Construyendo confianzas fronteras, ffaa y politica en america latina

355.03358 Briones, Sebastián. B858 ¿Construyendo confianzas? Fronteras, FFAA y Política en América Latina / Sebastián Briones R.; Rodrigo Álvarez V. Santiago, Chile: FLACSO-Chile. Programa de Seguridad y Ciudadanía, 2008. 97p. ISBN: 978-956-205-222-1

DEFENSA; SEGURIDAD INTERNACIONAL; FUERZAS ARMADAS; AMERICA LATINA

Diseño de portada y Diagramación: Claudio Doñas J.Fotografía de portada: Archivo banco de fotosCoordinación editorial: Liza ZúñigaImpresión: Maval, Santiago de Chile

Todos los derechos reservados.Esta publicación no puede ser reproducida, en todo o en parte, ni registrada o transmitida por sistema alguno de recuperación de información, en ninguna forma o medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin permiso previo, por escrito, de la editorial.

Primera edición: junio, 2008ISBN: 978-956-205-222-1

Registro de Propiedad Intelectual Nº 170.673

© FLACSO-CHILE, 2008Av. Dag Hammarskjöld 3269, VitacuraSantiago de Chilewww.flacso.cl

¿Construyendo confianzas? Fronteras, FFAA y política en América Latina

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¿Construyendo confianzas? Fronteras, FFAA y Política en América Latina

Sebastián Briones R.Rodrigo Álvarez V.

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Índice de Contenidos

Introducción1. Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad: Un concepto esquivo2. Clasificaciones y propuesta de una nueva categorización3. La confianza como eje de la seguridad regional4. América Latina: conflictos y métodos de resolución5. Conclusiones y Recomendaciones de Políticas6. Anexos Referencias

Índice de Cuadros

Cuadro 1.1 Características que contribuyen a perfilar la MFCyS Cuadro 3.1 Argentina-ChileCuadro 3.2 Nicaragua y ColombiaCuadro 3.3 Conflicto armado según Uppsala Conflict Data ProgramCuadro 3.4 Belice y GuatemalaCuadro 4.1 HaitíCuadro 4.2 El Comité permanente de seguridad entre Argentina y Chile (COMPERSEG) y la concordancia de interesesCuadro 4.3 Declaración de Santiago sobre Medidas de Fomento de la Confianza yde la SeguridadCuadro 4.4 Declaración de San Salvador sobre Medidas de Fomento de la Confianza y de la SeguridadCuadro 4.5 Reunión de Expertos sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad 2003

Índice de Figuras

Figura 1.1 Definiciones de MFCyS y elementos que las componenFigura 2.1 Cascada de construcción / destrucción de la confianza y la integraciónFigura 2.2 Clasificación propuesta de MFCySFigura 2.3 Ejemplos de acuerdo a la clasificación propuestaFigura 4.1 Mapa con los principales conflictos activos e inactivos recientes en América Latina

Índice de Gráficos

Gráfico 3.1 “Según su opinión, en materia internacional, ¿Tiene Chile países enemigos? ¿Cuáles?” Gráfico 3.2 Intercambio Comercial entre Argentina y Chile (millones de US$)Gráfico 3.3 Intercambio Comercial entre Perú y Chile (millones de US$)

0711193555778395

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Índice de Tablas

Tabla 1.1 Términos de medidas y acuerdos que podrían ser calificados como Medidas de Fomento de la Confianza y la SeguridadTabla 1.2 Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad (MFCyS) y Buena Voluntad (BV)Tabla 2.1 Clasificaciones “Generacionales” de MFCySTabla 2.2 Clasificaciones de “Naturaleza”Tabla 2.3 Niveles de estado de la relación y definiciónTabla 2.4 Niveles de estado de la relación y ejemplosTabla 2.5 Nombre, definición y ejemplos de las áreasTabla 2.6 Nombre y ejemplos de las áreasTabla 3.1 Desafíos y su relevancia en el ámbito de la defensa y su relación con las MFCySTabla 3.2 Resultados de la encuesta World Value Survey 1990Tabla 3.3 Conflictos Interestatales en las Américas entre 1946 y 2006Tabla 3.4 Conflictos Interestatales en América Latina y el Caribe desde 1990Tabla 3.5 Intensidad de conflictos en países de América LatinaTabla 3.6 Conflictos en Centroamérica al año 2003Tabla 3.7 Variación porcentual de las exportaciones entre países que han presentado conflictosTabla 4.1 Conflictos experimentados por cada país en el período 2002 y 2006, y número de vecinos con frontera terrestre que ese país poseeTabla 4.2 Conflictos que han sido militarizados entre 1990 y el comienzo de la primera década del año 2000Tabla 4.3 Ejemplos de limitaciones del informe Junta Interamericana de Defensa-Organización de Estados Americanos 2006Tabla 4.4 Ejemplos de limitaciones del informe Junta Interamericana de Defensa-Organización de Estados Americanos 2006Tabla 4.5 Ejemplos de limitaciones del informe Junta Interamericana de Defensa-Organización de Estados Americanos 2006Tabla 4.6 Ejemplos de limitaciones del informe Junta Interamericana de Defensa-Organización de Estados Americanos 2006Tabla 4.7 Ejemplos de limitaciones del informe Junta Interamericana de Defensa-Organización de Estados Americanos 2006Tabla 4.8 Ejemplos de limitaciones del informe Junta Interamericana de Defensa-Organización de Estados Americanos 2006Tabla 4.9 Ejemplos de limitaciones del informe Junta Interamericana De Defensa-Organización de Estados Americanos 2006Tabla 4.10 Propuesta de metodología de consignación de fechasTabla 4.11 Otra Propuesta de metodología de consignación de fechasTabla 4.12 Propuesta de metodología de consignación de países participantes

131520222324272838414445474852

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La presencia de posibles conflictos bélicos en América Latina ha disminuido su importancia en la última década. El desarrollo de múltiples iniciativas y programas destinados a mejorar la vinculación entre países, en especial entre sus FFAA, ha jugado un rol clave en esta situación. Así, las Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad (en adelante MFCyS) permitieron, la conformación de agendas cooperativas y la disminución de la beligerancia en situaciones de crisis. Es en este contexto que emergen diversas interrogantes: ¿Cuáles son estas MFCyS? ¿Cuál es su impacto? ¿Cómo pueden evaluarse sus consecuencias en los diversos contextos binacionales?

El proceso de análisis comparado en la región permitirá buscar respuestas para mejorar la toma de decisión de política pública con el fin de disminuir los conflictos y aumentar la colaboración entre países.

A pesar de la tendencia decreciente de conflictos en la región, en los últimos meses1 se ha visto un resurgimiento de tensiones que pone de manifiesto la necesidad de seguir perfeccionando estas medidas. Tanto la sensación de desconfianza entre pueblos y naciones, sumado a la presencia de conflictos latentes en Centro y Sudamérica, que pueden derivar en escenarios de guerra, han sido el contexto en el cual ellas se desarrollan.

Las MFCyS se definen como la forma de transparentar las acciones propias y de los otros con el objetivo de evitar la incertidumbre, al reducir las posibilidades de un enfrentamiento bélico. Su uso y aplicación debe considerar las nuevas fuentes de crisis que emergen en la arena internacional y regional como el dominio de los recursos naturales (hídricos, energéticos y minerales), las presiones y demandas producidas por los procesos migratorios, las tensiones derivadas por la conservación del medio ambiente y la amenaza del terrorismo.

La convicción fundamental es que el desarrollo de MFCyS debe ser tarea gubernamental de una voluntad política sostenible y fuerte que permita mejorar los vínculos binacionales en múltiples frentes. Limitar su accionar al ámbito de la Defensa puede “militarizar” la política de relaciones entre países y, por ende, debilitar los lazos de cooperación y confianza en otros ámbitos. Todo lo anterior requiere de procesos teórico conceptuales que permitan definir con mayor claridad las MFCyS así como sus posibles impactos. También es necesario avanzar en el desarrollo de tipologías que hagan factible identificar sus principales características, requerimientos y resultados. Esto último permitirá la adopción de diversas estrategias de generación de confianzas a partir de los conflictos o problemas que enfrenta una determinada situación.

Este informe da cuenta del desarrollo y estado de las MFCyS. Con tal objetivo, primero se analiza la conceptualización que se ha hecho de las mismas en América Latina; en segundo lugar, se presentan las clasificaciones existentes, para posteriormente proponer una nueva categorización. En tercera instancia se desarrolla el vínculo entre las MFCyS y las áreas de política, sociedad civil y economía, dando cuenta de su relevancia. En cuarto lugar, se ofrece una visión general de las MFCyS en América Latina y finalmente se exponen propuestas y conclusiones.

Introducción

1 El presente estudio terminó de elaborarse en Abril 2008.

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Cabe mencionar que ésta es un área de análisis caracterizada por la opacidad de la información, situación que ha influido en la decisión de trabajar con casos particulares de la región que se consideran especialmente relevantes, así como se ha consultado a expertos en la materia de diversos países que han apoyado con datos e hipótesis para profundizar en el análisis y mejorar el diseño de políticas en la temática.

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Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad:Un concepto esquivo


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Desde el punto de vista conceptual la definición de las MFCyS enfrenta tres dificultades:• La complejidad de su categorización;• El tenue límite con el concepto de Medidas de Confianza Mutua (MCM); y• El problema que representa el proceso de “objetivización” del término2.

Históricamente las definiciones de MFCyS han sido amplias, difusas y múltiples por lo que no se ha establecido una perspectiva única o de consenso. Determinadas por el contenido de acciones específicas (elemento de forma3) o por su propósito y resultado final para lo cual están diseñadas (elemento de fondo4), las definiciones de las MFCyS podrían ser clasificadas como instrumentales, complejas y finales.

En la primera de ellas el pilar es el componente de forma; en la segunda se articulan al mismo tiempo forma y fondo; mientras que en la tercera domina el elemento de fondo (figura 1.1).

Desde la perspectiva instrumental, abarcando un conjunto amplio de formas de restricción de armamentos y fuerzas, Tulliu y Schmalberger (2001: 7) declaran que las MFCyS son “medidas de control político o legal en el despliegue o disposición de los medios militares nacionales”. Por su parte, Creative Associates (2007), en consideración a conflictos de corte interno, étnico, religioso, o aquellos donde las fronteras nacionales no son el único clivaje, reconoce en la perspectiva de forma la concurrencia de actores no estatales:“Tradicionalmente vistas como acuerdos entre dos o más gobiernos concernientes al intercambio de información, actividades conjuntas y el logro de metas comunes respecto al tamaño, composición, disposición, movimientos y uso de sus respectivas fuerzas militares y armamentos, las Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad también pueden ser aplicadas a la prevención de conflictos intraestatales entre un gobierno y partes no gubernamentales o entre dos o más partes no gubernamentales”. (s.f.).

1. Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad: Un concepto esquivo

2 Esto es cómo transformar una cuestión subjetiva, por ejemplo la confianza, en algo más objetivo y verificable.3 Se entiende como la descripción del tipo de acciones específicas que componen las medidas.4 Tiene el objetivo de generar confianza, seguridad y/o integración

Fuente: Elaboración propia (2008).

Figura 1.1 Definiciones de MFCyS y elementos que las componen

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En el caso de la categoría de clasificaciones complejas, Fuentes y Millet (1997) analizan la capacidad de trabajo conjunto entre Estados y la necesidad de ellos por desarrollar la habilidad de anticipar la ocurrencia de conflictos:

“Las MCM [Medidas de Confianza Mutua] deben entenderse como acciones concertadas entre determinados Estados a fin de reducir la probabilidad de conflictos militares, generar conocimiento y confianza con el propósito final de aminorar las posibilidades de un accidente, un malentendido o una interpretación errónea de las intenciones de un potencial adversario” (p. 19).

Los mismos Tulliu y Schmalberger (2001), en esta perspectiva, posteriormente redefinen el concepto de la siguiente manera:“[Las MFCyS]… son medidas emprendidas por Estados con vistas a clarificar políticas nacionales militares en orden a superar problemas o errores de percepción que podrían, de otro modo, conducir a tensiones políticas o militares. Las MFCyS buscan introducir transparencia y por ende predecibilidad en las relaciones militares entre Estados al clarificar las intenciones militares nacionales, reduciendo incertezas sobre las acciones militares nacionales y/o restringiendo oportunidades nacionales para ataques sorpresa o el uso coercitivo de fuerza militar” (p. 163).

Por su parte el Grupo de Trabajo Internacional (1999)5 del Consejo de Cooperación en Seguridad en Asia-Pacífico, parece usar una definición del tipo final, por cuanto el propósito de las MFCyS pasa a ser el elemento central de las iniciativas:“[…] medidas formales e informales, ya sean

unilaterales, bilaterales, o multilaterales, que se enfoquen, prevengan, o resuelvan incertezas entre estados, incluyendo elementos políticos y militares. […] el término MFCyS es visto como comprensivo o capaz de abarcar el espíritu e intención de propuestas que convocan a la confianza, medidas de construcción de confianza, medidas de confianza (o reaseguro) mutua, medidas de construcción de comunidad y otras relacionadas a conceptos de construcción de confianza.” (Krepon, 1999: 27).También, a esta visión, adscribe el Diccionario de Relaciones Internacionales (Pinto-Bazurco, Pinto-Bazurco y Pinto-Bazurco 2006) al sostener que: “MCM son acciones coordinadas tanto en el campo militar como diplomático para crear un clima que permita el intercambio de información sobre aspectos de seguridad y cooperación entre países” (p. 166).

De esta forma, las MFCyS son iniciativas que dos o más partes, susceptibles de caer en un conflicto bélico, toman para evitar un enfrentamiento armado o para otros propósitos con el objetivo de mejorar la percepción mutua sobre sus propios medios de defensa, reduciendo la sensación o creencia de amenaza por parte del otro. Entre esas medidas están la reducción o limitación de fuerzas y sistemas sea de forma parcial (en tiempos, lugares o condiciones determinas) o total, así como el monitoreo, acceso e inspección de las partes para verificar el cumplimiento de esas condiciones.

Cabe señalar que la diferencia entre MFCyS y MCM es tenue y difusa. En general, se tiende a percibir a las MCM como una (sub)categoría de la primera. Sin embargo en ausencia de una clara y sólida distinción, no parece existir una razón consistente para usar MCM en lugar de MFCyS (ver tabla 1.1).

5 IWG por sus siglas en inglés.


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Así el concepto de MCM parece aplicarse en los escenarios de tensiones bilaterales. Por su parte la noción de MFCyS se asocia con acciones que apuntan a la reducción de tensiones multilaterales (por ejemplo, “acuerdos de paz” u “hojas de ruta” para el Medio Oriente, tratados de desarme y limitación de fuerza en Europa y prohibición de armamento nuclear en América Latina).

El proceso de objetivización de las MFCyS se refiere al problema generado al trabajar sobre percepciones que son, por esencia,

subjetivas y por ello difíciles de cuantificar. De este modo si la confianza es el producto de apreciaciones que los actores tienen para tomar decisiones o influir en ellas, el dilema consiste en encontrar una manera de asegurar que las primeras se puedan fundamentar en datos objetivos.

Un elemento consistente de las MFCyS es que no generan confianza per se. Desde esta perspectiva, el objetivo de las MFCyS es presentar una plataforma para la creación y consolidación de la confianza (Schelling,

Tabla 1.1 Términos de medidas y acuerdos que podrían ser calificados como Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad.

Término Definición y Uso

Medidas de Confianza Mutua

Medidas adoptadas entre dos actores estatales. No parece distinguirse del concepto de MFCyS más que para enfatizar la reciprocidad de las “concesiones”.

Acuerdos de PazConjunto de acuerdos que dos o más partes suscriben como parte de un proceso de término de conflicto internacional o civil.

Control de Armamentos

Acuerdos para limitar, prohibir o restringir el uso parcial o total de ciertos tipos de armas o fuerzas en ciertas condiciones; y/o para verificar su situación o el cumplimiento de ciertas restricciones.

Tratados de Limitación

Tipo de Control de Armamentos que reducen o restringen el uso de ciertos tipos de armas, o la ubicación y despliegue de fuerzas sobre un determinado nivel.

Fuente: Elaboración propia, 2008.

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1984: 56) u objetivar la confianza en términos de Rojas (2002: 33) (ver cuadro 1.1); o más exactamente, para reducir la ansiedad (Schelling, 1984: 56) la cual es expresada en una sensación de inseguridad mayor a la que puede sustentar bases objetivas de información disponible. De acuerdo a Rojas las MCM son: “Acciones bilaterales y multilaterales destinadas a prevenir situaciones de crisis y de conflicto. Contribuyen a la comunicación entre los actores. Crean una atmósfera propicia para establecer un marco de entendimiento que objetivice las percepciones de amenaza inmediata y eviten riesgos y elementos de sorpresa.” (2002: 33).

La confianza mutua, en el proceso antes mencionado por objetivar y reducir la ansiedad en la relación entre actores, ha seguido dos caminos. El primero fue uno de confianza sin verificación (a todo evento) como los compromisos de paz en Europa que precedieron la Segunda Guerra Mundial6 o el Pacto antibélico Saavedra Lamas7. Al respecto la historia demuestra que la opción de la confianza a todo evento fracasó en su intento por anticipar y prever guerras. La segunda vía, fue la de confianza con verificación como los adoptados en el contexto Este-Oeste desde los años setenta en adelante.

6 La Segunda Guerra Mundial fue antecedida de muchas declaraciones de buenas intensiones y tratados que finalmente no impidieron las hostilidades militares. Alguno de ellos son: Tratado de Locarno de 1925, el Pacto Briand Kellog, o Tratado de Renuncia a la Guerra, de 1928 y el Pacto de no agresión Ribbentrop-Molotov de 1939. 7 Impulsado por el Jurista argentino del mismo nombre el año 1933, el tratado comprometía a sus signatarios a arreglar pacíficamente las con-troversias, así como a condenar las guerras de agresión. Los países que se hicieron parte del mismo incluyen: Argentina, Brasil, Bulgaria ,Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Checoslovaquia, Ecuador, El Salvador, España, Estados Unidos, Finlandia, Grecia, Guatemala, Haití, Honduras, Italia, México, Nicaragua, Noruega, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Rumania, Turquía, Uruguay, Venezuela y Yugoslavia.

Fuente: Rojas (2002).

Cuadro 1.1 Características que contribuyen a perfilarlas MFCyS


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En efecto, este precedente histórico fue el que impulsó la necesidad de crear una fuente de información como principal pilar del desarrollo de las medidas de confianza mutua. De esta manera, la debilidad observada en los casos antes señalados fue corregida por un sistema que intentó imponer, a la declaración de buena voluntad y compromiso, la transparencia como su elemento clave8.

Sobre el fundamento de datos, conductas, comunicación y medidas que puedan ser observadas y confirmadas, las MFCyS fueron concebidas para presentar evidencia que revele las verdaderas conductas e intenciones de una nación, fueran estas pacíficas o no. Como sostiene Schelling (1984) ellas deben ser capaces de mostrar realmente las conductas de las partes, aún si delataran comportamientos agresivos; esta es la única forma de generar confianza en quien observa y de disuadir a quien actúa. La tabla 1.2 muestra esta vinculación, definiendo cuatro situaciones posibles: En primer lugar cuando ambos elementos están presentes se permite la

construcción de confianza y/o cooperación. En segunda instancia, cuando sólo existe la Buena Voluntad (BV), la relación se dificulta en cuanto las partes tienen intención de cooperar pero carecen de herramientas para justificar y edificar la tal interacción. En tercer lugar, en situaciones en que únicamente las MFCyS están presentes, se revela la carencia de compromiso de los actores por alcanzar un acuerdo sustantivo. En cuarto lugar, si ambos están ausentes no hay entendimiento. Entonces, bien concebidas, las MFCyS podrían revelar que las partes efectivamente toman actitudes destinadas a agredirse. Las MFCyS, parafraseando a Schelling (1984), se transforman entonces en un mecanismo de reaseguro donde incluso los menos partidarios de la cooperación tienen razones para apoyarlas, por cuanto pueden permitir revelar las verdaderas acciones e intensiones del otro, sean o no de buena voluntad. En otras palabras, la efectividad de las MFCyS se alcanza no sólo cuando se transparentan las relaciones, sino que además, cuando se detecta a quienes tienen intenciones de iniciar un conflicto o cometer una acción beligerante.

Tabla 1.2 Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad (MFCyS) y Buena Voluntad (BV)

MFCyS

Presente Ausente

PresenteMejora en la relación, en la medida que las MFCyS permiten verificar la buena voluntad

Incierto. Dependerá de las percepciones de las partes.

AusenteEmpeoramiento de la relación, producto de que las MFCyS revelan las intenciones hostiles de las partes

Incierto. Dependerá de las percepciones de las partes.


Buena voluntad de las partes

8 Por ejemplo el Tratado de Reducción de Fuerzas Convencionales en Europa de 1990, aún siendo un acuerdo de limitación de fuerzas, incor-pora una serie de provisiones destinadas a asegurar la verificación de su cumplimiento.

