Badell & Grau - LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN LA NUEVA CONSTITUCIN

CONSIDERACIONES ACERCA DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS SUSTANCIADOS POR LA CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

Presentacin

I. La nueva Constitucin.

II. Distincin inicial: principios generales y principios especiales

1. PRINCIPIOS GENERALES

1.1. PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD 1.2. PRINCIPIOS ARTICULADOS A LA PRESERVACIN DE LAS GARANTAS JURDICAS DE LOS INTERESADOS

1.2.1. Principio de participacin intersubjetiva

1.2.2. Derecho de acceso al expediente

a. Derecho de revisin de las actas del procedimiento

b. La reserva de las actuaciones administrativas

1.1.3. Derecho a una decisin motivada.

1.2.4. Principio de imparcialidad. 1.2.5. Derecho a impugnar los actos administrativos.

1.2.6. Principio de flexibilidad probatoria

1.2.7 Principio de notificacin

1.2.8. El principio de la buena fe

1.3. PRINCIPIOS DE EFICACIA DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA VINCULADOS A LA PROTECCIN DE LAS GARANTAS JURDICAS DE LOS INTERESADOS 1.3.1. Principios sobre el recibo y registro de documentos 1.3.2. Principio sobre la formacin del expediente

1.3.3. Principio de economa procedimental.

1.3.4. Principio inquisitivo

1.4. PRINCIPIOS ESPECIALES

1.4.1. Principio de legalidad de las penas y sanciones

1.4.2. Garanta de la irretroactividad y de preexistencia de las sanciones

1.4.3. Culpabilidad

1.4.4. Principio de los previos cargos

1.4.5. El Derecho a la presuncin de inocencia

1.4.6. Prescripcin

2. LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Y EL PROCEDIMIENTO DE AVERIGUACIN ADMINISTRATIVA

2.1. NOCIONES GENERALES

2.2. HECHOS GENERADORES DE RSPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA. EL ARTCULO 113 DE LA LEY DE CONTALORA

3. PROCEDIMIENTO DE AVERIGUACIN ADMINISTRATIVA. 3.1. ORGANO COMPETENTE

3.2. APERTURA O INICIO DEL PROCEDIMIENTO DE AVERIGUACIN

a. Modos de proceder b. Participacin a la Contralora por los rganos de control interno 3.3. Sustanciacin. a. Lapso

b. Citaciones y declaraciones. c. Surgimiento de indicios contra las mximas autoridades jerrquicas. d. Formulacin y contestacin de cargos e. Suspensin del funcionario

f. Acumulacin de autos g. Auto de "abstencin"

h. Responsabilidades civiles y penales.

i. Avocacin de la Contralora General de la Repblica.

3.4. DECISIN 3.4.1. Lapso para que se produzca la decisin. 3.4.2. La terminacin del procedimiento.

Absolucin

Sobreseimiento

Responsabilidad administrativa.

a. Requisitos de la decisin b. Procedencia del sobreseimiento c. rgano competente para decidir la averiguacin.

d. Control sobre las decisiones de sobreseimiento o absolucin dictadas por las entidades y organismos a que se refieren los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del artculo 5 de la LOCGR.

3.4.3. Efectos del auto de responsabilidad administrativa a. En el mbito adjetivo b. En el mbito sancionatorio i. La sancin de multa. ii. La sancin disciplinaria y la responsabilidad civil y penal.

iii. La sancin social: la publicacin del auto de responsabilidad administrativa.

El profesor Silva Cimma expresa que el ejercicio de la funcin contralora es de la esencia y est ntimamente vinculado a un rgimen democrtico de gobierno. Sin control no hay responsabilidad y no puede haber responsabilidad pblica sin fiscalizacin eficaz de los actos del Estado. En ese sentido, cuando en ejercicio de potestades de control, la Contralora determine que algn funcionario o particular ha incurrido en ilcitos administrativos, proceder la imposicin de sanciones a que haya lugar.

Parte importante de las funciones de la Contralora se despliegan, precisamente, mediante la tramitacin de procedimientos sancionadores: la imposicin de reparos en materias no tributarias, el rgimen de la responsabilidad administrativa, el sistema de sanciones pecuniarias previstas en la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica e, inclusive, el rgimen disciplinario de los funcionarios de ese organismo.

Por ello la primera parte de nuestra exposicin estar dedicada a formular algunos comerntarios referidos a la nueva Constitucin, luego al examen de los principios generales del Derecho sancionatorio: de una parte, los principios generales rectores de toda la actividad administrativa y, de otra, los principios especiales que ataen directamente a los lineamientos de la potestad sancionadora del rgano Contralor. Finalmente realizaremos algn somero examen del procedimiento de averiguaciones administrativas, a la luz de los principios precedentemente explicados.

I. La nueva Constitucin.La nueva constitucin de 1999 regula de manera generosa y abuntante distintos pricipios del procedimiento administrativo sancionador. En especial merece ser comentado lo previsto en su artculo 49 cuando prev que el debido proceso se aplicar a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:

Prohibicin de torturas

1. Ninguna persona puede ser sometida a penas, torturas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. Toda vctima de tortura o trato cruel, inhumano o degradante practicado o tolerado por parte de agentes del Estado, tiene derecho a la rehabilitacin. Respeto a la persona detenida

2. Toda persona privada de la libertad ser tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano. Prohibicin de realizar examenes mdicos sin el consentimiento

3. Ninguna persona ser sometida sin su consentimiento a experimentos cientficos, o a examenes mdicos o de laboratorio, excepto cuando se encontrare en peligro su vida o por otras circunstancias que determine la ley. Responsabilidad de los funcionarios

4. Todo funcionario pblico o funcionaria pblica que, en razn de su cargo, infiera maltratos o sufrimientos fsicos o mentales a cualquier persona, o que instigue o tolere estos tipos de tratos, ser sancionado o sancionada de acuerdo con la ley.

II. Distincin inicial: principios generales y principios especiales

Los principios que regulan la potestad sancionadora de la Contralora, pueden ser estudiados desde dos perspectivas: los principios generales, que corresponden a los fundamentos del procedimiento administrativo regulado en la propia Ley de Contralora y la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, y los principios especiales, relacionados directamente con el ejercicio de potestades sancionadoras.

1. Principios generales

En relacin con los principios generales, debe tenerse en cuenta que el procedimiento administrativo se ha concebido como un mecanismo que tiende a garantizar, de una parte, el actuar eficiente de la administracin, y de la otra, la seguridad jurdica de los administrados cuyos derechos e intereses puedan verse afectados como consecuencia de la actividad de esa Administracin. Es precisamente, esta segunda caracterstica, la que impone como una ineludible obligacin, el cumplimiento de un procedimiento administrativo destinado a la formacin de la voluntad administrativa requerida para la ejecucin de una norma atributiva de competencia.

Que el procedimiento administrativo sea un instrumento para garantizar la eficiencia del actuar de los rganos de la administracin impone, igualmente, que dicho procedimiento se lleve a cabo con arreglo a una serie de principios rectores que ordenen la actividad administrativa. En concreto, aludimos a tres categoras de principios: (i) en primer lugar, el principio de legalidad; (ii) en segundo trminos los principios articulados a la preservacin de las garantas jurdicas de los interesados y, por ltimo (iii) principios de eficacin de la actividad administrativa.

1.1. Principio de la legalidad El principio de legalidad es la regla comn a toda la actividad administrativa. Su vigencia y concrecin se manifiesta en el sometimiento de la Administracin al ordenamiento jurdico. Dicho principio comporta un largo alcance, y no se agota en el estricto apego a la Constitucin y las leyes, antes por el contrario, la Administracin est vinculada por el denominado "bloque de la legalidad", este es, el conjunto de disposiciones constitucionales, legales y sublegales que integran el ordenamiento jurdico.

La sujecin de la actividad administrativa al principio de legalidad encuentra su expresin en el desarrollo del procedimiento administrativo con estricto apego a las normas jurdicas preexistentes y aplicables al caso concreto y, en ese sentido, no le est dado a la Administracin actuar de manera arbitraria en desconocimiento de lo dispuesto en el ordenamiento jurdico.

1.2. Principios articulados a la preservacin de las garantas jurdicas de los interesados Estos comprenden el conjunto de principios dirigidos a asegurar o salvaguardar los intereses de los administrados durante el procedimiento. Entre estos se distinguen:

1.2.1. Principio de participacin intersubjetiva

Llamado tambin "principio del contradictorio" o "principio del audire alteram partem", alude al derecho esencial que tiene todo administrado de participar en el procedimiento. Opera como una garanta en la fase formativa del acto y garantiza, en definitiva, la tutela de los derechos e intereses de los administrados y permite que cada uno defienda su posicin jurdica y pruebe sus alegatos. Este principio adquiere mayor significado cuando estamos en presencia de procedimientos administrativos sancionatorios, como los recogidos en la Ley de Contralora, en los cuales debe permitirse al interesado exponer los alegatos que estime pertinente en aras de su defensa. En los diversos procedimientos regulados en la Ley de Contralora aparece reflejado este principio

a. En el procedimiento de formulacin de reparos

Encontramos manifestaciones de este principio cuando se prev que en el caso de las auditoras o del examen de cuentas en las que surgieren objeciones que pudieran dar lugar a la imposicin de reparos, stas se harn del conocimiento de los interesado para que exponga los alegatos constitutivos de su defensa en un plazo de quince (15) das hbiles ms el trmino de la distancia.

