CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 20001 23 33 000 2014 00168 01 (22635) Actor: COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. ESP

Demandado: MUNICIPIO DE BECERRIL - CESAR Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

FALLO

Procede la Sección Cuarta a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Becerril

- Cesar, parte demandada en el presente proceso, contra la sentencia del 5 de mayo de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que dispuso:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad del proceso de cobro coactivo del impuesto de

alumbrado público, seguido por el Municipio de Becerril – Cesar contra COLOMBIA

TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P., por el periodo gravable comprendido ente

diciembre de 2005 hasta octubre de 2007, por el valor total de $191.517.000,

integrado por la Resolución No. 0158 del 22 de octubre de 2013, mediante la cual se

decidió las excepciones formuladas en contra del mandamiento de pago No. 1874 del

26 de noviembre de 2007; Resolución No. 0194 del 26 de diciembre de 2013, por

medio de la cual se resolvió el recurso de reposición formulado contra la resolución

anterior; y Resolución No. 0828 de 2009 en virtud de la cual se liquidó el crédito fiscal,

de conformidad con las motivaciones de este proveído.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del

derecho, ORDENESE al Municipio de Becerril - Cesar, devuelva el dinero ilegalmente

apropiado, en el proceso de cobro coactivo del impuesto de alumbrado público, a

favor de COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P., esto es, la suma de

$191.517.000, con sus respectivos intereses, teniendo en cuenta que, existió violación

al debido proceso por haber prescrito la acción de cobro1 (negrillas y mayúsculas

originales).

ANTECEDENTES

1. Demanda

1.1. Pretensiones

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la sociedad Colombia

Telecomunicaciones S.A., por intermedio de apoderado judicial, solicitó que se hicieran las

siguientes o similares declaraciones:

1 Fls. 313-314.

PRIMERA. Que se declare la nulidad total de la actuación administrativa integrada

por los siguientes actos:

A. Resolución No. 0158 de octubre veintidós (22) de 2013, en virtud de la cual se

decidieron las excepciones formuladas en contra del mandamiento de pago No. 1874 de noviembre 26 de 2007.

B. Resolución No. 0194 de diciembre veintiséis (26) de 2013, por medio de la cual se decidió “…No reponer la Resolución No. 0158 del 22 de octubre de 2013, mediante la cual se decidieron las excepciones formuladas contra el

MANDAMIENTO COACTIVO DE PAGO contenido en la Resolución No. 1874 del 23 de noviembre de 2007, a cargo del contribuyente TELEFONICA MOVILES COLOMBIA S.A.”.

C. Resolución No. 028 de 2009 en virtud de la cual se liquidó el crédito fiscal.

Dichos actos integran la actuación administrativa, por medio de la cual, EL

MUNICIPIO adelantó el cobro coactivo del impuesto de alumbrado público por el

periodo comprendido desde enero hasta octubre de 2007 y por un valor total de

$191.517.000.

SEGUNDA. Que como consecuencia de lo anterior, se restablezca el derecho de

TELEFONICA en los siguientes términos:

A. Que se restablezca el derecho de TELEFONICA, en el sentido de declarar que

EL MUNICIPIO violó el derecho al debido proceso de mi representada al iniciar un proceso administrativo coactivo sin haber constituido el respectivo título ejecutivo y en consecuencia todos los actos expedidos dentro de dicho proceso

coactivo son nulos.

B. Que se restablezca el derecho de TELEFONICA, en el sentido de declarar que

EL MUNICIPIO violó el derecho al debido proceso de mi representada al iniciar un proceso administrativo coactivo sin haber expedido una norma que reglamentara el proceso administrativo coactivo llevado por el mismo.

C. Que se restablezca el derecho de TELEFONICA, en el sentido de declarar terminado el proceso administrativo coactivo al declarar probadas las

excepciones de falta de título ejecutivo, incompetencia del funcionario que lo profirió y falta de ejecutoria del título.

D. Que se restablezca el derecho de TELEFONICA, en el sentido de declarar que

las resoluciones demandadas fueron expedidas de forma extemporánea y con incompetencia del funcionario que las profirió.

E. Que se restablezca el derecho de TELEFONICA, en el sentido de declarar que EL MUNICIPIO se apropió de forma ilegal de los dineros embargados.