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Se observan así, dos paradojas de interpretación similar. Por un lado, la disuasión justifica la fuerza militar no sólo como medio de defensa, sino también como un sistema de represalia potencial y amedrentamiento a posibles agresores. Así, aunque en apariencia contradictoria, una justificación de la defensa es precisamente el no uso de la misma. Por otro lado, con las MFCyS ocurre algo semejante en tanto que, correctamente diseñadas, permiten revelar conductas cooperativas y aquellas que no lo son. Sin embargo hay una diferencia esencial entre ambos conceptos, mediada por la noción de Dilema de Seguridad. Acuñado por Hertz (1950), pero desarrollado por Jervis (1978), esta noción utiliza para referirse a la posibilidad que un aumento en

el poder militar de un país dado A, buscando incrementar su seguridad, puede generar tal efecto en otros países (B, C, D…Z) que estos terminen incrementando también su poderío, dejando de paso a la nación A en igual o peor condición que al inicio del proceso.

Un ejemplo, de lo anterior, es lo que ocurrió en la carrera armamentista experimentada durante la Guerra Fría. Entonces, por sí solo el principio de la disuasión podría recomendar un aumento sostenido de la capacidad bélica. En cambio, la lógica de las MFCyS conduce a transparentar su composición y propósitos, modificando no los niveles de fuerza, sino las percepciones sobre cuan amenazantes son estos últimos.

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Clasificaciones y propuesta de una nueva categorización


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Existen dos clasificaciones tradicionalmente utilizadas para referirse a las MFCyS que pueden denominarse generacionales y de naturaleza. En las primeras se destaca un criterio incremental de las medidas de confianza en donde un período cimienta el desarrollo del próximo. Según Fisher y Stovall (1999) en este ordenamiento es factible reconocer cuatro etapas: una precursora, otra de preparación, y una tercera y cuarta etapas de consolidación, sin diferenciar claramente entre éstas. Otras fuentes como Mohamed El-Sayed Selim (2000) y la Federation of American Scientists (2007), establecen por su parte cuatro generaciones: voluntaria, obligatoria, restrictiva y de intercambio (tabla 2.1). Más allá de las diferencias en el número o naturaleza de las etapas, las fuentes citadas enfatizan que el logro de objetivos es un proceso incremental. Así cada generación de medidas responde a los avances y retrocesos enfrentados en el período anterior. De ese modo, si bien este tipo de clasificación no presenta problemas, al sustentarse en un sistema incremental genera un proceso en que cada categoría subsume a la anterior.

Por ejemplo, medidas de inspección voluntaria que surgieron en la generación primera, pueden ser también ubicadas dentro de un acuerdo de cuarta; generándose así un caso de destrucción creativa de las clasificaciones. Una segunda limitación es lo que se define como defecto de replicabilidad; lo cual desde una perspectiva teórica y práctica, se produce al intentar reproducir en la situación local un esquema surgido en un contexto particular diferente. A modo de ejemplo, las medidas de control de armamentos y aquellas referidas a los instrumentos de verificación que resultaron tan relevantes en el contexto Este-Oeste, fueron incluidas en las clasificaciones de MFCyS en América Latina, pero rara vez han sido empleadas. De esto da cuanta el informe de la Junta Interamericana de Defensa - Organización de Estados Americanos (2006) el cual muestra que ninguna de esas medidas fueron aplicadas en la región durante el año 2005.

2. Clasificaciones y propuesta de una nueva categorización.

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Tabla 2.1 Clasificaciones “Generacionales” de MFCyS.

Año Tratado Fisher y Stovall, 1999. Generaciones de Medidas* Nombre de la

generación

1963 Acuerdo de Línea Roja Etapa I: Precursores n/d n/d

1975 Tratado de HelsinkiEtapa II: Preparadores del terreno/ MFCyS

I Generación- Notificación y acceso- Inspección voluntaria MFC comienzan a ser llamadas MFCyS

Voluntaria1980a 1983

Mandato de Madrid de la Conferencia sobre las MFCyS y Desarme

1986 Acuerdo de Estocolmo Etapa III: MFCyS

II GeneraciónIntercambio de Información, Observación, Inspección, Intercambio de personalIncluye medidas militares, y obligatorias a nivel político, con formas de verificación obligatorias

Obligatoria

1990 a 1992

Acuerdos de Viena - Documentos de Viena

Etapa IV: MFCyS

III GeneraciónRestricciones sobre actividades y material bélico. Contactos militares más allá de la inspección. Centros de comunicación directa a nivel de jefes militares. Acceso amplio, más allá de inspecciones.

Restrictiva

1993a 1994

Foro para la Seguridad y la Cooperación. Plasmadas, más tarde en la OCSE, en el documento de Viena de 1994

IV GeneraciónMedidas intercambio de planificación de defensa, ejercicios conjuntos, principios de transferencia de armas y medidas para crisis localizadas.

De Intercambio

Fuente: Elaboración propia (2008).*La clasificación de generaciones de MFCyS es la más aceptada. Para esta clasificación se extrajo información de dos fuentes: Sayed (2000) y FAS (2007).

Una segunda clasificación es según su naturaleza (tabla 2.2) y que puede encon-trarse en Fisher y Stovall (1999), Darilek (1999), Higgins (2001) y Tulliu y Schmalberger (2001). En ellas se ordenan las categorías de acuerdo al tipo de medida que se aplican: declaratorias, de comportamiento, de restricción, de consulta, de comunicación, de intercambio y de verificación. Una de las principales limitaciones de esta

tipología es que se basa en la generación de clases excluyentes; es decir, las medidas clasificadas en una categoría no pueden posteriormente pertenecer a otra por defecto. Por ejemplo, en la relación entre medidas de comunicación y de intercambio la tendencia es considerar a la segunda dentro de la primera, transformándose las medidas de intercambio9 en formas de cooperación, transferencia de experiencias

9 Por ejemplo, el intercambio de docentes militares entre Guatemala y Honduras (5 de enero al 5 de diciembre de 2005).


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y conocimiento. Aún más problemática es la clasificación de medidas de cooperación tecnológica10 donde se hace casi imposible ordenarlas según una categoría determinada. Sin embargo, ambas situaciones no necesariamente hablan de un problema en la variable, sino en el número de categorías para ordenar sus distintos valores. Además diversos autores han propuesto sistemas de clasificación propios, lo que torna aún más compleja su interpretación (ver tabla 2.2).

Otra crítica a las clasificaciones según naturaleza, es que ellas no dan cuenta de un avance o calidad de la relación. Así, no es clara la diferencia entre una visita de inspección a unidades fronterizas que están en crisis y un reconocimiento en terreno de un alto mando a fuerzas conjuntas, como lo es el caso de la Fuerza de Paz Combinada Cruz del Sur (Argüello y Muñoz, 2008). Sin embargo, en términos cuantitativos ambas son formas de inspección; pero una revela un estado de la relación sustancialmente mejor que la otra. Por ende, más que un sistema de clasificación (como aquella generacional), el análisis de naturaleza busca la generación de tipologías de estudios.

Los defectos observados en las clasificaciones existentes, permiten plantear el ejercicio de desarrollar una nueva categorización de MFCyS basada en dos dimensiones: la primera es el estado de la relación, es decir, qué tan buenas o malas sean las relaciones entre las partes; y como segundo vértice de análisis las áreas, o sea, el ámbito de interacción humana en el que se aplican.

En la dimensión estado de la relación, y según el grado de afinidad de las partes, se puede proponer su organización en siete niveles (ver tabla 2.3 y 2.4):

• Guerra.• Cercanía al conflicto.• Rivalidad.• Neutralidad.• Cooperación privilegiada.• Integración.• Unificación.

Esta categorización, conceptualizada como una cascada (figura 2.1), plantea que la movilidad de la magnitud de los problemas y conflictos puede ir desde una muy mala relación (guerra) a una muy buena (unificación). Lo que esta dimensión demuestra es que no necesariamente existe un vínculo directo entre el número de MFCyS y el diálogo y/o intercambio entre las partes; y recuerda que ellas carecen de sentido si no existe la voluntad real para solucionar pacíficamente las disputas. Así, al margen del número concreto de acuerdos adoptados entre los actores, países que están cercanos al conflicto no presentan necesariamente una mejor situación que aquellos que están en un estado de cooperación.

Por ejemplo, India y Pakistán, quienes durante los últimos 50 años han adoptado numerosas medidas11, con el fin de mejorar sus relaciones bilaterales, han fracasado públicamente en su objetivo.

10 Por ejemplo el entrenador virtual para operaciones de paz entre Chile y Argentina SIMUPAZ, el fallido proyecto de cooperación M346/Yak-130 entre Italia y la Federación Rusa, o la fragata Australiana Neozelandesa ANZAC.11 Por ejemplo, Acuerdo de Karachi (1949), Acuerdo Indo-Pakistaní sobre Disputas Fronterizas en el Oeste (1960), Tratado de las Aguas del Indu (1962), Declaración de Tashkent (1966), Acuerdo de Línea Directa (1971), Acuerdo de Simla (1972), Comisión Conjunta Indo-Pakistaní (1982), Acuerdo sobre Prevención de Violaciones del Espacio Aéreo (1991), Acuerdo para Permitir los Sobrevuelos y Aterrizajes de Aeronaves Militares (1991), Acuerdo de No-Ataque a las Instalaciones Nucleares (1992) y Declaración Conjunta de Prohibición de Armas Químicas (1992).

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Tabla 2.2 Clasificaciones de “Naturaleza”.

Autor

Medida Fisher y Stovall (1999) Darilek (1999) Higgins (2001) Tulliu & Schmalberger

(2001)

Medidas declaratorias por parte de líderes o dirigentes respecto a intenciones de evitar el conflicto o su escalamiento.

Declaratorias n/d n/d n/d

Procedimiento de comportamiento de miembros de las FFAA para evitar malas interpretaciones de las acciones y provocaciones.

Reglas de Conducta

Restricción Restricción o Limitación Restricciones militares

Obligación de no conducir o realizar ciertas operaciones o no adquirir, mantener o usar ciertos sistemas de armas parcial o totalmente.

Restricción

Sistemas, centros y protocolos de consulta. ConsultaComunicación Comunicación

Información y Comunicación

Sistemas, centros y protocolos de comunicación a nivel político y/o militar. Comunicación

Intercambio de datos sobre medios militares Información InformaciónTransparenciaObligación de informar sobre movimientos y

ejercicios de fuerzas y equipos. Notificación Notificación

Derecho a inspeccionar instalaciones, materiales, maniobras y datos por inspectores o terceras partes.

AccesoAcceso Verificación Observación e

InspecciónDerecho a observar instalaciones, material y por medios tecnológicos a distancia. Observación



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Nivel Definición

GuerraSon las medidas que se adoptan cuando existen escaramuzas armadas, esto es, hay uso de medios bélicos entre las partes. Así, las MFCyS que se encuentran en esta etapa son: el cese al fuego, armisticios, creación de zonas desmilitarizadas, y la observación de esas normas.

Cercanía al conflicto

Es la etapa en que, aunque no hay enfrentamiento armado, las fuerzas de las partes se mantienen en un grado de preparación elevado con miras a enfrentarse. Las MFCyS que se adoptan en este caso son la desmilitarización, declaraciones y anuncios de renuncia al uso de la fuerza, inspección de las fuerzas y protocolos de comportamiento en zonas fronterizas.

RivalidadEn esta etapa existe un grado de percepción de amenaza generalizado. Aunque los medios militares no están movilizados para un enfrentamiento, la planificación y orientación de las fuerzas se sigue haciendo con miras a un posible conflicto. MFCyS se orientan a intercambiar información.

Neutralidad– Cooperación Amplia

En esta etapa no existe percepción de amenaza específica entre las partes. Entre ellas hay cooperación a nivel económico, político, social y militar, sin haber especial empatía. Es la relación que se esperaría, entre otros, con una nación lejana con la cual se tienen pocos vínculos. MFCyS incluyen instrumentos de cooperación e intercambio de experiencia, que facilitan el conocimiento como mecanismo de información, pero que permiten también mejorar los estándares de las fuerzas o implementar mejores métodos y procedimientos al facilitar la comprensión y comparación entre las FFAA de diferentes países. En este tipo de relación se encuentran buena parte de los países del mundo, en la medida que el conjunto de países con los que se coopera o con lo que se tiene conflicto son pocos. Así, las MFCyS que se aplican en esta etapa tienen sentido sólo con el grupo de países con el que se pretenda mejorar la relación.

Cooperación Privilegiada – Alianza

Es una tipo de relación especial entre las partes, que involucra un grado de mayor afinidad que el que se tiene con los otros países. El tipo de cooperación dependerá del grado de comunidad de intereses de las partes, que en esta etapa resulta limitado y muy diverso en virtud de la amplitud de áreas en las cuales se puede forjar una alianza. Las MFCyS involucran formas avanzadas de intercambio, particularmente la combinación de fuerzas, maniobras o adquisiciones que dan cuenta del carácter no permanente de la relación.

IntegraciónEs aquel estado de la relación en que se establece algún grado de formalización de largo plazo, con miras a generar economías de escala y redistribución. Las MFCyS incluyen la integración a escala limitada de fuerzas, industria y planificación militares.

UnificaciónEs una forma de integración avanzada, tendiente a formas de federalismo, conferederalismo u otro mecanismo que cree instituciones comunes entre las partes, hasta comenzar a quitarle sentido a éstas y traspasárselo a una entidad común. Las MFCyS incluyen la creación de unas FFAA federales, con sistemas comunes.


Tabla 2.3 Niveles de estado de la relación y definición.

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Nivel Ejemplo

Guerra La llamada “Guerra del Cenepa” entre Perú y Ecuador (1995), y especialmente la guerra de las Malvinas (1982).

Cercanía al conflicto

La crisis del Beagle entre Chile y Argentina (1978); Colombia y Venezuela en el año 2008

Rivalidad

La relación entre Perú y Ecuador en el período comprendido entre la movilización de tropas en la frontera entre ambos (1991), y la denominada “Guerra del Cenepa” (1995); la relación entre Chile y Argentina entre 1980 y 1990; las relaciones entre Honduras, el Salvador y Guatemala respecto al golfo de Fonseca durante la mayor parte del siglo XX; la relación entre Perú y Chile (2007-2008).

Neutralidad – Cooperación

AmpliaLa relación entre Paraguay y El Salvador en 1995, que no mostró ninguna MFCyS para el período. En general cualquier relación bilateral donde el intercambio es escaso o nulo.

Cooperación Privilegiada – Alianza

La cooperación entre Argentina y Brasil desde la firma del Acta de Integración Argentino-Brasileña en 1986.

Integración Conformación de la Unión Europea en 1993. (¿América Latina en algún futuro?).

Unificación La conformación de los Estados Unidos de América en 1776.


Tabla 2.4 Niveles de estado de la relación y ejemplos.

¿Construyendo confi anzas? Fronteras, FFAA y política en América Latina

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Figura 2.1 Cascada de construcción/destrucción de la confi anza y la integración


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En la segunda dimensión, según área, se establecen cinco espacios en el que se aplican las MFCyS (tablas 2.5 y 2.6):

• Político.• Medidas de defensa.• Industria militar.• Economía.• Sociedad.

Es necesario señalar, sin embargo, que la capacidad de los gobiernos para generar confianza en esta dimensión varía según su potencial para incidir. Así, asumiendo que los poderes del Estado tienen amplio control sobre los tratados que firman y sobre sus FFAA, el gobierno tendrá una alta injerencia cuando las MFCyS tengan directa relación con las áreas políticas y las medidas de Defensa.

En cambio tendrá una capacidad de control media y baja cuando las áreas estén relacionadas con la industria militar y la economía; esto en la medida que la economía en general y la industria militar en particular pueden ser manejadas sólo parcialmente por el gobierno, habiendo influencias más allá de su control como el precio de commodities o los vaivenes de mercados internacionales. Finalmente, el gobierno no puede controlar la opinión de sus ciudadanos y por ende no puede obligarlos a prestar atención a una amenaza, o en una democracia a votar por una tendencia política particular. Por lo tanto el sistema político tendrá una capacidad de control reducida en el área que corresponde a la sociedad.


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Tabla 2.5 Nombre, definición y ejemplos de las áreas

Naturaleza (área) Definición

PolíticaConstituye la categoría más importante en el sentido de que las medidas adoptadas guían a las demás. Va desde medidas meramente declaratorias, hasta acuerdos más definidos sobre el tipo de relación entre los países.

Medidas de Defensa: son acciones importantes en términos de implementar evidencia concreta y comprobar la voluntad real detrás de los acuerdos políticos. Está compuesta de las siguientes sub-áreas:

Información Dice relación con la información sobre la propia defensa que se entrega y/o genera con la otra parte.

Conducta y acciones

Se refiere a las guías de conductas y acciones que el personal y las unidades toman respecto al otro país.

Material Dice relación con la gestión del material de la defensa.

Industria Militar

Se refiere a la política respecto a la fabricación de equipo militar. El grado de injerencia de las medidas políticas dependerá de la propiedad de la industria (privada o estatal), del nivel de subsidios, y de qué tanto intervenga el gobierno en la industria. Su impacto en la confianza variará según elementos como la especificidad del arma, su capacidad ofensiva, la existencia de otros proveedores y la brecha tecnológica entre las partes, entre otros.

Economía

Se refiere a las medidas que tomen los gobiernos para favorecer el intercambio de bienes y servicios, las inversiones, la integración entre las elites empresariales, la complementariedad de las economías, la migración laboral y la generación de proyectos que requieran recursos de ambos países (infraestructura, materias primas, tecnología u otros). También depende del grado de control del gobierno. En economías de mercado, la creación de condiciones para la inversión por parte del gobierno puede implementarse, aún cuando los privados no las empleen.

Sociedad

Medidas orientadas a la población civil mayormente y que se adoptan en etapas no muy cercanas a una relación de guerra. Incluyen medidas de tipo educacional, las facilidades migratorias y los intercambios culturales. Si bien puede ser iniciativa del Estado es discutible su impacto debido a dos aspectos: primero en democracia puede cuestionarse qué tan lícito es intentar inducir confianza en la población por parte del gobierno; segundo, la sociedad no es algo que el gobierno pueda controlar con el mismo grado de efectividad que una burocracia.


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Tabla 2.6 Nombre y ejemplos de las áreas

Naturaleza (área) Ejemplos de medidas Ejemplos concretos en América Latina

PolíticaTratados de alianza; acuerdos de cese al fuego; tratados de federación; tratados de unificación; acuerdos de creación de instancias políticas comunes.

Declaración de Mercosur como Zona de Paz, Tratado de Paz y Amistad entre Chile y Argentina.

Medidas de

Defensa

Información

Incluye desde la entrega de las principales unidades, maniobras y ejercicio; los cronogramas de ejercicios y maniobras; la pre-notificación de maniobras, las visitas de inspección de programas, la creación de centros conjuntos de monitoreo y datos.

Intercambio mensual de información entre Ecuador y Perú, Intercambio entre Jefes de Centro de Información y Control entre Argentina y Brasil, Intercambio de información entre las Autoridades Militares, de inteligencia Policial y de la Seguridad Nacional entre Nicaragua y Costa Rica.

Conducta y acciones

Medidas de restricción, que limitan cierto tipo de conductas o la instalación de fuerzas cerca de la frontera; Integración de ejercicios, unidades y entrenamiento comunes. Protocolos de conducta en caso de encuentro con fuerzas vecinas en zonas fronterizas.

Patrullaje conjunto entre Belice y Guatemala; patrullaje marítimo coordinado entre Nicaragua y Honduras.

MaterialRestricción en el uso de ciertas armas. Prohibición de adquisición, producción y/o transferencia de armas de largo alcance; desminado de fronteras.

Tratado de Tlatelolco, Adhesión al tratado de Ottawa para países con existencias de minas antipersonales.

Industria Militar

Dependiendo de las variables señaladas en la definición, la producción de misil balístico por una fábrica militar, el control de las exportaciones de armas, el desarrollo de proyectos conjuntos en el área de defensa.

Adhesión al tratado de Ottawa para países fabricantes de minas antipersonales.

Economía Tratados de libre comercio, tratados aduaneros y protocolos de integración económica.

En la región el volumen de intercambio puede no revelar la integración empresarial entre Chile y Perú, o la relevancia de Bolivia como corredor entre los puertos del Pacífico y del Atlántico. Sin embargo, hay expresiones en el área comercial tales como el Mercosur, el Pacto Andino, y varios Tratados de Libre Comercio.

Sociedad

Programas de revisión de libros de textos entre países para buscar convergencia sobre episodios históricos conflictivos; facilidades de acceso migratorio: eliminación de requerimiento de visas, creación de pasaporte común.

Protocolo de integración educacional y reconocimiento de títulos entre países del MERCOSUR, Bolivia y Chile.



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Todo lo mencionado anteriormente se presenta aún como un marco insuficiente para analizar la situación en América Latina. Es así como se puede proponer una nueva categorización que permite observar el funcionamiento y ejecución de las MFCyS que han sido concretamente aplicadas. Con este fin se ha reordenado la división según áreas y se plantea la formulación de tres niveles en la segmentación según estado de la relación: cooperación privilegiada, integración y unificación. Éstos últimos tradicionalmente no se encuentran en la literatura sobre el tema. Esta propuesta, según sus áreas y estado de la relación, entrega una visión comprensiva (figura 2.2). El disponer de dos dimensiones facilita el estudio de la evolución de las medidas de confianza adoptadas, dejando ver cuáles fueron los procesos que las antecedieron y cuáles deberían ser los pasos y efectos que podrían sucederlas. Al mismo tiempo, se logra observar con claridad si existe coherencia en la propuesta, desarrollo y aplicación de las MFCyS al poder contrastarlas entre sí. Nótese, también, como en lugar de constituir fronteras específicas, las categorías propuestas constituyen límites difusos a lo largo de los cuales se mueven las relaciones y las MFCyS.

