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CONSEJO DE ESTADOSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTAConsejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Bogotá, D.C., Nueve (9) de julio de dos mil quince (2015)

Radicación: 250002327000201100151-01No. Interno: 19609Asunto: Acción de nulidad y restablecimiento del derechoDemandante: Fundación Jaime DuqueDemandado: Municipio de Tocancipá

FALLO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Fundación Jaime Duquecontra la sentencia del 10 de abril de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo deCundinamarca, que negó las siguientes pretensiones:

“a) Anular (art. 84 C.C.A.) los actos administrativos por medio de los cuales se asignó yconfirmó la contribución de valorización por beneficio local, para la ejecución de unplan de obras en el municipio de Tocancipá a cargo de mi representada, cuyapersonería asumo, en cuantía de $188.325.491, contribución contenida en la ResoluciónNo. 0090, de fecha mayo 24 de 2010, expedida por la Gerencia Financiera de la Alcaldíade Tocancipá y confirmada por la Resolución No. 005, de fecha diciembre 28 de 2010,expedida igualmente por la Gerencia Financiera, notificada por edicto, el cual fuedesfijado en fecha enero 28 de 2011, actuación con la cual se agotó la vía gubernativa endebida forma, así como los demás actos de trámite que le precedieron, los cuales seindican en los hechos de este libelo (art. 138 C.C.A.)

b) Ordenar que, como consecuencia de la anulación de los Actos Administrativos antesmencionados, se restablezca el derecho a mi representada (art. 85 C.C.A.), para lo cualdeberá declararse que la FUNDACIÓN JAIME DUQUE no debe suma alguna almunicipio de Tocancipá, correspondiente a la contribución de valorización por beneficiolocal para la ejecución de un plan de obras, ordenada en el Acuerdo 014 de 2009,expedido por el Concejo Municipal de Tocancipá, y asignada mediante la resolución quees objeto de la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de acuerdo conlas pretensiones de la presente demanda”

1. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS

Mediante la Resolución 90 del 24 de mayo de 2010, el Gerente Financiero del Municipio deTocancipá asignó la contribución de valorización por beneficio local, establecida en el Acuerdo 14 de


2009, al predio con cédula catastral 25817000000050054 de propiedad de la Fundación JaimeDuque, por valor de $188.325.491.

La Resolución 90 de 2010 fue confirmada mediante la Resolución 5 del 28 de diciembre de 2010,con ocasión del recurso de reconsideración interpuesto por la parte actora.

2. ANTECEDENTES PROCESALES

2.1. LA DEMANDA

El apoderado judicial de la sociedad demandante formuló las pretensiones transcritas al inicio deesta providencia.

2.1.1. Normas violadas

La demandante invocó como violadas las siguientes disposiciones legales y constitucionales:

Artículos 29, 95 numeral 9, 313 [numeral 3] y 338 de la Constitución Política. Inciso segundo del parágrafo del artículo 92 de la Ley 136 de 1994. Artículo 47 del Decreto 1 de 1984 Numeral 8 del artículo 74 y numeral 4 del artículo 76 de la Ley 715 de 2001. Artículos 6 [parágrafo] y 10 [parágrafo] del Acuerdo 14 de 2009, expedido por el Concejo

Municipal de Tocancipá.

2.1.2. Concepto de la violación

Violación de los artículos 29 de la Constitución Política; 92 [parágrafo] de laLey 136 de 1994 y, 47 del Decreto 01 de 1984

La Administración de Tocancipá violó el inciso final del artículo 92 de la Ley 136 de 1994, porque elacto que liquidó la contribución de valorización sólo concedió el recurso de reconsideración ante elmismo funcionario que lo expidió (Gerente Financiero), a pesar de que éste actuó como delegatariodel Alcalde. Que, por ende, también procedía el recurso de apelación.

Dijo que mientras que el Decreto 111 de 20081 alude a la procedencia de los recursos de reposicióny/o apelación, el Acuerdo 14 de 2009 ordena que, para efectos de la discusión del acto liquidatoriode la contribución de valorización por beneficio local, se aplique lo dispuesto en el EstatutoTributario Nacional.

Sostuvo que el Municipio de Tocancipá adoptó el procedimiento establecido en el EstatutoTributario Nacional, en relación con el acto que fijó la contribución por beneficio local. Sin embargo,

1 Estatuto de Rentas de Tocancipá.


agregó, al expedir el acto, la Gerencia Financiera debió precisar que, además del recurso dereconsideración, procedía el recurso de apelación ante el Alcalde, pues el Gerente Financiero actuócomo delegatario del Alcalde de Tocancipá.

Adujo que al darse, únicamente, la oportunidad de interponer el recurso de reconsideración ante elmismo funcionario que expidió el acto, además de contrariar lo señalado en el artículo 47 delDecreto 01 de 1984, limitó el derecho de defensa de la Fundación, pues no se le permitió acudir anteel superior jerárquico, en este caso, el Alcalde del municipio, en procura de la revocatoria del actoexpedido.

Resaltó que la Gerencia Financiera del municipio desconoció el artículo 92 [parágrafo] de la Ley 136de 1994, que dispone que contra los actos de los delegatarios procede el recurso de apelación ante elAlcalde.

Finalmente, anotó que, por la misma razón, la Administración municipal violó los artículos 47 delDecreto 01 de 1984 y 29 de la Constitución Política.

Falsa motivación de los actos administrativos

La parte actora afirmó que el Acuerdo 14 de 2009 no definió los sujetos de la contribución, ni elhecho generador, ni la tarifa. Que el Acuerdo no remite a otra norma que defina los elementos de laobligación tributaria, como es el Estatuto de Valorización2 o cualquier otra norma en la que seestablezcan claramente dichos elementos, y que pudiera tomarse como referente para dar porcumplidos los requisitos fijados en el artículo 338 de la Constitución Política.

Dijo que como los actos administrativos acusados se fundamentaron en el Acuerdo 5 de 2009, paraseñalar los elementos de la contribución, el Municipio de Tocancipá incurrió en la causal de falsamotivación, pues el Acuerdo 14 de 2009 no remite al Acuerdo 5 de 2009.

Pérdida de competencia para expedir el acto acusado y violación del numeral 3del artículo 313 de la Constitución Política

La demandante aseveró que el Acuerdo 14 de 2009, que creó la contribución de valorización porbeneficio local para la ejecución de un plan de obras, facultó a la Secretaría de Hacienda Municipal,o a la entidad que hiciera sus veces, para liquidar, asignar y recaudar la contribución de valorizaciónallí establecida.

Adujo que, para el efecto anterior, se otorgó un plazo de tres meses para la expedición del acto queasignaba la contribución, facultad que, para la demandante, implicó delegar una facultad propia delConcejo, como es la de fijar la tarifa3.

2 Acuerdo 5 de 20093 Artículo 8 del Acuerdo 14 de 2009.


Señaló que el acto de asignación de la contribución demandado es posterior al que fijó la tarifa. Portanto, sostuvo que si dicho acto fijó el plazo de tres meses para la expedición del acto que liquidabala contribución de valorización, ello quería decir que antes de ese plazo se debió establecer la tarifade la contribución, ya que esa facultad no puede darse de manera indefinida, sino “pro tempore”, esdecir, por un tiempo determinado.

Explicó que el Acuerdo 14 de 2009 fue aprobado, en segundo debate, el 7 de septiembre de 2009.Que el artículo 8 del mismo Acuerdo dispuso que el acto administrativo que asignaba lacontribución, y, por ende, la fijación de la tarifa, debía producirse dentro de los tres mesessiguientes a la aprobación de dicho Acuerdo.

