Consulta previa en Colombia y sus desarrollos...

ANUARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANOAÑO XIX, BOGOTÁ, 2013, PP. 353-379, ISSN 2346-0849

Guillermo Padilla Rubiano (Colombia)*

Consulta previa en Colombia y sus desarrollos jurisprudenciales. Una lectura desde los pueblos indígenas, las empresas y el Estado

RESUMENEl presente artículo trata sobre el derecho a la consulta y el consentimiento libre, previo e informado, sus antecedentes y desarrollo jurisprudencial, con un enfoque particular en Colombia, a partir de lecturas desde sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, (Corte IDH), la Corte Constitucional de Colombia y otras de América Latina. Nuestra orientación va tanto en el sentido de identificar dificultades como aspectos po-sitivos y potencialidades del ejercicio de este derecho, especialmente el despliegue de autoridad como expresión de la libre determinación a que tienen derecho los pueblos indígenas y afrodescendientes en el ejercicio de este derecho.

Palabras clave: democracia, derecho constitucional, pueblos indígenas, política y gobier-no, derecho a la información, control de constitucionalidad, consulta y consentimiento previo, libre e informado, jurisprudencia.

ZUSAMMENFASSUNGDieser Artikel behandelt das Recht auf Anhörung und vorherige, freie und informierte Zustimmung, seine Vorläufer und die Entwicklung der einschlägigen Rechtsprechung, und zwar unter besonderer Berücksichtigung Kolumbiens. Ausgangspunkt sind die Ents-cheidungen des Interamerikanischen Gerichtshofs für Menschenrechte, des kolumbianis-chen Verfassungsgerichts sowie anderer Verfassungsgerichte in Lateinamerika. Dabei wird beabsichtigt, sowohl die Schwierigkeiten als auch die positiven Aspekte und Potenziale der Ausübung dieses Rechts herauszuarbeiten, insbesondere im Hinblick auf die Entfaltung von Autorität im Rahmen der Ausübung des Rechts auf freie Selbstbestimmung, das den indigenen Völkern und den Gemeinschaften afrikanischer Abstammung zusteht.

* Profesor/investigadordelCentrodeInvestigaciónyEstudiosSuperioresenAntropologíaSocial(Ciesas),Oaxaca,México.

http://biblio.juridicas.unam.mx Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

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Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, Año XIX, Bogotá, 2013 DR © Fundación Konrad Adenauer Stiftung e. V.

354 CONSULTA PREVIA EN COLOMBIA Y SUS DESARROLLOS JURISPRUDENCIALES / GUILLERMO PADILLA RUBIANO

Schlagwörter: Demokratie, Verfassungsrecht, indigene Völker, Politik und Regierung, Recht auf Information, Prüfung der Verfassungsmäβigkeit, Konsultation, freie und informierte vorherige Zustimmung, Rechtsprechung.

ABSTRACTThis paper deals with the right to consultation and free, prior and informed consent, its background and development in case law, with a special focus on Colombia. It is based on the reading of judgments of the Inter-American Court of Human Rights, the Constitu-tional Court of Colombia and similar courts of other Latin American countries. We have strived to identify difficulties as well as positive aspects and opportunities for exercising this right, particularly the display of authority as an expression of the right of indigenous and Afro-descendant peoples to self-determination in this respect.

Keywords: Democracy, Constitutional law, indigenous peoples, Politics and government, Right to information, Constitutionality control, consultation and free, prior and informed consent, case law.

1. Introducción1

EnlasúltimasdécadassehaestadodandoenAméricaLatinaunprocesodetransforma-cióndelEstadoqueloalejadelfacilismodeestructurasimportadas,deEstadosdeunasolacultura,idioma,religión,pueblo.Pasamosaenfrentarelretoconlascomplicacionespropiasdelreconocimientodeladiversidadétnicaycultural.Estosedaenelcontextoglobaldeunacrecientedemandaporrecursosnaturalesyunincrementodelapreocu-paciónporelcambioclimáticoylosconflictosdevaloresqueseasocianaestosfenóme-nos.Enestecontextoapareceelderechoalaconsultayelconsentimientolibre,previoeinformado.EnelpresenteartículoprocuraremosaportarelementosquecontribuyanaidentificarlasdistintasmiradasconfrontadasenlacomplejatramadelaaplicacióndeestederechoenAméricaLatina,conparticularénfasisenColombia,procurandoiden-tificarycrearpuentesdecomunicaciónentrelasdiferentesperspectivasenjuego:ladelospueblosindígenas,ladelEstadoyladelainiciativaprivada.

Apartirdelasegundamitaddelsigloxx,porunacombinacióndefactoresqueinclu-yenlaresistenciaylasluchasdediversossectoressocialescontralainjusticiaimplícitadesumarginaciónydespojo,laconformacióndenuevasmiradas,desdeteóricosdelascienciassocialeshastalaaparicióndecuerposlegalesinternacionalespromovidosporagenciasdeNacionesUnidasyotrosorganismosinternacionales,comenzaronamudarladinámicayeltipoderelacióndelosEstadoscongrupossocialeshistóricayestructu-

1 ElpresentetrabajoesresultadodeinvestigacióndecampoenColombiadeenerodel2011aagostodel2012yformapartedeunproyectocomparativorealizadoenColombia,MéxicoyGua-temalasobreconsultaprevia.




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ralmentesubordinados,marginadosydiscriminados,comosonlasmujeres,loshomo-sexualesylasllamadascomunidadesétnicas.

Enlaactualidad,enrazóndelaglobalización,delaexpansióndelEstadoneoliberalasícomodelasreaccionesyresistenciasqueseestángenerandofrentealaarremetidaextractivistadeproyectosqueafectantantoalanaturalezacomoalaspoblaciones,sedaunincrementoenelinterésdesdediversoscampospolíticosyacadémicosenelestudiodelderechoalaconsultaprevia.Esteinterésgiraentorno,porunlado,deloscambiosenlasoberaníaestatalanivelglobal,yporotro,dereconstitucionesdelarelaciónEstado,nación,diversidad,legislacióneinstitucionesinternacionalesycapitaltransnacional.Estodalugaradebatesdesdelateoríajurídica,sociológica,antropológicaypolíticaconautoresinteresadoseneltemaylaregión.

Elderechoalaconsultayelconsentimientolibre,previoeinformadodelospueblosindígenasesunodelosderechosquehanalcanzadomayorrelevanciaydesarrolloenrelaciónconeltemadelosderechosindígenasenelámbitointernacional.EstederechohatenidounimportantedesarrolloenColombia,tantodesdeestructuraspolítico-admi-nistrativascomodesdelascomunidadesétnicasyparticularmenteaniveljurisprudencial.

EsimportanteremarcarqueestederechoalaconsultaylaobligacióncorrelativadelEstadoesunderechoensí,perotambiénconstituyeunmedioparalavigenciadeotrosderechos,comoelderechoalaparticipaciónpolítica,elderechoapreservaryfortalecersusculturas,lenguaseinstituciones,elderechoamantenersusterritorios,yelderechoalasalud,alaeducaciónyasupropiodesarrollo,entreotros.EstambiénunaformadeejercerlalibredeterminaciónalaquetienentítulocomolodisponelaDeclaracióndeDerechosdelosPueblosIndígenasdeNacionesUnidas,entreotrasdisposicioneslegales.LaCorteIDHhasentadodiversosprecedentesparadefinirlosalcancesdelderechoalaconsultaencasosespecíficos.2

LademocratizacióndelEstadoydelasociedadqueprescribenvarioscuerposlegalesdeorigeninternacional,asícomolaConstituciónnacional,seencuentracorrelacionadaconunesfuerzocomunaleinstitucionaldeconstrucciónhistórica,duranteelcualesindispensablequeelámbitodelopúblicoyelsistemapolíticoesténabiertosalreconoci-mientoconstanteyprogresivodenuevosactoressociales.Enconsecuencia,unademocra-ciarepresentativayparticipativaguardaunacorrespondenciaadecuadaconlasdiversasfuerzasqueconformanlasociedadypermiteatodasellasparticiparenlaadopcióndelasdecisionesquelesconciernen.ElloesespecialmenteimportanteenunEstadoSocialdeDerechoquepretendesuperarlaconcepcióndeunademocraciarestrictiva,cuyoejercicioenelmejordeloscasosselimitaalostresminutoscadacuatroaños,eltiempoquetomavotar,paraacoplarsemejoralarealidadeincluirdentrodeldebatepúblico,encuantosujetosactivos,alosdistintosgrupossociales,fomentandoasísuparticipaciónenlosprocesosdetomadedecisiónatodonivel,particularmentecuandoestoatañeasusderechosfundamentales,enelcasodepueblosindígenas:autonomía,tierraycultura.

2 CorteIDH:Casos Saramaka vs. Surinam, Moiwana vs. Surinam, Yatama vs. Nicaragua, Myag-na (Sumo) Awas Tiwni vs. Nicaragua,entreotros.





2. La reconstitución del Estado en América Latina

CuandonosplanteamoseltemadelarelaciónentreelEstadoylanación,amboscon-ceptosnosllevaninevitablementeapreguntarnossobreelderecho;definidoéstecomoelconjuntodeprincipiosyreglas,escritasono,quesirvencomomediodecontroldelavidasocialycomomecanismoquefacilitalaconvivencia.EsenestesentidoqueadquierevigencialaafirmacióndeUlpiano,juristadelaantiguaRoma:“dondeestálasociedad,estáelderecho”(Petit,1975,p.19).

Otramiradaseñalaalderechocomounaexpresióndelejerciciodelaviolenciacomoparteradelahistoria(Marx,2002,p.940)yelderechocomoinstrumentoparaconso-lidarladominaciónquesurgedeésta.Enparticular,paralaapropiaciónydefensadelapropiedadindividualdeloqueanteseradelacomunidad.3

IvánIllich(1982)utilizalavozinglesacommonsparareferirseaaquellofueradelaposesióndelindividuo,perosobrelocualtodapersonateníaunderechoreconocidodeuso,reglamentadoporelderechoconsuetudinario,noparalaproduccióndemercancías,sinoparalasubsistenciadesuscongéneres(Esteva,2010).