El marco propuesto, expone la relación bidireccional entre MFCyS y los Tratados, Acuerdos y Organismos (TAyO). Al respecto se sostiene que ha sido la creación de algunas de las primeras lo que ha terminado por generar a los segundos; pero también se han dado procesos en la dirección contraria (figura 2.2). Algunos ejemplos son:

• La Declaración de la Paz de Itamaraty (1995).• Tratado de Fuerza Armadas Convencionales en Europa (TFACE) (1990).• Tratados de Zonas Libres de Armas

Nucleares: Artículo V del Tratado Antártico (1959), Tratado de Tlatelolco (1967), Tratado de Rarotonga (1985), Tratado de Bangkok (1995) y Pelindaba (1996).• Mercado Común del Sur (MERCOSUR) (1994).• Organización para la Seguridad y Defensa en Europa (OSCE)(1975).• Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN)(1949).• Agencia Europea de Defensa (AED)(2004).• Unión Europea (UE)(1993).

De todos estos sólo el Tratado de la Unión Europea ha alcanzado un estado superior de desarrollo y consolidación, gracias a la voluntad política, lo cual le ha permitido cubrir todas las áreas y estar ubicado en los nuevos niveles propuestos de integración y unificación del estado de la relación (figura 2.2). Así entonces es necesario recalcar que ninguna de esas dos figuras (2.2 y 2.3) permite destacar el rol central que las medidas políticas desempeñan. En ese sentido es necesario enfatizar que pese al amplio abanico de áreas y estado de la relación por la que la interacción entre dos países puede moverse, la voluntad política es siempre el eje articulador: sin ella, las MFCyS se convierten en meros rituales.

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Figura 2.2 Clasifi cación propuesta de MFCyS


Figura 2.2 Clasifi cación propuesta de MFCyS


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Figura 2.3 Ejemplos de acuerdo a la clasifi cación propuesta


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Como se aprecia la clasificación propuesta resulta ambiciosa y compleja. Ambiciosa desde que los procesos de unificación como los experimentados en Alemania (1871), Italia (1870) y la Unión Europea; así como la experiencia federativa de los EE.UU. (1776), resultan difíciles de definir y replicar por cuanto no son comunes bajo las MFCyS. Compleja porque requiere un mayor esfuerzo de clasificar las medidas dado que con los criterios generacionales anteriormente descritos ello era automático. Sin embargo, pese a sus dificultades esta forma de organizar las MFCyS pretende ser más útil que las existentes por varias razones:

• Posee áreas que entregan orientaciones sobre los ámbitos de desarrollo de las medidas, sin pretender constituirse en categorías excluyentes. Así puede servir para ordenar las diferentes combinaciones de MCFyS.

• Desde que no se asume una mejora automática del estado de la relación entre las partes, la nueva clasificación permite una enorme fluidez en términos de comprensión del fenómeno.

Las clasificaciones generacionales existentes daban cuenta de MFCyS más complejas, pero no necesariamente permitían observar su efecto.

• Hace posible organizar estadios más avanzados entre las partes. Las clasifica-ciones anteriores eran incapaces de descri-bir la evolución de una relación una vez que el ámbito de la misma mejoraba más allá de la rivalidad. En el modelo propuesto se pretende seguir a aquellos procesos exitosos que han conducido a mecanismos que guían hacia la integración.

• Puede ser aplicada a todas las regiones del mundo. Tal vez el problema más profundo con las clasificaciones existentes responde al hecho de que fueron diseñadas a partir del contexto europeo; que dan cuenta apropiadamente de él. Sin embargo, ese mismo esquema no puede ser utilizado con igual éxito para otros continentes o situaciones.

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La confianza como eje de la Seguridad Regional


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Las implicancias de los conflictos armados son múltiples. La pérdida de vidas tiene un efecto devastador en el bienestar y la seguridad humana; a ello se suman los enormes costos económicos producto de recursos destinados a la guerra y la reconstrucción. Aún situaciones de tensión no violentas entre Estados son altamente honerosas. Una carrera armamentista o la pérdida de oportunidades de desarrollo económico producto de la desconfianza son algunas de las más importantes consecuencias. A partir de esa lógica, las percepciones sobre lo que otros países hacen y que puede vulnerar la propia seguridad, suele someterlos a un círculo vicioso de gasto y recelo generando lo que se conoce como Dilema de Seguridad, previamente explicado.

Como se dijo anteriormente, una acción tomada para evitar las guerras y/o carreras armamentistas son las Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad (MFCyS). Éstas constituyen un conjunto amplio de iniciativas que incluyen el intercambio de datos, restricciones, y la observación e inspección de los equipos, formaciones e instalaciones militares. El objetivo último de las mismas es proveer una fuente verificable de confianza entre las partes; las cuales no necesariamente pueden o deben ser países; sino que también organismos internacionales12

así como grupos no estatales13. El caso más conocido y exitoso en la aplicación de MFCyS fue implementado desde mediados de los setenta hasta fines de los ochenta en Europa. En un análisis histórico, es posible sostener que el desarrollo de las MFCyS tuvo una destacada influencia en el proceso de distensión y construcción de confianza entre los Estados pertenecientes al bloque occidental14 y el entonces bloque soviético15. Así, los claros indicios de buena voluntad demostrados por actores políticos de ambos bloques, permitieron avanzar en un proceso de diálogo sostenido en la medida que se tuvieron señales para pensar que no iban a ser víctimas de un ataque, haciendo por tanto inviable la salida militar16.

Por otra parte en América Latina la agenda de post-Guerra Fría de las relaciones entre gobiernos17 ha estado marcada por tres grandes desafíos: el liderazgo civil democrático, la mejora en la eficacia de las FFAA, y la relación entre naciones que comparten fronteras terrestres o marítimas. El primer tema se refiere a ubicar a la defensa en el lugar de una política pública con requerimientos técnicos específicos, limitaciones, presupuestos y mecanismos de control claros. El segundo se vincula con cuán hábiles son las instituciones militares para cumplir sus objetivos propuestos de

3. La confianza como eje de la Seguridad Regional

12 Respecto a los organismos internacionales es necesario aclarar que ellos operan como intermediarios y no como parte en los conflictos. Así, su participación es relevante como mediador e incluso como verificador, especialmente donde las partes carezcan de la capacidad técnica o de la confianza para cumplir con esa tarea. Por ejemplo, ha sido en los casos de guerras civiles o entre estados extremadamente pobres: entre 1992 y 1994 las Operaciones de las Naciones Unidas en Mozambique (ONUMOZ) y entre 1989 y 1992 el trabajo del Grupo de Observadores de las Naciones Unidas en Centroamérica (ONUCA).13 En el caso de África muchas de las MFCyS se han aplicado en contextos de violencia tribal o étnica, donde las partes no están necesariamen-te representadas por gobiernos. Por ejemplo, después de la independencia de facto de Somalilandia de Somalía en 1991, la región estableció en 1993 un Supremo Consejo de Ancianos compuestos por los líderes tribales, lo que permitió mantener una estabilidad relativa mayor a la del resto de la región. Sin embargo, fuera de ese continente las MFCyS se aplican normalmente en conflictos interestatales.14 República Federal Alemana, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos, Francia, Grecia, Islandia, Italia, Luxemburgo, Holanda, Noruega, Portugal, Turquía y el Reino Unido.15 Bulgaria, Checoslovaquia, Hungría, Polonia, Rumania y la Unión Soviética.16 Al menos desde el punto de vista de Occidente esto no pareció obvio desde un comienzo, pero las declaraciones de Gorbachev respecto a su convencimiento de lo indeseable de una guerra entre la OTAN y el Pacto de Varsovia, como nuevo punto de partida de la relación marcó una revolución en la forma de enfocar la Guerra Fría. Para una discusión detallada véase: Kissinger, 1995.17 Aunque temas como las guerrillas y el crimen organizado cruzan las fronteras, podemos considerarlos como asuntos de seguridad pública, cuya resolución se ve beneficiada por la cooperación entre gobiernos.

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manera técnica y económicamente eficiente. El tercero, apunta a las relaciones entre los Estados por temas que son sensibles; como las delimitaciones territoriales y marítimas18.

Las MFCyS ayudan a abordar esos tres desafíos. El liderazgo civil democrático por ejemplo, es mejorado en la medida en que el gobierno se hace parte de ellas y no las delega exclusivamente en las FFAA. Así, el poder ejecutivo debe generar iniciativas y orientar en parte el sistema de defensa nacional. Por el contrario, dado que las MFCyS afectan áreas donde las FFAA no poseen la autoridad ni la capacidad política para iniciar transformaciones por su cuenta, si las medidas se concentraran en el mando militar, se limitarían al desarrollo temprano de formas de cooperación.

Por ejemplo, el inicio de los patrullajes en conjunto en el Golfo de Fonseca por las FFAA de El Salvador, Honduras y Nicaragua en 2002 demandó la activa participación de estos gobiernos. Las autoridades políticas, en conjunto con las militares, aplicaron los necesarios protocolos y sistemas de comunicaciones para su ejecución. En este caso habría sido imposible desarrollar la iniciativa por parte de los militares, si ellos no hubieran contado con la autorización de sus respectivos Estados. Similar es el caso del incipiente desarrollo de una fuerza combinada conjunta para operaciones de paz entre Argentina y Chile; la cual, también requirió del apoyo decidido de los representantes políticos (Cuadro 3.1).

18 Entre ellos están: la disputa entre Honduras y Nicaragua por el límite marítimo en el Atlántico e islas en la zona; entre Colombia y Nica-ragua por la delimitación marítima, que deberán acordar luego del fallo de la Corte de la Haya en ese sentido; entre Guyana y Venezuela por la provincia de Esquibo; entre Guyana y Surinam por el territorio entre los ríos Litani y Maruiní; entre Belice y Guatemala por la frontera terrestre; entre Nicaragua y Costa Rica por el acceso al Río San Juan; entre Chile y Perú por la delimitación marítima; entre Argentina y Chile por reivindicaciones antárticas.

Cuadro 3.1 Argentina-Chile

Chile y Argentina estuvieron cerca de un conflicto armado en 1978. A partir de ello hubiera sido difícil pronosticar enton-ces que ambos países podrían haber llegado al grado de entendimiento que alcanzaron después de 1990.Aunque algunas medidas como la interconexión gasífera experimentaron altibajos, muchos otros temas mostraron una evolución sin precedentes. El intercambio comercial, que en los ochenta se movía dentro del rango común para el comer-cio en Latinoamérica, fue creciendo de manera estable hasta llegar a niveles elevados dentro de la región. Las exporta-ciones de Argentina a Chile alcanzaron el año 2006 un valor de $4.374.215.000 dólares, un nivel de comercio varias veces por encima de cualquier intercambio intraregional, salvo el que se produce entre Argentina y Brasil. En este último caso las facilidades comerciales se ven incrementadas por la existencia del MERCOSUR.En el ámbito de la seguridad, la rivalidad que prevaleció durante buena parte del siglo XX casi se desvaneció en las últi-mas décadas. Primero el intercambio y el diálogo; y luego la concordancia y la cooperación dieron como fruto proyectos impensados para países que estuvieron cerca de llegar a la guerra.En el año 1978 Chile y Argentina movilizaron tropas en torno a la disputa por el Canal Beagle. Compartiendo la segun-da frontera común más larga del mundo (la primera es la que se encuentra entre Canadá y Estados Unidos) podía no ser tan extraño suponer que habría algún punto por el cual llegarían tarde o temprano a enfrentarse. Sin embargo, el diferendo comenzó a des-escalar cuando estuvo a punto de transformarse en una guerra. La mediación papal ese año desactivó la posibilidad de un conflicto inmediato. Posteriormente el tratado de Paz y Amistad de 1985 establece tres puntos relevantes: delimita el área de las islas y zona económica exclusiva en disputa, establece la renuncia a la guerra como mecanismo de solución de controversias entre las partes; y promueve la cooperación económica y la integración física (exhorta la creación de una Comisión Binacional que promueva un sistema global de enlaces terrestres, habilitación mutua de puertos y zonas francas, transporte terrestre, aeronavegación, interconexiones eléctricas y telecomunicaciones, explotación de recursos naturales, protección del medio ambiente y complementación turística).Aunque la comisión binacional difícilmente alcanzó a cumplir a cabalidad sus propósitos, el espíritu de los mismos fue al-canzado mediante una serie de tratados posteriores, especialmente a partir de los años noventa, cuando la cooperación se intensificó ampliamente. En esa época se lograron varios avances en materia política y militar: reuniones 2+2 de mi-nistros de defensa y relaciones exteriores de ambos países, Comité Permanente de Seguridad (COMPERSEG), Reuniones de comandantes en jefes y estados mayores, intercambio de personal entre academias y unidades militares; patrullaje antártico naval combinado. En la dimensión económica hubo igualmente avances: asociación con el MERCOSUR, acuer-dos para evitar la doble tributación y protocolo de interconexión gasífera por mencionar algunos de los más relevantes. Lo mismo que en el área relacionada a la sociedad: acuerdos de protección laboral y facilidades migratorias.A comienzos del año 2004 se suscitó una polémica que aún se mantiene respecto al acuerdo en materia de exporta-ción de gas desde Argentina a Chile. Siendo el gas provisto por el primero sumamente barato, el segundo comenzó a extender su consumo sin asegurar fuentes alternativas de abastecimiento. Al volverse insuficiente la oferta Argentina para satisfacer la creciente demanda de ambos mercados, el gobierno de ese país comenzó a imponer restricciones a la exportación de gas. Ello generó disputas sobre la interpretación del “Protocolo por el cual se establece normas que regulan la interconexión gasífera y el suministro de gas natural entre ambos países”. Mientras la parte chilena se aferró a los aspectos que impedían la imposición de restricciones a productores, Argentina se apoyó en las excepciones de esas obligaciones en la medida que no se comprometiera el abastecimiento interno. La polémica en torno a ese punto se mantiene aún hoy.Pese a la “crisis del gas”, el proceso de cooperación entre Chile y Argentina no parece retroceder o siquiera haberse es-tancado, sin embargo sí resulta notable un cierto desequilibrio en las velocidades con las que se mueve cada ámbito. En los temas militares es donde se evidencia mayor progreso y donde el proceso de diálogo ha sido sostenido (ver Cuadro 4.2 sobre el COMPERSEG). En las áreas económicas, el balance es ambiguo. Chile es el octavo país que más invierte en Argentina y su segundo destino de las exportaciones, mientras este último es su noveno destino. Sin embargo, persisten algunas limitaciones: por una parte el régimen Aduanero del MERCOSUR, del que Argentina es parte, tiene un esquema arancelario diferente al de Chile lo que limita la capacidad de integración económica. Por otra, América Latina y el Ca-ribe no están sometidos al esquema de convertibilidad fijo que permitió a Europa coordinar gradualmente sus políticas macroeconómicas. Como resultado, los vaivenes económicos pueden alterar con mucha facilidad los precios relativos entre ambos países, creando inestabilidad entre proveedores y consumidores al otro lado de la cordillera. En política, si bien el balance es positivo en general, hay enormes falencias en cuestiones de formalización de la rela-ción. Primero no existe un acuerdo marco más allá del Tratado de Paz y Amistad de 1985. Como resultado, el clima de cooperación generado a nivel del poder ejecutivo no ha pasado a sectores más amplios de la sociedad al no extender-se la discusión a instancias parlamentarias o de la sociedad civil. El celo con el que se maneja la información impide percibir la solidez del conjunto de medidas adoptadas. Una segunda y más importante falencia se transmite a nivel de orientación política: al no haber un acuerdo semejante a una asociación (como establecieron por ejemplo los tratados de Paris de 1952, el Tratado de Roma de 1957 o el de Maastricht de 1992) no se genera una guía general de acción que permita desencentralizar la cooperación, no se establecen las obligaciones comunes, ni se permite establecer los límites razonables que pueden esperarse de la cooperación.


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La efectividad de las FFAA es también mejorada en varios aspectos por las MFCyS (tabla 3.1). En primer lugar, incrementan la confianza entre las partes; lo cual a largo plazo permite reorientar recursos a áreas más prioritarias que la seguridad fronteriza. Por ejemplo, el despeje de tensiones en la frontera libera efectivos y recursos para tareas de rescate en casos de catástrofes; además de otras áreas dentro y fuera del ámbito militar. En segundo lugar, las medidas facilitan el intercambio de conocimiento. El estudio y utilización de prácticas aplicadas en otros países pueden ser más eficientes que las empleadas localmente permitiendo su adopción. En tercer lugar las medidas pueden incrementar la efectividad de las instituciones militares en cuanto abren oportunidades de cooperación e incluso ahorro en inversión conjunta. Junto a lo anterior, poseen la capacidad de elevar la transparencia entre FFAA de los países; lo cual se refiere a la provisión de evidencia y verificación sobre las actividades e intensiones militares de cada nación.

¿Por qué es relevante? ¿Cómo se relacionan con las MFCyS?

Liderazgo Civil Democrático

Transforma a la Defensa en una Política Pública con parámetros y orientaciones claras.

Permiten mostrar liderazgo a los líderes en un área donde las FFAA no pueden por sí solas resolver de forma legítima.

Efectividad de las FFAA

Incrementa la efectividad de las FFAA como aparato del Estado.

Permiten el intercambio de experiencias e ideas, fomentando una mejora en las capacidades y el abandono de prácticas obsoletas.Incrementan la efectividad de actividades que pueden hacerse en forma cooperativa.

Relaciones con los vecinos

Reduce la presión por el gasto militar.Facilita la cooperación Económica y social

Proveen evidencia de las intenciones ajenas, que aunado a una voluntad real de cooperar mejora la relación.


Si bien en la mayoría de las ocasiones las MFCyS se justifican y aplican mayormente como solución a un problema de desconfianza entre las partes, ellas son, en última instancia, decisiones políticas. Así, requieren de un contexto o condición que justifique su aplicación. Entonces, son necesarias cuando hay algún tipo de conflicto, desconfianza u eventualmente oportunidad de cooperación. Por ejemplo, una demostración de la necesidad de la concurrencia del pilar político se observó en el caso intra-europeo (Constitución de la OTAN y la Unión Europea) y en la relación Este-Oeste (Guerra Fría, Tratado de Reducción de Fuerzas Convencionales en Europa y “Alianza para la Paz”); en ambos las MFCyS evolucionaron transformándose desde un mecanismo de resolución de conflictos hacia una instancia de cooperación.

Por su parte, en América Latina si bien históricamente no es difícil identificar situaciones de desconfianza, la dificultad ha estado en la capacidad de detectarlas de

Tabla 3.1 Desafíos y relevancia de las MFCyS en el ámbito de la defensa.


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manera sistemática y consistente. El problema en esta región ha sido el sostenido rechazo de sus Estados por aceptar las MFCyS como un instrumento válido; por cuanto la aplicación de estas requiere –como paso previo- la declaración de las partes de la existencia de un posible conflicto. También sucede que en algunos casos sólo una de las partes percibe un conflicto. Este es por ejemplo el caso de las demandas presentadas ante la Corte Internacional de Justicia por Nicaragua contra Colombia (Ver Cuadro 3.2), Perú contra Chile, Costa Rica contra Nicaragua y Argentina contra Uruguay. Sin embargo, en cada caso la parte demandada sostuvo que la situación ya estaba resuelta o que no le competía a la corte.

Cuadro 3.2 Nicaragua y Colombia

El diferendo entre Nicaragua y Colombia posee muchas aristas. Si bien ambos países no comparten una frontera terrestre, las proyecciones de sus territorios hacia el Atlántico condujeron a una superposición de sus reclamos sobre territorio marítimo e islas incluidas en esa área. La zona en cuestión se ubica en el Pacífico, al este de Nicaragua y al norte de Colombia. Incluye el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y varias islas menores frente a las costas del primero, pero vinculado históricamente el segundo. Costa Rica y Panamá no han tomado parte en la disputa pese a que sus costas hacia el Atlántico se encuentran comprendidas dentro de la zona.Ya durante el período colonial la dependencia de muchas de las islas del archipiélago estaban ligadas a Colombia que ejerció desde muy temprano en la independencia su soberanía sobre las mismas, izando su bandera en 1822. Mediante el Tratado Esguerra-Bárcenas de 1928 y un protocolo de 1930 que ratifica el tratado por ambos congresos, Nicaragua reconoce la soberanía del archipiélago a Colombia y éste a su vez reconoce la soberanía del primero sobre la Costa de Mosquitos. Se excluyeron del tratado algunos cayos que se ubican en la misma área.Nicaragua comenzó a reclamar soberanía sobre el archipiélago a partir de 1980 bajo el gobierno de Daniel Ortega. Entre sus principales argumentos están que el archipiélago es parte de la plataforma continental de Nicaragua y que el tratado de 1928 carece de validez por cuanto no sólo el país no era plenamente soberano en esa época, sino que incluso se encontraba bajo ocupación de tropas de EE.UU. En 1986 el tratado Ramírez–López entre Honduras y Colombia es rechazado por Nicaragua. En él, el segundo reconoce el paralelo 15 como límite marítimo mientras el primero reconoce al meridiano 82 en la misma función. Ese meridiano ha sido defendido por sucesivos gobiernos de Bogotá como la frontera de las aguas territoriales con los países de Centroamérica.El año 2001 Nicaragua presentó una demanda contra Colombia ante la Corte Internacional de Justicia de la Haya (2001). A lo largo de los años el tribunal ha estado acogiendo los argumentos de las partes. El año 2007 en el fallo sobre las excepciones preliminares, la corte rechazó los argumentos de Nicaragua contra la validez del tratado de 1928, declarándose incompetente para dirimir al respecto. Sin embargo, rechazó los argumentos de Colombia sobre la presunta existencia de un límite en el meridiano 82 y se consideró competente para dirimir en el tema de la delimitación y de la soberanía de los cayos Roncador, Quitasueño y Serrana, en caso de que las partes no lo hagan (Corte Internacional de Justicia de la Haya, 2007).


Al respecto, al no existir una base consistente para detectar conflictos latentes, se puede utilizar los datos obtenidos mediante encuestas de opinión pública sobre la percepción de confianza o desconfianza de las poblaciones. Esto permite visualizar dos vías de conexión entre ciudadanía y conflicto.

La primera es entre confianza-desconfianza y democracia. En esta, se asume que en una democracia los gobiernos representan a la ciudadanía, y la opinión de la sociedad sobre sus vecinos podría incidir de algún modo en las políticas que afectan el proceso de construcción o destrucción de la confianza.

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Así, lo que se intenta medir son las opiniones de los ciudadanos; las cuales podrían afectar aquellas políticas que pueden mantener o desencadenar un conflicto.

Esto no significa necesariamente que los gobiernos interpreten en plenitud los deseos de la ciudadanía, sólo basta que en el proceso de intentar hacerlo influyan en el estado de la relación con otros países.

La segunda conexión es entre confianza-desconfianza a nivel de Estado y la percepción de sus ciudadanos. Aquí, las relaciones entre países repercuten en cómo las poblaciones de cada nación se perciben la una a la otra, aún cuando el proceso puede sufrir distorsiones. Así, con mayor o menor exactitud, las encuestas de opinión reflejarían qué tipos de conflictos son percibidos y cuáles no.

A pesar de las dos conexiones antes explicadas, es necesario destacar que la percepción de la ciudadanía no es fácil de medir, transformándose las encuestas públicas en una de las mejores aproximaciones para estos fines. Sin embargo, y asumiendo que la confianza puede medirse en las encuestas públicas, esta herramienta rara vez incluye preguntas respecto a la percepción de las poblaciones sobre las naciones vecinas; y en aquellas en donde las hay, no corresponden a análisis sistemáticos de todos los países. Por ejemplo, en el caso de Latinobarómetro (2004), es factible encontrar la pregunta sobre cuales países, sin limitación geográfica, son considerados “país mejor amigo en el mundo”. Así, como proporción del total de respuestas dentro

de América Latina, los tres primeros países con mayores menciones son Brasil con 20,8%, Cuba con 19,2% y Argentina con 17,0%. Los tres menos nombrados son Haití, Honduras y Nicaragua, con 0,3%, 0,5% y 0,6% respectivamente. Sin embargo, esta pregunta que es la única que se hace sobre la percepción de otros países, nada informa en términos de evaluar la conflictividad. Se puede inferir grados de afinidad entre naciones, pero no grados de tensión.

Otra fuente relevante a considerar es el World Value Survey (WVS), un proyecto de investigación que pretende medir los valores y cambios culturales en sociedades alrededor del mundo. Sus cuatro olas19 de encuestas se han aplicado en 11 países de la región20. Sin embargo, en relación a la medición de confianza, los resultados obtenidos por el WVS no pueden ser definidos como representativos. De los 22 informes sólo en uno, el aplicado en Chile en 1990, se formularon preguntas capaces de servir como aproximación a un indicador de confianza: “¿Confía usted en los peruanos?” y “¿Confía usted en los argentinos?” (tabla 3.2).

El Barómetro de la Américas (Latin American Public Opinion Project, 2006) es otra encuesta de opinión pública que contiene preguntas relacionadas con la percepción de países vecinos. De las 86 encuestas efectuadas en diversos años entre 1973 y 2007, en 22 países21 del continente americano, sólo la realizada en Chile en 2006 consideró la pregunta: “Según su opinión, en materia internacional, ¿Tiene Chile países enemigos? ¿Cuáles?”.

19 La olas se refieren a los períodos en los cuales se han efectuado las encuestas.20 Argentina (1984, 1991, 1995 y 1999), Brasil (1991 y 1997), Chile (1990, 1996 y 2000), Colombia (1997 y 1998), República Domini-cana (1996), El Salvador (1999), México(1990, 1996 y 2000), Perú (1996 y 2001), Puerto Rico (1995 y 2001), Uruguay (1996) y Venezuela (2000).21 Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.


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Tabla 3.2 Resultados de la encuesta World Value Survey 1990

Fuente: European and World Values Surveys Four-Wave Integrated Data File, 1981-2004, v.20060423, 2006.

Confianza en:Ponderación Argentinos Peruanos

Confío en ellos completamente 6,3 % 5,5 %Confío en ellos un poco 18,5 % 17,7 %No confío, ni desconfío 30,6 % 31,9 %No confío mucho 22,0 % 24,0 %No confío nada 22,6 % 21,0 %Total 1403 (100%) 1407 (100%)BASE=1500

Fuente: Elaboración propia, 2008, a partir de LAPOP, 2006.*Porcentaje de respuestas totales en primer, segundo, tercera y cuarto lugar

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El resultado establece que Bolivia (64%), Perú (48%) y Argentina (37%) representan para la sociedad chilena los más potenciales enemigos; otros países22 aparecen mencionados pero ellos alcanzan un porcentaje menor al 5% (Gráfico 3.1). Sin embargo, esta pregunta presenta dos problemas. El primero es que engloba en la noción enemigo los conceptos rival, competidor y amenaza; impidiendo la posibilidad de diferenciar entre ellos. El segundo es que carece de consistencia y representatividad. Como resultado de estas deficiencias no es posible profundizar más allá del discurso de desconfianza que la población mantiene frente a los vecinos; así como reflejar o predecir la existencia o escalamiento de un conflicto entre sus gobiernos.

Frente a las debilidades observadas para medir eficientemente el nacimiento de una tensión, otra alternativa es utilizar las bases de datos sobre conflictos, asumiendo que podrían presentar información sólida sobre el estado de las relaciones entre las partes. Esta herramienta ofrece cierto grado de consistencia, al abarcar aspectos más amplios de la relación entre los países, más allá de la percepción de sus habitantes.

Sin embargo, las bases de datos resultan estar fuertemente marcadas por diferencias de criterios y por divergencias en la

selección de la metodología aplicada. Así, por ejemplo, el bajo nivel de violencia de algunos combates y la no ocurrencia de ciertos eventos como son el número de muertos, el uso de la violencia y claridad sobre las facciones que toman parte, han hecho que alguno de estos conflictos no sean considerados.

Las bases de datos más conocidas al respecto han sido desarrolladas por entidades académicas23: la Universidad de Upsalla24, la Universidad de Heidelberg25 y la Universidad de Maryland26. En la primera, se pueden encontrar conflictos armados desde 1946 a la fecha. De acuerdo a esta fuente un conflicto puede generar más de un caso de estudio (o entrada27). Asimismo, para que éste sea contabilizado requiere haber producido al menos 25 muertes, entre otros requisitos (ver cuadro 3.3). Sin embargo, éste criterio excluye aquellas tensiones internacionales que sin haber superado ese número han derivado en enfrentamientos violentos.

• De los 1.882 casos a nivel mundial ocurridos entre 1946 y 2006, referidos por la tabla principal de conflictos Uppsala28, sólo cinco en América Latina dicen relación con conflagraciones interestatales (ver tabla 3.3). De ellos, solo la guerra de las 100 horas (también conocida como la Guerra del Fútbol) de 1969 entre El Salvador y

22 Venezuela (2.3%), USA (1.7 %) y otros (0.9%)23 Para una lista completa de bases de datos sobre conflictos véase: Eck (2005).24 Uppsala Conflict Data Program/International Peace Research Institute, Oslo, 2007.25 Conflict Barometer, 2002; Conflict Barometer, 2003; Conflict Barometer 2004; Conflict Barometer 2005; Conflict Barometer, 2006.26 International Crisis Behavior Project, 2007.27 El concepto de “entrada” se refiere a los casos individuales que registra cada metodología empleada. En el caso de Uppsala Conflict Data Program, por ejemplo se registran entradas por países, y también entradas por pares de incompatibilidades o “díadas”. Así, un mismo conflicto puede generar una entrada si la base se centra en las incompatibilidades o dos entradas si se basa en los países en conflicto. La base de Maryland también posee datos a nivel sistémico, donde un mismo conjunto de conflictos pueden generar una sola entrada. Así, por ejemplo, el conflicto por el reclamo marítimo de Bolivia puede generar tres entradas por país (Chile, Bolivia y Perú); dos por díadas (Chile – Bolivia y Chile - Perú) y una por sistema (Conflicto por salida al mar). En este trabajo se utilizaron solamente las bases de datos basadas en díadas, es decir aquellas centradas en pares de incompatibilidades.28 Uppsala Conflict Data Program/International Peace Research Institute, Oslo, 2007.


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Honduras, superó la marca de los 1.000 muertos (alcanzó entre 2.000 y 4.000). El resto de los conflictos registró un número de bajas fatales entre 25 y 1.000. De esa

lista sólo el conflicto entre Perú y Ecuador se produjo después de 199029. Sin embargo, ninguno de los conflictos referidos para la región se extendió por más de 12 meses.

Cuadro 3.3 Conflicto armado según Uppsala Conflict Data Program

Los requisitos del Uppsala Conflict Data Program para considerar a un conflicto armado son:

(1) El uso de la fuerza armada: uso de armas en orden a promover la posición general de las partes en conflicto resultando en muertes.Armas: cualquier medio material, por ejemplo armas manufacturadas pero también palos, piedras, fuego, agua, etcétera.

(2) 25 muertes: un mínimo de 25 muertes relacionadas a batallas por año y por incompatibilidad.

(3) Parte: el gobierno de un Estado o cualquier organización opositora o alianza de organizaciones opositoras, sea un (3.1) Gobierno: parte controlando la capital del Estado o una (3.2) Organización opositora: cualquier grupo no gubernamental de gente habiendo anunciado un nombre para su grupo y usando la fuerza armada.

(4) Estado: un Estado es o (4.1) un gobierno soberano reconocido internacionalmente controlando un territorio específico, o (4.2) un gobierno soberano no reconocido internacionalmente controlando un territorio específico cuya soberanía no es disputada por ningún otro gobierno soberano reconocido internacionalmente que previamente haya controlado el mismo territorio.

(5) Incompatibilidad concerniente al gobierno y/o territorio: la incompatibilidad, como fue declarada por las partes, debe concernir al gobierno y/o territorio. (5.1) Incompatibilidad: las posiciones declaradas son en general incompatibles. Ésta puede ser de dos tipos básicos: (5.2) Incompatibilidad concerniente al gobierno: incompatibilidad concerniente al tipo de sistema político, el reemplazo del gobierno central o el cambio en su composición. O bien (5.3) Incompatibilidad concerniente a territorio: incompatibilidad concerniente al estatus del territorio, por ejemplo el cambio en el Estado en control de cierto territorio (conflicto interestatal), secesión o autonomía (conflicto intraestatal).

29 Tomamos como referencia el término de la guerra fría, ya que marca el fin de algunos elementos sistémicos, por ejemplo el apoyo a las guerrillas, aunque fuera ideológico, se acabó y junto con ello la justificación que esbozaron muchas dictaduras en los 60s y 70s.

Fuente: Uppsala Conflict Data Program, 2007.

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Parte A Parte B Incompatibilidad Territorio en disputa (si lo hay)

Año de inicio

Honduras Nicaragua Territorio Frontera Común 1957

El Salvador Honduras Territorio Frontera Común 1969

Grenada Estados Unidos de América Gobierno 1983

Panamá Estados Unidos de América Gobierno 1989

Ecuador Perú Territorio Cordillera del Cóndor 1995

Tabla 3.3 Conflictos Interestatales en las Américas entre 1946 y 2006

Fuente: Uppsala Conflict Data Program/International Peace Research Institute, Oslo, 2007.


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La segunda base de datos es la desarrollada por el International Crisis Behavior Project de la Universidad de Maryland, que propone una aproximación metodológica diferente, ya que no establece un número mínimo de muertes para determinar la existencia o no de conflicto. Así, aún cuando ello no derive en fatalidades, se incluyen acciones como el

uso de militares, permitiendo incorporar el concepto de conflictos no violentos30. Como resultado esta base, en el período posterior a 1990 para América Latina, amplía en tres el número de casos: en dos ocasiones la entrada Ecuador-Perú (1991 y 1995) y en una Haití-EEUU (1994) (tabla 3.4)

Tabla 3.4 Conflictos Interestatales en América Latina y el Caribe desde 1990

Parte en conflicto

Parte en conflicto

Acto detonante del conflicto

Agente detonante

Año del conflicto

Duración del conflicto en

días

Haití EE.UU.* Acto Político Actor no estatal 1994 77

Ecuador Perú Acto militar no violento Perú 1991 10

Ecuador Perú Acto militar violento Perú 1995 52

Fuente: International Crisis Behavior Project, 2007.*Estados Unidos no aparece consignado como parte entre las variables de control en la fuente, pero su intervención sí parece consignada entre otras de las variables.

30 De la lista de actos detonantes de un conflicto que la base de datos de International Crisis Behavior Project considera están: (1) Acto Verbal: protestas, amenazas, acusaciones, demandas, etcetera.(2) Acto Político: subversión, formación de alianzas de adversarios, sanciones diplomáticas, endurecimiento de la relación diplomática, violación de tratados.(3) Acto Económico: embargo, dumping, nacionalización de la propiedad, retención de ayuda económica.(4) Cambio Externo: reporte de inteligencia, cambio en armas específicas, sistemas de armas, capacidades ofensivas cambios en sistemas globales o subsistemas regionales, desafío a la legitimidad por organización internacional.(5) Otros actos no violentos.(6) Desafío Interno verbal o físico al régimen o la elite: incitación por los medios de comunicación, proclamación de un nuevo régimen, caída del gobierno, golpe de Estado, acto de sabotaje, terrorismo, asesinato, alzamiento, demostración, huelga, arresto, ley marcial, ejecución, motín, revuelta.(7) Acto militar no violento: demostración de fuerza, juegos de guerra o maniobras, movilización, movimiento de fuerzas, cambio de postura de la fuerza a ofensiva.(8) Acto violento indirecto: Alzamiento en otro país, acto violento dirigido a un aliado, Estado amistoso o Estado cliente.(9) Acto violento: choques fronterizos, cruce de frontera por fuerza limitadas, invasión del espacio aéreo, hundimiento de buques, incidente aeronaval, bombardeo de un blanco de gran tamaño, ataque militar a gran escala, guerra.Así, comparando estas categorías, podemos ver que sólo la última da cabida a los conflictos de la base de datos de Uppsala Conflict Data Program, mientras la base de datos de International Crisis Behavior Project puede registrar incidentes a lo largo de todas ellas.

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Finalmente, en la base de datos de Heidelberg (tabla 3.5), se observa una metodología diferente a las anteriores. Esta, similar a International Crisis Behavior Project, no utiliza para definir la existencia o no de conflictos el número de bajas como uno de sus pilares fundamentales. Sin embargo, a diferencia de esta, Heidelberg establece una clasificación de intensidad de conflictos, lo cual eleva su capacidad de detectar eventos. La escala va del 1 al 5, siendo 1 el menos severo (crisis latente) y

5 el más grave (guerra)31. Como resultado, en el período 2002-2006, y a diferencia de Uppsala Conflict Data Program y de los datos de la Universidad de Maryland, las cuales no tuvieron registro de conflictos, el Conflict Barometer verificó 11 crisis (tabla 3.5). Sin embargo, la metodología utilizada por esta base pareciera enfrentar un problema de subjetividad de criterios desde que un mismo conflicto puede ser registrado con años de inicio diferentes32.

31 La escala de intensidad de conflictos de Heidelberg Institute For International Conflict comprende cinco niveles:1. Conflicto Latente: una diferencia de posiciones sobre valores de significado nacional definido es considerado latente si las demandas respec-tivas son articuladas por una de las partes y percibida por las otras como tal.2 Conflicto Manifiesto: un conflicto manifiesto incluye el uso de medidas que están localizadas en el estado preliminar a la fuerza violenta. Esto incluye por ejemplo la presión verbal, amenaza explícita de la violencia, o la imposición de sanciones económicas.3. Crisis: una crisis es una situación tensa en la cual al menos una de las partes usa la fuerza violenta en incidentes esporádicos.4. Crisis Severa: un conflicto es considerado una crisis severa si la fuerza violenta es repetidamente usada con cierta continuidad en forma organizada.5. Guerra: una Guerra es un tipo de conflicto violento en el cual la fuerza violenta es usada con cierta continuidad y en una forma organizada y sistemática. Las partes en conflicto ejercen medidas extensivas, dependiendo de la situación. La extensión de la destrucción es masiva y de larga duración.Traducción propia de Heidelberg Institute For International Conflict, 2006. Las comparaciones con los estudios previos de la misma fuente (1992-2002) resultan limitadas en virtud de que en ese período las categorías “conflicto manifiesto” y “conflicto latente” constituían una sola categoría “conflicto latente”, sumando en total solamente 4 categorías en lugar de las 5 actuales.32 La base de datos del Conflict Barometer posee una inconsistencia en las fechas que consigna como inicio del conflicto. Por ejemplo el con-flicto por el Esequibo entre Guyana y Venezuela aparece consignado con un año de inicio de 1962 para el informe Heidelberg Institute For International Conflict 2002, mientras que en el informe Heidelberg Institute For International Conflict 2003 el mismo conflicto figura con 1830 como año de inicio.


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Intensidad del conflicto por año, según el Conflict

Barometer del Heidelberg Institute For International Conflict del año respectivo.

Nº Países en conflicto 2002 2003 2004 2005 2006

1 Guatemala / Belice 1 1 - - -2 Guyana / Surinam 1 1 - - -3 Venezuela / Guyana 1 1 1 1 -4 Venezuela / Colombia 1 1 1 2 15 Nicaragua / Colombia 1 1 1 - -6 Nicaragua / Costa Rica - - - 1 17 Nicaragua / Honduras 1 1 - - -8 Chile / Perú* - 2 1 1 19 Chile / Argentina 1 1 - - -10 Chile / Bolivia* 1 2 1 1 1

11 Argentina / Uruguay - - - - 2

Comparando las fuentes antes mencionadas, se puede consignar una relevante dispersión de criterios respecto a la definición de conflicto. Por ejemplo, un número importante de tensiones entre Estados no adquieren rango suficiente, de acuerdo a algunas bases de datos, para ser registrados si no que hasta que estallan en violencia armada (Por ejemplo el Uppsala Conflict Data Program/International Peace Research Institute, Oslo, 2007). Por el contrario, incluso aquellas fuentes de datos que registran las crisis que no derivan en confrontación armada, pasan por alto conflictos latentes, cuya resolución aparente por un tratado pueden hacer ignorar puntos pendientes que potencialmente harían resurgir la tensión.

Un ejemplo de la complejidad de este análisis se presenta en Centroamérica donde existen aún tratados, sentencias y asignaciones que no parecen haber zanjado las disputas (tabla 3.6).

En resumen, si bien las bases de datos sobre conflictos muestran cierta consistencia y posible complementariedad, ésta o no es suficiente para captar todas las disputas latentes, o bien pasan por alto una serie de eventos menos notables. Por ejemplo, ninguna de las bases de datos citadas pudo revelar las tensiones centroamericanas existentes.

Tabla 3.5 Intensidad de conflictos en países de América Latina

Fuente: Conflict Barometer de Heidelberg Institute For International Conflict, 2008.

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Tabla 3.6 Conflictos en Centroamérica al año 2003

Partes en controversia

Inicio del

Conflicto

Año controversia escala en conflicto

Tratados, Asignaciones,

SentenciasStatus

Honduras-El Salvador: Golfo de Fonseca 1854 1999 — En disputa

Nicaragua-El Salvador:

Golfo de Fonseca1913 1917, 1984 1T En disputa

Guatemala-Belice 1946 1963 2T En resolución

Honduras-Nicaragua-El Salvador: Golfo de

Fonseca 1981 1984 1T En disputa

Honduras-Nicaragua: Controversia marítima 1986 1999 — En disputa

Costa Rica-Nicaragua: Rio San Juan 1997 1998 1T, 1A En disputa

Honduras-Guatemala 1986 1999 — Incierto

T= Tratados A= Asignaciones S= Sentencias.

Fuente: Orozco, 2003.

Cuadro 3.4 Belice y Guatemala

El conflicto entre Belice y Guatemala se relaciona a la demarcación y reconocimiento de la frontera entre ambos países (Rojas, 1997). La disputa se viene arrastrando al menos desde que el primero lograra la independencia del Reino Unido el año 1981, donde Guatemala reclama cerca del 50% de lo que Belice considera su territorio. Sin embargo parte del problema se arrastra desde 1859, año en que se firma un convenio entre el Reino Unido y Guatemala que delimita las fronteras de la entonces Honduras Británica (actual Belice). Según Guatemala, el Reino Unido no cumplió las cláusulas del acuerdo por lo que lo denunció. El mismo año 1981 los gobiernos de Reino Unido, Guatemala y Belice firmaron un acuerdo que intentaba resolverla, pero que no fue implementado. Guatemala reconoció la independencia de Belice 1991 después de un proceso de negociación iniciado en 1988, sin alterar su reivindicación. En 1994 el primero reafirma su reclamo sobre el territorio del segundo, lo mismo que hace al consignar una reserva en Naciones Unidas en 1995. Guatemala envía en 1999 una propuesta para resolver la disputa mediante arbitraje a su contraparte.El año 2000 ambos países acuerdan comenzar un proceso de conciliación auspiciado por la Organización de Estados Americanos. Dentro del mismo, los gobiernos de Guatemala y Belice establecieron ese año tres acuerdos sustanciales en el área de las MFCyS:- Un acuerdo de coordinación militar- Un acuerdo sobre Medidas de Fomento de la Confianza que incluye:

“1. Intercambios culturales2. Intercambio de becas escolares.3. Congresos de negocios, y oportunidades recíprocas de comercio e inversión.4. Cooperación en la atención y prevención de desastres.5. Cooperación para la protección de recursos naturales y del medio ambiente.6. Acciones conjuntas de prevención de cultivos ilícitos y contra el narcotráfico7. Encuentros de la sociedad civil.8. Cooperación en turismo.9. Guatemala asistirá a Belice para su integración con América Central, incluyendo al SICA [Sistema de la Integración Centroamericana]; Belice asistirá a Guatemala para lograr nexos más estrechos con CARICOM [Comunidad del Caribe]” (Guatemala – Belice, 2007).

- Un Acuerdo Bilateral en Materia de Comercio y la Mutua Protección de Inversiones.

Como fruto de los tratados se establece la llamada “Zona de Adyacencia”, una zona de un kilómetro a cada lado de la frontera del tratado de 1859, dentro del cual se aplicaría un régimen especial sin afectar los reclamos de soberanía de las partes.

El 7 de septiembre de 2005 ambos países firman el “Acuerdo Sobre Marco de Negociación y Fomento de Confianza entre Belice y Guatemala” (Organización de Estados Americanos, 2005). En él se establece, además de un procedimiento de negociación sobre la disputa territorial, un conjunto de MFCyS. Es notable la cantidad de precauciones incluidas en el tratado de manera de no afectar tanto la posición negociadora de las partes, como establecer un precedente que pueda alterar la soberanía. Es destacable también como se llega a un acuerdo para patrullar la “Zona de Adyacencia” y como, sin alterar la negociación sobre el borde fronterizo, se establecen medidas de tipo militar, social y económico. Entre las medidas militares destaca el patrullaje conjunto dentro de la Zona de Adyacencia, de manera de mantener el control, pero tomando precauciones para evitar escaramuzas o mal entendidos entre las fuerzas de seguridad. Este resuelve de alguna manera la disyuntiva de mantener militares y policías arriesgándose a enfrentamientos entre las partes; o bien dejar desprotegida a la zona, frecuentada por actividades delictivas como la tala ilegal de hojas de Xate o la trata de personas.

El hecho de que ninguna de las partes envía reportes sobre MFCyS a la Comisión de Seguridad Hemisférica impide observar en detalle la implementación y cumplimento de esos tratados, sin embargo hay acceso a la información desde otras fuentes. Particularmente interesante resulta la creación de un sitio web (Guatemala-Belice, 2007) desarrollado con financiamiento del gobierno británico, que presenta diversas noticias relacionadas al ámbito bilateral tanto en inglés (el idioma oficial de Belice) como en español (Idioma oficial de Guatemala). En el año 2007 ambos gobiernos comienzan a manifestar su interés por poner fin al proceso de conciliación y negociación promovido por la Organización de Estados Americanos desde el 2000 y recurrir en su lugar a la Corte Internacional de Justicia de la Haya. La idea había sido propuesta por el secretario general de la Organización de Estados Americanos seguida de manifestaciones de interés por personeros de Belice (PONTE AL DÍA) y Guatemala (LA NACIÓN, 2007).


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El comercio como aproximación a los conflictos.

Además de las encuestas de opinión y las bases de datos sobre conflictos, un tercer método para intentar medir el grado de confianza entre países es el estado de las relaciones comerciales, suponiendo que un alto grado de intercambio de bienes implica mejores niveles de confianza, sea como producto de las transacciones, como causa de ellas o al menos como elemento correlativo. Sin embargo, es importante considerar que otras variables como el valor relativo de la moneda, vaivenes internacionales (crisis y auges) y problemas económicos internos pueden alterar también las tendencias del comercio bilateral.

Así se podría afirmar que necesariamente los aumentos sostenidos en el comercio entre dos países reducen la probabilidad de un conflicto entre ellos o, por el contrario, los conflictos subsisten pese al incremento en el intercambio. Alternativamente se podría considerar relevante concentrarse, ya no en el crecimiento año a año, sino en el nivel de intercambio alcanzado. De esa manera cabría preguntarse si a niveles altos de exportaciones/importaciones entre dos países la probabilidad de conflictos se reduce o por el contrario, se mantiene.

Es necesario no obstante considerar que la interacción entre conflicto y economía puede darse en plazos más largos que las variaciones de un año a otro.

Más aún, cuando producto de una crisis, el comercio u otro indicador económico puedan señalar un cambio en la dirección contraria a la esperable (por ejemplo un aumento del comercio al inicio de un conflicto o una baja en el intercambio al término de una guerra), ello no refleja los efectos acumulativos de una relación económica sostenida en el tiempo. Por ejemplo, se podría decir que el crecimiento del comercio de los últimos 16 años entre Argentina-Chile (Gráfico 3.2) y Perú-Chile (Gráfico 3.3) hacen muy complejo para ambos que la relación se deteriore gravemente escalando hasta llegar a una conflagración declarada, aún cuando en años específicos puedan experimentarse bajas en las exportaciones o tensiones limitadas entre los gobiernos.

El ejercicio de usar las variaciones porcentuales de comercio de un año para otro, cruzándolas con la base de datos de conflictos de Heidelberg permite inferir que los datos no muestran una tendencia sólida (tabla 3.7). Si bien, en general, el comercio efectivamente disminuye en los años de inicio de tensiones33 y aumenta en años posterior a los cuales el conflicto termina34, también es factible observar que puede ocurrir lo inverso. Así, no resulta extraño que en siete35 de los casos examinados se experimenta una contracción en el comercio al comenzar el conflicto, pero en otras diez tensiones36

el intercambio económico se incrementó en el momento de declarados los problemas bilaterales.

33 No necesariamente es el año de inicio del conflicto; sino que puede ser el primer año en que la base de datos ha registrado el conflicto. 34 Año de término según Conflict Barometer Heidelberg Institute For International Conflict del año respectivo. 35 Nicaragua-Colombia; Belice-Guatemala; Colombia-Venezuela; Chile-Bolivia; Colombia-Nicaragua, Chile-Argentina y Chile-Perú.36 Guatemala-Belice; Bolivia-Chile; Nicaragua-Costa Rica; Nicaragua-Honduras; Honduras-Nicaragua; Uruguay-Argentina; Argentina-Uruguay; Venezuela-Colombia; Perú-Chile y Argentina-Chile.


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Gráfi co 3.2 Intercambio Comercial entre Argentina y Chile (millones de US$)

Fuente: Elaboración propia con datos de Base De Datos Estadísticos Del Comercio Exterior, 2008.

��

��

��

��

Gráfi co 3.3 Intercambio Comercial entre Perú y Chile (millones de US$)

Fuente: Elaboración propia con datos de la Base De Datos Estadísticos Del Comercio Exterior, 2008.

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Destino Período de variación

2000 a2001

2001 a 2002

2002 a 2003

2003 a 2004

2004 a 2005

2005 a 2006

Nicaragua a Colombia 150 -165 80 100 51 39

Belice a Guatemala 114 -63 153 -53 38 n/d

Venezuela a Guyana 29 -26 -18 63 -15 77

Colombia a Venezuela 1 -14 -3 40 -18 15

Guatemala a Belice 6 8 65 17 -2 10

Bolivia a Chile -1 7 30 15 -23 50

Nicaragua a Costa Rica -3 60 -32 3 4 -73

Nicaragua a Honduras 7 43 -31 26 18 -67

Honduras a Nicaragua -55 49 71 45 24 -44

Chile a Bolivia 1 -17 -2 2 41 30

Colombia a Nicaragua -7 -2 13 17 18 -45

Chile a Argentina -3 -91 29 36 33 20

Chile a Perú 29 -23 -10 22 32 25

Uruguay a Argentina -17 -27 6 19 13 31

Argentina a Uruguay -10 -34 0 22 24 29

Venezuela a Colombia -15 9 -20 46 4 -44

Perú a Chile 7 -11 49 40 66 14

Argentina a Chile 6 4 18 8 15 -2

Años en que la relación presenta un conflicto

Años en que la relación no presenta un conflicto

Del mismo modo, sólo las exportaciones e importaciones entre Belice y Guatemala se vieron afectadas negativamente al terminar su coyuntura. Y en el caso de los envíos de Chile a Bolivia, luego de cinco años sin haber resuelto sus diferencias, han experimentado un crecimiento entre 2003 y 2006. Sin embargo los datos presentados son aún limitados para aceptar o rechazar las hipótesis antes

señaladas, ello por cuanto la definición de conflicto empleada afecta la consideración de la variable independiente (la reducción o mantención de la posibilidad de conflicto) y porque los niveles de comercio dependerán también de la fuente que se utilice (en este caso sólo fue posible trabajar con series limitadas de datos, ya que no abarcaban a todos los países).

Fuente: Elaboración propia con datos de Base de Datos Estadísticos del Comercio Exterior 2000 a 2006 y Heidelberg Institute for International Conflict 2002 a 2006. Los cuadros fueron sombreados de acuerdo a si en esos años se registra un conflicto entre 2002 y 2006 según el Conflict Barometer del Heidelberg Institute for International Conflict. Sólo se presentan las variaciones de países que aparecen en ambas bases de datos.

Tabla 3.7 Variación porcentual de las exportaciones entre países que han presentado conflictos.

RSS

América Latina: conflictos y métodosde resolución


55

Si las Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad (MFCyS) tienen algún escenario donde parecería apropiada su aplicación es en América Latina. Por una parte, dado el tipo de equipamiento y organización bélica que poseen, para cada gobierno las naciones vecinas constituyen una enorme fuente de riesgo en términos de capacidades. Por otro lado, la prevalencia de regímenes primordialmente democráticos37, supuestamente poco propensos a luchas entre sí38 y sobre todo deseosos de preservar la paz con los estados fronterizos, hace poco factible una intencionalidad bélica.

Adicionalmente se han creado o fortalecido sistemas multilaterales como la Comunidad Andina de Naciones, el CARICOM, el MERCOSUR, el ALBA, la CAF, la OEA, el SEGIB entre muchos otros. Sin embargo, casos como el de Haití revelan una serie de deficiencias al respecto(Cuadro 4.1)

La aplicación de las MFCyS, sin embargo, presenta tres diferentes matices dependiendo de ciertos elementos: el grado de conflictividad con los vecinos, el tipo de geografía que se comparte con ellos y el

tamaño, capacidad y existencia o carencia de las FFAA. Por ejemplo, durante la década de los noventa, se ha experimentado un descenso en el grado de conflictividad intra-regional. Brasil resolvió todas sus diferencias fronterizas con sus vecinos. Lo mismo hizo Argentina y Chile39; Ecuador y Perú; y Chile y Perú (Domínguez, 2003: 33). Sin embargo de esos casos, Perú y Ecuador, entre 1939 y 1941 y de nuevo en 1995, tuvieron una de las pocas guerras interestatales del siglo XX; mientras que entre 1932 y 1935 acaeció la guerra del Chaco (entre Bolivia y Paraguay).

El reclamo de Perú respecto a la delimitación marítima con Chile fue presentando ante La Corte Internacional de la Haya en enero de 2008; del mismo modo se aprecia una escalada política entre Colombia y Vene-zuela; mientras que entre Argentina y Uru-guay ello ocurre por temas medioambien-tales. Así mismo han existido tensiones entre Guyana, Venezuela y Colombia. Por último, en América Central cada país al menos ha experimentado una escaramuza armada entre 1990 y el año 2000 (Domínguez, 2003: 33).

4. América Latina: conflictos y métodos de resolución

37 De los 35 países que Freedom House considera en el continente americano al año 2007 (América Latina además de Estados Unidos y Canadá), 25 son Libres, 9 son Parcialmente Libres, y sólo uno, Cuba, no es libre. Según el índice de la democracia de The Economist (2007) de los 24 países considerados en la región Latinoamérica y el Caribe, 2 son democracias plenas, 17 democracias imperfectas, 4 regímenes híbridos, y sólo 1 es un régimen autoritario.38 La “Teoría de la Paz Democrática” supone que las democracias no luchan entre sí básicamente suponiendo que los pueblos no desean la guerra y que bajo soberanía popular son capaces de hacer valer ese deseo. Ray (1995) enuncia una lista de 20 posibles excepciones a la teoría, pero ya ese pequeño número parece dar cuenta de su validez. Llama la atención también que algunos de los conflictos más notorios de esta región, como son la Guerra de las Malvinas y la Guerra del Cenepa ocurrieron donde una de las partes no parece ser completamente democrática. En el primer caso el conflicto bélico fue detonado por una dictadura militar; en el segundo Perú era gobernado por un presidente que operaba bajo una fachada democrática: durante su mandato entre 1990 y el año 2000 el país aparece como “parcialmente libre” en la escala de Freedom House, siendo que en todos los demás años entre 1980 y el año 2006 el país aparece clasificado como “libre”.39 De los 24 puntos sin resolver en la frontera, desde 1990 a la fecha, sólo el área de campos de hielo seguía aún sin resolver.

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Cuadro 4.1 Haití

Haití ha sido por largo tiempo un país donde la calidad de vida es precaria; peor aún los últimos años han traído al pueblo haitiano aún más dolor y sufrimiento. Una cuasi guerra civil empujó al presidente Jean-Bertrand Aristide a abandonar el país, dejándolo a merced de muchos intereses y grupos. Respondiendo a la solicitud de Naciones Unidas varios países enviaron y mantienen contingentes de fuerzas militares y policiales en la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití establecida mediante la resolución 1542 del Consejo de Seguridad, del 30 de abril de 2004 (DPKO, 2008).La actual misión de paz de Haití no es la primera. En los noventa se sucedieron cuatro de ellas (DPKO, 2008):• Misión de Naciones Unidas en Haití (UNMIH), 1993 - 1996.• Misión de Apoyo de las Naciones Unidas en Haití (UNSMIH), 1996 - 1997.• Misión de Transición de las Naciones Unidas en Haití (UNTMIH), 1997.• Misión de Policía Civil de las Naciones Unidas en Haití (MIPONUH), 1997 - 2000.Muchos de los países de la región contribuyen y han contribuido tanto con FFAA (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala, Paraguay, Perú y Uruguay) como con fuerzas policiales (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Granada y Uruguay). Sin embargo, su despliegue deja entrever que la idea de la integración latinoamericana dista mucho de ser una realidad. Pese a representar cerca de la mitad del contingente de la misión, su control no está en manos de un organismo regional como la OEA. Por el contrario, la Organización del Tratado del Atlántico Norte ha desplegado una misión muy lejos de su ámbito de operación, como es la Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad (ISAF) en Afganistán. Así, la Organización de Estados Americanos ha sido incapaz de asumir el liderazgo en su propia región en el caso de Haití. Un autor incluso señala el valor simbólico que este caso tiene como esfuerzo Latinoamericano, y sin embargo que las motivaciones de tres de sus contribuyentes son muy diferentes (Llenderrozas, 2007).Distinto, pero no menos relevante es el problema de la definición de objetivos de la Misión. Una vez superada la fase de estabilización inicial, la situación en Haití requiere soluciones a dos problemas fundamentales: la seguridad ciudadana y la ruinosa condición económica del país. Ambos problemas requieren respuestas de largo plazo y alto costo, por lo que la misión en su condición actual no es capaz de “resolver”. Ello dado que por una parte, las necesidades de seguridad demandan vigilancia permanente, mientras las necesidades económicas demandan un apoyo externo importante. Como resultado, las actuales fuerzas sólo son capaces de enfrentar el dilema de la seguridad con alguna eficacia, siempre que mantengan su presencia. El problema económico en cambio, escapa con mucho a las posibilidades de ayuda que pueden ofrecer la mayoría de los países que contribuyen en contingente. Sin un apoyo financiero cuantioso que permita recomponer alguna capacidad de auto sustentarse, el país seguirá sumido en un círculo vicioso de pobreza e inseguridad. Actividades criminales como el tráfico de drogas, armas y personas no perderían oportunidad en caso de que esa nación se sumiera en el caos.Sin embargo los países que contribuyen con efectivos a la misión parecen no haber reparado en la existencia de alternativas excluyentes:• Concretar un acuerdo global que ayude a Haití a enfrentar su problema.• Abandonar a su suerte a esa nación.• Mantener tropas y policías por largo tiempo dado que el país difícilmente podrá reconstruirse por sí sólo.La última parece ser la alternativa que por defecto se ha venido aplicando, sin que se perciban evaluaciones o calendarios que permitan establecer cuándo podrá decirse si la misión ha sido un éxito o un fracaso. Mientras tanto el personal estacionado en el país verá como el descontento no se extinguirá por sí solo y que la pobreza y el desempleo son desafíos para los cuales no están preparados ni equipados, pese a que adquieren creciente notoriedad a los ojos de la población haitiana.



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Nº de conflictos regionales recientes en la región (2002-2006)

3 2 1 0

Número de vecinos con

frontera terrestre*

>=6 Brasil

5 Argentina BoliviaPerú

4 Guatemala

3 Chile ColombiaGuyana

Venezuela

HondurasSurinam

MéxicoParaguay

2 NicaraguaBelice

Costa RicaUruguay

EcuadorEl Salvador

Panamá

1 HaitíRepública Dominicana

La geografía también ha jugado un rol relevante en América Latina y el Caribe: la vecindad junto con proyección de territorio terrestre y marítimo superpuestos parecen ser la principal e histórica causa de tensiones (Tabla 4.1). Es difícil encontrar alguna disputa entre países de la zona que no se relacione a reclamos territoriales40, al uso de recursos en las áreas colindantes41, o al respeto y control de los límites42.

En cuanto a la capacidad y tamaño de las FFAA una clara relación existe entre la presencia o carencia de ella con el número y nivel de conflictos. Así, en ausencia de FFAA, o de algún tipo de fuerza paramilitar dependiente del Estado, es difícil suponer queuna crisis escale hasta llegar a convertirse en una guerra. De esta manera no parece casualidad que entre los países de la región que no poseen FFAA43, sólo exista un

Tabla 4.1 Conflictos experimentados por cada país en el período 2002 y 2006, y número de vecinos con frontera terrestre que ese país posee.

Fuente: Elaboración propia, 2008.*Los países caribeños no fueron consignados porque en general no poseen una frontera terrestre. El caso de la base de Estados Unidos en Guantánamo no constituye territorio soberano por lo que no se lo puede considerar vecino terrestre, pese a constituir motivo de disputa.

40 Disputa por el límite marítimo entre Colombia y Nicaragua; Golfo de Fonseca entre El Salvador, Honduras y Nicaragua; disputa territorial entre Guatemala y Belice; Proceso iniciado por Perú por el límite marítimo con Chile en la Corte Internacional de Justicia de La Haya. 41 La disputa reciente entre Argentina y Uruguay por la instalación de una papelera en este último país tiene que ver con cuestiones fronterizas: el centro del problema es un desacuerdo sobre lo que las partes consideran un uso aceptable del ecosistema común. 42 Costa Rica y Nicaragua por ejemplo, poseen una disputa respecto al patrullaje del Río San Juan. Aunque legalmente territorio de este último, Costa Rica reclama el derecho a patrullarlo en virtud que su vecino no lo hace. También parte de la disputa entre Colombia y Venezuela dice relación con lo permeable que es el borde entre ambos: el cruce de fuerzas de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y de sus actividades asociadas han alimentado el desacuerdo entre las partes.43 Costa Rica, Dominica, Granada, Haití, Panamá, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucia, San Vicente y las Granadinas.

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diferendo activo: Costa Rica y Nicaragua. Así, la presencia de instituciones castrenses parece ser un factor relevante a la hora de tomar en cuenta las posibilidades de escalar a un enfrentamiento armado. Ello no implica necesariamente que se deba recomendar la supresión de los organismos militares, pero ciertamente su ausencia parece limitar la posibilidad de una guerra. Tal vez más relevante que eso, es el liderazgo civil demostrado en el proceso de eliminación de las instituciones castrenses que el acto mismo. Esto porque un país capaz de tomar una decisión tan radical, demuestra una cierta capacidad de pasar por sobre intereses creados, visiones limitadas y cuotas de poder. Tal vez sea esa capacidad, más que la presencia o ausencia de organizaciones militares, la que incide en la relación entre Estados.

Dentro de los Estados de América Latina que sí poseen FFAA en general su capacidad de proyección internacional es baja; dado

que son intensivas en capital humano, pero no en capacidad disuasiva. Como ejemplos relevantes de lo anterior puede señalarse que en la región sólo Brasil posee un portaviones, arma que es por antonomasia un instrumento de proyección de poder, pero que en este caso le entrega una limitada influencia internacional.

Al mismo tiempo, los Estados latinoameri-canos no poseen ni fabrican misiles balísticos (aún cuando no todos sean parte del Régimen de Control de Tecnología de Misiles); el tratado de Tlatelolco por su parte prohíbe asimismo la producción, compra o posesión de armas nucleares. Sin embargo, es relevante señalar los niveles de adquisición de material bélico de los últimos años en tres países de la región: Chile44, Colombia45 y Venezuela46. No obstante, resulta paradojal que pese al ritmo de adquisiciones militar de Chile, el gobierno argentino haya mantenido diálogo fluido (Ver Cuadro 4.2).

44 Este país ha adquirido en el lapso de una década un conjunto de equipo nuevo o al menos moderno: centenares de tanques Leopard 1 y 2; ocho fragatas de Reino Unido (Tipo 22, Tipo 23) y Holanda (Tipo M y Tipo L); dos submarinos nuevos franceses Scorpene; y 28 aviones F-16 a Estados Unidos (10 unidades Block 50) y Holanda (18 unidades MLU), por mencionar el equipo más notorio. Se han presentado muchas justificaciones para defender las compras: aumento sostenido en el precio de la principal exportación, el cobre; falta de voluntad para modificar el sistema que asigna el 10% de las ventas de la minera estatal para la compra de material bélico; la obsolescencia del equipo existente; un cambio de enfoque de FFAA intensivas en personal a otras intensivas en equipo, entre otras. Pero en conjunto esas compras pusieran a Chile como el principal receptor latinoamericano de armas en el período 2000-2006 y el décimo noveno a nivel mundial (Stockholm International Peace Research Institute Arms Transfers Database, Marzo 2008); y constituye el sexto mayor receptor de transferencias de armas del 2006 entre países en desarrollo con 700 millones de dólares (Congressional Research Service 2007: 68). Ello supera por enorme margen las adquisiciones realizadas por sus vecinos y ofrecen una capacidad material que por sí sola resulta amenazadora.45 El denominado “Plan Colombia” ha implicado entre otros la recepción de decenas de helicópteros provenientes de diversos proveedores, para llevar a cabo una ofensiva activa a gran escala contra las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (o FARC). El equipo que ha reci-bido el país, financiado en parte por EE.UU. no resulta sin embargo tan amenazador para sus vecinos como el adquirido por Chile y Venezuela e incluso menor al de países como Perú para los períodos 1990-2005 y 2000-2006 (Stockholm International Peace Research Institute 2008).46 Los contratos firmados en la última década por Venezuela son también cuantiosos aunque no todos ellos se hayan materializado aún en equipo. Venezuela ocupa el sexto lugar entre los países con los mayores contratos de transferencias de armas entre países desarrollados y el primero en la región para el período 2003-2006 con 4.400 millones de dólares (Congressional Research Service, 2007, p. 56); y el cuarto entre países en desarrollo para el año 2006 con 3.100 millones de dólares (Congressional Research Service, 2007: 57).

No resulta obvio el comprender cómo las relaciones entre Argentina y Chile pasaron de una casi guerra a un estado sofisticado de cooperación (Cuadro 3.1). Tampoco parece un elemento central la implementación del COMPERSEG. Una instancia similar fue establecida entre este último y Perú: el Comité de Seguridad y Defensa (COSEDE), sin que se haya producido el mismo resultado.Y es que en la mejora de las relaciones entre Chile y Argentina parecen haber confluido dos elementos de vital importancia: Por una parte la existencia de voluntad por lograr cooperación a nivel político; y por otra, la creación de un instrumento capaz de cristalizar esa voluntad de forma sostenida como es el COMPERSEG, que se reúne desde 1996 en promedio dos veces al año, habiéndose suspendido una sola vez.La voluntad política no es algo que se pueda simplemente implementar por una mera decisión, pero ello no implica que sea innecesario para la mejora de una relación, sino que es complejo de generar cuando está ausente. Tanto en Argentina como en Chile parece existir el consenso que resolver un conflicto por medios violentos no es más ventajoso que hacerlo por medios pacíficos, aún cuando éstos implicaran arbitrajes desfavorables. Argentina estuvo dispuesta a implementar MFCyS con un vecino que mantiene un sistema de adquisiciones militares financiadas con recursos especiales y abundantes. Chile por su parte no intentó jamás recurrir a su equipo militar relativamente nuevo para amedrentar o presionar al gobierno de Buenos Aires.El COMPERSEG está compuesto por miembros de rango de subsecretario de los ministerios de Defensa y Relaciones Exteriores, además de otros altos funcionarios. Esto le permite constituirse en un grupo de coordinación y trabajo práctico con autoridad que un funcionario por sí solo rara vez tiene; pero con un tiempo y dedicación que un presidente o ministro sólo esporádicamente puede prodigar. Así, cuando éstos últimos trabajan en la relación bilateral, sólo deben ocuparse de tomar las grandes decisiones orientadoras, dejando al organismo afinar los detalles. El comité fue concebido con tres propósitos explícitos:a) El fortalecimiento de los canales de comunicación en el campo de la defensa.b) Una expedita y oportuna información de las maniobras militares que las partes acuerden sean notificadas previamente, incentivando la participación de observadores.c) La promoción de una actividad académica que fortalezca la cooperación entre ambos países en materia de seguridad.Sin embargo a partir de su primera reunión en 1996, se experimentaron transformaciones en varios ámbitos. Las más destacables son:•El intercambio de visiones en cuestiones de seguridad global evolucionó en una búsqueda de posiciones comunes.•En el ámbito de las operaciones de paz, los esfuerzos iniciales iban por el camino de invitar a un número reducido de oficiales a experiencias en entrenamiento. Con el tiempo esa experiencia fue ampliándose: primero un oficial chileno participó integrado al contingente argentino en la Fuerza de las Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz en Chipre (UNFICYP), para llegar a ser un contingente el año 2003. Finalmente, el año 2005 se comenzó a desarrollar una Fuerza de Paz Combinada Conjunta denominada “Cruz del Sur” cuyo cuartel fue instalado en Argentina el 2007 y el 2008 en Chile.•Respecto a los ejercicios militares ocurrió un fenómeno interesante. Por una parte los ejercicios en el ámbito de las Operaciones de Paz se fueron ampliando hasta convertirse en la Fuerza “Cruz del Sur”. Por otro lado, los ejercicios individuales entre cada rama de un país y su contraparte vecina parecen haber cobrado cierta autonomía.•En el ámbito tecnológico el COMPERSEG fue primero testigo de algunos contactos e intercambios de información. Pero pronto pasó a facilitar el desarrollo de iniciativas tecnológicas conjuntas: se estudia actualmente un proyecto de construcción de patrulleras oceánicas de manera de reducir costos y generar estandarización entre ambas armadas. Por su parte los ejércitos de ambos países concretaron exitosamente un Simulador Computacional para Operaciones de Paz (SIMUPAZ).Ello nos da un balance complejo. El COMPERSEG parece haber evitado limitarse a administrar instancias creadas en su seno, o a supervisar ejercicios periódicos. En su lugar ha sido el germen continuo de una serie de iniciativas que ha ampliado y mejorado la relación. Sin embargo, no es claro que los ámbitos en los cuales trabaja el comité sean un programa del todo coherente con el liderazgo civil militar. En algunos casos los ejercicios entre ramas podrían ser delegación efectiva, pero también podrían ser vistos como resabios de poder que aún manejan las FFAA.Otras limitaciones del COMPERSEG ocurren por fuera del mismo. Primero, su efectividad en los ámbitos de Defensa y Relaciones Exteriores se ve limitado precisamente porque no existen instancias que integren con la misma eficacia a órganos de trabajo de otras áreas. La crisis por el suministro de gas desde Argentina a Chile fue manejada por ministros y presidentes en ausencia de una instancia con la fluidez del comité. Segundo, todos los acuerdos adoptados por el organismo suelen estar restringidos a las competencias de los poderes ejecutivos. A lo largo de su desarrollo esta instancia no parece haberse habituado a trabajar con los parlamentos, lo que restringe la durabilidad de sus logros a la permanencia de la voluntad política en los gobiernos de ambas partes. En tercer y último lugar hay una ausencia notable de accountability: no hay una sola fuente pública consistente sobre sus acciones, decisiones, logros y miembros, y fuera de la cápsula limitada de información periodística, su propia existencia resulta casi un misterio para la ciudadanía en general e incluso para académicos en particular.

Cuadro 4.2 El Comité permanente de seguridad entre Argentina y Chile (COMPERSEG) y la concordancia de intereses.


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El balance de la región en materia de solución de confl ictos es ambiguo. Mientras, por una parte, se ha observado una tendencia a la búsqueda de resolución de tensiones consideradas históricas; por la otra persisten zonas en disputa y han emergido

nuevas pugnas. Sin embargo, estas nuevas coyunturas bilaterales y/o multilaterales no han llegado ha transformarse en guerras de gran intensidad (fi gura 4.1).

Figura 4.1 Mapa con los principales confl ictos activos e inactivos recientes en América Latina.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Heidelberg Institute for International Confl ict Research, 2002-2006 (recuadros grises claro); Rojas, 1997 (recuadro blanco) y Prensa Libre, 2007 (recuadro gris oscuro).

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De esta manera se observa que entre 1990 y 2000 once conflictos en la región fueron militarizados (tabla 4.2). Esos eventos consideraron la participación de Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras, Nicaragua, Surinam, Trinidad-Tobago y Venezuela. De los anteriores, Nicaragua registra cuatro coyunturas, y Honduras y Venezuela tres. Estos son los países que más casos debieron enfrentar en la década aquí referida. De esta forma fueron desplegados medios militares como por ejemplo el envío de tropas, navíos y aeronaves.

Tabla 4.2 Conflictos que han sido militarizados entre 1990 y el comienzo de la primera década del año 2000

• Guatemala y Belice• Guyana y Suriname• Venezuela y Guyana• Venezuela y Trinidad-Tobago• Venezuela y Colombia• Nicaragua y Colombia• Nicaragua y Costa Rica• Nicaragua y El Salvador• Nicaragua y Honduras• Honduras y El Salvador• Honduras y Guatemala

Fuente: Domínguez, 2003.

Este informe ve relevante señalar que frente a estos conflictos América Latina ha intentado aplicar una lista de MFCyS, las cuales han sido, en su mayoría, impracticables e inaplicables y no fueron concebidas propiamente como clasificaciones pero sí utilizadas con posterioridad como tales. Por

ejemplo, las declaración de Santiago de 1995 (Cuadro 4.3) y la de El Salvador de 1998 (Cuadro 4.4); así como la elaboración de la lista derivada de las MFCyS de expertos de Miami de 2003 (Cuadro 4.5). Sin embargo, la primera careció de una clasificación exhaustiva; la segunda, al igual que su predecesora, resultó ser incompleta al no lograr abarcar otros tipos de medidas de confianza; y la tercera, en su intento por resolver el problema de las anteriores, cayó en el excesivo detalle.

Así, la lista de Miami tiene dos limitaciones: primero, al pretender ser tan exhaustiva, por un lado resulta difícil de manejar y por el otro genera categorías que son inadecuadas para la realidad regional47; segundo pese al elevado número de categorías, la lista de Miami resulta igualmente insuficiente para abarcar medidas de cooperación tecnológica48.

Claramente, las tres propuestas no resuelven las debilidades sobre la clasificación de MFCyS que presenta la región.

47 Por ejemp� -nera las categ�de aplicar o estan más bien basadas en modelos teóricos que en observación efectiva de procesos de construcción de confianza. 48 La categoría más cercana a ello es “Intercambio de información sobre producción y/o compra de nuevo equipo o armamentos.”

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Cuadro 4.3 Declaración de Santiago sobre Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad

1. Gradual adopción de acuerdos sobre notificación previa de ejercicios militares;2. Intercambio de información y participación de todos los Estados miembros en el Registro de Armas Convencionales de las Naciones Unidas y en el Informe Estandarizado Internacional sobre Gastos Militares;3. Fomento de la elaboración y el intercambio de información sobre políticas y doctrinas de defensa;4. Consideración de un proceso de consultas con miras a avanzar en la limitación y control de armas convencionales;5. Acuerdos sobre invitación de observadores para ejercicios militares, visitas a instalaciones militares, facilidades para observar operaciones rutinarias e intercambio de personal civil y militar para formación, capacitación y perfeccionamiento;6. Reuniones y acciones para prevenir incidentes e incrementar la seguridad en el tránsito terrestre, marítimo y aéreo;7. Programas de cooperación en casos de desastres naturales o para prevenir tales desastres, sobre la base de la petición y autorización de los Estados afectados;8. Desarrollo e implementación de las comunicaciones entre las autoridades civiles o militares de países vecinos de conformidad con su situación fronteriza;9. Realización de seminarios, cursos de difusión y estudios sobre medidas de fomento de la confianza mutua y de la seguridad, y políticas de fomento de la confianza con participación de civiles y militares, así como sobre las preocupaciones especiales de seguridad de los pequeños Estados insulares;10. Realización de una reunión de alto nivel sobre las preocupaciones especiales de seguridad de los pequeños Estados insulares; y11. Programas de educación para la paz.

Fuente: Organización de Estados Americanos, 1995.


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Cuadro 4.4 Declaración de San Salvador sobre Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad

1. Estimular contactos y cooperación entre legisladores sobre medidas de fomento de la confianza y temas relacionados con la paz y la seguridad hemisférica, incluyendo la realización de encuentros, intercambio de visitas y una reunión de parlamentarios, a fin de fortalecer este proceso.2. Extender a los institutos de formación diplomática, academias militares, centros de investigación y universidades, los seminarios, cursos y estudios contemplados en las Declaraciones de Santiago y San Salvador, sobre medidas de fomento de la confianza y de la seguridad, desarme y otros temas vinculados a la paz y la seguridad hemisférica, con participación de funcionarios gubernamentales, civiles y militares, así como de la sociedad civil, en dichas actividades.3. Identificar y desarrollar actividades que promuevan la cooperación entre países vecinos en sus zonas fronterizas.4. Promover el intercambio de información, entre otros, a través de la publicación de libros de la defensa o documentos oficiales, según sea el caso, que permita una mayor transparencia en materia de políticas de defensa de cada país, así como sobre la organización, estructura, tamaño y composición de las Fuerzas Armadas.5. Con el propósito de promover la transparencia y con el apoyo técnico de organismos internacionales económicos apropiados, estimular la realización de estudios tendientes a avanzar en el establecimiento de una metodología común que facilite la comparación del gasto militar en la región, teniendo en cuenta, entre otros, el Informe Estandarizado Internacional sobre Gastos Militares de las Naciones Unidas.6. Desarrollar un programa de cooperación para atender las preocupaciones presentadas por el transporte marítimo de desechos nucleares y otros desechos, así como cooperar y coordinar en los foros internacionales pertinentes para el fortalecimiento de las normas que regulan este transporte y su seguridad.7. Continuar apoyando los esfuerzos de los pequeños Estados insulares para atender sus preocupaciones especiales de seguridad, incluyendo aquellas de naturaleza económica, financiera y del medio ambiente, tomando en consideración su vulnerabilidad y nivel de desarrollo.8. Mejorar y ampliar la información que los Estados miembros remiten al Registro de Armas Convencionales de la ONU, a fin de fortalecer la contribución del Hemisferio a los objetivos de dicho registro, en cumplimiento de las resoluciones pertinentes de la Asamblea General de la ONU.9. Continuar con las consultas e intercambios de ideas dentro del Hemisferio para avanzar en la limitación y el control de armas convencionales en la región.


Así, en ausencia de informes detallados y confiables que impiden comparar las MFCyS en base a estándares comunes, el Informe de la Junta Interamericana de Defensa de 200649 (Junta Interamericana de Defensa - Organización de Estados Americanos) hace un esfuerzo por resolver esa falencia. De este documento, el cual contiene el detalle

de medidas adoptadas por Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Honduras y Nicaragua, en donde se constatan tres importantes aspectos: el manejo de infor-mación privilegiada, la falta de homoge-neidad en los criterios empleados y el intento por asimilar los métodos entre clasificaciones.

49 Este fue un trabajo elaborado para la Comisión de Seguridad Hemisférica

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I. MEDIDAS DIPLOMÁTICAS Y POLÍTICAS1. Estudio de las medidas necesarias para dar cumplimiento a las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas concernientes a la prohibición de la amenaza o del uso de la fuerza en las relaciones internacionales, el respeto al derecho internacional y la solución pacífica de controversias.2. Incremento de la concertación política junto a niveles adecuados para la consideración de asuntos de interés común.3. Iniciativas políticas especialmente en los temas de seguridad y defensa que evidencien la voluntad de fortalecer la paz y la seguridad interamericana y la cooperación en sus múltiples facetas.4. Consolidar la democracia representativa como condición indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región.5. Promoción de contactos legislativos para la consideración de cuestiones de seguridad. 6. Promover la realización de reuniones bilaterales de alto nivel, especialmente entre países fronterizos, para abordar el tratamiento de temas vinculados a la seguridad convencional, necesarios para el fortalecimiento y la consolidación de la confianza mutua.7. Promover un comercio justo y equitativo que contribuya significativamente a la reducción de la pobreza y a una mayor estabilidad democrática y seguridad en el hemisferio.8. Promover medidas económicas y sociales para el mejoramiento de los niveles de vida de los habitantes de la región, para la creación de un clima propicio para la confianza, la cooperación y el desarrollo a nivel hemisférico.9. Cooperación más estrecha para la erradicación de las actividades delictivas transnacionales y el terrorismo, las cuales afectan a la paz y la democracia.10. Fortalecimiento de los programas de cooperación regional para responder a los desastres naturales en coordinación con las organizaciones existentes.11. Promoción de los proyectos de desarrollo y de integración conjuntos, en particular en zonas fronterizas.12. Acceso adecuado a la tecnología de sensores remotos por satélite.13. Incremento de la cooperación en torno a cuestiones ambientales.14. Aumento de la concientización sobre la adopción de principios que respaldan una cultura de respeto a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario en las fuerzas militares y de seguridad.15. Cooperación jurídica y armonización de la legislación.16. Celebración de reuniones de alto nivel, con la participación de los ministerios de defensa y relaciones exteriores, a nivel bilateral, subregional y regional con el fin de entablar un diálogo franco y directo sobre la evaluación conjunta de varios aspectos de la defensa y seguridad, e intercambiar ideas y puntos de vista con respecto a los objetivos de la política de defensa nacional, así como los mecanismos compartidos para abordar problemas comunes. 17. Promover la suscripción de instrumentos o convenios bilaterales o multilaterales que fortalezcan el fomento de la confianza y seguridad entre países, subregiones y regiones.18. Intercambio de experiencias sobre organización y estructura de los ministerios de defensa.

II. MEDIDAS EDUCATIVAS Y CULTURALES1. Incorporar en los programas educativos y textos escolares conceptos que promuevan los valores democráticos y sienten las bases para el desarrollo de una cultura de paz y de rechazo a la violencia.2. Promoción de estudios sobre desarme, seguridad y desarrollo, así como estudios sobre la prevención y solución pacifica de conflictos. Promoción de estudios sobre los factores que contribuyen al terrorismo.3. Desarrollo del apoyo regional e internacional para estudios educativos y culturales sobre la paz y el desarrollo.4. Promoción de estudios e investigación conjuntos con grupos profesionales de otros países, sobre temas relacionados con la seguridad y la defensa.

Cuadro 4.5 Lista Ilustrativa de Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad de la Reunión de Expertos sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad 2003


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5. Promoción de seminarios sobre el papel de la prensa en la formación y orientación de la opinión pública en torno a cuestiones de la seguridad.6. Promoción de cursos y seminarios sobre derechos humanos y derecho internacional humanitario, tal y como se aplican en las misiones y actividades de las fuerzas militares y de seguridad.7. Implementar el programa de Educación para la Paz en el Hemisferio, adoptado por el Consejo Permanente de la OEA por medio de la resolución CP/RES. 769/00, especialmente en lo que se refiere a la promoción de la paz entre los Estados.8. Introducción de cursos en institutos de servicio exterior sobre desarme, limitación de armamentos y temas conexos.9. Celebración de seminarios académicos con participación de diplomáticos y oficiales militares en varios temas dentro del tema general de la seguridad.10. Establecimiento de oficinas y secciones especiales sobre estos temas en los ministerios de relaciones exteriores a los que diplomáticos de otros países puedan ser adscritos para viajes de estudio.11. Incremento de los niveles actuales de intercambio en instituciones de formación diplomática.12. Organizar y participar en competiciones e intercambios deportivos entre las fuerzas armadas, los servicios de seguridad y los servicios encargados de hacer cumplir la ley, tanto a nivel regional como internacional.

III. MEDIDAS MILITARESA. Medidas de fomento de la confianza y la seguridad relacionadas con el despliegue de fuerzas armadas1. Notificar con antelación cualquier maniobra, despliegue o ejercicio militar, terrestre, aéreo o naval planificado que se realice en las zonas fronterizas en cuanto a número de efectivos, ubicación respecto a las fronteras, naturaleza y cantidad de equipo que se utilizará.2. Comunicaciones periódicas entre fuerzas fronterizas, a fin de coordinar las actividades emprendidas por todos los órganos en la frontera.3. Reuniones de oficiales navales y de la fuerza aérea para tratar asuntos de la navegación.4. Invitaciones a las fuerzas armadas de los países vecinos para enviar observadores a maniobras y ejercicios que se realicen en zonas cercanas a las fronteras respectivas.5. Establecimiento de zonas de confianza mutua y de seguridad en las áreas de frontera, adecuando el número y la potencia de las unidades y destacamentos militares a las necesidades de seguridad y desarrollo de cada país.

B. Medidas de fomento de la confianza y la seguridad relacionadas con el intercambio de información

1. Fortalecimiento de los mecanismos de información y cooperación en operaciones de búsqueda y rescate.2. Reuniones periódicas de los estados mayores de las fuerzas armadas.3. Intercambio de información sobre presupuestos militares.4. Intercambio de información sobre producción y/o compra de nuevo equipo o armamentos.5. Intercambio de información sobre doctrina y organización militares.6. Participación más activa en el Registro de Armas Convencionales de las Naciones Unidas y el instrumento de la ONU para la estandarización de la presentación internacional de informes sobre gastos militares.

C. Medidas de fomento de la confianza y la seguridad relacionadas con el intercambio de personal1. Visitas de intercambio de personal a unidades e institutos militares.

D. Medidas de fomento de la confianza y la seguridad relacionadas con las comunicaciones1. Comunicaciones directas y frecuentes entre las autoridades, con miras a garantizar el intercambio de información que permita la comprensión recíproca de las actividades militares.

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E. Medidas de fomento de la confianza y la seguridad relacionadas con los contactos1. Procedimientos de seguridad normales cuando las unidades navales o áreas están operando, de conformidad con los acuerdos internacionales vigentes que apliquen.

2. Intercambio de experiencias sobre:- fuerzas armadas;- operaciones de mantenimiento de la paz;- análisis de problemas específicos de interés mutuo.3. Establecimiento, empleo e intercambio de manuales de procedimiento y cartillas de seguridad entre las unidades de las fuerzas armadas desplegadas en las zonas fronterizas.

F. Medidas de fomento de la confianza y la seguridad relacionadas con la capacitación y la educación1. Intercambio de personal militar de diverso rango sobre temas tales como:- capacitación en supervivencia;- capacitación en medidas de fomento de la confianza y la seguridad;- estados mayores y cursos de nivel superior;- capacitación militar y cursos de recapacitación;- intercambio de información básica sobre medidas de fomento de la confianza y la seguridad;- intercambio de cadetes, estudiantes y asesores;- derechos humanos y derecho internacional humanitario.2. Actividades conjuntas de las academias militares.3. Visitas de intercambio de jefes y unidades de las respectivas fuerzas armadas.4. Intercambio de personal militar especializado en áreas de personal, inteligencia, operaciones, logística, asuntos civiles, asuntos jurídicos, procesamiento de datos y otras áreas de interés.5. Ejercicios de capacitación conjuntos con fuerzas armadas de otros países.

G. Medidas de verificación 1. Intercambio de información sobre diversos regímenes de verificación mundiales, regionales y bilaterales.2. Realización de seminarios sobre tecnología de control cooperativo que puede utilizarse para la verificación.



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En el manejo de la información la crítica se orienta a la capacidad que esta fuente tiene de acceder a documentos y tablas antes que ellas sean o lleguen a ser de dominio público. En relación al problema de homogeneidad en el informe, es claro que no todas las medidas fueron clasificadas en su origen (ver anexo 1) según los criterios adoptados por las declaraciones de Santiago (cuadro 4.3) y El Salvador (cuadro 4.4), así como por la propuesta de Miami (cuadro 4.5), al mismo tiempo tampoco hubo homogeneidad dentro de algunos informes nacionales (Tabla 4.3). Sin embargo, el informe también hace un esfuerzo no solo por clasificar las MFCyS, sino que además por normalizar los criterios entre clasificaciones con el objeto de permitir la comparación entre informes nacionales. Este documento catalogó las medidas en 11 letras desde “A” hasta la “K”50(Ver anexo).

TOTAL CODIGO DESCRIPCION PARTICIPANTES DECLARA fecha in. fecha fin

703 M-III-C-150º Aniversário de Criação da Escola de Lanceiros do Exército Colombiano

Brasil y Colombia Brasil 04-Dic-05 08-Dic-05

691 M-III-C-1

Pasantía de un Oficial del Ejército de ECUADOR al RAsal 601 en Argentina

Argentina Ecuador Argentina 05-Nov-05 09-Dic-05

.

Sin embargo, el informe de la Junta Interamericana de Defensa-Organización de Estados Americanos presenta algunas debilidades, aunque no resulta posible distinguir si éstas se producen en los países que declaran o en el proceso de compilación. En primer lugar, (Tabla 4.3), se produce una mezcla idiomática alternándose español y portugués en el mismo documento, lo que limita su correcta comprensión sólo a quien sea capaz de leer ambos idiomas. En vez de ello, sería esperable que cada versión del informe estuviera redactada consistentemente en una sola lengua, cualquiera sea.

En segundo lugar, se aprecia una dispersión de criterios en las fechas de inicio y término. Esto no constituye meramente un problema de la apariencia del formato. Mientras se utiliza el sistema de fecha según día, mes y

Tabla 4.3 Ejemplos de limitaciones del informe Junta Interamericana de Defensa-Organización de Estados Americanos 2006

Fuente: Junta Interamericana de Defensa-Organización de Estados Americanos, 2006

50 - A: corresponde a lo que se podría denominar intercambio y transparencia de cifras sobre fuerzas y maniobras.- B: intercambio y transparencia de planes y políticas- C: intercambio y envío de personal como observadores, estudiantes o participantes de eventos deportivos, maniobras y estados mayores.- D: Seguridad en el transporte.- E: Cooperación ante eventos catastróficos naturales y/o ambientales.- F: Comunicación, conducta y cooperación en zonas fronterizas.- G: Intercambio entre representantes políticos en temas de seguridad.- H: Seguridad de Estados Insulares.- I: Programas políticos y sociales de promoción para la paz.- J: Corresponde a lo que se puede llamar intercambio y transparencia de cifras sobre armas convencionales.- K: otras medidas.

FLACSO - Chile

68

año para casi toda la información, también es factible encontrar en la última fila de la tabla 4.4 el ordenamiento por mes, día y año. Ello hace difícil distinguir cuál cifra corresponde al mes y cual al año cuando ambos guarismos son menores a 12.

TOTAL CODIGO DESCRIPCION DECLARA fecha in. fecha fin

161 Se I Curso de Formación en Derecho Humanitario Internacional Nicaragua Nov-05 Nov-05

697 M-III-C-1 Visita Operativa a Base Aérea Marambio Argentina ? ?

719 M-III-C-1 Visita al Estado Mayor del Ejército Brasil 22-27 Mai 22-27 Mai

294 Sh

Intercambio de información entre las Autoridades Militares, de inteligencia Policial y de la Seguridad Nacional para coordinar acciones contra el terrorismo, drogas, tráfico de armas y actividades conexas

Nicaragua Ene-05 Dic-05

21 Sc

Ejecución 3er. patrullaje marítimo coordinado desde la boya numero 1 hasta la boya numero 5 ( a una distancia de media milla náutica desde ambos limites nacionales), en el Golfo de Fonseca, con la participación de dos (2) lanchas rápidas de 25 pies de la F. Naval de Nicaragua y la participación de la LP Ulua y una Lancha Piraña, Por parte de la Fuerza Naval de Honduras.

Honduras 18-Mar-05 18-Mar-05

175 Se Curso de Comando y Estado Mayor Aéreo Nicaragua 12-01-2005 08-06-2006

1268 M-III-F-1 Un Oficial de la AE Brasil X

174 Se Curso de Comando y Estado Mayor Aéreo Nicaragua 02-02-2004 09-06-2005

152 Se Curso de Coordinador de Búsqueda y Rescate Nicaragua 17-10-2005 21-10-2005

413 Ld VI Actividad Especializada de Logística. Nicaragua 7/18/2005 7/23/2005

No menos importante es el comprobar la ausencia de fechas en las filas dos y siete. Como resultado, los datos consignados en la columna respectiva conducen a confusión y pierden su valor como fuente de información.

Fuente: Junta Interamericana de Defensa-Organización de Estados Americanos, 2006.

Tabla 4.4 Ejemplos de limitaciones del informe Junta Interamericana de Defensa-Organización de Estados Americanos 2006


69

En tercer lugar, el documento resulta confuso respecto a cuáles o cuántos países participan de las MFCyS. De esta manera hay ocasiones en que se consigna al país declarante de la medida entre los participantes y en otras no; esta dificultad no entorpece la interpretación de los datos, hasta que, en lugar de registrar países se declara: diversos países (ver tabla 4.5). Ello, pareciera indicar que la información estaba disponible, pero no hubo voluntad de entregarla.

Una cuarta dificultad dice relación con la duplicidad de las medidas. Esto por cuanto estas últimas naturalmente aparecerán consignadas en más de una ocasión, dado que más de un país toma par te en los


441 M-I-9

Realizar la XXXIII Conferencia Bilateral de Inteligencia entre la Fuerza Terrestre del Ecuador y el Ejército del Perú en el segundo trimestre del año 2006, en la Ciudad de Lima Perú

Perú Ecuador 24-Apr-06 28-Apr-07

442 M-I-9

XIX reunión bilateral de Directores de Inteligencia y las Armadas de Chile y Ecuador

Chile - Ecuador Ecuador 21-Jun-06 22-Jun-06

473 M-II-9

Participação na Conferência Andina de Segurança emQuito

Argentina, Brasil, Bolívia, Chile, Colômbia, Equador, Peru e Venezuela

Brasil 19-Nov 22-Nov

467 M-II-9Conferência dos Comandantes dos EAmericanos (CEA)

Diversos Países Brasil 24-Oct-05 04-Nov-05

ejercicios y sería esperable que cada uno de ellos las reportara. Entonces, o se mantiene la declaración de cada país parte de la iniciativa o bien se registra cada una sólo en una oportunidad. Sin embargo, en el informe de la Junta Interamericana de Defensa-Organización de Estados Americanos 2006 no ocurre ni lo uno ni lo otro. Por ejemplo, en tabla 4.6, tanto Argentina como Chile reportaron individualmente el intercambio de cadetes entre escuelas de aviación; mientras que la reunión del comité permanente de seguridad Argentino-Chileno sólo aparece declarada por el primer país. Sería interesante entonces, realizar un esfuerzo por consignar los datos de manera coherente: o se incluye a cada reporte por cada participante, o bien se señala sólo una vez por evento.

Tabla 4.5 Ejemplos de limitaciones del informe Junta Interamericana de Defensa-Organización de Estados Americanos 2006.


FLACSO - Chile

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992 M-III-F-1Intercambio De Cadetes De Escuelas de Aviación.

Argentina Chile Argentina 03-Oct 17-Oct

1308 M-III-F-1Intercambio de cadetes IV año Escuelas de Aviación.

Argentina Chile Chile 03-Oct 16-Oct

453 M-I-16

XVI Reunion del COMPERSEG (Comité Permanente de Seguridad Argentino-Chileno) presidido por los Viceministros de Defensa y RR.EE.

Argentina Chile Argentina

Un quinto problema es el de los criterios de clasificación. Así, una misma medida declarada por un país aparece clasificada bajo códigos diferentes en el reporte de otro país. Por ejemplo, aún cuando parece ser el mismo evento, si observamos la columna “código” en la fila 769 de la tabla 4.7, ésta resulta ser diferente a la de la fila


769 M-III-C-1Visita de delegación del EA con motivo del Aniversario R.CBL.N1

Argentina Chile Chile 03-Jul 07-Jul

950 M-III-F-1 Aniversario RC Granaderos a CHILE Argentina Chile Argentina 02-Jul-05 08-Jul-05

950 de la misma tabla. Así, mientras en la declaración de Chile se clasifica la MFCyS como M-III-C-151, Argentina lo hace como M-III-F-152. Claramente esto señala una disparidad de criterios que los hace pocorelevantes. Si los códigos no se aplican de manera homogénea, pierden su capacidad de sistematizar la información y por ende carecen de valor.


Fuente: Junta Interamericana de Defensa - Organización de Estados Americanos, 2006.



51 Visitas de intercambio de personal a unidades e institutos militares.52 Intercambio de personal militar de diverso rango sobre temas tales como: capacitaciones en supervivencia; capacitación en medidas de fomento de la confianza y la seguridad; estados mayores y cursos de nivel superior; capacitación militar y cursos de recapacitación; intercambio de información básica sobre medidas de fomento de la confianza y la seguridad.


71

Una sexta dificultad se presenta con el uso metodológico de las MFCyS (Tabla 4.8). Por ejemplo, aparecen consignadas como MFCyS reuniones destinadas a planificar otras medidas de confianza. Por una parte, efectivamente, puede asumirse que el diálogo directo entre autoridades en citas preparatorias ayuda a fomentar la confianza. Por el otro, presentados los encuentros como acciones en sí mismas podría hacer suponer que a un número mayor de actividades de esta naturaleza mayor será el aporte a la mejora de las relaciones. El problema de fondo, entonces, es la incertidumbre que genera el no observar en el informe una metodología que defina, con exactitud, aquellas MFCyS que constituyen acciones destinadas a mejorar las relaciones. Queda entonces indefinido si actividades y/o eventos que constituyen un insumo directo para otras medidas, pueden o deben ser clasificadas. Sería relevante entonces definir un criterio para consignar todos esos encuentros, o bien eliminarlos completamente.


52 Se

Conferencia de Planificación del Ejercicio Fuerzas Comando 2006

El Salvador- Paraguay El Salvador 23-Ene-06 27-Ene-06

Un séptimo alcance al trabajo de Junta Interamericana de Defensa - Organización de Estados Americanos apunta al uso del término otras medidas. Éste se transforma en una caja negra para el lector y analista; en cuanto en él se ha ubicado a todas aquellas actividades que no se han podido (o querido) clasificar. Por ejemplo, el concepto de vuelo administrativo (Tabla 4.9), el cual para los actores involucrados tiene un claro significado técnico o legal, para el lector externo carece de suficiente sentido y contenido para ser correctamente evaluado. Se debería, por ejemplo, haber detallado el propósito de ese vuelo, incluso si el mismo vuelo sirve para el cumplimiento de más de una medida, habría que consignar cada una de ellas, al margen que se efectúen a partir del viaje de una misma aeronave. Después de todo lo relevante es el producto, más que los medios empleados.



FLACSO - Chile

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332 Sh

Vuelo administrativo. Managua - Chinandega - Nueva Segovia.

Nicaragua-Honduras Nicaragua 13-03-

200513-03-2005

Algunas consideraciones que podrían mejorar la forma en que la información sobre MFCyS en la región es compilada y presentada podrían ser:

• Establecer una clasificación única de MFCyS, sea una de las existentes o bien una nueva, capaz de dar cuenta de los instrumentos de tipo cooperativo que se han desarrollado en los últimos años, y de separar los ejercicios de las tareas de planificación.

• Establecer uno o varios idiomas oficiales en torno a los cuales se construyan informes de forma consistente.

Año del informe

Consignar fecha de inicio si la medida comenzó en un año previo al año del informe(dd/mm/aaaa)

Fecha de inicio (dd/mm) Fecha de término(dd/mm)

Consignar fecha de término si la medida comenzó en un año previo al año del informe (dd/mm/aaaa)

11/02 22/01/200Y

14/12/200X 22/05

Fuente: elaboración propia, 2008.

• Solicitar a los países miembros cotejar la información con los demás participantes en las MFCyS. Ello permitiría eliminar la ambigüedad en fechas, participantes o actividades.

• Agregar categorías adicionales que permitan consignar fechas de inicio o término de una medida en años anteriores o posteriores al de un reporte en cuestión. Dos ejemplos posibles aparecen en las tablas 4.10 y 4.11.



Tabla 4.10 Propuesta de metodología de consignación de fechas


73

Año del informe

Consignar fecha de inicio si la medida comenzó en un año previo al año del informe(dd/mm/aaaa)

Consignar fecha de término si la medida comenzó en un año previo al año del informe (dd/mm/aaaa)

MesesMarcar con una x los meses del año del informe en los que

transcurre la medida

22/01/200Y1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

X X X X X X X X X X X

Día de inicio Día de término

11 -

MesesMarcar con un x los meses del año del informe en los que

transcurre la medida

14/12/200X

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

X X X X X

Día de inicio Día de término

- 22

Fuente: elaboración propia, 2008.

Tabla 4.11 Otra propuesta de metodología de consignación de fechas

FLACSO - Chile

74

• Identificar claramente a los países participantes en la medida, al menos con los países de la región. Ello puede ser por su nombre o usando un sistema como el sugerido en la tabla 4.12.

Países participantes. Marcar con una equis (X)

Anti

gua

y Ba

rbud

a

Arge

ntin

a

Bras

il

Cana

dá

Chile

Colo

mbi

a

Dom

inic

a

Ecua

dor

El S

alva

dor

Esta

dos

Uni

dos

Gua

tem

ala

Hon

dura

s

Méx

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Nic

arag

ua

Para

guay

Perú

Repú

blic

a D

omin

ican

a

Sain

t Ki

tts

y N

evis

Sant

a Lu

cía

Uru

guay

x x x x x x x x x x x x

x x x x x x x


Tabla 4.12 Propuesta de metodología de consignación de países participantes

RSS

Conclusiones y recomendaciones de política


77

A partir del estudio del desarrollo, clasificación y relevancia de las MFCyS; así como de su aplicación y análisis en AL; podemos señalar un conjunto de falencias respecto a éstas, a modo de conclusiones:

Insuficiencia de la información.

La escasa y poca información disponible hace complejo aproximarse al fenómeno de las MFCyS. Por ejemplo, no existen fuentes abiertas sobre sus tendencias, ni temporales, ni de tipo, naturaleza o área de aplicación. Semejante falencia se repite tanto al interior de los países, los que con ello fallan en generar rendición de cuentas; como a nivel de organizaciones regionales: la Organización de Estados Americanos y la Junta Interamericana de Defensa. Aunque estos últimos organismos constituyen una de las pocas fuentes disponibles de información a nivel regional, sus datos distan mucho de permitir contrastar y establecer patrones empíricos en la evolución de las MFCyS. Aún más difícil es llegar a evaluar las medidas en su capacidad de transformar la relación. Dada la variedad de las mismas en cuanto a frecuencia, antigüedad, origen, magnitud y naturaleza; así como la inexistencia de información básica que mida o evalúe los logros alcanzados por las mismas no resulta posible atribuir a una medida particular eficiencia en sus resultados.

Pobre diagnóstico y respuesta a situaciones de conflicto.

Uno de los problemas complejos de la región viene por el lado de la necesidad de MFCyS, es decir la existencia de conflictos. Sin embargo, no existen mecanismos ampliamente legítimos para resolver los mismos. Uno de los pocos instrumentos capaces de ello, la Corte Internacional de Justicia de la Haya no se encuentra radicado

en la región, posee un abanico limitado de competencias y sus resultados tardan años en ver la luz. Mientras tanto los países de América Latina parecen no percibir que la integración y la soberanía nacional en su sentido clásico son incompatibles: cualquier herramienta que permita anticipar y mediar o resolver conflictos de manera efectiva pasará por renunciar a algún conjunto de instrumentos de poder, con el objetivo de que éstos no puedan usarse para escalar una disputa o conducirla a una guerra.

Débil intercambio de experiencias.

No deja de resultar curioso que mientras experiencias tan complejas como el intercambio de militares puedan llevarse a cabo, al mismo tiempo el intercambio de conocimientos en MFCyS siga siendo limitado y deficiente. Por ejemplo, mientras países tan pequeños como Belice y Guatemala son capaces de generar un portal para entregar información a sus ciudadanos en dos idiomas diferentes, países más grandes no han aprendido aún de ese logro. Así, difícilmente pueden ser mencionados cuáles casos son reconocidos en la región como modelos. Como resultado, pocos son los países que están dispuestos a admitir los logros de otras experiencias en la aplicación y desarrollo de MFCyS; y menos aquellos que declaran que les gustaría replicarlas.

Liderazgo civil aún pobre.

Incluso considerando el conjunto amplio de competencias y responsabilidades que las autoridades civiles poseen, su interés y/o capacidad de ejercer un liderazgo es limitado. Muchas de las MFCyS siguen siendo iniciativa de las FFAA, por no mencionar otros elementos como las prioridades en las adquisiciones, las orientaciones doctrinarias o los planes estratégicos de sus países.

5. Conclusiones y recomendaciones de política

FLACSO - Chile

78

Más allá de iniciar o apenas apoyar ciertas iniciativas, los líderes civiles no han hecho el ejercicio de revisar el conjunto de roles que se asume sus FFAA deben cumplir.

Ineficiencia de las FFAA.

