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V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santo Domingo, Rep. Dominicana, 24 - 27 Oct. 2000

Conocimiento y viabilidad en el desarrollo local: el caso del Plan Estratégico de Comodoro Rivadavia 1

Rubén O. Zárate

En Olinda, el que va con una lupa y busca con atención puede encontrar en alguna parte un punto no más grande que una cabeza de alfiler donde mirando con un poco de aumento se ven dentro los techos, las antenas, las claraboyas, los jardines, los tazones de las fuentes, las bandas rayadas a través de las calles, los quioscos de las plazas, la pista para las carreras de caballos…

Italo Calvino, las ciudades ocultas. Presentación del tema.

En este trabajo se analizan diversos aspectos relacionados al desarrollo local tomando en cuenta el proceso de formulación del Plan Estratégico para la ciudad argentina de Comodoro Rivadavia a partir de una iniciativa de las autoridades municipales durante los años 1998 y 1999.

Comodoro Rivadavia está ubicada sobre el Golfo San Jorge en la costa atlántica. Constituye la ciudad más importante de la Patagonia Austral influyendo de forma directa a partir de múltiples interacciones funcionales, económicas, sociales y culturales sobre las ciudades del sur de la Provincia de Chubut y del norte de la provincia de Santa Cruz.

Desde una perspectiva general la región donde se asienta la ciudad de Comodoro Rivadavia participa de la crisis general de las economías regionales argentinas (Rofman, A., 1995, 1996, 1999) que se acelera a partir de la vigencia de la ley de convertibilidad, la apertura de la economía, la reforma del estado y especialmente las privatizaciones de las empresas públicas. Los aspectos específicos de la región la otorga una economía organizada en torno a la explotación de hidrocarburos. (Cicciari, M. R. 1999)

El predominio de la actividad petrolera y gasífera ha generado una práctica social empresarial signada por una organización vertical de la producción que genera una clara dependencia, de muy pocas empresas, en la mayoría de las que tienen capitales y gerenciamiento regional/local. Esta dependencia vertical de las empresas más dinámicas de la ciudad se agudiza por la fuerte relación del mercado local con factores externos extremadamente variables como el precio internacional del crudo, lo que genera una cierta rigidez para integrar estrategias colectivas como la Asociatividad y debilita posibles políticas públicas destinadas a la diversificación de la economía en el territorio, necesarias para la generación de un entorno innovador. (Zárate, R. 2000)

Comodoro Rivadavia ha planteado explícitamente la necesidad de pensarse estratégicamente e iniciar un camino basado en acciones colectivas que permitan aprovechar mas eficazmente los esfuerzos públicos y privados en la construcción de la ciudad. No obstante es posible identificar una base conceptual contradictoria y parcial desde la caracterización de los problemas hasta el diseño y las propuestas de implementación de las políticas locales, esta situación pone en evidencia la inadecuación entre las tradiciones de la gestión municipal e incluso a las clásicas articulaciones entre Estado y Sociedad y los nuevos desafíos que presenta el futuro.

La histórica centralidad del Estado en la implementación de políticas de desarrollo

1 Esta ponencia forma parte del Proyecto de Investigación:”Las condiciones de viabilidad para la aplicación de la Formación de Recursos Humanos y la innovación tecnológica en políticas de desarrollo local.(estudios de casos de la Patagonia Austral)”UNPA-UNPSJB, 2000-2003

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mediante la inversión pública directa junto a las lógicas propias de una economía extractiva en un mercado muy reducido a afirmado una concepción del desarrollo de arriba hacia abajo que configura toda una perspectiva cultural en el comportamiento de los lideres locales (empresariales, gremiales y políticos).

El conocimiento, técnico y científico, especialmente el referido a la propia sociedad, no ha escapado a esta perspectiva desarrollista de arriba hacia abajo, el predominio de indicadores e información agregada de uso corriente en los niveles de decisión nacionales, exigido además por los organismos multilaterales de crédito y organizada desde una perspectiva funcionalista termina reforzando estas condiciones en desmedro de los factores mas propiamente endógenos, especialmente aquellos basados en la innovación tecnológica y el desarrollo de los recursos humanos.

A partir de esta caracterización, interesa reflexionar especialmente sobre el papel del conocimiento en la formulación del plan estratégico de la ciudad con relación a los actores locales; en la medida en que se consideran especialmente las condiciones de viabilidad para implementar estrategias colectivas basadas en la asociatividad y el fortalecimiento de los factores endógenos requeridos para instalar procesos de desarrollo local sostenidos, se enfatiza en el tratamiento de la información local disponible en el necesario proceso de autoconocimiento que supone el análisis situacional estratégico. (Zárate, R. 1996)

El escenario general en el que se analiza esta experiencia está definido por las exigencias de mayor competitividad de los territorios que demanda la simultánea globalización de la economía y localización de la política en un contexto de profunda reestructuración de la economía y crisis del sector público. Se ponderan simultáneamente las nuevas condiciones que caracterizan la sociedad del conocimiento y las posibilidades de estimular la generación de un entorno innovador como atributo principal de las políticas de desarrollo local.

Desde esta perspectiva se considera que el conocimiento adquiere un valor estratégico ya que interviene de forma directa en la representación que los actores sociales tienen sobre la ciudad y sobre sus propios intereses y actividades colectivas e individuales, constituyendo una condición de viabilidad en la formulación de planes estratégicos y en la implementación de políticas de desarrollo sostenidas. A partir de las reflexiones que permite la descripción del proceso de formulación del Plan Estratégico Comodoro Rivadavia se focalizará la atención sobre estas relaciones.

1. Estrategias de Desarrollo Local, el nuevo desafío del gobierno municipal en la Patagonia Austral.

…Ese punto no queda ahí: después de un año se lo encuentra grande como medio limón, después como un hongo políporo, después como un plato de sopa. Y entonces se convierte en una ciudad de tamaño natural, encerrada dentro de la ciudad de antes: una nueva ciudad se abre paso en medio de la ciudad de antes y la empuja hacia fuera…

Italo Calvino, las ciudades ocultas

La persistencia de políticas macroeconómicas originadas en medidas tendientes a lograr estabilizar el ajuste estructural originado a principios de los 90 en el país, la tendencia al incremento de la pobreza combinada con la fuerte concentración de la riqueza que durante los últimos años ha venido modificando la sociedad argentina, y la especial atención que en el discurso público y en el imaginario social adquirió el drama de la desocupación, han opacado el hecho de que estas transformaciones regresivas evidentes a través de los

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indicadores sociales disponibles han venido acompañadas por una acentuación de los desequilibrios territoriales en la Argentina.

Cada vez mas, para formular políticas de desarrollo, es necesario asumir que al menos, desde hace una década, así como hay sectores sociales que ganan y otros que pierden en cada momento de resolución de las crisis y emergencias en plano económico, también hay territorios, regiones o ciudades que ganan y otras que pierden.

Los constantes ajustes del presupuesto público tendientes a disminuir los desequilibrios fiscales contribuyen aún mas a la desvalorización del rol del Estado y especialmente de la gestión pública como instrumento idóneo para compensar e incluso modificar las tendencias generadas por el libre juego de las fuerzas del mercado, instalado como valor dominante por aquellos que se benefician de esta situación.

Es posible sostener que “ No existe una respuesta única y universalmente válida para resolver el dilema actual de las economías de ser cada vez más eficientes y competitivos a la vez que más equitativas…Algunas experiencias internacionales reconocidas incorporan políticas que promueven territorialmente el desarrollo competitivo, equitativo y sostenible. Lo que aparece difícil de resolver a escala nacional, se intenta gestionarlo en espacios territoriales menores, abriendo la posibilidad de articular eficiencia, equidad y equilibrio medioambiental a escala local” (Madoery, 1997).

Paradójicamente, mientras en los foros políticos y académicos internacionales se pone el énfasis en que junto a la globalización económica se jerarquiza una localización de la política, es decir de la capacidad de proyecto a escala local, en nuestra región a los municipios aún se le asigna y se asignan un papel pasivo reducido a la administración de poderes delegados centralmente.

Sin dudas esta situación obedece al fuerte peso que ha tenido la práctica centralista del gobierno durante este siglo más allá de las normas constitucionales argentinas, asimismo en la Patagonia se asentó en un estado nacional que había asumido este rol de extender su soberanía a todo el territorio a través de múltiples delegaciones de los organismos públicos centrales o de empresas estatales o cuasi estatales. A la hora de formular políticas innovadoras es necesario tomar en cuenta la dimensión cultural que han configurado estas prácticas sociales.

Este tipo de organización de la gestión pública en cada una de las jurisdicciones generó, en la clase dirigente, un predominio de las habilidades de la demanda desde la periferia hacia el poder central, en desmedro de la capacidad de generación de habilidades que permitan concebir la gestión pública a partir de los propios recursos locales, es decir, fortaleciendo los aspectos endógenos. Esta situación se vio además reforzada por una legislación destinada mas a fortalecer los poderes centrales que las condiciones para la generación de una mayor autonomía de gestión desde las propias localidades, una autonomía que paradójicamente se daba en los hechos en la etapa fundacional de cada uno de los pueblos patagónicos y se fue perdiendo progresivamente a medida que se constituía el estado nacional.

En este modelo, el sector público sustituye paulatinamente la modalidad de planificación incremental, cuyo instrumento principal es el proyecto de inversión como dinamizador de la estructura económica regional, el modelo que fuera tan importante en América Latina para los financiamientos otorgados por los organismos multilaterales de crédito durante la década del 80, dada la utilización de elementos de planificación estratégica. (Lira 1997; Matus, C. 1987)

En toda la Patagonia Austral esto adquiere además una dimensión crítica dada la dispersión geográfica de cada una de las localidades y la heterogeneidad de los problemas políticos, sociales, económicos y culturales que estos deben enfrentar.

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A partir de mediados de los noventa se ha producido un movimiento de ideas con fuerte énfasis en aspectos vinculados en la identidad local que plantea la necesidad de retomar el ímpetu fundacional de cada localidad en la región lo que instala la necesidad de incrementar la autonomía de gestión a escala municipal. Mas allá del énfasis en los discursos públicos sobre estos nuevos requerimientos de las identidades locales parece necesario fortalecer técnicamente aprendizajes que la experiencia de estos años de democracia han brindado a los dirigentes y agentes públicos, es necesario incluir de lleno los problemas del desarrollo a escala local, promoviendo un nuevo modelo de gestión municipal que permita afrontar exitosamente los desafíos de la globalización.

Un importante número de experiencias internacionales y una creciente cantidad de experiencias nacionales demuestra que ante la menor capacidad de las administraciones centrales para resolver los problemas locales es necesario cualificar la gestión municipal para dar respuestas de mediano y largo plazo a problemas como la desocupación, la degradación del medio ambiente, las crisis en el desarrollo económico, social y cultural, etc. antes que tiendan a convertirse en datos estructurales de la ciudad afectando definitivamente la competitividad del territorio local.