Advirtió que el artículo 8 del Acuerdo 14 de 2009 fijó un plazo de tres meses para el ejercicio de lasfacultades de la Gerencia Financiera, contado a partir de la fecha de aprobación del Acuerdo, esdecir, el plazo para asignar la contribución inició el 7 de septiembre de 2009 y finalizó el 7 dediciembre del mismo año. Añadió que este plazo fue modificado por el Acuerdo 3 de 2010, queredujo el plazo a dos meses, lo que produjo efectos, toda vez que el término ya había vencido.

Indicó que al modificarse el Acuerdo 3 de 2010 y no el Acuerdo 14 de 2009, el Acuerdo 4 de 2010 noextendió el plazo que vencía el 7 de diciembre de 2009, sino que fijó un nuevo plazo de dos meses,contado a partir de la vigencia del Acuerdo 3 de 2010, el que vencía el 2 de mayo de 2010.

En consecuencia, resaltó que la competencia de la Gerencia Financiera para asignar la contribuciónexpiró el 2 de mayo de 2010, fecha en la que perdió competencia para expedir la liquidación de lacontribución de valorización para la ejecución del plan de obras a que hacía referencia el Acuerdo14 de 2009. Por lo tanto, la Resolución 28 del 24 de mayo de 2010, que fijó la contribución a cargode la actora se expidió de forma extemporánea y, por ende, sin competencia para el efecto.

Violación de los artículos 6 [parágrafo] y 10 [parágrafo] del Acuerdo 14 de2009, por extralimitación de funciones

La demandante dijo que el parágrafo del artículo 6 del Acuerdo 14 de 20094 señaló la forma decalcular la contribución de valorización para cada predio.

Alegó que la Gerencia Financiera del Municipio de Tocancipá no podía fijar una fórmula diferente ala establecida en el Acuerdo 14 de 2009, para obtener el monto de la contribución. Para lademandante, dicha dependencia incurrió en extralimitación de funciones, pues ni la Constitución nila ley le dan atribuciones para modificar, adicionar o complementar los Acuerdos expedidos por elConcejo de Tocancipá.

Indicó que la violación del Acuerdo 14 de 2009 se evidencia al comparar las fórmulas allí fijadas conlas de la Resolución que asignó la contribución, así:

4 “El monto de la contribución de valorización a cargo de cada predio será el resultado de multiplicar el área de terrenopor los coeficientes numéricos que correspondan a la destinación económica y el grado de beneficio”.


Resolución que asigna la contribución Acuerdo 014/09, Artículo 6º, Par 1ºC.I.=M.D.x(Area Fisica x F.D.E. x F.G.B./A.V.) C.I.=(Area Física x F.D.E. x F.G.B)

Donde:C.I. = Contribución de valorización individualM.D. = Monto distribuibleÁrea Física = Área del terrenoF.D.E. = Factor Destinación EconómicaF.G.B. = Factor Grado de BeneficioA.V. = Suma de las áreas ampliadas o Area Virtual

Advirtió que a la fórmula establecida en la resolución que asignó la contribución, la GerenciaFinanciera le agregó dos elementos no contemplados en el Acuerdo 14, a saber: el montodistribuible (M.D.) y la suma de las áreas ampliadas o área virtual (A.V.).

Extralimitación de funciones y violación del numeral 9 del artículo 95 de laConstitución Política

La parte actora señaló que la resolución demandada violó el numeral 9 del artículo 95 de laConstitución Política, porque liquidó la contribución para la construcción de una vía que no espropiedad del Municipio de Tocancipá, e incurrió, además, en extralimitación de funciones.

Para la demandante, no es justo ni equitativo reemplazar las obligaciones inherentes alDepartamento de Cundinamarca, al imponer cargas sobre inmuebles ubicados en la jurisdicción delMunicipio de Tocancipá, pues, por ley, al Departamento le corresponde la construcción ymantenimiento de sus vías carreteables, así como señalar bajo qué figura realiza su construcción ymantenimiento.

2.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El apoderado judicial del Municipio de Tocancipá pidió que se negaran las pretensiones de lademanda, y se pronunció frente a los cargos de violación en los siguientes términos:

Propuso la excepción de fondo del reconocimiento del acuerdo de pago suscrito entre la Fundación yel Municipio de Tocancipá, en el que la Fundación reconoció la obligación de pagar la contribuciónde valorización fijada en los actos administrativos demandados.

Violación del artículo 29 de la Constitución Política por no haberse concedidoel recurso de apelación

En cuanto a la competencia para resolver el recurso de reconsideración, dijo que debía tenerse encuenta que el artículo 15 del Decreto 1604 de 1966 señala que “los Departamentos, el DistritoEspecial de Bogotá y los Municipios establecerán los recursos administrativos sobre las


contribuciones de valorización, en la vía gubernativa y señalarán el procedimiento para suejercicio”.

Afirmó que el artículo 16 del Acuerdo 14 de 2009, “Por el cual se autoriza el cobro de unacontribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras”,estableció que la notificación, la discusión del acto administrativo de asignación de la contribuciónde valorización, y su cobro y recaudo, se ciñe a lo establecido en el Estatuto Tributario Nacional.

Indicó que el artículo 5 del Acuerdo 5 de 2009, “Estatuto de Valorización del municipio deTocancipá”, precisa que: “la Secretaría Municipal de Hacienda o la entidad que defina el Alcalde,se encargará de la gestión, cálculo, determinación, asignación, recaudo, fiscalización, discusión,cobro, devolución y, en general, de la administración de esta contribución”.

Dijo que la Secretaría de Hacienda del Municipio de Tocancipá, hoy Gerencia Financiera, no tiene lafacultad delegada de gestionar, calcular, determinar, asignar, recaudar, fiscalizar, discutir, cobrar,devolver y, en general, administrar la contribución, sino que la recibió directamente del ConcejoMunicipal de Tocancipá. Que, en consecuencia, no se aplica el parágrafo del artículo 92 de la Ley136 de 1994, o cualquier otra norma que reglamente la figura de la delegación de funciones.

Falsa Motivación

El Municipio adujo que los actos administrativos demandados tienen como fundamento losAcuerdos 5 y 14 de 2009, el artículo 338 de la Constitución Política y el Decreto 111 de 2008, razónpor la que se encuentran debidamente motivados, pues exponen, de manera clara, las razoneslegales y fácticas que dieron lugar a la asignación de la contribución de valorización.

Pérdida de competencia para expedir el acto y violación del numeral 3 delartículo 313 de la Constitución Política

Dijo que mediante el artículo 1 del Acuerdo 3 del 2 de marzo de 2010, el Concejo Municipal deTocancipá otorgó a la Gerencia Financiera del municipio la facultad de asignar la contribucióndentro de los dos meses siguientes a su aprobación.

Sostuvo que el artículo 5 del Acuerdo 4 de 2010 modificó el artículo 1 del Acuerdo 3 de 2010, en elsentido de otorgar un término de tres meses, contado a partir de la fecha de aprobación ypublicación del Acuerdo 4 (29 de abril de 2010), para expedir los actos de asignación de lacontribución de valorización.

Advirtió que como la resolución de asignación de la contribución fue expedida el 24 de mayo de2010, debe entenderse que se profirió dentro del término legalmente establecido para el efecto.

Violación de los artículos 6 [parágrafo] y 10 [parágrafo] del Acuerdo 014 de2009


Indicó que el artículo 4 del Acuerdo Municipal 4 de 2010, modificatorio del anexo 1 del AcuerdoMunicipal 14 de 2009, señala la tarifa aplicada por la Gerencia Financiera del municipio en laresolución demandada, razón por la que se ajustó a derecho la liquidación efectuada en los actosdemandados.