Aunque no resulta evidente, la cantidad de conflictos internacionales convencionales ha decrecido notoriamente en la región. Tanto aquellas disputas recientes como aquellas de larga data han sido resueltas a través de mecanismos pacíficos. Cabría preguntarse entonces si las FFAA ya no cumplen un rol tan relevante en la seguridad fronteriza ¿No deberían transformarse también, aunque sea en parte, para cumplir otros roles? Labores como la protección del medio ambiente y los recursos naturales, el apoyo en caso de catástrofes humanitarias y tareas como las operaciones de paz requieren fuerzas y equipo preparados de manera diferente a la de una guerra convencional. Sin embargo, las grandes adquisiciones y partidas presupuestarias siguen orientadas en muchos casos a los equipos y unidades de guerra tradicionales. Resulta entonces fundamental orientar las organizaciones militares hacia el cumplimiento del conjunto de objetivos, priorizando claramente el conjunto de demandas y alineando en consecuencia los recursos humanos, materiales, financieros, organizaciones y de información.

Recomendaciones de Política

1. Perfeccionar la Difusión de las MFCyS.

El desarrollo y consolidación de las MFCyS requieren de una permanente y actualizada entrega de datos y estadísticas. Estas son eminentemente, una construcción basada en actividades y acciones que tienen como objetivo desarrollar y mejorar los niveles

de confianza y transparencia entre dos o más actores. Sin embargo, la carencia y los problemas en la homologación de la información recopilada y facilitada requieren del impulso de una acción coordinada de los gobiernos de la región. De esta manera, los Estados en América Latina, al ser las MFCyS un instrumento de interés y uso nacional, deben desarrollar y coordinar entre ellos una mejor y más eficiente entrega de datos. Un primer paso debe considerar la sistematización de la información, así como la posibilidad de cotejarla con el fin de obtener una mayor precisión en los datos consignados. Una segunda tarea apunta a la estandarización de los códigos de registro. Éste trabajo, reconociendo la utilización de más de un sistema para organizar las MFCyS en América Latina (Sistemas de Declaración de Santiago, San Salvador y el derivado de la reunión de expertos de Miami) demanda el que se cree un solo protocolo, para facilitar la comparación de los datos.

2. Transparentar el uso de la información.

El estudio constata el uso reservado de información. El acceso a las fuentes permite en primer lugar mejorar el conocimiento e investigación sobre el/los temas. En segundo lugar facilita el proceso de exigencia de rendición de cuentas por parte de la ciudadanía. En tercer lugar, permite la comparación entre países posibilitando el aprendizaje de lecciones exitosas y fallidas. Por esas razones, es esencial el que las bases de datos sean públicas.

3. Fortalecer la Evaluación de las MFCyS.

Es fundamental hacer un proceso que permita la evaluación consistente y estructurada de las MFCyS. Esto especialmente desde que la planificación y adopción de estas últimas son diseñadas bajo preceptos y estimaciones


79

ambiciosas. Aún más, algunas de las medidas con un alto potencial para llegar a ser una eficiente herramienta de transformación de las relaciones bilaterales de países en conflicto, terminan por perder su capacidad creadora de confianza convirtiéndose en meros rituales.

4. Transformar las MFCyS de acuerdo a las circunstancias.

Se requiere un estudio que permita, sobre aquellas MFCyS ineficientes y/o inoperantes aplicar un proceso que apunte a su transformación o directamente a su eliminación. Esto facilitaría avanzar en la detección de errores y en el aprendizaje de lecciones para el futuro. Es importante diseñar mecanismos que permitan actualizar constantemente las MFCyS mediante la incorporación de las señales generadas por los estamentos y actores que aplican esta herramienta. En este sentido, las múltiples opciones que da el disponer de dos dimensiones de análisis (según áreas y estado de la relación) facultan la implementación, perfeccionamiento y evolución de las MFCyS. Es decir, en cuanto la confianza y las percepciones se modifican, ellas también deben hacerlo para su adecuación. Así, en lugar de mantener medidas que nunca son implementadas, o de continuar de manera rutinaria con algunas de ellas, resultaría más útil a los intereses de las partes reconocer la inoperancia y/o la imposibilidad de practicarlas.

5. Liderar las MFCyS.

El informe da cuenta de la clara tendencia, hasta ahora, de desconectar las MFCyS del carácter político de la toma de decisiones que estas implican. Muchos países de la región ejercitan una amplia gama de MFCyS, pero siendo éstas esfuerzos de los gobiernos

por modificar el estado de la relación, no puede soslayarse que la política ocupa un rol central en su desarrollo. Después de todo son las autoridades gubernamentales las que definen el marco orientador dentro del cual podrán moverse las relaciones de defensa, economía y políticas sociales. Así, sin un decidido y claro impulso político, las demás áreas (intenciones y propósito, información, acciones y conducta, material, industria, economía y sociedad) en las cuales las MFCyS se aplican, no podrán funcionar.

6. Formalización de las MFCyS.

La realidad en la región de América Latina es que algunos de sus países miembros han declarado y formalizado el tipo de relación que pretenden tener a nivel político. Sin embargo, hasta el momento, las MFCyS han sido acordadas entre los poderes ejecutivos de los países; sin necesariamente haber consultado a instancias de representación más amplia como los parlamentos o la realización de un plebiscito. Como resultado, en general los países de la región, no han adoptado acuerdos políticos que den cuenta del tipo de obligaciones que están dispuestos a ofrecer, así como exigir de sus vecinos. En lugar de ello han adoptado conjuntos pequeños de acuerdos que no dan orientación general sobre el destino común al que subyacentemente apuntan. Lo relevante, entonces, es proponer, de acuerdo al “estado de la relación” entre naciones, una mecánica que permita enumerar las necesidades de los estados así como el tipo de relación que desean mantener entre sí provenientes de aquellas instancias que hasta ahora no han sido consideradas.

FLACSO - Chile

80

7. Mejorar la implementación de las MFCyS.

Es fundamental mejorar el sentido de aplicabilidad de las MFCyS. Orientadas estas a mejorar el estado de la relación, han de moverse entre dos márgenes: el de la utilidad y el de la posibilidad. En este sentido tendría que contemplarse una vinculación clara entre el tipo de relación que se quiere alcanzar y los compromisos que se está dispuesto a adquirir.

8. Creación de Grupos de Trabajos prácticos.

Muchas de las MFCyS declaradas son encuentros entre autoridades de alto nivel. Sin embargo, esas reuniones no constituyen

instancias sostenibles. Así, no existiendo un gabinete bilateral o un gabinete multilateral, el impulso y proyección que se pretende imprimir a estas actividades se diluye, no concretándose la construcción progresiva de la confianza y/o integración. Se requiere, entonces, reconocer que la aplicación e implementación de las MFCyS no pueden monopolizar la atención de las altas autoridades políticas y militares. Esto deriva en la necesidad de delegar funciones de coordinación, resolución de problemas y tareas administrativas a una instancia capaz de proveer dedicación exclusiva que permitida dar cuerpo y continuidad al diálogo. De esta manera las altas autoridades sólo deben proveer de las orientaciones generales, permitiendo la delegación de los detalles.

RSS

Anexos


83

Anexos

PAIS DOCUMENTO OBSERVACIONES

ARGENTINA OEA Nº 244 Consenso de Miami

BRASIL 185-2006-RBJID No fue codificado en origen. Se codificó en la SSA utilizando el Consenso de Miami.

CHILE Nº 211 Misión Permanente No fue codificado en origen. Se codificó en la SSA utilizando el Consenso de Miami.

COLOMBIA Nº 1076 MPC Declaración de Santiago

ECUADOR 2006-034-DJIDEEUU (COPIA) Consenso de Miami

EL SALVADOR N.V NºOrganización de Estados Americanos-158/06

Declaración de Santiago, San Salvador y Consenso de Miami.

HONDURAS JDJID 305 Declaración de Santiago

NICARAGUA MPN-OEA Nº 2098 Declaración de Santiago y San Salvador

Tabla 1 Países incluidos en el informe Junta Interamericana de Defensa-Organización de Estados Americanos, 2006.

Fuente: Junta Interamericana de Defensa - Organización de Estados Americanos 2006.

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CODIGO No. Sa 4

Sx

351

Sx

351

Sx

351

Sb 3Sc 15Se 200Sf 5Sg 29Sh 79Si 3Sj 2Sk 11La 1

Lx

67

Lx

67

Lx

67

Lb 1Lc 3Ld 62M-I-6 8 M-I-6 8

M-I-x

44

M-x-x-x

1138

M-I-8 12 M-I-8 12M-I-9 6 M-I-9 6M-I-14 8 M-I-14 8M-I-16 8 M-I-16 8M-I-17 2 M-I-17 2M-II-6 2 M-II-6 2

M-II-x

41M-II-9 17 M-II-9 17M-II-12 22 M-II-12 22M-III-A-1 9

M-III-A-x

22

M-III-x-x

1044

M-III-A-3 1M-III-A-4 8M-III-A-5 4M-III-B-1 10

M-III-B-x

124

M-III-B-2 86M-III-B-3 14M-III-B-4 9M-III-B-5 5M-III-C-1 205 M-III-C-x 205M-III-D-1 1 M-III-D-x 1M-III-E-1 3

M-III-E-x 26M-III-E-2 23M-III-F-1 477

M-III-F-x

656

M-III-F-2 12M-III-F-3 36M-III-F-4 82M-III-F-5 49M-III-G-2 10 M-III-G-x 10M-IV 9 M-IV 9 M-IV 9

1556 1556 1556 1556

Tabla 2 Resumen del total de medidas consignadas en el reporte Junta Interamericana de Defensa-Organización de Estados Americanos (2006) sobre actividades realizadas el año 2005.

Fuente: Junta Interamericana de Defensa-Organización de Estados Americanos, 2006. Las medidas que no aparecen consignadas no fueron aplicadas por ningún país que reportara.


85

Grupo MFCyS Similares entre Declaraciones

Medidas Descripción Cantidad Total

A

Sb Registro de armas Convencionales de las ONU y el informe estandarizado sobre Gastos Militares. 3

17

LeEstimular la realización de estudios tendientes a avanzar en el establecimiento de una metodología común que facilite la comparación de gastos militares

0

M-III-B-3 Intercambio de información sobre presupuestos militares. 14

M-III-B-6(parcial)

Participación más activa en el instrumento de la ONU para la estandarización de la presentación internacional de informes sobre gastos militares.

0



B

Sc Elaboración e intercambio de Información sobre Políticas y doctrinas de Defensa (Libros Blancos). 15

82Ld Promover el intercambio de información a través de la publicación de los libros de la defensa que permita una mayor transparencia en materia de Políticas de Defensa.

62

M-III-B-5 (parcial)

Intercambio de información sobre doctrina y organización militares. 5

Tabla 3 Medidas que componen la categoría “A” del informe Junta Interamericana de Defensa-Organización de Estados Americanos, 2006: Corresponde a los que se podría denominar intercambio y transparencia de cifras sobre fuerzas y maniobras.

Fuente: Junta Interamericana De Defensa-Organización De Estados Americanos, 2006.

Tabla 4 Medidas que componen la categoría “B” del informe Junta Interamericana de Defensa-Organización de Estados Americanos, 2006: Intercambio y transparencia de planes y políticas.


FLACSO - Chile

86



C

Se

Acuerdos sobre invitaciones de Observadores para Ejercicios, visitas a instalaciones militares e intercambio de personal civil y militar para capacitación y perfeccionamiento.

200

1200

M-II-12

Organizar y participar en competiciones e intercambios deportivos entre las fuerzas armadas, los servicios de seguridad y los servicios encargados de hacer cumplir la ley, tanto a nivel regional como internacional.

22

M-III-A-4 Invitaciones a las fuerzas armadas de los países vecinos para enviar observadores a maniobras y ejercicios que se realicen en zonas cercanas a las fronteras respectivas.

8

M-III-B-2 Reuniones periódicas de los estados mayores de las fuerzas armadas. 86

M-III-C-1 Visitas de intercambio de personal a unidades e institutos militares. 205

M-III-E-2 Intercambio de experiencias sobre distintos aspectos profesionales. 23

M-III-F Medidas de fomento de la confianza y la seguridad relacionadas con la capacitación y la educación 656

Tabla 5 Medidas que componen la categoría “C” del informe Junta Interamericana de Defensa-Organización de Estados Americanos, 2006: Intercambio y envío de personal como observadores, estudiantes o participantes de eventos deportivos, maniobras y estados mayores.



87

Tabla 6 Medidas que componen la categoría “D” del informe Junta Interamericana de Defensa - Organización de Estados Americanos, 2006: Seguridad en el transporte.



D

SfReuniones y acciones para prevenir incidentes e incrementar la seguridad en tránsito terrestre, marítimo y aéreo.

5

6LfDesarrollar un programa de cooperación para atender las preocupaciones presentadas por el transporte marítimo Desechos Nucleares y otros desechos.

0

M-III-A-3 Reuniones de oficiales navales y de la fuerza aérea para tratar asuntos de la navegación. 1

M-IV Otras medidas. Seguridad en el transporte. 0



E

Sg Programas de cooperación en caso de desastres naturales o para prevenir tales desastres, sobre la base de petición y autorizaciones de los Estados afectados.

29

29M-I-10 Fortalecimiento de los programas de cooperación regional para responder a los desastres naturales en coordinación con las organizaciones existentes.

0

M-I-13 Incremento de la cooperación en torno a cuestiones ambientales. 0

M-IV Otras medidas. Mitigación de los efectos de los DDNN y medio ambiente 0


Tabla 7 Medidas que componen la categoría “E” del informe Junta Interamericana de Defensa - Organización de Estados Americanos, 2006. Cooperación antes eventos catastróficos naturales y/o ambientales.


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88

G/MFCyS Similares entreDeclaraciones


F

Sh Desarrollo e implementación de comunicaciones entre autoridades civiles y militares de países vecinos de conformidad con su situación fronteriza.

79

103

Lc Identificar y desarrollar actividades de cooperación entre países vecinos en zonas fronterizas. 3

M-I-6

Promover la realización de reuniones bilaterales de alto nivel, especialmente entre países fronterizos, para abordar el tratamiento de temas vinculados a la seguridad convencional, necesarios para el fortalecimiento y la consolidación de la confianza mutua.

8

M-III-A-1

Notificar con antelación cualquier maniobra, despliegue o ejercicio militar, terrestre, aéreo o naval planificado que se realice en las zonas fronterizas en cuanto a número de efectivos, ubicación respecto a las fronteras, naturaleza y cantidad de equipo que se utilizará.

9

M-III-A-2 Comunicaciones periódicas entre fuerzas fronterizas, a fin de coordinar las actividades emprendidas por todos los órganos en la frontera.

0

M-III-A-5 Establecimiento de zonas de confianza mutua y seguridad en las áreas de frontera 4

M-I-11 Promoción de los proyectos de desarrollo y de integración conjuntos, en particular en zonas fronterizas. 0

Tabla 8 Medidas que componen la categoría “F” del informe Junta Interamericana de Defensa-Organización de Estados Americanos, 2006: Comunicación, conducta y cooperación en zonas fronterizas.



89



G

La

Estimular contactos y cooperación entre legisladores sobre MFCS y temas relacionados con la paz y la seguridad hemisférica, incluyendo la realización de encuentros, intercambio de visitas y reunión de parlamentarios.

1

1M-I-3

Iniciativas políticas especialmente en los temas de seguridad y defensa que evidencien la voluntad de fortalecer la paz y la seguridad interamericana y la cooperación en sus múltiples facetas.

0

M-I-5Promoción de contactos legislativos para la consideración de cuestiones de seguridad. 0



H

SjRealización de una reunión de alto nivel sobre preocupaciones especiales de seguridad de los

pequeños Estados insulares.2

2Lg

Continuar apoyando los esfuerzos de los pequeños Estados Insulares para atender sus preocupaciones especiales de seguridad, incluyendo económicas,

financieras y de medio ambiente.

0

Si(parcial)

Realización de seminarios, cursos de difusión y estudios sobre las preocupaciones especiales de seguridad de

los pequeños Estados insulares;0

Tabla 9 Medidas que componen la categoría “G” del informe Junta Interamericana de Defensa - Organización de Estados Americanos, 2006: Intercambio entre representantes políticos en temas de seguridad.


Tabla 10 Medidas que componen la categoría “H” del informe Junta Interamericana de Defensa - Organización de Estados Americanos, 2006: Seguridad de Estados Insulares.


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90



I

Si(parcial)

Realización de seminarios, cursos de difusión y estudios sobre MFCS y políticas de fomento de la confianza con la participación de civiles y militares.

3

33

Sk Programas de educación para la Paz 11

Lb

Extender a los institutos de formación diplomática, academias militares, centros de investigación y universidades seminarios de capacitación de funcionarios gubernamentales civiles y militares en temas vinculados con la paz y la seguridad hemisférica

1*

M-II-1

Incorporar en los programas educativos y textos escolares conceptos que promuevan los valores democráticos y sienten las bases para el desarrollo de una cultura de paz y de rechazo a la violencia.

0

M-II-2

Promoción de estudios sobre desarme, seguridad y desarrollo, así como estudios sobre la prevención y solución pacifica de conflictos. Promoción de estudios sobre los factores que contribuyen al terrorismo.

0

M-II-3 Desarrollo del apoyo regional e internacional para estudios educativos y culturales sobre la paz y el desarrollo. 0

M-II-4 Estudios e investigaciones relacionados con la seguridad y la defensa

0

M-II-7

Implementar el programa de Educación para la Paz en el Hemisferio, adoptado por el Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos por medio de la resolución CP/RES.769/00, especialmente en lo que se refiere a la promoción de la paz entre los Estados.

0

M-II-9 Seminarios sobre temas dentro del tema general de la seguridad. 17

M-II-8(parcial)

Introducción de cursos en institutos de servicio exterior sobre desarme, limitación de armamentos y temas conexos.

0

Tabla 11 Medidas que componen la categoría “I” del informe Junta Interamericana de Defensa-Organización de Estados Americanos, 2006: Programas Políticos y Sociales De Promoción Para La Paz.

*Según el detalle del informe Junta Interamericana de Defensa-Organización de Estados Americanos, 2006 indica la existencia de una medida del tipo Lb, pero la clasificación no contabiliza ninguna de esa naturaleza. Nos basamos en este caso en el detalle, asumiendo que hubo un error al contar las medidas.Fuente: Junta Interamericana de Defensa - Organización de Estados Americanos, 2006.


91

Tabla 11 Medidas que componen la categoría “I” del informe Junta Interamericana de Defensa-Organización de Estados Americanos, 2006: Programas Políticos y Sociales De Promoción Para La Paz.



J

Sd Proceso de consultas con miras a avanzar en la limitación y control de armas convencionales 0

0

Lh Mejorar y ampliar la Información de los Estados que remiten al Registro de Armas Convencionales de la ONU, a fin de fortalecer la contribución del Hemisferio.

0

Li Continuar con las consultas e intercambios de ideas dentro del Hemisferio para avanzar en la limitación y control de armas convencionales en la región.

0

M-III-B-6 (parcial)

Participación más activa en el Registro de Armas Convencionales de las Naciones Unidas 0

Tabla 12 Medidas que componen la categoría “J” del informe Junta Interamericana de Defensa - Organización de Estados Americanos, 2006: Corresponde a lo que podríamos denominar intercambio y transparencia de cifras sobre armas convencionales.


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K

Sa Gradual adopción de acuerdos sobre notificación previa de Ejercicios Militares. 4

84

M-I-1 Estudio de las medidas para el cumplimiento de las disposiciones de las Carta de la ONU concernientes al uso de la fuerza,

0

M-I-2 Incremento de la concertación política para la consideración de asuntos de interés común 0

M-I-4 Consolidación de la Democracia representativa 0 M-I-7 Promover a la reducción de la pobreza 0

M-I-8 Promover un mejor nivel de vida y cooperación hemisférica 12

M-I-9 Cooperación en la erradicación de actividades delictivas transnacionales y terrorismo. 6

M-I-12 Acceso adecuado a la tecnología de sensores remotos vía satélite. 0

M-I-14 Cultura del respeto a los derechos humanos 8 M-I-15 Cooperación jurídica 0

M-I-16 Celebraciones de alto nivel en los aspectos de la defensa y la seguridad 8

M-I-17 Suscripción de convenios referentes a MFCS 2 M-II-1 Promoción educativa de valores democráticos 0

M-II-5 Seminarios sobre el papel de la prensa en la formación y orientación de la opinión publica 0

M-II-6 Promoción de cursos y seminarios sobre D.H. 2 M-II-10 Oficinas relacionadas viajes de estudios 0 M-II-11 Intercambio entre instituto de formación diplomático 0

M-III-B-1 Fortalecimiento de mecanismos de información y cooperación en temas de búsqueda y rescate. 10

M-III-B-4 Intercambio de información sobre producción y compra de nuevo equipo o armamento 9

M-III-D-1 Comunicaciones directas entre autoridades con miras a garantizar el intercambio de información. 1

M-III-E-1 Procedimientos de seguridad cuando unidades navales o aéreas están operando 3

M-III-E-3 Establecimiento empleo e intercambio de procedimientos para fuerzas en zonas de frontera. 0

M-III-G Intercambio de información sobre regimenes de verificación 10

M-IV Otras medidas (terrorismo, drogas, etc.) 9

Tabla 13 Medidas que componen la categoría “K” del informe Junta Interamericana de Defensa - Organización de Estados Americanos, 2006: otras medidas.



93

Gráfico 1 Porcentaje del tipo de medidas diseñadas por según el informe Junta Interamericana de Defensa - Organización de Estados Americanos, 2006.

Fuente: Elaboración propia con datos de Junta Interamericana de Defensa-Organización de Estados Americanos, 2006.

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