ComoseñalaHobbesenelLeviatán:“Peroningunodenosotrosacusaporelloalanaturalezadelhombre.Losdeseos,yotraspasionesdelhombre,nosonensímismospecado.Nolosontampocolasaccionesqueprocedendeestaspasiones,hastaqueco-nocenunaleyquelasprohíbe.Nipuedehacerseleyalgunahastaquehayanacordadolapersona(opersonas)quelohará”(2008[1651],cap.XIII).EsenEuropaduranteloqueseconocecomolamodernidad,cuyopuntodepartidasegúnQuijano(1992)es1492,cuandoocurrenloscambiosmásimportantesenelordenamientopolíticoquedanlugaralaaparicióndeloquehoyentendemoscomoelEstadomoderno,concebidocomounterritorioconfronterasdeterminadas,laexistenciadeungobiernocomúnyunsenti-mientocompartidodeidentificaciónculturalynacionalentresushabitantes.

ElEstadoliberalqueemergedelaRevoluciónFrancesasurgecomorespuestaalasnecesidadesdelarevoluciónindustrialyalanuevaconfiguracióndeclasequecomienzaadarseenlasnaciones.LosplanteamientosdeideólogoscomoRousseau,Montesquieu,Diderot,Voltaire,Smith,Ricardo,Malthus,LockeyHobbes,entreotros,dancuerpoylugaralaaparicióndeunnuevomodelodeEstado:elliberal-burgués.

ÉsteeselmodeloquelospadresfundadoresdenuestrosnacientesEstadosindepen-dientestomanencuentaparaelcontinentelatinoamericano,peroquenologranhacercorresponderconlarealidadquenoshabíandejadotrescientosañosdevidacolonial.LosEstados,capturadosdesdesuorigenporélitescriollas,patriarcales,propietariasdetierras,esclavoseindios,mayoritariamentecatólicasyesencialmenteeuropeasencuantoasuformacióneidentificacióncultural,dejabanporfueradelaretóricadelalibertad,laigualdadylaciudadaníalosindígenas,lasmujeresylosafrodescendientes.Losañosque

3 AquínosreferimosalprocesohistóricoqueMarxllamade“acumulaciónoriginaria”yqueconsisteenlaseparaciónentreelproductorylosmediosdeproducción,locualobligaalproductorasobrevivirpormediodelaventadesufuerzadetrabajo(Marx,1867).





tuvieronquepasarantesqueesaretóricacomenzaraatornarseenrealidaddejaronunaherenciaquehadificultadolaconcrecióndeltipodenaciónquenecesitabaacompañarlaconsolidacióndelEstado.

EnlamedidaenquedesdelaantropologíaelEstadoesdefinidocomounaformacióncultural,losestudiossobremodernidad,subalternidadyposcolonialidadinterroganlasmanerascomoseimponedesdeelEstado,pormediodesusaccionesysilencios,undominioquesetornahegemónicoyquealaparquepromueveelindividualismo,lacompetencia,ellucroyunconsumodepredador,tienegravesimplicacionestantoparalasobrevivenciadeladiversidadétnicayculturalcomoparalasaludecológicayambientaldelplaneta(Dussel,Escobar,Quijano,Mignolo,GuhayMohanti).

Esdeestecontextoqueen1989surgeelConvenio169,queauncuandoesperfectible,comotodaobra,puntualizarespectoatemassensiblesycrucialesparaestospueblos.MientrasqueelConvenio107partíadelaideadelainevitabilidaddeladesaparicióndelaspoblacionesindígenasytribales,entantosefueranintegrandoalassociedadesdo-minantes,elConvenio169acogeunaactitudderespetoyvaloraciónporladiversidaddeculturasyformasdevidadelospueblosyreconocesusderechoscolectivos,incluyendolosderechosalapropiedadsobretierrasposeídastradicionalmente,elserconsultadoscomocolectividadessocialespormediodesuspropiasinstitucionesrepresentativasyelderechocolectivoasuscostumbres(Anaya,2006,p.29).Esdedestacarsuderechoina-lienableaunaexistenciaperdurable,alalibredeterminaciónyaundesarrollodefinidoporlosmismospueblos.

EnelConvenio169apareceporprimeravezelderechoalaconsultayelconsenti-mientolibre,previoeinformado,loqueconstituyeparteesencialdeunnuevoparadigmaenlasrelacionesconlospueblosindígenas.Así,estospueblospasandeserobjetodelaspolíticaspúblicasyproyectosdedesarrolloasersujetosactivosdeconsultaycuyaopinióndebesertomadaencuenta,condiferentesnivelesdeobligatoriedad,segúnlamateriadelaconsultaquelospuedaafectar(RodríguezyMeghan,2010).Estederechoreconocelaexistenciadeotrossaberesyvalidalaexpresióndeotrosconocimientosinvisibilizadosdurantesiglos,loqueenestosmomentossetraduceenlacapacidaddecontribuiralabúsquedadeunbalanceentrelademandaenlosmercadosporrecursosnaturalesylaprotecciónecológica,ambientalyculturaldelplaneta.

Sinembargo,yporotraparte,elderechoalaconsultapreviaapareceenelcontextodepolíticasneoliberalesquemenguanelpoderdelEstado.Conestederechosepretendegenerarespaciosdondelospueblosindígenasylosempresariosinversionistassepuedansentarenunamesadenegociación,haciendocasoomisodelaasimetríaqueexisteentreunosyotros.Bastaimaginarestosespaciosconsiderandolasdiferenciasrespectoaladis-ponibilidaddeequiposlegales,accesoalainformación,recursosfinancierosyrelacionesconlospodereslocales,nacionaleseinternacionales,entreotros,situaciónéstaqueseagravaconlapresenciadisminuidadelEstadoeincluso,algunasveces,consuausenciaenestosespaciosdenegociación.Conlaconcepciónyprácticadeestasalternativasdenegociacióndirectaentrecomunidadesétnicasyempresarios,seproduceundesplaza-mientodelaconcertación–quecaracterizólasrelacionessocialesenlasdécadasante-





riores–alatransaccióncomolanormaenlaactualidad(Escobar,2010),pretendiendonormativizarlarazón“precio”detrásdecadarelación,derechoonegociación.

Soncuatrolascaracterísticasfundamentalesquecreemosdeterminanelcontextoenelquesegeneranestoscambiosderumboenlaspolíticasdeintervenciónrespectoaderechosdelospueblosindígenas:primera,AméricaLatinaatraviesaenestosmomentosporunaarremetidadelcapitaltransnacionalquebuscaconcesionesparaexplotacioneseindustriasextractivas,construccióndehidroeléctricas,explotacióndeotrosrecursosnaturalesyvariostiposdemegaproyectosqueafectantierrasyterritoriosdepueblosindígenasytribales(Harvey,2003y2008).Segunda,estamosfrenteaunincrementodeunapreocupaciónglobalporelcambioclimáticoylacrisisecológicaengeneral,lacualhallevadoaimpulsarpolíticasyprogramastipoUN-REDD4yotrasiniciativasorientadashacialaconservacióndelabiodiversidadylaproteccióndeladiversidadétnicaycultural.Tercera,estamosfrentealreconocimientointernacional,expansiónyapropiacióndeuncontextolegalquemarcaunnuevoparadigmaenlarelaciónentrelosEstadosylosllamadosgruposétnicos(Escobar,1999).Finalmente,cuarta,seobservaunincrementodeorganizacionesindígenasynegras,tantoenelmodelodeorganizacionesnogubernamentalescomodeordenmásorgánicoytradicional,incrementandosuvisi-bilidad,movilizaciónpolíticaeincidenciafrentealEstado(ONIC,2011;Grueso,1998).

Elcontextoenelqueocurrenestasreformaseslapropagacióndelmodeloneoliberalencuyaagendaseincluyenprincipiosquecoincidenhastaciertopuntoconlasdemandasdeestossectoresexcluidos.Laampliacióndelaciudadaníaaaquellossectoressocialeshistóricamentediscriminados:todossonbienvenidosalmercado:mujeres,indígenas,afrodescendientes,homosexuales,etc.Entantoqueasíesdefinidalaciudadaníaporelneoliberalismo,entérminosdeaccesoalmercadoconénfasisenelementosmásprag-máticosquedoctrinarios(Ong,2006),elEstadoneoliberalplanteavariasdiferenciasrespectoalmodeloanteriordelestadoliberal-capitalista.Unadiferenciaimportanteeslaredistribucióndelaresponsabilidadyelriesgo,dandofinalEstadodebienestar:losserviciosdesalud,educación,comunicaciones,etc.,seprivatizanyseconviertenenfuentedegananciaprivada.Inclusolasguerrasseconviertenennegocios,vitrinadenuevatec-nologíaarmamentistaparaelmercadodearmasyespectáculodeconsumomediático.Enlaideologíaneoliberal,elEstadosedesprendedeunfincomúnmoralparatomarunaopciónprimordialporlosnegocios;transfieresupapeldeplanificadoralmercado;seincrementaelénfasisenladescentralizaciónylaregionalizaciónysegeneraunadescen-tralizaciónfiscalyadministrativadentrodelosEstados/naciones(Harvey,2010).Todoelloseacompañadeunaexaltacióndelafiguradelafiscalización/participacióncomountipodeperfilque“otorga”poderalciudadanoanteladisminucióndelacentralidaddelEstado(PooleyDas,2004).Tambiénhayunénfasisenlanormatividadcomoejedelgobierno,peroconmayoresexigenciasparaelciudadanodeapiequeparaelaparatoestatal,dado

4 UN-REDDpretendeincidirenlosefectosdañinosdelahumanidadsobrelanaturaleza,atribuyendoalosbosquesunvalormonetariobasadoensucapacidaddealmacenarcarbonoyconseguirasílareduccióndelaemisióndegasesdeefectoinvernadero.





queesteúltimofuncionasobrelabasedelaexcepcionalidad(Ong,2006),loquehacequelatransparenciaqueproclamaestemodeloseatambiénengranparteretóricaeilusoria.

