Construyendo Igualdad de Oportunidades

8/19/2019 Construyendo Igualdad de Oportunidades

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NUEVAS FRONTERAS DE LA POLÍTICA SOCIAL

Construyendo igualdad deoportunidades a través

de garantías sociales

Nuevos enfoques de política social ycumplimiento de derechos

Estanislao Gacitúa-Marió, Andrew Norton,Sophia V. Georgieva y Leonardo Moreno

Editores


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CONSTRUYENDO IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

A TRAVÉS DE GARANTÍAS SOCIALES

Esta edición en español está dedicada a celebrar la vida y obra de Estanislao Gacitúa-Mario, quien

falleció en 2011. Esta publicación cuenta con el espíritu de su profundo compromiso con la justicia

social y con el objetivo de hacer realidad su visión de las posibilidades humanas y la transformación

social, por lo cual luchó hasta los últimos días de su vida.


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Construyendo igualdad deoportunidades a través

de garantías sociales

Nuevos enfoques de política social ycumplimiento de derechos

Estanislao Gacitúa-Marió, Andrew Norton,Sophia V. Georgieva y Leonardo Moreno

Editores


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© 2009 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial

1818 H Street NW Washington DC 20433Teléfono: 202-473-1000Internet: www.worldbank.org

E-mail: [email protected] reservados1 2 3 4 12 11 10 09

La presente edición en español es traducción de la obra original publicada por el Banco Mundial en ingléscon el título “Building equality and opportunity through social guarantees: new approaches to public policyand the realization of rights” en 2009. Si alguna parte del texto de la edición original en inglés no coincidecon el texto de esta traducción, prevalecerá la edición original en inglés.

Este volumen es un producto del personal del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / BancoMundial. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en esta publicación no necesariamen-te reejan la opinión de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial o de los gobiernos que representan.

El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta publicación. Las fronteras, colo-res, denominaciones o cualquier otra información mostrada en los mapas de la obra no implica ningunaopinión por parte del Banco Mundial respecto a la situación legal de dicho territorio o la aprobación y acep-tación de dichas fronteras.

Derechos y permisosLa propiedad intelectual de los materiales de esta publicación está registrada. La copia o la transmisión departes o de toda esta obra sin permiso pueden constituir una violación de la legislación aplicable. El BancoInternacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial fomenta la difusión de su trabajo y por lo ge -neral concede rápidamente permiso para reproducir partes de este libro.Si desea solicitar permiso para fotocopiar o reimprimir una parte de esta obra, por favor envíe una solicitudcon la información completa a Copyright Clearance Center Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923,USA; teléfono: 978-750-8400; fax: 978-750-4470; página web: www.copyright.com.

Cualquier pregunta sobre derechos y licencias, incluyendo los derechos subsidiarios, deberá dirigirse a laOce of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2422;correo electrónico: [email protected].

ISBN: 978-0-8213-7883-0*eISBN: 978-0-8213-7963-9*DOI: 10.1596/978-0-8213-7883-0

Traducido por: Elena Mora Sevillano y Tania Sobrino Flores

Editado por: Fundación Superación de la Pobreza

Foto de portada: © Edwin Human / World Bank Photo Library

Diseño de portada: Naylor Design, Washington, DC

Datos del catálogo de publicación de la Biblioteca del CongresoBuilding equality and opportunity through social guarantees: new approaches to public policy and the reali-zation of rights / Estanislao Gacitúa-Marió, Andrew Norton, and Sophia V. Georgieva, editors.p. cm. — (Nuevas fronteras de la política social)Incluye referencias bibliográcas e índicesISBN 978-0-8213-7883-0 (pbk.)—ISBN 978-0-8213-7963-9 (electrónico) 1. Política social. 2. Globalización –aspectos sociales. I. Gacitúa-Marió, Estanislao. II. Norton, Andrew, 1965- III. Georgieva, Sophia V.HN18.3B85 2009320.609172’4—dc22

2009019925

* Este número corresponde al ISBN y al eISBN respectivamente para la versión impresa en inglés y para la versión digital en inglés.


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En muchos países en desarrollo, la combinación de las actuaciones del Estado, las imperfeccionesdel mercado y las persistentes desigualdades estructurales han minado la efectividad de la políticasocial. Para superar estas dicultades, la política social debe ir más allá de los enfoques conven -cionales de provisión de servicios y perseguir el logro de los objetivos del desarrollo: igualdad deoportunidades y justicia social. Esta colección ha sido creada para promover el debate entre losmiembros del sector del desarrollo, representantes políticos y académicos; y a su vez, ampliar la

comprensión sobre los desafíos de la política social en el contexto de los países en desarrollo.Los libros de esta colección están vinculados a la Estrategia de Desarrollo Social del Banco

Mundial. Esta estrategia se enfoca al fortalecimiento ciudadano transformando las institucio-nes para hacerlas más inclusivas, exibles y responsables. Esto implica la transformación de losindividuos y beneciarios en ciudadanos con derechos y responsabilidades. Los temas tratadosen esta colección incluyen la igualdad y el desarrollo; los activos y medios de vida; la ciudadanía y la política social basada en derechos; así como las dimensiones sociales de las infraestructuras y el cambio climático.

Títulos incluidos en la colección:

• Assets, Livelihoods, and Social Policy ( Activos, medios de vida y política social).• Building Equality and Opportunities Through Social Guarantees: New Approaches to Pu- blic Policy and the Realization of Rughts (Construyendo igualdad de oportunidades a través de garantías sociales: Nuevos enfoques de política social y cumplimiento de los derechos).• Inclusive States: Social Policy and Structural Inequalities (Estados inclusivos: Política social y desigualdades estructurales).• Institutional Pathways to Equity: Addressing Inequality Traps (Caminos institucionales ha-cia la igualdad: corrigiendo las trampas de la desigualdad).

Anis A. Dani Editor de la colección

Asesor, Política Social


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ÍNDICE

Prólogo

Sobre los editores

Sobre los autores

Agradecimientos

Abreviaturas

Capítulo 1. Introducción: política social, ciudadanía y ejercicio de los derechos Andrew Norton, Estanislao Gacitúa-Marió, y Sophia V. Georgieva

PARTE I. PERSPECTIVAS DE POLÍTICA SOCIAL BASADAEN LOS DERECHOS HUMANOS

Capítulo 2. Aumento de la inclusión social a través de las garantías sociales Estanislao Gacitúa-Marió y Andrew Norton

Capítulo 3. Gobernabilidad democrática y creación de instituciones para el desa-rrollo de políticas de inclusión social: la experiencia latinoamericana

Estanislao Gacitúa-Marió, Sophia V. Georgieva y Leonardo Moreno

Capítulo 4. Política social integral para una globalización inclusiva y sostenible Steen Lau Jorgensen y Rodrigo Serrano-Berthet

PARTE II. IMPLANTACIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES CON ENFOQUE DE

DERECHOS: EJEMPLOS EN EL CARIBE, AMÉRICA LATINA Y SUDÁFRICA

Capítulo 5. Implantación de garantías sociales: el Régimen de Garantías Explí-citas en Salud de Chile

Leonardo Moreno y Mauricio Rosenblüth

Capítulo 6. El papel de los tribunales en el cumplimiento de los derechos en ma-teria de vivienda y salud: el caso de Sudáfrica

Sibonile Khoza

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ÍNDICE 7

Capítulo 7. Fomento de la equidad social: Bolivia, Ecuador y Perú Sophia V. Georgieva, Enrique Vásquez, Gover Barja, Fernando García Serrano y Ramiro Larrea Flores

Capítulo 8. Logro de la ciudadanía igualitaria e inclusiva a través de la políticasocial: los casos de Jamaica y San Cristóbal y Nieves

Rachel Hannah Nadelman, Lavern Louard-Greaves y Carol Watson Williams

Capítulo 9. Persiguiendo una política social integral: el caso de Uruguay Fernando Filgueira, Sophia V. Georgieva y Sergio Lijtenstein

Capítulo 10. El camino hacia la paz a través de la construcción de ciudadanía:garantía del derecho a la salud y a la educación en Colombia

Flávia Carbonari y Jorge E. Vargas

Índice analítico

CUADROS1.1. Las dimensiones de las garantías sociales: resumen3.1. Política social en América Latina: una perspectiva histórica4.1. Cuatro funciones esenciales desempeñadas por las redes de protección4.2. Nuevas fronteras en la política social4.3. Redistribución de recursos entre la población menos necesitada5.1. Mecanismos de reparación: el papel de la Superintendencia de Salud

FIGURAS4.1. Marco de análisis de la política social globalizada4.2. Economías y regiones seleccionadas, clasicadas según el régimen de bienestar

TABLAS1.1. Matriz de los ámbitos y dimensiones de una garantía social2.1. Ámbitos y subdimensiones de una garantía social5.A.1. Enfermedades incluidas en el GES, según la etapa de ampliación de la lista5.B.1. Aspectos legales, institucionales, instrumentales y nancieros del GES en Chile5.B.2. Gasto en el GES basado en las asignaciones presupuestarias5.B.3. Ámbitos de gasto en el presupuesto del GES en función de las asignaciones6.A.1. Características de las garantías sociales de la vivienda y de la salud en Sudáfrica

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PRÓLOGO

Esta obra es el producto de la colaboración entre el Banco Mundial y un gran número de insti-tuciones, entre las que se incluyen la Organización de Estados Americanos y la Fundación Su-peración de la Pobreza de Chile, la cuales han conanciado el trabajo aquí presentado. Aunqueen este prólogo no procede detallar todas las personas que han contribuido en la elaboración dela obra, quisiera comenzar resaltando el carácter colaborativo de este trabajo y agradeciendo atodos nuestros colegas su implicación.