Liquidación de la contribución de valorización por una vía que no es propiedaddel municipio

El Municipio de Tocancipá comentó que, en el proceso de formación de la contribución devalorización, solicitó al Departamento de Cundinamarca la autorización para intervenir el tramoLucta – Crown, de propiedad del Departamento. Advirtió que esa autorización fue otorgada pormedio de la Resolución 48 del 19 de abril de 2011, proferida por la Secretaría de Transporte yMovilidad del Departamento.

2.3. LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda.

En cuanto a la excepción, consideró que no procedía pues no existía prueba en el expediente delsupuesto acuerdo de pago que invocó el Municipio demandado.

Frente a los cargos de violación consideró:

Vulneración del debido proceso por no haberse concedido el recurso deapelación

Precisó que, conforme con el Decreto 1604 de 1966 y la Ley 25 de 1921, el Municipio de Tocancipácuenta con amplias facultades para establecer, autónomamente, el procedimiento a seguir en elproceso de determinación de la contribución de valorización, especialmente lo que tiene que ver conlos recursos que proceden para agotar la vía gubernativa.

Indicó que en desarrollo de las facultades otorgadas por la Ley, el Concejo Municipal de Tocancipáexpidió el Acuerdo 14 de 2009, mediante el que autorizó el cobro de una contribución devalorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras. Que, respecto al procesode discusión del acto de asignación, el Acuerdo 14 de 2009 remite taxativamente a lo establecido enel Estatuto Tributario Nacional, que fija el recurso de reconsideración como único recurso contra losactos administrativos de carácter fiscal dictados por el Municipio.

Advirtió que la Resolución 90 de 2010, por medio de la cual se liquidó y asignó la contribución devalorización por beneficio local a la demandante, se fundamentó en el Acuerdo 14 de 2009, en cuyoartículo 3 se establece el recurso de reconsideración como mecanismo de impugnación contra elacto de asignación, en concordancia con el artículo 720 del Estatuto Tributario.


Con base en lo anterior, concluyó que los actos acusados se ajustaron al procedimiento establecidoen los Acuerdos municipales que le sirvieron de sustento jurídico, y con el Estatuto TributarioNacional, en cuanto al recurso de reconsideración se refiere.

Indicó que, en materia de contribución de valorización, no se aplica el parágrafo del artículo 92 de laLey 136 de 1994, pues, sobre dicha materia se aplican de preferencia el Decreto 1604 de 1996, la Ley383 de 1997 y el Estatuto Tributario Nacional, así como el Acuerdo 14 de 2009, sobre las normasgenerales. Advirtió que de estas disposiciones se desprende que contra la resolución de asignaciónde la contribución de valorización sólo procede el recurso de reconsideración y no el de apelación.

Además, dijo que la competencia para la administración del gravamen no radicó en la GerenciaFinanciera del municipio, por medio de acto de delegación, requisito sine qua non para aplicar elparágrafo del artículo 92 de la Ley 139 de 1994.

Después de transcribir el artículo 5 del Acuerdo 5 de 2009, sostuvo que la facultad o competencia dela Secretaría de Hacienda, que fue sustituida posteriormente por la Gerencia Financiera por mediode decreto municipal, para administrar la contribución y adelantar el proceso de discusión deltributo, fue conferida directamente por el Acuerdo 5 de 2009 y por los artículos 8, 9 y 10 delAcuerdo 14 de 2009 a dicha entidad.Advirtió que, por lo anterior, no era necesario que el Alcalde del municipio expidiera un acto paratransferir, temporalmente, la competencia para la gestión de la contribución de valorización, pueslos mencionados Acuerdos municipales no son simplemente una norma de autorización para que elAlcalde radique las competencias que le fueron conferidas, sino que son un instrumento queestablece la competencia para la gestión de la contribución en cabeza de la Gerencia Financiera.

Concluyó que la resolución que asignó la contribución se basó en instrumentos legales vigentes, quedefinen los elementos esenciales del tributo, y que como el Acuerdo 14 de 2009 no modificó loselementos cualitativos del gravamen, estos siguen definidos en el Acuerdo 5 de 2009, el que,taxativamente, remite a la resolución de asignación.

Finalmente, dijo que no es cierto que la Gerencia Financiera del municipio subrogue la competenciaprivativa del Concejo Municipal señalada en el artículo 338 de la Constitución, pues, precisamente,el Municipio acudió a los elementos esenciales del tributo fijados en el Acuerdo 5 de 2009, paraexpedir los actos administrativos demandados.

Pérdida de competencia para expedir el acto y violación del numeral 3 delartículo 313 de la Constitución Política

El Tribunal puso de presente que el artículo 8 del Acuerdo 014 de 2009 dispuso que la GerenciaFinanciera del municipio, o la dependencia que hiciera sus veces, expediría, dentro de los tres (3)meses siguientes a la aprobación de dicho Acuerdo, el acto administrativo que asigne lacontribución de valorización, con indicación del nombre del sujeto pasivo, la dirección del predio, lacédula catastral y el área gravada. Luego, transcribió el artículo 1 del Acuerdo 3 de 2010.


Con base en las anteriores disposiciones, puntualizó que la facultad que, inicialmente, se otorgó a laGerencia Financiera del municipio de Tocancipá, por tres meses, para expedir el acto de asignaciónde la contribución de valorización, vencía el 15 de diciembre de 2009, pues la publicación delAcuerdo 14 de 2009 se hizo el 15 de septiembre de 2009.

Sostuvo que con la expedición del Acuerdo 3 de 2010, que derogó el artículo 8 del Acuerdo 14 de2009, el plazo de tres meses se redujo a dos, contado a partir de la publicación del Acuerdo 14, de talforma que el plazo que tenía la Gerencia Financiera para expedir la resolución de asignación vencíael 15 de noviembre de 2009, teniendo en cuenta que la publicación y vigencia del artículo 8 delacuerdo 14 de 2009, ocurrió el 15 de septiembre de 2009.

Advirtió que el Acuerdo 4 de 2010 modificó el artículo 1 del Acuerdo 3 de 2010, y amplió por dosmeses más el término concedido a la Gerencia Financiera del municipio para proferir los actos deasignación de la contribución. Por tanto, agregó, la competencia de la Administración municipal seextendió hasta el 8 de julio de 2010, pues el Acuerdo 4 de 2010 se publicó el 8 de mayo del mismoaño.

Con base en el anterior análisis, concluyó que la Gerencia Financiera del municipio teníacompetencia para proferir la Resolución 90 de 2010, pues se hizo dentro del término para el que fuefacultado por el Concejo Municipal de Tocancipá en los acuerdos 14 de 2009, y 3 y 4 de 2010, cuyovencimiento acaeció el 8 de julio de 2010.

Violación de los artículos 6 y 10 [parágrafo] del Acuerdo 014 de 2009 porextralimitación de funciones

El Tribunal consideró que la asignación de la contribución de valorización fijada en la resoluciónacusada, tuvo en cuenta la fórmula que estableció el Acuerdo 4 de 2010. Advirtió que el GerenteFinanciero calculó la contribución con base en el método previsto en el Acuerdo 14 de 2009,modificado por el Acuerdo 04 de 2010, actuación que estuvo ajustada a la ley.

Extralimitación de funciones y violación del numeral 9 del artículo 95 de laConstitución Política

El Tribunal señaló que el acto de liquidación y asignación de la contribución de valorización a lademandada, se expidió con apego a lo prescrito en los artículos 1, 2, 3 y 13 del Acuerdo 14 de 2009 y1 del Acuerdo 4 de 2010, en los que se estableció el Plan de Obras y la Zona de Influencia de lacontribución, respectivamente.

Advirtió que, mediante la Resolución 48 de 19 de abril de 2011, el Secretario de Transporte yMovilidad del Departamento de Cundinamarca autorizó al municipio de Tocancipá para intervenirla vía departamental, dentro de la que se encuentra la ampliación y construcción del anillo vialautódromo desde la Glorieta Emgesa – Crown hasta La Pelanga. Esta autorización incluyó laasignación, liquidación, recaudo y cobro de la contribución de valorización sobre dicho tramo,aprobado en el plan de obras establecido en los acuerdos 14 de 2009 y 4 de 2010.


