CONSTITUCIÓN FINANCIERA I · CONSTITUCIÓN FINANCIERA •Constitución española de 1978....

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CONSTITUCIÓN FINANCIERA I

El poder financiero: organización y

estructura en el Estado español.

CONSTITUCIÓN FINANCIERA

• Constitución española de 1978.

• Constitución financiera: normas de la

Constitución que regulan los ingresos y los

gastos públicos.

• (A) Aspectos organizativos: distribución de las

competencias financieras entre los distintos

niveles de Hacienda territorial: Estado,

Comunidades Autónomas y Haciendas Locales.

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• (B) Aspectos dogmáticos: principios de justicia

en el reparto de la carga tributaria (capacidad

económica). Principio de reserva de ley

tributaria. Principios de equidad y eficiencia en

la asignación del gasto público.

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• Concepto de tributo: prestación patrimonial

coactiva (reserva de ley) que tiene como

finalidad esencial la financiación del gasto

público (capacidad económica o contributiva).

• Concepto de presupuesto: Ley que autoriza al

poder ejecutivo la realización de gasto público

dentro de ciertos límites cuantitativos,

cualitativos y temporales.

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Concepto: Competencias del poder público relativas a la

recaudación (ingresos públicos) para la satisfacción de

necesidades sociales de los ciudadanos (gastos públicos).

Naturaleza: heterogénea, ya que:

• Competencias normativas

• Competencias de gestión

• Competencias de recaudación

Abarca distintas

competencias

• Tributos

• Patrimonio

• Deuda Pública

• Gasto público

Se proyecta sobre distintas

materias

1. ASPECTOS ORGANIZATIVOS: DISTRIBUCIÓN DE LAS

COMPETENCIAS FINANCIERAS

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Problema:

Existen cuatro niveles de gobierno (UE/ Estado / CCAA / EELL) pero la Constitución no

efectúa una distribución en los artículos 148 y 149 CE. Sin embargo, sí hace referencias

indirectas al reparto del poder financiero a nivel territorial:

1. Distribución de las competencias

financieras

Estado CCAA EELL

Art.149.1.14ª

(competencias exclusivas

sobre la Hacienda Pública y

la Deuda).

Art. 133

(la potestad originaria para

establecer tributos

corresponde al Estado

mediante ley).

Arts. 156 a 158

Además, la STC 14/1986, F.J.2º

aclara que, aunque no se incluya

expresamente en el artículo 148

CE, las CCAA ostentan una

competencia exclusiva sobre su

propia Hacienda.

Art. 133

(las CC.AA podrán establecer y

exigir tributos, de acuerdo con la

Constitución y las Leyes).

Art.142:

(Las Haciendas Locales deberán

disponer de los medios

suficientes para el desempeño

de las funciones que la ley

atribuye a las Corporaciones

respectivas).

Art. 133

(los EE.LL podrán establecer y

exigir tributos, de acuerdo con la

Constitución y las Leyes).

¿cuál es la distribución de competencias sobre esas materias desde el

punto de vista territorial en España?

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Contenido:

Poder de gasto (remisión D. Presupuestario)

Poder tributario Poder respecto de los ingresos

de Patrimonio

Artículo 132.3 CE.

- Artículos 66.2, 133.4 y 134.1 CE.

-STC 13/1992: Poder de gasto del Estado:

debe respetar el orden competencial

(constitucional y estatutario) de las CCAA.

-Límites Derecho de la Unión Europea:

artículo 126 TFUE. Prohibición déficits

públicos excesivos

Vid. Diapositiva siguiente

Poder respecto de la

Deuda Pública

-Art. 149.1.14ª CE: Competencia exclusiva

estatal entre otros, se concreta en

ordenación del crédito y así control del

endeudamiento autonómico y local.

- Artículo 135 CE: REFORMA 2011. PRINCIPIO

DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA. Art. 126

TFUE.

1. Competencias financieras

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El poder tributario:

Principios constitucionales: autonomía, solidaridad

y coordinación

Art. 133.1 CE: “La potestad originaria para establecer los tributos

corresponde exclusivamente al Estado, mediante Ley”

La histórica diferenciación entre poder originario del Estado

(soberanía fiscal) y poder derivado de los otros niveles de gobierno

territoriales es en la actualidad una concepción no válida: el poder

tributario de cada nivel territorial existe jurídicamente porque lo

prevé la Constitución y se ejercerá dentro de sus límites por cada

nivel territorial. Correcta interpretación del 133.1 CE: El ejercicio por el

Estado del poder tributario (art. 133.1) limita y condiciona el ejercicio del poder

tributario de las CCAA y CL (desarrollado siguiente transparencia).