Los nuevos escenarios generados por la globalización presentan nuevas amenazas a las sociedades, pero también nuevas oportunidades para quienes sean capaces de generar proyectos a partir del desarrollo de habilidades estratégicas. (Vázquez Barquero, A. 1995; Veltz, P. 1999)

Si el fenómeno general de la localización creciente de la demanda social obliga a la generación de respuestas para el desarrollo a escala local y pone, para bien o para mal a los municipios en el centro de la escena de la vida pública, en la Patagonia, la dispersión geográfica de las poblaciones le agrega un dramatismo particular. 2 2. Los nuevos escenarios del Desarrollo Regional y Local en la Patagonia Austral (Contextos y desafíos).

…Olinda no es desde luego la única ciudad que crece en círculos concéntricos, como los troncos de los árboles que cada año aumentan una vuelta. Pero a las otras ciudades les queda en el medio el viejo cerco de murallas, prieto prieto, del que brotan resecos los campaniles, las torres, los techos de teja, las cúpulas, mientras los barrios nuevos se desparraman alrededor como saliendo de un cinturón que se desata…


La ciudad de Comodoro Rivadavia está asentada sobre uno de los principales yacimientos de petróleo y gas del sur argentino, de acuerdo a estimaciones oficiales para 1998 la cuenca del Golfo San Jorge contaba con reservas de alrededor de 60 millones de metros cúbicos de petróleo y de 40.000 millones de metros cúbicos de gas.

La ciudad constituye el centro de negocios de la actividad productiva y comercial hidrocarburífera de la cuenca, en torno a la cual se configura su vida social, económica, política y cultural e influyendo significativamente en la economía provincial a partir del aporte que la actividad extractiva realiza al Producto Bruto Geográfico de la provincia de Chubut debido a la escasa diversificación de su economía.

El destino de Comodoro Rivadavia estuvo asociado, desde la creación de Yacimientos

2 Para tener una dimensión de la importancia de la dispersión territorial y poblacional en la Patagonia Austral téngase en cuenta que Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego tienen en conjunto 490.892 y apenas tienen 586.000 habitantes. (Artesi, L.; Zárate, R. Martinez Llaneza, D. 1998)

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Petrolíferos Fiscales en 1922, a las alternativas que vivió esta empresa estatal, no solo con relación al aspecto económico sino también en referencia a las políticas asistenciales y sociales, desde la construcción y mantenimiento de viviendas, escuelas, hospitales, comercios hasta clubes deportivos, centros culturales o turismo.

La especialización permitió que el crecimiento de la ciudad se mantuviera constante hasta fines de la década del 70 mas allá de las alternativas de la propia economía provincial, tanto lo referido a las crisis recurrentes originadas en el sector agrícola ganadero, la actividad industrial o el desarrollo de la actividad pesquera.3 Sin embargo durante la década del 80 la ciudad de Comodoro Rivadavia tuvo un menor crecimiento económico en términos relativos a otras ciudades provinciales de la provincia del Chubut, así por ejemplo 1980 y 1991, C.R., creció un 28,8%, Trelew lo hizo en un 48% y Puerto Madryn en un 119,2%4.

Desde mediados de la década del 80 se comienza a notar además una retracción de la actividad petrolera y una disminución de puestos de trabajo que no estaban originados en las condiciones generales del mercado internacional de hidrocarburos sino en la crisis que enfrentaba la propia empresa estatal y la modalidad de explotación vigente en el país. Para enfrentar esta crisis el gobierno del presidente Alfonsín en 1985 puso en marcha al Plan Houston y la adjudicación de áreas marginales de YPF a las empresas privadas mediante el Petroplan. Asimismo durante la década del 80, precisamente entre 1982 y 1990, de acuerdo a datos de la EPH-INDEC el personal ocupado en la industria petrolera reduce su participación en la estructura de empleo en casi un 1%

La crisis de otros sectores de la economía, como el sector industrial y especialmente el comportamiento cíclico de la industria metalmecánica producto del reflejo de los precios de los hidrocarburos y las estrategias agresivas de las compañías petroleras ingresando y saliendo del mercado regional según sus necesidades empresariales medidas en escala mundial, fue ocultando al menos hasta los primeros años de la década del 90 el proceso irreversible de recomposición de las modalidades productivas del sector tendientes a la incorporación de mayor tecnología y de un incremento formidable de la productividad empresarial con su persistente reducción de la mano de obra.

Esta situación se hizo evidente por el incremento brutal de la desocupación entre 1990 y 1993, que con alrededor del 15%, convirtió a Comodoro Rivadavia en la ciudad de mayor nivel de desocupación de la Patagonia producto de la reducción compulsiva de personal originada en YPF como antecedente de su privatización. El impacto regresivo en la economía no se produjo solo por la disminución del empleo directo en la empresa sino especialmente por la desarticulación acelerada de una red social compleja de subcontrataciones que incluía la fijación de precios de referencia para la mayoría de las actividades económicas y comerciales de la región, incluyendo los salarios.

Las diversas estrategias individuales de los agentes despedidos de la empresa estatal tendieron a localizarse en una multiplicidad de microemprendimientos, mayoritariamente comerciales o de servicios, que se multiplicaron durante los primeros años de la década del 90, pero que prontamente cesaron en su actividad producto de la reducción general del capital circulante en la zona y los límites estructurales del mercado local.5

3 La provincia de Chubut pasó de una tasa del 7% de crecimiento anual a principios de 1970 a una tasa del 3% a partir de 1980, en la década del 80 esta situación se expresó en un incremento de la desocupación, tómese en cuenta que en 1980 la tasa de desempleo era del 3% y en 1989 era del 11%en Comodoro Rivadavia. (fuentes: Consejo Federal de Inversiones, PBG, 1970-1985 y EPH-INDEC, 1980-1989). 4 Informe SeCOPLADE, Rawson 1994. 5 El fenómeno marcado por el reemplazo de la relación de dependencia asalariada producto de las privatizaciones en argentina comenzó a ser tempranamente estudiado por Beccaria, L y Lopez, N (1994) entre otros y sus características son similares en prácticamente todos los enclaves mineros o industriales.

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La sensación de crisis estructural instalada en la ciudad abarcaba todos los aspectos de las relaciones sociales e institucionales y la preocupación se centraba en los nuevos problemas originados en casi un 15% de desempleo abierto, desconocidos hasta ese momento en la ciudad.

Tal situación llevó a la creación del Instituto Municipal del Empleo y la Producción (IMEP) en Comodoro Rivadavia, como primera respuesta institucional a la crisis con énfasis en respuestas locales, este instituto fue posteriormente el ámbito en el cual se plantearon la constitución del soporte local en la elaboración del Plan Estratégico que motiva este análisis.

El IMEP fue creado como una respuesta coyuntural del gobierno municipal ante las convulsiones sociales originadas por el crecimiento del desempleo de forma explosiva a partir de la privatización de YPF.

Mas allá de que en sus fundamentos originalmente estaba destinado a “incrementar y sistematizar la participación del Municipio en la vida económica y productiva de la ciudad, a partir del propio rol del estado municipal como agente dinamizador e inductor de la misma” 6su actividad estuvo concentrada principalmente en la gestión de los programas de empleos nacionales o provinciales y subsidios al desempleo. Asimilando rapidamente la lógica de arriba-abajo.

Resulta sugerente de todos modos la creación de cuatro áreas principales de trabajo en el IMEP cuya evolución fue disímil y fuertemente influidas por las necesidades políticas de la administración municipal. Estas cuatro áreas fueron: 1) La constitución de una oferta permanente de empleo, en el marco de la Red de Servicios

de Empleo del Ministerio de Trabajo de la Nación. Esta área de trabajo constituyó la base de administración de los planes nacionales de empleo transitorio que se aplicaron durante la década.

2) La puesta en marcha de un área destinada a la formulación y evaluación de proyectos productivos, destinado especialmente al apoyo de microemprendimientos y pequeñas empresas. En este caso se constituyó en un enlace de los emprendedores con las líneas de financiamiento promovidas por organismos nacionales.

3) La formalización de un banco de datos para el acopio y la sistematización de información cualitativa y cuantitativa relevante para la toma de decisiones.

4) El estudio y participación en proyectos de amplio alcance para el desarrollo local y regional, especialmente el proyecto de Zona Franca y el de Corredor bioceánico.7

La inercia institucional propias del estilo de gestión municipal y las exigencias coyunturales originadas en la crisis del modelo de desarrollo basado en la explotación de hidrocarburos contribuyeron a focalizar la atención del instituto en las primeras dos áreas, convirtiéndolo de hecho en una Unidad Ejecutora de programas originados en diversos ministerios nacionales.

Asimismo en algunos períodos se transformó en el espacio natural de convocatoria para trabajar aspectos técnicos vinculados al consenso sobre iniciativas del ejecutivo municipal con fuerte instalación en el imaginario de la ciudad como los proyectos de Zona Franca y el de Corredor Bioceánico.8

La atención sobre estos temas fue en desmedro del tercer punto referido a: La 6 Fundamentos de creación del IMEP. 7 Para un análisis completo de las actividades sustentadas en las primeras dos áreas de trabajo se puede ver el completo trabajo de Marquez, Daniel (1997). 8 En una investigación recientemente finalizada sobre los corredores bioceánicos en la Patagonia Austral la mayoría de los empresarios entrevistados de Comodoro Rivadavia señalaban que “estos proyectos se dirigen especialmente a apuntalar expectativas y aparecen con fuerza en períodos preelectorales”, ver Zárate, Rubén y otros, “La Patagonia Austral, integración inconclusa y subdesarrollo inducido” 2000

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formalización de un banco de datos para el acopio y la sistematización de información cualitativa y cuantitativa relevante para la toma de decisiones. Base para la formulación de un Plan Estratégico. 2. El proceso de formulación del Plan de Desarrollo Estratégico Sustentable

…En Olinda no: las viejas murallas se dilatan llevándose consigo los barrios antiguos, que crecen en los confines de la ciudad manteniendo las proporciones en un horizonte más ancho…


Si bien las preocupaciones sobre la necesidad de formular políticas específicas de desarrollo regional o local ante la crisis se manifestaron desde el primer quinquenio de la década del 90, estas no superaron las manifestaciones académicas de cierto impacto periodístico9.

Hacia 1996 se comienzan a formalizar planes “estratégicos” sectoriales, con suficiente formalización como para comenzar a instalar en el imaginario de los dirigentes políticos y lideres sociales la necesidad de incluirlos dentro de una mirada más global y con mayor sistematización.

Recién a principios de 1998 a partir de una tarea de sensibilización sobre la necesidad de introducir aspectos conceptuales y teóricos así como técnicas y metodologías vinculadas al desarrollo regional/local por parte de la Fundación para el Desarrollo Humano Sustentable de la Patagonia (FDHSP) se inicia el proceso que desembocó en la formulación del Plan de Desarrollo Estratégico Sustentable como fuera presentado formalmente por el entonces Intendente Justicialista, Marcelo Guinle a fines de 199910.