F. Que se restablezca el derecho de TELEFONICA, en el sentido de ordenar a EL

MUNICIPIO, que restituya el dinero ilegalmente apropiado con sus respectivos intereses.

TERCERA. Solicito que se condene en costas a EL MUNICIPIO2 (negrillas, subrayas, mayúsculas y errores de digitación propios del texto).

2 Fls. 127-128.

1.2. Hechos relevantes para el asunto

En el año 2007, a través del concesionario del impuesto de alumbrado público ISAN Ltda., el

municipio de Becerril le envío a Telefónica Móviles Colombia S.A.3 las facturas del impuesto de

alumbrado público por el período comprendido entre diciembre de 2005 a octubre de 2007, por

valor de $96.145.000.

Dichas facturas fueron devueltas por Telefónica al considerar que no cumplían con los requisitos

de ley. El municipio de Becerril entendió la actuación de Telefónica como un recurso de reconsideración, que fue resuelto de manera negativa mediante la Resolución No. 1859 de 2007.

El 26 de noviembre de 2007, el municipio de Becerril expidió el mandamiento de pago No. 1874 y

mediante memorial radicado el 29 de enero de 2008 Telefónica presentó excepciones en el

proceso de cobro coactivo.

Mediante Resolución No. 715 de 2009 el municipio ordenó seguir adelante con la ejecución, pues

consideró que Telefónica no había presentado excepciones.

Con la Resolución No. 828 de 2009 se liquidó el crédito fiscal y, mediante la Resolución No. 0009

de 2010, se dio por terminado el proceso de cobro coactivo al verificarse el pago de la suma de $191.517.000.

El 22 de octubre de 2013, ya concluido el proceso de cobro coactivo, el municipio de Becerril

expidió la Resolución No. 0158 con la que se decidieron las excepciones formuladas contra el

mandamiento de pago No. 1874. Esta decisión fue confirmada mediante Resolución No. 0194 de 2013.

1.3. Normas violadas y concepto de violación

En la demanda se indicaron como vulnerados los artículos 4, 29, 95-9 y 209 de la Constitución,

así como los artículos 683, 743, 828, 829, 831, 833 y 834 del Estatuto Tributario, 3 y 137 del

CPACA, 59 de la Ley 788 de 2002 y 2 de la Ley 1066 de 2006, por lo siguiente:

1.3.1. Falta de título ejecutivo

Las liquidaciones oficiales fueron expedidas por el concesionario del impuesto de alumbrado

público –un particular- sin tener competencia para ello.

Además, la firma mecánica utilizada no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 712

del Estatuto Tributario y en el Decreto Ley 2150 de 1995, por lo que no puede considerarse válida.

1.3.2. Pérdida de competencia para resolver las excepciones previas

3 La sociedad Colombia de Telecomunicaciones S.A. absorbió a la sociedad Telefónica Móviles Colombia S.A.

El municipio de Becerril perdió competencia para resolver las excepciones presentadas por

Telefónica el 29 de enero de 2008, pues solo se pronunció sobre éstas 5 años después,

contrariando lo dispuesto en el artículo 832 del Estatuto Tributario.

1.3.3. Prescripción de la acción de cobro

Se vulneraron los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario pues el municipio debió iniciar y

culminar la acción de cobro coactivo dentro de los 5 años siguientes a la fecha en que se hizo

exigible la obligación.

1.3.4. Pérdida de ejecutoriedad de las liquidaciones oficiales

Teniendo en cuenta que la Resolución No. 1859, por la que se resolvieron los recursos de

reconsideración presentados contra las liquidaciones oficiales, fue notificada a Telefónica el 19 de

noviembre de 2007, no era posible adelantar el cobro coactivo de dichas obligaciones, ya que las

liquidaciones oficiales habían perdido su fuerza ejecutoria para la fecha en la que se resolvieron las

excepciones previas, esto es, para el 22 de octubre de 2013.

1.3.5. Violación al debido proceso

No era posible adelantar el proceso administrativo de cobro coactivo toda vez que al momento de

la expedición del mandamiento de pago no estaba reglamentado el procedimiento, como lo ordenó

el artículo 2 de la Ley 1066 de 2006.

