmismo, existen algunos que endeterminado momento se reavivan ylogran trascender y ocupar las pginasde la prensa local, este es el caso delconflicto Choc-Antioquia.

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Fuente: Elaboracin propia, con base en IGAC - Oficina de Deslindes, 2006.

CAQUET-META SAN VICENTE DEL CAGUN-LA MACARENA 1976 30

CAQUET-AMAZONAS MUNICIPIO DE SOLANOJURISDICCIN DE ARARACUARA 1981 25

ANTIOQUIA-CHOC MUNICIPIO DE BELN DE BAJIR 2000 6

ANTIOQUIA-CRDOBA SECTORES PUERTO REY-ALTOCARRIZAL-CAMPOALEGRE 1951 55

CRDOBA-SUCRE SAN ANTERO-COVEAS 1996 10

ATLNTICO-BOLVAR SECTORES GALERAZAMBA YSAN PEDRITO 1932 74

CAUCA-HUILA PURAC-LA PLATA 1942 64

CAUCA-NARIO SALTO DEL MAYO-BALEROSY FUENTES DEL ROMAMACONDE (GUAP) 1978 28

BOYAC- QUPAMA-YACOP (SECTORCUNDINAMARCA DE LA VICTORIA) 1870 136

BOYAC-NORTE DESANTANDER-SANTAND. SARARE (CUBAR-TOLEDO) 1943 63

BOYAC-SANTANDER ROS ERMITAO Y MINERO,SECTOR DE MOJICONES:COMPRENDE PRINCIPALMENTELAS VEREDAS SOLN WILCHES,TMARA, MOJICONES, PLAN DESERENOS. CHISCAS 1969 37

BOYAC-SANTANDER SECTOR COMPRENDIDO ENTRELOS MUNICIPIOS DE CHARAL-ENCINO CON DUITAMA.SECTOR SANTA ROSADE VITERBO-CERINZA Y BELN 1997 9

BOYAC-CASANARE NUNCHA-PAYA, VEREDADE NISCOTA 1999 7

CESAR-NORTE DESANTANDER SAN ALBERTO 1967 39

NARIO-PUTUMAYO ROS CUCHURUYACO Y RUMIYACO 1972 34

FECHADE DURACIN

DEPARTAMENTOS ZONA INICIO (aos)

Tabla 1. Conflictos interdepartamentales



4.2 Conflictos limtrofesintermunicipales

El anlisis de los conflictos a escala delas entidades municipales mostr quela indefinicin de lmites registra 65casos, que involucran 110 municipios,en 17 departamentos, cuyaespacializacin se muestra en la figura9; se tiene, entonces, que el 10% delos 1099 municipios del pas, en 2007,

afrontan conflictos limtrofes; sincontar con los 44 municipios que seven involucrados en los conflictosinterdepartamentales.

Un e l emen to impor t an t e e s l aconcentracin de estos conflictosen m s d e l a m i t a d d e l o sdepartamentos del pas, como seobserva en la tabla 2.

Figura 9. Conflictos limtrofes inter-municipales

Figura 8. Conflictos limtrofes inter-departamentales

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Tabla 2. Conflictos limtrofes intermunicipales


(Contina)

ARAUCA - ARAUQUITA ARAUCA 1 1983 23BARRANQUILLA -PUERTO COLOMBIA ATLNTICO 3 1990 16BARRANQUILLA - SOLEDAD 1965 41SOLEDAD - MALAMBO 1952 54CARTAGENA -TURBACO BOLVAR 1 1970 36PAYA - PISBA BOYAC 11PISBA - MONGUAMONGUA-LABRANZAGRANDE 1957 49MONGU - SOGAMOSO 1956 50SOGAMOSO - NOBSA 1978 28FIRAVITOVA - IZA 1953 53CUTIVA - AQUITANIA SDSAN EDUARDO - BERBEO 1965 41SIACHOQUE - RONDN 1954 52OTANCHE - SAN PABLODE BORBUR 1959 47IZA - PESCAFLORENCIA-LA MONTAITA CAQUET 4 1955 51LA MONTAITA - EL PAUJILEL PAUJIL - EL DONCELLOEL DONCELLO-PUERTO RICO 1969 37EL TAMBO - ROSAS CAUCA 6 1975 31SILVIA - JAMBAL 1978 28PADILLA - CORINTO 1967 39SILVA - TOTORCALOTO - VILLA RICA 1998 8CALOTO - PUERTO TEJADA 1952 54MOMIL - PURSIMA CRDOBA 3 1965 41PUERTO ESCONDIDO -SAN PELAYO 1968 38PUERTO ESCONDIDO-LORICA 1961 45BOGOT - LA CALERA CUNDINAMARCA 8 1954 52LA CALERA - GUASCAUBAQUE - CHIPAQUE 1943 63CHIPAQUE - UNE 1944 62PASCA - FUSAGASUG 1948 58SOACHA - SAN ANTONIODEL TEQUENDAMAGUATAQU - BELTRN 1942 64TAUSA - SAN CAYETANO 1946 60BARAYA - VILLAVIEJA HUILA 4LA ARGENTINA-TARQUILA PLATA - PAICOL 1989 17PALERMO - SANTA MARA 1965 41

FECHAN. DE DE DURACIN

MUNICIPIOS DEPARTAMENTO CONFLICTOS INICIO (aos)


El departamento de Boyac es el quemayor nmero de conflictosintermunicipales presenta: 11 conflictos,que afectan a 18 de los 123 municipios.

En cuanto a la duracin de los conflictos,de los 65 existentes, solo 48 cuentan conel dato de fecha de inicio; de estos, el33% presenta una duracin superior a50 aos y el 42% pasa de los 30.Tambin se puede notar que eldepartamento que presenta los conflictosms antiguos es el Valle del Cauca: de

los 9 conflictos intermunicipales, 5 tienenms de 60 aos.