Concluyó que el Municipio de Tocancipá, por conducto de la Gerencia Financiera, estaba facultadopara intervenir el tramo vial Lucta-Crown y liquidar la contribución de valorización a loscontribuyentes de su jurisdicción, con la inclusión del costo correspondiente a dicho segmento delplan de obras dentro del monto del costo total, y en el monto distribuible. Lo anterior, conforme conlos artículos 16 y 17 del del Decreto 1604 de 1996.

2.4. EL RECURSO DE APELACIÓN

El apoderado de la sociedad actora recurrió la decisión del Tribunal, y precisó lo siguiente:

Violación del debido proceso y del artículo 92 de la Ley 136 de 1994 y artículo47 del Código Contencioso Administrativo

La demandante dijo que en ningún momento alegó que no procediera el recurso de reconsideracióncontra el acto de asignación de la contribución, sino el hecho de que en la resolución acusada no seseñalara que también procedía el recurso de apelación ante el Alcalde del municipio de Tocancipá.

Reiteró que la Ley 136 de 1994, que desarrolla el artículo 211 de la Constitución Política, es unanorma especial que se aplica al proceso de discusión de la contribución y a los actos que expide laAdministración municipal, cuando dichos actos son proferidos por delegatarios del Alcalde y no porel Alcalde mismo.

Anotó que el recurso de apelación, establecido en el artículo 92 de la Ley 136 de 1994, pretendegarantizar el derecho de defensa del administrado, al dejar en manos del delegante (Alcalde) laposibilidad de ejercer el control de legalidad de los actos expedidos por el delegatario (GerenteFinanciero del municipio).

Aseveró que al expedirse la resolución que asignó la contribución de valorización, el GerenteFinanciero actuó por delegación del Alcalde, razón por la que, en aplicación del artículo 211 de laConstitución Política, en concordancia con al artículo 92 de la Ley 136 de 1994, contra dicharesolución debió concederse el recurso de apelación ante el Alcalde.

Para la demandante, el Tribunal se equivocó al considerar que la asignación de la competencia paraexpedir la resolución de liquidación de la contribución de valorización la hizo, directamente, elAcuerdo 5 de 2009, ya que el Concejo del municipio no tiene la facultad para establecercompetencias en las dependencias de la Alcaldía.

Falsa motivación

Adujo que el Acuerdo 14 de 2009 no definió de manera directa los sujetos activo y pasivo, ni elhecho generador de la contribución por valorización. Que estos elementos de la obligacióntributaria se encuentran definidos en el Acuerdo 5 de 2009 o Estatuto de Valorización del Municipiode Tocancipá.


Aseguró que, como la Administración se basó en el Acuerdo 5 de 2009 para definir los elementosdel tributo, y no en el Acuerdo 014 del mismo año, incurrió en una falsa motivación, porque sefundamentó en una disposición diferente a aquella que creó la contribución de valorización demanera específica.

Anotó que la falsa motivación consistió en el hecho de tomar como fundamento legal para laexpedición de la Resolución que fijó la contribución, una norma que no podía ser el sustento de loselementos de la obligación tributaria de que trata el artículo 338 de la Constitución Política, en estecaso, el Acuerdo 5 de 2009, pues al no ser definidos los elementos por el Acuerdo 14 de 2009, nopodía tomarse como referente para dichos efectos el Acuerdo 5.

Pérdida de competencia para expedir el acto acusado y violación del numeral3º del artículo 313 de la Constitución Política

La parte actora insistió en que al momento de la expedición del acto que fijó la contribución, laGerencia Financiera no tenía competencia para ello por las siguientes razones:

Anotó que el artículo 8 del Acuerdo 14 de 2009 fijó un plazo de tres meses para que la GerenciaFinanciera expidiera el acto que asignaba la contribución de valorización por beneficio local para laejecución del plan de obras allí previsto.

Explicó que el plazo comenzó a correr a partir de la fecha de aprobación del Acuerdo 14, es decir,desde el 7 de septiembre de 2009, y se venció el 7 de diciembre del mismo año, sin que se cumplierala orden impartida por el Concejo Municipal.

Dijo que el 25 de febrero de 2010, esto es, casi tres meses después del vencimiento del plazo quetenía la Gerencia Financiera para expedir las resoluciones que asignaban la contribución devalorización, se surtió el primer debate en el Concejo municipal para efectos de ampliar el plazoestablecido.

Señaló que de acuerdo con los principios de la técnica legislativa, este plazo no era ampliable, todavez que sólo pueden ampliarse los plazos no vencidos, so pena de que deba fijarse un nuevo plazo.Añadió que el Concejo del municipio de Tocancipá modificó el artículo 8 del Acuerdo 14 de 2009,por medio del artículo 1 del Acuerdo 3 de 2010, y amplió el plazo que se encontraba vencido.

Violación de los artículos 6 [parágrafo] y 10 [parágrafo] del Acuerdo 014 de2009, expedido por el Concejo Municipal de Tocancipá

La demandante aseveró que como el Acuerdo 4 de 2010 no modificó ninguno de los artículos delAcuerdo 014 de 2009, respecto de la fórmula para la determinación del monto de la contribuciónindividual, debe considerarse que no existió modificación del artículo 6 del Acuerdo 14 de 2009,razón por la que la Gerencia Financiera del municipio de Tocancipá incurrió en extralimitación defunciones, pues fijó una fórmula distinta a la prevista en el artículo 6 del Acuerdo 14 de 2009.


Violación del numeral 9 del artículo 95 de la Constitución Política

En sentir de la parte actora, al momento de la aprobación del Acuerdo 14 de 2009 no se contaba conla aprobación departamental para la intervención de la vía Lucta – Crown. Dijo que este hechoconstituye una irregularidad no sólo en el trámite de la contribución ante el Concejo de Tocancipá,sino en la aprobación de la ejecución del conjunto de obras.

Además, dijo que, de conformidad con el artículo 74, ordinal 8, de la Ley 715 de 2001, lecorresponde al Departamento de Cundinamarca intervenir la vía Lucta – Crown, razón por la que elSecretario de Tránsito y Movilidad también incurrió en extralimitación de funciones.

2.5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La demandante no intervino en esta etapa procesal.

El Municipio de Tocancipá reiteró los planteamientos de la contestación de la demanda.

2.6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El representante del Ministerio Público no rindió concepto.

3. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Le corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra lasentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 10 de abril de 2012, que negó lapretensión de nulidad de la Resolución 90 del 24 de mayo de 2010, y su confirmatoria, Resolución 5del 28 de diciembre de 2010, mediante las que el Gerente Financiero del Municipio de Tocancipáasignó la contribución de valorización por beneficio local, para la ejecución de cierto plan de obras,a cargo de la Fundación demandante.

En los términos del recurso, la Sala decidirá: i) si se violó el derecho al debido proceso de lademandante por no haberse concedido el recurso de apelación contra la Resolución 90 del 24 demayo de 2010; ii) si los actos administrativos demandados incurrieron en la causal de falsamotivación; iii) si la Gerencia Financiera del municipio de Tocancipá tenía competencia paraexpedir los actos administrativos acusados; iv) si el Gerente Financiero del municipio se extralimitóen sus funciones al liquidar la contribución por valorización a cargo de la demandante y, v) si sevioló el numeral 9 del artículo 95 de la Constitución Política.