1.3.6. Incompetencia del alcalde para proferir los actos de determinación del impuesto

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 424, 427, 428 y 464 del Acuerdo 009 de 2005 la

competencia para proferir las liquidaciones oficiales recaía en el Secretario de Hacienda del

municipio de Becerril, no en el Alcalde municipal.

2. Oposición

Mediante apoderado judicial, el municipio de Becerril compareció al proceso y se opuso a las pretensiones de la demanda.

Manifestó que las Resoluciones No. 0158 del 22 de octubre de 2013 y 0194 del 26 de diciembre de

ese mismo año fueron expedidas en cumplimiento de la sentencia del 12 de septiembre de 2013,

proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar en el proceso de nulidad y restablecimiento del

derecho con radicado 2010-00111-01, mediante la cual se declaró la nulidad de la Resolución No.

0715 del 14 de octubre de 2009 y se le ordenó resolver las excepciones propuestas por Telefónica.

En ese sentido, afirmó que no es posible hablar de la prescripción de la acción de cobro, pues el

proceso de cobro coactivo se inició dentro del término de ley:

No fue sino con ocasión del cumplimiento de la sentencia del 12 de septiembre de

2013, que el ente territorial se vio en la obligación de retrotraer la actuación a la

etapa de decisión de las excepciones, lo cual de conformidad con el último aparte

del artículo 818 del Estatuto Tributario Nacional, hace que el término de prescripción

reiniciara su conteo, pero desde la ejecutoria de dicha sentencia4.

Adicionalmente expresó que no era procedente (i) formular por la vía contenciosa administrativa

excepciones contra el título ejecutivo que no fueron propuestas en el trámite administrativo, como

sucedió en el caso concreto, ni (ii) estudiar de fondo las excepciones propuestas por Telefónica, en

la medida en que no se trata de las previstas de forma taxativa en el artículo 831 del Estatuto

Tributario para el proceso de cobro coactivo.

3. Sentencia de primera instancia

Mediante sentencia del 5 de mayo de 2016, el Tribunal Administrativo del Cesar accedió a las

pretensiones de la demanda al encontrar probada la prescripción de la acción de cobro de

conformidad con lo dispuesto en los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario.

Para el Tribunal, como el mandamiento de pago fue notificado el 8 de enero de 2008, a partir del

día siguiente comenzaba a correr el término de prescripción, el que vencía el 9 de enero de 2013.

En ese sentido, concluyó que la acción de cobro estaba prescrita para la fecha en la que se

reanudó el proceso de cobro coactivo, esto es, para la fecha en la que se expidió la Resolución

No. 0158 del 22 de octubre de 2013, por la que se decidieron las excepciones formuladas contra el

mandamiento de pago.

En consecuencia, declaró la nulidad del proceso de cobro coactivo y le ordenó al municipio de

Becerril la devolución de la suma pagada por Telefónica por concepto de alumbrado público, con sus respectivos intereses.

4. Recurso de apelación

El apoderado del municipio de Becerril interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida

por el Tribunal Administrativo de Cesar a fin de que se revoque y, en consecuencia, se nieguen las pretensiones de la demanda.

Como argumentos del recurso expuso lo siguiente:

- Tal como lo dijo la Corte Constitucional en la sentencia C-649 de 2002, la única intervención directa que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene en los procesos de cobro

coactivo está relacionada con la resolución de excepciones, de conformidad con el artículo 835 del Estatuto Tributario, por lo el juez no está facultado para decidir aspectos de fondo sobre la obligación fiscal.

- No hay prescripción de la acción de cobro porque no transcurrieron más de cinco años entre la expedición de las resoluciones que sirven de título ejecutivo y la notificación del mandamiento de pago.

- El Tribunal no tuvo en cuenta las excepciones propuestas en la contestación de la demanda.

4 Fl. 175.

5. Alegatos de conclusión en segunda instancia

El apoderado de la parte demandante presentó escrito de alegatos de conclusión en segunda

instancia pero los argumentos expuestos no guardan relación con el objeto del presente litigio.