Bajo la coordinación de la FDHSP se realizaron cuatro talleres distintos, dos destinados al sector privado y dos destinados al sector público, los que sirvieron de base para la realización del Seminario de Desarrollo Estratégico Sustentable realizado el 14 de julio de 1998 coordinados académicamente por el Dr. Roberto Domeq, Director del Instituto para el Desarrollo Sustentable de la Universidad de General Sarmiento convocado especialmente por las autoridades de la Fundación.

Este seminario que recuperaba la participación en cuatro encuentros anteriores de los sectores privados y públicos respectivamente se propuso lograr acuerdos sobre la a) conceptualización, b) la organización de la participación, c) las fases de su implementación y d) el marco legal del desarrollo local y fundamentalmente sirvió de marco para el anuncio formal, por parte del Intendente municipal, del inicio del proceso que debería desembocar en el Plan de Desarrollo de Comodoro Rivadavia y la creación de la Junta Promotora del Plan

9 Entre 1994 y 1995 a partir de una invitación de la Carrera de Ciencia Política de la UNPSJB coordiné un seminario sobre planeamiento estratégico destinado al desarrollo regional a partir de la especificidad de los problemas patagónicos, entre los problemas principales surgía con claridad la dificultad para incluir en las estrategias políticas y empresariales el reconocimiento de la relativa autonomía de los espacios locales y un fuerte énfasis en proposiciones vinculados a la lógica macroeconómica al momento de definir un diagnóstico local. Esta situación impedía identificar las formas concretas que configuran los comportamientos sociales originadas en la materialización local de los nuevos modos de acumulación. 10 El cambio de signo político en la gestión municipal no ha afectado ni los fundamentos ni la formulación del Plan, al menos desde sus aspectos conceptuales y formales se ha mantenido con la actual gestión de la Alianza en la intendencia municipal de acuerdo a la presentación que realizara el actual Vice-intendente Tulio Schladich en el Encuentro de Intendentes realizado en Bs. As. los días 15 y 16 de junio de 2000, en el cual se presentó el Programa REDES radicado en el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente.

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Estratégico presidida por el propio intendente, Marcelo Guinle. Los resultados de este seminario, así como el protagonismo de la Fundación en la

orientación técnica del trabajo, llevaron la impronta del objetivo sostenido en una serie de talleres en toda la Patagonia organizados por la FDHSP de promover una Ley que “Declare de Interés Nacional una Política de Desarrollo Humano Sustentable en la Patagonia” y aprobar un “Programa Integral de Promoción del Desarrollo Humano Sustentable en la Patagonia”.

Esta etapa que comprometía formalmente al municipio con el objetivo de formular un plan estratégico ante la sociedad, terminó de instalar institucional y socialmente el tema y permitió canalizar el protagonismo social que desde principios de la década se incrementaba en términos de protestas y demandas a los distintos organismos del Estado y muy especialmente al municipio.

La dimensión participativa del proceso no respondía solamente a una perspectiva teórica o conceptual de sus convocantes sino muy especialmente a la situación histórica que vivía Comodoro Rivadavia.

Para caracterizar correctamente el contexto de fuerte movilización social y política de ese período debe tomarse en cuenta que en mayo de 1999 se reforma la Carta Orgánica Municipal, entre las principales reformas se encuentran: a) la modificación del sistema electoral disolviendo las antiguas circunscripciones que definían los territorios de los integrantes del Consejo Deliberante, b) las propias atribuciones del Consejo Deliberante, c) la aparición de la figura del vice-intendente, d) la constitución de un Consejo Económico Social combinando distintas representaciones, empresariales, sindicales, institucionales y e) la incorporación de mecanismos de democracia directa y semidirecta en las decisiones comunales.

El Consejo Económico-Social se incorpora a instancias de la Confederación General del Trabajo de Comodoro Rivadavia como un intento de dar una salida al creciente descontento social por el incremento de la desocupación y el empobrecimiento de la población11. Este Consejo que terminó de constituirse en mayo de 2000 quedó integrado por: Un representante del Consejo Deliberante por bloque político, Cámara de Comercio, Obispado, Centro Regional Tecnológico, Ejecutivo Municipal y la Universidad.

Esta alta expectativa social sobre el Plan Estratégico generada por el propio contexto y promovida inicialmente por un método basado principalmente en la opinión de los participantes de los seminarios y en documentos con datos generales sobre las condiciones sociales y económicas de la región que tomaban como unidad de análisis a la provincia, entró en contradicciones rápidamente con el propósito de continuar el proceso siguiendo la experiencia técnica de los Planes de Bahía Blanca y de Córdoba que no contemplaban instancias de participación masiva de ciudadanos.

Esta contradicción trasladada al interior mismo de la municipalidad terminó reduciendo la participación de estos técnicos al apoyo de áreas vinculadas al planeamiento urbano y circunscribiendo los productos a la definición de posibles orientaciones de crecimiento de la ciudad con cierto énfasis en las cuestiones de infraestructura básica y de servicios.

En la medida en que se diluía la participación de la FDHSP en la orientación general del proceso y las instancias del trabajo tendían a trasladarse mas a los técnicos locales se comenzaban a hacer más evidente la inadecuación general de la organización municipal

11 El punto de mayor conflictividad social fue durante las marchas y movilizaciones de fines de 1998 que llevaron a la consolidación del Movimiento de Desocupados que llevaron incluso a que el entonces intendente propusiera la formación de un fondo especial nutrido entre otros por sueldos de los propios funcionarios (Ver diarios Crónica y el Patagónico de C.R. octubre-diciembre de 1998)

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para tomar esta responsabilidad y resolver los nuevos problemas técnicos y políticos basados en información pertinente.

En la medida en que el contenido técnico de la propuesta no acompañaba la creciente expectativa de la sociedad y de los propios funcionarios municipales se comenzaron a realizar gestiones para darle continuidad al proceso con otros aportes, las que desembocaron en la participación activa de profesionales y académicos de la Universidad de Grenoble, Francia, en el marco de acuerdos entre la Intendencia Municipal de Comodoro Rivadavia y el área de municipios del Ministerio del Interior de la Nación, con el financiamiento del Banco Mundial12.

Tomando en cuenta la base institucional significativa del territorio para trabajar con el conocimiento, es pertinente señalar que en este proceso continuo de mas de 18 meses, la Universidad Nacional de la Patagonia San Juan Bosco, estuvo ausente como organización; la excepción fueron algunos acuerdos muy puntuales entre el Municipio y la Facultad de Ciencias Económicas y la participación de no más de 7 docentes de la Universidad que a título individual participaron en todos los talleres sobre un total de poco mas de 180 participantes entre empresarios y lideres sociales y políticos.13

Entre los documentos de diagnóstico local, así como entre aquellos que se construyeron especialmente para el tratamiento de los datos e información útil para el proceso de toma de decisiones colectivos en la elaboración del Plan Estratégico, no se cuenta con productos de líneas de investigación estables en la Universidad, salvo en casos muy puntuales vinculados a proyectos de infraestructura o de ingeniería. Sobre este tema se volverá en los apartados siguientes.

El trabajo dirigido por los técnicos de la Universidad de Grenoble reorientó teórica y metodológicamente todo el proceso en la etapa diagnóstica. Del documento originado en un seminario realizado bajo su coordinación en noviembre de 1998 surge que desde el punto de vista teórico el trabajo se concentró mas en la experiencia europea de desarrollo local enfocando conceptualmente su mirada sobre la construcción del territorio, considerándolo “el punto de encuentro entre varias formas de mercado y las formas de regulación social” citando a C. Courlet (1995) y desde el punto de vista metodológico en la demanda más intensiva de información cuantitativa de carácter local considerando que “la información es parte integrante de los pasos de acción” citando a A. Callomb-Clerc, (1998). (Garofoli, G. y otros, 1998).

El énfasis puesto en la dinámica de la ciudad a partir de una delimitación territorial precisa para la formulación de la Propuesta Estratégica y Metodológica para la implementación del Proceso de Desarrollo Local en Comodoro Rivadavia (Garofoli, G. y otros, 1999), definida en un documento presentado a la Municipalidad en Febrero de 1999 y un conjunto de observaciones sobre la consistencia de las decisiones adoptadas a partir de la información estadística disponible, llevó a la generación de un nuevo tipo de contradicciones con los funcionarios locales.

Estas contradicciones emergieron por una valoración realizada por el personal técnico de la municipalidad a partir de una serie de estudios realizados ad-hoc de estadísticas disponibles que les permitían concluir que no se trataba de una dinámica propia de la ciudad sino que el diagnóstico debía captar la dinámica regional, delimitada al menos como 12 Los acuerdos del Ministerio del Interior con la Universidad de Grenoble se centraban en la actividad de inducción y diagnóstico de ciudades. 13 Los datos surgen de las bases de datos de los participantes en los talleres que conserva el IMEP, en general los técnicos municipales que participaron mas activamente de este proceso adjudican a esta ausencia de la universidad a la fuerte identidad política partidaria de sus autoridades (UCR) en ese momento alineadas a la oposición municipal en la Alianza.

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Patagonia Austral14. Estas conclusiones ponían en crisis el núcleo básico del enfoque basado en la delimitación territorial precisa de la ciudad.

Otra de las contradicciones se origina en torno a la calidad de la información a partir de la disconformidad de técnicos y funcionarios municipales con las conclusiones del diagnóstico al que arriba el informe de Grenoble que señalaba textualmente que “…el análisis de la evolución económica y social no puede ser derivado del sistema estadístico actual por no recolectar este la información necesaria para el proceso de desarrollo local…” (Garofoli, G. y otros, 1999).

Para el municipio local el documento era la expresión de una subutilización del material recolectado que incluía una fuerte movilización directa a través de talleres y entrevistas con muchos actores sociales. “La convicción era que toda la tarea del IMEP de recolectar, orientar, sugerir donde buscar y volcar información que luego era pacientemente sistematizada no estaba reflejada en el informe de Grenoble…Cuando leímos el informe nos dimos cuenta que teníamos que hacerlo nosotros mismos. A partir de ese momento se decidieron 7 ejes de trabajo y se realizaron al menos 5 encuentros por cada uno con cerca de 180 actores sociales importantes de la ciudad, los resultados definitivos se expresan en el Plan Estratégico presentado cuando prácticamente cambiaba el gobierno. Durante toda esa etapa el esfuerzo técnico estaba disociado del compromiso político; los funcionarios que tomaban el plan lo hacían sólo a partir del rebote de los actores sociales que lo llevaban a la agenda de gobierno. De hecho en la campaña política de renovación de autoridades los candidatos políticos de todos los partidos políticos sostuvieron su voluntad de mantener los acuerdos logrados en el Plan Estratégico, incluyendo quienes hoy son gobierno”15.