Al decidir el caso sub examine, la Sala adoptará las consideraciones que hizo al resolver un casosimilar, en el que se discutió la asignación de la contribución de valorización que hizo el Municipiode Tocancipá a otro predio de propiedad de la Fundación demandante, ordenada por el Acuerdo 14


de 20095. Para efectos prácticos, se analizarán los cargos en el orden en que fueron propuestos porla demandante.

3.1. DE LA VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO POR NO HABERSECONCEDIDO EL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA EL ACTO DEASIGNACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN

Según la apelante, la Gerencia Financiera del Municipio de Tocancipá debió conceder, ante elAlcalde del municipio, el recurso de apelación que interpuso contra la Resolución 90 del 24 de mayode 2010, en aplicación del artículo 211 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 92de la Ley 136 de 1994.

Al respecto, se precisa que el artículo 5 del Acuerdo 5 de 2009, “Por medio del cual se adopta elEstatuto de Valorización del Municipio de Tocancipá,” en cuanto a la liquidación y discusión deltributo, precisó que: “La Secretaría Municipal de Hacienda6 o la entidad que defina el Alcalde, seencargará de la gestión, cálculo, determinación, asignación, recaudo, fiscalización, discusión,cobro, devolución y, en general, de la administración de esta contribución”.

El Acuerdo 14 de 2009, “Por el cual se autoriza el cobro de una contribución de valorización porbeneficio local para la construcción de un plan de obras”, señaló, en el artículo 9, lo siguiente:

“Artículo 9. NOTIFICACIÓN Y DISCUSIÓN. El acto administrativo que ordena lacontribución a cada sujeto pasivo se notificará en la forma prevista en el EstatutoTributario Nacional y las normas que lo modifiquen o adicionen.

PARÁGRAFO. En el acto administrativo que ordena la contribución a cada sujeto pasivo seinformarán los recursos legales que proceden contra el mismo.

[…]

ARTÍCULO 16. En lo que compete a la notificación, discusión del acto administrativo deasignación de la contribución de valorización, cobro y recaudo se aplicará lo establecido enel Estatuto Tributario Nacional”. (Subraya la Sala)

El artículo 720 del Estatuto Tributario Nacional regula el recurso de reconsideración que procedecontra ciertos actos expedidos por la Administración tributaria. Sin embargo, este artículo no prevéque los funcionarios competentes para decidir el recurso7, sean superiores jerárquicos de quienes

5 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 17 de septiembre de 2014, expediente 250002327000201100140-01,número interno 19896, Consejera ponente Martha Teresa Briceño de Valencia.

6 Hoy Gerencia Financiera7 Art. 721 del Estatuto Tributario. Corresponde al jefe de la unidad de recursos tributarios, fallar los recursos dereconsideración contra los actos de determinación de impuestos y que imponen sanciones (…).


profieren los actos de determinación del tributo. Es decir, que la estructura del recurso no estádispuesta por competencias verticales o por una relación de inferior y superior jerárquico, sino defuncionarios de distintas unidades en un plano horizontal8.

En el caso en estudio, se advierte que el Municipio de Tocancipá no cuenta con la estructuraorgánica que permita que los recursos sean decididos por funcionarios distintos, como sí ocurre anivel nacional, pues la competencia para asignar la contribución corresponde al Gerente Financierodel municipio (artículo 8 del Acuerdo 14 de 2009), y a este funcionario corresponde también ladiscusión del acto, conforme con el Acuerdo 5 de 2009, competencia que, por lo demás, la parteactora no cuestionó en la demanda.

De otra parte, en este caso no se aplica el parágrafo del artículo 92 de la Ley 136 de 19949, según elcual, contra los actos de los delegatarios del Alcalde procede el recurso de apelación. Lo anterior,porque la función de asignar la contribución de valorización fue otorgada directamente por elConcejo Municipal de Tocancipá a la Secretaría Municipal de Hacienda (hoy Gerencia Financiera),según el artículo 8 del Acuerdo 14 de 2009, motivo por el que la Gerencia Financiera no esdelegataria del Alcalde ni del Concejo, sino que actúa de acuerdo con la competencia asignada por laautoridad competente.

En esa medida, no procede el recurso de apelación contra la resolución demandada, comoequivocadamente lo sostiene la demandante, por cuanto la discusión del tributo se regula por elEstatuto Tributario, y esta normativa contempla, en general, el recurso de reconsideración comomecanismo de defensa contra los actos de determinación de los tributos10.

En cuanto al alegato según el cual el Alcalde del municipio de Tocancipá delegó en el GerenteFinanciero la función de asignar la contribución, se precisa lo siguiente:

El artículo 24 del Decreto 23 del 8 de abril de 2009, que establece la “[N]ueva Estructura Orgánicade la Administración Central del Municipio de Tocancipá, Cundinamarca y se señalan lasfunciones de sus dependencias11”, señala la misión y las funciones de la Gerencia Financiera, que seasignan de forma directa y no por delegación del Alcalde.

8 Se reitera el criterio expuesto por la Sala en la sentencia del 14 de abril de 2011 expediente 17930 Consejera ponente MarthaTeresa Briceño de Valencia.

9 ARTICULO 92. DELEGACION DE FUNCIONES: El alcalde podrá delegar en los secretarios de la alcaldía y en los jefes delos departamentos administrativos las siguientes funciones:

[…]

PARAGRAFO: La delegación exime de responsabilidad al alcalde y corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actoso resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquél, reasumiendo la responsabilidad consiguiente.Contra los actos de los delegatarios que, conforme a las disposiciones legales vigentes, procedan recursos por la víagubernativa, procederá el de apelación ante el alcalde.

10 Artículo 720.

11 Folio 116 del cuaderno principal.


Por su parte, el artículo 92 de la Ley 136 de 1994, vigente para la fecha de expedición de los actosdemandados, señala lo siguiente:

“Artículo 92º.- Delegación de funciones. Modificado por el art. 30, Ley 1551 de 201212. Elalcalde podrá delegar en los secretarios de la alcaldía y en los jefes de los departamentosadministrativos las siguientes funciones:

a) Nombrar y remover los funcionarios dependientes de los delegatarios;

b) Ordenar gastos municipales y celebrar los contratos y convenios municipales, deacuerdo con el plan de desarrollo y con el presupuesto, con la observancia de las normaslegales aplicables;

c) Ejercer el poder disciplinario sobre los empleados dependientes de los delegatarios;

d) Recibir los testimonios de que trata el artículo 299 del Código de Procedimiento Civil.

Parágrafo.- La delegación exime de responsabilidad al alcalde y corresponderáexclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar orevocar aquél, reasumiendo la responsabilidad consiguiente.

Contra los actos de los delegatarios que, conforme a las disposiciones legales vigentes,procedan recursos por la vía gubernativa, procederá el de apelación ante el alcalde.”

De acuerdo con lo anterior, se advierte que la función que alegó la demandante no se encuentradentro de las funciones que, según el artículo 92 transcrito, se pueden delegar en el Alcalde delMunicipio. En consecuencia, no procede el alegato de la demandante.

Finalmente, frente a la violación del artículo 47 del Decreto 01 de 1984, según el cual en el texto delas notificaciones deben precisarse los recursos procedentes, se advierte que por no ser procedente

12 Artículo 30. El artículo 92 de la Ley 136 de 1994 quedará así:

Artículo 92. Delegación de funciones. El Alcalde podrá delegar en los secretarios de la alcaldía y en los jefes de losdepartamentos administrativos las diferentes funciones a su cargo, excepto aquellas respecto de las cuales exista expresaprohibición legal.

Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para suexpedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas.

En lo referente a la delegación para celebrar y ejecutar contratos, esta se regirá conforme a lo reglado en la Ley 489 de 1998 yla Ley 80 de 1993.


el recurso de apelación, el acto administrativo demandado no debía indicar la procedencia de dichorecurso, ni en el acto de la notificación.

En consecuencia, para la Sala, el Municipio de Tocancipá obró en debida forma al concedersolamente el recurso de reconsideración ante el Gerente Financiero del Municipio, que fueinterpuesto y decidido en debida forma por la parte demandada.

No prospera el cargo.

3.2. DE LA FALSA MOTIVACIÓN

Según la demandante, los actos administrativos demandados están falsamente motivados, pues laresolución demandada, que fijó la contribución a su cargo, se sustentó en el Acuerdo 14 de 2009,norma que no definió los elementos de la obligación tributaria en los términos del artículo 338 de laConstitución Política. Según dijo, estos elementos se encuentran definidos en el Acuerdo 5 de 2009o Estatuto de Valorización del Municipio de Tocancipá, que no sirvió de fundamento al Acuerdo 14de 2009.

La Sala precisa que la Resolución 28 del 24 de mayo de 2010, “por la cual se asigna la contribuciónde valorización por beneficio local establecida en los acuerdos municipales 14 de 2009, 03 y 04 de2010”, se fundamentó en los artículos 338 de la Constitución Política, 290 del Decreto 111 de200813, 211 del Acuerdo 11 de 200514, 5, 6 y 9 del Acuerdo 5 de 200915 y, en el Acuerdo 14 de 200916

o Estatuto de Valorización de Tocancipá, que, en su orden, señalan:

“ARTÍCULO 5. SUJETO ACTIVO. El sujeto activo de la Contribución de Valorización esel Municipio de Tocancipá. La Secretaría Municipal de Hacienda, o la entidad Municipalque defina el Alcalde, se encargará de la gestión, cálculo, determinación, asignación,recaudo, fiscalización, discusión, cobro, devolución y, en general, de la administración deesta contribución. Para los efectos del presente Acuerdo, esta entidad actuará comoAdministrador de la Contribución de Valorización.

PARÁGRAFO: Para efectos del presente estatuto, el administrador de la contribución devalorización tendrá las facultades previstas en el Estatuto Tributario Nacional.

ARTÍCULO 6. SUJETO PASIVO. Están obligadas al pago de la Contribución deValorización las personas naturales o jurídicas, sean estas últimas públicas o privadas,cuando ostenten el carácter de propietarios o poseedores de bienes inmuebles ubicados en

13 “Por medio del cual se realizan los ajustes al Estatuto de Rentas Municipal Decreto No. 080 de 2007, establecidos por elConcejo Municipal mediante Acuerdo 15 de 2008”.

14 “Por el cual se revisa y ajusta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Tocancipá”.

15 Estatuto de Valorización de Tocancipá.

16"Por el cual se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan deobras”


la zona de influencia de la obra o conjunto de obras que se financiarán total o parcialmentecon cargo a esta contribución al momento de la asignación del tributo.

Responderán solidariamente por el monto a pagar por la Contribución de Valorización, asícomo por las demás responsabilidades derivadas de la misma, el propietario del bien y elposeedor. Igualmente, en los casos en los cuales se evidencie la existencia de la titularidadde un bien en cabeza de varios propietarios en comunidad, dada la solidaridad existenteentre ellos, podrá la administración efectuar el cobro de la valorización a cualquiera deellos.

El Administrador de la Contribución podrá perseguir ejecutivamente el bien ó unidadpredial materia de la Contribución de Valorización, para la satisfacción de las obligacionesa su favor.

ARTÍCULO 9. COMPETENCIA PARA DETERMINAR LA BASE GRAVABLE. ElConcejo Municipal determinará el monto distribuible de la Contribución de Valorización yaprobará el plan o conjunto de obras a ejecutarse con cargo a esta fuente.”

Aunque expresamente el Acuerdo 14 de 2009 no citó como fundamento el Estatuto de Valorización(Acuerdo 5 de 2009), sí desarrolló el artículo 9 del citado estatuto, que señala que corresponde alConcejo del municipio determinar el monto distribuible de la contribución y el plan conjunto deobras que se ejecutan con esos recursos. Por ello, los artículos 1 y 3 del Acuerdo 14 de 2009dispusieron lo siguiente:

“ARTÍCULO 1. - DETERMINACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN. Establécese el cobrode una Contribución de Valorización por Beneficio Local en el Municipio de Tocancipá, conla destinación específica de financiar la construcción del Plan de Obras que se relacionan acontinuación:

1. Construcción camino del medio desde Ebel hasta Colpapel.2. Construcción anillo vial Vereda Verganzo desde la autopista- Juancho Pola I.E.D.Técnico Industrial - Sector San Javier – Sector Tolima – Urbanización La Estación – Víadetrás del autódromo – Termoeléctrica Emgesa.3. Construcción Vía de acceso al Autódromo desde la autopista al glorieta de Emgesa –Lucta a Crown (Tramo propiedad del Municipio).4. Construcción vía Piedemonte costado Nororiental a empalmar con la Variante BTSVereda Canavita.

[…]

ARTÍCULO 3. – MONTO DISTRIBUIBLE. Fíjese en SETENTA Y UN MIL MILLONESDE PESOS ($71.000.000.000.oo), a pesos de agosto de 2009, el monto distribuible de laValorización Local de que trata el Artículo 1º del presente Acuerdo, que corresponden al


82.6% del costo total de las obras, el 17.4% restante lo aportará la administraciónMunicipal con recursos propios”.

PARÁGRAFO. El monto distribuible antes establecido se actualizará con base en lavariación del Índice de Costos de Construcción Pesada ICCP, entre agosto del año 2009 y elcertificado al mes inmediatamente anterior a la asignación de la contribución devalorización, por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE.”

Así, en desarrollo del Acuerdo 5 de 2009, el Acuerdo 14 de 2009 autorizó el cobro de lacontribución de valorización para un plan de obras concreto, fijó el monto distribuible (artículo 3),los métodos de distribución del beneficio (artículo 6), los factores que determinan la liquidación(artículo 6, parágrafo), y el costo de las obras (artículo 2), entre otros aspectos.

En consecuencia, los actos administrativos acusados se fundamentaron en las normas vigentes yaplicables al tributo en discusión, y el Concejo del municipio de Tocancipá, por medio del Acuerdo14 de 2009, autorizó el cobro de la contribución discutida, norma que desarrolló el Acuerdo 5 de2009 (Estatuto de Valorización de Tocancipá) y que debió aplicarse en armonía con éste último.

Lo anterior supone no sólo un seguimiento de las directrices contenidas en el Acuerdo 5 de 2009,por parte del Acuerdo 14 del mismo año, sino, también, una asignación clara y precisa de loselementos esenciales de la contribución, fijados también por el primero. Por lo tanto, se tiene que elAcuerdo 14 de 2009 está claramente sustentado en el Acuerdo 5 del mismo año, contrario a loesgrimido por la parte actora.


3.3. PÉRDIDA DE COMPETENCIA PARA EXPEDIR EL ACTO Y VIOLACIÓN DELNUMERAL 3 DEL ARTÍCULO 313 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

La Fundación actora alegó que al momento de la expedición del acto que fijó la contribución devalorización a su cargo, la Gerencia Financiera del Municipio de Tocancipá no tenía competenciapara el efecto, por cuanto el artículo 8 del Acuerdo 14 de 200917 fijó un plazo de tres meses para quedicha entidad expidiera el acto que asignaba la contribución de valorización por beneficio local parala ejecución del aludido plan de obras, plazo que venció el 7 de diciembre del mismo año, sin que seasignara la contribución.

Asimismo, la demandante estimó que este plazo no era ampliable, toda vez que sólo puedenampliarse los plazos que no han vencido, pues, en caso contrario, debe establecerse un nuevo plazo.Por ello, mediante el artículo 1 del Acuerdo 3 de 2010, el Concejo municipal modificó el artículo 8del Acuerdo 14 de 2009, para ampliar el plazo que se encontraba vencido.

17 Artículo 8. Asignación del monto distribuible. La Gerencia Financiera, o la dependencia que haga sus veces, expedirá,dentro de los tres (3) meses siguientes a la aprobación del presente Acuerdo, el acto administrativo que asigna lacontribución de valorización, con indicación del nombre del sujeto pasivo, la dirección del predio, la cédula catastral y el áreagravada.


Al respecto se considera:

El artículo 8 del Acuerdo 14 de 2009 prevé que la asignación de la contribución de valorización porparte de la Gerencia Financiera debe hacerse “dentro de los tres (3) meses siguientes” a laaprobación de dicho acuerdo.

Mediante el Acuerdo 3 del 2 de marzo de 2010, el Concejo de Tocancipá modificó el artículo 8 delAcuerdo 14 de 2009, entre otras razones, porque la conciliación de la información suministrada porlos propietarios que allegaron la declaración de inmuebles, con la base predial de la GerenciaFinanciera, suministrada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, y la base de datos y gráfica delSistema de Información Geográfico de la Gerencia de Planeación, conllevó un tiempo mayor alestimado inicialmente.

Así, con el fin de garantizar la transparencia y exactitud de la información, soporte para laasignación de la contribución, estimó necesario adecuar los términos establecidos en el artículo 8 elAcuerdo 14 de 2009.

Por tal razón, modificó el referido artículo así: “ARTÍCULO 8. - ASIGNACIÓN DEL MONTODISTRIBUÍBLE. La Gerencia Financiera, o la dependencia que haga sus veces, expedirá, dentrode los dos (2) meses siguientes a la aprobación del presente acuerdo, (2 de marzo de 2010) el actoadministrativo que asigna la contribución de valorización, con indicación del nombre del sujetopasivo, la dirección del predio, la cédula catastral y el área gravada”.

Igualmente, mediante el Acuerdo 4 del 29 de abril de 201018, y con el propósito de ampliar elprincipio de progresividad tributaria, el Concejo municipal estimó necesario ajustar los factores dedestinación económica y el área de influencia, como resultado del análisis de la implementación dela primera fase del proceso correspondiente a la declaración de inmuebles, con el fin de proteger ala población vulnerable del municipio.

En consecuencia, con el fin de garantizar la transparencia y exactitud de la información soporte parala asignación de la contribución, adecuó los términos establecidos en el artículo 1 el Acuerdo 03 de2010 en la siguiente forma:

“ARTÍCULO 5. Modifícase el artículo 1 del Acuerdo 03 de 2010 “POR MEDIO DEL CUALSE MODIFICA EL ARTICULO 8 DEL ACUERDO N° 14 DE 2009 “POR EL CUAL SEAUTORIZA EL COBRO DE UNA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN POR BENEFICIOLOCAL PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UN PLAN DE OBRAS” el cual quedara así:

ARTÍCULO 1. - ASIGNACIÓN DEL MONTO DISTRIBUÍBLE. La GerenciaFinanciera, o la dependencia que haga sus veces, expedirá, dentro de los dos (2) meses

18 Por medio del cual se aclara el artículo 1, numeral 3, se modifican los artículos 3,14 y el anexo 1 del Acuerdo No. 14 de 2009“por el cual se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan deobras” y se modifica el artículo 1 del Acuerdo 03 de 2010”.


siguientes a la aprobación del presente Acuerdo, el acto administrativo que asigna lacontribución de valorización, con indicación del nombre del sujeto pasivo, la dirección delpredio, la cédula catastral y el área gravada.

ARTÍCULO 6. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su aprobación ypublicación, previa sanción.

COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

Dado en Recinto del Honorable Concejo Municipal de Tocancipá, a los veintinueve (29)días del mes de Abril de dos mil diez (2010). Después de haber surtido los debatesreglamentarios así: Primer debate en comisión segunda el día veintidós (22) de Abril dedos mil diez (2010) y segundo debate en plenaria el día veintinueve (29) de Abril de dos mildiez (2010).

De esta forma, el plazo para expedir el acto de asignación de la contribución se cuenta desde laaprobación del Acuerdo que se expide para modificar el anterior, y no desde la aprobación delAcuerdo que se modifica.

Así, el plazo que tenía la Gerencia Financiera para proferir el acto administrativo que asignó lacontribución de valorización venció el 29 de junio de 2010, dado que el Acuerdo 4 de 2010 seaprobó el 29 de abril de 2010.

Comoquiera que el día 24 de mayo de 2010, el Gerente Financiero profirió la Resolución 90, queasignó a la demandante la contribución de valorización, dicho acto se profirió dentro del términoprevisto por el Concejo Municipal en el artículo 5 del Acuerdo 4 de 2010.

De esa manera, para la Sala es claro que la Gerencia Financiera no se extralimitó en sus funciones,ni incurrió en la falta de competencia alegada por la demandante.


3.4. DE LA VIOLACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 6 [PARÁGRAFO] Y 10[PARÁGRAFO] DEL ACUERDO 014 DE 2009

La parte actora alegó que la Gerencia Financiera del municipio de Tocancipá modificó la fórmulatarifaria prevista en el artículo 6 [parágrafo] del Acuerdo 14 de 2009, porque agregó elementos talescomo, el monto distribuible y la suma de áreas ampliadas o área virtual. También, sostuvo que elAcuerdo 4 de 2010 no modificó la fórmula tarifaria prevista en el Acuerdo 14 de 2009.

Para resolver se considera:

El artículo 6 [parágrafo] del Acuerdo 14 de 2009 señala lo siguiente:


“ARTÍCULO 6. - MÉTODO DE DISTRIBUCIÓN DEL BENEFICIO. Adóptase comométodo de distribución de la contribución por valorización que se establece en el presenteAcuerdo, el de factores de beneficio, para lo cual se liquidará el gravamen con base enfactores o coeficientes numéricos que califiquen las características diferenciales de lospredios y las circunstancias que los relacionan con las obras, previstos en el Anexo Uno deeste Acuerdo, los cuales son: área de terreno (variable base), destinación económica ygrado de beneficio.

PARÁGRAFO 1. El monto de la contribución de valorización a cargo de cada predio será elresultado de multiplicar el área de terreno por los coeficientes numéricos que correspondana la destinación económica y el grado de beneficio.

PARÁGRAFO 2. Los factores de liquidación para la asignación del monto distribuible seránlos que tenga la unidad predial al momento de la asignación del respectivo gravamen.”

El artículo 4 del Acuerdo 4 de 2010 modificó el anexo 1 (factores de explotación económica) delAcuerdo 14 de 2009 de la siguiente forma:

“ARTÍCULO 4. Adóptase (sic) las modificaciones al anexo 1 (factores de exploracióneconómica) del Acuerdo 14 de 2009 “POR EL CUAL SE AUTORIZA EL COBRO DE UNACONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN POR BENEFICIO LOCAL PARA LACONSTRUCCIÓN DE UN PLAN DE OBRAS” así:

La fórmula que se aplicará para la contribución individual, según estos factores y paratodos los predios del área de influencia es la siguiente:

Ci= (Area Física x factor destinación económica x factor grado beneficio) / suma de lasáreas ampliadas o área virtual) x monto distribuible

Donde:

Ci= Es la contribución individual.Área Física = es el área bruta del predio descontando las áreas de afectación y de cesiónsegún sea el caso.Factor de Destinación Económica = corresponde a los factores del anexo 1 del Acuerdo14 de 2009 según el uso.Factor Grado de Beneficio = Corresponde al factor de distancia del predio a las obras,contenido en el anexo 1 del Acuerdo 14 de 2009.

El producto de multiplicar el área y los factores nos da el área ampliada o área virtual delpredio.

Suma de las áreas ampliadas o área virtual = corresponde la suma de las áreasvirtuales de la totalidad de los predios que se encuentran en el área de influencia.


Monto Distribuible = Corresponde al valor aprobado por el Acuerdo Municipal 14 de2009.”

Se advierte que la fórmula tarifaria para fijar la contribución estaba prevista en el anexo 1 delAcuerdo 14 de 2009, el cual hace parte integrante de dicha norma. Por tanto, dicha fórmula, a quehacía referencia el artículo 6 del mismo Acuerdo, fue válidamente modificada por el artículo 4 delAcuerdo 4 de 2010.

Por su parte, en la Resolución 90 del 24 de mayo de 2010, que asignó la contribución devalorización por beneficio local discutida, se aplicó la siguiente fórmula tarifaria:

Ci= (Área Física x factor destinación económica x factor grado beneficio) /suma de las áreas ampliadas o área virtual) x monto distribuible

[A] Área Bruta del Predio (m2): 176132[B] Área de Afectación (m2): 0[C=A-B] Área Remanente (m2) 176132Factor de Grado de Beneficio: MENOR[D] Tarifa Factor Grado de Ben: 1Factor de Destinación Económica: RECREACIONAL O SERVICIOS DE

ESCALA ZONAL[E] Tarifa factor de Destinación E: 2[F=CxDxE] Área Ampliada: 352264[G] Área Virtual: 132805940,53[H] Monto Distribuible $71.000.000.000.00RxH/G] TOTAL CONTRIBUCIÓN $188.325.491

[…]”

De lo anterior se tiene que, contrario a lo afirmado por la apelante, la Gerencia Financiera nomodificó la fórmula para establecer la tarifa, pues el artículo 4 del Acuerdo 4 de 2010 de 2010,vigente y aplicable al caso, modificó la fórmula tarifaria para liquidar el gravamen, y esta fórmulacoincide con la aplicada en el acto administrativo demandado.


3.5. DE LA VIOLACIÓN DEL NUMERAL 9 DEL ARTÍCULO 95 DE LACONSTITUCIÓN POLÍTICA

El artículo 1 del Acuerdo 14 de 2009 dispone que el plan de obras que se financiará con lacontribución de valorización comprende, entre otras, las siguientes obras:


“[…]“3. Construcción Vía de acceso al Autódromo desde la autopista a la glorieta deEmgesa – Lucta a Crown”.

Según el apelante, al momento de la aprobación del Acuerdo 14 de 2009, no contaba con laaprobación departamental para la intervención de la vía Lucta – Crown, lo que constituye unairregularidad no sólo en el trámite de la contribución ante el Concejo municipal de Tocancipá, sinoen la aprobación de la ejecución del conjunto de obras.

Además, que de conformidad con el artículo 74, ordinal 8, de la Ley 715 de 2001, le corresponde alDepartamento la intervención de la vía Lucta – Crown. En consecuencia, el Secretario de Tránsito yMovilidad de Cundinamarca también incurrió en extralimitación de funciones con la expedición dela Resolución 48 del 19 de abril de 2011, que autorizó al municipio de Tocancipá para laintervención de dicha vía.

Al respecto se considera:

Mediante el oficio STM-076 del 27 de enero de 201019, el Secretario de Transporte y Movilidad delDepartamento de Cundinamarca respondió la solicitud de permiso para intervenir la víadepartamental, efectuada por el alcalde del Municipio de Tocancipá, en los siguientes términos:

“Mediante el oficio de la referencia usted solicitó al Departamento autorización paraadelantar obras en la vía que conduce desde Tocancipá hasta Corporación Forestal en unaextensión de 1.25 Kms., en consideración a que dicha vía se encuentra a cargo delDepartamento de Cundinamarca, según Decreto 00171 de 2003 que la identifica con elCódigo 5501-01.

Esta Secretaría encuentra procedente autorizar al Municipio de Tocancipá para que realicea su costa las siguientes obras:

VIA OBRAS A EJECUTARDesde Tocancipá hasta CorporaciónForestal, en una extensión de 1.25Kms.

Ampliación, asfaltada yconstrucción de zonas peatonales,ciclorutas y canales hidráulicos.

La autorización otorgada mediante el presente escrito se encuentra condicionada alcumplimiento, por parte del Municipio de Tocancipá, de los siguientes requisitos:

[…]

En caso de que el Municipio de Tocancipá inicie las actividades objeto de la presenteautorización sin la aceptación de las condiciones descritas en el presente documento,constituirá una manifestación de aceptación de las mismas.

19 Folio 108 a 110 del cuaderno principal.


Respecto de los recursos que el Municipio utilizará para adecuar las obras objeto de lapresente autorización, ésta Secretaría no tiene objeción, por lo tanto considera quecualquier mecanismo de financiación que utilice el municipio es adecuado, incluída lacontribución de valorización.

La presente autorización se expide con fundamento en lo establecido en el artículo 19 de laLey 105 de 1993, Ley 1228 del 16 de julio de 2008, Decreto 1389 del 22 de abril de 2009artículo 2º y en consideración de las funciones otorgadas mediante el Decreto Ordenanzal260 de 2008”.”

A su vez, mediante la Resolución 48 de 19 de abril de 2011, el Secretario de Transporte y Movilidaddel Departamento de Cundinamarca resolvió lo siguiente:

“ARTÍCULO PRIMERO: Conceder autorización al Municipio de Tocancipá, para laintervención de la VIA DEPARTAMENTAL QUE CONDUCE DESDE TOCANCIPÁ HASTALA CORPORACIÓN FORESTAL; para la denominada AMPLIACIÓN CONSTRUCCIÓN YPAVIMENTACIÓN ANILLO VÍAL AUTODROMO DESDE LA GLORIETA EMGESA-CROWN HASTA PELANGA” la cual se encuentra incluida dentro del proyecto“MEJORAMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL EN EL AREA URBANA Y RURALDEL MUNICIPIO DE TOCANCIPA”, en el cual se desarrollarán actividades comopavimentación de la calzada sur del tramo comprendido entre K1 + 900 al K3 + 720, desdela Planta Sidenal hasta Glorieta Emgesa; construcción de la segunda parte del boxcoulverten intervención a la altura de la Glorieta Emgesa; terminación de la calzada sur:sardineles, anden, cicloruta; en la calzada norte no se realizará la capa de base granular ycanal de aguas lluvias a lo largo de la calzada”.

[…]

Con base en lo anterior, se tiene que la intervención de la vía departamental si contó con la debidaautorización, con anterioridad a la expedición de los actos administrativos demandados, de talforma que resulta indiferente que la autorización haya sido posterior al Acuerdo 14 de 2009.

En todo caso, debe tenerse en cuenta que los actos mediante los que el Departamento deCundinamarca autorizó la intervención de la vía gozaron de presunción de legalidad, y, enconsecuencia, son de obligatorio cumplimiento. Adicionalmente, el objeto de la acción de nulidad yrestablecimiento del derecho es establecer si las resoluciones acusadas se ajustaron a derecho, loque excluye cualquier cuestionamiento que se haga de la citada autorización.


Las razones anteriores son suficientes para confirmar la sentencia apelada, que negó laspretensiones de la demanda.


En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, SecciónCuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, SecciónCuarta, Subsección “B”, el día 10 de abril de 2012, dentro del contencioso de nulidad yrestablecimiento de la Fundación Jaime Duque en contra del Municipio de Tocancipá, que negó lapretensión de nulidad de las Resolución 90 del 24 de mayo de 2010 y 5 del 28 de diciembre de 2010,expedidas por la Gerencia Financiera de la Alcaldía de Tocancipá.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DEVALENCIA

Presidente de la Sala

HUGO FERNANDO BASTIDASBÁRCENAS

CARMEN TERESA ORTIZ DERODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

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