Se presenta un enfoque innovador de política social que, creemos, puede llegar a transfor-mar la capacidad de los Estados para implementar políticas que fomenten la igualdad de opor-tunidades entre los ciudadanos. El enfoque se construye en torno a un marco de garantías so-ciales que enfatiza las múltiples dimensiones de la provisión de servicios y la plena efectividadde los derechos. El enfoque de garantías sociales transforma los derechos abstractos en norma-tivas bien denidas que se pueden utilizar como marco para establecer una política pública querinda cuentas a los ciudadanos. Se subraya que el pleno cumplimiento de los derechos socia-les no sólo requiere prestar atención a las dimensiones de acceso, sino también a la calidad, laprotección nanciera y la disponibilidad de mecanismos de reparación. Las garantías socialesrefuerzan el concepto de ciudadanía mediante la importancia otorgada a los mecanismos polí-ticos y los procesos democráticos requeridos para denir y sustentar estas normativas. Es im -prescindible realizar un riguroso análisis de los recursos públicos disponibles, de la perspectivaadoptada por las instituciones, de los enfoques programáticos y del marco legal en vigor, parareforzar la provisión de garantías sociales y para asegurar que los servicios prometidos puedenprestarse a toda la población.

En esta obra se examinan el qué y el cómo respecto a la mejora de la provisión de servicios;en otras palabras, las modicaciones necesarias para lograr un cambio político que favorezcaa los más pobres. La implantación de la reforma del sector de la salud a través de las garantíasexplícitas en el caso de Chile es un ejemplo que demuestra el fuerte potencial de una política

de garantías sociales para lograr el apoyo de un amplio espectro de grupos políticos y sociales.En la serie de casos estudiados, la obra demuestra que el enfoque de garantías sociales se puedeaplicar en distintos sectores, entre los que se incluyen la vivienda y la protección social. La ma- yoría de los casos son estudios realizados en América Latina y el Caribe. El caso de Sudáfrica seha incluido para ilustrar la manera tan innovadora en la que el Estado sudafricano ha modica-do su compromiso constitucional para hacer efectivo el derecho a la vivienda.

En resumen, presentamos este material con el objeto de sugerir a las comunidades políti-cas un nuevo y práctico enfoque para promover la mejora de los servicios y la igualdad de opor-tunidades, así como para reforzar los derechos de los ciudadanos a través de la política social. El


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10 PRÓLOGO

enfoque de las garantías sociales favorece un contrato social mejor denido y más fuerte entrelos ciudadanos y el Estado. A la larga, un enfoque de política social más integral, como el pro-pugnado por el enfoque de las garantías sociales, puede también fortalecer la gobernabilidaddemocrática.

José Miguel Insulza Secretario General

Organización de Estados Americanos


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SOBRE LOS EDITORES

Estanislao Gacitúa-Marió es especialista en Desarrollo Social en el Departamento de Desa-rrollo Ambiental y Socialmente Sostenible de la Región de América Latina y el Caribe del BancoMundial. El Dr. Estanislao Gacitúa-Marió tiene un máster y un doctorado en Sociología (Desa-rrollo Internacional) y una amplia experiencia en asuntos relacionados con el análisis social, eldesarrollo comunitario, la pobreza, la exclusión y la política social.

Andrew Norton está especializado en Ciencias Sociales en el Departamento de Desarrollo Am- biental y Socialmente Sostenible de la Región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial.Tiene un doctorado en Antropología, basado en el trabajo de campo en el ámbito rural en Malí, y ha ocupado diferentes puestos en Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido(DFID por sus siglas en inglés) y en el Instituto para el Desarrollo de Ultramar (ODI por sussiglas en inglés). Ha trabajado extensamente en diversos ámbitos, entre los que se incluyen elanálisis de la pobreza, la protección social, las cuestiones sociales y el cambio climático, los en-foques de derecho en el desarrollo y las políticas de los procesos presupuestarios.

Sophia V. Georgieva es consultora en el Departamento de Desarrollo del Banco Mundial, endonde trabaja en asuntos relacionados con el análisis social, el impacto social de los proyectosde desarrollo y los enfoques de derechos en la política social. Tiene un máster en estudios deEuropa del Este, Rusia y zonas euroasiáticas por la Georgetown University, una licenciatura deRelaciones Internacionales y estudios de paz/conictos en la Colgate University.

Leonardo Moreno es el director ejecutivo de la Fundación Superación de la Pobreza con sedeen Santiago, Chile. Ha sido consejero legal y jefe de departamento en el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile (entre 1990 y 1994), en el Ministerio de Bienes Nacionales (entre 1994 y1995) y en el Ministerio de Planicación (entre 2001 y 2002). Leonardo Moreno ha dirigido va -

rias consultorías para el Banco Mundial y las Naciones Unidas y ha participado en la elaboraciónde los Objetivos de Desarrollo del Milenio y el Informe de Derechos Humanos de Chile de losaños 1990 a 2002. Es licenciado en derecho, Máster en Gobernabilidad y Desarrollo Humano dela Universitat Oberta de Catalunya y Doctorando en Derecho y Políticas Públicas por la Univer-sidad Ponticia de Comillas, España.


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SOBRE LOS AUTORES

Gover Barja es el director del Máster de Gestión y Políticas Públicas en la Universidad CatólicaBoliviana (UCB). Doctorado en Economía, imparte clases de Macro y Microeconomía del De-sarrollo y Econometría Aplicada. El Dr. Barja ha dirigido varios estudios de investigación parael Sistema de Regulación Sectorial Boliviano, el Banco Mundial y el Banco Interamericano deDesarrollo. Ha realizado numerosas publicaciones sobre las reformas estructurales en Bolivia y sus efectos en el espectro político, en la economía y en el bienestar. Un gran número de agen-cias internacionales han publicado su trabajo: la Comisión Económica para América Latina y el

Caribe; el Centro para el Desarrollo Global (CGD, por sus siglas en inglés); Instituto Mundial deInvestigaciones de Economía del Desarrollo o el Instituto Norte-Sur.

Flávia Carbonari es consultora en el Departamento de Desarrollo Ambiental y SocialmenteSostenible de la Región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial. Con un Máster enEstudios Latinoamericanos por la Georgetown University y licenciada en Periodismo y Rela-ciones Internaciones en la Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, Brasil, comenzó sucarrera en el Banco Mundial en 2007.

Fernando Filgueira ha publicado un extenso número de estudios académicos y varios libros,recopilados y publicados en Europa, Estados Unidos y varios países latinoamericanos. Su trabajo se centra principalmente en los modelos de desarrollo socioeconómicos, la evolución delos sistemas de bienestar y las políticas sociales, la pobreza, las estructuras familiares y sociales, y la evaluación de las políticas sociales. Obtuvo un doctorado en sociología en la NorthwesternUniversity. Hasta diciembre de 2008, fue Director del Área de Gestión y Evaluación del Esta-do, dependiente de la Ocina de Presupuesto y Planeamiento de la Presidencia de la RepúblicaOriental del Uruguay. En enero de 2009, se le nombró especialista sénior de la División de Desa-rrollo Social de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de la ONU.

Fernando García Serrano es profesor e investigador de antropología en la Facultad Latinoa-mericana de Ciencias Sociales, en el Instituto de Investigaciones Internacionales y de la De-fensa y en la Ponticia Universidad Católica del Ecuador. Tiene un Máster en antropología dela Universidad Iberoamericana, México, y ha impartido clases en diferentes universidades enBolivia, México, Perú y España. Sus áreas de investigación se centran en la antropología política,la diversidad cultural y étnica, la identidad y los movimientos sociales, así como en la antropo-logía legal. Sus publicaciones más recientes son: El Derecho a Ser: diversidad, identidad y cambio.Etnografía jurídica indígena y afroecuatoriana (2004), y Los Pueblos Indígenas del Ecuador: derecho y

bienestar. Informe alternativo sobre el cumplimiento del Convenio 169 de la OIT (2007).


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SOBRE LOS AUTORES 13

Steen Lau Jorgensen es el Director de Desarrollo Humano de la Región del Medio Oriente yNorte de África del Banco Mundial. Antes de ostentar este puesto, trabajó, durante siete años,como director de Desarrollo Social del Banco Mundial. Steen Lau Jorgensen, de nacionalidaddanesa, ha ocupado varios puestos de dirección en el Banco desde que se unió a la institución en

1985. Ha trabajado en cuestiones de salud, educación, desarrollo social y pobreza en las regionesde América Latina y África. Tiene un posgraduado de Económicas en la University of Aarhus,Dinamarca.