EsenestacoyunturaquecomienzanasurgirentodalaregióndeAméricaLatinare-formasconstitucionalesquedefinenalasnacionescomomultiétnicas,pluriculturalesymultilingües.EnlasconstitucionesdeEcuador(2008)yBolivia(2009),porejemplo,seredefineelEstadocomoplurinacionalyaparecenenlostextosconstitucionalesnuevasna-rrativasqueretanloquehastaesemomentoeramonopoliodesistemasderepresentaciónjurídicayconstitucionaldetipooccidental.Asímismo,setrasladanalospueblosindígenasalgunasfuncionesqueanteseranresponsabilidadestatal.Hayunacrecientedescentraliza-ciónquefuncionaafavordelpapeldelospueblosindígenasantelajusticia,laeducación,lasaludyhastaciertopuntolaadministracióndesusterritorios.EstoseacompañadeunincrementoenlacapacidaddeincidenciaenelEstadoyenlaconformaciónyproyeccióndemovilizacionesyacciónpolíticaporladefensadelolocal,sutierraylanaturaleza.

Elcasocolombianoesunbuenejemplodelefectodeestenuevomarcoqueemergedelbloqueconstitucional.ConlaConstituciónPolíticade1991secrearonnuevosespaciosdeparticipaciónparaindígenasyafros,avariosnivelesdelaorganizaciónadministrativaypolíticadelEstado(Grueso,RoseroyEscobar,1998).Lascircunscripcioneselectoralesespecialeslesgarantizancuposenlascorporacionespúblicasnacionalesysedaunaex-pansióndederechosaestossectoresdelapoblaciónenunadiversidaddematerias.Unefectovisibledeestoesunnuevotipodeciudadanocadavezmásregladopornormas.Enforosinternacionalessobretemasdederechosindígenasyafrodescendientesllamalaatenciónelénfasisenlacitadeleyesyunlenguajesaturadodetecnicismosjurídicosenlasintervencionesdelosrepresentantescolombianos.LaapariciónenelmarcolegalcolombianodederechosygarantíashageneradounnuevomodelodeciudadanoquetomaconcienciadequeelEstadoylaspolíticaspúblicassonasuntosdesuincumbenciayquesuparticipaciónpuedehacerunadiferencia(Padilla,2012).

EstatransformacióndelaformacomoelEstadoesconcebidoyelnuevotipoderela-ciónconlosdistintossectoressocialesqueconstituyenlanación,hacenqueaparezcalanecesidaddeunanuevainstitucionalidad,elestablecimientodepuentesentrerealidadesdiversasydisciplinasquefacilitanelabordajedeunanuevaconfiguracióndelEstado.Esaquídondeaparecenconceptoscomoeletnodesarrollo,laetnoeducación,elpluralismojurídico,elperitajeantropológicoylaconsultayelconsentimientoprevios,entreotros.Peroéstaessólounacaradelamoneda.Laotra,delaviolencia,elconflictoarmado,laarremetidaextractivistayladébilpresenciadelEstadoenescenariosclavesllevaalacon-clusióndelaRelatoríadePueblosIndígenasdelaOrganizacióndelasNacionesUnidas(ONU)ensusinformesde2004y2010,segúnlacualel65%delospueblosindígenasdelpaísseencuentranamenazadosdedesaparición.SegúncifrasdelObservatoriodelProgramaPresidencialdeDerechosHumanosyDerechoInternacionalHumanitario,citadasporlaoficinadelaONU,enColombiasecometieron94asesinatosdeindígenasentreeneroyoctubredel2009.

EnlosdiagnósticoshechosporlaCorteConstitucionaldeColombiaen2009y2010,almenos35gruposindígenasseencuentraneninminentepeligrodeextinciónacausa





delconflictoarmadoyeldesplazamientoqueafectansusterritorios(auto004de2009yauto382de2010).Algunosseencuentranensituacionesmáscríticasquelosdemás.Laprotecciónaestascomunidadesvulnerables,presenteenlalegislaciónyenlaCons-titucióncolombiana,obligaalEstadoagarantizarsusobrevivencia,yenestesentidoseorientanlosautosdelaCorteConstitucional,queconstituyenunejemploadmirabledeactivismojudicial.

3. Colombia: la búsqueda de un nuevo consenso social

Laimportanciadelderechoalaconsultayelconsentimientoprevio,libreeinformadoseobservanosólocomounactodejusticiaparapoblacionesquehanpadecidoysiguenpadeciendotodotipodeviolencia,despojo,explotaciones,discriminaciones,sinotambiéndesdeelpuntodevistadelavalidacióndesaberes,laverificaciónsobreelterrenodeloquealgunosautores(Escobar,2008;Tilley,1994)describencomoconocimientosindíge-nasligadosallugar.Alolargodecientosyaunmilesdeañosestospuebloshangeneradosaberesyprácticasqueexaltanlarelaciónsagradadeloshumanosconlanaturaleza,loquetieneimplicacionesecológicasfundamentales,enparticularenesteperiododegravecrisisambientalycambioclimático.Profundizarenestaaproximaciónesvitalenlapresenteexpansióndelcapitalismoquedestacaellucrocomolarazónsuperior.Laconsultaabreuncanalatravésdelcualestasvocespuedenserescuchadasytenidasencuentaalmomentodetomarunadecisión.Corroboraresteaspectosobreelterrenohasidoalgofundamentaldeltrabajoetnográficoquehicimosenlainvestigacióncomparativa(Padilla,2010).

Otroaspectoesencialdeltrabajoetnográficohasidoverificarsobreelterrenoelgradodecorrelaciónentreelpapeldelosactoreslocales,enparticularlasautoridadesancestraleseintelectuales(orgánicosypúblicos),yloscuerposlegalesdeorigeninternacional,asíco-mosusefectos.ElcasoqueestudiamosconelpuebloarhuacodelaSierraNevadadeSantaMartailustralaapelacióndirectadelascomunidadesaesoscuerposlegalesinternacionalesenlaaplicaciónpropiademecanismosdedefensacomosonlasconsultas.EnColombiaconlasreivindicacionesdesusderechosespecíficos(ONIC,2011),losmovimientosindí-genashancontribuidoadesarrollarelnuevomarcoconstitucionalylegalinternacionalquereconocelosderechosindígenas,incluyendoladefensadesusterritorios,nosólocomobasedesusubsistencia,sinotambiénporsucarácterdeespacioculturalysagrado.

LaCorteIDHenlasentenciadeSarayaku,5dejuniodel2012,establecerespectoalaobligacióndelosEstadosderespetarelderechoalaconsultaque“LaobligacióndeconsultaralasComunidadesyPueblosIndígenasyTribalessobretodamedidaadmi-nistrativaolegislativaqueafectesusderechosreconocidosenlanormatividadinternaeinternacional,asícomolaobligacióndeasegurarlosderechosdelospueblosindígenasalaparticipaciónenlasdecisionesdelosasuntosqueconciernanasusintereses,estáenrelacióndirectaconlaobligacióngeneraldegarantizarellibreyplenoejerciciodelos

5 CorteIDH:Caso del Pueblo indígena kichwa de sarayaku vs. Ecuador,sentenciade27dejuniode2012,fondoyreparaciones.




http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/BDL/2009/6981.pdf

http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/BDL/2011/7645.pdf


derechosreconocidosenlaConvención(artículo1.1).Estoimplicaeldeberdeorganizaradecuadamentetodoelaparatogubernamentaly,engeneral,detodaslasestructurasatravésdelascualessemanifiestaelejerciciodelpoderpúblico,demaneratalqueseancapacesdeasegurarjurídicamenteellibreyplenoejerciciodelosderechos.6

Loanteriorconllevalaobligacióndeestructurarsusnormaseinstitucionesdetalfor-maquelaconsultaacomunidadesindígenas,autóctonas,nativasotribalespuedallevarseacaboefectivamente,deconformidadconlosestándaresinternacionalesenlamateria”.7Deestemodo,losEstadosseencuentranobligadosaincorporaresosestándaresdentrodelosprocesosdeconsultaprevia,bienseapormediodelavíalegislativa,comosehizoenPerú,conlaaprobacióndelaprimeraleydeimplementacióndelaconsultaaprobadaenAméricaLatina,(Leyn.º29785deseptiembredel2011),oporlavíajurisprudencialquehasidoelmecanismoimplementadoenColombia,dondelaCorteConstitucionalhavenidoabordandoelanálisisdecasosqueconformayaunbagajejurisprudencialimportanteenestecampo.Laextensióndelaprácticadeestederecho,altiempoquepermitevisualizarlasdificultadesquesuimplementaciónplantea,hacomenzadoacrearcanalesdediálogossostenidos,efectivosyconfiablesconlospueblosindígenasenlosprocedimientosdeconsultayparticipaciónatravésdesusinstitucionesrepresentativas.

LaCorteConstitucionaldeColombiaenlasentenciadel3demarzodel2011hapun-tualizadoqueelinterésenelrespetoalanaturalezanoesmonopoliodelEstado,sinounderechoyunaobligacióndetodos:“latareadeavanzarhaciaunmodelodedesarrolloquegaranticelavidayproteccióndelanaturalezaesdetodosynoprerrogativadelosestados,[…]elderechoaunmedioambientesanoesalavezundeberqueinvolucraatodalahumanidad”,citandoademáslaspalabrasdelprofesorMartínMateo:“solopuedesalvaralahumanidadyalplanetalasincronizacióndesusmutuasexigencias”.8

Ensentenciade1994laCorteConstitucionaldeColombiaafirmó:“YahadicholaCortequeelpluralismoestablecelascondicionesparaqueloscontenidosaxiológicosdelademocraciaconstitucionaltenganlugaryfundamentodemocrático.Dichosintética-

6 Cfr. Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, fondo,sentenciade29dejuliode1988,serieC,n.o4,párrafo166,yCaso Familia Barrios vs. Venezuela,fondo,reparacionesycostas,sentenciade24denoviembrede2011,serieC,n.o237,párrafo47.

