Consejos ciudadanos y

Contraloría social,

estableciendo el vínculo

Dr. Felipe Hevia (CIESAS-Golfo) fhevia@ciesas.edu.mx

www.ciesas.edu.mx

Veracruz, Ver.

Febrero de 2012

Índice de la presentación

1. Problemas que enfrenta la sociedad mexicana actual

2. Soluciones tradicionales: cambios en los diseños institucionales

3. Soluciones innovadoras: incrementar la participación ciudadana para la rendición de cuentas.

4. Contraloría social 5. Consejos ciudadanos y sus variables analíticas 6. Conclusiones: cómo fortalecer funciones de

contraloría social en consejos ciudadanos

Problema:

déficit de gobernabilidad

Las demandas sociales son mayores que las respuestas

gubernamentales.

Problemas económicos y de

seguridad

20

25

30

35

40

45

50

55

60

65

70

20

07

20

08

20

09

ene

feb

mar

abr

may jun jul

ago

sep

oct

no

vd

icen

efe

bm

arab

rm

ay

Económicos Inseguridad

Fuente: Monitor Mitofsky. Economía, gobierno y política. Mayo 2011

Inseguridad, principal

problema

27.9

20

17.3

10

15

20

25

30

35

40

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

inseguridad desempleo crisis económicaFuente: Monitor Mitofsky. Economía, gobierno y política. Mayo 2011

84.4%: situación económica

es peor que el año anterior

84.4

15.6 0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

PEOR MEJORFuente: Monitor Mitofsky. Economía, gobierno y política. Mayo 2011

72.9%: La situación económica

será peor el otro año…

72.9

21.1

10

20

30

40

50

60

70

80

PEOR MEJORFuente: Monitor Mitofsky. Economía, gobierno y política. Mayo 2011

Seguridad como la

principal demanda

ciudadana no atendida

Fuente: Nexos Núm. 397, 2011

INSEGURIDAD

Fuente: Nexos Núm. 398, 2011

Fuente: Nexos Núm. 397, 2011

Más ámbitos en crisis…

Pobreza Educación

Medio ambiente Mortalidad materno-infantil

Últimos lugares en

educación de la OCDE

Fuente: Heredia, 2011

2 de 1000 en los mejores

lugares en ciencias…

Fuente: Heredia, 2011

Consecuencias…

• Percepción sobre rumbo equivocado del país

• La democracia va perdiendo apoyo

• Los mexicanos nos sentimos menos satisfechos con nuestra democracia

El país tiene un rumbo

equivocado: 60%

61.8

30.3

20

25

30

35

40

45

50

55

60

65

70

Equivocado CorrectoFuente: Monitor Mitofsky. Economía, gobierno y política. Mayo 2011

46 49 49

53 54

58 59 60 61 61 61 63 63 64 66 68

72 75

84

0 50 100

Guatemala

México

Paraguay

Honduras

Brasil

Nicaragua

El Salvador

Colombia

Perú

América Latina

Panamá

República Dominicana

Chile

Ecuador

Argentina

Bolivia

Costa Rica

Uruguay

Venezuela

Apoyo Democracia

Fuente: Corporación Latinobarómetro, 2010.

27 28 28

32 35 35 36

39 39

43 44

49 49 49 49

56 56

61 78

0 50 100

MéxicoPerú

GuatemalaBolivia

ParaguayHondurasNicaragua

República DominicanaColombia

El SalvadorAmérica Latina

VenezuelaEcuador

BrasilArgentina

PanamáChile

Costa RicaUruguay

Satisfacción con la democracia

Fuente: Corporación Latinobarómetro, 2010.

Causas: percepción alta de

corrupción y falta de

acceso a la justicia.

– 2009: Bajamos del lugar 72 al 89 en índice de percepción de corrupción.

– Más actos de corrupción en 2007 que en 2005.

– Campeones sudamericanos de funcionarios corruptos.

– Casi 60% considera que la justicia es para favorecer a poderosos

Aumento corrupción

– 2007: 197 millones de actos de corrupción vs 115 millones en 2005

– 2007: en promedio, las “mordidas” costaron a los hogares mexicanos $138.

– 2007, 27 mil millones de pesos de “mordidas” vs 19 mil millones de pesos en 2005.

– 8% ingreso de hogares a pagar mordidas.

– 18% de ingresos para hogares con 1 salario mínimo.