Sibonile Khoza es el director de relaciones intergubernamentales y responsabilidades consti-tucionales de la Unidad de Desarrollo de Políticas del Departamento de Western Cape Premieri,Sudáfrica. Con anterioridad, fue investigador sénior y coordinador del Proyecto de DerechosSocioeconómicos del Centro de Asistencia Jurídica de la Universidad de Western Cape. Escri- bió, dirigió, ejerció presión y presentó mundialmente este último trabajo sobre los derechos so-

cioeconómicos, en concreto, sobre el derecho a una buena alimentación. Ha estado implicado ydirigió algunos de los casos judiciales más relevantes sobre el derecho a la asistencia sanitaria ya una vivienda; casos en los que el Centro de Asistencia Jurídica participó, dada su estrecha rela-ción con los tribunales.

Ramiro Larrea Flores, investigador sobre desarrollo social y política social, ha colaborado en varios estudios llevados a cabo por el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo yel Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Ha ocupado el cargo de director ejecutivo del Centro de Planicación y Estudios Sociales de Ecuador entre 1996 y 2002. Ramiro LarreaFlores es licenciado en Economía Agraria por la Ponticia Universidad Católica de Ecuador yposgraduado en Empoderamiento Comunitario e Inclusión Social, programa impartido por elInstituto del Banco Mundial.

Sergio Lijtenstein ha ocupado el puesto de Director Ejecutivo del Instituto de Investigación yDesarrollo de Uruguay desde noviembre de 2006. En septiembre de 2008, asumió el cargo de larecién creada Secretaría Técnica sobre Movilidad, Migración Interna y Distribución Espacial dela Población, dependiente de la Ocina de Planeamiento y Presupuesto de Uruguay. Es, además,investigador del Programa de Investigación sobre Integración, Pobreza y Exclusión Social dela Universidad Católica de Uruguay. Sergio Lijtenstein es licenciado en Sociología por la Uni-

versidad de la República, Uruguay, y ha obtenido una certicación especial en metodologías ytécnicas demográcas de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Su trabajo secentra principalmente en la política social, desarrollo social, pobreza y educación.

Lavern Louard-Greaves es un investigador y analista de desarrollo social independiente. Hasido analista de política social del gobierno de San Cristóbal y Nieves entre 1999 y 2007, con la

i Policy Development Unit of the Department of the Western Cape Premier.


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14 SOBRE LOS AUTORES

responsabilidad de coordinar y dirigir las evaluaciones sobre la pobreza del país. Tiene un Más-ter en Estudios de Desarrollo y es licenciado en Sociología y Psicología.

Rachel Hannah Nadelman es analista de desarrollo social en el Departamento de Desarrollo

Sostenible en América Latina y el Caribe del Banco Mundial. Es licenciada en Relaciones Inter-nacionales por la New School y licenciada en Literatura Comparada por la Brown University. Antes de comenzar su andadura en el Banco Mundial en 2007, Rachel Hannah Nadelman orien-tó su trabajo de campo y sus investigaciones al desarrollo comunitario y a las oportunidadeseconómicas de las mujeres en África Oriental, América Latina y Estados Unidos.

Mauricio Rosenblüth es el Director de Propuestas País de la Fundación Superación de laPobreza en Chile. Ha dirigido y supervisado varios estudios en Chile; entre los que cabe citarUna propuesta para actualizar la canasta de satisfacción de necesidades básicas y Voces de la

pobreza. Mauricio Rosenblüth es licenciado en Sociología por la Universidad de Chile y ha com-pletado sus estudios de posgrado de Evaluación de Impacto Ambiental en la Facultad Latinoa-mericana de Ciencias Sociales, en el Foreign Policy Research Institute, así como de Economía Ambiental en el Instituto de Ecología Política de Chile. Imparte clases de Política Social y Po- breza en la Universidad Alberto Hurtado y la Universidad de Chile.

Rodrigo Serrano-Berthet es especialista sénior de Desarrollo Social en la Región de AméricaLatina y el Caribe del Banco Mundial. Tiene un máster y un doctorado de Política Pública y De -sarrollo Internacional por el Massachusetts Institute of Technology y una licenciatura en Socio-logía en la Universidad de Buenos Aires. Sus investigaciones se centran en el desarrollo partici-pativo y la gobernabilidad democrática, el capital social y la cohesión social, y la prevención de ladelincuencia y la violencia. Antes de comenzar su carrera en el Banco Mundial en 2003, RodrigoSerrano-Berthet trabajó como consultor internacional de varias organizaciones de desarrollo.

Jorge E. Vargas estudió tanto Psicología como Sociología. Tienen un máster en Económicas y,en la actualidad, prepara el doctorado en Ciencias Sociales. Ha ocupado el cargo de viceminis-tro y ministro de Planicación en Colombia. Desde 1990, ha sido consultor en diversas agenciasmultilaterales. Está especializado en los enfoques de derechos humanos para lograr el desarro-llo nacional y en el diseño de políticas económicas con gran impacto social.

Enrique Vásquez es profesor de Economía en la Universidad del Pacíco, en Lima, Perú. Hasido consejero en la Presidencia del Consejo de Ministros, el Ministerio de Salud y la Presiden -cia de Perú. Ha dirigido además varios estudios de investigación, de carácter internacional, sobre política social nanciados por el Banco Mundial, el Fondo de Naciones Unidas para la Infan-cia, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Agencia de los Estados Unidos para el DesarrolloInternacional, la Cooperación Suiza o el gobierno de Perú. Enrique Vásquez obtuvo un docto -rado en Ciencias Políticas y tiene un máster de Política Pública por la Oxford University, ReinoUnido, así como una licenciatura en Económicas por la Universidad del Pacíco.


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SOBRE LOS AUTORES 15

Carol Watson Williams es consultora de proyectos de investigación de política social. Conamplia experiencia en la investigación de la política social y el desarrollo en Jamaica, fue res-ponsable de investigación política en el Instituto de Planicación de Jamaica, en donde dirigióla Encuesta de Condiciones de Vida de Jamaica. Su trabajo se orienta a la mejora de la educación

infantil; en concreto, se centra en cómo las cuestiones relacionadas con la exclusión afectan a laconstrucción social de la identidad parental y en las oportunidades vitales de los niños.


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AGRADECIMIENTOS 17

dan la obra, o en el desarrollo de las ideas expuestas en este estudio. Thelma Gómez y TomásRosada de la Universidad Rafael Landívar de Guatemala han preparado el caso de Guatemala.Sirley González y Francisco Palau de Paraguay han colaborado en el informe de Paraguay. Lo -uise Haagh (Universidad de York) elaboró este informe a partir del trabajo llevado a cabo en el

Taller Internacional de Consulta Técnica “Desafíos de las Políticas de Desarrollo Social en las Américas”, celebrado en Asunción, Paraguay, en junio de 2008. Rosana Martinelli y Julie Nur-se, del Departamento de Desarrollo Social y Empleo de la OEA, han sido de gran ayuda por elapoyo mostrado. Jacqueline Mazza y Claudio Santibáñez, del BID, y Carmen Artigas, GabrielaSalgado y Ana Sojo, de la CEPAL, han participado en el desarrollo de los primeros anteproyectos y han proporcionado valiosos comentarios. Gerard Howe, Jennie Richmond y Kemi Williamsdel DFID han sido imprescindibles para gestionar las colaboraciones en las que se ha apoyadogran parte del trabajo. Queremos agradecer también a Clare Ferguson del DFID por sus valiosasobservaciones y aportaciones a lo largo de la elaboración de este estudio.

Numerosos colegas del Banco Mundial nos han apoyado y nos han ayudado a denir mejorlos conceptos y a desarrollar con mayor detalle las ideas presentadas en el libro. Entre ellos,queremos agradecer la colaboración de Ramón Anría, Tomoko Kato, Lisandro Martín, GracieOchieng, William Reuben, Yoshinori Suzuki y Nazumi Takeda, ya que han trabajado con noso-tros en las diferentes etapas de esta publicación. Queremos agradecer especialmente la colabo-ración de Anis A. Dani, a cargo de la edición, ya que nos animó a completar este trabajo.

Durante el proceso, los estudios de los distintos casos y los informes que han acabado com-poniendo este libro se presentaron y discutieron en diferentes eventos, tanto locales comoregionales. Entre estos eventos, cabe destacar: el Seminario Intergubernamental “Coopera-ción para el Desarrollo”, organizado por la Embajada de Chile en Sudáfrica en enero de 2007;el Taller sobre garantías explícitas en la implementación de los derechos económicos, sociales y culturales en América Latina y el Caribe, organizado por la CEPAL, que tuvo lugar en Chileen abril de 2007; la Segunda Reunión Ordinaria de la Comisión Interamericana de DesarrolloSocial (CIDES), organizada por la OEA, que se celebró en Washington DC en octubre de 2007;el Taller Internacional de Consulta Técnica “Desafíos de las Políticas de Desarrollo Social enlas Américas”, patrocinado por el Banco Mundial y la OEA en colaboración con la Secretaríade Acción Social (SAS) de Paraguay, que tuvo lugar en Asunción, Paraguay, en junio de 2008; laPrimera Reunión de Ministros y Altas Autoridades de Desarrollo Social de la OEA: ProtecciónSocial y Gobernabilidad Democrática en las Américas, nanciada por la OEA y por el Ministerio

de Planicación de Chile, que se celebró en Reñaca, Chile, en julio de 2008; la Conferencia delCaribe sobre Cooperación Horizontal en Protección Social, organizada por la OEA y celebradaen Trinidad y Tobago en septiembre de 2008.