7 Enesesentido,elartículo6.1delConvenio169delaOIT,disponeque“[a]laplicarlasdisposi-cionesdelpresenteConvenio,losgobiernosdeberán:a)consultaralospueblosinteresados,medianteprocedimientosapropiadosyenparticularatravésdesusinstitucionesrepresentativas,cadavezquesepreveanmedidaslegislativasoadministrativassusceptiblesdeafectarlesdirectamente[y]b)establecerlosmediosatravésdeloscualeslospueblosinteresadospuedanparticiparlibremente,[…]atodoslosnivelesenlaadopcióndedecisioneseninstitucioneselectivasyorganismosadmi-nistrativosydeotraíndoleresponsablesdepolíticasyprogramasquelesconciernan”.Delmismomodo,elartículo36.2delaDeclaración de las Naciones Unidas sobre los Pueblos Indígenasestableceque“losEstados,enconsultaycooperaciónconlospueblosindígenas,adoptaránmedidaseficacesparafacilitarelejercicioyasegurarlaaplicacióndeestederecho”.Porotrolado,elartículo38delmismoinstrumentodisponeque“[l]osEstados,enconsultaycooperaciónconlospueblosindíge-nas,adoptaránlasmedidasapropiadas,incluidasmedidaslegislativas,paraalcanzarlosfinesdela[…]Declaración”.

8 SentenciaT-129-2011,M.P.JorgeIvánPalacioPalacio,3demarzode2011,p.78.





mente,laopciónpopularylibreporlosmejoresvalores,estájustificadaformalmenteporlaposibilidaddeescogersinrestricciónotrosvalores,ymaterialmenteporlarealidaddeunaéticasuperior”(sentenciaC-089/94,ibíd.).

LaCorteIDH,aligualqueotrasdelcontinente,enparticularlaCorteConstitucionaldeColombia,cuestionaenalgunamedidaelmodelohegemónicodedesarrolloensuafectaciónalosderechoshumanos:“elriesgoalcualnosenfrentamosnoespropiamenteeldeladestruccióndelplanetasinoeldelavidacomolaconocemos.Elplanetaviviráconestaoconotrabiosferadentrodelpequeñoparéntesisbiológicoquerepresentalavidahumanaensuexistenciademillonesdeaños,mientrasqueconnuestraestulticiasísedestruyelabiosferaquehapermitidonacerydesarrollarseanuestraespecie,estamoscondenándonosalapérdidadenuestracalidaddevida,ladenuestrosdescendientesyeventualmentealadesaparicióndelaespeciehumana”.9

EsrelevanteanotarquesegúnlohadichoensentencialaCorteIDH,10resolucionesysentenciasdecortessuperioresdejusticiadepaíseslatinoamericanos,comoenestecasodeColombia,constituyenunareferenciadeinterpretaciónparaotrospaíses,encuantodesarrollanunmarcoquefacilitalalecturadeprincipiosynormas.

Lajurisprudenciacolombianadicequehaydeberderealizarlaconsultadeunamedidalegislativacuandoéstaseasusceptibledegenerarafectacióndirectaenpueblosindígenasocomunidadesafrodescendientes,yhayafectacióndirectacuandolaleymodifiqueoaltereelestatusdeunapersonaocomunidad,porqueleimponerestriccio-nesogravámenes,oporelcontrario,leconfierebeneficios.LaCorteseñalaquepuedehaberafectacióndirectacuando:“lamateriadelproyectoestárelacionadaconaspectosquetienenunavinculaciónintrínsecaconladefinicióndelaidentidadétnicadedichosgrupos,entreellos,elderechodedecidirlasprioridadesensuprocesodedesarrollo,depreservarsuculturaylarelaciónespecialycolectivaconelterritorio”.11

4. Consulta y consentimiento, retos y desarrollos

Serequiereconsentimiento:(1)cuandoelproyectoimpliquetrasladodelospueblosin-dígenasdesustierrastradicionales(DeclaraciónONU,PueblosIndígenas,Art.10);(2)cuandoelproyectoimpliqueelalmacenamientooeliminacióndematerialespeligrososensusterritorios(DeclaraciónONU,Art.29.2);(3)cuandosetratedeplanesdedesa-rrolloodeinversiónagranescalaquepudierantenerunimpactomayorenlosterrito-riosindígenas(CorteIDH,Caso Saramaka vs. Surinam,párr.133);(4)cuandosetratedeactividadesdeextracciónderecursosnaturalesenterritoriosindígenasquetenganimpactossociales,culturalesyambientalessignificativos(Anaya,2010).Porimpactossignificativos,debemosentender:cuandodichasactividadesdeextracciónderecursos

9 SentenciaC-339de2002.10 VerCorteIDH:CasoTiu Tojin vs. Guatemala,párrafo87.11 CorteConstitucional,sentenciaC-030de2008.





amenacenuocasionen:(1)lapérdidadeterritoriosytierratradicional;(2)eldesalojo;(3)lamigración;(4)elposiblereasentamiento;(5)elagotamientoderecursosnecesariosparalasubsistenciafísicaycultural;(6)ladestrucciónycontaminacióndelambientetradicional;(7)ladesorganizaciónsocialycomunitaria;(8)negativosimpactossanitariosynutricionalesdelargaduración;(9)elabusoylaviolencia.

LaCorteConstitucionalcolombianaenunasentenciadetuteladel201112estableciócriteriosaúnmásgarantistasquecontribuyenaesclarecerydeterminarlaprevalenciadelconsentimientoenelejerciciodeconsulta;enesaoportunidadseñaló:“…subyacelanecesidadderesponderlapreguntarelativaasielconsentimientosólosedebebuscarenloscasosdeplanesdedesarrolloodeinversiónagranescala.13ParalaSalalarespuestaesnegativa.Conformeaestaprovidenciatodamedidaadministrativa,deinfraestructura,deproyectouobraqueintervengaotengalapotencialidaddeafectar territoriosindíge-nasoétnicosdeberáagotarnosóloeltrámitedelaconsultapreviadesdeelinicio,sinoqueseorientarábajoelprincipiodeparticipaciónyreconocimientoenunprocesodediálogoentreigualesquetendrá como fin el consentimiento,previo,libreeinformadodelascomunidadesétnicasimplicadas”14(cursivasañadidas).

EnconsideracióndelaampliaciónquelaCorteConstitucionalcolombianahahechoensuinterpretaciónsobrelaprevalenciadelconsentimientosobrelaconsultacuandosepreveanafectacionesalastierrasyterritoriosdeindígenas,unprimerinterrogantequesurgeescómoestopodríainvolucrarenlaprácticaelpoderdevetodelascomunidadessobreproyectosdondeconsiderenquelasamenazassonmayoresquelosbeneficios.LaCorteexplicalasdosvertientesquesehanvenidodesarrollandodesdeelpuntodevistanormativoyjurisprudencial;unaeslainterpretacióndelaconsultaconpoderdeveto,sinohayconsentimiento,laquesegúnlaCorteestaríadentrodelostérminosdelaCon-vención,perogeneravariostiposderesistencias.Laotraeslaconsultaprevia,entendidasólocomoinformación,quenoestaríaconformeconlaConvención,peroqueeslaqueconmásfrecuenciaseinvocaparaaparentaruncumplimientodedichoinstrumento.15Conformealoexpuesto,paralaCorteelcriterioquepermiteconciliarestasposicionesestáendirectarelaciónconelgradodeafectaciónalacomunidad,eventosespecíficos

12 SentenciaT-129-2011,M.P.JorgeIvánPalacioPalacio,3demarzode2011.13 LaCorteConstitucionalcolombianaaludealasentenciaT-769del2009,dondeseafirmaba

que“…cuandosetratedeplanesdedesarrolloodeinversiónagranescala,quetenganmayorim-pactodentrodelterritoriodeafrodescendienteseindígenas,esdeberdelEstadonosóloconsultaradichascomunidades,sinotambiénobtenersuconsentimientolibre,informadoyprevio,segúnsuscostumbresytradiciones,dadoqueesaspoblaciones,alejecutarseplaneseinversionesdeexploraciónyexplotaciónensuhábitat,puedenllegaraatravesarcambiossocialesyeconómicosprofundos,comolapérdidadesustierrastradicionales,eldesalojo,lamigración,elagotamientoderecursosnecesariosparalasubsistenciafísicaycultural,ladestrucciónycontaminacióndelambientetradicional,entreotrasconsecuencias;porloqueenestoscasoslasdecisionesdelascomunidadespuedenllegaraconsiderarsevinculantes,debidoalgraveniveldeafectaciónquelesacarrea…”

14 SentenciaT-129-2011,M.P.JorgeIvánPalacioPalacio,3demarzode2011.15 SentenciaT-129-2011,M.P.JorgeIvánPalacioPalacio,3demarzode2011,p.74.





enlosquelaconsultayelconsentimientopuedeninclusollegaradeterminarlamedidamenoslesiva,comomedidadeproteccióndelascomunidades.