Asimismo, en el caso de los reparos que surjan de inspecciones y fiscalizaciones, el interesado tambin tendr un lapso de quince (15) das hbiles, contados a partir del levantamiento del Acta correspondiente, a los fines de exponer su defensa.

b. En las averiguaciones administrativas

Aparecen varias manifestaciones del principio en comentario, como lo son el deber de iniciar el expediente mediante un auto de apertura motivado, la sustanciacin del procedimiento, y la obligacin de citar a las personas contra quienes hayan surgido indicios en el curso de una averiguacin para contestar cargos.

c. En el caso de sanciones pecuniarias

El principio de participacin intersubjetiva queda de manifiesto cuando el artculo 130 de la Ley de la Contralora, prev que la multa no ser impuesta sin que previamente se haya instado al funcionario a que subsane la falta, sin perjuicio de que pueda presentar escrito con los alegatos constitutivos de su defensa.

1.2.2. Derecho de acceso al expediente

El derecho de acceso al expediente esta comprendido dentro de del principio de publicidad del procedimiento administrativo.

El citado principio se desdobla en dos aspectos: en primer lugar, la denominada "publicidad relativa" y la "publicidad absoluta". La primera se refiere a la posibilidad de que los interesados que participan en el procedimiento puedan revisar el expediente administrativo y obtener copias del mismo. El segundo, por el contrario, se revela en la disponibilidad al pblico de documentos oficiales de naturaleza no confidencial.

a. Derecho de revisin de las actas del procedimientoEl interesado en todo estado y grado del procedimiento debe tener acceso a los documentos, escritos y pruebas que sirven de fundamento a la administracin para tramitar el procedimiento. De all la imposibilidad de la Administracin de sustraer del conocimiento del interesado el expediente contentivo de procedimientos sancionadores.

El acceso al expediente o vista de las actuaciones comprende el derecho a la formacin del propio expediente administrativo. En ese sentido, por ejemplo, el artculo 115 de la Ley de Contralora prev que "En las averiguaciones administraivas que realice la Contralora se formar expediente [...]". Sin embargo, no basta con una mera formacin del expediente: ste debe ser adecuadamente foliado y que la documentacin sea archivada en el orden consecutivo en que fue consignada; asimismo, es necesario que sea debidamente archivado a fin no slo de facilitar su ubicacin cuando sea solicitado por el particular, sino tambin para su preservacin en buenas condiciones.

Al derecho de acceso al expediente, es inherente tambin el principio de transparencia o "acceso constante". El expediente debe ser de fcil acceso para los interesados; debe proveerse al interesado de un lugar adecuado para su consulta (i.e. sin perturbaciones ajenas que puedan impedir el ejercicio efectivo del derecho de acceso); de igual forma es necesario que se le facilite al particular tomar notas, sacar copias, simples o certificadas, totales o parciales del expediente, sin dilaciones innecesarias.

El derecho de acceso al expediente est consagrado en el artculo 91 de la Ley de Contralora, slo en materia de formulacin de reparos y haciendo una remisin al artculo 59 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos. No obstante, si bien no aparece regulado este derecho para los otros procedimientos, es lo cierto que tratndose de una manifestacin del derecho a la defensa, ste siempre tendr cabida.

b. La reserva de las actuaciones administrativas El secreto o reserva en el procedimiento administrativo, es una facultad de interpretacin restrictiva; no se trata de una actividad discrecional, antes por el contrario, la declaratoria de reserva o secreto debe fundarse en "regmenes de hecho jurdicamente determinados". Debe entonces ajustarse a la tutela de los superiores intereses del Estado y no a la conveniencia personal del funcionario; se trata pues, de guardar el secreto del Estado y no el secreto del funcionario.

En todo caso, la declaratoria de confidencialidad del expediente no puede tener ningn efecto respecto los interesados, esto es, aquellos que -conforme el artculo 22 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos- tienen respecto la averiguacin administrativa, un inters legtimo, personal y directo, o un derecho subjetivo. Tal sera el caso del sujeto que es investigado en un procedimiento concreto, el cual tendr el derecho a examinar libremente el expediente que en su contra se instruye, sin ningn tipo de restriccin.

En todo caso, para un efizcaz control por parte del interesado de la actividad administrativa, y un ejercicio pleno del derehco a la defensa y, en concreto del acceso al expediente administrativo, la declaratoria de confidencialidad de un documento debe estar sujeto a algunos requisitos y formalidades de indispensable cumplimiento, de conformidad con los artuclos 75 y siguientes de la Ley Orgnica de Administracin Central:

- Primeramente, debe tenerse en cuenta que el procedimiento para declarar confidencial un documento es independiente del procedimiento que debe llevar a cabo el interesado para ejercer el derecho de examen: la Administracin no requiere de una solicitud expresa del interesado con el propsito de examinar el expediente, para determinar si va a declarar confidencial algn documento. Lo ms recomendable en estos casos, es hacer la declaratoria de confidencialidad del documento antes de que pueda ser agregado al expediente, pues, de lo contrario, se alterara la foliatura y el orden cronolgico que este debe llevar.

- La declaratoria de confidencialidad debe hacerse mediante acto expreso y motivado. Igualmente, debe hacerse en forma individual, no pudiendo versar una misma declaratoria sobre varios documentos o sobre la totalidad del expediente.

- La motivacin dada para declarar confidencial un documento debe ser especfica para ste. En consecuencia, la Administracin no podr acudir a frmulas vagas e imprecisas. En ese sentido, en razn de su naturaleza discrecional deber mantener "la debida proporcionalidad y adecuacin" que ordena el artculo 12 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos.

- De igual forma, debe tenerse en cuenta que la declaratoria de confidencialidad es un acto de trmite y, en consecuencia, ser impugnable en la medida en que imposibilite su continuacin, cause indefensin o prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione los derechos subjetivos o intereses legtimos, personales y directos de los interesados (art. 85 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos).

1.1.3. Derecho a una decisin motivada.

Esencialmente, la motivacin tiene por objeto garantizar la seguridad jurdica de los interesados que se puedan ver afectados por los actos adminsitrativos, permitindoles conocer los motivos que sustentan la decisin de la Administracin. Ello comprende una consideracin expresa de todas y cada una de las cuestiones propuestas en el curso del procedimiento.

As, la Ley de Contralora prev, a texto expreso, la necesidad de que el auto de apertura de los procedimientos de averiguacin administrativa este "debidamente motivado". Igualmente, dentro de las indicaciones que deben contener los reparos, el numeral 3 del artculo 90 de la Ley de Contralora dispone "la determinacin de la naturaleza del reparo, con indicacin de sus fundamentos".

El derecho a un decisin motivada esta ntimamente ligada a otro principio sobre el cual debemos hacer mencin, este es, el principio de congruencia, el cual supone una decisin conforme a los alegatos y pruebas que se hubieren propuesto.

En ese sentido, los actos que resuelven un procedimiento administrativo deben contener decisin expresa sobre todos los asuntos que se hubieren planteado tanto inicialmente como durante la tramitacin, guardando correspondencia entre lo alegado y probado en el curso del procedimiento. No obstante, el principio de congruencia no se agota en una decisin ajustada a lo alegado y probado por las partes, sino que comprende, adicionalmente, cualesquiera otras cuestiones que se hubieren planteado durante la tramitacin del asunto; sin embargo, ello exige el cumplimiento de dos requisitos esenciales: en primer lugar, es necesario que esas cuestiones resulten directamente de las actuaciones, es decir que estn dentro de los lmites objetivos del procedimiento. Por ello, no puede la autoridad administrativa decidir cuestiones que -aun siendo susceptibles de ser sancionadas mediante acto declaratorio de responsabilidad administrativa- no se hallan ventilado en el curso de la averiguacin.

En segundo lugar, para que la decisin pueda entrar a conocer cuestiones accesorias del procedimiento, es necesario que el indiciado haya tenido oportunidad de orlas y defenderse, so pena de incurrir en el vicio de indefensin.

De manera que, en conclusin, la decisin que resuelva un procedimiento administrativo no debe agotarse en el examen de los hechos, pruebas y alegatos, antes por el contrario, debe haber un pronunciamiento en relacin a todos los asuntos que se hubieren ventilado en dicho procedimiento y sobre los cuales aquel haya tenido oportunidad de defenderse.

1.2.4. Principio de imparcialidad.

Es un principio general de derecho administrativo formal que exige la independencia y objetividad en el rgano que pueda dictar un acto capaz de alterar la esfera jurdica de los administrados. La administracin, no debe estar predispuesta, ni a favor ni en contra de ninguna de las partes que intervienen en el procedimiento administrativo, por razones ajenas a la esfera de los intereses que se debaten en el marco del procedimiento.

La imparcialidad supone que el rgano sustanciador o el que decide el procedimiento, no est vinculado a los interesados en el procedimiento, o no este dirigido por intereses personales o ajenos que puedan desviarlo de un recto cumplimiento de sus funciones. As, el principio de imparcialidad produce un doble beneficio: para el administrado, constituye una garanta de que su caso fue tratado con objetividad y para la administracin, quien puede resultar perjudicada cuando sus rganos deciden con arreglo a consideraciones extraas al inters general.

Como principio aplicable a todas las actividades que desarrolle la Contralora General de la Repblica, el artculo 4 de la Ley de Contralora dispone que las funciones que la Constitucin y las leyes atribuyen a es organismo debern ser ejercidas con objetividad e imparcialidad.

Asimismo, el artculo 50 del Reglamento de la Ley de Contralora y, especficamente en materia de averiguaciones administrativas, ordena a los titulares de los rganos de control la adopcin de las medidas necesarias para que los procedimientos de averiguacin administrativa sean tramitados conforme a los principios de economa, eficacia, celeridad e imparcialidad.

El principio de imparcialidad, se encuentra ntimamente vinculado con el principio de igualdad, que prescribe una participacin en condiciones de igualdad para todos los interesados que intervienen en el procedimiento administrativo.

1.2.5. Derecho a impugnar los actos administrativos.

Este derecho es desarrollado en el rgimen de recursos administrativos que prev la propia Ley de Contralora. ste implica la posibilidad de que los interesados pueda impugnar los actos dictados por la Contralora General de la Repblica, cuando dichos actos afecten sus derechos subjetivos o sus intereses legtimos, personales y directos.