Esta disociación entre un discurso político de alta exposición producto de la presión sobre la agenda municipal de parte de quienes venían participando activamente en talleres, seminarios y eran entrevistados o encuestados durante mas de un año y la falta de un soporte institucional suficiente para responder se pone en evidencia por la falta de funcionamiento formal de la Junta Promotora creada y presentada públicamente en julio de 1998 y la falta de personal técnico designado con exclusividad para la tarea. Dos instancias imprescindibles para orientar adecuadamente un proceso decisorio de amplia base participativa16. 3. Formulación del plan estratégico y conocimiento local.

…y así hasta el corazón de la ciudad: una Olinda toda nueva que en sus dimensiones reducidas conserva los rasgos y el flujo de linfa de la primera Olinda y de todas las Olindas que han brotado una de la otra; y dentro de ese círculo más interno ya brotan - pero es difícil distinguirlas- la Olinda venidera y aquellas que crecerán seguidamente.

Italo Calvino, las ciudades ocultas 14 La Patagonia Austral incluye a la provincia de Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego; los conglomerados urbanos tomados en cuenta son Rawson, Trelew y Madryn; Comodoro Rivadavia, Río Gallegos y Ushuaia y Río Grande. 15 Entrevista realizada al Dr. Martín Buzzi, durante todo este proceso fue Director General Municipal y asumía la doble responsabilidad de ser el enlace político y el responsable técnico en el IMEP. 16 Respecto de las relaciones entre la influencia política y el desarrollo económico local es necesario tener en cuenta “a) la comprensión de que el desarrollo local implica necesariamente desarrollo económico y b) la relevancia que para la orientación y promoción del mismo tiene la capacidad de coordinación política de los sistemas sociales locales. La estructura de influencia política local en tanto red de actores con intereses reconocidos en el desarrollo económico local y capaz de incidir en la toma de decisiones de las políticas locales, se convierte -por tanto- en eje estratégico de análisis” (Díaz de Landa, M. y Parmigiani de Barbará, M.C., 1997)

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Los aspectos contextuales y el proceso de formulación del Plan Estratégico en Comodoro Rivadavia permiten ilustrar estas reflexiones que participan del conjunto de preocupaciones que sobre la importancia del conocimiento para el desarrollo se manifiestan desde diversas instancias académicas e institucionales y principalmente con relación a la introducción herramientas de planificación estratégica en los ámbitos de gobierno17.

Si bien el conocimiento como factor de desarrollo involucra una amplia gama de aspectos en la sociedad actual, en este apartado se va a focalizará la atención en la información y análisis disponibles para cada una de las fases de la acción estratégica a escala local. Se va a tomar como punto de partida el documento de la Universidad de Grenoble citado en el punto anterior (Garofoli, G. y otros, 1999)

La principal propuesta originada en el diagnóstico del citado documento es la creación del “Observatorio Económico y Social de Comodoro Rivadavia”, este observatorio tendría dos objetivos básicos: 1) centralizar la información relevante y, 2) actuar como animador y coordinador de las acciones de los actores locales.

Respecto de la información se plantea la elaboración de tres grupos básicos: a) Datos territoriales, tomando especialmente en cuenta las relaciones entre la naturaleza y las actividades humanas, b) Datos humanos y de calidad de vida, atendiendo especialmente los referidos a equipos, viviendas, etc., y su accesibilidad y, c) Datos económicos, tomando en cuenta los sectores y ramas de actividad identificando problemas y perspectivas de aportar al desarrollo. La información debe provenir tanto de las estadísticas institucionales como de encuestas específicas que permitan tomar en cuenta los factores internos de desarrollo.

Respecto de la animación del desarrollo económico, esta debe tomarse como un oficio que precisa ser desarrollado y como tal requiere de estabilidad y aprendizaje continuo, tomando en cuenta además que el desarrollo local no constituye una teoría acabada sino que refleja nuevos principios de acción pública.

Este Observatorio Económico y Social, como la Junta Promotora para el Plan Estratégico de Comodoro Rivadavia mencionada en el apartado 3., nunca se puso en funcionamiento.

Suponiendo que respecto de la Junta Promotora se hayan observado -después de su anuncio- inconvenientes para su puesta en funcionamiento, la organización municipal a partir del propio poder ejecutivo constituye un soporte institucional suficiente para llevar adelante las tareas requeridas en la formulación de un Plan Estratégico. Respecto del Observatorio Económico y Social, tomando en cuenta los objetivos perseguidos con su creación, se concluye que no existe en la orgánica municipal de Comodoro Rivadavia ninguna instancia que la pueda suplir plenamente; el IMEP, por sus objetivos fundacionales y por sus esporádicas producciones técnicas podría asimilarse parcialmente, sin embargo el peso inercial de sus actividades concretas desde su creación no le permitiría sustituir el organismo propuesto sin modificaciones profundas.

Es necesario concluir entonces que en el modelo de gestión local vigente -expresado en la normativa municipal general y en la orgánica funcional- el conjunto de procedimientos vinculados a la toma decisiones, no incluye ámbitos institucionales que provean de la información suficiente y pertinente a los funcionarios locales o la los actores sociales que se involucran en procesos participativos siempre complejos y muchas veces conflictivos.

Desde un punto de vista general se puede coincidir con Albuquerque (1998) que las

17 Si bien la bibliografía sobre estos aspectos es cada vez más amplia, entre otros, resultan de interés por la diversidad de experiencias presentadas los siguientes trabajos, García Delgado, D. (1997); Alburquerque Llorens, F. Y otros (1990); Vaszquez Barquero, A. y Garófoli, G. (1995); Elgue, C. (1999); I.C.D.A.-U.C.C (1997); Arocena, J. (1995).

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estadísticas permiten identificar las consecuencias del proceso económico, pero no brindan conocimiento sobre las posibilidades del desarrollo. Si se toma en cuenta además las estadísticas específicas que se cuentan a escala local para realizar los diagnósticos necesarios en vistas a formular un Plan Estratégico Municipal, se debe concluir que es muy difícil obtener información consistente que permita analizar tendencias de largo plazo, al menos para un período de entre 15 o 20 años e identificar rasgos profundos del proceso histórico que de cuenta del presente y que pueda ser compartido y sentido como verosímil por los actores sociales para que pueda ser instrumentado como una herramienta operacional en la definición del proyecto de desarrollo local.

No obstante, la recopilación de datos estadísticos e incluso de aquellos que surjen de forma directa a través de entrevistas, constituye solo un momento inicial de la tarea; la capacidad fundamental que debe instalarse en el centro mismo de la burocracia municipal y desplegarse socialmente se origina en una tarea de tratamiento, de análisis y de síntesis. Es necesario construir las herramientas que den sentido a estos datos como elementos de respuesta a las necesidades del proceso de desarrollo local. Es necesario afirmar un proceso analítico como un nuevo tipo de sentido común que recupere la habilidad de ver los aspectos endógenos del desarrollo a través de los indicadores disponibles.

El modo en que se construyen los indicadores define relaciones entre todas las familias de datos que se necesitan para elaborar un diagnostico e identificar los posibles escenarios del desarrollo local. Estas relaciones son dinámicas ya que los datos se influyen mutuamente, (por ej: formación y producción; población, empleo, producción, nivel de ahorro, servicios, etc.). Es este modo activo que permite inscribir el territorio dentro de una dinámica de largo plazo caracterizada por las relaciones entre la organización económica y el territorio. Pero esta inscripción no está dada sino que, desde el punto de vista analítico, también debe construirse.

El análisis de la información estadística disponible permite sostener que la organización del sistema estadístico se corresponde con los paradigmas del desarrollo regional surgidos a partir de la década del 50 y que se podrían incluir dentro de una lógica general de arriba hacia abajo18 .

Por un lado los datos estadísticos obedecen a los requerimientos de las políticas macroeconómicas nacionales y que por su nivel de agregación se desdibujan hasta hacer imperceptibles las magnitudes directas que están ancladas en los territorios locales, por otro lado el modo de presentarse estableciendo como unidad de análisis los Departamentos provinciales desvirtúa definitivamente la posibilidad de captar la lógica de relaciones específicas que se establecen el territorio, debilitando la posibilidad de considerarlo como un factor estratégico para oportunidades de desarrollo.

Además, las técnicas utilizadas para un espacio nacional no se adaptan fácilmente a territorios pequeños como lo son las localidades de la Patagonia incluso por el modo en que se presentan los cuadros que terminan simplificando el análisis y opacando la heterogeneidad del territorio y las posibles diferenciaciones de tal modo que no permiten identificar los probables conflictos o posibles acuerdos para llevar adelante la voluntad de cambio19.

Así, como rápidamente puede observarse en los anexos estadísticos del Plan Estratégico en cada una de sus etapas, los datos están referidos especialmente al Departamento Escalante de la Pcia. de Chubut, comparados con otros Departamentos

18 Estos tipos son: a) Desarrollo Polarizado, b) Territorial y concentrado y c) Desde el centro a la periferia. 19 Esta situación de supuesta neutralidad de los datos se refuerza además por el predominio de una perspectiva funcionalista en el propio ejercicio del gobierno e instalada como sentido común en los actores sociales.

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provinciales y contrastados sus datos contra la propia provincia. Los Departamentos provinciales, al menos en la Patagonia Austral, forman parte de la herencia política de los Territorios Nacionales20 constituyendo divisiones administrativas absolutamente artificiales que no expresan ninguna dinámica surgida en la interacción entre la economía, la sociedad y la propia organización del territorio.

El conjunto de interrelaciones económicas, por ejemplo las originadas en la actividad petrolera cuyas empresas están radicadas en Comodoro Rivadavia, forman parte de una Cuenca que no se extiende hacia al norte, sino que amplía su frontera de producción hacia el sud, sudoeste, es decir hacia “Departamentos”, de la provincia de Santa Cruz. Puede observarse entonces la dificultad para derivar de la información institucional la posibilidad de identificar las características del problema principal de cómo controlar los factores estratégicos que permitan fortalecer la autonomía del sistema local.

Si se pretendiera trabajar con escenarios, como una herramienta analítica básica de los actores sociales, en un ejercicio simple se deberían diseñar al menos tres escenarios: 1) Escenario Neutral, suponiendo que se puede continuar en la misma dirección marcada en el diagnóstico, 2) Escenarios Alternativos, donde se introducen algunos cambios que implican transformaciones o efectos sobre la economía local y, 3) Escenarios posibles y deseables, donde se establezcan alternativas sobre la base de intervenciones locales de carácter estratégicos.