Enrelaciónconlaprimeravertiente,esdecir,laqueaceptalaimposibilidaddellevaracabolaobraporrechazodelacomunidad,laCorteConstitucionalcolombianasugieramirarmásalládelvetoyconsiderarlocomounaexperienciadeejerciciodeformacióndeculturademocrática:“…laCorteresaltalanecesidaddequeladiscusiónnoseaplan-teadaentérminosdequiénvetaaquién,sinoqueantetodosetratadeunespaciodedisertaciónentreigualesenmediodelasdiferencias,(esuna)oportunidadparaquelosorganismosestatalesyconcesionariosdelestadopuedanexplicardeformaconcretaytransparentecuálessonlospropósitosdelaobraylacomunidadpuedaexponercuálessonsusnecesidadesypuntosdevistafrentealamisma”.Porello,elproceso,enelqueparticipelacomunidadylacontrapartebajoelmonitoreodelEstado,deberáefectuarsedesde“laetapadeestudiosdefactibilidadoplaneaciónynoalfinal,enelmomentoprevioalaejecución,yaqueestetipodeprácticadesconoceyvulneralostiempospropiosdelascomunidadesétnicas,situandoelprocesodeconsultaybúsquedadelconsentimientoenunobstáculoynoenlaoportunidaddedesarrollarundiálogoentreigualesenelqueserespeteelpensamientodelotro,incluidoeldelosempresarios”.16

Conlapromulgaciónen2007porpartedelaONUdelaDeclaraciónsobrelosDe-rechosdelosPueblosIndígenas,quereconocesuderechoalalibredeterminaciónyalaautonomía,quedasuperadoelpuntoquehabíasidocuestionadopormuchosindí-genasrespectoalaadvertenciaenelartículo1º,numeral3delConvenio169,sobrequelautilizacióndeltérminopueblosnodeberáinterpretarseenelsentidoqueatañealosderechosquepuedaconferirseadichotérminoenelderechointernacional.Deacuerdoconello,enlalegislacióninternacionalhabríapueblosconderechosampliosypueblosindígenasconderechoslimitados.Conladeclaraciónselograunavancealrespecto:“Lospueblosindígenastienenderechoalalibredeterminación.Envirtudaesederechodeterminanlibrementesucondiciónpolíticaypersiguenlibrementesudesarrolloeco-nómico,socialycultural”(Art.3º),y“Lospueblosindígenas,enejerciciodesuderechoalalibredeterminación,tienenderechoalaautonomíaoalautogobiernoenlascues-tionesrelacionadasconsusasuntosinternosylocales,asícomoadisponerdemediosparafinanciarsusfuncionesautónomas”(Art.4º).

Laconsulta,enelmarcodelalibredeterminacióndequegozanlospueblosindígenas,esunderecho,nounaobligación.ElEstadonopuedeimponerlaconsultaalpuebloin-dígenasielpuebloconelquequiereconsultarmanifiestaquenodarásuconsentimientooquenoconsideraprocedenteentrarenunprocedimientoparaalcanzarunacuerdo.Laconsulta,despuésdeestaprecisiónenlaDeclaración,escomplementariaalaautono-

16 SentenciaT-129-2011,M.P.JorgeIvánPalacioPalacio,3demarzode2011.Deestasentenciaextraemoslasiguientecita:“ElantropólogoRobertoPinedanosrecuerdaquelapalabra‘consulta’puedeserunacosauotra,dependiendodequiénlointerprete(Pineda,2002).Puedesignificarte-nerencuentaelpuntodevistadelotro,peroconservandolapotestaddedecidir.Perotambiénhayquienescreenquesignificaacordar,concertaryhastaotorgaroreconoceralconsultadolacapacidaddedecidir;sinembargo,otrosconsideranquepuedeasimilarseainformar”.





mía,peronolasustituye.Loqueprocedeentoncesessuspendercualquierproyectodeconsultahastaqueelpuebloindígenaestéencondicionesdetomarloenconsideración.Estomediantelareconstituciónycapacitaciónparaelejerciciodelalibredeterminaciónentérminosdeautonomíaolibredeterminación.Encasosdeunarespuestanegativadeunpuebloindígenaaunainiciativaqueconsideraquelolesionagravemente,loqueseejerceeselderechoalalibredeterminaciónyno,comosepretendellamar,algunaformadederechodeveto.

AfirmalaCorteConstitucionalcolombianaqueelritualdelaconsultapreviayelcon-sentimientonosonlasúnicasgarantíasquedebenprestarelEstadoylosconcesionariosalmomentodeconsiderarlosplanesde“infraestructuraodesarrollo”.Alpromoverlaparticipaciónindígenaloquesedebebuscaresqueenelprocesodenegociación,ade-másdeescuchareincorporarsuopinión,preocupacionesyobjeciones,lasempresasyconcesionariasbusquenlamaneradecompartirdeformarazonablelosbeneficiosdelproyectoconelpuebloocomunidadétnicaqueseadirectamenteafectado.

LaCorteConstitucionalcolombianaenestasentenciaseñalaalosempresarioseinversionistasquelamejormaneradeavanzarhaciaunconsentimientoconlascomu-nidadesafectadasesnegociandoconellas.Quelaviejaformadedecisionesunilateralesyautoritariasesgeneradoradeconflictos,choques,bloqueos,denuncias,interposiciónderecursos,amparos,etc.,conloqueseincrementanconsiderablementelosgastosymuchasvecesimpiden,porfueradeargumentospuestosendebate,larealizacióndelosproyectosoriginalmenteplanteados.EnesteprocesolaCCCrecomiendalafórmuladela“participaciónrazonableenlosbeneficiosderivadosdecualquierexplotaciónensusterritorios”.17

Peroloqueestádepormedionoessólolaexpectativadelacomunidadafectadaderecibiralgunosbeneficiosdetipoeconómicoodeserviciosporeldesarrollodeunproyectodeexplotaciónderecursosnaturalesodeotroorden,talescomocarreteras,hidroeléctricas,etc.,sinotambiénlaposibilidaddeincluirdentrodelprocesodelanálisisglobaldelainiciativa,lospuntos,objeciones,preocupacionesdequienesnecesariamentetienenotravisiónpuesloqueestáenjuegoyseargumentaeslaviabilidaddesuexistenciamisma,lavigenciadesuderechoa“unpresenteyfuturodeunpueblo,deungrupohu-manoquetienederechoaauto-determinarseydefendersuexistenciafísicaycultural”.18

Unadelasrupturasfundamentalesqueelejerciciodelaconsultaplantearespectoaloquefueusualenelpasado,eslaeliminacióndeprejuiciossobrelasupuestasupe-rioridaddevaloresvinculadosconlaconcepciónhegemónicadeprogresoodesarrollo,usualmenteasociadaagrandesmovimientosdecapital.Unaobradeinfraestructuraodeexplotaciónextractivaderecursos,porcuantiosaquesea,noimplicaqueseajerár-quicamentesuperioralimperativoestataldeproteccióndederechosculturalesoformasdevidadepueblosindígenasogruposétnicosotribales.“…Nosepuedeobligaraunacomunidadétnicaarenunciarasuformadevidayculturaporlamerallegadadeuna

17 SentenciaT-129-2011,M.P.JorgeIvánPalacioPalacio,3demarzode2011,p.78.18 Ibíd.,p.79.





obradeinfraestructuraoproyectodeexplotaciónyviceversa.Envirtuddeello,encasosexcepcionalesolímitelosorganismosdelEstadoydeformaresidualeljuezconstitucio-nal,siloselementosprobatoriosydejuicioindicanlanecesidaddequeelconsentimientodelascomunidadespuedadeterminarlaalternativamenoslesiva,asídeberáser”.19

EnestasentencialaCorteConstitucionalcolombianaoptaporquelavozindígenaseatomadaseriamenteencuenta.Llegaaelloapartirdeconsiderarelniveldedete-riorodelplanetayelhechodequelasculturasindígenashanprobadosuficientementeelimpactofavorablequedesdeelpuntodevistaculturalsignificaposeerunaimagensacralizadaymásrespetuosaensurelaciónconlanaturaleza.LaCorteobligaaincorpo-rarestapercepciónentrelasvariablesquedebensertomadasencuentaantesdedecidirsobrelaviabilidaddeunproyecto.Larelaciónhumanaconelmedioambientenopuedecontinuarsiendotancerrilmenteantropocentrista,argumentalaCorte,“…dichoes-quemadecorrelacióneselgermendelaautodestrucción,portantosetornainaplazableynecesarioentenderquetodoestáholísticamenteenlazadoyquelaprotección,vamásalládelameranormativaysucumplimiento,puestoqueloqueestáenjuegonoessololasubsistenciadelaespeciehumana,sinolavidacomountodo”.20

Ahorabien,¿quésucedesilaoposicióndelacomunidad,dadalamagnituddelim-pacto,esirrenunciableylaalternativamenoslesivaresulteserqueéstanoselleveacabo?Dadoestesupuesto,laCortehadestacadoque“…[encasoque]resulteprobadoquetodas(lasalternativas)sonperjudicialesyquelaintervenciónconllevaríaalaniquilamientoodesaparecimientodelgrupo,prevalecerálaproteccióndelosderechosdelascomunida-desétnicasbajoelprincipiodeinterpretaciónprohomine”,21esdecir,laaplicacióndelosprincipioslegalesynormasqueseanmáspertinentesparalaproteccióndeladignidadhumana,losderechoshumanosylosderechosfundamentalesreconocidosyprotegidosenlaConstituciónytratadosyconveniosinternacionales.

5. La consulta, las empresas y el papel del Estado

Labrechaentreestosenunciadosteóricosylaprácticaseensanchaenvezdeacortarse.Conmuchafrecuenciasonlasempresaslasquetomanlainiciativa,tienenelinterés,losrecursosynoescatimanesfuerzosparaavanzarmuchasvecespormediodeprocedimien-tosquenosontotalmentecompatiblesconlosmarcoslegales.LaparticipacióndelEstado,enelcontextoneoliberalactual,sevedisminuidarespectoalafortalezadeempresasquecuentanconexcelenteinfraestructura,mediosdetransporteyrecursostécnicosparaavanzarensusagendasdedespejarelcaminoparalasobrasenlasquetieneninterés.

19 Ibíd.,p.76.20 ParamayorinformaciónrelacionadaconlaConstituciónecológicaoambientalpueden

consultarse,entreotras,lassentenciasT-411/92,C-305/95,C-671/01,T-760/07,C-750/08,C-944/08,C-443/09yT-356/10.