1.2.6. Principio de flexibilidad probatoria

Se refiere esencialmente a la posibilidad de que los interesados puedan servirse de cualquier medio probatorio, no prohibido por la ley, para demostrar sus afirmaciones en el procedimiento. Dicho principio aparece establecido en el artculo 58 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, cuando se prev que los hechos que se consideren relevantes para la decisin de un procedimiento podrn ser objeto de todos los medios de prueba establecidos en el Cdigo Civil, Cdigo de Procedimiento Civil y otras leyes. No obstante, por la naturaleza de la materia sancionadora, deberan ser aplicables preferentemente, las normas adjetivas penales.

Este principio aparece tambin recogido en el artculo 115 de la Ley Orgnica de la Contralora, al establecer que en el expediente se recabarn los documentos, declaraciones, experticias, informes y dems elementos de juicio que se estimen necesarios para esclarecer la verdad de los actos, hechos u omisiones que se investigan. Se utiliza una frmula similar en el pargrafo primero del artculo 126 de ese instrumento legal, al expresarse que los rganos de control interno podrn "[...] recabar todos los elementos de juicio que sean necesarios para esclarecer los hechos [...]", cuando detecten alguno de los hechos u omisiones a que se refiere el artculo 114 de la Ley Orgnica de la Contralora.

1.2.7 Principio de notificacin

La eficacia de los actos administrativos, est sometida -por lo general- a su notificacin a los interesados legtimos, lo que se encuentra regulado de manera general en los artculos 72 y siguientes de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos. Pero en la Ley Orgnica de la Contralora, existen normas especficas que tambin establecen ese principio: el artculo 91, relativo a los reparos, y en las disposiciones finales, en el artculo 142, se regula de manera bastante similar la notificacin de los actos administrativos en general.

La particularidad de tal norma, es precisar no slo el contenido de la notificacin -texto ntegro del acto, e indicar si fuere el caso, los recursos que procesan, con expresin de los trminos para ejercerlos y los rganos o Tribunales ante los cuales deban interpretarse- sino adems, sealar que tal notificacin se entregar al interesado o a su apoderado. La condicin de este ltimo -que debe constar suficientemente en el expediente administrativo- provendr no slo de un documento poder autenticado, sino adems, de las otras formas de representacin aceptadas en los artculos 25 y siguientes de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos.

Finalmente, la omisin de cualquiera de estas formalidad, no incidir en la validez del acto que se pretendi notificar, ms si en su eficacia, pues prev el artculo 74 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos que "las notificaciones que no llenen todas las menciones sealadas se considerar defectuosas y no producirn ningn efecto".

1.2.8. El principio de la buena fe

Se entiende por buena fe "La creencia o persuasin de que el acto realizado es lcito y justo. La certeza o verdad de un acto o hecho jurdico". La buena fe es un principio que informa e integra el ordenamiento jurdico con el valor tico de la confianza que gravita en la conciencia social, por lo cual la doctrina cientfica lo ha considerado con acertada razn, como la base del trfico jurdico y el principio supremo y absoluto que domina el derecho de las obligaciones.

La buena fe tiene un contenido tico que incorpora a las relaciones jurdicas ciertos cnones morales. Uno de esos cnones lo constituye el valor de la confianza que es la base de las relaciones jurdicas. El principio de la buena fe administrativa no es una creacin del derecho, sino un presupuesto de este, con existencia propia e independiente de su reconocimiento normativo, que introduce en el orden jurdico las exigencias morales de conducta imperante en una comunidad.

Es por ello, que al recoger el valor tico de la confianza, el principio de la buena fe se aplica para valorar el comportamiento de los sujetos de derecho en el mbito de sus relaciones jurdicas. La buena fe impone unas reglas de conducta a los sujetos en la formacin misma de la relacin jurdica, en el ejercicio de los derechos, en el cumplimiento de los deberes que ella genera y en la extincin misma de la relacin jurdica. Por tanto, la buena fe como principio general del derecho aplicable al comportamiento humano, significa el conjunto de normas ticas recogidas en el ordenamiento jurdico que ensean a observar una conducta ejemplar en las relaciones recprocas como la honestidad, la lealtad, la cooperacin y la solidaridad.

An cuando en nuestro derecho positivo es de reciente consagracin expresa el principio de la buena fe aplicable a todas las relaciones jurdicas, ha sido siempre una mxima reconocida tanto por la doctrina como por la jurisprudencia patria el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones bajo el imperio de los valores ticos y de la mutua confianza. Dicho principio ha sido recogido en nuestra legislacin positiva en la nueva Ley de Simplificacin de Trmites Administrativos de fecha 22 de octubre de 1999. Dicha Ley prev que las relaciones entre la Administracin y los administrados deben sujetarse al principio de la buena fe del particular. En efecto, el artculo 9 de la mencionada Ley reza:

"Artculo 9. De acuerdo con la presuncin de buena fe, los trmites administrativos deben mejorarse o redisearse para lograr el objetivo propuesto en la generalidad de los casos y no para cubrir las posibles excepciones al comportamiento normal del ciudadano. En consecuencia, en todas las actuaciones que se realicen ante la Administracin Pblica, se debe tener como cierta la declaracin del administrado, salvo prueba en contrario."

El principio de la buena fe implica para el interesado el deber de adoptar un comportamiento leal en toda la fase previa a la constitucin de sus relaciones jurdicas (diligencia in contraendo) con la Administracin y comportarse lealmente en el desenvolvimiento de las relaciones jurdicas ya constituidas entre ellos. Este deber de comportarse segn la buena fe se proyecta a su vez en las dos direcciones en que se diversifican todas las relaciones jurdicas: derechos y deberes. As, los derechos deben ejercitarse de buena fe al igual que las obligaciones.

1.3. Principios de eficacia de la actividad administrativa vinculados a la proteccin de las garantas jurdicas de los interesados.

Bajo esta categora ubicamos todos aquellos principios que garantizan la racionalidad de la actividad administrativa vinculados con la proteccin de las garantas jurdicas de los interesados.

1.3.1. Principios sobre el recibo y registro de documentos

De conformidad con el artculo 82 de la Reglamento Interno de la Contralora, los funcionarios de la Unidad Centralizadora de Correspondencias y dems funcionarios que tengan a su cargo la recepcin de documentos velarn por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos y la Ley de Timbre Fiscal, y advertirn a los interesados las omisiones que observen, sin que puedan negarse a recibir ningn documento y dejarn constancia en el registro de los siguientes datos:

1. Identificacin del interesado o del representante.

2. Objetivo del escrito, recurso, peticin o comunicacin.

3. Nmero de documentos presentados y de sus anexos.

4. Nmero consecutivo de registro.

5. Fecha y hora de presentacin.

En el acto de recepcin se dar recibo de todo documento presentado y de sus anexos, con indicacin del correspondiente nmero de registro, lugar, fecha y hora de presentacin y de las omisiones o irregularidades observadas. Podr servir de recibo de copia fotosttica de los documentos que se presenten, una vez estampada en ella la nota de recibo, previo cotejo con los originales.

Asimismo, de acuerdo con el artculo 85 del RICGR, en toda correspondencia recibida se estampar constancia de la fecha y hora de recibo, tanto en la Unidad Centralizadora de Correspondencia, como en la dependencia a la cual corresponda su conocimiento. Los documentos originales aportados por los particulares para la tramitacin de algn asunto, se devolvern a sus representantes, si as lo solicitaren, en cuyo caso se dejar en el expediente copia certificada del documento.

1.3.2. Principio sobre la formacin del expediente

La formacin del expediente ya fue examinada anteriormente al revisar el tema del derecho a la vista de las actuaciones. Sin embargo, debe resaltarse que en el expediente administrativo se materializa el procedimiento y para que este sea eficaz, es necesario que contenga todas las actuaciones, escritos, pruebas y dems documentos vinculados con la tramitacin. En ese sentido, el artculo 115 de la Ley de Contralora, dispone que de toda averiguacin administrativa que se inicie, deber formarse expediente. En un sentido mucho ms general, el artculo 90 del Reglamento Interno prev que de todo asunto que se tramite en las dependencias de la Contralora se formar expediente, en el cual se insertarn, por orden de fecha de recibo, los documentos respectivos, an cuando sean producidos por otras dependencias.

1.3.3. Principio de economa procedimental.Es equiparable al principio de economa procesal que rige en el proceso civil. Se expresa fundamentalmente en la concentracin de las pruebas y en la resolucin ordenada y rpida de los expedientes.

En materia de averiguaciones administrativas, el artculo 50 del Reglamento de la Ley de Contralora ordena a los titulares de los rganos de control la adopcin de las medidas necesarias para que dicho procedimientos sean tramitados conforme a los principios de economa, eficacia, celeridad e imparcialidad. Sin embargo, no cabe duda de que el principio de economa resulta aplicable a todos los procedimientos por aplicacin del 30 de la LOPA, que establece dicho principio como regla general de la actividad administrativa.

1.3.4. Principio inquisitivo La administracin, de oficio o a instancia de parte, esta facultada para buscar los elementos de juicio necesarios para dictar su decisin y, en tal sentido, puede realizar todas las diligencias necesarias para formarse un mejor criterio respecto del asunto sometido a su consideracin.

Encontramos manifestaciones de este principio en materia de formulacin de reparos, en el artculo 89 de la Ley de Contralora, al disponer que la Contralora podr practicar todas las actuaciones necesarias para el esclarecimiento de los hechos. Asimismo, en los procedimientos de averiguacin administrativa la Contralora puede ejercer potestades inquisitivas en el esclarecimiento de los hechos (art. 115 de la Ley de Contralora).