El Municipio de Becerril guardó silencio.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado solicitó revocar la sentencia de primera

instancia y, en su lugar, que la sala se inhiba para pronunciarse sobre la nulidad de la Resolución

0828 de 2009, por haber operado la caducidad de la acción, y declarar la nulidad de las

Resoluciones 0158 de 22 de octubre de 2013 y 0194 de 26 de diciembre de 2013 que resolvieron las excepciones contra el mandamiento de pago5.

Para el Ministerio Público, como el proceso de cobro coactivo que inició con el mandamiento de

pago del 26 de noviembre de 2007 finalizó con la Resolución No. 0009 de 2010, carecía de objeto

la expedición de las resoluciones 0158 de 22 de octubre de 2013 y 0194 de 26 de diciembre de

2013, que resolvieron de manera extemporánea y sin competencia las excepciones contra el

mandamiento de pago.

Por esa razón, si bien los actos que resolvieron las excepciones están viciados de nulidad por falta

de competencia temporal, este hecho no puede afectar la legalidad del acto por el que se liquidó el

crédito fiscal, frente al que no se ejerció ninguna acción judicial y sobre el que ya ha operado el

fenómeno de caducidad.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Sobre la extemporaneidad de la expedición de las Resoluciones 0158 y 0194 de 2013

1.1.- La Sala analizará conjuntamente los cargos de prescripción de la acción de cobro, pérdida de

competencia para resolver las excepciones previas y pérdida de ejecutoriedad de las liquidaciones

oficiales, en vista de que todos se fundan en la supuesta expedición extemporánea de las

Resoluciones 0158 y 0194 de 2013, por las que se resolvieron las excepciones previas

interpuestas por Colombia Telecomunicaciones en el proceso de cobro coactivo iniciado por el

Municipio de Becerril con ocasión de las liquidaciones oficiales del impuesto de alumbrado público

de los períodos 2005 a 2007.

Para la parte demandante y para el Tribunal de primera instancia se configuró la prescripción en la

medida en que las Resoluciones 0158 y 0194 de 2013 fueron expedidas de manera extemporánea,

esto es, después de transcurridos cinco años contados a partir de la notificación de los actos que

constituyen el título ejecutivo, contrariando lo dispuesto en los artículos 817 y 818 del Estatuto

Tributario.

5 Fl. 384.

Para el municipio de Becerril esa actuación, que se califica como extemporánea, fue producto del

cumplimiento de una sentencia del propio Tribunal Administrativo del Cesar, lo que implicó

retrotraer la actuación del proceso de cobro coactivo a la etapa de decisión de las excepciones. En

su sentir, el término de prescripción reinició su conteo desde la ejecutoria de la sentencia del 12 de

septiembre de 2013, de conformidad con el último aparte del artículo 818 del Estatuto Tributario Nacional, por lo que no es posible hablar de prescripción de la acción de cobro.

1.2.- La prescripción de las obligaciones y de la acción de cobro está regulada en los artículos 817 a 819 del Estatuto Tributario nacional.

De acuerdo con esas disposiciones, la acción de cobro y las obligaciones contenidas en actos

administrativos prescriben en el término de cinco años, contado a partir de la fecha en la que la

obligación se hizo exigible o de la fecha de ejecutoria del acto6, respectivamente.

1.3.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 818 del Estatuto Tributario, el término de

prescripción se interrumpe, entre otros supuestos, con la notificación del mandamiento de pago.

Sin embargo, ese término de prescripción empieza a correr de nuevo desde el día siguiente a la

notificación del mandamiento de pago, por lo que la administración tributaria cuenta con cinco años

para hacer efectiva la obligación una vez iniciado el proceso de cobro coactivo. Así lo manifestó

esta Sección en sentencia del 28 de agosto de 20137:

La Sala ha señalado que de la lectura de los artículos 817 y 818 del E.T. se

desprende que la obligación de la Administración no solo es iniciar la acción de

cobro coactivo dentro de los 5 años siguientes a la fecha en que se hizo exigible la

obligación, sino que, una vez iniciada, debe culminarla en ese término, so pena de

que los actos que expida después de expirado el término queden viciados por falta

de competencia temporal. Para estos efectos, advirtió que detrás del término de

prescripción de la acción de cobro coactivo hay poderosas razones de seguridad

jurídica tanto para la Administración como para los contribuyentes. Para la

Administración, porque debe existir siempre un momento definitivo en el que se

consoliden los actos administrativos que expide en el procedimiento de cobro

coactivo. Y, para los contribuyentes, porque la acción de cobro no puede extenderse indefinidamente en el tiempo.