21 SentenciaT-129-2011,M.P.JorgeIvánPalacioPalacio,3demarzode2011,p.76.





UnaumentonotabledeconsultasenlosúltimosañosenColombia,dadoelaugeenlaexplotaciónextractivaderecursos,elincrementodeobrasdeinfraestructuraylane-cesidaddeconsultaralospueblosindígenasrespectoainiciativaslegalesydepolíticaspúblicasquelosafectan,comienzanafatigaratodoslossectoresinvolucrados.Paraalgu-nosfuncionariosdelPoderEjecutivoyempresaselproblemadelasconsultasseresuelvecondinero.Muchoslíderesdelascomunidadesétnicasleponenprecioasuvistobuenoylaconsultasepervierte.Eldiscursoenalgunassentenciassobrelaparticipaciónyelfortalecimientodelademocraciasequedaenelpapelmientrasenlaprácticaseexpan-delaconsultacomounespaciodenegociacióndondetodoocasitodotieneunprecio.

ElGobiernomiraparaotrolado,puesalgunasvecesélmismorecurreaestavíaqueesmásexpeditaparadespejarelcaminoparasusiniciativasqueexigenestederecho.Algunasempresasprefierenpagarqueentrarencontroversiasqueimplicandemorasquepuedenresultaralfinalmáscostosas.TampocodesdeelEjecutivoseimpugnanesasmanifestacionesdecompraventadelconsentimiento,puesesto“podríainterpretarseco-mosinónimodeinsensibilidadfrentealosmiembrossufrientesdeestascomunidadesytambiéncomoincomprensiónantelaposibilidaddeobteneralgunaventajaparaestassociedades”(Sánchez,2012).

LoqueestaactitudpasaporaltoesquelafuncióndelEstadoenelmarcodeprin-cipiosconstitucionalesyconvencionalesdebetenerencuentaelvalorsuperiordelaprotecciónygarantíadelaconservaciónambientalycultural,enelmarcodelapromo-ciónyfortalecimientodelEstadosocialdederecho.Elretoparaevitarla“consultitis”,entendiendoestocomounainvocaciónexcesivadeconsultasqueterminafatigandoalascomunidadesétnicas,implicalanecesidaddedesarrollarmecanismoságiles,prácticosyrepresentativosquesinmenoscabarelderechosuperiordelospueblosasuparticipación,permitanevitarqueestederechoseconviertaenunobstáculoqueretraseoimpidaobras,yquesedesarrollecomounmecanismoparaquelosproyectoseiniciativassedenencondicionesmenostraumáticas,susefectosnegativossedisminuyanylosbeneficiosseamplifiquen,apartirdeunejercicioquefortalezcalademocracia,elEstadodederechoylosderechoshumanos.

LaCorteIDHestableció22queparaquelaexploraciónoextracciónderecursosna-turalesenlosterritoriosancestralesnoimpliqueunadenegacióndelasubsistenciadelpuebloindígenacomotal,losEstadosdebencumplirconlassiguientessalvaguardias:(i)efectuarunprocesoadecuadoyparticipativoquegaranticesuderechoalaconsul-ta,enparticular,entreotrossupuestos,encasosdeplanesdedesarrolloodeinversiónagranescala;(ii)larealizacióndeunestudiodeimpactoambiental;y(iii)ensucaso,compartirrazonablementelosbeneficiosqueseproduzcandelaexplotacióndelosrecursosnaturales(comounaformadejustaindemnizaciónexigidaporelartículo21delaConvención),segúnloquelapropiacomunidaddetermineyresuelvarespectoaquiénesseríanlosbeneficiariosdetalcompensaciónsegúnsuscostumbresytradiciones.

22 CorteIDH:Caso delPueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador,sentenciade27dejuniode2012,fondoyreparaciones.





Esnecesarioenfatizarquedeacuerdoconeldesarrollonormativoyjurisprudencialnacionaleinternacional,laobligacióndeconsultaresresponsabilidaddelEstadoynodeempresasoparticulares,menosaúnenlamismaempresainteresadaenlaexplotacióndelosrecursosenelterritoriodelacomunidadsujetodelaconsulta.Sobreesteparti-cularlaCorteIDH,enrelaciónconelcasodelpueblosarayakuhadicho:“laCortehadadoporprobadoquelacompañíapetrolerapretendiórelacionarsedirectamenteconalgunosmiembrosdelPuebloSarayaku,sinrespetarlaformadeorganizaciónpolíticadelmismo.Además,esunhechoreconocidoporelEstadoquenofueésteelquellevóacaboesa‘búsquedadeentendimiento’,sinolapropiacompañíapetrolera.Así,delaposiciónsostenidaporelEstadoanteesteTribunalsedesprendequeaquélpretendiódelegarde facto suobligaciónderealizarelprocesodeconsultapreviaenlamismaem-presaprivadaqueestabainteresadaenexplotarelpetróleoqueexistiríaenelsubsuelodelterritorioSarayaku(suprapárr.199).Porloseñalado,elTribunalconsideraqueestosactosrealizadosporlacompañíaCGCnopuedenserentendidoscomounaconsultaadecuadayaccesible”.23

LarazónfundamentalporquéesalEstadoaquiencorrespondegenerarysupervisarlaconsulta,sedebeaquecomoquedódichoestederechoesalavezunmedioparaga-rantizarlavigenciadeotrosderechos.Elartículo21delaConvenciónAmericanaprotegelaestrechavinculaciónquelospueblosindígenasguardanconsustierras,asícomoconlosrecursosnaturalesdelosterritoriosancestralesyloselementosincorporalesquesedesprendandeellos.24Entrelospueblosindígenasexisteunatradicióncomunitariasobrelapropiedadcolectivadelatierra,enelsentidodequelapertenenciadeéstanosecentraenunindividuo,sinoenelgrupoysucomunidad.Desconocerlasversionesespecíficasdelderechoalusoygocedelosbienes,dadasporlacultura,usos,costumbresycreen-ciasdecadapueblo,equivaldríaasostenerquesóloexisteunaformadeusarydisponerdelosbienes,loqueasuvezsignificaríahacerilusorialaproteccióndetaldisposiciónparamillonesdepersonas.25

AlgunasvecespuedeocurrirqueantelaausenciadelaaccióndelEstado,comosu-cedióenelcasoalquehemoshechoseguimientoenMéxico,26anteelimperativoquelaempresateníadeavanzarensuiniciativa,realizótrámites,hizoconveniosycomenzólaobrasinningunatipodeconsulta.Cuandolascomunidadesafectadas,constituidas

23 CorteIDH:Caso del Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador,sentenciade27dejuniode2012,fondoyreparaciones.

24 Cfr.CorteIDH:Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua,párrafo148yCaso Comunidad Indígena Xákmok Kásek vs. Paraguay,párrafo85;además,“ComisiónInte-ramericana:Informedeseguimiento-Accesoalajusticiaeinclusiónsocial:elcaminohaciaelfor-talecimientodelademocraciaenBolivia”,Doc.OEA/Ser/L/V/II.135,Doc.40,7deagostode2009,párrafo156.

25 Cfr.CorteIDH:Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay, párrafo120yCaso de la Comunidad Indígena Xákmok Kásek vs. Paraguay, párrafo87.

26 CorteIDH:CasoCerro de Oro en el Municipio de Tuxtepec, Oaxaca,de conversión de un em-balse en hidroeléctrica por parte de una empresa mexicana financiada con capital del gobierno de los Estados Unidos.





enun50%porindígenas,alegaronlaausenciadeconsulta,lasobrasfueronsuspendi-das,luegodehaberseinvertidovariosmillonesdedólares,ycontinúanparalizadascongravesperjuicioseconómicosparalaempresa.Losempresariosentrevistadosalegabanconrazónqueelloshabíancumplidocontodoslosrequisitosquelasinstitucioneslesexigían,quenosabíanquelascomunidadesinvolucradasfueranindígenasyquejamáshabíanoídohablardelderechoalaconsultaprevia.Laenseñanzadeestaexperiencia,dondeseguramenteelEstadoterminarásiendodemandadoporlaempresapordañosyperjuicios,ilustralasituacióntraumáticaquesegeneraantelaomisióndelaaccióndelEstadoquedeberíahaberestablecidoconclaridaddesdeuncomienzoelprocedimientoquelaempresahubieradebidoseguirparaavanzarensuinversiónsobrebasesclarasyfirmes.ElEstadohasidoseveramentecensuradoporlascomunidades,porlaempresaylosinversionistasextranjerosporsufalenciaalestablecerprocedimientosquedespejenconclaridadlasreglasquedebenseguirseanteestetipodeiniciativas.

LosempresariosenrecientereuniónconelComitédeMedioAmbientedeAmChamColombia,27conelfindesocializarlosretosdelaconsultapreviaapueblosindígenasyétnicosparalicenciamientosambientalesdeproyectos,señalaroncomoaspectospro-blemáticosparalasempresaslafaltadeinformacióndelascomunidadesconsultadas,ladivergenciaentrevisionesdedesarrolloylaambigüedadmetodológicadelproceso.Lamarcadadivergenciaentreelconceptodedesarrollodeestospueblosyeldelosem-presarios,elgobiernoylasociedad,endondeentranencontradicciónlosinteresesdeprotecciónderecursosyterritorioysuexplotaciónyaprovechamientoendiversasac-tividadeseconómicas.Asímismo,laambigüedaddelprocedimientoparalarealizacióndelaconsultarepresentaproblemasadicionalesenelproceso,yaquedalugaramalasprácticasporpartedelasempresasyaldesconocimientodelderechoydeberconstitu-cionaldelascomunidadesimplicadas.LosasistentesdestacaronqueapesarqueexistenunosmínimosestablecidosporlaCorteConstitucionalendistintassentencias,éstossolamentedanlucessobrelascaracterísticasdelaconsultaprevia(buenafe,informada,legítima,representativa)ynolleganaestablecerderroterosoficiales.EstofueloquedeacuerdoconlaexperienciadeexpertosyempresariosreunidosporcuentadelComitédeMedioAmbientedelaCámaradeComercioColomboAmericana-AmChamColombiatendríaqueserresueltoporelEstadoenconsultaconlascomunidadesétnicasparaquelaconsultapuedasermásexpedita.