El estudio de las potestades inquisitivas de la administracin nos lleva al principio de la verdad material. Dicho principio impone a la Administracin la obligacin de decidir conforme a la verdad material. Debemos tomar en cuenta que la Administracin, como conglomerado de organismos y entidades destinadas a tutelar el supremo inters pblico, debe atenerse a la verdad formal, por cuanto esta ejecutando una actividad dirigida a satisfacer un inters cuyo titular es la colectividad.

Es all, precisamente, donde radica la importancia de las facultades inquisitivas de la administracin, como medio para procurarse elementos de prueba que la conduzcan a resultados veraces, es decir, que se correspondan con la realidad de los hechos.

1.4. Principios especiales

Antes de la entrada en vigor de la Constitucin de 1999 era ya aceptado por la doctrina y la jurisprudencia que los principios del Derecho administrativo sancionador son los mismos que los principios del Derecho penal. Esto fue definitivamente establecido en el artculo 49 de la Constitucin de 1999 al establecer la aplicacin de todos los principios que informan el debido proceso "a todas las actuaciones judiciales y administrativas".

En razn de ello, en los supuestos para imposicin de sanciones administrativas consagradas en la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica, privar el principio de tipicidad exhaustiva: las normas contentivas de sanciones deben establecer, claramente, el hecho generador de la responsabilidad, y las consecuencias jurdicas.

Tambin regir el principio de interpretacin restrictiva, por cuanto: los supuestos generadores de responsabilidad administrativa deben ser analizados e interpretados literalmente, y, en caso de existir alguna duda, deber favorecerse siempre al indiciado (in dubio pro reo).

1.4.1. Principio de legalidad de las penas y sanciones Dispone el numeral 6, artculo 49 de la Constitucin, que "Ninguna persona podr ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes".

Estos principios, que conforman la legalidad de las penas y sanciones, tienen plena aplicacin respecto las averiguaciones que adelante el mximo rgano contralor, y se materializan en la imposibilidad de aplicar sanciones distintas a las consagradas expresamente en la Ley Orgnica de la Contralora.

Ya en 1990 el Mximo tribunal haba dispuesto que las sanciones o penas administrativas o disposiciones administrativas penales, contenidas en leyes reguladoras de la actuacin de los rgano s de la administracin pblica "...deben ajustarse al principio constitucional de la legalidad de las infracciones y de las penas ...". Asimismo, en decisin del 23 de febrero de 1995, precis que el principio de legalidad no se extiende nicamente a las sanciones relativas a la libertad, sino que abarca tambin a cualquier sancin "... que recaiga a ttulo de pena como consecuencia de una infraccin sobre un sujeto del ordenamiento jurdico ...".

El principio de legalidad de las infracciones y sanciones se desdobla en dos garantas sustantivas, y una garanta adjetiva. Como primera garanta sustantiva, seala que necesariamente la sancin debe estar contenida en una norma con rango de ley, aunque se admite cierta atemperacin en este sentido, pudindose as precisar, a travs de un reglamento, el ilcito administrativo regulado de manera amplia en la Ley. La segunda garanta sustantiva, se refiere a la atribucin legal de la competencia especfica para imponer la sancin.

Pero tambin el principio de legalidad se traduce, segn la opinin que se comenta, en la necesaria existencia de un procedimiento administrativo previo, tramitado de conformidad con los principios precedementemente expuestos.

Sin embargo, puede ocurrir tambin que la norma legal sea tan amplia y genrica, que no regule, en realidad, ningn ilcito administrativo, otorgndole as a la Administracin una potestad irrestricta para imponer sanciones. Se ha sealado por ello, que l anorma legal no slo debe tipificar el ilcito, sino que adems, debe hacerlo exhaustivamente. El principio de la tipicidad exhaustiva protege la integralidad del principio de legalidad de las infracciones, pues de lo contrario, sera la Administracin la que, discrecionalmente, decidira cuando resulta aplicable el supuesto sancionatorio "abstractamente" regulado.

Sentencia de principio, en este sentido, es la decisin de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, ya comentada, del 9 de agosto de 1990, en la cual se seal que las sanciones administrativas "... deben ajustarse al principio constitucional de la legalidad de las infracciones y de las penas. En efecto, conforme a dicho principio, no se admite en nuestro rgimen jurdico para que proceda la aplicacin de la sancin o pena, que el legislador en el olvido de las garantas constitucionales y de la obligada sujecin de la norma legal a la Constitucin, jerrquicamente superior, deje mediante una formulacin genrica a discrecin de la autoridad administrativa la determinacin de la correspondiente figura delictual, puesto que ello envuelve, sin duda, el quebrantamiento del rgido principio de legalidad ...".

1.4.2. Garanta de la irretroactividad y de preexistencia de las sanciones

Regulada en el artculo 24 de la Constitucin, garantiza que ninguna disposicin legislativa tendr efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Esto es, que las sanciones administrativas no slo deben estar establecidas legalmente, sino que adems, la Ley deber ser anterior a los hechos constitutivos del ilcito administrativo. En ese sentido, slo podr aplicarse la ley penal vigente al momento de ocurrir los hechos incriminados. La aplicacin de la ley posterior solo es permitida de alguna manera, se beneficie al sujeto indiciado.

1.4.3. Culpabilidad

La imposicin de sanciones por parte de autoridades administrativas presupone la culpabilidad del sujeto sancionado, es decir, la existencia de un vnculo de causalidad entre un ilcito administrativo y dicho sujeto, un incumplimiento general de los deberes jurdicos del administrado frente a la Administracin. La doctrina y la jurisprudencia venezolana, no han dudado en reconocer la importancia de este principio, en el campo de las sanciones administrativas. Toda sancin presupone comprobar fehacientemente la voluntariedad del sujeto indiciado a travs del dolo o culpa, esto es, la prueba de que se ha incumplido una obligacin o un deber jurdico.

La culpabilidad no opera como fundamento de las sanciones administrativas, antes bien, se trata de un requisito indispensable para exigir la responsabilidad por el ilcito cometido. La culpabilidad resulta un elemento imprescindible para que la Administracin ejerza sus potestades sancionatorias; resultara incomprensible que se impusieran sanciones a aquellos que no han actuado de forma dolosa, ni siquiera negligente.

En ese sentido, la Contralora, para imponer las sanciones contenidas en la Ley Orgnica que regula su funcionamiento, debe comprobar no slo la existencia del ilcito administrativo, sino adems, el vnculo de causalidad entre ste y el sujeto indiciado, esto es, su culpabilidad.

Manifestacin del principio de culpabilidad lo constituuye el artculo 119 de la Ley de Contralora, que dispone que:

"... si en el curso de la averiguacin surgieren indicios de responsabilidad contra alguna persona, la Contralora proceder a citarla conforme a lo dispouesto en el artculo 117 de esta Ley, y le ordenar comparecer dentro de los 810) das continuos ssiguientes a la fecha de la citacin, en cuya oportunidad le tomar declaracin sin juramento"

En virtud de tal declaracin, la Contralora podr formular los respectivos cargos, inicindose as el procedimiento. Esto es, que toda averiguacin supone, por parte del rgano contralor, la delimitacin de los sujetos que sern investigados. Ello denominado el principio de personalidad de las sanciones- implica entonces la individualizacin de la potestad sancionadora frente a determinados sujetos que, eventualmente, podran haber cometido alguna infraccin voluntariamente. La culpabilidad entonces, exige tambin una individualizacin de la sancin, pero igualmente, una individualizacin de la potestad.

1.4.4. Principio de los previos cargos El derecho a no ser sancionado sin antes haber sido notificado personalmente de todos los cargos y odo en la forma que indique la Ley, est consagrado en el numeral 1 del artculo 49 de la Constitucin, conforme al cual "...toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa...". La Administracin est obligada a notificar al sujeto indiciado de los hechos que est investigando, y de las sanciones que podra aplicar, de comprobarse la comisin de tales hechos. De all que los "cargos" a los cuales alude la norma constitucional, se refieren a los fundamentos de hecho y de derecho de los ilcitos imputados al sujeto indiciado.

Podra entonces establecerse, que los principios inherentes a todo procedimiento administrativo derivan directamente del numeral 1 del artculo 49 de la Constitucin, en el sentido que (i) la Administracin deber notificar todos los cargos que imputa al indiciado, (ii) el cual tendr el derecho a alegar y probar en su defensa, conforme al procedimiento legalmente establecido, y (iii) si la Administracin comprueba la comisin de los cargos imputados, dictar las sanciones respectivas. De all que la garanta analizada, tambin podra ser formulada en el sentido que no podr aplicarse ninguna sancin, sin que previamente se hubiere notificado al sujeto indiciado de todos los cargos respectivos.

Tal principio igualmente, est regulado en la Ley Orgnica de la Contralora, cuyo artculo 119, pargrafo segundo, seala que dentro de los seis meses siguientes al acto de comparecencia, el rgano contralor valorar la declaracin del iniciado y, de considerarlo procedente "le formular los cargos al trmino de dicho plazo".

La exigencia de los previos cargos se refiere a todos los elementos objetivos y subjetivos que integran el procedimiento administrativo sancionador, esto es, los sujetos indiciados, los hechos investigados, los ilcitos presuntamente cometidos, y las sanciones aplicables. La ausencia de cualquiera de esos elementos, constituir una clara violacin a la garanta constitucional analizada.

Igualmente, el principio de los previos se relaciona con el derecho a la defensa -principio de participacin intersubjetiva- dado que ste slo podra ejercerse plenamente, si el investigado conoce de antemano, los cargos que se le imputan.

La jurisprudencia ha destacado este principio; as en sentencia del 1 de octubre de 1996, la Sala Poltico-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia seal que "... la Administracin est en la obligacin de comunicar a los interesados la apertura de un procedimiento -ms aun cuando es de tipo sancionatorio o destinado a imponer gravmenes- para que previamente a la emisin del acto definitivo, las partes puedan tener acceso al expediente y as alegar y probar lo conducente ...".