Estamos realmente agradecidos por toda la ayuda brindada por todas estas personas y pormuchas otras. Sin el intercambio de ideas que tuvo lugar en todos estos eventos, no habríamosreunido la fuerza necesaria para llevar a cabo este trabajo.


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ABREVIATURAS

BCLR Repertorio de jurisprudencia constitucional de Butterworths(ButterworthsConstitutional Law Reports)

CARICOM Comunidad del Caribe

CSEC Certicado de educación secundaria del Caribe

FONASA Fondo Nacional de Salud (Chile)

FSP Fundación Superación de la Pobreza (Chile)

PIB Producto interior bruto

VIH/SIDA Virus de la Inmunodeciencia Humana/ Síndrome de Inmunodeciencia Adquirida

SIS Seguro Integral de Salud (Perú)

IS APREs Instituciones de salud previsional

JSLC Encuesta de Condiciones de Vida en Jamaica (Jamaica Survey of LivingConditions)

KMA área metropolitana de Kingston (Kingston Metropolitan Area)

ONG Organización no gubernamental

OEA Organización de los Estados Americanos

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

OECS Organización de Estados del Caribe Oriental (Organization of Eastern Ca-ribbean States)

PANES Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (Uruguay)

AISP Análisis del Impacto Social y sobre la Pobreza

GES Régimen de Garantías Explícitas en Salud

SA Repertorio de jurisprudencia de Sudáfrica (South African Law Reports)

DS Decreto Supremo

SGSSS Sistema General de Seguridad Social en Salud (Colombia)


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ABREVIATURAS 19

SISBEN Sistema de Identicación de Potenciales Beneciarios de Programas So-ciales (Colombia)

TAC Campaña Acción pro Tratamiento (Sudáfrica) (Treatment Action Cam-paign)

SUMI Seguro Universal Materno Infantil (Bolivia)IVA impuesto sobre el valor añadido

Todas las cantidades se presentan en dólares americanos a no ser que se especique lo contrario.


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Introducción: política social, ciudadanía y ejercicio de los derechos

Andrew Norton, Estanislao Gacitúa-Marió y Sophia V. Georgieva

CAPÍTULO 1

La comprensión contemporánea del vínculo entre el bienestar social y la política se fundamen-ta en la visión de T. H. Marshall, quien arma que una ciudanía efectiva necesita no sólo de una voz política y de protección jurídica, sino que también requiere un cierto nivel de seguridad so-cioeconómica (Marshall 1965). Este libro examina y documenta un enfoque que se rige, sin lugara dudas, por el modelo identicado por Marshall. El enfoque de las garantías sociales pretendeconstruir una dimensión de ciudadanía respaldada por la satisfacción de los derechos económi-cos y sociales. En esencia, el enfoque de las garantías sociales toma los conceptos abstractos delos derechos y los convierte en normas concretas y benecios que los ciudadanos pueden exigir.

El concepto de “contrato social” aparece con frecuencia en este estudio. Se cree que el pro-ceso para crear y negociar un consenso entre los distintos grupos sociales y políticos sobre losdetalles de las garantías, se puede utilizar para reconstruir o reforzar distintos elementos delcontrato social. De hecho, el concepto de contrato social comprende dos ideas diferentes peromuy relacionadas entre sí: un contrato de gobierno y un contrato de sociedad (Barker 1962). Elcontrato de gobierno contempla que el Estado se basa en un acuerdo entre los gobernantes ylos gobernados. El concepto de garantía social se puede considerar un elemento del contratosocial, ya que el acuerdo sobre las condiciones que el sector público pueda proveer (y nanciar),

en un momento concreto, representan una parte central del contrato de gobierno.En algunos apartados de esta publicación, los autores hacen también referencia al “pacto

scal y social”. Se puede entender este concepto como un elemento del contrato de gobiernoque incluye las responsabilidades mutuas de los ciudadanos y del Estado para recaudar y utili-zar las rentas públicas en los programas de política social. Por lo tanto, en este estudio se pre-sentan las garantías sociales no sólo como un marco fundamental para la toma de decisionestecnocráticas, sino también como el escenario perfecto para el diálogo social.

De manera más amplia, las garantías sociales permiten que los ciudadanos ostenten mayorpoder al existir unas normas denidas, que establecen un claro procedimiento de reclamo, en lo


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INTRODUCCIÓN: POLÍTICA SOCIAL, CIUDADANÍA Y EJERCICIO DE LOS DERECHOS 21

que a la política pública se reere. Van Gusteren (1978:29) resaltó que la amenaza que suponen losreclamos legales representa una respuesta parcial al logro de los derechos económicos y sociales. Argumenta que “lo que los clientes de un estado de bienestar necesitan para poder actuar comociudadanos, son estrategias burocráticas y profesionales”. Además de proporcionar vías para esta-

blecer un orden de prioridades políticas conforme a los principios de equidad, las garantías socialespueden aportar a los ciudadanos estas estrategias, al crear un entendimiento común sobre las res-ponsabilidades especícas de los diferentes organismos implicados en cuestiones sociales.

El resto de la obra se divide en dos partes. La primera parte examina varios razonamientosque ayudan a formular el enfoque de la política social (en gran parte a través del concepto degarantías sociales), basado en los derechos humanos, y también ayudan a situar el mismo en uncontexto más extenso, en cuanto a las diferentes tendencias contemporáneas de política social.La segunda parte del libro comienza con el estudio clave de un caso que sustenta nuestra visiónde la naturaleza y el potencial del enfoque de las garantías sociales. Este ejemplo se puede consi-

derar como una metodología práctica para el diseño y la implantación de políticas: las reformasllevadas a cabo en el sector de la salud en Chile desde 2001 a través del Régimen de GarantíasExplícitas en Salud (GES). Asimismo, la segunda parte se completa con la presentación de cier-tos casos que exploran la posibilidad de utilizar el enfoque de las garantías sociales como unaherramienta de evaluación, análisis y seguimiento.

A modo de introducción, este primer capítulo pretende proporcionar un resumen de los con-ceptos clave que aparecen en el resto del libro; respaldar estos conceptos con bibliografía sobrepolítica social, derechos humanos y desarrollo; situar las contribuciones de los distintos capí-tulos en una síntesis general y ofrecer algunas conclusiones sobre la implicación de este trabajopara el desarrollo y la implementación de políticas sociales en los países en vías de desarrollo.

Política social, derechos humanos y desarrollo

En la última década, ha surgido un interés cada vez mayor por el nexo de unión entre la políticasocial y el refuerzo de la integración social y la ciudadanía. Esta preocupación se ve reejada enel aumento de publicaciones en las que se estudian las implicaciones prácticas de este vínculo(como ejemplo cabe citar Kabeer [2005]; Dani y de Haan [2008]), así como en el compromi-so de importantes instituciones, relacionadas con el desarrollo, de explorar el signicado de

los derechos humanos con el objetivo de alcanzar un diálogo centrado en el desarrollo (DFID2000; Daniño 2006; OCDE/CAD 2006).

Esta publicación reúne una serie de reexiones e investigaciones empíricas que analizannuevos enfoques de política social en países en vías de desarrollo, con el claro objetivo de re-forzar los conceptos de ciudadanía y derechos. Tiene su origen en un trabajo conjunto entre laFundación Superación de la Pobreza de Chile (FSP), la Organización de Estados Americanos y el Departamento de Desarrollo Social del Banco Mundial. Tal y como se ha apuntado ante-riormente, la característica principal de este trabajo es la exploración de diferentes enfoquesinnovadores que promuevan la inclusión social, a través de un desarrollo político, bajo el marco


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22 CONSTRUYENDO IGUALDAD DE OPORTUNIDADES A TRAVÉS DE GARANTÍAS SOCIALES

de las “garantías sociales” (Banco Mundial 2008; Banco Mundial/OEA 2008). El foco geográcode la mayor parte del material presentado corresponde al continente americano, en concreto América Latina y el Caribe. No obstante, en algunas partes de este libro se han tomado comoreferencia comparativa regiones fuera de este perímetro (capítulo 4) y, en otras, además, se es-

tudia la experiencia en Sudáfrica (capítulo 6).El punto de partida de este trabajo fue la inquietud explícita por lograr la implementación

de políticas sociales basadas en los derechos humanos. El concepto de política social puede de-nirse de distintas maneras. La gran diferencia reside entre los modelos que ven la política socialcomo “políticas referidas a áreas sociales” y los modelos que la ven como un conjunto confor-mado por una serie de materias en el ámbito de la equidad, distribución, justicia social y segu-ridad laboral (Deacon et al. 2003; Moser y Dani 2008). En el último modelo, la política social vamás allá de las áreas sociales y genera una relación muy cercana con las políticas económicas. Enesta última interpretación, se basa este estudio.

Una política social basada en los derechos reúne tres características primordiales: (1) la de-nición y la divulgación de los derechos, prestaciones sociales y marcos normativos que permitana los ciudadanos responsabilizar a los representantes políticos y a los proveedores de serviciosdel correcto suministro de política social; (2) la obligación de aplicar de manera equitativa losderechos especícos, las prestaciones sociales y las normativas y (3) la existencia de mecanismosde reparación, a los que los ciudadanos puedan recurrir si no les es posible acceder a un bene-cio especíco. Los derechos se pueden considerar demandas legítimas que originan obligaciones ydeberes correlativos. En esta categoría nos interesan principalmente los derechos humanos uni- versales –esto es, un derecho inherente a todos los seres humanos, sin importar a que familia,grupo, religión, comunidad o sociedad pertenecen (Moser y Norton, 2001). La mayoría de losderechos humanos se aplican a nivel individual; pero, a veces, el mismo valor y dignidad para to-das las personas sólo puede ser asegurado, a través del reconocimiento y protección de los dere-chos individuales como parte de un grupo (Naciones Unidas 2006). En la práctica, los DerechosHumanos son entendidos como demandas de tipo moral, político o legal que tienen como basecomún la humanidad. El sustento normativo en el que se basa el Sistema de las Naciones Unidaspara la promoción y protección de los Derechos Humanos comprende tanto obligaciones legalesinternacionales, como obligaciones internacionales de tipo político/ético.

El presente estudio se centra en los principios que hay detrás de un enfoque basado en losderechos humanos (equidad, transparencia, rendición de cuentas y reparación), más que en los

detalles de los instrumentos legales y éticos del régimen de los derechos humanos con carác-ter mundial. A rasgos generales, nuestro objetivo sería el sistema político y administrativo másque el sistema legal. Sin embargo, en algunos capítulos (en particular en el capítulo 6 en el quese trata el caso de Sudáfrica), se explica el papel de los tribunales en referencia a los derechoseconómicos y sociales y las condiciones bajo las cuales, el uso de la vía judicial en la búsquedade reparación y compensación puede resultar dinámica y eciente. Tal y como armó van Gus-teren (1978), el concepto de los derechos humanos es parte de una familia de conceptos direc-tamente relacionada con el lugar que ocupa el individuo en el sistema político y, por lo tanto,forma parte del lenguaje de la ciudadanía.


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Enfoque de las garantías sociales en la negociación de cambios políticos

El enfoque de las garantías sociales, detallado en el segundo capítulo de esta publicación, com-prende una serie de características esenciales a la hora de implementar una política social, cuyo

objetivo sea reforzar el concepto de ciudadanía, a través del ejercicio de derechos. En primerlugar, este enfoque dene el contenido especíco de unos derechos abstractos según las carac-terísticas de la prestación de servicios. La taxonomía de las sub-garantías que se exponen en elcapítulo 2 comprende la dimensión de acceso, de calidad, de protección nanciera, de revisión y participación y de reparación (ver cuadro 1.1). De esto modo, se enmarcan, de una maneraholística, las expectativas de los ciudadanos sobre un derecho y se evitan situaciones en las quela rápida expansión del derecho de acceso, puede disminuir la capacidad de las institucionesproveedoras para mantener la calidad del servicio.

La segunda característica del modelo de garantías sociales es que define claramente

las normas mínimas y las prestaciones que se deben proveer. Los mecanismos de “revisióncontinua” de estas normas y prestaciones dentro del marco de las garantías sociales, sonmuy importantes. Asimismo, el principio de “cumplimiento progresivo” también es esen-cial dentro de la arquitectura normativa de los derechos económicos y sociales. Según esteprincipio, los gobiernos, con el paso de tiempo, deberían ser proactivos para reforzar la ex-tensión de los derechos o, según el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales yCulturales, “deberían adoptar medidas para lograr progresivamente, la plena efectividad delos derechos aquí reconocidos…. hasta el máximo de los recursos de que disponga” [ACNU -DH 1976, art. 2]). No obstante, el principio de cumplimiento progresivo puede introducir unelemento de oscuridad en el nivel real de cumplimiento, que se espera en un momento dado.El cumplimiento progresivo puede convertirse en una vía de escape en lo que a las obligacio-nes públicas se refiere en la consecución de los derechos económicos y sociales (Norton yElson 2002).

La propia naturaleza del marco de las garantías sociales enfoca este problema de tres ma-neras relevantes. La primera requiere que las obligaciones inmediatas se especiquen en re -lación a los derechos económicos y sociales. En segundo lugar, la revisión continua precisa unproceso claramente denido para asegurar que las normativas y las prestaciones puedan serprovistas, conforme a la organización institucional y los recursos nancieros disponibles. Lacontinua revisión del cumplimiento de la normativa en contraposición al entorno económico

e institucional, refuerza el principio de cumplimiento progresivo. Si este proceso funciona,debería evitar algunos de los ya conocidos efectos contrarios en los mecanismos de presta-ción de servicios, en concreto la tendencia a proveer servicios restringidos de alto nivel; sólodisponibles para aquellos que tienen la inuencia, los contactos o los recursos necesariospara reclamarlos de manera efectiva. En último lugar, el proceso para alcanzar un acuerdosobre el nivel de las garantías asumibles en un momento determinado, crea un espacio de dis-cusión pública acerca de los derechos sociales de los ciudadanos; un espacio que refuerza lagobernabilidad democrática de la política social al brindar la oportunidad a los individuos y alos grupos de manifestar sus preocupaciones.


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Resumen de las dimensiones de las garantías sociales:

En el capítulo 2 se detalla la taxonomía de los componentes de una garantía social.Existen dos ejes principales en esta taxonomía; la división en sub-garantías y elanálisis del ámbito político (legal, institucional, instrumental y nanciero) querespalda su implementación. El marco de sub-garantías adoptado en este volu-men es el siguiente:

• Sub-garantía de acceso: asegura que cualquier individuo tiene acceso ade-cuado a los servicios garantizados durante el tiempo que le sea necesario.Constituye el eje principal de una garantía social y se debe diseñar de tal

manera que promueva la igualdad y una mejor calidad de vida• Sub-garantía de calidad: asegura que los benecios sociales y los proce-dimientos para su prestación están denidos conforme a la normativa decalidad establecida. Se precisan procedimientos de seguimiento y evalua-ción ordinarios y mecanismos para hacer públicos los resultados de estasevaluaciones.• Sub-garantía de protección nanciera: asegura que aquellas personas queno puedan asumir el coste de acceso a las prestaciones sociales (o recibirun servicio garantizado) puedan recibir estos benecios. Este acceso sealcanza gracias a un compromiso nanciero de recursos privados y públi-cos. Se denen además posibles contribuciones del Estado, de los bene -ciarios u otras instituciones, preferentemente en función de la situaciónsocioeconómica de los propios beneciarios.• Sub-garantías de revisión continua y participación: asegura que la garantíase revisa periódicamente en consonancia con la disponibilidad de recur-sos, los riesgos emergentes, el consenso político y social y los avancescientícos y tecnológicos más relevantes. Garantiza además que los ciu-dadanos puedan opinar sobre elementos clave en lo que a prestación deservicios se reere.

• Sub-garantía de reparación: asegura que cualquier individuo o grupo pue-da exigir el acceso a sus prestaciones sociales según las sub-garantías es-pecicadas. Los mecanismos de reparación requieren una clara deniciónde la situación en la que los ciudadanos pueden exigir acceso a los servi-cios y, además, una denición de las vías judiciales o administrativas porlas que estos reclamos pueden canalizarse y resolverse.

CUADRO 1.1


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Un tercer elemento signicativo en el enfoque de garantías sociales es su particular énfasisen las normativas de calidad y sistemas de reparación. El caso del régimen de Garantías Explí-citas en Salud (GES) en Chile en el capítulo 5 da buen ejemplo de ello. Esta “etnografía política”tan particular constituye el único intento claro y evidente que se ha llevado a cabo para alcanzar

el cambio político e institucional utilizando el modelo de garantías sociales. Aunque todavíano es posible disponer de una evaluación completa de los impactos de este programa, los au-tores presentan datos que sugieren que el programa ha fortalecido la ecacia, el rendimiento yla equidad en la prestación de servicios sanitarios. Un elemento clave en esta experiencia fue elpapel desempeñado por la Superintendencia de Salud; un organismo creado con el poder legalnecesario para asegurar el cumplimiento de las garantías sociales, tanto a través de proveedorespúblicos como de proveedores privados.

La cuarta y última dimensión relevante del enfoque de las garantías sociales, proporcionaun marco unicado para asegurar la equidad y la justicia en el suministro de servicios a todos

los segmentos involucrados en un sector especíco. Estos segmentos pueden englobar dife-rentes niveles de gobierno (local o nacional), así como el sector privado o el tercer sector. Elcontexto especíco en el que el GES se introdujo en Chile es un claro ejemplo de lo expuesto:en 2001, los responsables políticos tuvieron que enfrentarse a la segmentación en la prestaciónde asistencia sanitaria, ya que existían grandes diferencias entre los distintos grupos socialesen cuestiones de acceso y calidad. La población con bajos ingresos y de alto riesgo era atendidaen su mayoría por el sector público; mientras que los grupos con mayores ingresos o de bajoriesgo eran atendidos por el sector privado. Los autores del capítulo 5 denen la evolución delrégimen de las garantías sociales como la solución política para instaurar una normativa básicade equidad y responsabilidad en todo el sistema.

Políticas de Garantías Sociales

En el capítulo 3, los autores examinan el vínculo entre la política social y los procesos institucio-nales y políticos. La política social se percibe como un elemento clave del contrato social, querespalda la gobernabilidad democrática y el Estado. El enfoque de las garantías sociales refuerzala concepción de la política social, como factor clave del contrato social y la gobernanza demo-crática, al proporcionar un foro estructurado para la negociación de las expectativas fundamen-

tales de los ciudadanos, en asuntos de política social y prestación de servicios. Nuevamente, unclaro ejemplo es la reforma del sector sanitario en Chile. Durante el desarrollo del modelo delas garantías sociales, un comité interministerial condujo un extenso debate técnico y políticoque implicó a políticos, delegados sindicales y representantes de asociaciones profesionales delsector de la salud y del sector privado. Este comité, el cual representaba la rama ejecutiva delgobierno, presentó un proyecto de ley al congreso, antes de denir especícamente cada detallepor lo que se dejó cierta exibilidad para alcanzar consenso entre la coalición gobernante y losmiembros de la oposición. Algunos aspectos cruciales de la gestión de este proceso político sedetallan en el capítulo 5.


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Entendiendo el potencial político del concepto de las garantías sociales al comenzar el pro-ceso, el gobierno del presidente Ricardo Lagos lo aprovechó para obtener un apoyo muy relevante por parte del espectro político, de los ciudadanos y de otros representantes signicativos,lo que conllevó una redenición de los fundamentos del debate sobre la asistencia sanitaria. El

replanteamiento del enfoque de las garantías sociales sobrepasó de manera signicativa el nivelde enfrentamiento político habitual y logró un consenso, que se puede entender como parte delcontrato social. Es más, los intervinientes que podrían haberse opuesto a la reforma completa(debido a intereses en el sistema sanitario del sector privado, por ejemplo) acabaron partici-pando en las negociaciones.

El ejemplo de las reformas en materia de salud llevadas a cabo en Chile, demuestra que sepuede utilizar el enfoque de las garantías sociales como un elemento clave del diálogo, que favorezca un cambio político. Un componente crucial de este diálogo es el modo en el que puedeutilizarse, para trasladar una discusión tecnocrática (por ejemplo, la lista de enfermedades que

el programa va a cubrir) al terreno político y social. Es la calidad de las garantías sociales, enten-didas como una dimensión de los derechos de los ciudadanos, la que facilita este potencial. Sinembargo, para percibir esta capacidad, es preciso contar con gestores políticos hábiles, así comocon una estructura institucional que favorezca el diálogo entre los distintos intervinientes. Esimportante resaltar el papel clave en este proceso de un gabinete estratégico independiente,cuasi-gubernamental e involucrado en asuntos sociales; en concreto la Fundación Superaciónde la Pobreza. La capacidad de este tipo de entidades para mantener un diálogo informal entrelas diversas comunidades políticas y técnicas es una interesante característica de la arquitectu-ra institucional que hizo posible la reforma en Chile.

Garantías Sociales como herramienta de control del cambio político

Otro de nuestros objetivos a la hora de crear este libro era examinar el alcance del marco con -ceptual de las garantías sociales, como herramienta de seguimiento y evaluación del grado deadecuación de un sistema político determinado a los ajustes legales, institucionales, instru-mentales (programáticos) y scales, que faciliten el ejercicio de los derechos. En este volumen,los estudios expuestos en los capítulos 6 (Sudáfrica), 7 (Bolivia, Ecuador y Perú), 8 (El Caribe),9 (Uruguay) y 10 (Colombia) se llevaron a cabo con la intención de evaluar, desde el prisma de

las garantías sociales, el alcance del ejercicio de los de derechos como un todo. Los estudiosfueron dirigidos por ciudadanos de cada uno de los países implicados. Asimismo, llevarlos acabo signicó mantener negociaciones con distintos organismos clave, tanto del sector públicocomo privado, así como con representantes del tercer sector, de la sociedad civil y de la comu-nidad de investigación En el capítulo 2 se presentan los fundamentos de las evaluaciones y seexpone la combinación del ámbito institucional con las sub-garantías mostradas en la tabla 1.1.

Un componente muy importante de este estudio, en el que se muestra un análisis compara-tivo, es el hecho de que proporciona los medios para evaluar la robustez de los acuerdos socialese institucionales alcanzados, para hacer efectivos los derechos, considerando la diferente capa-


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cidad scal de los organismos públicos en contextos diversos. Así, como marco comparativo, sepresenta una ventaja mayor al favorecer el intercambio mutuo y el aprendizaje, con herramien-tas que evalúan la prestación de derechos sociales sólo a través del análisis de los resultados.

Fuente: recopilación de los autores

Tabla 1.1: Matriz de los ámbitos y dimensiones de una garantía social

El material presentado en los siguientes capítulos ratica que el enfoque de garantías socia-les es una herramienta efectiva para realizar el análisis político. Los casos estudiados englobanpaíses cuyos sistemas judiciales se basan en el derecho consuetudinario (como por ejemplo,Jamaica, Sudáfrica y San Cristóbal y Nieves), así como países que se basan en el derecho civil(países latinoamericanos) y con muy diferentes situaciones políticas.

El sector sanitario es abordado en todos los casos excepto en el estudio de Uruguay, y el dela educación se presenta en todos, menos en el caso de Chile, Sudáfrica y Uruguay. Se consideróque estos sectores eran los más apropiados para compararlos debido a la frecuencia con la quelos derechos de los ciudadanos se reconocen explícitamente1. Además, en los casos de Sudá-frica y Jamaica se estudia el sector de la vivienda, y en el caso de Uruguay se analiza el sector dela protección social. Las observaciones generales que siguen, se han obtenido de los estudiospresentados en los siguientes capítulos.

Acceso frente a calidad

En aquellos países en los que las prestaciones y las garantías están bien respaldadas tanto po-

lítica como legalmente, la sub-garantía de acceso es normalmente la predominante y la de ca-lidad suele dejarse a un lado. Esta disparidad entre acceso y calidad se hace evidente en variosestudios. En el caso de Perú, por ejemplo, se observa un aumento drástico de la cobertura deeducación básica, lo que ha supuesto alcanzar el mayor índice de escolarizaciones y la mayortasa de nalización de cursos en primaria y secundaria en las regiones andinas. Sin embargo, tansólo un reducido número de estudiantes ha obtenido resultados satisfactorios (ver capítulo 7).El caso de Perú puede ser uno de los ejemplos más evidentes y mejor documentados, en el que seobserva claramente la discrepancia en Latinoamérica, pero esta tendencia se puede encontrartambién en otros casos. El contraste entre la educación privada y pública en Jamaica y la re-

Sub-garantía

ÁmbitoPolítico Acceso Calidad

ProtecciónFinanciera

Revisión conti-nua y reparación

Reparación

Legal

Institucional

Instrumental

Financiero


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agrupación de estudiantes, a partir de secundaria, en función de su rendimiento escolar en SanCristóbal y Nieves, contribuyen a perpetuar las desigualdades en las oportunidades escolares,especialmente en la educación secundaria (ver capítulo 8).

Una característica común en estos casos es la ausencia de una normativa de calidad bien

denida, así como de un sistema de scalización permanente de la misma. En todos estos países y sectores, se ha asignado formalmente a una institución la tarea de velar por la calidad; unaorganización civil como, por ejemplo, una asociación de padres, un ministerio en concreto ouna agencia. Pero la falta de una normativa de calidad clara y extendida ha limitado la capacidadde estas instituciones para vigilar el cumplimiento de las mismas, por parte de los proveedoresde servicios. En algunos casos, esta garantía de calidad se asume sólo parcialmente. Por ejem-plo, en las escuelas de primaria de San Cristóbal y Nieves se ha establecido un plan de estudioscomún; evaluaciones anuales; formación para el profesorado e incluso se ha implantado unaunidad de desarrollo del plan de estudios para controlar y asegurar el cumplimiento de las nor-

mativas de calidad impuestas. Sin embargo, la ampliación de estas garantías de calidad en lasescuelas de secundaria es una tarea todavía pendiente.

Otro potencial del uso del enfoque de las garantías sociales para el análisis es que reequilibrael concepto de obligación en la provisión de servicios, asignando un peso adecuado a la calidaden comparación con el acceso. En los casos estudiados, algunos ejemplos muestran el potencialde una aproximación más sistemática a las cuestiones de calidad, para reforzar el cumplimientode los derechos: el sistema de medida de la calidad educacional en Bolivia, la unidad de desa-rrollo del plan de estudios en San Cristóbal y Nieves y el Sistema Obligatorio de Garantía deCalidad en el sector de salud en Colombia. No obstante, en la mayoría de países y sectores quese tratan en este libro, la atención que se le presta a la calidad no es todavía sistemática y carecede un nivel de obligación, que permita considerarlo como una “garantía” funcional.

Los casos estudiados demuestran que la capacidad para reclamar unas normas de calidaddeterminadas suele estar claramente ligada a la división social. En ausencia de una política sis-temática y universal de control y rendición de cuentas, la capacidad para exigir una normativade calidad sigue siendo un privilegio de los grupos con mayores ingresos y mejor situados que,naturalmente, disponen de más medios y mejor información para poder exigir responsabilida -des. Si el objetivo de la política es satisfacer ciertos derechos básicos para todo el mundo, el aná -lisis, a través de las garantías sociales, revela la necesidad de difundir y controlar la normativa decalidad universal de manera más amplia en algunos casos.

Protección Financiera

Otro área en el que el análisis, a través de las garantías sociales, pone especial atención, es la pro-tección nanciera, entendida ésta como un mecanismo concreto que garantiza el acceso a aque-llos servicios que todos los ciudadanos tienen derecho a recibir. En los sectores de educación y salud estudiados en los casos de los Andes y el Caribe, se han desarrollado diversos canalesde nanciamiento, tanto públicos como privados. Esta asistencia parcial, sin embargo, no estágeneralmente ligada a un sistema o cálculo integral cuyo objetivo sea asegurar el suministro


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universal. Como ejemplo, aunque se garantiza que la educación básica es “gratuita” (excepto enColombia), ésta supone numerosos costes (ropa y uniformes, comida o transporte), que impi-den que muchos niños de familias con bajos ingresos o residentes en zonas rurales acudan a laescuela. Aunque existen becas y programas de asistencia (como los programas que facilitan la

provisión de comidas en las escuelas o libros de texto gratuitos), éstos no están universalmen-te extendidos. Tampoco los estudiantes, los padres ni las comunidades están adecuadamenteinformados sobre la posibilidad de disfrutar de estas opciones de asistencia. La ausencia deuna sistema uniforme de protección nanciera tiene consecuencias realmente drásticas en laszonas rurales y, más aún, en aquellos estados en los que los estudiantes residen en zonas muyaisladas geográcamente como, por ejemplo, los Andes o el Amazonas.

Por lo tanto, el análisis de la educación básica en los casos de los Andes y el Caribe demuestraque el mero hecho de facilitar un servicio “gratuito y obligatorio para todo el mundo” no garan-tiza que sea accesible y asequible para todos. La garantía de protección nanciera sólo se puede

alcanzar con éxito bajo un marco coordinado que garantice la asistencia para todo el mundo quelo necesite y en el que todos los ciudadanos estén informados sobre las opciones disponibles.

Un marco de protección nanciera viable para cualquier servicio se verá limitado por los re -cursos disponibles. Por lo tanto, para establecer este marco es preciso denir, en primer lugar,unos mínimos factibles en los que se pueda apoyar un sistema de protección nanciera universal. Abolir los copagos en el sistema sanitario de Jamaica, por ejemplo, fue una medida de protecciónnanciera universal y bien difundida. Sin embargo, provocó una sobrecarga en la capacidad de loshospitales y generó una gran preocupación en cuanto a la calidad del servicio (ver capítulo 8). ElGES en Chile, con la “protección nanciera” como una de sus cuatro garantías explícitas, es unejemplo de un modelo sosticado, a través del cual los individuos de cualquier grupo socioeco-nómico pueden asumir el gasto de varios servicios especícos. En el futuro, podrá cuestionarse eincluso reformarse la capacidad de este modelo, pero lo que importa, desde la perspectiva de losderechos, es la voluntad de los responsables políticos de una sociedad para desarrollar un sistema,que asegure que las prestaciones sociales son económicamente accesibles para todo el mundo.

Mecanismos de reparación

Los mecanismos de reparación son fundamentales y son, además, uno de los ejes de las garan-tías sociales. Es interesante resaltar que el mayor énfasis sobre este punto proviene de dos so-

ciedades que han experimentado transformaciones políticas importantes: Chile y Sudáfrica.Los enfoques de cada uno de ellos son muy diferentes. El caso de Sudáfrica se incluyó en esteestudio, con el objetivo de investigar la situación de un país en el que el ejercicio de los derechossociales y económicos siempre ha estado ligado al sistema legal y a los tribunales. Esta situa-ción contrasta con el caso de Chile en particular ya que la intención de éste en la reforma erafacilitar unos mecanismos de reparación cuasi judiciales (por ejemplo a través de la ocina deSuperintendencia de Salud), que fueran mucho más accesibles que los tribunales. Sin embargo,al estudiar los detalles de ambos casos, se observan ciertos puntos en común. En cada caso, unahistoria política tumultuosa ha dejado en herencia importantes problemas sociales y una grave


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desigualdad. Los nuevos enfoques políticos perseguían transformar esas desigualdades socia-les y esas diferencias en la provisión de servicios.

En el caso de Sudáfrica, la naturaleza de la transición política permitió que el sistema legaladoptara un papel verdaderamente transformador. La Constitución, basada en los derechos

humanos (en la que se contemplaban potentes disposiciones en materia de derechos sociales y económicos), estableció los cimientos de una cultura activista en la que los representantes dela sociedad civil apoyaban a los grupos marginados en las demandas de compensación y repara-ción, a través de los tribunales.

Una característica fundamental fue la creación de un Tribunal Constitucional, compuestopor magistrados que habían estado involucrados en la redacción de las disposiciones en materiade derechos económicos y sociales incluidas en la Constitución. La reforma de las disposicio-nes constitucionales y legales asumidas por el Tribunal Constitucional, permitió que el tribunalasumiera la tarea de transformar el sistema político, con un claro compromiso de velar por la

igualdad; lo que resulta difícil de encontrar en otros contextos. Por el contrario, las reformas enmateria de salud en Chile pretendían crear unos mecanismos de reparación administrativos ycuasi judiciales que facilitaran, en comparación con las vías judiciales, el trámite a las personasmal informadas y sin recursos. Este trámite se hizo posible a través de agencias de seguros desalud, la ocina de Superintendencia de Salud y de un sistema de mediación. Merece la penaresaltar el interés de Chile por denir de manera precisa las responsabilidades de todos los or -ganismos y los periodos de tiempo establecidos para resolver los reclamos. En la mayoría delos estudios realizados en este proyecto, los sistemas de reparación son, generalmente, débiles y carecen de especicación y alcance. Estas condiciones alimentan un servicio de baja calidad y, en algunos casos (como en el sector de la vivienda en Jamaica), permiten la persistencia delclientelismo en la prestación de servicios sociales. Aunque se nombrara formalmente a los res-ponsables administrativos que debían resolver los reclamos de los ciudadanos, respecto a lamayoría de los servicios sociales expuestos en este volumen2, la ausencia de normativas clara-mente denidas, en lo que a acceso, calidad o protección nanciera se reere, impiden, a me-nudo, la eciencia de estas instituciones a la hora de compensar a los usuarios de los servicios.

Garantías en el ámbito legal, institucional y fnanciero

Además de centrar la atención en áreas que pueden ser fácilmente olvidadas durante el diseño

político (como calidad, protección nanciera y reparación), el enfoque de las garantías socia -les subraya la importancia de concretar los mecanismos políticos en cuatro ámbitos esencialespara el suministro de una política social: legal, institucional, instrumental y nanciero. En otraspalabras, este enfoque demuestra que toda política o programa establecido para garantizar los benecios otorgados puede ser efectivo sólo si las responsabilidades de todas las institucionesclave se denen claramente, si existen recursos seguros y si todos estas disposiciones cuentancon un respaldo legal apropiado para asegurar que no se puedan modicar o derogar fácilmente.

El decreto que estableció en Chile el GES es un buen ejemplo de legislación, aparte de la Cons-titución del país, que proporciona un signicado claro a las prestaciones sanitarias y dene las


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responsabilidades de todas las instituciones involucradas. Esta legislación de apoyo se ha implan-tado con gran éxito también en otros Estados como, por ejemplo, en el caso del Plan de AtenciónNacional a la Emergencia Social (PANES) en Uruguay.

Ni siquiera las prestaciones sociales y marcos de equidad social mejor formulados tendrán

impacto si no cuentan con un nanciamiento adecuado. Por ello, para que una garantía puedafuncionar, es un requisito indispensable que todas las autoridades estatales alcancen un acuer-do y un plan nanciero, para cualquier servicio o programa garantizados, de acuerdo con lasdimensiones legales, institucionales y programáticas. A modo de ejemplo, en todos los estadosandinos el acceso a la educación bilingüe es un derecho constitucional, para lo que se han es-tablecido programas bilingües. No obstante, la asignación presupuestaria estatal que recibenestos programas es mínima. El reciente Plan de Equidad Social en Uruguay, el cual reeja elcompromiso del gobierno por alcanzar un modelo de protección social más integral, contem-pla diferentes fuentes de recursos, incluyendo una reforma scal, para asegurar el presupuesto

necesario para los múltiples programas. No obstante, la viabilidad del plan depende aún de unpacto nanciero entre las autoridades pertinentes en materia de economía, de nanzas y de de-sarrollo social.

El caso colombiano resalta el papel crucial que representa la sociedad civil en la implemen-tación de un sistema de garantías sociales. La Constitución de 1991 creó un entorno propiciopara la participación de los ciudadanos y para el reconocimiento de los benecios sociales, asícomo de derechos fundamentales, económicos y sociales. Incluso en un contexto de conicto y de fragilidad estatal, esta experiencia demuestra que la política social puede contribuir paraaanzar la ciudadanía y, más importante aún, para fortalecer la paz, al proporcionar mecanis-mos de control que refuercen la débil situación de la sociedad civil.

Componentes de un enfoque integral de la política social

Para situar los planteamientos expuestos en un contexto más amplío, los autores del capítulo 4se centran en la transformación de los modelos de política social, requeridos para comprome-terse de manera efectiva con los benecios y reducir los riesgos de la globalización. Tal y comoellos indican, es probable que los mayores ujos comerciales, de ideas y de capitales beneciena aquellas personas que disponen de mejores fuentes de información; pero, posiblemente, las

familias pobres o aquellos que pertenezcan a sectores peor adaptados sufran más que otros. Esevidente, que es cada vez más complicado mantener, como marco de suministro de política so-cial, el viejo modelo de estado de bienestar, en donde el Estado actúa, o intenta actuar, comoel único proveedor de servicios. En mayor medida, el Estado debe entender sus obligacionesmás como respaldo que como proveedor de servicios. En concreto, debe regular la prestaciónde servicios del sector privado y del tercer sector y promover el compromiso de la comunidadpara “co-producir” servicios. El análisis de un enfoque general de la política social (presentadoen el capítulo 4), pone de maniesto que el marco de las garantías sociales, que destaca por lamejora de la igualdad en los diferentes segmentos de servicios en un sector en concreto, tendrá


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una relevancia cada vez mayor, a la hora de diseñar políticas que favorezcan a las familias máspobres en un clima de globalización.