Eltemadelasreparacionesesdegranimportancia.Laexperienciadelpuebloem-bera-katíodelaltoSinú,quefueafectadoporlaconstruccióndelarepresadeUrráeneldepartamentodeCórdoba,enelnoroccidentedeColombia,esejemplarizante:estepuebloqueeracazadoryrecolectoryvivíaenlaselvaquefueinundada,alserdesplazadodesuterritoriotradicionalsufrióunimpactodevastadorensuformadevida.LaCorteConstitucionalcolombiana,seguramenteconlamejorintensión,despuésdeevaluarlosperjuiciosqueestepueblohabíaexperimentado,emitióunasentenciaenlacualorde-nabaquelaempresaconstructoradelarepresaindemnizaraalpuebloconunsubsidio

27 PressReleases:“Desafíosempresarialesfrentealaconsultaprevia”,2deoctubredel2012.





alimentarioydetransporte:“pagarálafirmapropietariadelproyectoacadaunodelosmiembrosdelpuebloindígenadurantelospróximosquince(15)años,afindegaran-tizarlasupervivenciafísicadeesepueblo,mientrasadecúasususosycostumbresalasmodificacionesculturales,económicasypolíticasqueintrodujolaconstruccióndelahidroeléctricasinquelosemberafueranconsultados,ymientraspuedeneducaralasi-guientegeneraciónparaasegurarquenodesapareceráestaculturaenelmedianoplazo”.28Estepagoquelascabezasdehogarrecibenmensualmentehatenidounefectoaúnmásdestructorquelaconstruccióndelapresa:elpueblohadisminuidoconsiderablementesutrabajopararesolversusnecesidadesbásicaspuesprefiereesperarelcheque.Enlosviajesalacabeceramunicipal,quesehanincrementado,muchosdelosindígenasgastanpartedesupagoenalcoholyprostitutas,congravesefectosparasusaludyladesusfamilias.

Elpanoramavistodesdelaópticadelosinversionistasnoresultamáspositivo:muchasempresasquenoaceptanlaexistenciadeterritoriosqueesténvedadosasuspretensionescomercialesoptanporignoraralEstadoyhacenporsucuentaloqueparaellasseríaequivalenteaconsultasprevias.Enestadinámicaesfrecuenteescucharinvocacionesalinterésgeneraloalinterésnacional,encontrasteconlasreivindicacionesdelospueblosindígenasydelascomunidadesafrocolombianas,quesondefinidascomodeinteréspar-ticular,descalificándoseasísuspretensionescomoexpresionesderadicalidadpolítica.Noesraroqueenmuchoscasosseutilicenprocedimientoscorruptosparaganarselasvoluntadestantodefuncionariospúblicoscomodelíderesdelascomunidadesétnicas.

ElEstadonopuededejarenmanosdelailusoriaigualdadquepuedadarseenunanegociación“privada”entreempresasypueblosindígenasunderechotanimportanteycomplejocomoeselderechoalaconsulta.Éstaesunafunciónfundamentalquecorres-pondeinequívocamentealEstado,enelcontextodesusobligacionescontempladasenelbloquedeconstitucionalidad,esdecir,loqueestablecenlaConstituciónPolíticaylosconveniosinternacionalesenmateriadederechoshumanos.

Debidoalaconexiónintrínsecaquelosintegrantesdelospueblosindígenasytriba-lestienenconsuterritorio,laproteccióndelderechoalapropiedad,usoygocesobreésteesnecesariaparagarantizarsusupervivencia;esdecir,elderechoausarygozardelterritoriocareceríadesentidoenelcontextodelospueblosindígenasytribalessinoestuvieraconectadoconlaproteccióndelosrecursosnaturalesqueseencuentranenelterritorio.Porello,laproteccióndelosterritoriosdelospueblosindígenasytribalestambiénderivadelanecesidaddegarantizarlaseguridadylapermanenciadelcontrolyusodelosrecursosnaturalesporsuparte,loqueasuvezpermitemantenersumododevida.Estaconexiónentreelterritorioylosrecursosnaturalesquehanusadotradicional-mentelospueblosindígenasytribales,yquesonnecesariosparasusupervivenciafísicaycultural,asícomoeldesarrolloycontinuidaddesucosmovisión,esprecisoprotegerlabajoelartículo21delaConvenciónparagarantizarquepuedancontinuarviviendosumododevidatradicionalyquesuidentidadcultural,estructurasocial,sistemaeconó-

28 SentenciaT-652,Urrá,10denoviembrede1998.





mico,costumbres,creenciasytradicionesdistintivasseránrespetadas,garantizadasyprotegidasporlosEstados.29

LaCorteInteramericana,asuvez,hadestacadoquelosderechosterritorialesdelospueblosindígenasserelacionancon“elderechocolectivoalasupervivenciacomopuebloorganizado,conelcontroldesuhábitatcomounacondiciónnecesariaparalareproduc-cióndesucultura,parasupropiodesarrolloyparallevaracabosusplanesdevida”.30

Enrelaciónconelpapeldelosjuecesenelprocesodeimplementacióndelostra-tadosyconveniosinternacionales,decuyafuentedevieneelderechoalaconsultayelconsentimientolibre,previoeinformado,cabemencionarquelaCorteIDHhaesta-blecidoquelosjuecesytribunalesdelpoderjudicialenlospaísessignatarios,ademásdeestarsujetosalimperiodeordenjurídicointerno,estánobligadosatomarencuentatodaslasdisposicionesvigentesenelordenamientojurídico.DemaneraquecuandounEstadoharatificadountratadointernacionalcomolaConvenciónAmericanaoelConvenio169delaOIT,susjueces,comopartedelaparatodelEstado,tambiénestánsometidosaaquél,loquelesobligaavelarporquelosefectosdelasdisposicionesdelaConvenciónoelinstrumentorespectivonoseveanmermadosporlaaplicacióndeleyescontrariasasuobjetoyfin.Enotraspalabras,elpoderjudicialdebeejercerun“controldeconvencionalidad”exofficio entrelasnormasinternasylosinstrumentosinternacio-nales,evidentementeenelmarcodesusrespectivascompetenciasydelasregulacionesprocesalescorrespondientes.

LaCorteInteramericanahaseñaladoasímismoque“paralascomunidadesindíge-naslarelaciónconlatierranoesmeramenteunacuestióndeposesiónyproducción,sinounelementomaterialyespiritualdelquedebengozarplenamente,inclusiveparapreservarsulegadoculturalytransmitirloalasgeneracionesfuturas”.31LaCortehare-

29 Cfr.CorteIDH:Caso de la Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay,fondo,reparacionesycostas,párrafos124,135y137,yCaso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay,párrafos118y121.

30 CorteIDH:Caso Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay,fondo,reparacionesycostas,sentenciade17dejuniode2005,serieC,n.o125,párrafo146.ParalaCorteInteramericana,“Lapropiedadsobrelatierragarantizaquelosmiembrosdelascomunidadesindígenasconservensupatrimoniocultural”[CorteIDH:Caso Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay,fondo,repara-cionesycostas,sentenciade17dejuniode2005,serieC,n.o125,párrafo146].Lospueblosindígenasytribalestienenunderechocolectivoalasupervivenciacomopuebloorganizado;alafectarelderechoancestraldelosmiembrosdelascomunidadesindígenassobresusterritorios,sepuedenafectarotrosderechosbásicoscomoelderechoalaidentidadcultural,olasupervivenciadelascomunidadesindígenasysusmiembros[CorteIDH:Caso Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay,fondo,reparacionesycostas,sentenciade17dejuniode2005,serieC,n.o125,párrafos146y147].LaCorteIDHhaexplicadoenestalíneaqueelterritorioancestralreclamadoporcomunidadesindígenas“eselúnicolugardondetendránplenalibertadporqueeslatierraquelespertenece”[CorteIDH:Alegatos ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso de Yakye Axa vs. Paraguay,referidosenCorteIDH:Caso Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay,fondo,reparacionesycostas,sentenciade17dejuniode2005,serieC,n.o125,párrafo120(g)].

31 CorteIDH:Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua,fondo,re-paracionesycostas,sentenciade31deagostode2001,serieC,n.o79,párrafo149;Caso Comunidad





conocidoigualmenteenestassentenciascitadasque“aldesconocerseelderechoances-traldelascomunidadesindígenassobresusterritorios,sepodríaestarafectandootrosderechosbásicos,comoelderechoalaidentidadculturalylasupervivenciamismadelascomunidadesindígenasysusmiembros”.“Latierragarantizaquelosmiembrosdelascomunidadesindígenasconservensupatrimonio”.LosEstadosdebenrespetaresaespecialrelaciónparagarantizarlasupervivenciasocial,culturalyeconómica.Asímismo,sehareconocidolaestrechavinculacióndelterritorioconlastradiciones,costumbres,lenguas,artes,rituales,conocimientosyotrosaspectosdelaidentidaddelospueblosindígenas,señalandoque“[e]nfuncióndesuentorno,suintegraciónconlanaturalezaysuhistoria,losmiembrosdelascomunidadesindígenastransmitendegeneraciónengeneraciónestepatrimonioculturalinmaterial,queesrecreadoconstantementeporlosmiembrosdelascomunidadesygruposindígenas”.32

6. Conclusión

Recapitulandoalgunosdeloselementosesencialesdelderechoalaconsulta,tomandoencuentalanormativayjurisprudenciainteramericana,laprácticadelosEstadosylaevolucióndelospronunciamientosdelaCorteConstitucionalcolombiana,observamoselsiguienteordenencuantoaltemadeprincipios:

a. Elcarácterpreviodelaconsulta.b. Labuenafeylafinalidaddellegaraunacuerdo.c. Laconsultaadecuadayaccesible.d. Elestudiodeimpactoambiental.e. Laconsultainformada.33

ConformealaDirectivaPresidencia01de2010,lossiguientesmecanismosdebenserutilizadosenlosprocesosdeconsultaprevia:

a. Elprocesodeconsultapreviasiempredeberácumplirlassiguientesfases:i)pre-consulta,ii)aperturadelproceso,iii)talleresdeidentificacióndeimpactosyde-finicióndemedidasdemanejo,iv)preacuerdos,v)reunióndeprotocolización,vi)sistematizaciónyseguimientoalcumplimientodeacuerdos,vii)cierredelprocesodeconsultaprevia.Estasfasesseentenderáncomounprotocolosugerido

Indígena Yakye Axa vs. Paraguay,fondo,reparacionesycostas,sentencia17dejuniode2005,serieC,n.o125,párrafos124y131;Caso Masacre Plan de Sánchez vs. Guatemala,reparacionesycostas,sentenciade19denoviembre2004,serieC,n.o116,párrafo85.