Para complementar el anlisis de losconflictos intermunicipales es precisocontemplar las zonas que correspondena los conflictos interdepartamentales;mirar de forma aislada el conflictointerdepartamental enmascara lasituacin de conflicto a nivel municipal.Es aqu donde la escala tiene un papelcentral, permite relacionar el sentido delo "local" y lo "intermedio", como loplantea O'Lear (2006).

EL ROSARIO - LEIVA NARIO 2 1977 29IPIALES-POTOS SDTIB - SARDINATA NORTE DE 2 1965 41TEORAMA - OCAA SANTANDERORITO - VILLAGARZN PUTUMAYO 2 1977 29ORITO-VALLE DEL GUAMUEZ 1985 21EL GUACAMAYO -CONTRATACIN SANTANDER 2 1992 14EL FLORIN - LA BELLEZA 1974 32CAIMITO - LA UNIN SUCRE 5 1968 38CAIMITO - SAN BENITO ABAD 1966 40OVEJAS - SAN PEDRO 1963 43SAN JUAN DE BETULIA-SINC 1968 38LOS PALMITOS - MORROA 1968 38DOLORES - VILLARRICA TOLMA 1RESTREPO-CALIMA(EL DARIN) VALLE DEL CAUCA 9 1939 67RESTREPO - LA CUMBRE 1940 66VIJES - YUMBOBUENAVENTURA - DAGUA 1950 56TULA - ANDALUCA 1937 69BOLVAR - TRUJILLO 1984 22ZARZAL - LA VICTORIAZARZAL - SEVILLA 1929 77ZARZAL - BUGALAGRANDEITAGU - MEDELLN ANTIOQUIA 1 2000 6

FECHAN. DE DE DURACIN

MUNICIPIOS DEPARTAMENTO CONFLICTOS INICIO (aos)


(Tabla 2. Continuacin)

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Con respecto a los 1099 municipios delpas, 44 de ellos, es decir, el 4%, tienenconflictos limtrofes asociados aconflictos interdepartamentales (figura10). Los departamentos de Boyac yCrdoba son los que presentan el mayornmero de municipios involucrados ensus conflictos interdepartamentales. Elconflicto Crdoba-Antioquia involucra14 municipios, 6 de Antioquia y 8 deCrdoba.

As, en el pas existen, para 2007, 154conflictos limtrofes municipales -110correspondientes a conflictos en elinterior de los departamentos y 44pertenecientes a municipios sobre laszonas de lmites departamentales enconflicto-, es decir, que el 14% de losmunicipios de pas tienen conflictoslimtrofes.

5. Tipologa de conflictos limtrofes

En Colombia existen diversas clasesde conflictos limtrofes territoriales,pero estos han sido enmarcados ytratados de igual forma; as mismo, elplanteamiento de su solucin esgeneralizado. Esta mirada estrechapasa por alto la multidimensionalidadde los conflictos y corre el riesgo dedejar de lado sus dimensiones polticay sociocultural (Dunn, 2001),reducindose en muchos casos a solouna pugna por recursos econmicos.Pero, adems, no existe una sola causaque, por s sola y por importante quepueda parecer, sea la responsablenica del conflicto, pues eso supondrasimplificar de manera excesiva larealidad. Los conflictos obedecen amuchas y diferentes causas, y estas seinterrelacionan de manera compleja ydiversa, segn las circunstanciasconcretas de cada zona (FundacinBuen Gobierno, 2004; Smith, 1999).En consecuencia, se tomaron enconsideracin para cada conflicto lanaturaleza -motivaciones o causasiniciales- y el impacto -efectos- queprovoca, como elementos que handeterminado la permanencia yevolucin a travs del tiempo. Contodo y estas observaciones, esevidente que, por regla general, seobserva en cualquier conflicto unaorientacin dominante (Waldmann &Reinares, 1999).

Las premisas conceptuales paraelaborar la tipologa se sintetizan en:i) el territorio es una construccin


Figura 10. Municipios afectados porconflictos limtrofes interdepar-tamentales


social y, por lo tanto, no se reduce auna entidad jurdica; implica tambinuna visin histrica de la organizacinque permite el reconocimiento de lasintenciones de los individuos y eldevenir de la organizacin territorial;ii) cada entidad territorial posee unajurisdiccin delimitada por decisionespolticas, es decir, tiene una existenciapoltica o administrativa reconocida,establecida para demarcar nivelesdiferentes de poder; iii) para cada nivelde la organizacin del Estado existeun tipo de competencias establecidasy una asignacin de recursosdeterminada -el control de ladistribucin de recursos-; iv) lacreacin de una entidad territorial tieneun sustento jurdico, denota un alcancede territorio donde un gobierno puedeejercer su poder, soberana ojurisdiccin; v) cada entidad territorialrecauda recursos dentro de sujurisdiccin; vi) cualquiera que sea eltipo de conflicto, lo cierto es que portainestabilidad y constituye tambin unobstculo en la gestin pblicaterritorial, comprometiendo lasposibilidades de xito de las polticasde desarrollo territorial.

En este sentido, la tipologa de losconflictos fue abordada teniendo en

cuenta su naturaleza intrnseca 5

(figura 11); como instrumento seut i l izaron las matrices decaracterizacin de conflictos, dondelas caractersticas individuales decada conflicto fueron generalizadasen los siguientes tipos de conflictoslimtrofes: polticos, econmicos,sociales, jurdicos, arci f inios yjurisdiccionales. Los dominios de latipologa se describen en la tabla 3.

__________5 Contrariamente a la apariencia, la tipologa de los conflictos limtrofes en Colombia no es simple, porque cada

conflicto tiene mltiples causas, pero para el estudio se ha seleccionado abordar la tipologa de los conflictos teniendoen cuenta su naturaleza intrnseca, es decir, a partir del origen, de los motivos que dieron paso al conflicto.