1.4.- Lo previsto en los dos primeros incisos del artículo 818 del Estatuto Tributario no es más que

la consagración del principio de seguridad jurídica que impone imprimirle celeridad a la actuación

de la administración a fin de que las deudas y obligaciones tributarias se recauden con eficiencia y se definan de manera definitiva las situaciones jurídicas particulares.

6 De conformidad con el artículo 829 del Estatuto Tributario, los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo se entienden ejecutoriados (i) cuando contra ellos no proceda recurs o a lguno,

(ii) cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en

debida forma, (iii) cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, o (iv) cuando los

recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revis ión de

impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso.

7 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 28 de agosto de 2013, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, radicado 029-25000-23-27-000-2009-00138- 01(18567). Cfr. Consejo de Estado, Sección Cuarta,

sentencia del 30 de agosto de 2016, radicado 05001-23-31-000-2003-00427-01 (20667), C.P. Jorge Octavio

Ramírez Ramírez, demandante: Paños Vicuña Santa Fe S.A., demandado: DIAN. En esta sentencia se

estudió el tema de la interrupción de la prescripción y la reanudación del conteo en virtud de la suscripción de

un acuerdo de pago y su incumplimiento.

Un proceso de cobro coactivo sin límites temporales generaría una afectación al patrimonio del

deudor por la causación permanente de intereses moratorios, tratándose de dolo, culpa,

negligencia o mora imputable a la administración, lo que podría traducirse en un abuso del derecho o de la posición dominante.

En esa medida, lo que se busca es dotar de racionalidad el ejercicio de la potestad de cobro

coactivo de la administración, estableciéndole un término prudente para ejercerla, pues “no hay

derecho sin acción ni acción sin prescripción o caducidad”8.

1.5.- De otro lado, tal como lo dispone el inciso final del artículo 818 del Estatuto Tributario, la

prescripción de la acción de cobro se suspende hasta que se notifique el pronunciamiento definitivo

de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el caso contemplado en el

artículo 835 ibídem, esto es, cuando conozca de la demanda de las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución.

Una intelección razonable de esas normas permite concluir que la suspensión también opera

cuando se demanda, vía judicial, el acto que da por no presentadas las excepciones y ordena

seguir adelante con la ejecución.

Así pues, una vez ocurrida esa situación –ejecutoriedad de la decisión de la jurisdicción de lo

contencioso administrativo- el término de prescripción, que se encontraba suspendido, vuelve a correr por el tiempo que aún le resta.

1.6.- Atendiendo las anteriores premisas, para la Sala es claro, contrario a lo afirmado por la

demandante y el juez de primera instancia, que en el caso concreto no se configuró prescripción de

la acción de cobro, ni falta de competencia del ente territorial para resolver las excepciones, ni pérdida de ejecutoriedad de las liquidaciones oficiales.

Y eso es así porque el procedimiento de cobro coactivo se suspendió en virtud de la demanda

interpuesta en el año 2010 contra la Resolución No. 0715 del 14 de octubre de 2009, por la que el

Municipio de Becerril, al considerar que no se habían interpuesto excepciones contra el mandamiento de pago No. 1874 de 2007, ordenó seguir adelante con la ejecución.

De hecho, las resoluciones No. 0158 del 22 de octubre de 2013 y 0194 del 26 de diciembre de

2013, “mediante la cual se deciden las excepciones formuladas contra el mandamiento coactivo de

pago contenido en el Resolución No. 1874 del 26 de noviembre de 2007” y “mediante la cual se

decide el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 0158 del 22 de octubre de

2013”, respectivamente, se profirieron en cumplimiento de la sentencia del 12 de s eptiembre de

2013, dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Cesar9.