Los autores del capítulo 4 arman que el enfoque “integral” de la política social puedepercibirse en numerosas economías emergentes y en transición. El epicentro de este enfoque

integral supone la transición de ver la política social como una mera prestación de servicios,a través del propio Estado o de los mecanismos de mercado, a verla como un elemento clavepara crear y mantener el contrato social, gracias a una denición más clara de ciudadano, de susderechos y responsabilidades. Si abordamos algunos de los inconvenientes más habituales quese suelen esgrimir contra los enfoques que promueven una mayor equidad en la política públi-ca, el capítulo demuestra que un mayor gasto en cuestiones sociales, bajo ciertas condiciones,puede mejorar, más que limitar, el crecimiento económico. Los autores apuntan además queun modelo basado en los derechos humanos, con especial énfasis en una normativa universal,no conlleva necesariamente el uso inecaz de los recursos públicos. Tras estudiar la documen-

tación sobre la provisión de servicios, citan el análisis de Skocpol (1991) acerca de programassociales en Estados Unidos, para demostrar que existe espacio suciente en algunas políticasuniversales para suministrar más benecios y servicios que ayuden a los menos privilegiados,sin estigmatizarles. Esto se puede denir como “focalización de tipo universal”. Por último, re-piten las conclusiones del capítulo 3, y resaltan que es más probable que este enfoque integralde la política social nazca y se implemente de manera efectiva allí donde haya una autoridad gubernamental claramente estructurada que coordine la agenda social gubernamental y en otrosámbitos. El desarrollo de una estructura tal supone la creación de un Ministerio de DesarrolloSocial o la formación de comités directivos (en ocasiones denominados “gabinetes sociales”),de alto nivel dentro de la rama ejecutiva del Estado.

Conclusión

En su exposición sobre la concreción de los benecios sociales, los autores del capítulo 4 de -enden “una focalización que cumpla con la aceptación de los ciudadanos”. Con ello, lo quepretenden es utilizar un mecanismo de focalización que trate a los receptores de las transferen-cias sociales como ciudadanos con iguales derechos y obligaciones. En términos más generales,el marco de las garantías sociales que se presenta en este volumen se puede percibir como una

herramienta, para desarrollar “políticas sociales que cumplen con la aceptación de los ciuda-danos”. Este marco apoya el enfoque, en primer lugar, al aclarar las condiciones en las que losclientes podrán realizar cualquier solicitud en materia de política pública, gracias a la disposi-ción de una clara normativa para ejercer un derecho; y, en segundo lugar, al ofrecer un escenarioen el que diferentes representantes sociales y políticos puedan negociar el nivel de suministroposible en cada momento determinado. Este marco reduce, así pues, el espacio de la discreción burocrática y crea un espacio público para determinar lo que se puede entender como asuntostécnicos (por ejemplo, la distribución de recursos presupuestarios). La necesidad de alcanzarun amplio consenso en el que se garanticen los servicios y el nivel de protección permite a la so-


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ciedad ejercer un mayor control sobre las políticas, lo que posiblemente aumente la ecacia delgasto público (ver capítulo 5). La mayor transparencia y el enfoque en igualdad pueden tambiénreforzar la gobernabilidad democrática, reduciendo el espacio de clientelismo político.

En este volumen, el estudio de la reforma de salud en Chile es fundamental ya que demues-

tra cómo un marco de garantías políticas puede utilizarse para alcanzar un mayor consensopolítico y social en un entorno político progresivo. Otros estudios presentados en este libromuestran cómo se puede utilizar este marco para analizar el progreso hacia el pleno ejercicio delos derechos económicos y sociales. Con tan sólo algunas excepciones, en concreto Chile y Su-dáfrica, la mayoría de las políticas sociales presentadas no se han diseñado con una perspectivade derechos o han adoptado principios escasamente fundados en los derechos, sin traducirlosexplícitamente en disposiciones políticas. Las condiciones bajo las cuales una nueva garantía(o pregarantía, término sugerido por FSP) puede evolucionar hasta convertirse en una garantíasocial completa, dependerán del contexto político e histórico. Esperamos que los estudios que

se presentan sean de utilidad para los representantes políticos y sirvan de soporte a la hora deanalizar cómo, en ciertas circunstancias, se puede reforzar este nuevo camino emprendido.

El material presentado destaca además el crítico papel que desempeñan los sistemas de re-paración, para que el modelo de política social basado en los derechos sea efectivo en la prác-tica. Mientras que el caso de Sudáfrica demuestra que, bajo unas condiciones adecuadas, lostribunales pueden adoptar un papel más importante para reforzar los reclamos y promover laequidad distributiva. Asimismo, sugiere que las condiciones requeridas son muy complicadas yno se harán realidad en muchos casos. Por lo tanto, es crucial diseñar procedimientos de recla-mo con carácter administrativo y cuasi legal, que sean accesibles para aquellos que carecen defuentes de información o recursos.

Por último, otro elemento clave del enfoque basado en los derechos es el fortalecimientoen la prestación de benecios sociales, a través de asociaciones entre el sector privado, el sectorpúblico y la sociedad civil. Estas alianzas para la provisión de servicios sociales, pueden mitigarciertos riesgos como, por ejemplo, el suministro a corto plazo para obtener un benecio políti-co; la oposición de los interesados con mucho poder; o los mecanismos de suministro estatalinefectivos. Estas asociaciones también refuerzan el control y se pueden utilizar para evaluar yfortalecer los programas ya existentes y para revisar el nivel de protección garantizada. Pero elcompromiso de la política pública de jar estándares intersectoriales es un elemento clave, paralograr que estas asociaciones trabajen para alcanzar unos resultados equilibrados y respalden la

realización de derechos sociales y económicos de todos los ciudadanos.

Notas

1. Gauri y Brinks (2008) exponen que el derecho de educación se ha contemplado en la mayoríade las constituciones en el mundo desde comienzos del siglo XX y que más de la mitad de lasconstituciones han incluido el derecho a la asistencia sanitaria desde mediados del siglo XX.


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2. Por ejemplo, las asociaciones de padres tienen la responsabilidad en el sector de la educaciónen Perú y hay una ocina especial para los programas de protección social en el Ministerio deDesarrollo Social en Uruguay.

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PARTE 1

PERSPECTIVAS DE POLÍTICA SOCIAL BASADA

EN LOS DERECHOS HUMANOS


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Aumento de la inclusión sociala través de las garantías sociales

Estanislao Gacitúa-Marió y Andrew Norton

CAPÍTULO 2

En este capítulo se presenta una visión general del marco conceptual del enfoque de las ga-rantías sociales y su uso como herramienta en el diseño de la política social y la provisión deservicios. En primer lugar, se examinan los fundamentos losócos de una garantía social y,posteriormente, se explica el vínculo y la divergencia entre los derechos y las garantías. A partirde ahí, se estudian las dimensiones operacionales de las garantías sociales y los retos que supo-ne su implementación en las políticas e intervenciones de desarrollo. Se termina el capítulo conel análisis de su implementación y se estudia el uso del enfoque de las garantías sociales comoun mecanismo que facilita la coordinación, el establecimiento de prioridades y el control de lapolítica social. Se arma, por lo tanto, que este enfoque proporciona los medios necesarios paratransformar una perspectiva de desarrollo basada en los derechos en un instrumento prácticopara la política social, de tal manera que se refuerce la gobernabilidad democrática y se promueva la inclusión y la igualdad de oportunidades.

Si se toma como referencia un “sistema de garantías” tal y como describió Ferrajoli (2001,2004), las garantías sociales constituyen un conjunto de mecanismos, tanto legales comoadministrativos, que especican los benecios y las obligaciones relacionadas con algunosderechos y aseguran el cumplimiento de estos deberes por parte del Estado. Los principios

losócos sobre el concepto de garantías sociales se asientan, en gran medida, en la teoría dela justicia de John Rawls (1971). Estos principios se basan en la protección de las libertadesfundamentales y, además, resaltan que todas las intervenciones y cambios políticos deberíanevaluarse, sobre todo, por su capacidad de mejora del bienestar de los miembros más desfavo-recidos de una sociedad.

Los principios expuestos por Rawls para alcanzar la justicia denen el concepto de bienessociales básicos, los cuales son necesarios para el desarrollo y fomento de una ciudadanía funda-da en la equidad, incluyendo la igualdad de oportunidades. En esencia, estos bienes básicos son benecios sociales que dependen de la cooperación social. Rawls entiende que la satisfacción de


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las necesidades básicas es absolutamente imprescindible para conseguir autonomía moral, sinla cual no es posible alcanzar la libertad.

De igual modo, Doyal y Gough (1991) arman que las necesidades básicas son requisitos fun -damentales para alca

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