32 CorteIDH:Caso Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay,fondo,reparacionesycostas,sentenciade17dejuniode2005.

33 Op.cit.,p.55.





porelGrupodeConsultaPreviaysuaplicaciónestarásupeditadaalosacuerdosestablecidosporlacomunidadenconsultayelinteresado.

b. ElGrupodeConsultaPreviadelMinisteriodelInteriorydeJusticia,conelapoyodelaDireccióndeAccesoalaJusticiadeesteministerio,velaráporelcumpli-mientodelasfasesseñaladasbajolaprerrogativadelaproteccióndelosderechosfundamentales.

c. Enloseventosqueseanecesario,seexpediránresolucionesoactosadministrati-vos,conelobjetodeconminarelcumplimientodetodoslosacuerdosprevistosenlosprocesosdeconsultaprevia.34

Laconsultadebeserpreviamenteinformada,segúnfueseñalado,enelsentidodequelospueblosindígenastenganconocimientodelosposiblesriesgosdelplandede-sarrollooinversiónpropuesto,incluidoslosriesgosambientalesydesalubridad.Así,laconsultapreviarequierequeelEstadoordene,acepteybrindeinformación,asícomounacomunicaciónconstanteentrelaspartes.

Elartículo7.3delConvenion.º169delaOITdisponeque“[l]osgobiernosdeberánvelarporque,siemprequehayalugar,seefectúenestudios,encooperaciónconlospue-blosinteresados,afindeevaluarlaincidenciasocial,espiritualyculturalysobreelmedioambientequelasactividadesdedesarrolloprevistaspuedantenersobreesospueblos.Losresultadosdeestosestudiosdeberánserconsideradoscomocriteriosfundamentalesparalaejecucióndelasactividadesmencionadas”.

Losestudiosdeimpactoambientalsirvenentonces“…paraevaluarelposibledañooimpactoqueunproyectodedesarrollooinversiónpuedetenersobrelapropiedadycomunidadencuestión.Elobjetivode[losmismos]noes[únicamente]teneralgunamedidaobjetivadelposibleimpactosobrelatierraylaspersonas,sinotambién[…]asegurarquelosmiembrosdelpueblo[…]tenganconocimientodelosposiblesriesgos,incluidoslosriesgosambientalesydesalubridad”,paraquepuedanevaluarsiaceptanelplandedesarrollooinversiónpropuesto,“conconocimientoydeformavoluntaria”.35

LaCorteIDHhaestablecidoquelosestudiosdeimpactoambientaldebenrealizarsedeconformidadconlosestándaresinternacionalesybuenasprácticasalrespecto.Asímismo,debenrespetarlastradicionesylaculturadelospueblosindígenasyserconclui-dosdemanerapreviaalotorgamientodelaconcesión,yaqueunodelosobjetivosdelaexigenciadedichosestudiosesgarantizarelderechodelpuebloindígenaaserinforma-doacercadetodoslosproyectospropuestosensuterritorio.Porlotanto,laobligacióndelEstadodesupervisarlosestudiosdeimpactoambientalcoincideconsudeberdegarantizarlaefectivaparticipacióndelpuebloindígenaenelprocesodeotorgamientodeconcesionesydarcumplimientodeestaformaalprincipiodelabuenafe.Además,el

34 DocumentodetrabajointernoDNP_DDTS-SODT,DireccióndeDesarrolloTerritorial,SubdireccióndeOrdenamientoyDesarrolloTerritorial.

35 CorteIDH:Caso Pueblo Saramaka vs. Surinam,excepcionespreliminaresfondo,reparacionesycostasygastos.





tribunalagregóqueunodelospuntossobreelcualdebieratratarelestudiodeimpactosocialyambientaleselimpactoacumuladoquehanocasionadolosproyectosexistentesylosquevayanagenerarlosproyectosquehayansidopropuestos.

ElComitédeExpertosdelaOIThaestablecido,alexaminarunareclamaciónenquesealegabaelincumplimientoporColombiadelConvenion.º169delaOIT,queelrequi-sitodeconsultapreviaimplicaqueéstadebellevarseacaboantesdetomarlamedidaorealizarelproyectoqueseasusceptibledeafectaralascomunidades,incluyendomedi-daslegislativas,yquelascomunidadesafectadasseaninvolucradasloantesposibleenelproceso.36Cuandosetratedeconsultapreviaalaadopcióndeunamedidalegislativa,lospueblosindígenasdeberánserconsultadospreviamenteentodaslasfasesdelprocesodeproducciónnormativa,ydichasconsultasnodebenserrestringidasapropuestas.37

LabuenafeexigelaausenciadecualquiertipodecoerciónporpartedelEstadoodeagentesotercerosqueactúenconsuautorizaciónoaquiescencia.Adicionalmente,lamismaconsultadebuenafeesincompatibleconprácticastalescomolosintentosdedesintegracióndelacohesiónsocialdelascomunidadesafectadas,seaatravésdelacorrupcióndeloslíderescomunalesodelestablecimientodeliderazgosparalelos,opormediodenegociacionesconmiembrosindividualesdelascomunidadesafectadas.

LaCorteConstitucionaldeColombiadeterminóquees“necesarioestablecerrelacio-nesdecomunicaciónefectivabasadasenelprincipiodebuenafe,enlasqueseponderenlascircunstanciasespecíficasdecadagrupoylaimportanciaparaestedelterritorioysusrecursos”.38Asímismo,laCortedeConstitucionalidaddeGuatemala(21dediciembrede2009,apelacióndesentenciadeamparo,expediente3878-2007,IV,V)señalóquelarealizacióndelaconsultadebuenafe“implicaqueéstanosedebeabordarcomounmeroprocedimientoformalacumplir,nicomountrámite,sinocomounprocesoderaigambreconstitucional,conuncontenidosustantivoqueleespropioyorientadoapreservarlosderechosfundamentalesdelospueblosafectados”(sentenciaC-461/08,6.3.4.).

Delmismomodo,elTribunalConstitucionaldelPerúmanifestóque“elprincipiodebuenafeconformaelnúcleoesencialdelderechoalaconsulta[…][yque][c]onélsepermiteexcluirunaseriedeprácticas,sutiles,implícitasoexpresas,quepretendanva-ciardecontenidoelderechodeconsulta”(Exp.n.o0022-2009-PI/TC,párr.27).LaCorteConstitucionaldelEcuadorsostuvoquelos“parámetrosespecíficosdesarrolladosporla

36 Cfr.Informedelcomitéestablecidoparaexaminarlareclamaciónenlaquesealegaelincum-plimientoporColombiadelConveniosobrePueblosIndígenasyTribales,1989(n.º169),presentadaenvirtuddelartículo24delaConstitucióndelaOITporlaCentralUnitariadeTrabadores(CUT),GB.276/17/1;GB.282/14/3(1999),párrafo90.Asímismo,OIT,ComisióndeExpertosenAplicacióndeConveniosyRecomendaciones(CEACR),ObservaciónindividualsobreelConvenion.º169delaOIT,Argentina,2005,párrafo8;InformedelRelatorEspecialsobrelasituacióndelosderechoshumanosylaslibertadesfundamentalesdelosindígenas,JamesAnaya,5deoctubrede2009,A/HRC/12/34/Add.6,apéndiceA,párrafos18y19.

37 Cfr.InformedelRelatorEspecialsobrelasituacióndelosderechoshumanosylaslibertadesfundamentalesdelosindígenas,JamesAnaya,5deoctubrede2009,A/HRC/12/34/Add.6,apéndiceA,párrafo20.

38 CorteConstitucionaldeColombia,sentenciaT-129/11,8.1.iv.





OITquedeberíantomarseencuentason:[…]e.Laobligacióndeactuardebuenafeporpartedetodoslosinvolucrados.Laconsultadebeconstituirseenunverdadero‘mecanis-modeparticipación’,cuyoobjetosealabúsquedaelconsensoentrelosparticipantes,[y]f.Eldeberdedifusiónpúblicadelprocesoylautilizacióndeuntiemporazonableparacadaunadelasfasesdelproceso,condiciónqueayudaalatransparenciayalagenera-cióndeconfianzaentrelaspartes”(sentencian.o001-10-SIN-CC,casosn.o0008-09-INY0011-09-IN,sentenciade18demarzodel2010,p.53).

LaCorteConstitucionalcolombianaremarcaelcarácterpreviodelmecanismodeconsultaenelConvenio169,cuyaimportancia“radicaparticularmentenosoloenquedichoprocesoconsultivosesurtademanerapreviacuandoquieraquesetratesobrelaexplotaciónderecursosnaturalesexistentesenterritorio,sinoporquedichaconsultapreviahabrádehacerseextensivaatodasaquellasdecisionesadministrativasylegisla-tivasdelEstadoqueafectenoinvolucreninteresespropiosdedichasminoría[…]puesdeestamanerasegarantizaigualmenteelderechoasuidentidad”.39

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