En esa sentencia, al encontrarse configurada una violación de los derechos al debido proceso y de

defensa por no haberse realizado pronunciamiento alguno sobre el escrito de excepciones

presentado por Telefónica Móviles Colombia –hoy Colombia de Telecomunicaciones- en el proceso

de cobro coactivo, el Tribunal declaró la nulidad de la Resolución No. 0715 de 2009 y dispuso:

ORDENAR al Municipio de Becerril – Cesar, realizar pronunciamiento sobre el escrito

de excepciones, presentado por la Empresa Telefónica Móviles Colombia S.A. de

8 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-835 de 2003.

9 Fls. 400-411.

fecha de recibido 29 de enero de 2008, por las razones expuestas en la parte motiva

de esta sentencia10 (negrillas y mayúsculas originales).

En ese orden de ideas, debe concluirse que los actos demandados se profirieron sin que hubiere

prescrito el plazo de la obligación fiscal que se discute –al haber operado la suspensión del

proceso de cobro- y, además, en cumplimiento de una orden judicial que, en términos prácticos,

retrotrajo el proceso de cobro a la etapa de excepciones, tal como se observa en esta línea de

tiempo:

Fecha Actuación Observaciones

Diciembre de

2006 a octubre

de 2007

Expedición de las liquidaciones-facturas

oficiales del impuesto de alumbrado público

(período gravable 2005-2007)

Noviembre 23 de 2007

Resolución No. 1859 de 2007, por la que se

resuelven los recursos de reconsideración

interpuestos contra las liquidaciones oficiales

A partir de la notificación de este

acto comenzó a correr el término

de prescripción de la acción de cobro

Noviembre 26

de 2007

Resolución No. 1874 de 2007, por la que se

libra mandamiento de pago

A partir de la notificación de este

acto se interrumpió el término de

prescripción de la acción de

cobro. El término de prescripción

comenzó a correr de nuevo al

día siguiente de la notificación del mandamiento de pago.

Enero 23 de

2008

Telefónica Móviles Colombia –hoy

Colombia de Telecomunicaciones- presenta escrito de excepciones previas

Período en el que estuvo

corriendo el término de

prescripción de la acción de

cobro

Octubre 14 de

2009

Resolución No. 715 de 2009, por medio de

la cual se siguió adelante con la ejecución

por no haberse presentado ninguna

excepción por parte de Telefónica Móviles

Colombia –hoy Colombia de

Telecomunicaciones-

Noviembre 12 de 2009

Resolución No. 828 de 2009, por la que se liquida el crédito fiscal

Enero 20 de

2010

Resolución No. 0009 de 2010, con la que

se da por terminado el proceso de cobro coactivo por pago total de la obligación

Marzo 3 de

2010

Telefónica Móviles Colombia –hoy

Colombia de Telecomunicaciones- presenta

demanda contra el mandamiento de pago y

la resolución que ordena seguir adelante con la ejecución

Suspensión del término de

prescripción de la acción de cobro

Septiembre 12

de 2013

Sentencia de segunda instancia proferida

por el Tribunal Administrativo del Cesar,

mediante la cual se declaró la nulidad de la

Resolución No. 715 de 2009 (por la que se

ordenó seguir adelante con la ejecución) y

se ordenó al municipio de Becerril resolver

sobre las excepciones previas presentadas

por Telefónica Móviles Colombia –hoy

A partir de la notificación de esta

sentencia (20 de septiembre de

2013) se reanudó el término de

prescripción de la acción de cobro.

El proceso de cobro coactivo se

retrotrajo a la etapa de

10 Fl. 410 vto.

Colombia de Telecomunicaciones- excepciones previas.

Octubre 22 de

2013

Resolución No. 0158 de 2013, por la que el

municipio de Becerril resuelve sobre las

excepciones previas interpuestas en enero

de 2008 por Telefónica Móviles Colombia –hoy Colombia de Telecomunicaciones-

Estas resoluciones se expidieron

en cumplimiento de una orden

judicial y dentro del término de

prescripción de la acción de cobro.

Diciembre 13

de 2013

Resolución No. 0194 de 2013, por la que se

confirma la Resolución No. 0158 de 2013

Por esas razones, es posible afirmar que en este caso no operó la prescripción de la acción de

cobro ni la pérdida de competencia del ente territorial para pronunciarse sobre las excepciones

propuestas, mucho menos, la falta de ejecutoriedad de las liquidaciones oficiales que dieron origen al proceso de cobro.