Las estadísticas institucionales existentes solo proveerían información suficiente para la caracterización del primer escenario y algunos aspectos originados en situaciones tendenciales con posibles consecuencias estructurantes en el espacio local propios del segundo escenario21, pero resultan insuficientes para la caracterización del tercer escenario, donde podrían desplegarse los aspectos propios del planeamiento estratégico, esto es al menos: a) Establecer un diagnóstico en profundidad de la situación económica y social local tomando en cuenta la evolución de los indicadores que han permitido llegar a la situación actual y, b) Proponer una estrategia de desarrollo local con las prioridades y los ejes correspondientes a partir de la información obtenida y analizada en el punto anterior.

El punto de apoyo de este análisis es justamente que la producción de información contiene las premisas del proyecto de desarrollo local y constituye un indicador privilegiado sobre el valor que la comunidad le asigna al conocimiento en términos amplios para adoptar las decisiones estratégicas del desarrollo. Las informaciones locales deben alimentar el proceso de planificación estratégica situacional22 del territorio. El concepto “situacional” permite considerar que no existen métodos universales para el desarrollo local, depende del enfoque, el marco analítico y el modo en que los propios actores utilizan las herramientas.

4.1. Territorio local y datos sociales y de población.

20 Las divisiones fueron trazadas durante el siglo pasado, los territorios nacionales en Patagonia Austral se mantuvieron al menos hasta iniciada la década del 50, de hecho en 1950 Comodoro Rivadavia constituía una gobernación militar. 21 Para el segundo escenario, el ejemplo que podría señalarse sobre las condiciones estructurantes de la economía local es la privatización de YPF, lo que hubiera permitido al menos establecer estrategias de contención social a escala local, sin por esto resolver los problemas del control de los factores estratégicos del desarrollo. 22 El concepto de planificación estratégica situacional surge de la obra de Carlos Matus,( 1977, 1995, 1997 a., 1997 b., 1989, 1987), quien ha elaborado una muy interesante perspectiva latinoamericana del planeamiento, con un fuerte énfasis en la transformación, no explorada suficientemente en las propias experiencias argentinas.

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Para ilustrar y analizar mas adecuadamente los límites de la información estadística institucional disponible en la ciudad al momento de realizar el diagnóstico de Comodoro Rivadavia por parte del equipo coordinado por Garófoli, G. (1999) se va a recurrir a una serie de conclusiones que surgen del documento “Propuesta Estratégica y Metodológica para la implantación del proceso de desarrollo local en Comodoro Rivadavia” en el marco de los acuerdos del Ministerio del Interior, el Gobierno Municipal de Comodoro Rivadavia y la Universidad de Grenoble (Francia), financiado por el Banco Mundial.

a) Sobre el análisis demográfico. “Si bien los datos corresponden al nivel departamental, dado que la población se

concentra en Comodoro Rivadavia, ‘se asume una equivalencia’ entre ambas divisiones político administrativas (respectivamente para los años 1970, 1980 y 1991)”…”A pesar de que los cuadros relativos a las migraciones sólo permiten conocer la composición de la población según su origen geográfico, sin que se pueda contemplar la participación de la migración dentro del crecimiento global de la población, se puede pensar que las migraciones internas no afectaron a Escalante”23

“Además, también se debe notar un decrecimiento de los nacidos vivos en Escalante hasta 1994 (la estadística no va mas allá), así como de un crecimiento de las defunciones, mientras se observa el fenómeno contrario en Rawson, y un crecimiento tanto de nacidos vivos como de defunciones en Biedma” (Garófoli, G. 1999, pag. 13).

Los párrafos seleccionados presentan al menos cuatro problemas en los datos, 1) la organización de los datos a partir de espacios políticos administrativos no adecuados para la toma de decisiones a escala local, 2) la ausencia de una desagregación tal que permita establecer mas claramente los perfiles de la población, 3) la discontinuidad de los datos estadísticos, 4) la vigencia de los datos, tómese en cuenta que las decisiones se adoptaron durante 1999 y los datos de base disponibles son de 1991.

b) Sobre la población económicamente activa y el empleo. “En este apartado hay que señalar, en primer lugar, que no se puede medir la

evolución de la población económicamente activa de un censo a otro y, por lo tanto, tampoco las evoluciones vinculadas con el empleo o con las categorías socioeconómicas. Lo anterior aparece en el Censo Nacional de Población y Vivienda 1991, Resultados definitivos, características generales, Serie C, página 8, donde se escribe: “Para la medición de la población económicamente activa, se han introducido cambios en la formulación de las preguntas para mejorar la calidad y la confiabilidad de las respuestas, por lo que no se juzga conveniente establecer comparaciones con los censos anteriores”. En consecuencia, la recurrente modificación de los criterios metodológicos para el relevamiento de la información impone serias limitaciones a la interpretación de cómo llegó la provincia a su situación actual.” (Garófoli, G., 1999, pag. 15).

Si se toma en cuenta que el diagnóstico para impulsar acciones vinculadas al desarrollo local debe incluir necesariamente el largo plazo, puede concluirse a partir de esta observación la debilidad analítica de funcionarios y los propios actores sociales en un punto tan importante como los datos de empleo.

“Si la tasa de empleo es de 54,6 % y la tasa de desocupación de 6,6%, la tasa de actividad que, según las definiciones del INDEC debería ser igual a la población económicamente activa, tendría que ser de 61,2% en lugar de 58 %. Aunque esa diferencia sea mínima, representa un interrogante respecto a la fiabilidad de los datos”….”Aún más, como ya se ha dicho, la tasa de desocupación que aparece en el cuadro 6.2 (INDEC, censo

23 Datos correspondientes al Censo nacional de población y vivienda, 1991, resultados definitivos.

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nacional de población y vivienda 1991, serie C) es de 6,6% para Escalante24, mientras que la tasa de desocupación para Comodoro Rivadavia, que aparece en el cuadro 6.3 (INDEC, EPH, mayo-abril, 1991) es de 13,9%. Se puede hacer el comentario respecto a la tasa de participación en la actividad económica (58,2 % en el cuadro 6.2 y 39,3% en el cuadro 6.3) Entonces, ¿cuál es la coherencia entre estos datos? ¿Existe una contradicción entre los cuadros o se necesitan aclarar las definiciones de los datos?”…”Los cuadros relativos a la población económicamente activa y al empleo o parecen muy confusos, o bien no se pueden utilizar en el presente estudio por ser demasiado generales y no traducir la realidad de Escalante” (Garófoli, G. 1999, pag. 16).

Las diferencias que aparecen entre los datos del Censo del año 1991 y los datos originados en la EPH cuando se refiere a PEA, empleo, etc., se trasladan también al interior de los informes de la EPH, sobre todo por el modo en que se presentan sus cuadros.

Esta incertidumbre sobre la exactitud de los datos tiene diversos orígenes y por lo tanto diversos niveles de complejidad para eliminarla, en rigor es posible encontrar numerosos trabajos académicos que lo “resuelven” dejando constancia sobre estos aspectos o simplemente exculpando a los autores citando la fuente de la información. Pero para la resolver los problemas propios de la interrogación estratégica que exige un proyecto de desarrollo local se convierte en un factor de conflicto y desaliento, no sólo para el “saber técnico”, referido a la necesidad de analizar correctamente la situación que se presentan para investigadores formados, como los autores de este informe, cuando se exige precisión en los datos estadísticos, sino fundamentalmente para el “saber social” cuando es necesario hacer frente a un proceso participativo con actores heterogéneos, en estos casos las dudas sobre los datos se traducen en un bloqueo para la toma de decisiones colectivas. Sobre todo cuando se trata de datos tan sensibles como los de empleo en un contexto de creciente conflictividad social

Tomando en cuenta lo dicho en los informes con el resultado del Censo 91 del INDEC cuando indican que “Los cuadros que se publican han sido seleccionados de un plan original mayor preparado por el equipo CENSO ´91 y discutido con usuarios de entidades públicas y privadas, así como con otros grupos del INDEC y con las Direcciones Provinciales de Estadística…La selección de los cuadros por Departamento surgió de la consulta con usuarios habituales de este tipo de información” (Censo 91, resultados definitivos), parece necesario revisar profundamente el concepto de ´usuarios habituales´ de la información estadística institucional, asumiendo la necesidad de fortalecer con políticas públicas las iniciativas de desarrollo a escala local.

Esta observación de la experiencia local puede incluirse en las tesis más amplias que Sergio Boisier a sostenido sobre la relación entre conocimiento y gestión territorial.

“La tesis que acá se plantea, sobre la cual este autor a sido reiterativo, es que en América Latina se observa el despliegue de un interesante proceso de transferencia de la responsabilidad de “hacer” gobierno de arriba hacia abajo, desde el aparato central del Estado a segmentos desconcentrados o descentralizados ubicados en diferentes escalones territoriales (regiones, provincias, comunas), sin que al mismo tiempo se acompañe este proceso con la creación y difusión del conocimiento pertinente, sin el cual la transferencia de responsabilidad de hacer gobierno (que ahora se confunde casi con el fomento del desarrollo) queda basada en el peregrino y falso supuesto de que tal cuestión supone sólo una operación de reducción de la escala, y no cambios estructurales invalidantes del conocimiento usado para respaldar las acciones en el escalón superior (gobierno nacional).

24 El supuesto es que el grado de concentración de la población en Comodoro Rivadavia era del 98% para 1991 en el Departamento Escalante. (INDEC, censo P y V, 1991, serie B)

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En lenguaje popular, se supone que hacer gobierno en una provincia es hacer gobierno en chico. Se desconoce que ha medida que se desciende en la escala territorial de gobierno, las jurisdicciones territoriales, vistas como sistemas, se tornan más y más abiertos y, en no pocos casos, más y más complejos. Dos características suficientes para requerir un conocimiento pertinente y no simplemente una aplicación del conocimiento genérico” (Boisier, S. 1997).

Esta cita permite inscribir el proceso vivido en Comodoro Rivadavia en un escenario de cambio mayor y sostener que enfrentar desde la gestión municipal los desafíos propios de la formulación de un plan estratégico en un contexto de fuerte participación social exige, en esta nueva dinámica promovida por la globalización, de respuestas veloces. La eficacia social y la eficiencia institucional se miden en este nuevo escenario por la capacidad de adoptar decisiones compatibles con la extraordinaria velocidad del cambio que reduce día a día el tiempo político de los gobiernos si es que se trata de aprovechar las oportunidades que el mundo ofrece. Así como la oportunidad de las decisiones de gobierno está en íntima relación con la pertinencia de la información, la capacidad de sostener en el tiempo las decisiones estratégicas está en el mantenimiento de la legitimidad de origen con que se adoptaron, sobre todo en un contexto democrático en el que se manifiesta una creciente complejidad social a escala local.

Se puede coincidir con Arocena, J. (1995), en que la doble perspectiva de la participación y la descentralización, los procesos descentralizadores deberían constituir una herramienta de inmenso valor puesta al servicio de una democracia más participativa.

En el análisis sobre las condiciones de vida se reiteran estas dudas respecto de la utilidad de los datos disponibles, así por ejemplo:

c) Sector vivienda, “La distribución de las viviendas según el cuadro (INDEC, 1991, serie C) no permite averiguar si hubo un crecimiento de la construcción de viviendas que corresponda al crecimiento de la población” (Garófoli, G., 1999, pag. 17).

d) Sector educativo: Respecto del desaliento de la tasa de analfabetismo se señala que “Aunque estos datos sean provinciales uno puede pensar que el esfuerzo correspondiente se distribuyó homogéneamente en el conjunto de la provincia. Sin embargo los otros cuadros relativos al sector educativo no permiten medir este esfuerzo por contemplar solo un año de referencia y/o por presentar porcentajes que no son comparables” (Garófoli, G. 1999, pag. 17).

e) Sector salud: “Los datos de los cuales se dispone sólo permiten ver que en 1991, 25.5% de la población de Escalante no tenía cobertura en salud, lo que parece decir que no tienen seguro social. Este fenómeno puede ser debido a una tasa de desempleo mucho más alta que la que aparece en la estadística, o a la precariedad del empleo, o a un volumen importante de trabajo en negro, o a un volumen importante de empresarios que escapan a sus obligaciones sociales” (Garófoli, G. 1999, pag 18).

Si bien los datos estadísticos permiten identificar algunos aspectos sobre la calidad de vida de la población de la ciudad, no permiten avanzar en formular hipótesis verosímiles sobre los problemas que se deberían resolver para modificar los indicadores utilizados para el diagnóstico. Aunque se puede coincidir que la información cualitativa es la que permite captar la voluntad de cambio en un sentido estratégico, la ambigüedad de los datos duros puede inducir a errores que la propia acción colectiva puede agravar.

Antes de entrar al análisis de las estadísticas disponibles para la formulación del diagnóstico económico es necesario reafirmar esta idea de que la estadística institucional con mayor divulgación, aún trabajada por un conjunto de profesionales altamente capacitados, es insuficiente para realizar un diagnóstico social de la ciudad.

Para decirlo en palabras del equipo de la Universidad de Grenoble, “sin embargo,

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aparecen muchos factores negativos para el desarrollo futuro, de los cuales la falta de información es el fundamental, ya que no impide la medición del peso relativo de cada variable y no contribuye, por lo tanto a la toma de decisiones locales” (Garófoli, G., 1999, pag. 17). 4.2. Territorio local y datos económicos. Con el objeto de completar algunas de las reflexiones anteriores referidas a los datos sociales se van a tomar algunas de las referencias del documento de diagnóstico que se viene trabajando y que ha utilizado estadísticas disponibles en el municipio para formular diagnósticos sobre el tejido económico local. Estas estadísticas provienen del Anuario Estadístico 1997 editado por la Dirección Provincial de Estadística y Censo, con datos de la Provincia del Chubut, tomando serie de datos entre 1980 y 1994. Los datos ´94 corresponden al Censo Nacional Económico de ese año. Además del alcance provincial que tienen los datos de base alrededor del Producto Bruto Geográfico es fundamental tener en cuenta que “La unidad de medida utilizada es ‘miles de australes’ y no el Peso que se utiliza actualmente; las estadísticas aparecen en precios constantes de 1986, lo que borra los efectos de la muy fuerte inflación ocurrida durante este período, pero esconde el efecto de la evolución de los precios relativos. Por lo tanto, estas estadísticas podrían ser útilmente complementadas con indicadores relativos a la composición sectorial de la economía medida en Pesos corrientes” (Garófoli, G., 1999, pag. 18). Sin embargo cuando se analizan las evoluciones sectoriales durante el período 1980 y 1994, tomando en cuenta la participación relativa de cada uno de ellos, los resultados son muy distintos cuando se toman datos a precios constantes del ´86 y a precios corrientes, especialmente cuando se toman en cuenta las relaciones entre el sector primario y el terciario. Mucho más aún si se toma el período 1990-1994. En el primer caso, a precios constantes crece significativamente el sector terciario y decrecen simultáneamente los sectores primario y secundario. En el segundo caso, tomados a precios corrientes recargan el peso del sector primario y disminuye en términos relativos del sector terciario. Esta situación lleva a analizar los precios relativos como favorables al sector primario y desfavorables al sector terciario, pero cuando se profundiza el análisis debe incluirse el dato estructural de las fuertes variaciones del precio del petróleo en el mercado externo y con su impacto en los servicios brindados por las industrias petroleras25. Como puede observarse, el análisis de los agregados sectoriales a escala provincial, requiere no solo de un nivel de desagregación mayor para captar la dinámica de las ciudades en el territorio provincial, esto tiene una principal importancia en la Patagonia ya que la dispersión geográfica viene además acompañado por una suerte de especialización productiva por lo cual es necesario adoptar muchas precauciones adicionales al momento de comparar los departamentos en los que están asentados las ciudades. En el mismo sentido, pero analizando la evolución de la construcción en Comodoro

25 En un proyecto de investigación terminado recientemente dirigido por el Dr. Alejandro Rofman y co-dirigido por mí en el que se analizaban las condiciones socio-económicas de la Patagonia Austral, comparando las provincias de Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego en Argentina y las regiones de Magallanes y Aysen en Chile, además de dar cuenta de la insuficiencia de los datos de producto para analizar la región es posible captar la heterogeneidad de la misma.

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Rivadavia y la región en el diagnóstico se señala que “Estas observaciones26 ponen de manifiesto que el sector de la construcción no se halla en recesión ( a pesar de lo que indican las estadísticas). Por lo tanto, se puede ensayar la hipótesis de que la evolución de los precios relativos impide el uso de la información estadística en precios constantes -1986- y que, por consiguiente, resulta más conveniente recurrir a datos expresados en pesos corrientes, que muestran un cierto dinamismo en el sector”… “A manera de síntesis (puede señalarse) tal como en el caso del análisis de población, las estadísticas disponibles dejan de lado varias informaciones cruciales para la realización de un verdadero diagnóstico”. (Garófoli, G., 1999, pag. 21). El párrafo transcripto pone de manifiesto los problemas que surgen tanto cuando se requiere el análisis histórico a partir de los datos estadísticos y como cuando se pretende captar la dinámica de los sectores y personas para diagnosticar el estado del tejido económico de la ciudad. 5) Métodos y objetivos estratégicos

De ahora en adelante seré yo quien describa las ciudades -había dicho el Kan-. Tú en tus viajes verificarás si existen. Pero las ciudades visitadas por Marco Polo eran siempre distintas de las pensadas por el emperador -Y sin embargo, he construido en mi mente un modelo de ciudad, de la cual se pueden deducir todas las ciudades posibles.

Italo Calvino, Las ciudades invisibles Como ya fuera señalado, la responsabilidad de la última fase de formulación del plan correspondió a las autoridades municipales, sin intervención directa de técnicos o profesionales externos. Durante esta etapa desarrollada en la segunda mitad del año 1999, el proceso mantuvo e incrementó la participación de los actores sociales, la consigna orientadora de la etapa fue “La participación como herramienta clave para el Desarrollo Local” que pudo incluso formalizarse como un método descripto el documento Proceso Participativo del Plan de Desarrollo de Comodoro Rivadavia presentado por el actual vice-intendente Ing. Schadlich en el seminario del lanzamiento del Programa REDES27 en junio de 2000 en Bs. As. La opción por un camino basado en la planificación estratégica participativa formalizada explícitamente ante la población establece condiciones muy exigentes sobre la gestión para lograr que tanto el método como las decisiones soporten las bases del consenso, ponderando especialmente estrategias de tipo asociativas. En esta etapa se definen 7 ejes a partir de los cuales se identifican las Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA). Posteriormente se definieron objetivos y algunos proyectos para implementar. Los ejes son: 1) Turismo, 2) Energía, 3) Puerto y comercio, 4) Capacitación, 5) Salud, 6) Mar, 7) campo. Cada uno de estos ejes define orientaciones que suponen en algunos casos la identidad de la ciudad, así por ejemplo: i) en el eje Energía la propuesta se inspira en el lema

26 Las observaciones a las que se refiere el párrafo corresponden a una entrevista realizada al Gerente de la Empresa Petroquímica Comodoro Rivadavia, única productora de cemento asentada en la Patagonia Austral que provee a todo el mercado regional. 27 El Programa Regional de Emprendimientos Sociales, REDES, dependiente del Ministro de Desarrollo Social y Medio Ambiente del gobierno Argentino pretende “Promover el crecimiento regional y comunitario fortaleciendo la alianza estratégica del Estado con empresas sociales, económicas y organizaciones de la sociedad civil para inducir y gestionar procesos de desarrollo…” teniendo como principales beneficiarios institucionales los Municipios o comunas con autarquía administrativa de todo el país.(Redes, 2000)

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“ Ciudad símbolo de energía”, ii) en el eje Puerto y Comercio, el lema era “Ciudad centro de Ventas y Servicios” y iii) en el eje Salud, se sostiene la construcción de la “Ciudad de servicios de Salud”. El horizonte que sugieren estas imágenes es contradictorio y mantiene la incertidumbre sobre la “especialización” que exige como resultado la aplicación del método FODA28. En general todos los ejes plantean un aprovechamiento intensivo del Puerto de Comodoro Rivadavia, la Zona Franca y el Corredor Bioceánico29. La definición de las Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas de la ciudad está marcada por los problemas que se adjudican a la monoproducción petrolera por el poco valor agregado que caracteriza a la economía local. Se ha instalado la convicción que está “agotado el modelo de desarrollo basado en la producción petrolera”30. En general las fortalezas se centran en el valor de los recursos humanos calificados, y principalmente la ubicación geográfica estratégica en la Patagonia Austral y los recursos naturales. Las amenazas están centradas en todos los casos en aspectos externos al territorio, enfocado en la variabilidad del precio del petróleo, respecto de las debilidades y las oportunidades es posible encontrar la mayor heterogeneidad en la opinión de los participantes. La variedad de objetivos que presentan cada uno de los ejes, así como el énfasis puesto en cada uno de ellos pone en duda sobre cuáles deben ser contemplados como prioridades debilitando la acción estratégica.

Sí la primera etapa orientada por la Fundación para el Desarrollo Sustentable de la Patagonia se basó en incentivar un enfoque intuitivo, basado en la percepción que sobre los problemas y posibilidades de ciudad tienen sus habitantes y la segunda etapa pretendió pasar de ese enfoque procedente de los intercambios colectivos y los trabajos en grupo a un enfoque consolidado y apuntalado por un conocimiento profundizado del tejido económico y social, la tercera etapa recrea los momentos colectivos asumiendo la responsabilidad técnica de mejorar sustancialmente la información disponible y sobre todo lograr un mayor aprovechamiento de ella a partir de un conocimiento técnico más situado.

Del análisis surge que las conclusiones de cada una de las etapas puso el énfasis en distintas alternativas de desarrollo con conclusiones que aunque preliminares definían horizontes de trabajo muy claros, en la primera etapa las alternativas estaban vinculadas al sector terciario, en la segunda etapa aunque con las reservas propias del informe por la falta de información suficiente se proponen alternativas mas variadas que plantean la diversificación productiva a partir de empresas emergentes locales o inversiones externas con mayor participación del sector secundario. La tercera etapa se plantea atacar de forma simultánea el desarrollo de los tres sectores, haciendo descansar esta responsabilidad en las empresas que desarrollan sus actividades en torno a la energía y especialmente las empresas de servicios vinculadas al sector petrolero.

Sin pretender establecer una correlación entre el método, los formatos de análisis y los 28 Esta perspectiva de la planificación estratégica, proveniente del sector privado, requiere la identificación de la misión de la organización, sus competencias medulares (las razones por las que mantendrá y ampliará su cartera de clientes), la segmentación del “negocio” y el análisis FODA como parte de todo el proceso. Supone una homogeneidad de la organización de difícil de lograr en el sector público a escala de todo un municipio. 29 Esto supone una apuesta al futuro de cierto riesgo tomando en cuenta que el puerto es aún de baja complejidad, la zona franca es un proyecto que tiene en funcionamiento recién su consejo de administración y el corredor bioceánico que uniría el puerto de Comodoro Rivadavia en argentina y el puerto de Chacabuco en Chile requiere de obras de infraestructura y caminos para completarse. 30 Este punto merecería todo un análisis ya que probablemente lo que se haya agotado es la capacidad distributiva del modelo de base hidrocarburífero y no su capacidad de reproducir el tipo productivo económico basado en una alta productividad.

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resultados, parece sugerente explorar en futuras indagaciones estas relaciones. Sí puede señalarse que la concepción con la que se elaboran y presentan las estadísticas e informaciones institucionales consideran a la población como objeto y no sujeto de estos procesos por lo que resultan contradictorias con procesos participativos.

Respecto del protagonismo de las empresas vinculadas mas directamente al sector de los servicios petroleros adquieren en la decisión de los resultados definitivos puede tener que ver mas con las nuevas variaciones del precio del petróleo en el exterior que con una consolidación del diagnóstico31. Por la importancia que adquieren este sector de los empresarios del sector para la implementación de una estrategia basada en la diversificación productiva resulta útil detenernos en los objetivos del eje Energía32:

“Objetivos estratégicos del sector energético: 1) Instalación de polo de producción para equipamiento de generación eólica. 2) Fabricación de componentes para equipos de generación eólica. Exportar energía (eólica patagónica - gas de Santa Cruz) a Chile y Norte del país. 3) Producción de energía económica para atraer inversores en industrias electrointensivas. 4) Capturar en Comodoro Rivadavia actividades conexas a la Explotación off-shore. 5) Robustecer aspectos tecnológicos de los servicios petroleros. 6) Retener en la ciudad las sedes administrativas y de decisión de las empresas petroleras. 7)Lograr medidas fiscales para la explotación de pozos marginales. 8) Obtener mayor valor agregado de recurso petróleo” (FODA y Objetivos, energía, IMEP, 1999).

Esta relación entre los objetivos estratégicos definidos en esta etapa y la capacidad efectiva de los actores locales para cumplirlos se analizó con detalle en un taller sobre asociatividad realizado en otoño de 2000 por el Consejo de Formación Profesional, en el marco de un programa impulsado por el Ministerio de Trabajo y el BID. Los resultados del mismo pusieron en evidencia las dificultades para establecer estrategias asociativas para los empresarios del sector debido a la rigidez estructural producido por un modo vertical de organizar la producción petrolera. No puede haber estrategias sin actores con capacidad de resolver los problemas que la propia estrategia define. La viabilidad de las acciones se 31 . Durante la primera fase y segunda fase descriptas, la caída del precio del petróleo fue constante, llegando a 13 dólares el barril mientras que durante la tercera fase se comenzó a notar una recuperación constante llegado a alrededor de 30 dólares el barril a principios de 2000. 32 Las fortalezas, oportunidades, amenazas y debilidades que sostienen estos objetivos son: Fortalezas: Experiencia de los últimos años en producción de Energía Eólica. Experiencia en la integración económica con Chile, para la comercialización de energía. Experiencia e infraestructura en industria metalmecánica. Disponer de recursos naturales renovables y no renovables. Instalaciones Portuarias. Integración internacional (corredor bioceánico). Universidad regional. Aeropuerto internacional. Suficiente espacio territorial. Nivel de recursos humanos e infraestructura. Oportunidades: Materia prima en la producción de energía petróleo/viento. Extracción petrolera off-shore. Poder incorporar valor agregado a los productos del petróleo. Interconexión al sistema nacional. Disponer de recursos renovables y no renovables existentes. Posibilidad de generar una conciencia de cambio. Liderar un polo de desarrollo energético. Posibilidad de radicación de industrias electro-intensivas. Energía abundante y económica. Abundancia de viento. Existe petróleo y gas. Costa marina. Amenazas: Globalización (acrecienta concentración y centralización de capitales). Falta de subsidiaridad del Estado para actividades productivas ante la ausencia de mercado de la Patagonia. Seguir postergando el desarrollo local. Perder oportunidades de desarrollo, imposibles luego de recuperar. Exodo de maquinarias y equipo local, por falta de actividad. Disminución de la población. Exodo de especialistas. Baja productividad de los pozos petroleros. Distancia de los centros de consumo. Debilidad de materias primas en la ecuación económica. País tomador de precio.

Debilidades: Falta de arraigo empresarial. Falta de creatividad empresarial. Dificultades para asumir riesgos empresarios. Las decisiones empresariales se toman fuera de la ciudad. Falta de reconversión y diversificación productiva. Dificultad de ser nodo exportador. Dificultad de exportar energía térmica. Dificultad de exportar energía eólica. No disponer de mercado de venta. Rigidez impositiva. Localización, región poco poblada. Falta de medidas de fomento de desarrollo energético.

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constituye en la piedra angular de la arquitectura política.33 La diversidad de los objetivos propuestos al interior del propio sector es notable, se

combina una fuerte idea de modificar el perfil de la ciudad orientándola hacia la generación de energía eólica, incluyendo la ampliación de la frontera productiva del golfo avanzando hacia el mar o la retención de sedes administrativas de petroleras y el deseo de avanzar hacia el desarrollo de una industria metalmecánica a partir de las empresas de servicios petroleros. Los objetivos, presentados de esta manera en lugar de reducir las opciones incrementan la incertidumbre sobre los mismos cuando se plantea el desarrollo de una vocación fuertemente ecológica para el desarrollo de otros ejes como el turismo o el desarrollo de una industria basada en el cultivo de productos de mar.

Conclusiones y sugerencias.

…También yo he pensado en un modelo de ciudades de la cual deduzco todas las otras, respondió Marco-. Es una ciudad hecha sólo de excepciones, impedimentos, contradicciones, incongruencias, contrasentidos. Si una ciudad así es cuanto hay de más improbable, disminuyendo el número de los elementos fuera de la norma aumentan las posibilidades de que la ciudad verdaderamente sea. Por lo tanto basta que yo sustraiga excepciones en mi modelo, y en cualquier orden que proceda llegaré a encontrarme delante de una de las ciudades que, si bien siempre a modo de excepción existen. Pero no puedo llevar mi operación más allá de cierto límite: obtendría ciudades demasiado verosímiles para ser verdaderas.

Italo Calvino, Las ciudades invisibles Sosteniendo que todo el proceso pone en evidencia avances significativos en los

modos de gobierno municipales predominantes en la región y que el mejoramiento del uso de la información puede permitir avanzar aún mas en la selección de objetivos que orienten las acciones del sector público y del sector privado, queda aún pendiente el problema del conocimiento pertinente para favorecer el desarrollo local.

El punto de partida es que si bien la información disponible en y del territorio constituye un indicador aceptable sobre el estado del conocimiento para inducir y sostener procesos de planeamiento estratégico que favorezcan el desarrollo a escala municipal, este no puede reducirse solo a la información.

La dimensión participativa es condición básica para construir los niveles de consenso necesarios para enfrentar los desafíos de la globalización a escala municipal. La complejidad y heterogeneidad de las ciudades requiere de un perfeccionamiento institucional que permita resolver eficaz y eficientemente las nuevas relaciones entre democracia y desarrollo económico que las poblaciones deben enfrentar. Sobre todo en territorios donde la retirada del Estado Nacional modificó estructuralmente el conjunto de regulaciones sociales construidas en varias generaciones.

Las estadísticas disponibles y la información elaborada desde los organismos oficiales no resultan compatibles con la velocidad que se exigen a los gobiernos municipales para tomar decisiones basadas en el fortalecimiento de sus capacidades endógenas.

33 (Zárate, R. 2000), En este taller que coordiné invitado por el CFP, financiado por el BID, se utilizaron conceptos y técnicas más cercanas a las desarrolladas por Carlos Matus en el método MAPP y el Método PES, las que desde mi perspectiva permiten resolver mas adecuadamente las relaciones entre política y plan, a la vez que permite identificar mas claramente la rigidez de ciertos problemas productos de las “acumulaciones” sociales algunas originadas en la propia “genoestructura”.

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Entre los “usuarios habituales” pensados por los organismos técnicos y de estadísticas vinculados al desarrollo no está la población de las ciudades. El privilegio del saber técnico-profesional mantiene la concepción de considerar al ciudadano como objeto de la acción de las políticas de desarrollo y no como sujeto de la misma. Incluso podría agregarse un cierto divorcio con al “saber político”.

De esta manera los datos estadísticos, cuantitativos, no resultan compatibles con los métodos participativos que exige la información cualitativa, por lo que las contradicciones que se generan cuando se trata de combinar estas dos fuentes de información afectan no solo la calidad del plan, sino fundamentalmente el tejido democrático que se construye cotidianamente en la vida social y es la base necesaria para acciones colectivas.

Entonces, no parece posible mejorar la información cuantitativa o cualitativa por separado. La información forma parte del conocimiento requerido para el desarrollo local. El conocimiento pertinente para el desarrollo local supone métodos adecuados a la escala y capaces de incluir la especificidad territorial.

“La información puede definirse, también, como la suma total de los datos e ideas accesibles o no, que alguien puede conocer en un momento dado. El conocimiento sería, en este contexto, el resultado de la selección por parte de alguien de la masa de datos e ideas, seleccionando y organizando lo que resulta útil para alguien. En un mayor nivel de complejidad la sabiduría se referiría al conocimiento integrado; a la información que se ha vuelto especialmente útil mediante la creación de una teoría arraigada en el conocimiento disciplinario, pero que cruza las líneas interdisciplinarias”. (Lira, L., 1997).

Si bien se presentó originalmente la ausencia de la universidad en todo el proceso de planeamiento estratégico a partir de la dimensión política haciendo referencia a declaraciones de funcionarios municipales, es necesario considerar que esto puede obedecer a un problema más profundo, referido a la organización académica de las universidades argentinas34 y a la dinámica con que incorporan el avance de las disciplinas, sobre este último punto resulta ilustrativa la cita de Botkin.

“La capacidad de la Universidad para ayudar a identificar y evaluar los problemas mundiales en su manifestación local se verá considerablemente potenciada cuando el chauvinismo, el nacionalismo y la soberanía de las disciplinas académicas den paso a un enfoque interdisciplinar. Debería pensarse en algún tipo de reorganización de las estructuras académicas y administrativas en orden de agrupar los diversos departamentos de acuerdo con problemas reales y no sólo, ni siempre, según las disciplinas. De este modo, podrían organizarse tanto la enseñanza como el trabajo de investigación en torno a ciertos temas generales, reduciendo la actual segmentación y sectorialización de los programas. Tal enfoque ayudaría a acercar a la Universidad a las preocupaciones básicas de la sociedad. Asimismo, contribuiría a introducir en los programas universitarios algunas cuestiones vitales que hoy apenas reciben atención, tales como el desarrollo rural, la malnutrición, del desempleo, el analfabetismo, la vivienda y la delincuencia juvenil, por no mencionar sino unos pocos temas que requieren de investigación y acción práctica y a cuya solución, la población universitaria de profesores y estudiantes podría aportar una considerable contribución” (Botkin, 1979).

Uno de los desafíos estratégicos de las universidades regionales argentinas es la de incorporar los problemas del desarrollo regional en sus diseños curriculares y no solo los

34 Uno de los supuestos es que las formas de organización y los estilos de gestión de las universidades argentinas, especialmente las radicadas en las regiones periféricas del país, no son apropiados para responder a la dinámica de su entorno inmediato ni a sus propias necesidades de desarrollo en una etapa de crisis. La referencia es tanto para la organización académica como para la dimensión política. Zárate, R., (1998a y b)

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temas disciplinares referidos al desarrollo. Desde la perspectiva de los requerimientos de la Planificación Estratégica situacional

Carlos Matus señala que uno de los obstáculos principales se presenta justamente por la formación del especialista o el profesional departamentalizado, producto de la formación brindada por una educación departamentalizada “que penetran una pequeña parcela en profundidad, como un pozo de exploración vertical”. Las fronteras de estas disciplinas constituyen una convención producto del avance científico que tiende a conformar campos específicos. “Así el profesional universitario, accede al mundo de la política y experimenta un choque brutal entre su formación departamentalizada y la unidad sistémica, indivisible y compleja de la práctica social” En contrapartida la resolución de problemas de la realidad supone una síntesis de tipo Tecnopolítica, requiere de un cientista social que “no puede refugiarse en la frontera de una ciencia o una técnica parcial y, por el contrario, es un invasor de los departamentos especializados...aspira a unas ciencias de gobierno que rompan los departamentos verticales tradicionales y adquiera la capacidad de procesar tecnopoliticamente los problemas sociales” (Matus, 1997a).

Esto resulta relevante ya que la condición sistemática de la indagación estratégica debe instalar en todos los peldaños de la administración pública instancias de coordinación no sólo en el relevamiento de la información estadística como efectivamente ocurre por ejemplo a través del INDEC, sino también en qué información de releva y cómo se dispone de ella en el plano local. Debe tenerse en cuenta que las universidades son, como en este caso, las únicas organizaciones dedicadas a trabajar con el conocimiento y con la capacidad de disponer de investigadores y técnicos para esta tarea.

Darle un espacio institucional en los municipios a los recursos humanos técnicos y profesionales, con perfiles capaces de encarar trabajos interdisciplinarios de análisis sobre problemas del desarrollo local y simultáneamente convertirse en animadores de él, es sin duda la primera decisión estratégica que se debe adoptar cuando se incluye en la agenda la decisión de llevar adelante un Plan Estratégico de Desarrollo Local. La mera crítica a los agregados nacionales e incluso la mejora del sistema estadístico nacional no resolvería el problema de la aplicación de los mismos en territorios locales.

El dispositivo de observación local debería contribuir a establecer la relación entre la información que se debe obtener y el enfoque del desarrollo local que orienta la búsqueda ya que “a su vez, esta relación revierte dinámicamente sobre el propio enfoque del desarrollo local, transformándolo y mejorándolo de manera permanente.”( Garófoli, G. 1999)

Esta dinámica pone en el centro de la reflexión el modo de gobierno local, o dicho de otro de otra manera la relación entre política y plan, ya que los espacios están constituidos por lugares y por espacios de flujos35 que con sus modificaciones y transformaciones obligan a considerar al territorio como una construcción social específica con lógicas propias no susceptibles a ser reducidas solo un fragmento de la geografía nacional.

En este sentido, la planificación estratégica supone una nueva perspectiva epistemólógica, distinta de la clásica planificación normativa que dio origen a los sistemas estadísticos nacionales existentes y también distinta de la planificación estratégica originada en las grandes corporaciones del sector privado36 y de la cual el análisis FODA es un deudor 35 Sobre estas nuevas relaciones que se inscriben entre los problemas de la identidad y de la globalización se puede consultar a Castells, M. (1997) como una nueva contradicción de la sociedad informacional. 36 Algunos autores han rastreado el concepto en la literatura norteamericana y mencionan su aparición referidos a las corporaciones privadas en 1954 a través de los trabajos de Peter Druker y 1962 en un trabajo de Chandler en el que se referencia a la planificación estratégica con “la determinación de metas de largo plazo de la empresa (organización), la adopción de los cursos de acción y la asignación de recursos necesarios para

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teórico y metodológico. La distinción entre los postulados de la planificación normativa y de la planificación

situacional realizada por Carlos Matus (1989) señala un camino aún no explorado suficientemente para enfrentar la incertidumbre adicional que generan economías con marcada heterogeneidad estructural ante un proceso económico global que tiende hacia la homogeneidad competitiva.

Esta distinción que puede observarse en el cuadro surge del concepto de situación, que supone la posibilidad de actuar ante verdades múltiples en un territorio específico.

Postulados de la planificación normativa y de la planificación situacional

Planificación normativa Planificación situacional Postulado 1 Sujeto escindido del objeto Sujeto dentro del objeto y objeto que

contiene sujetos Postulado 2 Explicación como diagnóstico Explicación situacional Postulado 3 Sistema que sigue leyes Sistema que sigue y crea leyes Postulado 4 Cálculo económico del deber ser Cálculo situacional en situaciones de

conflicto Postulado 5 Certidumbre Incertidumbre Postulado 6 Final cerrado Final abierto

Dicho en palabras de Matus: “En este caso, como en otros, la clave consiste en formular la pregunta correcta: ¿Quién es y dónde está situado el actor que planifica?”.37 “Una revolución en la teoría de la planificación está en marcha y ella puede explicarse a partir del cuestionamiento de un supuesto básico en que descansa todo el edificio teórico de la planficación tradicional. El supuesto es el siguiente: El actor que planifica está afuera o sobre la realidad planificada y no coexiste en esa realidad con otros actores que también planifican.” (Matus, C, 1989).

La opción epistemológica involucra necesariamente una revisión de las teorías vigentes sobre el desarrollo regional, una revisión de la metodología y necesariamente de la información disponible, generando un conocimiento mas adecuado a los desafíos reales que deben enfrentar los territorios en argentina a partir de los nuevos contextos internacionales y de las profundas transformaciones realizadas en el plano nacional.

Es posible concluir que no solo es necesario transformar la información en conocimiento, sino que es necesario transformar simultáneamente la información para el conocimiento, tomando siempre en cuanta que el problema de fondo es siempre el conocimiento y que la información es parte de él.

La paradoja que surge de la información disponible es que efectivamente permite caracterizar con cierta verosimilitud el escenario “neutral” que enfrentan los territorios alejados38 de argentina y que en este caso define tendencias contrarias al desarrollo, pero no permite analizar las capacidades con que se cuenta para intervenir eficazmente en ese alcanzar dichas metas” (Hermida, 1992,). Es concebido como un procedimiento formal para adoptar decisiones que involucran objetivos generales de la organización y que afectan su futuro 37 Esta pregunta orienta también este ensayo, en tanto se considera necesario ir explicitando los lugares institucionales y conceptuales desde donde pueden responderse las preguntas que dan forma al objeto de análisis. 38 La idea de territorios alejados está tomada de un seminario dictado por Antonio Vázquez Barquero en 1996 en Río Gallegos en la, sugiriendo que las nuevas condiciones que genera la globalización diluye la clásica concepción de centro-periferia predominante en el discurso político y académico en el territorio.

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escenario. Paradoja que en el proceso social altamente participativo no tiene efectos sólo en el plano analítico sino principalmente en el plano existencial de las poblaciones que construyen los territorios.

Si las “situaciones” territoriales deben y pueden caracterizarse a partir de verdades múltiples, si es necesario integrar en la acción concreta las relaciones entre el saber político y el saber técnico, es imprescindible revisar el alcance del concepto de “usuarios habituales” que tiene el INDEC y otros organismos destinados a producción de información, incorporando a otros actores en el imaginario técnico.

La experiencia analizada indica que este parece ser el camino para que en contextos democráticos de creciente conflicto social, la población recupere la confianza necesaria en el sector público y estimule nuevos modos de gobierno de mayor calidad que respondan exitosamente a los desafíos del desarrollo local. En última instancia el Estado, sin distinguir jurisdicciones, es la instancia en la que se dispone la mayor cantidad de información y en muchos casos es condición de legitimidad de las decisiones de los funcionarios. Bibliografía utilizada Albuquerque Llorens, Francisco; de Mattos, Carlos A. y Jordán Fuchs, Ricardo, (editores);

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2000. Datos biográficos del autor. Licenciado en Ciencia Política, nacido en 1962 en Puerto San Julián, provincia de Santa Cruz. Las actividades de docencia e investigación las inició en la Universidad Nacional de Rosario. Entre otros, formó parte de proyectos de investigación en CONICET e INAP, referidos a los aspectos organizacionales de la educación superior universitaria y sobre Reforma del Estado. Se desempeñó como Secretario de Planeamiento y como Secretario de Ciencia y Tecnología de la Universidad Nacional de la Patagonia Austral. Actualmente se desempeña como Profesor Titular Ordinario del Area: Sociedad y Estado, Orientación: Conocimiento y Sociedad de la Universidad Nacional de la Patagonia Austral. Desarrolla investigaciones y docencia universitaria sobre el desarrollo regional con énfasis en las relaciones entre conocimiento y desarrollo, asimismo realiza regularmente actividades de capacitación y asistencia técnica sobre desarrollo local y planificación estratégica. Dirección

Belgrano 255 9400 Río Gallegos Santa Cruz-Argentina Te: 02966-425383 e-mail: [email protected]

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