Cantidad percibida de funcionarios públicos corruptos (%)

41

48

62

63

64

64

65

67

67

68

69

72

73

74

74

76

76

77

82

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Uruguay

Chile

Brasil

Costa Rica

Colombia

Paraguay

Venezuela

Panamá

Honduras

Promedio AL

El Salvador

Bolivia

Rep. Dom.

Argentina

Perú

Nicaragua

Guatemala

México

Ecuador

Latinobarómetro, 2005

Privilegios por ser simpatizante del partido de gobierno (%)

9

10

12

12

14

15

16

16

18

19

19

20

21

22

22

25

25

28

35

0 5 10 15 20 25 30 35 40

El Salvador

Guatemala

Brasil

Colombia

Chile

Costa Rica

Ecuador

Uruguay

Nicaragua

Honduras

Promedio AL

Perú

Venezuela

Panamá

Rep.Dom.

Argentina

Bolivia

Paraguay

México

Latinobarómetro, 2005

6%

16%

19%

26%

33%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%

Otros

Defender los intereses

de la sociedad

Buscar justicia

Pretexto para cometer

arbitrariedades

Defender los intereses

de la gente con poder

Encup, 2005

Explicaciones culturales

• Cultura política que permite y premia la corrupción – “no me den, pónganme donde hay” – Trasciende todos los partidos políticos

• Espacio público reducido y fragmentado – Poderes fácticos (medios de comunicación,

narcotráfico, iglesia) – Poco peso de organizaciones, sindicatos autónomos y

sociedad civil.

• Sistema de Gobernabilidad autoritaria. – Gobierno como único actor del espacio público.

2. Solución tradicional:

fortalecer los diseños

institucionales

• Modificar mecanismos de control y combate a la corrupción – fiscalización, sistemas de denuncia anónima.

• Generar sistemas de incentivos/sanciones por desempeño (Servicio civil de carrera)

• Fortalecer instituciones de rendición de cuentas – ASF; IFAI; CONEVAL.

Limitaciones

• Conceptual: el gobierno como el único actor público.

• Diseños limitados: reglas del juego se adaptan a los jugadores e intereses políticos.

• Actores: clase política resistente a la transparencia.

• Resultado: sistemas horizontales débiles.

• Diseños institucionales son necesarios, pero no suficientes.

3. Solución innovadora:

fortalecer Participación

Ciudadana para la

rendición de cuentas (RdC)

• Incorporar a más actores en la solución de los problemas: gobernanza

• Fortalecer grupos ciudadanos autónomos para la rendición de cuentas

• Crear sistemas de evaluación que indiquen si avanzamos, nos mantenemos o retrocedemos.

• Complementaria, no excluyente.

Rendición de cuentas ¿Cómo

prevenir y combatir a la

corrupción?

Ejecutivo.

Agencias

externas:

ASF, IFAI

Beneficiarios de los

programas.

Ciudadanos no

organizados

Ciudadanos organizados.

Medios de comunicación

OSC

Poderes:

Legislativo,

Judicial SFP,

Contralorías

4. Participación: derecho

de personas y grupos a

incidir en el espacio

público.

– Derecho: consagrado legalmente

– Importancia de la acción colectiva (asociacionismo, sociedad civil).

– Incidencia: ejercicio de la soberanía

– Espacio público: estatal/no-estatal

– Participación política-ciudadana/social-comunitaria

Tipo de incidencia

• Información

• Consulta

• Decisión

• (OCDE)

• Acopio información

• Consulta

• Evaluación conjunta

• Compartir toma decisiones

• Compartir evaluación

• “facultamiento”

• (Banco Mundial)

Información

Decisión

Participación

efectiva:

1. Incidencia en el espacio público

2. Legítima: reconocida por los otros

3. Eficiente: cumple con sus funciones/ atribuciones

Participación

decorativa:

1. Simulación de la participación

2. Sólo para la fotografía

3. Sin recursos de poder ni autonomía efectiva

Desventajas de la

participación

• Costos – Tiempo

– Dinero

– Esfuerzo

• Sobrerrepresentación – Sectores con acceso a voz mejor representados

– Subrepresentación de los pobres

• Lentitud toma decisiones – Consensos lentos de alcanzar

3. Contraloría social:

Participación ciudadana

institucionalizada para

la rendición de cuentas

ASF

Legislativo

CNDH

Informe de

gobierno

Órganos

colegiados

ciudadanizados IFAI Monitoreo

ciudadano

Comités de

vigilancia

Consejos

consultivos

Atención

ciudadana

Denuncias

públicas

Plantones

Ejecución políticas

Consejos

planeación

Comités vecinales

Elecciones

Participación

ciudadana

Rendición

de Cuentas

Contraloría social

Elecciones

Monitoreo

ciudadano

Comités de

vigilancia

Consejos

consultivos

Atención

ciudadana

Denuncias

públicas

Plantones

Ejecución políticas

Consejos

planeación

Comités vecinales

CS: Participación ciudadana …

…para la rendición de cuentas

ASF

Legislativo

CNDH

Informe de

gobierno

Órganos

colegiados

ciudadanizados IFAI Monitoreo

ciudadano

Comités de

vigilancia

Atención

ciudadana

Denuncias

públicas

Plantones

Elecciones

Hacer responsables a las autoridades

por sus acciones.

Información, justificación

Sanción

CS: participación

institucionalizada.

ASF

Legislativo

CNDH

Informe de

gobierno

Órganos

colegiados

ciudadanizados IFAI Monitoreo

ciudadano

Comités de

vigilancia

Consejos

consultivos

Atención

ciudadana

Denuncias

públicas

Plantones

Ejecución políticas

Consejos

planeación

Comités vecinales

Elecciones

Participación

ciudadana

Rendición

de Cuentas

CS: participación ciudadana para la

rendición de cuentas.

ASF

Legislativo

CNDH

Informe de

gobierno

Órganos

colegiados

ciudadanizados IFAI

Monitoreo

ciudadano

Comités de

vigilancia

Consejos

consultivos

Atención

ciudadana

Denuncias

públicas

Plantones

Ejecución políticas

Consejos

planeación

Comités vecinales

Elecciones

Participación

ciudadana

Rendición

de Cuentas

Contraloría social

Tres estrategias

• Fortalecer comités de contraloría social. – Crear comités de monitoreo de obras y servicios

públicos.

• Alianzas con organizaciones de la sociedad civil. – Incorporar a OSC en el monitoreo de obras y

servicios públicos.

• Creación indicadores de medición y evaluación de políticas públicas.

Beneficios

Para el gobierno

• Marco legal

• Legitimidad

• Eficiencia

• Sustentabilidad

• Disminución poderes fácticos

Para la sociedad

• Efectividad

• Mejora de servicios

• Fortalecimiento ciudadano

• Vigilancia de recursos públicos

Existen múltiples mecanismos

de CS.

Sistema de

Atención

Ciudadana.

Buzones de

quejas.

Comités de

control y

vigilancia.

Comités de

obra.

Cocicovis.

Integración

de órganos

colegiados.

Contraloría

ciudadana

DF.

Mecanismos

de

comunicación.

Programas

radiales “Fox

Contigo”.

Con diferentes grados de

institucionalización y

eficiencia

Testigo

social.

Licitaciones

grandes.

Observatorios

ciudadanos.

Educación.

Salud.

Petróleo.

Desempeño

leyes

transparencia.

Federal.

Estatales.

Denuncia

ciudadana.

Plantones.

Tomas.

Prensa.

Obstáculos para la

contraloría social

• Intereses particulares vs generales.

– Participación tiene que ver con poder: grupos interesados en no abrirse a la sociedad

– Interés en monitorear para fines políticos, o para intereses personales y no para el bien común.

• Confluencia perversa de conceptos.

– Uso de conceptos como “participación”; “transparencia” con diversos significados.

• Despolitización de la participación

– Contraloría social débil que sólo legitima decisiones tomadas en otra parte (Participación decorativa).

¿Cómo hacer eficiente la

contraloría social?

• Balance necesario legitimidad/efectividad.

• Legitimidad: legal, política, electoral.

• Efectividad: inhibir corrupción, mejorar desempeño gubernamental.

• Riesgo: despolitización de la participación.

Balance entre legitimidad y

efectividad

Legitimidad

• Acceso/ejercicio de la soberanía

• Representatividad

• Sustentación en el tiempo

Efectividad

• Mejores diagnósticos

• Innovación

• Costos compartidos

Fortalecer los vínculos entre

sistemas horizontales y

verticales.

• Vincular el trabajo de los órganos de vigilancia ciudadana con las contralorías internas.

• Fortalecer la tercera dimensión de la rendición de cuentas.

5. Los consejos ciudadanos

como instrumento de

Contraloría Social

Consejos.

• Órgano colegiado con la función de informar al Gobierno o a la Administración sobre determinadas materias.

• Órgano colegiado que dirige o administra una organización pública (DRAE).

• Instancias de intercambio.

• Colegiadas.

• Funciones establecidas.

3 Elementos analíticos

centrales

• Institucionalidad:

– Claridad en las reglas del juego.

• Representatividad:

– Inclusión de las voces.

• Calidad de la deliberación:

– Desempeño de las funciones/atribuciones.

Institucionalidad

1. Mandato legal

2. Carácter consultivo-deliberativo-vinculante

3. Reglamento interno

4. Calendario reuniones

5. Presupuesto asignado

Institucionalidad: casos

clave

• Brasil: Consejos gestores • Mandato constitucional • Funciones establecidas • Consejos deliberativos • Reglamentos internos • Reuniones calendarizadas. • Presupuesto asignado para

funcionamiento • Condición necesaria para

transferencia de fondos

• Chile: Mesas de expertos • Creación de la presidenta • Con funciones establecidas • Consejos consultivos de

“expertos” • Sin reglamento interno • Con reuniones

calendarizadas • Con presupuesto para su

funcionamiento

Representatividad

1. Composición interna: cantidad de participantes gobierno/sociedad

2. Criterios selección de participantes 3. Alternancia de consejeros 4. Representación virtual 5. Argumentos de representatividad

1. Electoral. Por votos 2. Filiación. Por pertenencia a una corporación 3. Identidad. Por “ser” (mujer, negro, indígena). 4. Servicios. Por dar servicios a una comunidad. 5. Proximidad. Por estar cerca de la comunidad, horizontales 6. Intermediación. Por sus funciones de intermediación entre el

gobierno y la comunidad. Por reivindicación de derechos

Representatividad: casos

clave

• Brasil. consejos gestores – Paridad gobierno sociedad civil – Representantes sociedad civil

electos por diferentes formatos – Representación corporativa:

entidades, sindicatos, “usuarios” – Argumento central:

intermediación, servicios, proximidad

– Varias elecciones, – Sistemas complejos de selección – Existen procedimientos claros:

sobrerepresentación de OSC profesionales

• Chile. Mesa de negociación. – Mayoría sociedad y

“academia”. – A invitación de la presidenta:

equilibrios políticos – Expertos en las temáticas:

sobrerrepresentación academia

– Inexistencia representación “usuarios” y poderes gubernamentales

– Audiencias con OSC – “Mejor” representación en

Cons. Educación: protestas sociales.

Calidad de la deliberación

1. Asistencia de los titulares

2. Existencia de actas públicas

3. Concordancia entre las posiciones de cada sector y el resultado final de la deliberación

4. Percepción cumplimiento del mandato y funciones del consejo.

Calidad de la deliberación

• Brasil

• Proceso formativo de cultura cívica.

• Consejos actúan de manera “paralela” a la gestión.

• Institucionalización pro-gubernamental.

• No existe “hegemonía” de capital simbólico de los actores sociales.

• Chile

• Monólogo de expertos

• Consultas fueron deliberadas por agencias gubernamentales

• No se rompe con las relaciones verticales sociedad-gobierno

6. Conclusiones: Cómo

fortalecer funciones de

CS en los Consejos

ciudadanos

Institucionalidad

• Agregar en reglamentos internos, acuerdos de creación y demás instrumentos legales atribuciones y funciones de vigilancia, monitoreo y contraloría social.

• Incluir la construcción de índices de desempeño para poder medir, comparar y evaluar.

• Establecer un sistema de cumplimiento de las recomendaciones y un sistema de sanciones.

Representatividad

• Establecimiento de mecanismos claros de reclutamiento y selección de los participantes.

• Asegurar autonomía y mecanismos claros de selección que prevengan la captura y la infiltración en los consejos.

• Disminuir los riesgos de “sub-representación” y “sobre-representación”: inclusión de una lógica territorial de representatividad.

Calidad de la deliberación

• Asegurar el compromiso de las autoridades estatales para atender las recomendaciones de los consejos.

• Capacitación a los consejos sobre funciones, atribuciones, capacidades y limitaciones de los consejos.

• Tolerancia y capacidad de diálogo entre la diferencia, entre actores gubernamentales y no gubernamentales.

¡Gracias!

fhevia@ciesas.edu.mx

http://www.ciesas-golfo.edu.mx/biografia/fhevia.htm