Por lo tanto, si la Administracin aplica una sancin, sin previamente haber iniciado el respectivo procedimiento sancionatorio mediante una notificacin al particular de los cargos que se le imputaban, se estara produciendo una clara violacin al derecho a la defensa y al debido proceso.

1.4.5. El Derecho a la presuncin de inocencia El derecho a la presuncin de inocencia est consagrado en el numeral 2 del artculo 49 de la Constitucin, el cual prev que "Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario". Aun cuando la Constitucin de 1961 no consagraba este principio, ello no era bice para que no se le reconociera proteccin.

La presuncin de inocencia es un derecho fundamental reconocido en el artculos 11 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, segn el cual "toda persona acusada delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se compruebe su culpabilidad, conforme a la Ley y en juicio pblico en el que se hayan asegurado todas las garantas necesarias para su defensa". Asimismo, se encuentra previsto en el artculo 8, numeral 2, de la Convencin Americana Sobre Derechos Humanos, norma que postula que "toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad".

En ese sentido, al ser un derecho inherente a la persona humana, se le haba reconocido proteccin judicial efectiva y rango constitucional, con base en el carcter enunciativo que se reconoca a los derechos y garantas constitucionales en el artculo 50 de la Constitucin de 1961. As lo entendi la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en decisin del 16 de marzo de 1998, al sealar: "... estima la Corte que la presuncin de inocencia de las personas, es inherente a todo procedimiento de naturaleza sancionatoria tanto en el orden administrativo como judicial, en razn de lo cual, los hechos imputados al encausado, deben ser plenamente probados en orden a establecer la sancin que pueda corresponder conforme a la Ley. Es decir, que el derecho a la presuncin de inocencia se circunscribe a la garanta que debe tener el administrado de que, antes de iniciarse la tramitacin, o durante la sustanciacin de un procedimiento no puede el ente pblico emitir pronunciamientos dirigidos a evidenciar la culpabilidad de las personas investigadas ...".

En sentido similar ya se haba pronunciado la Sala Poltico-Administrativa del Mximo Tribunal en sentencia del 1 de diciembre de 1994 (cas: Beba Flor Morn Marval), cuando al referirse a la presuncin de inocencia seal que "...esta garanta requiere que la acusacin aporte la prueba individual de culpabilidad, ms all de la duda (...mantenindose la inocencia del indiciado, mientras no exista una sentencia condenatoria.....se vulner tambin, consecuencialmente, el derecho fundamenal a la tutela judicial (artculo 68 de la Constitucin y el artculo 8 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San Jos, entre otros) pues extra iudicem y con anterioridad al juicio se consider condenada penalmente a la indiciada"

El principio de la presuncin de inocencia tiene una especial connotacin, este es: la inversin de la carga de la prueba: corresponder a la Administracin probar, sin ningn tipo de duda, la culpabilidad del sujeto indiciado. Si todo sujeto sometido a una "investigacin sancionadora", se considera inocente hasta tanto no se demuestre lo contrario mediante una providencia definitiva, es lgico concluir que en el curso de la averiguacin iniciada, la carga respecto las razones y pruebas de su culpabilidad, corresponder exclusivamente a la Administracin.

1.4.6. Prescripcin

La prescripcin comporta la extincin, con el transcurso del tiempo, de la Potestad Sancionadora respecto supuestos especficos, esto es, que ante la comisin de un ilcito administrativo, la Administracin deber iniciar el procedimiento respectivo, y aplicar la sancin del caso, pues el transcurso del tiempo producir la extincin de la potestad. Parejo Alfonso estudia, de manera similar, la caducidad, pues la inactividad administrativa determina la caducidad de los procedimientos, con la consecuencia de la imposibilidad ulterior de la persecucin de la sancin.

La institucin de la prescripcin supone el reconocimiento por el ordenamiento jurdico de los efectos que ocasiona una causa natural: el transcurso del tiempo. En el mbito represivo son los efectos destructores del tiempo los que se tienen en cuenta al consagrar la prescripcin de los delitos y las penas, institucin que puede definirse como la extincin por el transcurso del tiempo del derecho del Estado a imponer una pena o a hacer ejecutar la pena ya impuesta. El principio de la prescripcin para el ejercicio de las acciones administrativas que suponen cargas en cabeza de los administrados est previsto en el artculo 70 de la LOPA y es recogido por algunas leyes administrativas especiales (por ej. arts. 76, ord, 3ro. y 77 del COT).

Constituye entonces un principio, la prescripcin de las sanciones previstas en la Ley de Contralora. Sin embargo, dicha dicha Ley nada regula sobre el particular. De all que deba acudirse a las disposiciones generales que, sobre prescripcin, prev el Cdigo Penal; especficamente, el ordinal 6 del artculo 108 de tal Cdigo, segn el cual las penas sanciones- que slo impliquen arresto por tiempo de uno a seis meses o multa mayor de ciento cincuenta bolvares o suspensin del ejercicio de la profesin, industria o arte, prescribirn por el transcurso de un ao.

Existe un derecho a invocar la prescripcin, ya que "....la accin administrativa destinda a imponer cargas y obligaciones debe desarrollarse dentro del mbito temporal especfico, pues as lo reclama el principio general de la seguridad jurdica. Constituye un derecho inviolable del administrado, la posibilidad de saber por cuanto tiempo puede estar sujeto al cumplimiento de una obligacin o a la imposicin de una sancin. Lo contrario supone un estado de incertidumbre insoportable qu eno puede ser tolerado en un estado de derecho..." (Fraga Pittaluga)

2. La responsabilidad administrativa y el procedimiento de averiguacin administrativa

2.1. Nociones Generales

La responsabilidad en derecho supone la existencia de una relacin de causalidad entre la actuacin o hecho del funcionario y la consecuencia que la norma considera generadora de la eventual responsabilidad.

En nuestro pas la responsabilidad de los funcionarios pblicos asume tres tipos: civil, penal, administrativa y disciplinaria. As pues, el incumplimiento de los funcionarios pblicos a los deberes de su cargo pueden ser sancionados judicialmente, mediante sentencia, cuando se dan condiciones para que proceda la responsabilidad civil o penal; o puede ser sancionado administrativamente, esto es, mediante un acto administrativo. El acto administrativo sancionatorio contra el funcionario pblico puede ser pronunciado por el superior jerrquico a quien corresponda, cuando se dan los supuestos de la responsabilidad disciplinaria o puede emanar del rgano contralor, cuando se configura la hiptesis para que sta se haga procedente. En ambos casos la responsabilidad proviene de una acto administrativo, pero la naturaleza, los efectos, las vas de impugnacin de ambos actos es diferente, as como tambin son distintos los rganos jurisdiccionales a quienes corresponde conocer de los recursos respectivos.

En ese sentido, y a los efectos de materializar la responsabilidad administrativa, el artculo 112 de la LOCGR atribuyo a la Contralora la competencia para realizar averiguaciones cuando surgieren indicios de que funcionarios o particulares que tengan a su cargo o intervengan en cualquier forma en la administracin, manejo o custodia de bienes o fondos pblicos de las entidades sujetas a su control, hayan incurrido en los actos, hechos u omisiones generadores de responsabilidad administrativa establecidos en la LOCGR o la LOSPP.

Asimismo, debemos advertir -desde ya- que la apertura y sustanciacin de averiguaciones administrativas no corresponde con exclusividad a la Contralora General de la Repblica, antes por el contrario, los rganos de control interno tienen atribuciones para tramitar dichos procedimiento en los entes y organismos a que estn incorporados. Por tanto, al examinar las disposiciones ataederas al procedimiento haremos mencin de las particularidades y excepciones derivadas del rgano que tramita el procedimiento.

2.2. Hechos generadores de responsabilidad administrativa2.2.1. El artculo 113 de la Ley de ContraloraLa LOCGR, en su artculo 113, tipifica los hechos que, en adicin a los establecidos en el Ttulo IV de la Ley Orgnica de Salvaguarda del patrimonio Pblico, son generadores de responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad civil o penal a que haya lugar.

Ahora bien, algunos de los supuestos de responsabilidad administrativa contemplados en la Ley de Contralora y en la Ley de Salvaguarda son objetivos o simples, en el sentido que bastar con el cumplimiento del supuesto de hecho tipificado, para que opere as la aplicabilidad de la sancin. Otros ilcitos, por el contrario, sern subjetivos o complejos, desde que, adems de configurarse los supuestos de hecho tipificados, se requiere el cumplimiento de otra condicin adicional. As sucede, por ejemplo, con el supuesto de responsabilidad administrativa prevista en el numeral 4 del artculo 113 de la Ley de Contralora, ya que para su procedencia se requiere que adems del no otorgamiento de garantas, o haberlo hecho insuficientemente cuando as lo exigiere alguna norma jurdica. Se requiere que tal conducta ocasiones algn perjuicio al patrimonio pblico.

La responsabilidad supone la existencia de una relacin de causalidad entre la actuacin o hecho de una persona (natural o jurdica) y la consecuencia que la norma considera generadora de la eventual responsabilidad. Es pues, una verdadera sancin, no en el mbito penal, sino en el mbito administrativo. El auto de responsabilidad administrativa debe estar fundamentado, por lo tanto, en la infraccin de un deber genrico, previamente establecido en una Ley formal, para garantizar as el derecho constitucional a la preexistencia de las penas, regulado en el numeral 6 del artculo 49 de la Constitucin. En tal sentido, el artculo 113 de la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica tipifica los hechos generadores de responsabilidad administrativa.

3. Procedimiento de averiguacin administrativa.Como punto previo, es importante acotar que las presentes consideraciones no se refieren a las averiguaciones y a las declaratorias de responsabilidad administrativa que puedan efectuar rganos diferentes a la Contralora General de la Repblica u otros rganos de la Administracin descentralizada. En efecto, las contraloras de los Estados y de los Municipios, de acuerdo con las normas que las rigen, pueden efectuar averiguaciones y, eventualmente, declarar la responsabilidad administrativa de los funcionarios sometidos a su control, en atencin a su propia normativa.

3.1. Organo competente La apertura y sustanciacin de averiguaciones administrativas, puede corresponder a las Direcciones Generales de Control de la Contralora General de la Repblica o a los rganos de control interno, segn lo antes expuesto.

3.2. Apertura o Inicio del procedimiento de averiguacin De conformidad con el artculo 115 de la Ley Orgnica de la Contralora, deber formarse expediente de los procedimientos de averiguacin administrativa, los cuales se iniciarn con auto de apertura debidamente motivado. Esta disposicin resulta aplicable tanto para las averiguaciones que sustancie la Contralora General de la Repblica como para aquellas que decidan iniciar los rganos de control interno.

Es clara la norma al disponer que dicho expediente deber iniciarse con el auto de apertura debidamente motivado. En tal sentido, tal auto deber contener claramente sealados dos elementos fundamentales, a saber: indicacin cara y precisa de los hechos imputados al indiciado, con expresin de la norma en la cual estos hayan sido tipificados como generadores de responsabilidad administrativa y, el sealamiento de los elementos indiciarios y pruebas que sirvieron de base para decidir la apertura de la averiguacin.

La ausencia de alguno de los elementos antes enumerados viciara ab initio el procedimiento de averiguacin, desde que se estara impidiendo a los interesados el conocimiento de las razones de hecho y de derecho y las pruebas que sirvieron a la administracin de fundamento para iniciar la averiguacin. Ello no es ms que la regulacin especfica del principio de culpabilidad, analizado ya, que impide a la Contralora iniciar averiguaciones administrativas, sin antes individualizar la investigacin.

a. Modos de procederEl artculo 44 del Reglamento de la Ley de Contralora dispone los modos de proceder para el inicio de las averiguaciones administrativas. En tal sentido, dichos procedimientos podrn iniciarse: de oficio, por denuncia de particulares o a solicitud de cualquier organismo o empleado pblico. Se prev as, una legitimacin amplia para el inicio de los procedimientos de averiguacin administrativa.

En caso de procederse por denuncia, el denunciante deber exponer verbalmente o por escrito lo que estime necesario y el funcionario que tome nota podr hacerle las preguntas que estime pertinentes para obtener informaciones adicionales (art. 42 de la Ley de Contralora).

b. Participacin a la Contralora General de la Repblica por los rganos de Control Interno. Los respectivos rganos de control interno, deben participar a la Contralora de toda decisin de dar inicio a procedimientos de averiguacin administrativa, dentro de los cinco (5) das siguientes a la fecha de su apertura. Dicha participacin deber hacerse mediante oficio suscrito por el titular del rgano de control respectivo, acompaando copia del auto de apertura respectivo (art. 126 de la Ley de Contralora en concordancia con el art. 49 de su Reglamento).

3.3. Sustanciacin.El auto de apertura del procedimiento de averiguacin administrativa abre el paso a la fase de sustanciacin. En tal sentido, el artculo 53 del Reglamento de la Ley de Contralora establece el lapso para la sustanciacin de dichos procedimientos en los siguientes trminos:

"La sustanciacin de las averiguaciones administrativas tendrn una duracin de seis (6) meses, contados a partir de la fecha del respectivo auto de apertura, se trmino ser prorrogable por un perodo mximo de seis (6) meses, siempre que exista causa grave, sobre la cual el funcionario competente har declaracin expresa en el auto de prrroga." (resaltado nuestro)

Se prev en los trminos precedentemente transcritos, un lapso de seis (6) meses para la sustanciacin de un procedimiento administrativo de averiguacin administrativa, contados a partir del auto de apertura, prorrogables por un perodo mximo de seis meses ms, si existieren causas graves que ameriten la prrroga y sobre las cuales el funcionario sustanciador dejar constancia en el respectivo auto de prrroga.

La norma que comentamos opera como una garanta para los indiciados por cuanto limita en el tiempo la fase de sustanciacin de la averiguacin y obliga al funcionario sustanciador a motivar una prrroga a dicho lapso, so pena de incurrir en responsabilidad de conformidad con el artculo 100 de la LOPA y sin perjuicio de las acciones civiles, penales o administrativas a que haya lugar, a tenor de lo previsto en el artculo 101 de ese instrumento legal.

En relacin con la posibilidad de una prrroga debemos hacer tambin algunos comentarios. Se establece un lmite mximo de seis (6) meses para extender el lapso de sustanciacin y se condiciona su procedencia a la existencia de una "causa grave". Tales causas no fueron sealadas, dejando un amplio margen de discrecionalidad al rgano sustanciador para determinar en cada caso las causas que podra ameritar una prrroga.

No obstante lo anterior, creemos que a los efectos de prorrogar la sustanciacin de un procedimiento de averiguacin administrativa, debe entenderse por "causa grave" todas aquellas circunstancias ajenas a la voluntad del rgano sustanciador que impidieron una adecuada sustanciacin del expediente. En ese sentido, no habra cabida en ese amplio margen de discrecionalidad para fundar una prrroga sobre hechos tales como, "la acumulacin excesiva de trabajo" o "la existencia de casos preferentes".

En el marco de la sustanciacin pueden producirse diversas actuaciones.

a. Citaciones y declaraciones.

As, en primer lugar, cuando en el curso de una averiguacin administrativa, el sustanciador del procedimiento requiera tomar declaracin a cualquier persona, se expedir el oficio de citacin correspondiente, y se seguir el procedimiento de citacin conforme a las disposiciones del Cdigo de Procedimiento Civil.

De conformidad con el artculo 46 del Reglamento de la Ley de Contralora, en toda declaracin se permitir al deponente hacer exposiciones espontneas y se le formularn los interrogatorios tendientes al esclarecimiento del caso. La declaracin deber extenderse por escrito en acta que, una vez leda, ser suscrita por el funcionario y el declarante. En caso de que este se negare a firmarla, el funcionario dejar constancia de tal circunstancia.

b. Surgimiento de indicios contra las mximas autoridades jerrquicas.Puede ocurrir igualmente que en la tramitacin de una averiguacin administrativa sustanciada por un rgano de control interno surgen indicios que comprometan la responsabilidad de Ministros, Directores de ministerios, Presidentes y miembros de juntas directivas de institutos autnomos, establecimientos pblicos, sociedades y fundaciones estatales, que se encuentren en ejercicio del cargo; en tales casos, deber remitirse el expediente a la Contralora General de la Repblica, mediante auto suscrito por el titular de dicho rgano de control interno (art. 51 del Reglamento de la Ley de Contralora).

En dicho auto debern relacionarse las actuaciones cumplidas, las irregularidades detectadas y el nombre de los presuntos responsables, y se participar al Ministro o a la mxima autoridad jerrquica del organismo o entidad de que se trate la remisin de dicho expediente

c. Formulacin y contestacin de cargosEn caso de que hubieren surgido indicios de responsabilidad contra alguna persona se proceder a citarla para que comparezca dentro de los diez (10) das contnuos siguientes a la fecha su citacin a prestar su declaracin, la cual le ser tomada sin juramento (art. 119 de la Ley de Contralora). Ello, deriva del principio constitucional conforme al cual nadie puede ser obligado a declarar en su contra; en ese sentido, la Constitucin de 1999 ha establecido claramente que "La confesin solamente ser vlida si fuere hecha sin coaccin de ninguna naturaleza".

Dentro de los seis (6) das siguientes al acto de comparecencia la Contralora valorar la declaracin del indiciado y si lo considera procedente, se le formularn cargos al trmino de dicho plazo (artculo 119 de la Ley de Contralora).

No obstante, deben hacerse varias consideraciones:

A. En primer trmino, el lapso mximo para la sustanciacin de seis (6) meses establecido en el artculo 53 del Reglamento de la Ley de Contralora, adems de constituir una garanta para el particular indiciado, establece un elemento de naturaleza temporal que condiciona la competencia del funcionario sustanciador.

En ese sentido En efecto, estimamos que una vez concluido el referido lapso de seis (6) meses, sin que se le hayan formulado cargos al indiciado o sin una prrroga del lapso debidamente motivada, se producir ope legis el decaimiento del procedimiento y el funcionario sustanciador habr perdido su competencia para continuar con su tramitacin, vindose obligado, en consecuencia, a iniciar nuevamente la averiguacin.

Trtase de una competencia temporal, susceptible de ser ejercida slo por un tiempo determinado. En ese orden de ideas, la doctrina (Araujo Jurez) sostiene que los plazos previstos para la emisin de un acto administrativo, son considerados en principio como indicativos -conminatorios- y excepcionalmente imperativos -de rigor-, lo cual inicialmente comporta que su transgresin no vicia el acto de incompetencia. En este caso, precisamente, siendo un procedimiento administrativo de naturaleza sancionatoria, y en resguardo de los derechos del indiciado a que se dicte una decisin en el lapso establecido, debe interpretarse que la competencia del funcionario est limitada en el tiempo y la actuacin del funcionario fuera de esos lmites vician al acto de nulidad.

B. Otro punto que debe resaltarse, es la valoracin que, necesariamente debe preceder a la formulacin de cargos. En efecto, la Ley obliga al rgano contralor a valorar la declaracin del sujeto investigado, y si as lo considerase, formular los respectivos cargos, de estimarlo conveniente. De all que el acto administrativo que contenga los cargos impuestos, deber ser exhaustivamente motivado, y en l, la Administracin deber indicar cual fue el contenido de las declaraciones rendidas, y por que motivo no consider justificada las razones expuestas.