1. Competencias financieras

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El ejercicio por el Estado del poder tributario (art. 133.1) limita y condiciona el ejercicio del poder tributario de las CCAA y CL…

a) El Estado posee competencia exclusiva sobre la Hacienda general (149.1.14ª CE): legitima la intervención estatal sobre todo el sistema tributario (STC 192/2000, FJ. 6º).

b) El Estado tiene atribuidas las competencias de armonización del ejercicio del poder financiero de las CCAA (157.3 CE regulación mediante Ley Orgánica de Financiación de las CCAA: LOFCA)

SSTC 179/1985, 68/1996, 192/2000: Atribución al Estado de la competencia para armonizar, de forma unilateral, el sistema de financiación autonómica.

c) El Estado tiene competencia exclusiva para establecer las líneas básicas del sistema financiero local (STC 233/1999).

Competencia exclusiva del Estado para la regulación del sistema de tributos locales ya que estos no pueden aprobar leyes (carecen de Asamblea Legislativa) y la legalidad tributaria es un principio exigido por el art. 31.3 CE.

2. EL PODER TRIBUTARIO del ESTADO

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Al hablar de “autonomía financiera” nos referimos a una vertiente del gasto y una vertiente del ingreso:

2.1. VERTIENTE DEL GASTO:

• La vinculación del poder de gasto autonómico a su ámbito competencial (Estatutos de Autonomía, leyes, artículo 150 CE).

• Autonomía de gasto en materias de sus competencias sin condicionamientos indebidos (STC 13/1992); condicionamientos para el poder de gasto del Estado por razón del sistema de distribución territorial de competencias.

• Régimen presupuestario (vid. diapositiva siguiente).

Artículo 156.1 CE: las CCAA disponen de autonomía financiera para el

desarrollo y ejecución de sus competencias”

2. Competencias financieras de las CCAA

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• Régimen presupuestario de las CCAA.

– Regulación en los Estatutos de Autonomía (art.17 LOFCA).

– “Los presupuestos de las CCAA tendrán carácter anual e igual periodo que los del

Estado, atenderán al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria,

incluirán la totalidad de los gastos e ingresos de los organismos y entidades

integrantes de la misma, y en ellos se consignará el importe de los beneficios

fiscales que afecten a tributos atribuidos a las referidas Comunidades (…) Deberán

ser elaborados con criterios homogéneos, de forma que sea posible su consolidación

con los Presupuestos Generales del Estado” (art. 21 LOFCA).

Principio de estabilidad presupuestaria. Principio constitucionalizado desde

2011. Art. 126 TFUE (Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y

Sostenibilidad Financiera) impone, entre otras, obligaciones de suministro de

información, de elaboración de planes económico-financieros para corregir

situaciones de desequilibrio y exige que la autorización de emisión de deuda pública

tenga en cuenta la estabilidad.

– Límites del artículo 134 CE (temporales, de contenido y a modificaciones de la LPGE)

solamente aplicables a Presupuestos del Estado (SSTC116/1994, 174/1998 y

274/2000), pero existe la posibilidad de aplicarlo analógicamente a los presupuestos

autonómicos (STC 3/2003, FT. 6º).

2. Competencias financieras de las

CCAA

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2.2. VERTIENTE DE INGRESOS:

Recursos de las CCAA (157.1 CE y 4 LOFCA):


• Tributos propios (impuestos, tasas y contribuciones especiales).

• Tributos estatales cedidos, recargos sobre tributos estatales y

participaciones en los ingresos del Estado a través de los Fondos que

establezcan las leyes. En particular, a través del Fondo de Compensación

Interterritorial previsto en el art. 158.2 CE: principio de solidaridad.

• Otras asignaciones con cargo a los presupuestos Generales del Estado.

• Rendimientos procedentes de su patrimonio, producto de las operaciones

de crédito y otros ingresos de derecho privado.

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Artículo 133.2 CE: “Las Comunidades Autónomas (…) podrán establecer

y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y

las Leyes.”

Este precepto deber ser completado con las reglas del 157 CE (“Los

recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por...”).

Así, las fuentes normativas que emplean las CCAA a la hora de ejercer su

poder tributario son la Constitución y sus Estatutos de Autonomía,

siempre dentro de los términos de armonización previstos en la LOFCA.

De ahí que exista una imposibilidad de que la regulación contenida en el

EEAA quede “blindada” ante una posible armonización del sistemas

acordada en ejercicio del 157.3 CE por LOFCA.


Tributos propios autonómicos:


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Límites de los tributos propios autonómicos:

• Principios generales del artículo 31 CE.

• Principio de territorialidad (las autonomías no podrán adoptar medidas tributarias

sobre bienes situados fuera de su territorio -157.2 CE).

• Respeto a la libre circulación (157.2 CE).

• Prohibición de privilegios (139 CE).

• Cumplimiento del principio de solidaridad entre regiones (158 CE).

• Límite del artículo 6 LOFCA (STC 37/1987, 289/2000 y 122/2012), por el que estos

tributos no podrán recaer sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado y los

entes locales, lo que determina una escasa importancia cuantitativa de los

impuestos (cuyos ejemplos son el impuesto sobre los depósitos de residuos de

Madrid, contaminación atmosférica de Andalucía, tierras infrautilizadas de

Andalucía o Extremadura, grandes superficies de Cataluña…)., de las tasas (7

LOFCA) y las contribuciones especiales (8 LOFCA), y ha determinado que el Estado

ceda tributos propios para ampliar la capacidad recaudatoria de las CC.AA.



CCAA

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Son impuestos cedidos los de titularidad estatal en los que se cede a las

CC.AA, al menos, la recaudación total o parcial, así como, en su caso,

competencias de gestión y normativas, en los términos previstos por la LO

8/1980 de Financiación de las CC.AA (LOFCA) y Ley 22/2009 del Sistema de

Financiación autonómico:

RECAUDACIÓN

Cesión en función de

lo recaudado de

los residentes fiscales

o consumo de o en la CA

+ criterios de ajuste.

GESTIÓN

Creación de Dependencias y

Administraciones autonómicas

de recaudación,

Gestión, inspección,

potestad sancionadora y

recursos y reclamaciones en

algunos tributos cedidos.

NORMATIVAS

Aprobación de normativa

aplicable en la CA

en algunos tributos cedidos,

que prevalece sobre la

norma estatal.


CCAA 2.2. VERTIENTE DE INGRESOS:

Tributos estatales cedidos:

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NORMACIÓN GESTIÓN RECAUDACIÓN (%)

IP / ITP / ISD X X 100%

IRPF Mínimo personal, escala y

deducciones tramo autonómico

- 50%

IRNR - - -

IS - - -

II.EE - - • IEF Alcohol, Tabaco,

Hidrocarburos 58%

• IEF Electricidad, IE Matriculación

:100%

• IE Carbón y Primas Seguro: 0%

IVA - - 50%

Tasa Juego X X 100%


CCAA Competencias cedidas en tributos estatales:

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• Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales: financiación adicional

del Estado que pretende que todas las CC.AA tengan los mismos recursos por

habitante para financiar los servicios públicos fundamentales: sanidad, educaión y

servicios sociales.

• Fondo de Suficiencia Global: financiación adicional del Estado que opera como

cierre del sistema, asegurando que las necesidades globales de financiación de

cada Comunidad en el año base se cubren con su capacidad tributaria propia o

cedida, las transferencias del Fondo de Garantía y el propio Fondo de Suficiencia.

• Fondos de Convergencia: financiación adicional del Estado para reducir las

diferencias económicas entre las regiones. Incluye el Fondo de Competitividad a

repartir entre las autonomías con financiación per cápita inferior a la media y del

Fondo de Cooperación a repartir entre las autonomías cuyo PIB per cápita,

densidad de población o crecimiento de población sea inferior al 90 % de la media.

• Fondo de Compensación Interterritorial: incluye recursos financieros que deben

destinarse a gastos y proyectos de inversión, siendo distribuidos territorialmente

por las Cortes Generales.


CCAA 2.2. VERTIENTE DE INGRESOS:

Fondos de financiación autonómica:

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3.1. VERTIENTE DE GASTOS:

3. COMPETENCIAS FINANCIERAS de los ENTES

LOCALES

Presupuesto: artículos 162 y ss. LRHL.

Estructura de los presupuestos establecida, con

carácter general, por el Ministerio de Economía y

Hacienda (art. 167 LRHL).

Cumplimiento de los objetivos de estabilidad

presupuestaria (Ley 18/2001).

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Tributos propios:

• Problema: Reserva de ley tributaria frente a la ausencia de poder legislativo de los EELL, es

decir, no pueden aprobar sus tributos propios.

• Solución: Dada la competencia exclusiva del Estado para establecer líneas básicas del sistema

financiero local (SSTC 233/1999 y 31/2010) que se desprende de la conjunción de 133.2, 142 y

149.1.14ª CE:

El Estado establece y regula de forma flexible los tributos propios de los EELL mediante el

Texto Refundido de la Ley de las Haciendas Locales (RD Leg. 2/2004, de 5 de marzo).

Los EELL tienen margen para ejercer su autonomía financiera regulando parte de los

elementos esenciales, además de los no esenciales (142 CE). Se realiza mediante

Ordenanzas Fiscales. Es lo que se llama “flexibilización de la reserva de ley en el ámbito

local” (SSTC 19/1987, FJ 4º; 233/1999).

Artículo 133.2 CE: “(…) las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de

acuerdo con la Constitución y las Leyes.”

Artículo 142 CE: “Las Haciendas locales (…) se nutrirán fundamentalmente de tributos

propios (…)”

3. Competencias financieras de los

EELL

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