Tanto el mandamiento de pago como la decisión de excepciones previas se dieron dentro del

término de prescripción de la acción de cobro, con la suspensión que operó por la demanda

interpuesta por Telefónica Móviles Colombia –hoy Colombia de Telecomunicaciones-, por lo que los cargos analizados no están llamados a prosperar.

2. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en procesos de cobro coactivo – taxatividad de las excepciones

2.1.- Como se expuso en los antecedentes, los demás cargos alegados por la sociedad

demandante se centran en la falta de título ejecutivo, la falta de reglamentación del procedimiento

de cobro coactivo y la incompetencia del alcalde para proferir los actos de determinación del impuesto.

Sin embargo, revisado el escrito de excepciones previas presentado en el proceso de cobro

coactivo se observa que la única excepción alegada ante la administración fue la de falta de

ejecutoria del título ejecutivo.

2.2.- En los términos del artículo 831 del Estatuto Tributario, contra el mandamiento de pago

proceden únicamente siete excepciones: (i) pago, (ii) existencia de acuerdo de pago, (iii) falta de

ejecutoria del título, (iv) pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del

acto administrativo, (v) interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso

de revisión de impuestos, (vi) prescripción de la acción de cobro y (vii) falta de título ejecutivo o

incompetencia del funcionario que lo profirió.

En ese orden de ideas, para la Sala es claro que el cargo de falta de reglamentación del

procedimiento de cobro coactivo alegado por Colombia Telecomunicaciones no está previsto como

una excepción y tampoco fue propuesto en el procedimiento de cobro coactivo, por lo que se abstendrá de analizarlo.

2.3.- De otro lado, debe tenerse en cuenta que la incompetencia del alcalde para proferir los actos

de determinación del impuesto no fue alegada como excepción en el proceso de cobro coactivo,

por lo que no es dable estudiar ese argumento en esta oportunidad.

En todo caso, se trata de un argumento que tiene que ver con la validez del título ejecutivo, asunto

propio de un proceso judicial declarativo, no del proceso ejecutivo.

2.4.- Finalmente, se tiene que tanto en la demanda como en el escrito de excepciones presentado

ante la administración, Colombia Telecomunicaciones fundamentó la excepción de falta de título

ejecutivo en dos argumentos.

El primero, denominado actuación de persona sin competencia para ser autoridad fiscal, se funda

en el hecho de que las facturas-liquidaciones oficiales fueron proferidas por una sociedad de derecho privado en virtud de un contrato de concesión suscrito por el municipio de Becerril.

El segundo argumento está relacionado con el incumplimiento de la firma o sello del control manual automatizado y la consecuente violación del artículo 712 del E.T. y del D.L. 2150 de 1995.

Estos cargos, como puede verse, tienen que ver también con la validez del título ejecutivo, asunto

propio de un proceso judicial declarativo.

2.5.- Recuérdese que las liquidaciones oficiales gozan de presunción de legalidad y esta no es la

vía adecuada para desvirtuarla. Colombia Telecomunicaciones debió demandar por la acción de

nulidad y restablecimiento del derecho las liquidaciones oficiales y no usar este proceso judicial para proponer vicios sobre su expedición o legalidad.

Como lo expuso esta Sección en sentencia del 9 de agosto de 201811, el artículo 829-1 el Estatuto

Tributario establece que en los procesos de cobro coactivo no podrán debatirse asuntos propios

del proceso de determinación12.

Con base en lo anterior, esta Sala ha considerado que no es procedente controvertir la legalidad

de los actos de liquidación oficial mediante excepciones propuestas dentro del proceso de cobro

coactivo, ni en el proceso judicial adelantado contra el acto que negó las excepciones 13. Todo, si se

tiene en cuenta que son dos procesos que pueden tener relación, pero apuntan a propósitos

diferentes. Aquel -el de legalidad de los actos de determinación- a la validez de las liquidaciones;

este -el del cobro- a la eficacia de la obligación.

De lo contrario, se desconocería el carácter ejecutorio del título. Es por esto que, a su vez, ninguna

de las excepciones previstas en la ley permite cuestionar la legalidad del acto que sirve de título ejecutivo14.