Figura 11. sTipologa de conflictos

146146146146146

Tabla 3. Dominio de la tipologa de conflictos

Normatividad InexistenciaFallas heredadas Descripciones poco precisas documento legal

TIPO DE CONFLICTO: ECONMICOSon aquellos en los que est involucrado un elemento (natural, bien inmueble, etc.) que genera recursoseconmicos; se origina en que alguna de las partes percibe una distribucin desequilibrada de los recurso,por desconocimiento del lmite o su indefinicin.

Impuesto Impuestos Sistema General deRegalas directas de transporte (Tributacin municipal) Participaciones SGP

TIPO DE CONFLICTO: JURDICO LEGISLATIVOSon aquellos en los que la razn del conflicto radica en la misma norma que define los lmites de lasentidades territoriales.

Cuando se afectan losrecursos que perciben lasentidades territorialesdonde se explotan losrecursos naturales norenovables y los puertosmartimos y fluviales pordonde se transportan.

Cuando se provoca unaafectacin de los ingresos deuna entidad territorialderivados del transporte depetrleo o gas -tributonacional cedido a lasentidades territoriales por elartculo 26 de la Ley 141de 1994-.

Cuando se produce unaalteracin en el recaudoproveniente del impuestopredial unificado (Ley 44de 1990), por la nodefinicin del lmitemunicipal.Es el recurso bsicotributario -impuesto directo-de esta entidad territorial.

Se presenta como elimpacto que reciben losentes territoriales encuanto a las transferenciasprovenientes de lanacin.

La antigua normatividad que fijalmites a algunas entidadesterritoriales y que se ha mantenidoa travs del tiempo, sin unaadecuacin a las nuevascondiciones del pas.Muchos de los lmites de lasactuales entidades territoriales(municipios y departamentos) hanheredado las fallas de la antiguanormatividad que los defini.

Las descripciones del lmite hechaspor la ley, decreto, ordenanza uotro documento legal, no fijaronexpresamente la delimitacinterritorial, lo hizo en formageneral o recogi como lnealimtrofe los linderos tradicionales,es decir, no hizo una descripcinclara y precisa del lmite.En la mayora de los conflictoslimtrofes se denota estadelimitacin como una causapersistente ocasionada pordocumentos con descripcionesmuy generales, incompletas,ambiguas, poco precisas ocontradictorias.

Cuando no existe ley, decreto,ordenanza u otro documentolegal que fije la lnea limtrofe.


TIPO DE CONFLICTO: SOCIALPertenecen a esta categora aquellos conflictos limtrofes que pueden tener repercusiones en la identidady desarrollo social6 de una comunidad. Es decir, afectan el componente inmaterial del territorio, losimblico7.

__________6 Se podra entender como el conjunto de factores salud, educacin, recreacin, solidaridad, confianza, tejido social

que contribuyen al desarrollo pleno de los ciudadanos, de acuerdo con sus capacidades y vocaciones (La industriade la cultura y el desarrollo social, Salomn Kalmanovitz).

7 El territorio tambin puede tener valores intangibles, simblicos, u otros valores que le asignan las personas y que hacenparte de esas reclamaciones histricas o culturales, y que agregan importancia al territorio (Newman, 1999; Hensel, 2000).Lo simblico y el apego al territorio, definidos como valores intangibles, por lo tanto se convierten en elementostrascendentales y determinantes a ser vinculados en las decisiones polticas, respecto a las reclamaciones territoriales.

(Contina)



Afectacin de identidad Afectacin cultural

Duplicidad o ausencia de toponimia -conjunto delos nombres propios de un lugar, regin o pas-de los elementos geogrficos que conforman ellmite. Se presenta cuando un accidente geogrficono presenta nombre o registra ms de uno,ocasionando imprecisiones.

Cuando se ve afectada o transgredida la identidad delos habitantes de un territorio, porque el lmite trazadono considera la construccin social del territorio.

Cuando se ve afectada la cultura, las formas devida, las tradiciones

TIPO DE CONFLICTO: POLTICOLos conflictos de este tipo se refieren a situaciones donde los encargados de tomar decisiones en materiade demarcacin de las entidades territoriales permiten mantener la ambigedad e imprecisin limtrofe.

Prdida de representatividad Desconocimiento de acuerdos

Si una comunidad vota en circunscripcionesdiferentes a su municipio, por desconocimientodel lmite o por conveniencia.

La falta de memoria histrica y voluntad poltica(no continuidad en acuerdos, voluntad para teneractualizado el tema).

TIPO DE CONFLICTO: JURISDICCIONALConflictos en los cuales el poder o autoridad que se tiene para gobernar se extiende fuera de loslmites territoriales establecidos -ocupacin indebida de jurisdiccin por colonizacin y abandonoadministrativo de reas alejadas de las cabeceras municipales-. En algunos casos existe el lmiteclaramente definido, pero una de las partes, o ambas, no lo acepta o reconoce.

Invasin de territorios

Cuando se atienden las necesidades de unacomunidad perteneciente a otro(s) municipio(s)por desconocimiento del lmite.

Cuando, conociendo que existe un lmite, porconveniencia se ejerce jurisdiccin en un reaque no pertenece a su municipio.

TIPO DE CONFLICTO: TCNICOSon aquellos conflictos limtrofes que han sido provocados por algn procedimiento tcnico (elaboraciny publicacin de nueva cartografa, procedimientos de tipo catastral, entre otros).

Cambio en las fuentes de datos y tcnicaspara generar la cartografa No coincidencia del lmite catastral

Son aquellos conflictos que se generaron a partirde la publicacin de cartografa bsica reciente,con nuevas tcnica y fuentes de datos.

Al momento de realizar los procesos de formaciny actualizacin catastral, el lmite catastral nocoincide con los lmites municipales. Algunas delas zonas en litigio poseen predios registrados enun municipio al cual no pertenecen.

TIPO DE CONFLICTO: ARCIFINIOContiene aquellos conflictos donde los lmites han sido expresados por elementos naturales y lainterpretacin de estos es motivo de tal disputa.

Elementos naturales Toponimia

Para la descripcin del lmite se usan elementosnaturales fciles de reconocer y supuestamenteconstantes en el tiempo, por ejemplo: cuchillas,montaas, ros, etc. En algunos casos las normasque adjudicaron los lmites a entidades territorialesutilizaron estos elementos, y al momento dematerializarlos se encuentra que ellos hancambiado o han sufrido modificaciones,alterndose de esta forma la delimitacin.

Atencin de necesidades fuerade la jurisdiccin

148148148148148

Con estos elementos se construye latipologa de los distintos tipos deconflictos limtrofes interdepar-tamentales segn su naturaleza (lamisma metodologa se utiliz para latipologa de los conflictos limtrofesintermunicipales); all no se estableceun nico tipo de naturaleza delconflicto, pero el primero en su ordense considera el ms relevante (tabla 4).Una tipologa recurrente es la queobedece a la normatividad como sucausa, en donde las normas quecrearon departamentos y municipios,en muchos casos, describieron demanera muy general, ambigua o

contradictoria el lmite; este es el casode Antioquia, Boyac, Cauca, Bolvar,Cundinamarca y Santander, departa-mentos que fueron creados por mediode la Constitucin de 1886; el rea deestos grandes departamentos fuecambiando a travs del tiempo,segregndoseles territorio para laformacin de nuevos departamentos y,por ende, heredando sus problemaslimtrofes. Adems, gran parte de loslmites fijados antiguamente nocontaron con los amojonamientosfsicos necesarios, algunos tienenfallas en su ejecucin y errores en suinterpretacin.


CAQUET-META 1976 SAN VICENTE DEL PUBLICACIN EN 1976 DEL MAPACAGUN - POLTICO DE COLOMBIA, QUE SELA MACARENA REALIZ A PARTIR DE IMGENES

DE RADAR QUE PRECISARON EL CURSODE ALGUNOS ROSSUPERPOSICIN DE AREAS EN EL

1981 MUNICIPIO DE SECTOR DE ARARACUARA: POR LOAMAZONAS- SOLANO TANTO, EL PROBLEMA SE CONCENTRA JURDICOCAQUET JURISDICCIN EN EL ANLISIS JURDICO DE LAS LEYES

DE ARARACUARA Y DECRETOS BAJO LAS CUALES SERIGEN ESTAS DOS ENTIDADES

ANTIOQUIA- 2000 BELN DE BAJIR DELIMITACIN CON ELEMENTOSCHOC NATURALES QUE A TRAVS DEL TIEMPO

SUFREN CAMBIOS EN SU CAUDAL ARCIFINIOO EN SUS NACEDEROS, LO CUAL GENERA JURDICOUNA DISPARIDAD A LA HORA DEINTERPRETAR LA NORMA DE CREACIN.SE ORIGINA DESDE LA MISMA CREACINDEL CHOCO COMO INTENDENCIA

ANTIOQUIA- 1951 LA LNEA ENTRE LOS BSICAMENTE, EL TEMA CENTRAL DE LACRDOBA SECTORES PUERTO DISPUTA SON LAS POBLACIONES Y SU

REY, ALTO CARRIZAL, IMPORTANCIA A NIVEL ELECTORAL, DADOCAMPOALEGRE LOS BENEFICIOS QUE SE GENERAN EN

CONDICIONES ELECTORALES. OTROASPECTO IMPORTANTE ES LAADJUDICACIN DE RECURSOS

(Contina)

Tabla 4. Tipologa de conflictos limtrofes departamentalessegn su naturaleza

FECHADE

DEPARTAMENTOS INICIO ZONA NATURALEZA

TIPOSEGN SU

NATURALEZA

TCNICOJURDICOARCIFINIO

JURDICO

Intensificadopor:POLTICOECONMICO


CAUCA-HUILA 1942 PURAC -LA PLATA LOS LIMITES DEPARTAMENTALES SONAQUELLOS QUE TENA LA PROVINCIA DENEIVA CON LA PROVINCIA DE POPAYN.INEXISTENCIA DEL LMITE EN ELTRAYECTO COMPRENDIDO ENTRE LAQUEBRADA DE PIE DE TOPA Y EL VOLCNDE PURAC.DESCONOCIMIENTO DE LA POSICIN ENEL TERRENO DE LOS ACCIDENTESGEOGRFICOS QUE DETERMINAN ELLINDERO CAUCA-HUILA.TRANSFERENCIAS POR POSEERTERRITORIOS EN UNA CUENCAHIDROGRFICA QUE SURTE EL EMBALSE

ATLNTICO- 1932 SECTORES CUANDO SE CRE EL DEPARTAMENTOBOLVAR GALERAZAMBA Y DE ATLNTICO A PARTIR DE BOLVAR,

SAN PEDRITO "CON LOS LMITES QUE TENAN EN ESEMOMENTO" LAS PROVINCIAS QUEINTEGRAN EL NUEVO DEPARTAMENTO,NO TENAN DEFINIDOS SUS LIMITES.PRETENSIN DE CADA UNO SOBRE ELVOLCN "EL TOTUMO".

CAUCA-NARIO 1978 SALTO DEL MAYO- EL DEPARTAMENTO DE CAUCA CONOCEBALEROS Y FUENTES EL LMITE CON NARIO POR LADEL RO MAMACONDE DIVISORIA DE AGUAS ENTRE LOS ROS(GUAP) GUAPI E ISCUAND. EL DEPARTAMENTO

DE NARIO RECONOCE COMO LMITECON EL DEPARTAMENTO DE CAUCAHASTA PUNTA-CHANZARA.

BOYAC- 1894 SECTOR DE LA ENTRE LO MUNICIPIOS DE MUZO YVICTORIA (QUPAMA) YACOP SE CAMBIARON PARTE DE SUSY YACOP TERRITORIOS MEDIANTE UN CONVENIO

ENTRE LOS ESTADOS, DONDE SE CONVINOUNA LNEA DIVISORIA. LA DESCRIPCINRATIFICADA POR LOS DOS DEPTMTOS.Y POR LA COMISIN SE RESPETDURANTE MUCHOS AOS, PERO LUEGO,POR ELUDIR EL PAGO DE CONTRIBUCIONESY RESISTIR LAS RDENES DE LASAUTORIDADES, POR PARTE DE UNO YOTRO LADO, SE PRESENTARON HECHOSGRAVES, POR LO CUAL EL SENADO TUVOQUE NOMBRAR UNA COMISINDEMARCADORA EN 1894. DOBLESINSCRIPCIONES PREDIALES EN LOSLISTADOS, TANTO DE LA VICTORIA COMODE YACOP.

SARARE LOS LMITES ACTUALES ENTRE LOS1943 (MUNICIPIOS DE DEPARTAMENTOS DE BOYAC Y NORTE

CUBAR- TOLEDO) DE SANTANDER SON LOS FIJADOS PORLA CONSTITUCIN DE 1886. PERO ESTANORMA NO CONTIENE UNA DESCRIPCINDETALLADA DE LOS LMITES


(Contina)

FECHADE


TIPOSEGN SU

NATURALEZA

TCNICOJURDICOARCIFINIO

Intensificadopor:POLTICOECONMICO

JURDICO

Intensificadopor:ECONMICO

JURDICO

CUNDINAMARCA

JURDICOECONMICO

BOYAC-NORTEDE SANTANDER-SANTANDER

150150150150150 Luz Mery Gmez Contreras

INTERDEPARTAMENTALES.COMO EFECTO DE LAS EXPECTATIVASEXISTENTES DE LA EXPLORACIN YEXPLOTACIN QUE SE LLEVA A CABOEN LA ZONA DE GIBRALTAR.

1969 ROS ERMITAO Y LA LEGISLACIN POR LA CUAL SEMINERO; SECTOR DE CREARON ESTOS DEPARTAMENTOS NOMOJICONES: DEFINE EL LMITE DE MANERACOMPRENDE EXPRESA, EN CONSECUENCIA, EXISTEPRINCIPALMENTE LAS UNA EXTENSA ZONA DE COLONIZACINVEREDAS SOLN DE CONCEPCIN Y CERRITO (SANTANDER)WILCHES, TMARA, EN EL MUNICIPIO DE CUBAR (BOYAC).MOJICONES, PLAN ESTE TERRITORIO HA SIDO COLONIZADODE SERENOS, POR CIUDADANOS SANTANDEREANOSCHISCAS. QUE EVIDENTEMENTE EJERCEN POSESIN

BOYAC - SECTOR COMPREN- LOS LMITES DE ESTOS MUNICIPIOS SONDIDO ENTRE LOS DE TRADICIN HISTRICA, LASMUNICIPIOS DE ORDENANZAS POSEEN DESCRIPCIONESCHARAL Y ENCINO MUY GENERALES.CON DUITAMA, SANTAROSA DE VITERBOCERINZA Y BELN.

1999 MUNICIPIOS DE LOS LIMITES DE ESTOS MUNICIPIOS SONNUNCHA - PAYA. DE TRADICIN HISTRICA, EN DONDEVEREDAS DE NO EXISTEN ORDENANZAS EN LAS QUENISCOTA SE DESCRIBAN CON PRECISIN LOS

LMITES DE NUCHA (CASANARE) Y PAYA(BOOYAC). LA EXPLOTACIN DEPETRLEO EN EL SECTOR LIMTROFEDESPERT EL INTERS DE CASANAREPOR DISPUTAR TERRITORIO DELMUNICIPIO BOYACENCE.

SAN ALBERTO TUVO INICIOS SOBRE LOS DEPARTAMEN.DEL MAGDALENA Y SANTANDER ANTESDE LA CREACIN DE DE LOS DEPARTAM.DE NORTE DE SANTANDER Y CESAR. LOSCUALES CARECIERON DE DISPOSICINLEGAL QUE DEFINIERA CON CLARIDAD YPRECISIN LA LNEA LIMTROFE DESDEUN PRINCIPIO, RAZN POR LA CUAL ENLOS DEPARTAMENTOS ACTUALES NO SEENCUENTRA NINGUNA DESCRIPICINDEL LMITE.

CRDOBA - SAN ANTERO - SEGREGACIN DE TERRITORIOS DELSUCRE 1966 COVEAS DEPARTAMENTO DE BOLVAR PARA LA

CREACIN DE LOS DEPARTAMENTOSDE CRDOBA Y SUCRE.REACTIVACIN CON LA EXISTENCIA DEUN PROYECTO PETROLEROBASADO EN LA CONSTRUCCIN DE UNOLEODUCTO QUE PASA POR LAS REASEN CONFLICTO.


(Contina)


JURDICO


JURDICO

FECHADE


TIPOSEGN SU

NATURALEZA

BOYAC-NORTEDE SANTANDER-SANTANDER

BOYAC -SANTANDER

JURDICO

Intensificadopor:ECONMICOSOCIAL

SANTANDER 1997

CASANARE -BOYAC

CESAR NORTEDE SANTANDER 1967 JURDICO


JURDICO



Otro motivo de origen de disputasterritoriales es el factor econmico,pero no todos los conflictos sondesencadenados por l, aunque enalgunos casos resulta determinante; lasrazones econmicas aparecen comoelementos que pueden intensificar o,en algunos casos, reavivar elconflicto. De esta forma, se estableceque a menudo se presentan diferenciasconsiderables entre los factoresgeneradores del conflicto y losfactores que influencian y determinansu evolucin.

Es de aclarar que no se trata decuantificar los tipos de conflicto, peros de saber distinguir unos de otros,para abordar de forma ms adecuadael anlisis de la incidencia que cadauno de ellos tiene en la gestin pblicaterritorial. En este sentido, la tipologapropuesta tiene doble funcin: de unlado, facilita el anlisis, y, de otro,permite dar recomendaciones queexhorten la formulacin de una poltica

de solucin de conflictos limtrofes, yminimizar los impactos sobre lagestin pblica territorial.

6. Incidencia sobre la gestinpblica territorial

El anlisis objetivo de los conflictoslimtrofes territoriales permite evaluarel efecto que provocan sobreelementos articuladores de la gestinpblica territorial. Un elemento delanlisis es el ordenamiento territorial;como lo expresa Fals Borda, "se tratadel manejo poltico-administrativo delos conjuntos humanos que ocupanespacios geogrficos concretos, dondelas comunidades ejercen funcionessociales ligadas a la economa, lacultura y el medio ambiente"(1998: 2).

De este modo, las entidadesterritoriales del Estado necesitan serconsideradas como actores polticos yestatales, pues, como indica Massiris,


NARIO - DISPUTAS POR REAS DE EXPLOTACINPUTUMAYO 1972 ROS CUCHURUYACO DE PETRLEO.

Y RUMIYACO LA DESIGANCIN Y UBICACIN EXACTADE LOS DOS ROS, PARA NARIO, ELRUMIYACO SE ENCUENTRA DENTRO DESU TERRITORIO, AL OCCIDENTE DELCHURUYACO, MIENTRAS QUE PARA ELPUTUMAYO EL RUMIYACO SEENCUENTRA TAMBIN DENTRO DE SUTERRITORIO, PERO AL ORIENTE DELCHURUYACO. INTERESES CREADOSDEBIDO A LA EXPLORACIN YEXPLOTACIN DE PETRLEOREALIZADAS EN ZONAS LIMTROFES.


FECHADE


TIPOSEGN SU

NATURALEZA

ECONMICOARCIFINIO

152152152152152

Lo esencial de las entidadesterritoriales son las estructuras yprocesos que contienen, y es hacia esteconte-nido que apuntan los planes deordenamiento. Sin embargo, unadivisin territorial eficiente puedecontribuir a un ordenamiento territo-rial tambin eficiente, razn por la cuales de inters al ordenamiento territo-rial la optimizacin de la divisinpoltico-administrativa (1998: 15).

De otra parte est la connotacin quetiene el hecho de que la sostenibilidadfiscal y econmica de las entidadesterritoriales est basada en laadquisicin de recursos derivados deregalas, transferencias e impuestos -en este caso el predial-. Es por estoque la gestin de recursos toma un rolsubstancial dentro de la dinmica delos conflictos, ya sea por ser el origeno por ser una consecuencia de estos.

6.1 Recaudo de impuestos (Impuestopredial)

Uno de los recursos con que cuentan losmunicipios colombianos es el impuestopredial, que implcitamente dasignificado de independencia fiscal y demanejo exclusivo. La localizacin de lospredios, el cobro y la recaudacin sonlos elementos que intervienen en granmedida en los conflictos limtrofesmunicipales. Es esencial entender en estepunto que cada entidad territorial searriesga en la negociacin a perderdineros provenientes de este rubro.

El desconocimiento de lmitesinterdepartamentales o intermuni-

cipales, en muchos casos, haprovocado un mal ejercicio de lajurisdiccin, en donde la dotacin deservicios y el pago de impuestos sehacen de acuerdo con identidades oconveniencias de propietarios ygobernantes. La superposicin dereas genera que algunos predios seencuentren aparentemente en dosmunicipios y, por ende, exista unaconfusin a la hora de recaudar dichorubro, provocando el reclamo de lasadministraciones en relacin con laubicacin de los predios en disputa.

En la matriz de municipios se encontrque alrededor del 42,5% de losconflictos intermunicipales estninfluenciados por el cobro delimpuesto predial, lo que indica queeste rubro ejerce un papel protagnicodentro del desarrollo del conflicto, yasea por ser su origen o por ser suimpacto. En algunos conflictos seencontr que los municipios asimilansu lmite fiscal como su lmite poltico-administrativo, y en algunos casosestos dos no coinciden, involucrandodiferencias en la ubicacin de lospredios, con la connotacin que estotiene para las finanzas municipales.

Un caso palpable es "el prstamo depredios" en los municipios de El Floriny La Belleza, Santander. All el conflictose origin a raz de la creacin de losdos municipios; para ese entonces elambiente de buenos vecinos era de granproporcin, y por esta razn elmunicipio de La Belleza prest prediosa El Florin para que pudiera erguirse



como municipio; pero una vez se lleva cabo el ajuste catastral en las veredasOtro Mundo, Pujamantal, El Centro ySan Cayetano, surgi la reclamacin porparte del municipio de La Belleza, al verafectadas sus finanzas (Consejo deEstado, 2001).

6.2 Regalas

Las regalas8 son distribuidas como unbeneficio econmico importante a lasentidades territoriales involucradas en laszonas de explotacin; pero el deseo deobtener estos posibles ingresoseconmicos ha generado ambiciones enlas autoridades de las entidadesterritoriales, ocasionando un indebidoejercicio de jurisdiccin. Adems, lafalta de claridad en los lmites -lmitesarcifinios- de algunas entidadesterritoriales genera confusin en laubicacin de reas en las cuales puedeno existen recursos para la explotacin,lo cual crea una disyuntiva en laadjudicacin de recursos; un ejemploclaro es el conflicto limtrofe que existeentre los departamentos de Putumayo yNario (municipios de Orito e Ipiales).

Infortunadamente, las regalas son unfactor preponderante en la generacinde conflictos limtrofes, pero tambinlos conflictos limtrofes impactan lasregalas, ya que a la indefinicin delos lmites territoriales se suma lapugna por establecer el rea de

explotacin y, por ende, se hace msdifcil la resolucin del problema.

Existe un comportamiento en el cual seevidencia que, a la hora de conflictos,no necesariamente son solo dos losactores que intervienen; una misma zonapuede llegar a tener tres actores que sedisputan territorios cercanos a un reade explotacin de recursos. Este es elcaso del conflicto que se presenta en elmunicipio de Cubar:

[su] rea rural est conformada por 22veredas en total; de las cuales 8 estnen conflictos limtrofes con losdepartamentos de Santander y Nortede Santander, ya que administrativa-mente ellos han suplido algunasnecesidades, como el caso del corregi-miento de Gibraltar, La Pista, MundoNuevo, Bongota Baja, Cedeo, entreotras. Este conflicto se ha venidoventilando por la disputa que hacobrado gran inters ante la eventualexplotacin de los yacimientospetrolferos del bloque Samor, delcual forma parte esta rea (AlcaldaMunicipal de Cubar, 2004: 8).

Otro elemento de anlisis son losconflictos limtrofes generados por latransferencia de recursos a los munici-pios y a las corporaciones autnomasregionales que estn dentro de lajurisdiccin de cuencas hidrogrficas oembalses, cuyo objeto sea la generacinde energa hidroelctrica, y centralestrmicas9. Un ejemplo de lo anterior es

__________8 Es la contraprestacin econmica que recibe el Estado por la explotacin de un recurso natural no renovable.9 Artculo 45 de la Ley 99 de 1993. Transferencia del Sector Elctrico. Las empresas generadoras de energa

hidroelctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, transferirn el 6% de las ventasbrutas de energa por generacin propia, de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque seale la Comisin deRegulacin Energtica. En el caso de centrales trmicas la transferencia ser del 4%.

154154154154154 Luz Mery Gmez Contreras

el conflicto intermunicipal10 que existeentre Buenaventura y Dagua, en eldepartamento de Valle del Cauca, porla presencia del complejo hidroelctricode Anchicay; las autoridades de Daguareclaman que han perdido un 80% delas regalas que se liquidan por conceptode la hidroelctrica.

6.3 Transferencias

Una de las principales fuentes definanciacin de las entidadesterritoriales est constituida por elSistema General de Participaciones11,mediante el cual se garantizan losrecursos para la financiacin de losservicios sociales. Para que unaentidad territorial (departamento,municipio y distrito) participe de lastransferencias, debe realizar sucategorizacin12. En el caso de losmunicipios, los alcaldes determinananualmente, mediante decretoexpedido antes del 31 de octubre, lacategora en la que se clasifica para elao siguiente el respectivo distrito omunicipio, teniendo en cuenta lapoblacin establecida por el DANE.

Dentro del marco de la distribucin delos recursos, la indefinicin de lmitestiene grandes implicaciones; debeentenderse que a la hora de extendero reducir el rea de una unidadpoltico-administrativa se puede llegar

a un aumento o disminucin de lapoblacin de dichas entidades,afectando su categorizacin yllevando de la mano la reduccin delos dineros provenientes del SistemaGeneral de Participaciones (SGP).Aqu el ejemplo es el conflicto Tulu-Andaluca, Valle del Cauca, territoriode Alta Flor, Trazadas, Norcasia yBarragn, que nace de la interpretacinque el municipio de Andaluca da allmite sur, fijado por la ordenanza N.9 de 1884; un factor determinante enel conflicto es el hecho de que la zonapresenta un nmero de habitantesconsiderable, lo que tendrasignificancia en la asignacin del SGP,pero, adems, esto acarrea una disputaelectoral; se ha localizado un lmitetradicional de acuerdo con lasinscripciones catastrales de cadamunicipio, as, el conflicto conservael statu quo provisional, mientras sedefine; algo que llama la atencin deeste conflicto es el hecho de que loshabitantes de la zona votan enAndaluca y tributan en Tula.

6.4 Incidencia en el ordenamientoterritorial

La Ley 388 de 1997 define el Plan deOrdenamiento Territorial como uninstrumento tcnico y normativo para laplanificacin, con el propsito deordenar el territorio municipal o distrital.

__________10 Conflicto que radica en la errnea interpretacin de las ordenanzas que crearon los municipios en disputa.11 El Sistema General de Participaciones fue creado mediante el Acto Legislativo 01 de 2001 y desarrollado mediante

la Ley 715 de 2001.12 La Ley 617 de 2000, en su artculo 6, establece la categorizacin para los distritos y municipios, los cuales se

clasificarn atendiendo su poblacin e ingresos corrientes de libre destinacin, en seis categoras.


Comprende el conjunto de objetivos,directrices, polticas, estrategias, metas,programas, actuaciones y normasdestinadas a orientar y administrar eldesarrollo fsico del territorio y lautilizacin del suelo bajo su jurisdiccin.

No obstante, no todos los municipiosplanifican su territorio de acuerdo conlos lmites oficiales. Muchos de los queposeen conflictos limtrofes ordenansu territorio segn el lmite que ellosconsideran como suyo, ocasionandoen algunos casos superposicin dedichos planes. Este es el caso delmunicipio de Cubar (Boyac), cuyoshabitantes manifiestan explcitamenteen su POT no tener actualmente unlmite definido con Norte de Santanderen el territorio comprendido entre losros Cubugn y Cobara. Para ellos,el lmite sealado como "lmiteindefinido" en los mapas del IGAC noresuelve su condicin de dudoso, porlo cual expresan que para efectos decumplimiento con la ley 388 de 1997 ypresencia sobre el rea en conflictoextienden el plan hasta el lmite que ellosconsideran suyo, hasta que el Senadode la Repblica se pronuncie al respecto.Sin embargo, en su POT se extiendehasta el ro Cubugn (Alcalda Municipalde Cubar, 1999: 5).

Por su parte, el municipio de Toledoexpresa en su Plan de Ordenamiento:

En el ao 2000, la AlcaldaMunicipal de Toledo realiza todo elproceso de Ordenamiento Territorial,incluida la restitucin cartogrfica detoda la zona del Sarare []. Este

trabajo lleva a un replanteamientode la configuracin municipal ydeparta-mental, por cuanto el nuevomapa municipal integra la franjacompren-dida entre el ro Cubugny el ro Cobara, que no aparecaintegrada anteriormente, pues lacartografa existente vena repitiendoerrores anteriores. [] En esteOrdenamiento Territorial seconfirma y ratifica la soberana deToledo y el Norte de San-tandersobre la franja comprendida entre elro Cubugn y el ro Cobara(Alcalda Municipal de Toledo,1999: 36).

7. Conclusiones recomendaciones

7.1 Conclusiones

La divisin territorial del pas, inclusodesde antes de la Constitucin de1886, ha estado determinada porprioridades y objetivos polticos, msque por la racionalidad funcional. Losconflictos territoriales son, de hecho,demarcaciones realizadas comoresultado de procesos de confron-tacin entre las lites regionales paraconsolidar las fuerzas polticas localesy establecer posiciones de poderterritorial.

Los problemas en la definicin de loslmites entre entidades territorialestienen como consecuencia conflictoseconmicos, administrativos y demarco jurdico; lo ms lamentable esque la mayora de los conflictoslimtrofes vienen desde el siglopasado, y el tiempo ha pasado, las

156156156156156

administraciones van cambiando, perola problemtica se queda ah.

Los conflictos limtrofes territorialesexistentes en Colombia son de naturalezadiversa; generalmente se derivan defactores de tipo jurdico/legislativo,econmico, social, poltico, tcnicojurisdiccional y arcifinio. Los conflictosque se manifiestan con mayor frecuenciavienen atados a asuntos econmicos ypolticos, y el actor que veadesfavorecidos sus intereses por unajuste de lmites no tendr disposicinplena para solucionarlo. Las razoneseconmicas normalmente aparecencomo un elemento que puedeintensificar o, en algunos casos, reavivarel conflicto.

Una tipologa recurrente es la jurdico/legislativa (normatividad), pues lasnormas que crearon departamentos ymunicipios, en muchos casos,describieron de manera muy general,ambigua o contradictoria el lmite.

Los conflictos limtrofes municipalesse expresan en la indefinicin de losmbitos de competencia de laadministracin pblica, lo cual afectael cumplimiento eficaz de susfunciones administrativas, polticas ysociales. Normalmente esto conllevauna superposicin de jurisdicciones yapropiaciones territoriales de hecho.

En las reas de superposicin dejurisdicciones, algunos predios seencuentran aparentemente en dosmunicipios, lo que provoca conflictos

limtrofes territoriales; lasadministraciones de los municipiosinvolucrados cursan sus reclamos,dado que la definicin tiene incidenciasobre el pago y el recaudo del impuestopredial.

Las regalas son un factor preponderanteen la generacin de conflictos limtrofes;la indefinicin de los lmites genera unaambicin de los municipios por obtenerjurisdiccin en la zona de explotacin yas garantizar la participacin en ladistribucin de las regalas. Perotambin los conflictos limtrofesimpactan las regalas, ya que laindefinicin de los lmites territorialespuede provocar su congelamiento.

La indefinicin de lmites tienegrandes implicaciones en laadjudicacin y utilizacin de recursospara el funcionamiento y desarrollo delas entidades territoriales, debido a queal extender o reducir el rea de unaunidad poltico-administrativa sepuede llegar a un aumento odisminucin de la poblacin de dichasentidades, afectando su categorizaciny el monto de los dineros provenientesdel Sistema General de Participaciones(SGP).

Los alcances de los conflictoslimtrofes territoriales no han sido losuficientemente dimensionados, y sepresentan los conflictos limtrofesdepartamentales como si no tuviesenincidencia sobre el nivel municipal; losbordes del departamento tambinhacen parte de l.



7.2 Recomendaciones

Comprender los conflictos territorialesen el mbito departamental requerirauna visin ms amplia, que considerecmo es que la situacin en cuestininvolucra un sistema de menor nivelde la organizacin territorial, el nivellocal (municipios), pues es all donderealmente se viven los desdenes de notener un lmite perfectamente definido.

En los conflictos limtrofes de tiposocial, una va de solucin podra estarorientada al uso de mecanismos departicipacin ciudadana; de estaforma, son los habitantes, quienesidentificados con su territorio, decidensu demarcacin.

En los conflictos de tipo econmicocorrespondera repensarse la forma dedistribuir las regalas, teniendo encuenta que los recursos no renovablesle pertenecen a la Nacin y no a unazona especfica; con una distribucinequitativa para todos los entesterritoriales, el nmero de conflictospodra reducirse a menos de la mitad,y, en algunos casos, la intensidad delos conflictos disminuira.

Cuando se trate de conflictosgenerados por el recaudo fiscal(impuesto predial), podra plantearseel cambio del lmite, pues es lapoblacin la que ha redefinido dehecho su lmite, ya sea por identidad,por facilidad o sencillamente porqueel lmite es disfuncional.

No se debera permitir la creacin denuevas entidades territorialessegregadas de entidades que no poseansus lmites claros o se encuentren enconflicto; estos hechos pueden llegara forjar mayores conflictosterritoriales. Es preciso sanear losproblemas limtrofes existentes antesde continuar con la fragmentacin delterritorio.

Ante el nmero de conflictoslimtrofes, su recurrencia en el tiempoy los largos periodos sin ser resueltos,sera preciso considerar que elproblema pase a ser tratado por unacomisin de demarcacin con elcarcter de permanente; quiz estodisminuya el tiempo de la resolucinde los conflictos.

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Fecha de recepcin: 17 de noviembre de 2008Fecha de aprobacin: 4 de marzo de 2009

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