Tal exigencia, derivacin del principio de motivacin, impide que el rgano contralor pueda imponer cargos ignorando los alegatos y razones expuestas en la declaracin rendida. Por el contrario, si se omite tal formalidad, y el acto contentivo de los cargos simplemente ignora las declaraciones rendidas, se estara produciendo en nuestra opinin, una clara violacin al derecho constitucional a la defensa.

C. Cabe tambin destacar que el acto contentivo de los cargos, no puede ser variado sobrevenidamente por la Administracin, constituyendo as una situacin intangible. Los cargos son, en definitiva, los lmites subjetivos y objetivos de la averiguacin administrativa; subjetivos, pues no podra el rgano contralor aplicar la sancin a quienes no se les formularon cargos. Objetivamente, ya que no podr modificar (i) los hechos investigados ni (ii) la determinacin de las infracciones presuntamente cometidas por el indiciado.

Por ello, si una vez formulados los cargos, la Contralora comprueba la falta de fundamentacin de los hechos e ilcitos investigados, pero por el contrario, se percata de la presunta existencia de nuevas infracciones, deber declarar terminada la primera investigacin, e iniciar desde el comienzo, otra averiguacin para los nuevos hechos detectados. Si por el contrario se incumple con esa exigencia, y el rgano contralor sobrevenidamente le imputa al indiciado nuevos hechos y nuevas infracciones, dejando sin resolver la averiguacin inicialmente aperturada, se producira igualmente violacin al derecho a la defensa, y al derecho a no ser sancionado sin previos cargos.

D. Otro aspecto que conviene tratar, es lo dispuesto en el segundo prrafo del artculo 119, segn el cual "no se admitir ningn recurso contra la decisin de formular los respectivos cargos".

El acto de formulacin de cargos es, orgnica y funcionalmente, un acto administrativo, y como tal est sometido al principio de universalidad de control que informa a la jurisdiccin contencioso-administrativa, segn dispone el artculo 259 de la Constitucin. De all que si la norma comentada consagra un acto administrativo excento de control jurisdiccional, sera a no dudarlo, abiertamente contraria a la Constitucin. Estimamos entonces, que la norma consagra la irrecurribilidad en sede administrativa, del acto de formulacin de cargos, sin perjuicio de las acciones y recursos que, en sede judicial, puedan interponerse.

E. Una vez que se hubieren formulado cargos, el indiciado podr contestarlos mediante escrito razonado en un lapso de cuarenta y cinco (45) das contnuos siguientes a la fecha de formulacin de tales cargos (artculo 120 de la Ley de Contralora). Vencido dicho lapso, el procedimiento entrar en la fase de decisin.

No obstante lo anterior, debe advertirse que an en el evento de que el indiciado no hubiere contestado al acto de formulacin de cargos, los lapsos del procedimiento no precluyen por lo que atae al derecho a la defensa. Ciertamente, en obsequio del principio de informalidad o flexibilidad del procedimiento administrativo, recogido en el artculo 62 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, y a los efectos de servir ms tilmente a la investigacin de la verdad real y la defensa del inters general, implicado en la tutela del principio de legalidad, el indiciado puede introducir escritos o producir pruebas en su defensa antes de que se produzca una decisin en el procedimiento.

d. Suspensin del funcionario

De conformidad con el artculo 116 de la Ley Orgnica de la Contralora, el Contralor podr solicitar la suspensin del funcionario en el ejercicio del cargo, mientras dure la averiguacin administrativa. En tanto medida disciplinaria provisional, estimamos que la suspensin del cargo deber ser dictada por el jerarca del ente u organismo en el cual se tramita la averiguacin.

Opinamos que la solicitud por parte del contralor de suspender al funcionario de su cargo NO ES VINCULANTE, pues la suspensin del cargo es un acto disciplinario para el cual el contralor no tiene competencia.

e. Acumulacin de autosDe conformidad con el artculo 52 del Reglamento de la Ley de Contralora, dispone la acumulacin de autos, en los casos que legalmente proceda, de conformidad con la legislacin procesal comn, estos son los artculos 77 al 81 del Cdigo de Procedimiento Civil.

f. Auto de "abstencin"

El artculo 125 de la Ley de Contralora, prev la posibilidad de que la Contralora se abstenga de seguir conociendo de averiguaciones administrativas, cuando en el curso de sta se determine que el monto del presunto perjuicio causado es inferior a cincuenta salarios mnimos urbanos, caso en el cual se remitirn las actuaciones a la practicadas a la autoridad que sea competente para proseguirlas. Igualmente, se faculta a la Contralora para que -a su discrecin- pueda continuar la averiguaciones ya iniciadas en aquellos casos en los cuales aun cuando no haya perjuicios pecuniarios, fuere necesario establecer la responsabilidad administrativa o reunir indicios de la responsabilidad de la responsabilidad penal de las personas investigadas.

g. Responsabilidades civiles y penales.El procedimiento de averiguacin administrativa se tramita sin perjuicio del ejercicio inmediato e las acciones civiles y penales a que hubiera lugar ante los Tribunales competentes. Los procesos seguirn su curso sin que pueda alegarse excepcin alguna por la falta de cumplimiento de requisitos o formalidades establecido en la Ley en relacin con el procedimiento de averiguacin.

Por tanto, si surgen indicios de responsabilidad civil o penal en el curso de una averiguacin, se remitir copia certificada del expediente al Ministerio Pblico, a fin de que tome las acciones pertinentes, y se continuar el procedimiento a los fines de la determinacin de la responsabilidad administrativa.

h. Avocacin de la Contralora General de la Repblica.

La Contralora puede avocarse a las averiguaciones administrativas que se tramiten por ante los rganos de control interno o continuar las ya iniciadas. En tal caso, cuando la Contralora reciba la participacin de la apertura de las investigaciones, podr solicitar la remisin del expediente cuando haya decidido realizar directamente las averiguaciones o asumir las ya iniciadas por aqullos.

Cuando el rgano Contralor decida ejercer tal facultad, el rgano de control interno que hubiere dado apertura al procedimiento, dentro del plazo que aquel le indique, deber remitir el expediente administrativo acompaado de un informe con una relacin detallada de las actuaciones practicadas, los hechos objeto de la averiguacin y la identificacin de los presuntos responsables con indicacin de los fundamentos para considerarlos como tales (art. 59 del Reglamento de la Ley de Contralora).

3.4. Decisin.3.4.1. Lapso para que se produzca la decisin.De conformidad con el artculo 55 del RLOCGR, la averiguacin administrativa deber decidirse en un plazo no mayor de tres (3) meses, contados a partir del vencimiento del ltimo lapso de contestacin de cargo, el cual podr prorrogarse por una sola vez y hasta por igual trmino, mediante auto debidamente razonado.

As, de conformidad con la norma antes citada, el procedimiento de averiguacin deber decidirse en un lapso no mayor de tres (3) meses, contados a partir del vencimiento del lapso de cuarenta y cinco (45) das para la contestacin de cargos, de acuerdo con lo previsto en el artculo 120 de la LOCGR. En caso de que existieren varios indiciados, dicho lapso se contar a partir del vencimiento de los cuarenta cinco (45) das del ltimo de los indiciados que hubiere concurrido.

Dicho plazo, ser prorrogable por una sola vez y hasta por igual trmino, mediante auto debidamente razonado. En todo caso, valen a este respecto las mismas consideraciones que formulamos en relacin con la prrroga del lapso de sustanciacin, por lo que se refiere a su motivacin.

De otra parte, debe advertirse que si bien la falta de decisin dentro del plazo o prrroga correspondiente no causa el decaimiento por incompetencia del funcionario (como ocurre con el lapso de sustanciacin), es posible que tal conducta pueda acarrear la prescripcin de la averiguacin administrativa, quedando extinguido, en consecuencia, el procedimiento.

Como sealamos anteriormente, la Ley de Contralora no prev nada en relacin con la prescripcin de los procedimientos administrativos sustanciados de conformidad con dicho instrumento legal. De all que deba acudirse a las disposiciones generales que, sobre prescripcin, prev el Cdigo Penal; especficamente, el ordinal 6 del artculo 108 de tal Cdigo, segn el cual las penas sanciones- que slo impliquen arresto por tiempo de uno a seis meses o multa mayor de ciento cincuenta bolvares o suspensin del ejercicio de la profesin, industria o arte, prescribirn por el transcurso de un ao.

3.4.2. La terminacin del procedimiento.Las averiguaciones culminarn con una decisin de absolucin, de sobreseimiento o de responsabilidad administrativa, segn el caso; pudindose imponer multas -si se hubiere determinado la responsabilidad del inculpado- de doce (12) a cien (100) salarios mnimos, de conformidad con el artculo 121 de la Ley de Contralora.

a. Requisitos de la decisinEl artculo 58 del Reglamento de la Ley de Contralora detalla cules son los requisitos que debe contener la decisin que resuelva un procedimiento de averiguacin administrativa, estos son:

a. la identificacin del investigado;

b. una breve relacin de los hechos que se le imputan;

c. una sntesis del resultado de las pruebas evacuadas;

d. las razones de hecho y de derecho en que se fundamente la decisin; y

e. la declaracin de responsabilidad administrativa, de absolucin del investigado o de sobreseimiento.

b. Procedencia del sobreseimientoEl artculo 57 del Reglamento de la Ley de Contralora prev en forma taxativa los supuestos para que se produzca la decisin de sobreseimiento:

a. cuando al momento de iniciarse la averiguacin, hayan prescrito las acciones que pudieran derivarse de los hechos que le dieron origen;

b. cuando haya fallecido el indiciado; y

c. cuando los hechos investigados no revistan carcter irregular a la luz de los previsto en le artculo 112 de la Ley de Contralora o cuando existan otros motivos legales que justifiquen no proseguir la averiguacin.

De manera que, en definitiva, cualquier decisin de sobreseimiento que se produzca, deber estar fundada en algunas de las circunstancias enumeradas precedentemente.

c. rgano competente para decidir la averiguacin.El artculo 126 de la Ley de Contralora prev que la decisin de las averiguaciones administrativas sustanciadas por los rganos de control interno de las entidades y organismos a que se refieren los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del artculo 5 de dicho instrumento legal, corresponder a las mximas autoridades jerrquicas de dichos ente u organismo

En los procedimientos sustanciados por ante la Contralora General de la Repblica, la decisin culminatoria del procedimiento corresponder a la Direccin de Averiguaciones Administrativas respectiva.

En el caso de las averiguaciones administrativas sustanciadas en el seno de la Fuerza Armada, la decisin corresponder al Contralor General de las Fuerzas Armadas.

d. Control sobre las decisiones de sobreseimiento o absolucin dictadas por las entidades y organismos a que se refieren los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del artculo 5 de la LOCGR.El primer aparte del pargrafo cuarto del artculo 126 de la LOCGR, reconoce a la Contralora General de la Repblica facultades de control sobre las decisiones de sobreseimiento o de absolucin que dicten las autoridades jerquicas en las averiguaciones administrativas sustanciadas por los rganos de control interno por ante los rganos de control interno de las entidades y organismos a que se refieren los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del artculo 5 de la Ley de Contralora. Tratndose de decisiones que liberan de responsabilidad a los indiciados, la Contralora puede tener inters en ejercer algn tipo de control sobre estas decisiones.

A los efectos de permitir el ejercicio de ese control, de conformidad con el artculo 59 del Reglamento de la Ley de Contralora, las decisiones de sobreseimiento o absolucin que dicten los rganos de control interno debern ser remitidas a la Contralora General de la Repblica dentro de los cinco (5) das hbiles siguientes a su emisin, acompaando copia certificada del expediente.

La Contralora podr ejercer sus facultades de control dentro de los treinta (30) das hbiles siguientes a la participacin; transcurrido este lapso sin que dicho control haya sido ejercido, la decisin deber ser notificada a los interesados y la Contralora habr perdido sus facultades para ejercer cualquier intervencin o actividad de control (pargrafo cuarto del artculo 126 de la Ley de Contralora).

En el caso de que la Contralora decida asumir la averiguacin, en ejercicio de la facultad de revisin sobre las decisiones de absolucin o sobreseimiento que le confiere el referido artculo 126, la mxima autoridad jerrquica del organismo o entidad de que se trate lo har del conocimiento de los interesados dentro de los diez (10) das hbiles siguientes de haber recibido la participacin.

3.4.2. Efectos del auto de responsabilidad administrativaa. En el mbito adjetivoEl artculo 61 del Reglamento de la Ley de Contralora establece que las decisiones de responsabilidad administrativa dictadas por los organismos y entidades a que aluden los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del artculo 5 de la Ley de Contralora, sern enviadas dentro de los diez (10) das hbiles siguientes a la Contralora General de la Repblica, una vez que hayan quedado firmes en va administrativa.

As, la decisin que pone fin al procedimiento de averiguacin administrativa y contra la cual no se haya opuesto, oportunamente, el recurso administrativo correspondiente, deber ser remitida a Contralora General de la Repblica dentro del lapso indicado de diez (10) das hbiles.

Sin embargo, debe advertirse que hay situaciones en las cuales puede no quedar abierta la va administrativa, por no existir un jerarca por ante el cual ejercer el recurso jerrquico, tal es el caso de las decisiones de responsabilidad dictadas por empresas, fundaciones y asociaciones civiles del Estado y el Banco Central de Venezuela. En tales supuestos, y sin perjuicio de que el interesado pueda ejercer los recursos jurisdiccionales correspondientes, el acto deber ser remitido a la Contralora en el lapso indicado.

b. En el mbito sancionatorioEl auto de responsabilidad administrativa tiene tres efectos fundamentales, a saber: (i) la sancin de multa; (ii) la sancin disciplinaria y la responsabilidad civil y penal y (iii) la sancin social: la publicacin del auto de responsabilidad administrativa.

i. La sancin de multa.De conformidad con el artculo 121 de la Ley de Contralora, cuando la decisin de la Contralora fuere de responsabilidad administrativa, el inculpado ser sancionado con multa de doce (12) a cien (100) salarios mnimos.

Por la redaccin de la norma antes citada, se infiere que el rgano que impone la sancin de multa en todos los casos en que declare la responsabilidad administrativa de un funcionario. Dicha multa se aplicar de conformidad con el rgimen de las sanciones pecuniarias que establece la propia Ley de Contralora, el cual ser objeto de examen en el captulo que sigue.

En los casos de imposicin de multas por parte de los entes u organismos a que aluden los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del artculo 5 de la Ley de Contralora, que hayan quedado firmes en va administrativa, se har participacin al Ministerio de Hacienda a los fines de que se expida la planilla de liquidacin correspondiente y se proceda a realizar la gestin de cobro.

ii. La sancin disciplinaria y la responsabilidad civil y penal.Una vez firme la decisin de responsabilidad en va administrativa y sin perjuicio del recurso jurisdiccional que pueda interponerse contra esa decisin, la Contralora remitir el auto correspondiente y dems documentos al organismo donde ocurrieron los hechos irregulares o en el cual est prestando servicios el funcionario, para que la mxima autoridad jerrquica le imponga en el trmino de treinta (30) das contnuos, le imponga, sin otro procedimiento la sancin de destitucin (art. 123 de la Ley de Contralora).

Obsrvese entonces, que nos encontramos frente a dos actos distintos: el auto de responsabilidad y la destitucin.

El acto destitutorio es una consecuencia del auto de responsabilidad. En ese sentido, el numeral 5 del artculo 62 de la Ley de Carrera Administrativa prev como causal de destitucin la imposicin de un "auto de culpabilidad administrativa de la Contralora General de la Repblica".

La destitucin, en este caso, no viene precedida de un procedimiento previo, pues se trata de una causal objetiva, no sujeta a apreciaciones por parte de la autoridad que impone la sancin y cuya procedencia viene determinada por la existencia o no de un auto de responsabilidad administrativa contra el funcionario. Sin perjuicio de la independencia entre ambos actos, es posible afirmar que la relacin entre el auto de responsabilidad y la destitucin viene a ser de causa a efecto.

Ahora bien, adems de la sancin disciplinaria cuya imposicin es obligatoria, el funcionario declarado administrativamente responsable puede, eventualmente, ser objeto de procesos judiciales con vistas a determinar su responsabilidad civil o penal.

En efecto, las actuaciones habidas en el procedimiento de averiguacin administrativa pueden obrar en contra del indiciado en juicio. En ese sentido, el artculo 124 de la Ley de Contralora dispone que las diligencias efectuadas por la Contralora, incluida la prueba testimonial, tienen fuerza probatoria mientras no sean desvirtuadas en el debate judicial y, en el caso de que pedida la ratificacin de la prueba testimonial, esta no fuere hecha, dicha prueba podr ser apreciada en su conjunto como un indicio.

Al respecto, es conveniente advertir que la norma slo se refiere a las diligencias efectuadas por la Contralora y las pruebas testimoniales; en ese sentido, debe advertirse, que no se trata de cualquier testimonial o instrumento que se agregue al expediente, sino de las actuaciones, investigaciones, experticias o informes que, en ejercicio de sus poderes inquisitivos, haya efectuado la Contralora General de la Repblica durante la tramitacin del procedimiento de averiguacin.

Dichos instrumentos tendrn el mismo valor probatorio que la doctrina y la jurisprudencia a los documentos administrativos, es decir, el de instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido. El artculo 1.363 del CC, atribuye a esos instrumentos, entre las partes y respecto de terceros, la misma fuerza probatoria que el documento pblico en lo que se refiere al hecho material de las declaraciones. Dichos instrumentos hacen fe nicamente, hasta prueba en contrario, de la veracidad de las declaraciones y, por tanto, tendrn fuerza probatoria mientras no sean desvirtuados en el proceso judicial.

De otra parte, los testimonios rendidos por ante la Contralora, no ratificados en juicio, podrn ser apreciadas por los jueces, pero su valor ser el de un simple indicio y, por si solos, no resultaran un medio probatorio suficiente para demostrar hechos alegados.

Finalmente, se prev que las confesiones rendidas ante la Contralora tendrn la misma fuerza probatoria que en juicio, es decir, que harn plena prueba, siempre que concurran las circunstancias del artculo 247 del CEC, estas son: 1. Que se haya rendido libremente y sin juramento; 2. que el cuerpo del delito est plenamente comprobado y 3. que conste en el expediente al menos un indicio o presuncin contra el indiciado.

iii. La sancin social: la publicacin del auto de responsabilidad administrativa.De conformidad con el artculo 63 del Reglamento de la Ley de Contralora, una vez concluida la averiguacin y firme la decisin de responsabilidad administrativa, sta se publicar en la Gaceta Oficial, acompaada del auto por el cual remita al Ministerio Pblico el expediente cuando ello fuere pertinente.

Si la decisin fuere de absolucin o de sobreseimiento, la referida publicacin se efectuar luego de notificada tal decisin a los interesados.

En todo caso, es pertinente observar que dicha publicacin deber efectuarse una vez que la decisin de responsabilidad haya quedado firme, es decir, cuando hayan transcurrido los lapsos para la interposicin de los recursos contra dicho acto o cuando habiendo sido ejercido estos, hayan sido resueltos en forma distinta a la solicitada.

No cabe ninguna duda sobre los efectos morales desencadenados por la decisin que declara la responsabilidad administrativa de un funcionario. La imposicin del auto de responsabilidad administrativa, por tanto, no puede obedecer a motivos balades, ser desproporcionada en relacin con la falta o obedecer a fines diferentes a la proteccin y salvaguarda del inters general.