11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 70001-23-33-000-

2013-00126-01 (21560). Sentencia del 9 de agosto de 2018. CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

12 Artículo 829-1. Efectos de la revocatoria directa. En el procedimiento administrativo de cobro, no podrán

debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa.

La interposición de la revocatoria directa o la petición de que trata el artículo 567, no suspende el proces o de

cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo.

13 En ese sentido ver la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2017 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Radicado: 76001-23-31-000-2010-00855-02(21693). Actor: Caja de Compensación Familiar del Val le

del Cauca - COMFAMILIAR ANDI –COMFANDI. Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

14 Artículo 831. Excepciones. Contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones:

1. El pago efectivo.

2. La existencia de acuerdo de pago.

3. La de falta de ejecutoria del título.

4. La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha

por autoridad competente.

Eso explica que la ley permita la excepción de “interposición de demandas de restablecim iento del

derecho”, para que, mientras se resuelve la validez del título ejecutivo se enerve la posibilidad de

efectuar el cobro forzoso de la obligación fiscal, ante la falta de ejecutoriedad de aquel15.

En otras palabras, no es posible plantear en este proceso judicial, en el que se controvierte la

legalidad del acto que negó las excepciones propuestas en un proceso de cobro coactivo, los

cargos de nulidad que debieron proponerse en la vía administrativa y en el proceso de nulidad y

restablecimiento del derecho contra los actos de liquidación oficial del tributo.

3. Anotaciones finales

3.1.- En la demanda también se solicita que se declare la nulidad de la Resolución 0828 de 2009,

por medio de la cual se liquidó el crédito; acto que puede ser cuestionado por esta vía judicial al

crear una situación jurídica diferente a la simple ejecución de la obligación tributaria, tal como lo

advertido esta Sección16.

No obstante, tal como lo solicitó el Ministerio Público, la Sala se declarará inhibida para

pronunciarse sobre ese acto al haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción.

En todo caso, tampoco se advierten cargos relacionados con la nulidad de esa resolución por lo

que no habría ningún fundamento jurídico para analizar su legalidad.

3.2.- En el recurso de apelación el municipio de Becerril cuestionó que el Tribunal no se hubiese

pronunciado sobre las excepciones de inepta demanda por incongruencia de los cargos, inepta

demanda por no reunir los requisitos de ley e inepta demanda por no señalar la causal de nulidad

que se configura.

Si bien es cierto que expresamente el Tribunal no se refirió a esas excepciones, debe entenderse

que las despachó de manera desfavorable por cuanto la demanda estaba ajustada a los requisitos

de ley y estuvo bien fundamentada, tanto así que se profirió sentencia de fondo en primera y

segunda instancia.

No obstante, en aras de dar claridad a la decisión, la Sala declarará no probadas esas excepciones

en la parte resolutiva de esta sentencia.

4. Condena en costas

5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impu estos, ante

la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

6. La prescripción de la acción de cobro, y

7. La falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió.

15 En este sentido ver la sentencia proferida el 12 de agosto de 2014 por la Sección Cuarta del Consejo de

Estado. Radicado: 50001-23-31-000-2010-00558-01 (20298). Actor: Empresa Colombiana de Petróleos –

ECOPETROL. Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Auto del 26 de mayo de 2016.

Proceso 08001-23-33-000-2014-00306-01 (21889). C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

No habrá lugar a condena en costas (gastos o expensas del proceso y agencias del derecho)

porque en el expediente no se probó su causación, como lo exige el numeral 8 del artículo 365 del

CGP, aplicable al caso concreto por expresa remisión del artículo 188 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección

Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1.- Por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia, se revoca la sentencia

del 5 de mayo de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar en el proceso de la

referencia. En su lugar, se niegan las pretensiones de la demanda.

2.- Inhibirse para pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución 0828 de 2009, por haber

operado el fenómeno de la caducidad de la acción.

3.- Se declaran no probadas las excepciones de inepta demanda por incongruencia de los cargos,

inepta demanda por no reunir los requisitos de ley e inepta demanda por no señalar la causal de nulidad que se configura.

4.- De conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, no se condena en costas habida cuenta de que en el expediente no hay prueba de que se causaron.

5.- Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Presidente de la Sala

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero