CONSULTA TÉCNICAsobre

REFORMA SOCIAL

Asesoría Técnica de Políticas Sociales - OPPDirección Nacional de Políticas Sociales – MIDES

Montevideo, Febrero – Marzo del 2006

INDICE

APERTURA.As. Soc. Christian Mirza, Director Nacional de Políticas Sociales del Ministerio deDesarrollo Social.

DOCUMENTO MARCO PARA EL DEBATE.Reforma Social y desarrollo con equidad. Hacia un nuevo sistema de protección

social . Lic. Ma. Elena Laurnaga, Coordinadora de la Asesoría Técnica de PolíticasSociales. Oficina de Planeamiento y Presupuesto.

DOCUMENTOS TÉCNICOS§ La reforma social en Uruguay: El desafío de hacer una prioridad política a

la inclusión social: Gustavo Leal§ Estimaciones preliminares del costo de la expansión del sistema de

transferencias no contributivas en Uruguay: Rodrigo Arim, Manuel Flores,Gonzalo Salas y Andrea Vigorito

§ Una izquierda adulta para un país de largo aliento: Repensando el Estadosocial en Uruguay: Fernando Filgueira, Jose Fernandez y Jorge Papadópulos

§ Polo Moderno de Asistencia o “Mallas de Seguridad Social”: CarmenMidaglia

§ Los desafíos de la Seguridad Social y la Protección social: GabrielLagomarsino

§ Género, políticas públicas y reforma social: Algunas sugerencias paradesarrollar: Karina Batthyány

§ Anotaciones para una política que atienda a la segmentación social y lasegregación residencial: Adriana Berdía y Carmen Terra

§ Los procesos de Reforma Social en un marco de seguridad y convivenciaciudadana: Luis Eduardo Morás

§ Las políticas de educación y trabajo: Javier Lasida

CLAUSURA DE LAS MESAS DE CONSULTA.Palabras del Cr. Ec. Carlos Viera, Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.

ANEXOS:• Listado de participantes

• Programa de las Mesas de Consulta Técnica.

APERTURA.As. Soc. Christian Mirza.1

Con estas mesas de consulta técnica procuramos provocar un proceso de análisis, reflexión, debatecon el propósito de recoger insumos, los resultados y productos, aunque sea en este corto proceso,en torno a algunos ejes fundamentales que son preocupación del Gobierno, que son preocupaciónparticularmente de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y del Ministerio de DesarrolloSocial (MIDES) y que forman parte de los desafíos inmediatos y mediatos que tenemos pordelante. También el objetivo de, no solamente intercambiar, reflexionar y debatir, sino también decolocar en este mismo proceso estos nudos dilemáticos, si se puede decir así, que deben desatarsetarde o temprano, en este proceso de la reforma social, en el proceso de reconstrucción oconstrucción de un nuevo sistema de protección social en el Uruguay. Con esto queremos decirque no se pretende ni lograr consensos ni lograr acuerdos ni correr una coma ni cambiar unapalabrita por otra para que estemos todos de acuerdo y que ese informe consensuado se constituyaen el documento consensuado y aprobado unánimemente por los expertos académicos y técnicos.No se trata de eso. Precisamente se trata de que este ámbito sea realmente fermental y que, dealgún modo, sea uno de los insumos, por cierto no va a ser ni es el único, pero uno de los insumosrelevantes para nuestro gobierno, y, reitero, particularmente para dos organismos públicos queestamos desde hace bastante tiempo trabajando algunas de las ideas que de alguna forma,bilateralmente u ocasionalmente o en algún otro ámbito hemos intercambiado, discutido conalgunos de ustedes, me refiero en particular a ese diagnóstico que hacemos de que efectivamenteUruguay está en una etapa de transición, que dejó atrás ese viejo modelo del estado social batllista,ese estado de bienestar, pero que todavía no está claro hacia dónde vamos. Entonces en esatransición, precisamente hay ensayos que están en curso, hay ensayos que todavía podría resultarprematuro evaluar en términos de su éxito o fracaso, pero en todo caso, son ensayos, si mepermiten la expresión, aunque alguno de pronto pueda discrepar, son ensayos en cierta formainnovadores en el terreno de las políticas sociales, en las coberturas ante riesgos socialesidentificados desde larga data y digo desde larga data porque no solamente el diagnóstico que hizola fuerza política que hoy está en ejercicio del gobierno y tiene por lo menos diez años atrás undiagnóstico que se fue ajustando, sino que también, diez años atrás hubo propuestas en términos deplanes de emergencia, en términos de reestructura del sistema de seguridad social, en término deaquellos procesos de reformas que hoy están anunciados por el gobierno y, en algunos otros casos,a punto de ser implementados o en vías de ser implementados, me refiero concretamente alSistema Nacional de Salud, al proyecto de Reforma Educativa, etc.

En el horizonte, nosotros tenemos el Plan Nacional de Emergencia Social, esto es un datoabsolutamente ineludible en la discusión, en el debate, sabemos que la emergencia social atiendeprecisamente eso, las situaciones de emergencia, de urgencia, pero que hay que construir unsistema que no deje a ningún ciudadano, a ningún ciudadano, subrayo, abandonado a su suerte, yeso quiere decir sistema de protección social, acaso un nuevo estado de bienestar, reformulado,refundado como dice Fernando, en fin, pero ese plan de emergencia que tiene el “ingresociudadano” como su pilar fundamental y de pronto emblemático por demás, porque acota mucho la

1 .- Es Director Nacional de Políticas Sociales del Ministerio de Desarrollo Social.

visión de otros componentes de ese plan de emergencia, es un paso más en lo que nosotrosdefinimos, incluso programáticamente, como un plan de superación de la pobreza urbana y rural,de la pobreza y la indigencia a mediano y largo plazo, y el plan de emergencia constituye la fase 1y es en ese sentido, con esa perspectiva que hay que también observar, registrar y analizar el plande emergencia y no sólo autorreferenciado a sus acotamientos de partida.

Entonces con este marco yo les auguro y les deseo y los conmino a que trabajen muy bien, porquemás allá de las responsabilidades que tenemos cada uno de nosotros, hay una apuesta seguramentetotalmente sincera y franca en recoger de parte de todos ustedes, las invitaciones no son aleatorias,las invitaciones no salieron de un bolillero a ver quien de cada facultad, o quien de cada casa deestudios salía sorteado, sino que hay claramente una intencionalidad en la selección de cada uno deustedes, y por lo tanto, en relación a esa intencionalidad también hay un nivel de exigencia a quenos sigan aportando elementos para seguir construyendo, porque la máquina no para, porque elEstado no para, porque no podemos detenernos a pensar y después hacer, sino que pensamoshaciendo y hacemos pensando

Espero que todo este ciclo culmine en el mejor sentido de la palabra, exitosamente.

DOCUMENTO MARCO

REFORMA SOCIAL y DESARROLLO CONEQUIDAD.

HACIA UN NUEVO SISTEMA DE PROTECCIÓNSOCIAL

Ma. Elena LaurnagaCoordinadora General de la Asesoría Técnica de Políticas Sociales

Oficina de Planeamiento y Presupuesto.

Introducción.

El Estado de Bienestar que estuvo en la base de la “sociedad homogénea e inclusiva” que ocupó elimaginario social del Uruguay del siglo pasado, es incuestionablemente un modelo agotado quedio lugar a diversos “ensayos” de reforma de fuerte impronta liberal en las últimas décadas.

Las causas de esa crisis han sido diversas, contando entre ellas tanto factores endógenos como losya conocidos factores exógenos derivados de la globalización, la crisis fiscal de la fase actual dedesarrollo del capitalismo, la crisis de funcionalidad de la política para resolver problemas globalesen contextos locales, los déficit de la democracia o la crisis del mundo del trabajo y de la“sociedad salarial”.

Los resultados de esas experiencias han dejado una pesada carga de deuda económica y de deudasocial, que es imprescindible encarar con realismo. En los últimos años de la década del noventase ha pasado de la hipótesis del estado mínimo al discurso del “retorno del estado” y enconsecuencia a la revalorización de la política como función de regulación del conflicto, dedistribución social y de articulación de gobernabilidad.

Las reformas del gobierno progresista tienen que incorporar también la “reforma social”,definiendo a ésta como el conjunto de instrumentos que hagan posible la articulación entredesarrollo económico y equidad social.

Para ello, hay que reconocer que algunos aspectos de la crisis del estado se vinculan a déficit“locales” o del diseño institucional del sector público, el perfil demográfico o la estructuraproductiva del país. Pero también es necesario incorporar elementos que tienen que ver contransformaciones estructurales que trascienden la región y que impactan sobre las competenciasnacionales (tecnológicas, del modelo de acumulación y culturales). Entre ellos es relevante señalarla pérdida de centralidad del “mundo del trabajo” y la crisis del empleo, que provoca entre otrosefectos cambios en la estructura de financiamiento del sistema de protección social así como en eltipo de prestaciones y transferencias. Para señalar sólo dos ejemplos, en lo que respecta alfinanciamiento de las políticas sociales se pasa del modelo de financiamiento contributivo deltrabajador formal a diseños de financiamiento vinculados a la estructura impositiva de los países.En lo que respecta a los instrumentos, se pasa de políticas universales aplicadas a través de los dosgrandes subsistemas de integración (mercado de trabajo y sistema educativo) a políticasterritorialmente localizadas y focalizadas en grupos de “riesgo”.

En suma, la estructura de riesgos de la sociedad actual es sustancialmente distinta de la del siglopasado, y la reforma social debe dar cuenta de la protección de la ciudadanía en ese marco.

Objetivos de la Mesa de Consulta sobre reforma social.

La Asesoría Técnica de Políticas Sociales de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto tiene entresus funciones elaborar insumos para la toma de decisión política de la Dirección de OPP enmateria social, desde una perspectiva que el actual gobierno ha querido impartir a sus acciones: labúsqueda de equidad y justicia social.

Esto implica contribuir con la elaboración de una noción integral del desarrollo, donde se articuledesarrollo económico con desarrollo social con base en valores de equidad; donde se combinen lasurgencias del corto plazo con la búsqueda de sustentabilidad del desarrollo a través de políticas demediano y largo plazo.

Las políticas sociales de emergencia o de corto plazo, como el PANES, han constituido el centrode un importante esfuerzo fiscal e institucional del gobierno que busca atender las situaciones demayor vulnerabilidad. Es imprescindible sin embargo, procesar la reflexión y la elaboración deacciones vinculadas al sistema de protección social y al sistema de distribución que configure unasociedad inclusiva, más justa e integrada.

Es decir, es necesario repensar el estado de bienestar social en un formato adecuado al momentoactual. No es necesario insistir en los indicadores sociales que evidencian que Uruguay se hatransformado en una sociedad dual; es urgente entonces analizar cómo transformar esascondiciones y a qué tipo de estado de bienestar social es posible apostar en el mediano y largoplazo. En este marco, se ha decidido convocar a un calificado grupo de expertos y expertas enpolíticas sociales a fin de poder elaborar en forma conjunta lo que hemos denominado como la“Agenda de la Reforma Social para el Uruguay del siglo XXI”.

El propósito de este texto es plantear el marco de interrogantes que motiva esta reflexión a uncalificado grupo de expertos y expertas en busca de aportes técnicos aplicables en el medianoplazo en el Uruguay.

Repensando el sistema de bienestar social en Uruguay.

Se ha señalado en diversas oportunidades que la crisis actual es una crisis de época, una crisisestructural, que no se explica solamente por sus variables económicas (de indudable magnitud yomnipresencia en las preocupaciones de la sociedad) sino también por sus componentestecnológicos, culturales, sociales y en particular políticos. Es una crisis del capitalismo en suconjunto y en todas sus estructuras que tiene sus expresiones económicas y políticas particularesen la región; pero es fundamentalmente una crisis del propio modelo de desarrollo de corteneoliberal impulsado en las dos últimas décadas.

Si en el siglo pasado la construcción del estado de bienestar impulsó la expansión de los derechosde ciudadanía, consolidando la legitimación y vigencia de los derechos políticos, los derechosciviles y los derechos sociales el impacto de las reformas neoliberales de la década de los noventaha provocado un proceso de reducción de la capacidad de efectivizar esos derechos. Esto se hadefinido como proceso de “desciudadanización” .

Paradojalmente, en este comienzo de siglo el sentido de la democracia parece haber recorrido unatrayectoria inversa a la expansión de los derechos de ciudadanía: se consolidan los derechospolíticos pero se ha visto restringido el ejercicio efectivo de los derechos sociales, económicos yculturales.

Hoy, cuando nadie cuestiona la democracia como sistema político, el debate se centra sobre lacapacidad de ejercicio democrático, la calidad de la democracia, las capacidades estatales ysociales para su plena vigencia, y en consecuencia sobre la necesaria reingeniería de lademocracia social. En definitiva, parece haberse producido un retroceso histórico en la extensiónde la democracia liberal, y en muchos aspectos los contenidos de las políticas del gobiernoprogresistas tienen que pasar “antes” por la recuperación de esos derechos ciudadanos típicamenteliberales.

Desde algunas perspectivas analíticas, estas demandas son interpretadas como “rebaja ideológica”de las izquierdas, pero constituyen una precondición para avanzar o aspirar a una democraciasocial efectiva.

La “cuestión social” como cuestión política y las perspectivas en relación a la función del estadode bienestar como institución ha mostrado las diferencias de enfoque entre políticas “deizquierda” y políticas vinculadas al “liberalismo avanzado”. Después de un siglo de estado debienestar el debate actual remite a la noción de derechos de ciudadanía en su dimensión social yeconómica y a los mecanismos para realizar esos derechos en un contexto de restricciones fiscales.La exclusión social, la debilidad del estado nación para dar cuenta de condicionamientos globales,y la disfuncionalidad de los mecanismos de inclusión social generados por las políticas del modelode desarrollo dominante en la última década reactualiza la discusión acerca de la compatibilidadentre capitalismo y democracia. Y es tarea ineludible de este gobierno reformular y darfuncionalidad a ese vínculo.

En este sentido el gobierno progresista aspira a ejercer una función de dirección política orientadaa transformar aspectos del sistema económico y el escenario de articulación de intereses que estánen su base. A partir de esta premisa básica, la identidad de la izquierda se hace manifiesta enposturas transformadoras respecto a cuestiones de la agenda política tales como el rol del estado enla sociedad contemporánea y su relación con lo privado; la relación con el poder político y elvínculo entre política y economía; la relación del estado con la sociedad civil; la democratizacióndel aparato estatal y las esferas de poder público; el pluralismo o la diversidad de condiciones ysituaciones sociales; y en consecuencia el perfil de las políticas públicas consecuentes para realizaresos propósitos.

En lo que respecta a su visión del estado social y del sistema de políticas públicas, los aspectosmás críticos continúan localizándose centralmente en las funciones de distribución, protección ypromoción económica y social, así como en el modo de regulación de las funciones públicas quecontribuyen a realizar los derechos ciudadanos. La articulación entre mercado, sociedad y estadodebe encontrar formas efectivas de rediseñarse no sólo en el ámbito fiscal, económico yproductivo, sino fundamentalmente en el campo de la distribución y corresponsabilidad social.

Los dispositivos políticos e institucionales para realizarlo, y la base fiscal para sostenerloconstituyen la materia central de lo que hemos denominado como “reforma social” y aspiramos aque sean el centro del aporte de los expertos.

La agenda de la reforma social.

Tal vez el factor más relevante para pensar la agenda política del gobierno nacional sea el manejode las expectativas, depositadas en forma seguramente desmedida en ella, en un escenario defuertes restricciones fiscales y profundo debilitamiento de otros actores políticos.

Desde nuestra perspectiva, en materia social el gobierno tiene que enfrentar claramente dosaspectos del problema: uno material y otro simbólico. El primero, consiste en superar lafragmentación social y generar condiciones de inclusión de amplios sectores de excluidos, tantodel sistema educativo, como del mundo del trabajo y de las redes de protección social. En el planosimbólico, el desafío es dar cuenta de la articulación entre “expectativas” y resultados efectivos,entre derechos y garantías de derechos básicos de ciudadanía en un escenario de restriccionesfiscales importantes.

En resumen, algunos de los elementos centrales a considerar por los expertos integrantes de estaconsulta técnica a efectos de pensar los dispositivos para un nuevo sistema de protección socialdeberían dar cuenta de los siguientes ejes:

i) El impacto de las políticas neoliberales de los noventa. Uno de los efectos más dramáticos delmodelo de desarrollo aplicado en los países de la región en los últimos años, en particular a partirde las políticas del consenso de Washington ha sido el incremento espectacular de la pobreza, lafragmentación social, y la configuración de una sociedad dual con un enorme porcentaje de“excluidos”. Al modelo de desarrollo excluyente, basado en la hipótesis del crecimiento y lapolítica del “derrame” como base para el desarrollo social, se agregan los cambios en el mundo deltrabajo, la creciente condición de flexibilidad de las relaciones laborales y la crisis de la “sociedadsalarial”.ii).- La agenda de reforma del estado. Esta agenda ha tenido indudablemente un caráctereconómico, mientras que la dimensión social ha sido subsidiaria de los requerimientos del modelode desarrollo con una función más instrumental que de integración social. Estos procesos serealizaron además en un clima de reducción o minimización de “la política” y del rol del estado,pasando del clásico estado proveedor y protector a un rol de estado regulador “devaluado” y .

iv).-Sin embargo, en los últimos años en adelante se replantea la cuestión social como parte de laagenda del desarrollo. En la actualidad el Banco Mundial por ejemplo, estima que el bienestar y laseguridad social son tan importantes como los imperativos del crecimiento económico y laformación de capital humano y capital social.

v).- Los esfuerzos desplegados desde el estallido de la crisis del 2002 han estado focalizados en lamejora de la institucionalidad económica, en readecuar la estabilidad macroeconómica del país ymejorar las condiciones fiscales, lo que impone límites y restricciones a las políticas de desarrollo e

integración social que se plantean. La institucionalidad social del estado no ha tenido la fuerza yconsistencia de lo anterior.

vi).- El gobierno progresista apuesta a la revalorización del rol de la política y a un “retorno delestado” como principal agente en la formulación de un modelo de desarrollo nacional compatiblecon los valores de justicia y equidad que el mercado por sí solo demostró que no puede realizar.Esta vocación política trasciende el rol de “articulador del conflicto” para asumir la función dereconfiguración de las bases de sustentación del modelo de desarrollo. Esto es, la política comoinstrumento activo en la distribución de ganancias y costos del desarrollo económico y social.

vii).- El gobierno actual ha impulsado reformas y procesos de políticas de las que no puede estarausente el debate sobre qué estado social y qué dispositivos son compatibles con esas medias. Paraseñalar algunas: la reforma laboral, las medidas de reforma de la institucionalidad económica, lapolítica fiscal, la reforma tributaria, el plan Nacional de Desarrollo Productivo, el Plan Nacional deEmergencia Social, la reforma de algunos aspectos del Sistema de Seguridad Social.

Viii) .- El estado uruguayo como otros de la región, ha vivido ondas de políticas sociales dediverso tipo, que es necesario mínimamente reconceptualizar o evaluar:

• las políticas sociales universales del clásico estado de bienestar social, que tuvo comobase dos sistemas de distribución e integración: el mercado de trabajo y el sistemaeducativo.

• Las políticas sociales tercerizadas o privatizadas, focalizadas, descentralizadas y co-gestionadas o gestionadas por el sector privado social. Los Fondos de Inversión Socialfueron el dispositivo formal, fragmentado el sistema previo de asignación universal.Estas políticas estaban dirigidas a la protección de sectores de alta vulnerabilidad, através de programas acotados en el tiempo y con una clara orientación de compensaciónde costos del modelo económico. Asimismo, fueron funcionales a la reducción deltamaño del estado, configurando estructuras ad –hoc de formulación y gestión.

• Las políticas de “blindaje social”, basadas en proyectos específicos de corto plazo,asignados a sectores vulnerables como contención de los impactos inmediatos de lacrisis. Recursos básicos de la cooperación internacional.

• Las políticas de “transferencia condicionada” de rentas y recursos tales como losprogramas de emergencia que se aplican en Uruguay y los países de la región.

• El retorno a las “políticas universales” que constituye el debate actual:

ix).- Esto implica desafíos de diverso orden que formulamos en términos de interrogantes para eldebate:

¿Cómo se configura la “coalición para la reforma social” articulable con un modelo de desarrolloeconómico inclusivo?

¿Cuáles son los márgenes de acción nacionales en el contexto de la integración y globalización?

¿Cual es la base fiscal de las políticas de desarrollo social?

¿Cuáles son los dispositivos más adecuados para le contexto nacional? Cuáles las capacidadesestatales instaladas, las capacidades sociales, el capital humano?

¿Cómo se pasa de la noción de “gasto social” a la de inversión social? ¿Cómo se mide lacontribución económico/productiva de la inversión social?

¿Cómo se pasa de un sistema de políticas sociales y dispositivos institucionales y culturalesbasados en la asignación universal con base en el mercado de trabajo a un sistema de “políticasuniversales” focalizadas como se debate hoy? (UB, renta básica, seguros nacionales de salud, etc).

¿Es posible pasar de un modelo de políticas sociales basados en el aporte contributivo al sistema aun sistema de protección social basado en la estructura de impositiva en el Uruguay hoy?

¿Cömo vincular la reforma del sistema de protección social con las demás reformas de gobierno,en particular la reforma tributaria, la reforma de la salud, la reforma del estado?

¿Qué rol tiene que cumplir el sistema de seguridad social en un contexto de mercado informal oflexible? ¿Cómo se articulan políticas de protección contributivas y no contributivas en contextode crisis fiscal?

DOCUMENTOS TÉCNICOS

La Reforma Social en UruguayEl desafío de hacer una prioridad política a la inclusión social

Documento realizado por

Gustado Leal

Introducción

El presente documento se plantea fundamentar la necesidad de poner en el centro del debate la ideade la Reforma Social en el Uruguay, entendida como el conjunto de transformaciones políticas,programáticas e institucionales que definan por un lado, un nuevo sistema de bienestarestructurado en torno a políticas sociales universales y por otro un sistema de protección socialdinámico orientado a la inclusión social de los críticamente pobres.En particular, este documento de avance esboza un conjunto de orientaciones dirigidas a mejorar lafocalización de un nuevo sistema de protección social en el país, es decir, que centra su atención enuno de los componentes del proceso de reforma.

La reforma social se define como el proceso de cambio por el cual por un lado se transforman laspolíticas sociales de educación, salud, vivienda y seguridad social, al tiempo que se instalanprogramas permanentes orientados al manejo del riesgo social de la población más pobre del país.

Ahora bien, la reforma social no puede ser una iniciativa aislada del conjunto de cambios que elpaís ha puesto en marcha. Si la política económica y las políticas sociales son la expresión de unmodelo de desarrollo -ya que en forma interdependiente construyen una matriz de políticaspúblicas- la reforma económica y la reforma social no pueden discutirse, diseñarse y tampoco serimplementadas de manera aislada.

La reforma social es una condición necesaria para la puesta en práctica de un modelo de desarrolloinclusivo en el Uruguay ya que debe garantizar la instrumentación de un conjunto de medidas quegaranticen una base de condiciones de vida de la población.

La incorporación activa de las personas al proceso de desarrollo como una orientación rectora delmodelo inclusivo, tiene en la reforma social un conjunto de temáticas que son necesario abordar enprofundidad.

I.- La orientación de la reforma

Pero ¿qué reforma social es necesario construir para las primeras décadas del Uruguay del sigloXXI?

Una primer área de interrogantes surge entorno a la matriz de políticas que debe amalgamar lareformulación del estado hacia un modelo de estado de bienestar. ¿Cuál es la orientación necesariay posible en el Uruguay de hoy? ¿Hay que ensanchar la base de las políticas universales con mayorimpacto distributivo y relegar la participación del estado en otras áreas? ¿Es posible mantenerprogramas focalizados en los sectores de extrema pobreza?

En las orientaciones entonces se entrelazan varios debates: la viabilidad del universalismo básico,el peso específico de los programas focalizados, la reformulación de aspectos de políticasuniversales, entre otros.

Cabe consignar que no hay reforma social sin una distribución del ingreso mas equitativa. En esecampo, la reforma tributaria puede ser una herramienta central de reorientación que debegarantizar una inserción de los sectores sociales más excluidos. Es necesario que lareestructuración productiva del Uruguay incorpore la condicionalidad de la generación de empleo.En particular, parece importante fortalecer las opciones de creación de empleo intensivo y de bajacalificación que permitan incorporar a un sector de la población que ya no tiene oportunidadesvitales para mejorar su capital humano.

Entre los temas centrales que se incorporan al debate sobre la reforma social se encuentranla reconfiguración del sistema de seguridad social ante la pérdida de centralidad del empleo,la vigencia y efectividad del sistema de asignaciones familiares, la vinculación de la reformadel sistema nacional de salud con las reforma tributaria, las políticas de seguridadalimentaria particularmente dirigidas hacia la infancia. Al mismo tiempo, la reforma delsistema público de educación y la prioridad en la ampliación de la cobertura entre losadolescentes son también elementos a destacar.

Pero el nuevo modelo de Estado de bienestar no puede estar apoyado en un gasto públicocreciente. No hay reforma posible sin una recomposición del gasto en lo que refiere aeficiencia y eficacia concentrándose en los destinos con mayor efecto distributivo y lossectores mas pobres.

En ese plano, hay aspectos de la reforma que están relacionados con la puesta en debate de losinstrumentos actuales de políticas: cuál debe ser la población objetivo de los servicios sociales, quépadrones de calidad son necesarios en las intervenciones públicas, qué capacidad de romper ointerrumpir los circuitos de reproducción de la pobreza tienen los programas sociales en curso?Cabe consignar que la equidad no solo depende del destino de los fondos sino también del origencon los que se financia lo que vincula el tema a la reforma tributaria y su progresividad.

La reforma del Estado reclama incorporar una configuración de una nueva institucionalidad de laspolíticas sociales y debe ser pensada no solamente a partir de la reforma de la estructura públicaestatal sino que también debe incorporar una perspectiva que incluya el relacionamiento y latransferencia de responsabilidades y recursos a la sociedad civil.La descentralización de las políticas y su territorialización son aspectos pendientes así comotambién las formas de evaluación y los parámetros de calidad exigidos.

Las redes de protección social

Señala Wanda Engel que son “denominadas Redes de Protección Social las intervencionespúblicas volcadas a ayudar tanto a los individuos, familias y comunidades a manejar situaciones de

riesgo social, económico y de desastres naturales, como a apoyar a aquellos sumergidos ensituaciones de extrema pobreza.

De esta forma, pueden ser considerados, como parte de una Red de Protección Social,sistemas de seguro, seguro de desempleo, mecanismos de subvención de gastos habitacionales, detransporte, salud y alimentación, más allá de los beneficios de seguridad y asistenciales y losauxilios de emergencia. Podemos identificar dos niveles de Redes de Protección Social

El nivel 1, está dirigido a proteger a las familias e individuos de choques estructurales eidiosincrásicos y a evitar que se vuelvan pobres. Este nivel está básicamente dirigido a trabajadoresformales urbanos orientado a proteger a las familias e individuos de choques estructurales oidiosincrásicos y a evitar que se vuelvan pobres

El nivel 2 está dirigido a la extrema pobreza y busca garantizar patrones mínimos de renta yconsumo, alcanzando principalmente a trabajadores informales de las áreas urbanas y rurales.

Estos dos niveles de Redes de Protección Social podrían actuar de forma complementaria,funcionando el nivel 1 como mecanismo de prevención para evitar que más personas cayeran en la

situación de pobreza y, el nivel 2 comoprimer paso de un proceso de salida dela pobreza.

Ocurre que, en la mayoría delos países de la Región, predominanlos programas típicos del nivel 1.Solamente en la última década,algunos países iniciaron un proceso deconstrucción de una Red de ProtecciónSocial de nivel 2, volcada a los máspobres, como un intento de asegurarniveles mínimos de renta y consumo”.

Una Reforma Social en Uruguay debede tener en cuenta que es necesariooperar en los dos niveles y que las

acciones deben realizarse en forma combinada.

A continuación, se profundiza en aspectos relevantes del nivel 2, focalizando en una lecturaamplia del proceso de exclusión y presentando lineamientos para una definición operacional deprogramas en el área.

II.- El concepto de exclusión y la situación uruguaya

Al definir la exclusión muchas veces se ha puesto el énfasis en la carencia de ciertos bienesó atributos que identifican a una persona ó a un grupo. Esta definición desde la "carencia", ha

Redes de Protección Social

Línea de

pobreza

identificado a los excluidos como aquellos relegados del sistema escolar, ó del sistema productivo.También se ha priorizado su definición en base a la incapacidad de acceso a ciertos bieneseconómicos, tales como la vivienda, la salud, etc. Por último, se ha hecho hincapié en definir a losexcluidos de acuerdo a su situación de vulnerabilidad como grupos sociales específicos, tales comoniños, ancianos, discapacitados, afrodescendientes, pueblos indígenas. En todos los casos, elsustento teórico se refiere al problema como algo que un individuo posee ó no. En rigor, labúsqueda se orienta a encontrar una ó varias características individuales ó grupales queidentifiquen un sector específico, el cual no podría insertarse en el mercado en forma plena entanto consumidores ó productores. La perspectiva de la dimensión de género ha aportado unapercepción del fenómeno de la exclusión a partir de las barreras definidas socialmente a un grupopoblacional específico en el acceso a espacios de decisión y poder en la sociedad.

Desde una óptica diferente a la precedente, es posible conceptualizar la exclusión, en tantonegación o limitación de la ciudadanía, es decir como el "impedimento para gozar de los derechosciviles, políticos y sociales vinculados, en cada sociedad, según la pauta de derechos y deberes quecondiciona legalmente la inclusión en la comunidad sociopolítica. En esta perspectiva, además delacceso a ciertos bienes públicos —ya sean los servicios sociales, el derecho a la participación, o laslibertades constitucionales— lo que se pretende cuestionar es que la exclusión tiene un fundamentopolítico que se expresa en la pertenencia incompleta a una comunidad política, que en el Estadomoderno se traduce en una comunidad de derechos"2.

La fuerza analítica de la noción de exclusión social radica en que permite captar procesossociales que otros fenómenos basados en la sola observación de privaciones materiales no soncapaces de observar.

Los elementos distintivos de los procesos de exclusión no están vinculados acausalidades unidireccionales, sino que implican procesos de recíproca influencia. La nociónde exclusión entonces, apunta más a la comprensión de los procesos sociales y mecanismosinstitucionales que a la sola ponderación específica de la situación particular. Por ese motivoproponemos una definición de exclusión que incluya el proceso que la genera y no se limite almero dato de una cierta desventaja social.

La exclusión social se puede representar como la acumulación en el tiempo y en el espaciode carencias específicas que dificultan o impiden el ejercicio de ciertos derechos (civiles, sociales,

2 Fleury, Sonia. Estados sin Ciudadanos, Lugar Editorial, Buenos Aires, 1997. En este mismo sentido antesMarshall planteó que la ciudadanía es esencialmente una relación de pertenencia a una comunidad endonde todos tienen un mismo estatus como miembros. Esta relación de pertenencia no se define sólo porel nivel de ingresos ó si hay ó no servicios garantizados para todos. Según el autor, si bien puede haberdesigualdades éstas tienen que estar contenidas en un concepto de ciudadanía, que se constituía en unacomún unidad en donde la pertenencia a la misma implicaba un sentido compartido de justicia, que porsupuesto, excluía toda forma de desigualdad aberrantes. (Marshall T.H. Citizenship and Social Class enMarshall T.H. y Bottomore T. Citizenship and Social Class en Marshall. 1992. Pluto Press, Chicago, USA).

económicos, políticos y culturales) y la inclusión satisfactoria del grupo afectado en su medio y enla sociedad.

Este concepto entiende la exclusión como un proceso multidimensional, a partir del cualaborda los distintos factores que la generan y la integran. Centralmente la exclusión social estádefinida por los mecanismos institucionales y los procesos que determinan que ciertos sectoressociales no tengan las mismas oportunidades de inclusión que otros. Por lo tanto, más que comoun estado debe entenderse como un proceso que puede llevar a distintos resultados (pobreza,desigualdad, marginalidad). Comprenderla supone abordar la evolución y acumulación de factoresexcluyentes en las circunstancias históricas particulares de las personas También se cristaliza enespacios determinados, algunos de los cuales se constituyen como tales en factores de riesgo ygeneradores de exclusión.

La idea de exclusión también se comprende en relación a su opuesta, la de inclusión. Peroimporta no confundir inclusión con uniformidad u homogeneidad social 3 o con ausencia deconflictos. Por el contrario la inclusión supone la convivencia, aún con diferencias importantes(culturales, étnicas, religiosas, políticas o de otro tipo), sin que éstas generen mecanismos deestigmatización o discriminación; también supone lograr procesar los conflictos respetando a laspartes. Las dimensiones de exclusión cuando coinciden en un mismo sector social tienden aretroalimentarse, profundizando sus consecuencias y reproduciéndolas intergeneracionalmente. Segeneran así procesos de exclusión de larga duración, que la sociedad tiende a legitimar y que sevuelven crecientemente difíciles de superar para quienes los sufren.

La exclusión en Uruguay

En el contexto regional Uruguay fue y aún hoy es un país con niveles de inclusión socialrazonablemente mejores que el conjunto de los países de América Latina. La identificación delUruguay como una sociedad “hiperintegrada” 4 describió durante algunas décadas una de susmarcas distintivas basada en una distribución del ingreso más igualitaria en términos comparativoscon la región y niveles de pobreza más bajos. Esa sociedad tenía una fuerte capacidad de inclusiónsocial de los sectores más pobres a través del sistema educativo, una red de protección socialextensa y de instalación temprana en las primeras décadas del siglo XX, un mercado de trabajoque absorbía mano de obra con bajas calificaciones y un conjunto de códigos, valores ycomportamientos ampliamente compartidos.

Las fuertes transformaciones sociales ocurridas desde la década del 70 en el país fueronresquebrajando esas formas de inclusión relativamente exitosas. Es en ese momento que seevidencia en el país el fenómeno de la pobreza urbana que se comienza a localizar en la periferiade la ciudad en asentamientos urbanos denominados “cantegriles”. Integrados fundamentalmentepor personas que emigraban del campo a la ciudad, el país urbano visibilizó un fenómeno quehasta ese momento se concentraba básicamente a nivel rural.

3 Arocena, José. "Exclusión social. Apuntes para un debate sobre la crisis del modelo de integración".4 Germán W. Rama. La democracia en Uruguay. Grupo Editor Latinoamericano. Buenos Aires, 1987.

Con el advenimiento de la democracia en el año 1985 se profundiza la incapacidad de lasociedad y del estado de ofrecer canales de integración efectivos y satisfactorios para todos susmiembros. La constatación de la concentración de los fenómenos de pobreza en la infancia fueadvertido en ese momento5 y es una realidad que hoy alcanza al 57% de los niños menores de 4años.

Desde la década del 90 se observa en el país un proceso paulatino pero sistemático desegmentación social expresado en diversas situaciones de pobreza. Se registra un fuertedebilitamiento y deterioro de los vínculos con el mercado laboral que afecta con particularintensidad a los trabajadores con bajas calificaciones y por otro, un progresivo aislamiento de lospobres urbanos del resto de la sociedad.

Este proceso ha sido particularmente estudiado en el país y existe amplio consensoacadémico y en las elites dirigentes sobre la importancia que ha tenido el impacto de lasegmentación social en el país. Se la entiende como el proceso de reducción de oportunidades deinteracción entre grupos o categorías sociales distintos.

El concepto de segregación agrega a la noción anterior la intencionalidad de mantener lasbarreras de segmentación.6 Concretamente se refiere a procesos de polarización y endurecimientode las distancias sociales que responden a la voluntad de actores cuyos comportamientos alimentanuna especie de sinergia negativa cuya resultante es la progresiva reducción de la sociabilidadinformal con los grupos segregados. Estudios de los últimos años, han demostrado la importanciacreciente del fenómeno de la segmentación residencial, la segregación educativa en el país y delos mercados formal e informal de trabajo7 .

La evidencia empírica demuestra la existencia de un crecimiento y diversidad desituaciones de exclusión en el Uruguay que por un lado dan cuenta del proceso deempobrecimiento localizado de sectores específicos de la población y su reproducciónintergeneracional, y por otro, son portadoras de estigmas culturales fuertemente arraigados en lasociedad.

La crisis social del 2002 agudizó en forma vertiginosa en algunos sectores sociales losprocesos de exclusión social asociados a la pobreza. Esta situación ha sensibilizado fuertemente ala sociedad y a los partidos políticos que en forma unánime en la última campaña electoraldestacaron la relevancia de desarrollar programas e iniciativas hacia este grupo. Por lo tanto, sedestaca la legitimidad política que tiene este campo de acción de políticas.

En consecuencia, la conceptualización de la exclusión social en Uruguay si bien es unacategoría multidimensional que trasciende la de pobreza, es necesario abordarla en la actual

5 Terra, Juan Pablo. Los niños pobres en el Uruguay actual: condiciones de vida, desnutrición y retrasosicomotor. Montevideo, CLAEH, Serie Investigaciones Nº 59-61, 1989.6 Leal, Gustavo (comp.). Exclusiones y ciudadanías. Ideas nuevas para problemas viejos. EditorialFrontera. 2003.7 Kaztman, Rubén. Marginalidad e integración social en el Uruguay. CEPAL 1998; Informe de DesarrolloHumano del PNUD 1999 y 2001.

coyuntura del país con un énfasis muy especial ligado a la identificación de grupos altamentevulnerables a la indigencia y la pobreza extrema. En el presente documento se incorpora estadimensión que se considera central para comprender y actuar sobre el fenómeno.

En una primera identificación de sectores en situación crítica de exclusión aparecen losindigentes, o sea quienes perciben ingresos por debajo de los costos de una canasta básica dealimentos, que se estiman en unas 100.000 personas. Las condiciones de estos sectores son gravesen términos económicos, pero en la mayoría de los casos ella se refuerza con fuertes exclusionesen otros campos, acceso a servicios e incluso a información, manejo de códigos básicos (desde lalectoescritura, hasta los requisitos mínimos para postularse y sostener un empleo formal) y hastarespecto a la identidad y la documentación básica para el ejercicio de su ciudadanía.

La pobreza extrema se reproduce intergeneracionalmente, con mucho menos movilidad quelos otros sectores de pobreza, configurando situaciones de prolongada exclusión, en las quequienes hoy las sufren son descendientes de varias generaciones que vivieron o viven en lasmismas condiciones.

Incluso las etapas de fuerte crecimiento económico como las del 2004-2005 en Uruguay,que se prevé se mantenga (con menos intensidad en los próximos años), a estos sectores, dada lafuerte marginación que sufren, no les brindan la posibilidad de aprovecharlas en términos de lograrun cambio significativo en su calidad de vida. Ello contrasta con otros grupos que resultangolpeados por crisis económicas, como la uruguaya del 2002, pero que logran recuperarsevelozmente cuando el contexto se vuelve más favorable. De hecho la reducción de la pobrezaregistrada en los 90 se concentró en los sectores de pobreza reciente y “blanda” y prácticamente noimpactó en los de pobreza crónica o “dura” 8.

Dentro de los pobres e indigentes a la vez se identifican sectores más críticos. En especial,como se planteó antes, los niños (desde la etapa gestacional), sus madres y sus hogares, resultanmás afectados por la pobreza y la indigencia que otros grupos de edad9. En consecuencia, en elUruguay los niños y adolescentes son el grupo social más relevante desde el punto de vista de laexclusión social y la pobreza.

8 Es interesante recordar que en el año 98 un estudio representativo de los hogares en situación depobreza expresaba entre sus conclusiones que “parecería que hemos cubierto la etapa que los chilenoshan llamado de superación fácil y nos enfrentamos a la de superación difícil de la pobreza, que implica lageneración de cambios de carácter más estructural para lograr nuevos avances” (Cecilia Zaffaroni, DanielAlonso, Pablo Mieres. Encuentros y desencuentros. Familias pobres y políticas sociales en el Uruguay.Universidad Católica. UNICEF. CLAEH. Montevideo. 1988. Pag. 267).9 Por ejemplo, los más chicos, de 0 a 5 años, representan el 8.5% de la población total, pero son el 16% delos pobres. Mirando desde la perspectiva del tramo de edad las cifras muestran que el 5.4 % de los niñosdel mismo tramo, se encontraban en situación de indigencia. Importa considerar que estos datos, losúltimos publicados, corresponden al año 2002, en que el país sufrió una fuerte crisis y que por lo tantopromedian situaciones muy distantes, en tanto en el primer trimestre los niños pobres (hasta 18 años) eranel 35.4% de la población en la edad, en el último alcanzaron al 60.5% (UNICEF Observatorio de losderechos de la infancia y la adolescencia en el Uruguay. Montevideo, 2004. Pág. 20 y 21).

Un aspecto relevante en este análisis es el rol del sistema educativo en el proceso deexclusión social. A nivel de la educación primaria existe un serio problema vinculado a larepetición escolar y el aprendizaje significativo, el cual se concentra en los sectores sociales máspobres. En esa dinámica, el sistema educativo tiene fuertes dificultades de integrar exitosamente aun conjunto de niños pobres que constituyen luego de fracasar y desertar de la escuela un núcleoduro de exclusión social.

De acuerdo a Unicef, “las principales características de la repetición en las escuelas públicasuruguayas son dos: el flujo de la misma está marcadamente concentrado en el primer grado,descendiendo paulatinamente en los subsiguientes. En segundo lugar, la repetición essignificativamente más importante en aquellas escuelas cuya composición social del alumnado esmás vulnerable. En los centros de contexto sociocultural de contexto muy desfavorable, larepetición escolar en primer año afecta a uno de cada cuatro estudiantes. Al considerar lascategorías de las escuelas sucede algo similar dado que en aquellas escuelas de ContextoSociocultural Crítico (CSCC) la repetición alcanza al 30%.”10

El fenómeno de la repetición escolar se concentra en los primeros años del ciclo escolar yafecta en forma preponderante a los sectores sociales más pobres y excluidos. De acuerdo ainformación del Consejo de Educación Primaria11 del total de quienes repiten algún año en laescuela, el 77% son niños de hogares ubicados en zonas de alta vulnerabilidad y con más de tresnecesidades básicas insatisfechas. Por otra parte, de cada 10 niños que repiten algún año en laescuela, 8 lo hacen en primer y segundo año.

Los altos niveles de repetición traen consigo también altos niveles de extraedad. Deacuerdo a informes técnicos de la ANEP 12 en Uruguay, casi un 15% de los estudiantes de 13 añosde edad y más de un 8% de quienes tienen 14 años de edad, aún concurren a educación primaria.Estas pautas se ven acentuadas en los alumnos cuyos hogares se encuentran en los dos quintilesinferiores y en aquellos estudiante provenientes de hogares monoparantales. La regresividad de ladistribución de la extraedad queda en evidencia al observar que en los quintiles 1 y 2,aproximadamente un 20% de los niños de 13 años y un 14% de quienes tienen 14 años de edad,concurren a la educación primaria.

El rezago escolar en Montevideo asciende a un 16,8% y en un grupo importante de barriosde la capital ese guarismo supera el 25%. Existe rezago escolar en todos aquellos menores entre 8y 15 años cuyos logros educativos son inferiores a los que de acuerdo a su edad, podrían haberalcanzado si no hubieran repetido cursos o abandonado la escuela. De acuerdo a estudios deCEPAL13 el rezago escolar es un indicador “estrella” para una política que busca bloquear losmecanismos de reproducción de la pobreza y la exclusión social.

Claramente entonces, la repetición escolar y el rezago escolar afectan particularmente a losmás pobres.

10 Observatorio de los derechos de la infancia y la adolescencia en Uruguay. Unicef Uruguay, 2003.11 “La repetición en las escuelas públicas en cifras. 2002.” Unidad de Planeamiento Educativo. ANEP.12 Serie Estadística. La repetición escolar en cifras. 2003. ANEP.13 Kaztman, Ruben. Activos y estructuras de oportunidades. Estudios sobre las raíces de la vulnerabilidaden el Uruguay. CEPAL. PNUD. 1999.

Existe en los niños pertenecientes a los sectores más desfavorecidos una fuerte dificultad enla incorporación y adaptación efectiva al sistema escolar, lo que termina en la mayoría de los casosen deserción y/o analfabetismo funcional, además de importar una fuerte carga de frustración anivel personal. Las madres son reproductoras a su vez de esta condición ya que sus hijos repiten lacalidad de su historia escolar. Esta situación tiene como uno de los efectos más directos a nivelsocio-cultural el ahondar las desventajas sociales en términos tanto de integración como decompetitividad social de un importante contingente de población. Al mismo tiempo, existe una fuerte carencia (traducida en demanda) por parte de losoperadores de la educación formal en cuanto al abordaje específico de esta población en el ámbitodel aula. Los maestros se sienten sin herramientas para integrar a esta población a la propuesta dela escuela deviniendo la situación en una expulsión progresiva de los niños del sistema ó (en elmejor de los casos) en su derivación hacia escuelas para niños con dificultades del aprendizaje (ótrastornos psíquicos).En las zonas de contexto crítico del país se produce un sistema meritocrático, por el cual losdocentes recientemente egresados del Instituto Magisterial, trabajan en dichas escuelas y noreciben formación específica para trabajar con este perfil de población lo que redunda en niveleseducativos bajos. En suma, es posible plantear que existe una profundización progresiva de labrecha existente entre la escuela en tanto institución y la comunidad y familias de donde los niñospobres provienen lo que impacta directamente en los altos niveles de repetición escolar que luegofavorecen situaciones persistentes de exclusión social.

En la adolescencia y la juventud la exclusión continúa y se expresa en el amplio y crecientegrupo que no estudia y no busca trabajo, situación en la que se encuentran 113.000 de quienes seencuentran entre los 12 y los 27 años y que se agrava para 66.000 de ellos, que además tampocobuscan trabajo. Es así que educación y empleo encierran a los adolescentes y jóvenes pobres en uncírculo perverso, no logran trabajos dignos porque no tienen formación y no se forman porqueestán urgidos por obtener ingresos. La reproducción de la exclusión se cierra que la asuncióntemprana del otro rol adulto, la paternidad y la maternidad adolescente, asumida en pésimascondiciones para la madre y para su hijo.

Las desigualdades entre los géneros se retrolimentan con las propias de los diferentes sectores quesufren las situaciones más críticas de exclusión, entre los que se destacan los pobres y en especiallos indigentes. La inequidad de género y otros factores de exclusión se refuerzan mutuamente yhacen que la situación de las mujeres de estos grupos sea más crítica y le ofrezca menosoportunidades que la experimentada por los hombres pertenecientes a los mismos grupos.

III.- Énfasis para la focalización de un sistema de protección social dinámico 14

En el primer apartado se planteó que existe un sector de excluidos tradicionales, que es elconstituido por los indigentes o en situación de pobreza extrema. Por otra parte, como se vio, estegrupo está constituido mayoritariamente por niños y jóvenes, lo que los convierte, a ellos y a sushogares, en un grupo a jerarquizar.

14 Se retoma y profundizan planteos realizados en Informe sobre Grupos Tradicionalmente Marginadosen Uruguay. G. Leal; J. Lasida, 2005. Banco Interamericano de Desarrollo.

La prioridad supone un fuerte desafío para el estado y las políticas sociales uruguayas, entanto que hasta la fecha no se han logrado desarrollar estrategias eficaces hacia ellos. Por elcontrario, los servicios universales, homogéneos y sectorialmente compartimentados quecaracterizan al antiguo estado de bienestar uruguayo es allí donde muestran sus fracasos másnotorios, ya largamente identificados, pero que cuentan con escasos esfuerzos efectivos dereforma.

Por lo tanto el diseño de estrategias adecuadas requiere recurrir a los aprendizajes de laexperiencia comparada y de iniciativas privadas de carácter piloto, pero con fuerte valordemostrativo. A continuación se plantean algunas recomendaciones en ese sentido, con el doblepropósito, de sugerir orientaciones para enfrentar la exclusión social y la pobreza extrema ytambién de plantear criterios generales relevantes para las propuestas específicas para algunossectores analizados.

Entonces las recomendaciones generales para las políticas orientadas a la protección socialson las siguientes:

(a) Las estrategias deben dirigirse a las familias (priorizando a las que tienen niños), entendidascomo la unidad doméstica, sea cual sea su integración, incluyendo por lo tanto los diversosarreglos familiares existentes hoy día. Esto no supone dejar de priorizar a categorías de individuos,como los niños o grupos poblacionales específicos sino diseñar estrategias que los consideren enrelación a sus familias y en las que éstas se potencien como factor de apoyo a la persona15.El Estado uruguayo cuenta con muy limitada experiencia de dirigirse a las familias. Podríanseñalarse algunos intentos16, pero incluso una de los más tradicionales y reconocidos serviciospúblicos como son las escuelas estatales, mantiene una actitud de prescindencia e incluso dedesconfianza hacia los padres de los niños que recibe17. Entre las pocas experiencias queefectivamente han logrado dirigirse a la familia pueden señalarse proyectos de anclaje comunitarioque en general llevan adelante ONG a nivel territorial.

(b) Las estrategias deben considerar la integralidad de la situación y brindar respuestas tambiénintegrales, que atiendan a la situación de la persona y la familia en su conjunto.

Esta es una cuestión de diseño y de enfoque, que también resulta difícil en Uruguay, dada latradición fuertemente sectorial del área social del Estado. Existen múltiples ejemplos deintervenciones fracasadas que muestran que quienes se encuentran en situación de pobrezaextrema muchas veces no cuentan con las condiciones para aprovechar un apoyo determinado y

15 Ver Zaffaroni, Alonso, Mieres, op.cit., que fundamentan este enfoque, sosteniendo que de lo contrario nosólo es probable que se pierda efectividad, sino que además se corre el riesgo de reforzar la pérdida decapacidades de esa familia al reemplazarla en alguna de sus responsabilidades esenciales (pág.270).16 Ver por ejemplo el Plan CAIF o iniciativas del Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay (MartaCarbone Cambios en las familias y respuestas institucionales. En Javier Lasida y Mora Podestá. Políticassociales de niñez y adolescencia. Aportes y estrategias para la acción. Universidad Católica e INAME.Montevideo. 2002.17 ¿De qué otra forma se puede interpretar la cláusula que establece que las Comisiones de Fomentoescolar –integradas por padres- deben limitarse al mejoramiento de la escuela y no pueden intervenir en eldesarrollo de la acción educativa, que forma parte del Reglamento que encuadra su funcionamiento?

que el mismo se desperdicia o genera vínculos de dependencia, en tanto no forma parte de unabordaje global.

Importa alertar que integralidad no equivale a intersectorialidad y que por lo tanto la estrategiaadecuada no es la coordinación entre diversos organismos. Ello eventualmente puede resultar útilpara mejorar las acciones de cada sector, pero reconociendo que ellos no pueden ni debensubsumir sus responsabilidades y cometidos en los de otros actores, por lo tanto no es esperableque el resultado de la coordinación sea la integralidad. Por lo tanto se requieren arreglosorganizacionales (que no necesariamente requieren crear un organismo, pueden comenzarmodestamente como programas) que tengan como referencia y como vocación la situación generalde determinado grupo social y no el cumplimiento de funciones sectoriales. De esta forma segeneran las condiciones para que la intervención se diseñe desde la perspectiva de las necesidadesde los grupos priorizados y no desde las modalidades de acción de uno u otro organismo, que hastael momento no han logrado impactos en estos sectores.

(c) Las transferencias condicionadas parecen ser una modalidad adecuada para lograr tanto el focoen la familia como el abordaje integral. Evaluaciones de programas en la región y experiencias enescala piloto realizadas en Uruguay18 sugieren que ésta constituye una de las mejores modalidadesdisponibles para experimentar en este sentido. Tienen la virtud de constituir mecanismos deasignar el protagonismo y la capacidad de decisión a la demanda y consecuentemente de asumiruna visión tácita de éstos que pone el énfasis en sus capacidades y potencialidades y no en losproblemas y carencias.

Tanto la experiencia internacional, como la nacional indica algunos criterios para su diseño. Enprimer término la imprescindible inclusión de contraprestaciones a cumplir por parte de losbeneficiarios19. Al respecto existe una amplia lista de posibilidades; entre las más utilizadas conbuenos resultados está la inserción escolar20 y el abandono del trabajo por parte de los niños, asícomo los controles de salud (en especial ginecológicos y pediátricos).

Experiencias piloto desarrolladas en el país a nivel de organizaciones de la sociedad civil aportandos aprendizajes relevantes: (1) la eficacia de aplicar subsidios diferenciados, de acuerdo con lasituación y las metas convenidas con la familia, (2) que la contraprestación asuma la forma deacuerdo asumido por la familia beneficiaria y que también vaya variando con el tiempo, a medidaque se van alcanzando las metas comprometidas.

18 Por ejemplo Bolsa Escola en Brasil, Superémonos en Costa Rica y Progresa en México, que luego hapasado a denominarse Oportunidades. En Uruguay hay dos experiencias de pequeña escala (el másgrande con unas 200 familias), de Gurises Unidos y el Programa Cardal (éste financiado por OIT).19 La experiencia reciente de programas de este tipo en Argentina muestra que el riesgo de no exigircontraprestaciones es la generación de clientelas dependientes del subsidio, que incluso se vuelvenvulnerables a la manipulación política.20 Que para jóvenes y adultos puede reemplazarse por la aprobación de pruebas que acrediten lascompetencias correspondientes a determinado nivel educativo, lo que ya se está ensayando con buenosresultados en Primaria.

Tanto la experiencia internacional como la nacional indican que la eficacia de lasintervenciones es mayor cuando se acompañan con actividades adicionales. Por ejemplo en elPrograma PETI de Brasil los niños asisten a actividades complementarias a las horas de clase y enel mexicano Oportunidades se realizan visitas a los hogares por parte de promotores comunitarios,se realizan intervenciones nutricionales y seminarios sobre salud21. Las evaluaciones indican queestos acompañamientos potencian el efecto del subsidio. Ratificando esta conclusión en Uruguaylos subsidios servidos por Asignaciones Familiares (un monto que equivale al 16% del salariomínimo nacional por cada menor de 18 años), se efectivizan con el cumplimiento de una simpleformalidad. Sin disponer una evaluación rigurosa, los datos aportados por diversos actoresvinculados a la temática indican que en muchos casos no existe ningún compromiso sustancial conel requisito de parte de los niños, de las familias e incluso de las escuelas que expiden laconstancia, lo que produce la desvirtuación de todo el dispositivo.

(d) Las intervenciones deben estar sustentadas en sistemas de información y evaluación pertinentesen calidad y en tiempo, referidos a los beneficiarios, a la propia acción y a sus resultados. Lainformación debe proveerse tanto a los beneficiarios, como a quienes cumplen funciones técnicas,como a los responsables institucionales y también debe ser accesible a la opinión pública, para quecada uno pueda tomar las mejores decisiones y ejercer los controles correspondientes a su rol.

En la presentación de las orientaciones y criterios generales se procuró exponer losencadenamientos que existen entre ellos, que se pretende que sean considerados como un conjuntoarticulado En el siguiente apartado se hace mención a algunos aspectos de la reforma institucionalque también es necesario considerar.

Un desafío prioritario: la reforma institucional

Tanto en el análisis de los sectores excluidos como en las recomendaciones generales seinsinuaron varios problemas que requieren una reforma institucional, la que aparece comocondición necesaria para la viabilización de las propuestas generales, referidas a los indigentes yde las dirigidas a cada grupo específico, que se plantean en los apartados siguientes.

El área social de los Estados enfrenta dos desafíos que la orientan a la reforma. En primerlugar uno interno, que es el dirigido a superar la estructura sectorial, al que se ha hecho mención enel apartado anterior y que importa en términos del diseño y el enfoque de las intervenciones. Elsegundo desafío es compartido con toda la organización estatal y es el que tiende aplicar elprincipio de separación de los roles de juez y parte, diferenciando y asignando a órganosdiferentes las funciones por una parte de rectoría, regulación, financiamiento y evaluación y, por laotra, a otros actores, las de gestión, ejecución y provisión directa de los servicios.

21 Ver BID. Se buscan buenos empleos. Informe de progreso económico y social 2004. Washington 2003.

Además de lentos avances en la reforma estatal en este sentido 22 los partidos políticos conrepresentación parlamentaria lograron un primer acuerdo en el 2001 referido a los serviciospúblicos en general, con énfasis en la reforma de las grandes empresas públicas (en áreas comotelecomunicaciones, seguros y energía).23. Y en el 2003 firmaron un documento junto conorganizaciones de la sociedad civil sobre los mecanismos de coordinación de las políticas sociales,en el que, al igual que en el 2001, coincidieron en que “se deberá lograr que los organismosresponsables del rol rector de las políticas sean diferentes de aquellos que las ejecutan”24, para locual reconocieron que debe reformarse la institucionalidad del área social.

22 En Uruguay las reformas se han producido en relación a la desmonopolización de las grandes empresasestatales, que se operó en los 60 en el sector financiero, con la creación del Banco Central y luego en los90 en diversas áreas productivas y comerciales, como los seguros, la energía y las telecomunicaciones, enlas que se crearon Unidades Reguladoras diferenciadas de las empresas, sean ellas estatales o privadas.En las políticas sociales una reforma radical en este sentido sólo se produjo en el régimen de pasividadesde la seguridad social, y fue generada por un grave problema de financiamiento, que puso en cuestión alconjunto de los recursos estatales.23 El texto se encuentra en el libro del Proyecto Agenda Uruguay Servicios públicos: aportes hacia unapolítica de estado. Ediciones Trilce Montevideo.200124 El texto se encuentra en el libro Mecanismos de coordinación de las políticas sociales Acuerdos ydisensos entre los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad civil. G. Leal (coordinador)Editorial Frontera. Montevideo, 2003.

Notas

I. El análisis excluye la educación universitaria y la terciaria (que tiene como condición deingreso el aprobar Bachillerato), que requiere un análisis específico.

II. Debe mencionarse que parte de los egresados de primaria ni siquiera alcanzan a ingresar enla educación media y ese ya debe identificarse como el comienzo del mismo fenómeno queluego se expresará en el desgranamiento a lo largo de toda la educación media.

III. No me refiero a certificados profesionales. El mercado laboral hoy tiende a requerir 6º añode educación media para la mayoría de los puestos, independientemente de cuales sean lasexigencias específicas de los desempeños ocupacionales de que se trate.

IV. Paralelamente también se han masificado los estudios universitarios y terciarios, pero sinofrecer oportunidades reales a todos los que cursan la media. Es más puede dudarse de logenuino incluso de la oportunidad que, en especial la Universidad de la República, ofrece alos que logran ingresar, en tanto son muy pocos los que alcanzan a titularse.

V. Ministerio de Educación y Cultura. “Desafíos de la educación uruguaya – Interrogantespara el Debate Educativo”. Diciembre de 2005. Montevideo.

VI. Con estas características, se destacan la formación policial y militar.VII. Esta definición retoma el diseño curricular del Ciclo Básico Profesionalizante antes

mencionado.VIII. A estos objetivos debería agregarse uno de carácter más instrumental, que constituye un

complemento imprescindible de los anteriores, que es el desarrollo de una serie dedispositivos de acompañamiento, apoyo individual y asistencia individual, dirigidos aprevenir y revertir las deserciones.

IX. La Introducción a la Tecnología en el Ciclo Básico es un ejemplo de una modalidad en laque el tema laboral se incluye con un papel lateral y secundario.

X. Los actores locales previsiblemente van a requerir algunas herramientas de identificaciónde la demanda. Lo mismo va a ocurrir en las cadenas productivas y los clusters sectoriales.Finalmente la identificación precisa de las competencias facilita el cuestionar y superaraquellos requerimientos que tienen un contenido más discriminatorio que efectivamentedemandado por un determinado desempeño ocupacional.

XI. En localidades pequeñas es difícil que se generen quince o veinte demandas en una mismaocupación, al mismo tiempo.

XII. Sería difícil luego evaluar y exigir resultados a una estructura que dependa directamente delComité Local. Por otra parte importa preservar para los mismos funciones de conducciónpolítica y coordinación local, nítidamente diferenciadas de funciones gerenciales, para lasque difícilmente cuenten con las condiciones apropiadas.

XIII. Está prevista su eliminación como parte de la reforma tributaria en cuyo marco se proyectacrear el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas.

Estimaciones preliminares del costo de la expansión del sistema de transferenciasno contributivas en Uruguay

Documento realizado por

Rodrigo ArimManuel FloresGonzalo Salas

Andrea Vigorito

Introducción

En este trabajo se presenta un conjunto de estimaciones preliminares del costo de la expansión delas dos principales transferencias de ingresos no contributivas de carácter permanente vigentes enUruguay. Estas son las asignaciones familiares y pensiones a la vejez, cuya administración selocaliza en el Banco de Previsión Social.25 La concentración en transferencias monetarias noresponde a una elección normativa de los autores sino que fue solicitada por la coordinación delproyecto “Consulta técnica sobre reforma social”.En una miríada de trabajos escritos en los últimos doce años se pone de manifiesto la situacióndesventajosa de los hogares con niños en relación al conjunto de la población así como lanecesidad de introducir cambios en el sistema de protección social que mitiguen esa situación(véase por ejemplo, Bucheli y Rossi, 1994; Filgueira y Kaztman, 1999; PNUD, 2005). Al mismotiempo, la pertinencia de realizar cambios en las prestaciones por asignación familiar se desprendede diversos trabajos previos que ponen de manifiesto el escaso rol de estas prestaciones en el aliviode la pobreza y la desigualdad (Bucheli, 1995; Arim y Vigorito, 1996; Lagomarsino et al; Vigorito,2005).El impacto sobre la pobreza y distributivo de las pensiones a la vejez ha sido menos estudiadodebido a la escasez de información al respecto. En particular, la Encuesta Continua de Hogares nodistinguía hasta 2006 dichas transferencias de las jubilaciones y pensiones contributivas. Si bien seha concluido que los adultos mayores se ubican de la mediana para arriba de la distribución delingreso, debe tenerse presente que, en el caso de los hogares extendidos sus ingresos contribuyenal alivio de situaciones de pobreza. Por otra parte, la extensa cobertura del sistema jubilatorio y depensiones uruguayo puede verse modificada como consecuencia de la reforma de 1995. En base alanálisis de las historias laborales y de la densidad de aportes de los trabajadores formales a lolargo del tiempo, Lagomarsino y Lanzilotta (1999) y Bucheli y Forteza (2006) han encontrado queuna proporción muy significativa de los mismos no se encontraría al llegar a la edad de jubilarse encondiciones de hacerlo. Otro estudio reciente basado en las mismas fuentes de información alertasobre la situación especialmente vulnerable de las mujeres en este aspecto (Bucheli, Cabella yForteza, 2006), quienes a su vez enfrentan una situación desventajosa en la división del trabajodentro y fuera del hogar (Batt y Aguirre).Se resalta este punto porque un análisis estático de la realidad podría conducir a reforzarexclusivamente las transferencias a los niños sin tomar en cuenta que en el futuro pueden emergernuevos grupos vulnerables entre los adultos mayores.El ejercicio que se presenta en este trabajo se justifica en la posibilidad de articular la finalizacióndel programa Ingreso Ciudadano en mayo de 2007 con transferencias monetarias de carácterpermanente.Sin embargo a nuestro juicio, el análisis del sistema de protección social y las propuestas para sutransformación debe tener un referente en un concepto de equidad basado en teorizaciones sobrejusticia distributiva. Para avanzar en ese sentido, habría que discutir en e sobre los espaciosvalorativos en que se buscaría la equidad, tal como lo plantea Sen (1992).26 La sola concentración

25 Leyes que las establecen y principales características de cada subsistema.26 Es en ese sentido que Sen (1992) se hace la pregunta ¿Igualdad de qué? y resalta que cada teoría de la justiciaimplica un espacio evaluativo distinto.

en transferencias monetarias implicaría una opción por la igualdad de medios que debería en todocaso ser explicitada. Sin embargo, el rediseño del sistema de protección social requiere el estudioconjunto de las transferencias monetarias y no monetarias realizadas por el estado uruguayo.La discusion de la Sesión I del ciclo “Consulta técnica sobre reforma social” no se dio en el planonormativo sino que se pasó directamente a la consideración de dos propuestas de reforma delactual sistema de protección. Ellas fueron el “universalismo básico” desarrollado por FernandoFilgueira y Jorge Papadopoulous y la idea de “polo de asistencia social moderno“ de CarmenMidaglia. En base a dichas presentaciones se definieron los escenarios que guiaron lasestimaciones presentadas en este trabajo.Se abordan aquí las asignaciones familiares y pensiones a la vejez dado que la otra transferenciamonetaria, la constituye el seguro de desempleo cuyo análisis requiere un modelo económico máscomplejo.El trabajo se organiza de la siguiente manera En la sección I se presenta la metodología, escenariosy limitaciones de este trabajo. En la sección II se presentan los principales resultados y en lasección III se reúnen algunos comentarios finales.

I. Metodología, supuestos y limitaciones del trabajo

En este trabajo se plantea un conjunto de escenarios para la modificación del sistema deasignaciones familiares y pensiones a la vejez. A esos efectos se simulan los cambios propuestossobre los microdatos de la Encuesta Continua de Hogares de 20052005, proyecciones de poblacióndel INE e información de beneficiarios del PANES. En base a estas simulaciones se estima elefecto de los cambios sobre la indigencia, pobreza y distribución del ingreso. Las medidas deindigencia y pobreza utilizadas fueron la incidencia, intensidad y severidad (FGT0, FGT1 yFGT2).Sin embargo, este ejercicio presenta limitaciones pues los cambios en la cobertura y monto unitariotransferido generan impactos directos e indirectos sobre los hogares y el funcionamiento de laeconomía que no se consideran en el ejercicio realizado aquí pero que deberían introducirse enfuturas evaluaciones. Los más estudiados han sido cambios en la oferta laboral, asistencia alsistema educativo, división de tareas y asignación de recursos dentro del hogar, cambios en laestructura de hogares, etc. Esos efectos llevan a que el impacto de las transferencias no sea igual almonto transferido.Hasta el momento las estimaciones se realizaron solamente para el año base 2005 pero la dinámicadebería comtemplar los eventuales cambios en los niveles de cobertura de las jubilaciones yamencionados.En base a las presentaciones de universalismo básico y polo moderno de protección socialrealizadas se definieron los escenarios de trabajo modificando la población objetivo o cobertura, elmonto de la prestación y el criterio de ajuste por la cantidad de niños en el hogar en el caso de lasasignaciones familiares.

Cobertura

a. universalización

b. primer quintil c. población bajo la línea de pobreza 2002 d. población bajo la cba 2002 (indigencia) e. primer quintil de población bajo lp 2002 (población objetivo PANES)

Se consideraron dos umbrales de edad para los beneficiarios del sistema de pensiones a la vejez:65 y 70 años. En el caso de las asignaciones familiares se consideró que el beneficio se destinaba alos niños de 0 a 17 años que cumplieran con los requisitos establecidos en cada escenario. En elsistema actual de Asignaciones Familiares los requisitos consisten en no superar un umbral deingresos del hogar y asistir al sistema educativo. Dado que cambios en la prestación puedeninducir a cambios en la asistencia escolar, se supuso que todos los niños que satisfacen el requisitode ingresos previsto en cada escenario cumplen con la condición de asistencia Así, el número denuevas asignaciones es un umbral máximo. Sin embargo, las dificultades para controlar este tipode contraprestación agregan otro fundamento a este supuesto. En este documento no se discutenlas contraprestaciones de asignaciones familiares pero, de rediseñarse el sistema, las mismasdeberían ser objeto de un análisis detallado.Otra limitación del ejercicio proviene del hecho de que sólo se estimaron los costos directos encada escenario. En América Latina, los programas de transferencias monetarias condicionadas másexitosos gastan aproximadamente el 10% de sus recursos en administración.Tampoco se estimaron los costos que derivarían de la focalización en ciertos grupos de lapoblación (más allá de cuestionamientos normativos)

Se trabajó con la población de localidades de 5000 y más habitantes. Los menores de 18 son el89% del total, los mayores de 65 el 90.6% y los mayores de 70 el 90.8%

Monto de la prestación

-La pensión a la vejez se dejó constante en $ 2508 mensuales -Se utilizaron los siguientes valores para la asignación familiar: a. plana: 300 pesos por menor b. plana: 500 pesos por menor c. suma fija de 1000 por hogar con al menos un integrante de 0 a 17 d. suma fija de 1500 por hogar con al menos un integrante de 0 a 17 e. 500 pesos para el primer menor y luego escalas de equivalencia f. 1000 pesos para el primer menor y luego escalas de equivalencia g. creciente con la edad: 0 a 12 años :300 pesos y 13 a 17años: 500 pesos h. creciente con la edad : 0 a 12 años :300 pesos y 13 a 17 años: 500 pesos y escalasde equivalencia i. creciente con la edad : 0 a 12 años: 500 pesos y 13 a 17 años: 1000 pesos yescalas de equivalencia.

Las escalas de equivalencia utilizadas fueron empinadas para ilustrar de mejor manera su impacto:se ajustó el número de miembros del hogar elevándolo a la 0.5. Ello generaría la siguiente tabla deequivalencias:

Númerodemenoresen elhogar

Númeroajustado

1 1.02 1.43 1.74 2.05 2.26 2.47 2.68 2.89 3.0

De esta manera, tenemos 35 escenarios para la asignación familiar y 10 para la pensión a la vejez.

Procedimiento de simulación

Asignaciones familiares

En el caso de las asignaciones familiares se tomó a los hogares que cumplían con la condición deingresos estipulada en cada escenario y se les imputó el valor de la asignación familiarcorrespondiente a cada escenario. Una vez simulado esto para cada hogar, se sumaron lastransferencias calculadas por hogar para obtener los montos totales.

Pensiones a la vejez

Para estimar la cantidad de personas que se encuentran en condiciones de recibir pensiones a lavejez se tuvieron en cuenta dos aspectos. Por un lado, tener más de 65 o 70 años de edad según elescenario planteado. Por el otro, dado que la Encuesta de Hogares no identifica directamente a laspersonas que reciben la pensión a la vejez, el acceso a dicha prestación se estimó en base a la sumade sus ingresos por jubilaciones y pensiones. Se consideró que una persona recibe la pensión a lavejez cuando ambos ingresos sumados se encuentran comprendidos entre los 2400 y 2700 pesos,franja que se estipula como aproximación al monto mínimo establecido por el BPS de 2508 pesosen 2005.27 El número expandido de estas transferencias representa el 75% del dato aportado porel BPS, lo cual hace pensar que se trata de una cobertura razonable dado que se está dejando afueraal 10% de los potenciales beneficiarios por cubrirse localidades de 5000 habitantes y más.

A partir de la información que provee la Encuesta Continúa de Hogares, se identifica a laspersonas pasibles de recibir esta transferencia cuando sus ingresos por jubilaciones ypensiones son inferiores a los 2400 pesos mensuales. Se calcula el monto correspondiente a

27 El BPS completa la diferencia entre la jubilación y/o pensión y el monto de pensión a la vejez vigente.

cada una de estas personas como la diferencia entre sus ingresos y el mínimo señaladoanteriormente.

II. Principales resultados

En esta sección se reúnen los principales resultados obtenidos en este ejercicio. A tales efectos, secaracteriza muy brevemente a la población objetivo de ambas prestaciones, luego se presentan losresultados para pensiones a la vejez (II.1) y finalmente los correspondientes a las asignacionesfamiliares (II.2)

Los hogares potencialmente beneficiarios de las transferencias de ingreso representan el 82% delos hogares (Cuadro 1). A su vez, los hogares que se verían beneficiados por ambas transferenciasrepresentan casi el 10% del total. A medida que el nivel de ingresos de la población objetivo sereduce, se observa que los hogares con niños aumentan su peso en el total, al tiempo que el peso delos adultos mayores cae y los hogares extendidos se ubican en los tramos intermedios. Como severá más adelante, esta composición tendrá efectos inmediatos en los costos de las opcionespropuestas. Mientras los costos de la expansión de las transferencias destinadas a aquellos sectoresque están agrupados en los estratos bajos de ingreso no serán muy sensibles a los distintosejercicios de focalización propuestos, los efectos sobre los grupos localizados en estratos medios yaltos serán muy fuertes.

Cuadro 1 Distribución de población potencialmente beneficiaria de las transferencias de ingresopor grupo objetivo. 2005

Población objetivoHogares conmenores de18 años

Hogares conmayores de65 años

Hogares con mayores de65 años y menores de 18años

Resto Total

Total 55.2 17.5 9.6 17.7 100Primer quintil 83.2 2.1 11.2 3.4 100Pobres 78.6 3.6 13.0 4.8 100Indigentes 91.8 0.4 6.0 1.9 100Primer quintil de pobres 91.7 0.5 6.1 1.7 100Fuente: elaborado en base a datos de la ECH

La distribución de la población potencialmente beneficiaria por tipo de hogar y jefatura indica que,como era de esperar, la etapa del ciclo de vida donde se encuentra cada grupo configure estructurasde hogar diferenciadas (Cuadro 2). Así, los hogares con menores son nucleares y extendidosmientras los ancianos muestran una estructura más dispersa. Como las decisiones de conformaciónde hogares obedecen entre otras razones a los ingresos de los hogares, los cambios en lastransferencias de ingresos podrían llevar a cambios en estas decisiones. En especial, la

conformación de hogares extendidos podría experimentar cambios considerables dado que lamisma responde en buena medida a la reducción de costos fijos de vivienda, etc.

Cuadro 2 Distribución de la población potencialmente beneficiaria de las transferencias deingresos no contributivas por tipo de hogar

Tipo de hogar Con menoresde 18 años

Con mayores de65 años

Con mayores de 65 añosy menores de 18 años Resto Total

unipersonal 0.0 18.3 0.0 15.3 5.9pareja sola 0.1 27.5 0.0 28.6 9.9nuclearmonoparental 12.3 11.4 1.2 13.7 11.3

nuclear biparentalo reconstituido 66.5 15.7 4.8 30.8 45.4

compuesto 4.9 8.0 6.6 8.7 6.3extendido 16.2 19.3 87.4 3.0 21.2Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0Fuente: elaborado en base a la ECH

Esto se pone de manifiesto al considerar la relación entre población objetivo y estructura de hogarpues las estructuras de hogar varían considerablemente en relación al umbral de ingresosestablecido (Cuadro 3). En particular, el peso de los hogares extendidos aumenta notoriamente amedida que umbral de ingresos cae.

Cuadro 3 Distribución de la población por escenario y tipo de hogar según presencia de menoresde 18

grupo unipersonal pareja sola nuclear monoparental nuclear compuesto extendidoTotal

TotalTotal 2.90 5.79 6.04 45.43 8.41 31.43 100

Primer quintil 0.08 0.13 8.49 46.18 9.08 36.04 100Pobres 0.29 1.07 6.36 45.24 8.15 38.90 100

Indigentes 0.06 0.23 7.77 47.21 9.12 35.62 100Primer quintil

de pobres 0.12 0.66 6.18 44.10 8.44 40.50 100Hogares con

menores de 18añosTotal 0.01 0.04 4.92 50.90 7.48 36.66 100

Primer quintil 0.05 5.83 44.20 8.45 41.47 100Pobres 0.01 0.04 5.81 46.01 8.01 40.13 100

Indigentes 7.46 47.30 9.10 36.15 100Primer quintil

de pobres 8.34 46.13 9.09 36.44 100

II. 1 Pensiones a la vejez

La pensión a la vejez es una transferencia mensual destinada a los mayores de 70 años que recibenpor concepto de pensión más jubilación un monto menor a un umbral prefijado por el BPS y estánubicados en hogares carenciados.28 En la actualidad, el BPS gasta aproximadamente 640 millonesde pesos anuales en pensiones a la vejez y paga 25.248 beneficios (BPS, 2005). La prestaciónromedio se situaba en 2004 en $2093. Se observa que el 70.5% de la población mayor de 70 añosrecibía en 2005 por concepto de jubilación o pensión más de 2700$ mensuales, por tanto quedaríanfuera de la población objetivo potencial de una expansión de las pensiones a la vejez (Cuadro 4).Esta situación presenta diferencias importantes por sexo (79% en el caso de los hombres y 66%para las mujeres).Se presenta también información sobre la proporción de personas pertenecientes a cada grupo quetrabaja y dentro de éstas, el nivel de informalidad. En virtud de cambios en los valores de latransferencia y en su cobertura, las tasas de actividad de estos grupos podrían verse modificadas. Amedida que el umbral de ingresos cae aumenta la proporción de personas en tramos bajos de lastransferencias.

Cuadro 4 Personas de 70 años y más según monto mensual de jubilación o pensión y sexo por grupoobjetivo. 2005

pension+jubilaciónmenor a 2400 o sin

pension

pension+jubilaciónentre 2400 y 2700

pension+jubilaciónmayor a 2700 totalgrupo

objetivo

T H M T H M T H M T H MTotal 21.1 13.4 25.6 8.4 7.6 8.8 70.5 79.0 65.6 100.0 100.0 100.0

% Ocupados 10.2 25.8 5.5 4.1 8.1 2.1 2.7 3.4 2.2 4.4 6.7 3.0Informales(% sobre

ocupados)57.7 48.2 71.2 96.9 95.2 100.

0 81.7 81.0 82.3 71.1 65.5 78.3

Primerquintil 44.1 41.6 46.2 20.7 22.3 19.4 35.2 36.2 34.4 100.0 100.0 100.0

indigencia02 100.0 100.0 100.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 100.0 100.0 100.0

pobres 02 41.0 35.4 43.9 16.1 14.6 16.8 43.0 50.0 39.2 100.0 100.0 100.0

Primerquintil depobres´02

69.1 56.6 85.2 12.9 18.4 5.7 18.1 25.0 9.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: elaborado en base a la ECH.

28 La clasificación del hogar como carenciado se basa en una visita al hogar donde reside el adulto mayor.Asimismo, para otorgar el beneficio se consideran los ingresos de parientes cercanos no co- residentes.

Las simulaciones realizadas indican que el esfuerzo fiscal necesario para expandir las pensiones ala vejez al conjunto de los adultos mayores que no las reciben es muy elevado (Cuadro 5). Dadoque como se vio antes los mismos se ubican en los sectores medios y altos de la distribución deingresos, al colocar un umbral, el monto necesario baja considerablemente.

Cuadro 5 Costo estimado de la expansión de la prestación por pensión a la vejez según tramo deedad y grupo objetivo. 2005

Mayores de 70 años Mayores de 65 añosGrupo Cantidad Monto % PIB Cantidad Monto % PIBTotal 52,453 6,919 1.68 97,511 15,001 3.65Primer quintil 3,396 323 0.08 7,504 1,025 0.25Indigentes´02 403 44 0.01 979 176 0.04Pobres´02 7,400 813 0.20 15,965 2,384 0.58Primer quintil depobres´02 673 78 0.02 1,440 249 0.06

Fuente: elaborado en base a la ECH.

El impacto estimado en la reducción de la pobreza del cambio en estas transferencias es muy bajo,tanto sobre el propio grupo etario como sobre el total de la población. Ello es consecuencia de losaspectos resaltados anteriormente en cuanto a la localización de los adultos mayores en ladistribución del ingreso (Cuadro 6).

Cuadro 6 Efecto sobre la pobreza de cambios en las transferencia por pensión a la vejez. 2005

Incidencia de la pobreza % variación

Grupo Mayoresde 70 años

Mayoresde 65años

Total Mayoresde 70 años

Mayoresde 65 años Total

Actual 7.79 9.21 30.70Universal 7.15 8.74 30.64 -8.22 -5.10 -0.20Primer quintil 7.71 9.15 30.69 -1.03 -0.65 -0.03indigencia02 7.79 9.21 30.70 0.00 0.00 0.00pobres 02 7.15 8.74 30.64 -8.22 -5.10 -0.20Primer quintil de pobres´02 7.79 9.21 30.70 0.00 0.00 0.00

En el mismo sentido se concluye en CEPAL (2006) donde se realizó un ejercicio de expansión delas transferencias no contributivas a los adultos mayores en todos los países de América Latina. Enbase a los micro datos de la Encuesta de Hogares 2002, los autores del estudio citado encuentran

que el costo de las pensiones universales aumentaría de 0.1% del PIB al 3%. Al mismo tiempo,señalan que la incidencia de la pobreza entre los adultos de 65 años y más pasaría de 3% a 1%29.

II.2 Asignaciones familiares

En este apartado se presentan los principales resultados obtenidos para las simulaciones sobreasignaciones familiares. A tales efectos, se presenta una breve descripción de la situación actual(II.2.1), los costos estimados de los cambios (III.2.2) y su impacto sobre la distribución del ingresoy la pobreza (II.2.3).

II.2.1 Situación actual

Las prestaciones por asignación familiar se crearon en 1943 con el objetivo de complementarlas remuneraciones de los trabajadores asalariados formales con hijos (Ley 10.449). A lo largode su historia el régimen ha sufrido diversas modificaciones, mediante las cuales ha sidocrecientemente enfocado hacia los hogares compuestos por adultos de menores recursos(Leyes 16.597) y se lo ha despegado del requisito laboral por parte de los atributarios (Leyes17.139 y 17.758). (Cuadro 7).

Cuadro 7 Beneficiarios del sistema de asignaciones familiares según legislación de acceso. 1992-2004. Total país. (En miles de beneficiarios y porcentajes).

Ley 1992 1995 1999 2000 2001 2002 2003 2004 dic-04ley 15084 434,3 360,0 350,3 352,4 295,3 305,8 301,0 315,1 319,2ley 17139 - - - 52,8 72,0 78,0 98,8 105,4 98,1ley 17758 - - - - - - - 43,8 86,0Total 434,3 360,0 350,3 405,2 367,3 383,7 399,8 464,3 503,3% ley 17034 - - - 13,0 19,6 20,3 24,7 22,7 19,5%ley 17758 - - - - - - - 9,4 17,1evoluciónley 15084(1992=100) 100,0 82,9 80,6 81,1 68,0 70,4 69,3 72,6 73,5evolucióntotal(1992=100) 100,0 82,9 80,6 93,3 84,6 88,3 92,0 106,9 115,9 Fuente: elaborado en base a los Banco de Previsión Social

Esto último fue particularmente notorio con la modificación en la normativa introducida en2004, donde las prestaciones no contributivas comenzaron a alcanzar a aproximadamente200.000 beneficiarios. En la actualidad el gasto del BPS por concepto de ambos tipos detransferencia es de aproximadamente 1,050 millones de pesos anuales (Cuadro 8). El valor de

29 La CEPAL utiliza una línea de pobreza equivalente a dos canastas básicas estimadas según la metodología INE(2002).

la prestación se haya indexado a la base de prestaciones contributivas y el monto mensualtransferido oscila entre 112 y 223$ por menor.

Cuadro 8 Beneficiarios, gasto y monto de la prestación por asignación familiar. 2004Total Montevideo Interior Rural

Datos BPSbeneficiarios 503,902 161,570 342,332 61,329Monto asignaciones (*) 1,045Valor mensual de la prestación16% bpc 2238% bpc 111.5Expansión ECH 2005 403,446

Fuente: elaborado en base a los microdatos de la ECH 2005 y Boletines BPS(*) millones de pesos. Gasto correspondiente a 2003 y modificado con la variación dic 2004/enero2004 de beneficiarios

Si bien en el último período estos controles han sido relativamente laxos, cualquiera sea el régimenpor el que los menores accedieron a la prestación, se exige que los niños de 6 años y másconcurran al sistema educativo.. En el cuadro 8 se presenta una estimación de la proporción demenores de 18 que no recibía asignación en 2005 por quintil de ingreso.30 En los quintiles másbajos, hay una proporción relevante de menores que no reciben asignación familiar debido a queno concurren al sistema educativo. Algunos autores han concluido que esto puede introducir ciertaregresividad en el sistema (Bucheli, 1995). Mientras tanto, en los quintiles de ingresos más altos, elno acceso al beneficio es consecuencia de los requerimientos de ingresos máximos que rigenactualmente.

Cuadro 8 Menores que no recibían asignación familiar en 2005

quintil %% jóvenes fuera delsistema educativo Diferencia

1 39.2 16.6 22.62 38.7 11.6 27.13 49.4 8.9 40.54 66.9 4.8 62.15 90.3 2.2 88.1

Total 40.4 15.1 25.3

pobres lp 2002 40.4 15.1 25.3

30 Esta estimación se realizó mediante la resta entre el número de menores en el hogar y el número deasignaciones declaradas en la ECH. Se trata de una aproximación dado que el cobro de la asignación no conllevael requisito de corresidencia.

indigentes cba 2002 49.5 23.5 26.0

Primer quintil hogarespobres lp 2002 43.4 20.4 23.0

Fuente: elaborado en base a los microdatos de la ECH 2005

De esta manera, el sistema actual aún no llega a una proporción importante de los menoressituados en los potenciales escenarios utilizados en este trabajo.

II.2.2 Costo estimado de los cambios en la coberturay prestación por asignación familiar

En esta sección se presentan los resultados obtenidos. En primer lugar, se presenta la transferenciaequivalente por hogar que resultaría de cada modalidad de pago estipulada. Se observan notoriasdiferencias en cada una de las propuestas, las que derivan de la composición de los hogares encada escenario. Muchas de las opciones consideradas llevarían a transferir a los hogares una sumadel orden del actual ingreso ciudadano.

Cuadro 9 Transferencia equivalente en cada escenario

plana fija por hogar con escalas de equiv. creciente con la edad300 500 1000 1500 300 con

escala300 conescala

0 a12:300/13a 17: 500

0 a12:300/13a 17: 500

escala

0 a12:500/13 a

17:1000escala

Beneficio promediouniversal 576 961 1,000 1,500 668 1,335 1,335 549 997Primer quintil 810 1,349 1,000 1,500 791 1,582 1,582 664 1,196Indigentes´02 979 1,632 1,000 1,500 871 1,742 1,742 751 1,356Pobres´02 735 1,226 1,000 1,500 753 1,505 1,505 628 1,133Primer quintilde pobres´02 974 1,624 1,000 1,500 870 1,740 1,740 744 1,340Fuente: elaborado en base a la ECH

El costo de las 35 opciones planteadas también presenta variaciones considerables (Cuadro 10). Enla columna "actual" se calculó el costo de la expansión de la asignación familiar en el sistemavigente a todos los menores que no la reciben actualmente.

Cuadro 10 Costo en millones de pesos y como porcentaje del PIB plana fija por hogar con escala creciente con la edad

plana con escala

Total actual 300 500 1000 1500 500 1000

0 a12:300/13a 17: 500

0 a12:300/13 a 17:500

0 a12:500/13 a 17:1000

universal 1010 2749 4582 10640 15960 3185 6369 3286 2618 4758Primerquintil 285 976 1627 1360 2041 954 1908 1131 801 1442Indigentes´02 78 212 354 228 342 189 378 247 163 294Pobres´02 377 1254 2089 2069 3104 1283 2566 1463 1070 1931Primerquintil depobres´02 109 336 561 366 548 300 378 389 257 463%PIBuniversal 0.25 0.67 1.11 2.59 3.88 0.77 1.55 0.80 0.64 1.16Primerquintil 0.07 0.24 0.40 0.33 0.50 0.23 0.46 0.28 0.19 0.35Indigentes´02 0.02 0.05 0.09 0.06 0.08 0.05 0.09 0.06 0.04 0.07Pobres´02 0.09 0.30 0.51 0.50 0.76 0.31 0.62 0.36 0.26 0.47Primerquintil depobres´02 0.03 0.08 0.14 0.09 0.13 0.07 0.09 0.09 0.06 0.11Fuente: elaborado en base a la ECH

Obviamente, las opciones de universalización son significativamente más costosas que aquellas enque se fija algún tipo de umbral. Sin embargo, dado que los menores están concentrados en losestratos de menores ingresos, las reducciones en el gasto presentan una magnitudconsiderablemente menor a lo observado en el caso de las pensiones a la vejez. Ello se observa enel cuadro 11 donde se presentan los costos de expansión del sistema en relación al gasto actual.

Cuadro 11 Porcentaje de expansión con respecto gasto actual plana fija por hogar con escala creciente con la edad

plana con escala

Total actual 300 500 1000 1500 500 10000 a

12:300/13a 17: 500

0 a12:300/13 a

17: 500

0 a 12:500/13 a 17:

1000universal 96.7 263.1 438.5 1018.2 1527.3 304.7 609.5 314.4 250.6 455.3Primer quintil 27.2 93.4 155.7 130.2 195.3 91.3 182.6 108.2 76.6 138.0Indigentes´02 7.5 20.3 33.9 21.8 32.8 18.1 36.2 23.7 15.6 28.2Pobres´02 36.0 120.0 199.9 198.0 297.0 122.8 245.6 140.0 102.4 184.8Primer quintil de 10.4 32.2 53.7 35.0 52.5 28.7 36.2 37.2 24.6 44.3

pobres´02

Fuente: elaborado en base a la ECH

II.2. 3 Impacto sobre la distribución del ingreso y la pobreza

Como ya se señaló, aquí se presenta una visión estática del impacto distributivo y sobre pobreza deestos cambios dado que los efectos de equilibrio general y los cambios de comportamiento de loshogares no se consideran. Se estimaron efectos sobre el índice de Gini, la incidencia y la brecha dela pobreza para el conjunto de la población y para los menores de 18 años (Cuadros 12 y 13).

Cuadro 12 Impacto en desigualdad, incidencia y brecha de pobreza. 2005

escenarios plana fija por hogar decrecientecreciente con laedad

actual 300 500 1000 1500 500 a laraíz de n

1000 a laraíz de n

0 a12:300/13 a 17:

500

0 a12:300/13 a 17:

500escala

0 a12:500/13 a 17:1000escala

Total 0.450universal 0.438 0.445 0.440 0.439 0.433 0.445 0.436 0.444 0.446 0.440Primerquintil 0.446 0.447 0.444 0.445 0.442 0.447 0.442 0.446 0.448 0.444Indigentes´02 0.449 0.450 0.449 0.449 0.449 0.450 0.449 0.449 0.450 0.449Pobres´02 0.445 0.447 0.442 0.443 0.437 0.446 0.440 0.445 0.448 0.443Primerquintil depobres´02 0.449 0.449 0.448 0.449 0.448 0.449 0.448 0.449 0.450 0.448Impacto enpobrezaTotal 29.29universal 0.0 28.4 27.1 26.2 24.0 28.2 25.9 28.0 28.5 27.1Primerquintil 28.3 29.2 28.9 28.7 27.8 29.2 28.4 29.2 29.2 28.9Indigentes´02 29.2 29.3 29.3 29.3 29.3 29.3 29.3 29.3 29.3 29.3Pobres´02 26.7 28.4 27.1 26.2 24.0 28.2 25.9 28.0 28.5 27.1Primerquintil depobres´02 29.2 29.3 29.3 29.3 29.3 29.3 29.3 29.3 29.3 29.3

Impacto enbrecha depobrezaTotal 0.105universal 0.097 0.087 0.089 0.079 0.097 0.082 0.094 0.099 0.089Primerquintil 0.098 0.099 0.091 0.094 0.087 0.099 0.087 0.097 0.101 0.093Indigentes´02 0.104 0.104 0.102 0.103 0.102 0.104 0.102 0.103 0.104 0.103Pobres´02 0.096 0.097 0.087 0.089 0.079 0.097 0.082 0.094 0.099 0.089Primerquintil depobres´02 0.103 0.103 0.100 0.102 0.100 0.103 0.100 0.100 0.100 0.100Fuente: elaborado en base a la ECH

Cuadro 13 Impacto en desigualdad, incidencia y brecha de pobreza de menores de 18. 2005

plana fija por hogar decreciente creciente con la edad

Escenariosactual 300 500 1000 1500 500 a la

raíz de n1000 a laraíz de n

0 a12:300/13 a 17:

500

0 a12:300/13 a 17:

500escala

0 a12:500/13 a 17:1000escala

Impacto endesigualdadTotal 0.450universal 0.438 0.445 0.440 0.439 0.433 0.445 0.436 0.444 0.446 0.440Primer quintil 0.446 0.447 0.444 0.445 0.442 0.447 0.442 0.446 0.448 0.444Indigentes´02 0.449 0.450 0.449 0.449 0.449 0.450 0.449 0.449 0.450 0.449Pobres´02 0.445 0.447 0.442 0.443 0.437 0.446 0.440 0.445 0.448 0.443Primer quintilde pobres´02 0.449 0.449 0.448 0.449 0.448 0.449 0.448 0.449 0.450 0.448

Impacto en pobrezaTotal 29.29universal 0 28.38 27.1 26.18 24.0 28.2 25.9 28.0 28.5 27.1Primer quintil 28.35 29.21 28.93 28.67 27.8 29.2 28.4 29.2 29.2 28.9Indigentes´02 29.21 29.29 29.29 29.29 29.3 29.3 29.3 29.3 29.3 29.3Pobres´02 26.66 28.37 27.1 26.15 24.0 28.2 25.9 28.0 28.5 27.1Primer quintilde pobres´02 29.16 29.29 29.29 29.29 29.3 29.3 29.3 29.3 29.3 29.3Impacto en brecha de pobreza

Total 0.105universal 0.097 0.087 0.089 0.079 0.097 0.082 0.094 0.099 0.089Primer quintil 0.098 0.099 0.091 0.094 0.087 0.099 0.087 0.097 0.101 0.093Indigentes´02 0.104 0.104 0.102 0.103 0.102 0.104 0.102 0.103 0.104 0.103Pobres´02 0.096 0.097 0.087 0.089 0.079 0.097 0.082 0.094 0.099 0.089Primer quintilde pobres´02 0.103 0.103 0.100 0.102 0.100 0.103 0.100 0.100 0.100 0.100Fuente: elaborado en base a la ECH

Las distintas opciones planteadas presentan también impactos diferenciales en términos de equidady pobreza. Las opciones universalizadoras no presentan diferencias con los resultados de tomarcomo objetivo al la población pobre dado que este último grupo es el más abarcativo entre losfocalizados.

III. El PANES y las poblaciones objetivo de las transferencias de ingresos

Por último, se presenta una breve descripción de los hogares beneficiarios del panes según lapresencia de menores de 18 años, jefatura de hogar y acceso a la prestación por asignación familiar(Cuadro).

Cuadro 14 Presencia de niños en hogares beneficiarios del PANES segúnsexo del jefatura de hogar y acceso a la prestación por asignación familiar

Categoría Masculina Femenina Total% hogares con niños 17.8 7.3 11.5Distribución de hogares con niños 37.7 62.4 100.0hogares con niños sin ninguna asignación 25.4 22.4 23.5hogares con niños y asignación 74.6 77.6 76.5Fuente: elaborado en base a información del MIDES

Se observa que alrededor del 90% de los hogares beneficiarios del PANES y que la prestación porasignación familiar alcanza al 75% de estos hogares. A su vez, es marcado el predominio de loshogares de jefatura femenina (dos tercios).Mientras tanto, los hogares con mayores de 65 y 70 años representan respectivamente el 6.5% y el3% de los beneficiarios del Plan.

IV. Comentarios finales

De las estimaciones anteriores se desprende que se requiere un fuerte esfuerzo fiscal parauniversalizar prestaciones, en especial las pensiones a la vejez.

Se encontró que el impacto muy diferencial de cambios en ambas prestaciones sobre la pobreza yla desigualdad. La generalización de las pensiones a la vejez tiene un efecto sustancialmente másmoderado sobre la pobreza que la extensión de las asignaciones familiares. Las estimacionesfueron realizadas para localidades de 5000 habitantes y más. En esas áreas los menores de 18 sonel 89% del total, los mayores de 65 el 90.6% y los mayores de 70 el 90.8%, por lo cual los costosestimados deberían multiplicarse por un factor de corrección del 10% para que seanrepresentativos del país en su totalidad. Aunque es muy probable que en esas áreas buena parte dela población ya esté cubierta por alguna de las dos prestaciones consideradas en este trabajo. A suvez, debe considerarse que las estimaciones de costos realizadas no contemplan los gastosadministrativos ni los posibles costos de focalización en las opciones no universalistas.Casi el 90% de los hogares beneficiarios del PANES tiene niños y dentro de este grupo, trescuartos acceden a la asignación familiar, probablemente en virtud de la extensión del sistema en2004. Ello permite suponer que cambios en la prestación por asignación familiar serían una posiblesalida del PANES luego de mayo 2007.Es necesario analizar con detenimiento los posibles efectos indirectos de cualquier modificación enel régimen de protección social. Antes de reformar las transferencias monetarias deberíaconsiderarse con cuidado la totalidad de la transferencias para analizar la coherencia del sistema ensu conjunto. A la vez, deberán estudiarse las dimensiones no monetarias de la pobreza y losinstrumentos de política más adecuados para atenderlas.

Referencias bibliográficas

CEPAL. (2006). La protección social de cara al futuro. Acceso, financiamiento y solidaridad.CEPAL. Santiago de Chile.

Una Izquierda adulta para un país de largo aliento:Repensando el Estado Social en Uruguay31

Documento realizado por

Fernando FilgueiraJose Fernandez

Jorge Papadópulos

31 Los datos y estimaciones que se presentan en este documento adolescen de problemas de exactitud, perocreemos marcan las tendencias correctamente. Estas estimaciones y datos se basan en los siguientes trabajos,Protección Social en Uruguay de Coimbra y Forteza, Panorama de la Educación en Uruguay de ANEP, Panoramade la Infancia y la Familia en Uruguay de Kaztman y Filgueira, y textos diversos de Filgueira, Fernando;Papadópulos, Jorge; Tobar, Federico; Vigorito, Andrea; Amarante; Verónica, Buchelli, Marisa y los tres informesde desarrollo humano del PNUD para Uruguay.

Introducción

La izquierda uruguaya dejó la adolescencia en los turbulentos sesenta, para atravesar un duroproceso de construcción, definiciones, represión, memoria de sangre, y luego entrar con elinolvidable discurso del General Seregni en el balcón de Bvard. Artigas (y las acciones políticasconcretas que respaldaron sus palabras) en una juventud y antesala de la vida adulta que la encontróen la oposición, esencialmente responsable, mal que les pese a quienes prefieren echar las culpas desus fracasos a quienes dicen que no dejaron hacer. Desde esa oposición, frenó la implantación puray dura del modelo neoliberal y defendió el gasto social y la políticas sociales, al tiempo quedenunció y ejerció su rol de contralor y balanza del poder público. También se la vio cooperandocon los gobiernos blanquicolorados en los momentos más críticos del país, apostando a laestabilidad y con verdadera vocación de gobierno y responsabilidad cívica. También esta juventudla vio en su primer cargo ejecutivo de gobierno, gobernando la intendencia más importante del país.Pero también esta izquierda pecó de juventud como inevitablemente sucede en los procesos decrecimiento. Fue muchas veces más testimonial que efectiva, vetadora que propositiva; en sudefensa correcta del estado, defendió también intereses corporativos que con disfraz de discurso declase trasladaban su ineficiencia y privilegios en la forma de costos a la población toda; coparticipó,toleró o no denunció con suficiente claridad la chapucería lisa y llana de los gobiernos anteriores,preocupándose más con ataques con eco de slogan, que con la menos estridente pero más relevantecrítica técnica a la implementación de las políticas públicas en nuestro país. Confundió también enla crítica y oposición, posturas esencialmente correctas como su oposición al nuevo modelo deprevisión social, con otras menos pertinentes como su -al menos retórico y por momentos concreto-enfrentamiento a una reforma educativa de corte igualitario y que de hecho se pensó a contramanodel consejo de las agencias internacionales torciendo su mano (es falaz o al menos erróneo seguirinsistiendo en que la reforma educativa se inspiró en la líneas de las agencias multilaterales).

Hoy la izquierda es gobierno, y debe por tanto ser adulta. Debe serlo para construir en estos cincoprimeros años de gobierno las bases de un país de largo aliento. Todo el sistema político ha pecadode una gran deficiencia: pensamos en el corto -y en contadas excepciones- en el mediano plazo.Casi nunca en el largo plazo. Ser adulto es definir horizontes de largo plazo, es ser capaz deestablecer prioridades en base a la ruta trazada, a postergar gratificaciones, a estar dispuesto acorregir rumbos, no sobre la base de la intuición, ni el deseo, ni aún las buenas intenciones, sinosobre la base de balances técnicos y políticos madurados y procesados, con un norte de izquierda.Esto es, con un norte democrático e igualitarista, con vocación de ampliar los alcances concretos dela idea misma de ciudadanía. Ser adulto es también, reconocer nuestras limitaciones y las que elentorno nacional e internacional nos impone. Pero claro está, ser adulto si es solamente eso es serun adulto aburrido y conformista. Hay que trazar rutas de cambio, rutas que transformen losmárgenes de lo posible, lo cual es muy diferente a proponerse lo imposible.

Este documento pretende ser un aporte que interpele al actual gobierno y a sus elencos paraenfrentar un proceso creciente de deterioro del estado social uruguayo y de su capacidad paramoderar la desigualdad producida por el mercado, identificar y proteger a la población que en estemodelo de desarrollo y en esta estructura social es más vulnerable, y reconocer nuevos tipos deriesgos y desigualdades y enfrentarlos mediante políticas públicas adecuadas.

Si nuestro estado se encuentra cada vez más alejado de las poblaciones donde se concentrael riesgo social, el nuestro es también un estado que financia y estructura su protección social deespaldas a los nuevos requerimientos del mercado. El mercado debe ser disciplinado desde lapolítica y lo debe ser porque ello es el cerno mismo de la izquierda. Pero para lograr taldisciplinamiento el estado no puede ni ahogar al mercado ni colocarse de espaldas a este, sinoenfrentarlo como un aliado necesario pero salvaje: domar el mercado es el rol del estado, y lo esespecialmente en un gobierno de izquierda. Ni los que se rinden ante una supuesta lógicatodopoderosa del mercado, ni los que elijen ignorarlo en sus acciones y políticas ayudan a construirun proyecto de izquierda.

La tesis diagnóstica sobre la que se apoya este aporte indica que en tanto el país cambió suestructura de riesgos (la distribución, tipo y magnitud de los mismos) a partir de profundastransformaciones en el mercado, la familia y la comunidad, el estado permaneció o bien incambiadoo se transformó (con muy contadas excepciones) en la dirección incorrecta. Las primeras medidasdel gobierno marcan en algunos casos aciertos, en otros persistencia de bloqueos y aún, en algunasesferas, retrocesos.

El presente documento parte de la convicción de que es posible con los niveles de gasto socialactuales y un plan de aumento moderado y responsable fiscalmente del mismo imaginar y poner enmarcha un proyecto de estado social que cumpla las siguientes cuatro funciones fundamentales:

a. Garantizar un piso de inclusión social para todos los uruguayosb. Recuperar tono muscular generacional redoblando la apuesta en la generaciones que

definirán la suerte del país futuro: niños, adolescentes, jóvenes y adultos-jóvenes.c. Ser un estado social aliado de la generación de empleo y del desarrollo económico, y no un

lastre para estas dos dimensionesd. Contribuir a incrementar la igualdad de oportunidades y la equidad social.

En términos concretos este estado social debe procurar en el corto a mediano plazo (los próximos 8años) los siguientes objetivos:

a. Disminuir la pobreza infantil a menos del 30% (hoy se encuentra cercana al 50%).b. Incrementar la cobertura en escuelas de tiempo completo al 50% de los niños escolarizados

(hoy se encuentra cercana al 10%)c. Extender horario (a modalidad tiempo extendido –6 horas-) para centros educativos de ciclo

básico ubicados en los barrios de mayor vulnerabilidad social (alcanzar una coberturaaproximada del 30% de la matrícula)

d. Acercarse a la universalización del egreso del ciclo básico y en la matriculación en elbachillerato (hoy estos guarismos se ubican en 70 a 75% y 50% respectivamente).

e. Incrementar las tasas de empleo y disminuir las tasas de desempleo en las parejas jóvenescon hijos entre 0 y 17 años). Idealmente llegar a una tasa de empleo al 75% y la dedesempleo cercana al entorno superior de un dígito (10% o menos). (hoy estas tasas para eltramo etareo de 20 a 29 años se encuentran cercanas al 65% en empleo y 20% endesempleo, menores y mayores respectivamente para los quintiles más pobres)

f. Garantizar un ingreso por asignaciones familiares a todas las familias con hijos entre 0 y 17años del 40% más pobre de la población, y mejorar la prestación, escalonándola pornúmero de hijos.

g. Alcanzar la cobertura de los niños entre 0 y 3 años del 40% más pobre en centros CAIFmodalidad tradicional o combinado para tres años con educación inicial de tiempocompleto.

h. Permitir la entrega y servicio gratuito de formas de control reproductivo a toda primigestamenor de 21 años que así lo solicite, en salud pública.

Para muchos estas metas son demasiado modestas. Para otros, los mas cautos y también másinformados, poco realistas. Y aún para otros, deseables, técnicamente adecuadas, peropolíticamente inviables.

Tengamos claro que hoy el estado gasta en políticas sociales (seguridad social, educación, salud yvivienda más otras servicios sociales aproximadamente el 23% de su PBI) y el 70% de su gastoprimario. En otras palabras la mayor parte del gasto estatal es gasto social. Uruguay es el país deAmérica Latina con el gasto social más alto en tanto porcentaje del PBI y uno de los más altos percápita. A pesar de este nivel de gasto, Uruguay parece estar perdiendo la batalla contra la pobreza,la desigualdad, la integración social y hipotecando, por su balance del bienestar generacional, sufuturo.

DEBEN RECUPERARSE DOS NORTES FUNDAMENTALES E INDISPENSABLES PARAUN PROYECTO DE IZQUIERDA: GOBIERNO DISTRIBUTIVO SOBRE EL GASTOSOCIAL Y GOBIERNO SOCIAL PARA MEJORAR LA IGUALDAD DEOPORTUNIDADES, LA SUSTENTABILDAD GENERACIONAL DEL PAÍS Y LAINTEGRACIÓN SOCIAL. SI NO LO EMPIEZA A HACER UN GOBIERNO DEIZQUIERDA CON MAYORÍA PARLAMENTARIA SIMPLE, ESTAMOS CONDENADOS,YA QUE NADIE SERÁ CAPAZ DE HACERLO, O BIEN POR FALTA DE CAPITALPOLÍTICO O BIEN POR FALTA DE INTERÉS POLÍTICO.

1. PUNTOS DE PARTIDA

Toda propuesta de reforma de política social se apoya en algunos elementos sin los cuales el debatepierde efectividad. Estos elementos conforman una suerte de petición de principio para iniciar eldebate, y deber ser explicitados a riesgo de perder claridad y honestidad en el planteo. Algunos delas convicciones esenciales que están detrás o si se quiere delante de las siguiente propuestas sonestos:

• Cualquier política macroeconómica que ignore que aproximadamente el 70% del gasto delestado es gasto social esta condenada al fracaso. Ello es así no sólo porque es clave para losequilibrios macroeconómicos sino porque esa magnitud de dinero (recaudarlo y gastarlo) es

fundamental para entender el comportamiento de casi todos los agentes de los mercados32 ypara delimitar los márgenes fiscales de los gobiernos.

• El gasto del estado en los últimos 15 años no fue rígido si por rígido se entiende estable oinercial. Sufrió enormes transformaciones modificando las relaciones entre los gastossociales y no sociales y, dentro de los sociales, entre los sectores y, dentro de los sectores,entre tipos de gasto. Las razones de dichas transformaciones no fueron presionesdemográficas u otras variables ajenas al propio gasto, sino decisiones políticas acerca dedonde, cuanto y como gastar.

• No existe reforma del estado social sin una reforma radical del sistema de jubilaciones ypensiones. Ello implica decisiones políticas que requieren claridad técnica en lasalternativas y un gran debate nacional, el cual no debe confundirse con consenso. Lareforma del estado social uruguayo tendrá ganadores y perdedores y ello inhibe la formaciónde consensos. Los costos políticos de corto plazo del tipo de reformas que aquí se proponenson altos. Sin embargo, la mejora de la equidad y fundamentalmente el reequilibrio de laequidad intergeneracional también es grande.

• La reforma del estado social requiere de trabajar en tres márgenes fiscales: expansión de labase fiscal (margen estrecho pero existente); cambio y expansión de la base fiscal (deltrabajo a las rentas, del trabajo al consumo, de sectores medios a medios altos, de alta cargaen pocos sectores medios bajos a baja carga en todos los sectores medios bajos);modificación de la estructura del gasto social (de transferencias monetarias a servicios, detercera edad a infancia, de subsidios a corporaciones y sectores medios a completarcobertura básica universal de bienes y servicios o a mejorar su calidad, si la cobertura ya esuniversal).

• La reforma del estado social en Uruguay implica un muy mayor énfasis en los servicios deeducación y salud para mujeres y niños, el cual debe ser balanceado por un menor peso delas prestaciones monetarias en general. Estos servicios deben orientarse por principios deacceso ciudadano y deben ser de calidad homogénea, con incentivos para el usufructoefectivo de los sectores populares y distribución de gasto compensatoria para equilibrardéficit y desigualdades de origen. En suma, debe estar orientado por el principio ineludiblede la equidad. Pero ello debe estar orientado al reforzamiento de un piso básico de inclusióny de formación de capital humano. El techo de la acción social del estado en la formación yprotección del capital humano, especialmente en la educación, debe orientarse por losprincipios de igualdad de oportunidades y excelencia. Meritocracia, competencia einnovación son esenciales para producir excelencia que es la medida de la calidad en estesector.

32 Piénsense simplemente en el impacto de las cargas sociales sobre el mercado laboral o sobre la competitividadde las empresas exportadoras, o el monto de dinero de las jubilaciones sobre los mercados de bienes y servicios, elimpacto del sistema educativo sobre el mercado laboral, o el del sistema de salud sobre la estructura de gasto delas familias.

• La reforma del estado social requiere un giro desde el gasto de base contributiva, hacia elgasto de base en rentas generales.

• La reforma del estado social implica afectar los privilegios relativos o derechos (como se lesprefiera llamar) de los trabajadores del estado y de otras corporaciones amparadas por elestado, especialmente profesionales liberales (médicos, notarios, y varias profesionesuniversitarias).

Con estos prolegómenos, que esperamos no hagan al lector desestimar lo que sigue, se presentan lassiguientes páginas.

2. LOS ERRORES DE LOS 90 EN LA ESTRUCTURA DEL GASTO SOCIAL, SUS USOS YSU EVOLUCIÓN

El sistema de jubilaciones y pensiones como eje y talón de aquiles del estado social uruguayo.

Tesis 1

En los últimos 15 años Uruguay ha agravado uno de sus problemas centrales: el desbalancegeneracional del bienestar y el riesgo. Lo ha hecho por transformaciones en diversas esferas, perouna de ellas ha sido el comportamiento del propio estado. La pobreza infantil se ha mantenido en lamitad o más de la mitad para la franja etarea de 0 a 5 años, en tanto la pobreza en la tercera edad hadisminuido en los 90 y ha sufrido un leve incremento en el pasado reciente, no superando el 10% enla población de 65 años y más. El desempleo y la precariedad en el empleo presenta guarismossimilares: muy altos para los más jóvenes, notoriamente más bajos para los adultos.

Este problema generacional es tanto intergeneracional como intrageneracional: en las generacionesmás jóvenes la desigualdad y la creciente exclusión de sectores importantes de población, convivencon un muy pequeño grupo de niños, jóvenes y jóvenes adultos de ingresos medios altos y altos,que elijen crecientemente alejarse de los bienes públicos que puede ofrecer el estado. Este resultadopodría resultar paradojal si observamos el crecimiento del gasto social en los últimos 25 años. Entre1980 y 1990 el gasto social oscilaba entre 12% y 13% del PBI (con algunos picos en 1981y 1982),entre 1990 y el 2002 crece del 13% al 20% del PBI. El resto del gasto del estado se encontraba en1980 en el 8.2% del PBI, y en el 2002 se encontraba próximo al 10% del PBI. ¿Por qué, entonces,tan magros efectos sobre la pobreza infantil, sobre el desempleo en los jóvenes, sobre la exclusiónadolescente y aún sobre la desigualdad general? La respuesta es simple, el gasto social no fue adomesticar al mercado, sino a proteger a quienes crecientemente se encontraban ya hacía un tiempofuera del mercado laboral y con algún nivel de protección: jubilados y pensionistas. Observemospara entender más cabalmente este desbalance la evolución del valor medio de los salarios contra elvalor medio de las jubilaciones: tomando como base 100 el salario real en 1980, el mismo nuncasupera en un 10% dicho valor base, encontrándose en la actualidad muy cerca de similar valor a1980. En similar período diferentes estimaciones indicarían una mejora de entre el 30 y 40% en elmonto unitario promedio de jubilaciones y pensiones.

Pero no es solo en el contraste entre salarios y jubilaciones que se puede percibir este desbalance.Los beneficiarios de IVS del BPS se incrementaron en aproximadamente 25 a 30 mil personas. Si aellos agregamos caja militar y policial arribamos a una cifra cercana a los 40.000. El déficit como% del PBI pasa en este mismo periodo de poco menos del 1% del PBI a casi 5% del PBI. Por suparte la ANEP incorpora a la educación inicial casi 40.000 niños y en media un total de casi 60.000,más un porcentaje no menor de incremento en enseñanza media técnica. Los datos del Panorama dela Educación indican un total, entre 1993 y 2002, de casi 200.000 nuevos estudiantes en toda laANEP. El crecimiento del gasto de la ANEP como porcentaje del PBI no supera el 1% en la décadade los 90. Hubiera bastado uno de los 4 puntos porcentuales de incremento de gasto del estado enjubilaciones y pensiones para lograr una matrícula cercana al 50% en escuelas de tiempocompleto33. Hoy dicha matrícula se encuentra cerca del 10%.

Finalmente, dentro de lo que hace a trasferencias monetarias del propio BPS, la evidencia permiteobservar el enorme desbalance en la evolución del gasto en seguridad social orientado a la terceraedad y el gasto orientado a las asignaciones familiares. Entre 1990 y el año 2000 el gasto enAsignaciones Familiares crece en aproximadamente 3 millones de dólares y los beneficiariosdisminuyen en poco más de 30.000 personas. El valor real de las asignaciones cae entre 1985 y1995 en casi 30% y se recupera levemente apenas por encima de los valores de 1990 hacia el año2000. Solo las pensiones a la vejez presentan un aumento de casi 30 millones de dólares entre1990y 2000. Y estas son las pensiones asistenciales no contributivas.

Las erogaciones sobre la base contributiva superan los 600 millones de dólares de aumento en ladécada. Aun, cuando parte de estas diferencias devienen de bases iniciales muy distintas, por locual un pequeño aumento en IVS, proporcional en aumento a asignaciones familiares implicamuchos millones más en IVS, esta evidencia se da de bruces con un país que presenta guarismos depobreza infantil del 50% o más en 5 años y menos y del 10% o menos en 65 años y más.

Ahora bien este desbalance generacional esconde un desbalance de fondo en la evolución del gastosocial. Y ello ayuda a explicar porque un aumento tan notorio del gasto social (no orientado porprincipios de mercado) impacta tan modestamente sobre la desigualdad. El gasto creció más y seorientó a los sectores mejor posicionados en la estructura de ingresos (con excepción del gastoeducativo). Juntos, los quintiles más bajos de ingreso (el 1 y el 2) de la población, percibenaproximadamente un 20 % o menos de la transferencias monetarias del estado (menos del 15% dela trasferencias totales que incluyen ayudas familiares). El quintil 5, el 20% más rico de lapoblación, acumula casi la mitad de las transferencias monetarias del estado.

Tesis 2

El gasto social del estado y su constante crecimiento se concentraron en transferencias de renta,descuidando el necesario incremento del gasto en servicios sociales del estado y en bienes públicosde infraestructura, los cuales poseen cuatro grandes ventajas sobre las transferencias monetarias:

33 Estas estimaciones gruesas se basan en el costo unitario de funcionamiento de escuelas de tiempo completo másla estimación de inversión edilicia necesaria (ver series estadísticas de ANEP y Panorama de la educación)

1. Por un lado se traducen en mejoras en empleo directo ya que son altamenteintensivos en mano de obra;

2. Por el otro contribuyen al gobierno social del estado permitiendo enfrentar lastransformaciones en la familia y el ingreso de la mujer al mercado laboral conservicio de cuidado de la infancia;

3. Asimismo, y por esta misma razón, liberan mano de obra del cuidado familiarpermitiendo que la misma se oriente al trabajo remunerado.

4. Finalmente, tienden a ser notoriamente más progresivos, especialmente en lo quehace a la ampliación de servicios básicos del estado, produciendo por otra partediversas externalidades positivas (por ejemplo saneamiento y sus impactos en saludde la población -considérese que entre 1991 y 2001 la expansión de la cobertura ensaneamiento sólo creció en 7% y la de agua potable, aunque es verdad partiendo dela casi universalidad, en 1%-).

Existen, en este sentido, algunas buenas noticias como lo es la expansión del subsistema preescolar,la creación de las escuelas de tiempo completo, la ampliación de la cobertura y serviciosalimentarios en las escuelas públicas y la creación de los centros CAIF. Pero todas estas iniciativasno alcanzan a explicar el 2% sobre el PBI del crecimiento del gasto total del estado. Mientras tanto,solo el incremento de las transferencias monetarias cargan con casi el 7% del incremento del gastosobre el PBI. Asimismo una parte importante del crecimiento del gasto público en salud seconcentró en alta tecnología para el tratamiento de enfermedades cardiovasculares y oncológicas,siendo absolutamente insuficiente el incremento del gasto público en salud para cubrir el aluvionalcrecimiento de la presión sobre el sistema público de salud de un amplio conjunto de población(mujeres y niños en su mayoría) que perdió o no pudo acceder/usufructuar la cobertura del sistemamutual.

Tesis 3

En parte por la importante expansión de las obligaciones del estado respecto a las transferenciasmonetarias a la tercera edad, se producen dos efectos negativos sobre la economía del país y sobrelos vínculos entre economía y empleo. La situación fiscal se ve crecientemente jaqueada por elimpacto del déficit del BPS sobre las arcas estatales. En la década del 90 se incrementa el aporteobrero y patronal al BPS en las cajas civil y escolar, fondo de la construcción, y el aporte obrero enindustria y comercio, en parte para frenar la distancia entre ingresos y erogaciones. El resultadoigualmente deja mucho que desear, aumentando el déficit del BPS de menos del 1% sobre el PBI acasi el 5% hacia el 2001. Ello responde en parte a las crecientes exoneraciones discrecionales paragrupos de patronales que se producen en los 90.

Pero, a su vez, el incremento de los aportes sumados al negativo desempeño económico del país dela segunda mitad de los noventa ayuda a entender la baja creación de empleo formal. Si bien losocupados crecen en más de 180 mil trabajadores entre 1990 y 2001, la expansión de cotizantes a

todo el sistema jubilatorio crece para el mismo período solamente en 70.000 personas34. Lo que esmás preocupante, entre 1997 y 2001 los ocupados crecen en poco, aproximadamente 50.000trabajadores pero los cotizantes, por el contrario, caen en términos absolutos: 30.000 aportantesmenos para BPS y cajas militar, policial y paraestatales. Los cotizantes del BPS, caen en cantidadesaun mayores, cercanas a los 50.000 trabajadores entre 1997 y 2001. Al menos en la década elsistema jubilatorio uruguayo presenta la siguiente pauta: aportes crecientes, para financiar ajubilados y pensionistas que crecen muy moderadamente con cada vez menos cotizantes en relacióna ocupados y con notorio incremento del déficit del sistema. El futuro del sistema de seguir estapauta será de cada vez menos jubilados del sistema contributivo, con cada vez mejores jubilacionesy menor base real de sustento. Por base real de sustento nos referimos a base contributivatradicional. Es real sin duda la base de rentas generales o de deuda pública que en definitiva terminafinanciando este sistema. Considérese que en 1990 las erogaciones del BPS requerían un aporte derentas generales de poco menos del 10% del total del gasto. Hoy requieren de aproximadamente35% de aporte de rentas generales.

Sincerar el sistema implica aceptar que el actualmente llamado sistema contributivo, es un sistemamixto basado en contribuciones sobre el trabajo y rentas generales, sino por partes iguales, sí muysimilares.

Tesis 4

La reforma privatista del sistema de jubilaciones agrava todo lo antedicho sin ofrecer ningunasolución sustantiva al menos en el mediano plazo. Los fondos de ahorro previsional han acumuladoun monto cercano al 10% del PBI. Casi 1.5% del deficit que hoy presenta el BPS se puede asignaral efecto de los costos de transición en donde se siguen pagando las jubilaciones de un sistemabasado en el reparto, pero en donde una parte de los aportes de los trabajadores de mayores ingresosvan al sistema de capitalización. Por su propia arquitectura, los fondos de pensión no se encuentranorientados a la población de menores recursos, por lo cual tampoco, abona esta transformación, unasolución orientada a la equidad al sistema jubilatorio.

3. TENDENCIAS Y DEBATES ACTUALES DESDE LA IZQUIERDA Y EL GOBIERNO:ACIERTOS, LIMITACIONES Y ERRORES DE POSTURAS Y ACTORES

Dejemos una cosa clara. Las acciones de los primeros dos años del gobierno en materia de políticassociales, con contadas excepciones, son muy superiores desde una perspectiva de combate a lapobreza y la exclusión a las de los cuatro gobiernos post dictadura anteriores. Dejemos otra cosaclara. Dichas acciones son insuficientes para sostener una matriz social de estado con señas clarasde izquierda. El plan de emergencia, con todos sus componentes, incluido no solo el masivoingreso ciudadano sino también los otros componentes y el importante y muy mejorado programade infancia y familia, que sin ser parte del plan es, sí, parte del MINDES, va adecuadamente haciala estructura real de riesgo, como no lo hicieron ninguna de las reformas anteriores -con la

34 Este número puede ser menor ya que en rigor lo que mide el sistema son puestos cotizantes, por lo cual puedehaber más de un puesto cotizante por persona. En rigor, si los 70.000 puestos cotizantes adicionales eran depersonas que ya cotizaban por alguna ocupación, el crecimiento de los cotizantes reales sería igual a cero.

excepción, nuevamente de la educación-. La indexación diferencial de las jubilaciones y pensionestambién son buenas noticias. El esfuerzo por expandir la formalización laboral debe ser aplaudido.Pero todos estos esfuerzos e iniciativas operan en los márgenes o en las coyunturas de losproblemas estructurales y de largo aliento arriba planteados. Las dos reformas que parecen abordaralgunos de los problemas estructurales y algunas de sus posibles soluciones son la reforma fiscal (yel fortalecimiento de las agencias recaudatorias del estado) y la planeada, pero hasta el momentobloqueada, reforma de salud.

Frente a estas realidades, existen diferentes posturas que sustentan y procuran impulsar, corregir oprofundizar algunas de las rutas iniciadas por el actual gobierno.

Una parte de la izquierda y del gobierno cree ver en el MINDES la creación potencial de lo que seha denominado un polo de protección social moderno35, el cual se articularía con el tradicionalsistema de protección social de base contributiva (marginalmente no contributiva) en seguridadsocial, mixta en salud y universal en educación. Dicha postura ve el problema como un problemaesencialmente de articulación y coordinación entre estos polos de protección, y de jerarquización yconsolidación del polo emergente. Esta mirada aporta luces sustantivas para entender los problemasde articulación y dar cuerpo y sentido a un conjunto de acciones hoy de márgenes temporalescortos, espacialidad inconexa y baja interpenetración funcional entre los parches que hemos idocreando y el viejo edificio del estado social. Ahora bien, si la creación de dicho polo y suarticulación con las estructuras tradicionales se produce sin que estas últimas cambien, es muyposible que los esfuerzos e intenciones generados desde este polo sean menos efectivos que demediar transformaciones sustantivas en el viejo edificio. El mérito de la propuesta anotada no debeser sin embargo desestimado, si el proceso que lo alienta opera como acicate transformador del polotradicional. La propuesta posee un mérito adicional: parte de lo existente y propone algunos pasosinmediatos que mejorarían la eficiencia y eficacia de las actuales acciones. Sin embargo, debetenerse en cuenta que todo el polo moderno no supera hoy el 10% del gasto social (incluyendo aquíel gasto del plan de emergencia). Sin afectar el 90% restante del gasto social, difícilmente se puedarefundar el estado social como creemos que es necesario.

Desde otras arenas, especialmente desde las áreas tradicionales del estado social uruguayo laapuesta parece ser, con excepción del debate en salud, la de procurar con mucho esfuerzo yvoluntad recomponer la calidad de los bienes públicos y recuperar la formalidad perdida en manosdel mercado. Dos estrategias sectoriales se enmarcarían en este modo de pensar. Las esgrimidasdesde la seguridad social y las esbozadas desde el sector de la educación. Ambas creen que esposible con el viejo aparato enfrentar los desafíos del presente, Aumentar la base contributiva,aumentar la formalización en seguridad social y retornar a una educación de calidad (que lo fue eneducación media para una elite) parecen ser opciones atractivas. El problema es que el país en quese sustentaba dicha posibilidad hace tiempo que no existe más. Lo que es más serio, la apuesta a laformalización, dadas las actuales tasas de aportes pueden, en un contexto de crecimiento queseguramente será menor al de los últimos dos años, afectar negativamente la creación de empleoformal en el futuro o, al menos, enlentecerla. Aún, de resultar exitosa esta estrategia, la misma estáorientada a disminuir el déficit para mantener una estructura de jubilaciones y pensiones similares y

35 Ver en este sentido el excelente aporte de Carmen Midaglia surgido de estas mismas reuniones de trabajo.

con igual criterio de indexación que en el pasado, con lo cual ello no solucionaría, de hecho, elproblema generacional referido36. Ahora bien, si el incremento en las contribuciones se orienta, almenos parcialmente, a financiar la base no contributiva del sistema (esencialmente asignaciones ypensiones a la vejez), el impacto generacional y sobre la pobreza será seguramente mayor. Encualquier caso, las estrategias de transformación del sistema de seguridad social deberán tambiénuna radical transformación del régimen de capitalización privado. El estado no puede darle la partedel león del “negocio social” al sector privado, ya que ello implica alejarse de donde esta la masa dedinero redistribuible.

En materia educativa este discurso y sus manifestaciones concretas son también preocupantes. Noparece existir un norte educativo claro, más allá de un cierto consenso ritualista en la crítica delpasado. Especialmente, en educación media, las medidas hasta el momento anunciadas (supresióndel nuevo ciclo básico, retorno a una curricula más humanista, mayor rigor evaluativo) quepretenden ahondar en la calidad educativa, parecen preocuparse más con los intereses de lascorporaciones docentes y con mejorar, sí, la calidad de la educación para el 60% de adolescentesque están dentro del sistema educativo y que transitan por el sin mayores problemas. Sin embargo,no parece haber una preocupación tan fuerte por el inmenso contingente de adolescentes y jóvenesque no están en el sistema o no logran egresar siquiera del ciclo básico.

Aquellos que el sistema no logra retener, aquellos que sufren innúmeros fracasos, o aquellos queson lisa y llanamente expulsados por un sistema educativo pensado para otro Uruguay, no parecenencontrarse en el centro de las prioridades de las actuales posturas de la autoridad educativa eneducación media. Por su parte la obligatoriedad a los 4 años y la creación del programa de maestroscomunitarios y su articulación con las escuelas de requerimiento prioritario (o llamadas de contextocritico también) son buenas, pero insuficientes noticias. Al igual que con la nueva modalidad decentros CAIF, la apuesta a hacer mucha cobertura con poco dinero, o mucha intensidad con pocacobertura y poco dinero, puede resultar atractivo pero carece de solidez para generar la nuevamatriz del estado social. Si estas medidas están escalonadas hacia el modelo de tiempo completo, elaugurio es mejor pero, en cualquier caso, no parece ser algo a aplaudir que si entre 1995 y 2005 secrearon, aproximadamente, 100 escuelas de tiempo completo, en esta administración nos sintamossatisfechos con crear tan sólo 35.

Claro está, que para solucionar los problemas anteriores y embarcarse en una estrategia másambiciosa la educación, especialmente la ANEP requiere de más dinero: para mejorar la condicióndocente en primaria y especialmente en media, para invertir en términos edilicios, y para aumentarla carga salarial que necesariamente se ampliará si pasamos de escuelas de dos turnos a escuelas detiempo completo y de centros de educación media de tres turnos a al menos un porcentaje decentros de tiempo extendido. Pero, en parte, el problema de conseguir más recursos para laeducación, se encuentra en la ausencia de un norte estratégico claro y de metas visualizables ycompartidas por los actores del sistema, la población y el gobierno. El aumento del presupuesto a la

36 Es verdad que en la medida a que pasa el tiempo, algunas de las características más onerosas del sistema se irándiluyendo ya que se darán paso crecientemente a jubilados y pensionistas del nuevo sistema. Pero para ellos, elproblema será una de creciente dificultad en acceder a los derechos jubilatorios, con lo cual aparecerá otra presiónfiscal sobre el estado –la cobertura de los no cubiertos-.

educación de la última ley es insuficiente, especialmente si de la ANEP estamos hablando. Lasfuturas rendiciones de cuentas deben considerar este problema y invertir con metas claras deimpacto duradero. Ladrillos, tiempo y docencia son los recursos a comprar con este dinero.Cobertura, egreso, aprendizaje e integración social serán sus resultados.

En materia de salud existe una veta claramente más innovadora y orientada por algunos de losprincipios esgrimidos en este documento. Dos elementos debieran servir de base para entender lamagnitud del esfuerzo requerido y el premio eventualmente conquistado. La corporación medica seha beneficiado (especialmente ciertos sectores de la misma) de un notorio incremento del gastopúblico y especialmente privado en salud. Si el gasto público en salud creció modestamente, enaproximadamente 1% en los noventa, el gasto privado lo hizo en casi 2%. Se gastaaproximadamente 2% en salud desde el estado y 8% desde el bolsillo de la población en formadirecta al sector privado. Colectivizar parte de este gasto es clave, pero no con la actual estructurade gasto público, sino con una mucho más orientada a prevención, atención primaria, acceso amedicamentos básicos y calidad de atención pública con énfasis en salud materno-infantil.

Existe una parte de la izquierda que cree que, en definitiva, las políticas sociales son marginales enrelación al bienestar de la población, o son al menos muy inferiores en su capacidad de definirloque la inversión, el crecimiento y el empleo que acompaña a estos procesos. Es cierto, y debe serbienvenido el descubrimiento de la importancia del crecimiento para el bienestar de la población.Parafraseando y distorsionando a un anterior presidente: si bien no es cierto que la mejor políticasocial es una buena política económica lo inverso si lo es. Una mala política económica es unaterriblemente mala política social. Esta asimetría responde a dos posiciones esenciales de laizquierda y a una verdad que debiera ser de perogrullo. El crecimiento mejora el bienestar pero nola igualdad. Ello es tarea de quien domestica al mercado. En segundo lugar, la izquierda debepromover la creación de bienes y servicios públicos fuera de la égida del mercado. Y lo debe hacersobre bases ciudadanas, porque las matrices distributivas que forman a los actores políticos,definen los futuros políticos de las naciones. Créase o no en la existencia de sujetos históricos, nose puede caer en la ingenuidad de no creer que existen actores políticos formados desde el pueblo.La política en democracia no es, o al menos no debería ser, política de elites o pura técnica. Si lapoblación va a incidir en la formación de las políticas públicas, es deseable que dicha poblacióncrea en el estado. Para ello debe creer en sus bienes y servicios, y debe creer desde una baseciudadana, ni corporativa ni angostamente individualista. La verdad de perogrullo, ya fue anotadaen los puntos de partida: una enorme masa de dinero, bienes y servicios circula a partir de criteriosadministrativos y políticos que enmarcan la política social y son por tanto parte inevitable de laeconomía.

En suma, desde la izquierda y desde el gobierno se ven luces y sombras; aciertos y errores.Posturas que con parte de razón y parte de sinrazón abonan el terreno del debate y orientan pormomentos en forma un tanto tambaleante el rumbo de las políticas sociales en este, el primergobierno de izquierda de la historia del país.

Los objetivos planteados al inicio de este documento pueden, o no, ser compartidos, el diagnósticotambién. Y, aún, esta breve revisión de posturas y debates permitirá que algunos se reconozcan enella o les sea ajena. Más allá de estos acuerdo o desacuerdo, si el presente documento interpela al

lector habrá cumplido parte de su cometido. La otra parte se presenta en las páginas que siguen, yprocura marcar algunas decisiones que deberían ser tomadas o, al menos, debatidas en el curso deeste gobierno para orientar el barco en la dirección aquí planteada y con norte en los objetivosestratégicos presentados.

4. ACCIONES POSIBLES PARA GIRAR EN LA DIRECCIÓN PROPUESTA.

De recaudación

a. Considerar y defender en la actual reforma impositiva un aumento porcentual de 1 a 2puntos sobre el PBI respecto a la actual carga tributaria dependiendo de la evolución delPBI.

b. Revisar la propuesta de impuesto a las transacciones financieras u otras fuentes de posiblerecaudación con destino prefijado y período definido de vigencia (destino edilicio paraANEP)

c. Disminuir más de lo proyectado la carga de aportes laborales compensando dichadisminución mediante IVA e impuesto a la renta.

d. Desexonerar a patronales que fueron exoneradas por criterios discrecionales y ofrecer unaexoneración por la creación de empleo con premio en empleo joven. Disminuir ysimplificar costos de despido a cambio de empleo formal de protección básica.

e. Venta de activos del estado (a especificar) con destino en inversiones edilicias en salud yeducación.

De estructura de gasto y subsidios

a. Renegociar o redefinir el superávit primario hoy establecido con meta a la baja de dichosuperávit (extremadamente modesta y dependiendo de la evolución del PBI) con destinoprefijado a inversión edilicia en salud y educación y como fondo de capitalización pararentas generales con destino a la expansión de la carga salarial en educación y la salud en elpróximo quinquenio.

b. Desindexar las jubilaciones y pensiones del actual criterio sustituyéndolo por una base quecombine uno o más de los siguientes criterios: evolución de PIB, resultado fiscal e índicede precios al consumo. El objetivo debe ser disminuir la tasa de incremento actual del gastoproyectado en jubilaciones y pensiones ajustándolo a un sistema que permita acumularreservas para generar equidad intergeneracional.

c. Crear un sistema de indexación diferencial progresivo y no uniforme, siendo el mejorindexador el aplicado a la base no contributiva (asignaciones familiares y pensiones a lavejez).

d. Mantener el gasto del PANES o parte del mismo como gasto estructural del estadofinanciado desde rentas generales pero trasladado a asignaciones familiares.

e. Crear mecanismos que permitan el acceso al sistema universitario de jóvenes hoy excluidosdel mismo. Esto implica, con base en la información proveniente del impuesto a la renta, elcobro de matricula diferencial (partiendo de la gratuidad) según grupo de ingresos ycreación de un sistema de becas que reconozca las desigualdades regionales y económicas

para el acceso al sistema universitario. Establecimiento de un impuesto a las Universidadesprivadas.

f. Mantener los aportes para el seguro de desempleo pero desestratificar su prestación,mejorando la tasa de reemplazo en los sectores de más bajos ingresos.

g. Incorporar el copago en el sistema del fondo nacional de recursos para las prestaciones queen la actualidad usufructuan esencialmente sectores de ingresos medios, medios-altos yaltos. Mantener la gratudidad de estas prestaciones para sectores de menores ingresos.

h. Desbloquear con rigor político la reestructura de gasto e incentivos cruzados del actualsistema de salud en base a las propuestas manejadas actualmente desde el gobierno, con unaún mayor énfasis en la igualación de los gastos per cápita del sistema mutual y del sistemapúblico.

i. Suprimir el pago por acto médico o al menos limitar su valor y generar un sistemacombinado de base salarial que sustituya una parte importante del monto que hoy se gastapor acto médico.

j. Homogeneizar el gasto del estado en salarios públicos entre entes, administración central ysector municipal.

De beneficios y servicios universales de calidad

a. Mejorar la cobertura de las pensiones a la vejez, completar a nivel de pensión a la vejezjubilaciones o pensiones que estén por debajo de dicho valor e iniciar la discusión de unapensión básica universal a la vejez.

b. Mejorar las prestaciones en asignaciones familiares en un 30% y la cobertura en un 100%.Disminuir la asignación por tercer y cuarto hijo, o ir a un salario familia para toda familia(con corte de ingresos por declaración jurada hoy y declaración de renta en impuesto a larenta más adelante) con hijos menores de 18. Considerar escalonamiento por edad yexigencia de asistencia a escuela o ciclo medio.

c. Elevar de 35 a 75/100 la meta de las escuelas de tiempo completo. Mejorar la focalizaciónen zonas de alta vulnerabilidad. Usar algunas de las escuelas de tiempo completo comobase edilicia de ciclos básico en áreas urbanas de alta vulnerabilidad en programas pilotoque emulen la experiencia de las escuelas rurales con ciclo básico incorporado.

d. Expansión de modalidad CAIF tradicional para duplicar la actual cobertura, condisminución de costos unitarios de un 20% aproximadamente. O extensión de cobertura eneducación inicial para tres años en escuelas públicas.

e. Inversión edilicia en educación media para lograr llegar a horario extendido el 15% de lamatricula del ciclo básico. Fortalecimiento del control de asistencia a educación media parapercepción de asignación familiar.

f. Oferta de entrega, colocación y seguimiento gratuito de DIU a toda primigesta de saludpública.

g. Gratuidad de acceso a canasta básica de medicamentos entregados en policlínicas públicasa toda la población (inspiración en programa remediar de Argentina)

h. Extensión del servicio odontológico gratuito en escuelas para niños y padres y madres.

i. Programa de capacitación y empleo directo para trabajadores jóvenes e informales odesempleados jóvenes sin experiencia laboral. Programa permanente de empleo directopara aproximadamente 10.000 jóvenes entre 18 y 29 años por año, rotativo.

Es evidente que muchas de estas propuestas son ideas con poco sustento técnico, a madurar ydebatir. Pero procuran indicar rumbos distributivos, nortes estratégicos y productos concretos. Nohemos discutido aquí la viabilidad política de estas propuestas. Ello es así, porque para hacerlo sedebe primero creer que dicha opción es valiosa a pesar de los costos políticos.

Esencialmente lo que se requiere para darle sustento técnico a estas propuestas es afinar el lápiz enla parte fiscal y, por otra parte, identificar las modalidades de prestaciones de servicios o detransferencias monetarias que mejor y más eficientemente se ajustan al objetivo de mejorarequidad y balance generacional, sin ofrecer desincentivas al ahorro, a la inversión, al trabajo o a laasistencia al sistema educativo. También debe tenerse presente la metáfora de la sábana corta.Proteger a los jóvenes, desempleados, informales y precarios no debe hacerse a costa dedesproteger y dejar a la intemperie en la reestructura de gastos e ingresos del estado a lostrabajadores ya formalizados, a los trabajadores del estado y muy especialmente a los jubilados ypensionistas.

El final de este documento ha sido explícito en señalar algunas de las medidas necesariamenteantipáticas para diferentes sectores sociales y elencos de gobierno (empresarios, corporaciones,tercera edad, sectores medios altos y altos). Resultaría más fácil indicar todo lo que quisiéramossin indicar de donde debe salir, al menos, parte del dinero para hacerlo. Tampoco hemos eludidotocar en la propuesta intereses poderosos e ideas afincadas de larga data en el imaginario deizquierda. Esta propuesta no parte de lo que no existe, parte de lo que hay, pero pretende, sinmayores rodeos modificarlo en forma bastante radical. Esperamos que a pesar de la antipatía queciertas posturas y propuestas concretas puedan generar, se haya entendido el espíritu general deldiagnóstico y de las rutas que creemos son deseables, así como su porqué. Para entender el porquédel valor de esta estrategia y este tenor de medidas en términos más desarrollados y documentadosremitimos al lector a otros dos documentos que se adjuntan. Uno de ellos realiza un diagnósticosocial de los rumbos sociales del Uruguay en los últimos años. El otro se enmarca dentro de undebate acerca de los modelos deseables de política social en América Latina y Uruguay,proponiendo como norte el Universalismo Básico y revisando el pasado corporativo y estatal denuestros pasados sistemas y las reformas que en los años de embate liberal y neoclásico debieronenfrentar.

Polo Moderno de Asistencia o “Mallas de Seguridad Social”

Documento realizado por

Carmen Midaglia

1.- Introducción

Esta propuesta se inscribe en las jornadas de discusión sobre reforma social promovidas por laAsesoría Técnica de la OPP y el MIDES en la búsqueda de identificar diversas estrategias sobreprotección y bienestar, que se respaldan en un debate académico y político en proceso en diversoscontinentes. Esta polémica sobre las modalidades de intervención pública, más específicamenterespecto a las formas políticas de contornar el conflicto distributivo, intenta atendersimultáneamente los nuevos parámetros económicos-financieros y las necesidades socialesemergentes del cambio de orientación del modelo desarrollo así como el conjunto de riesgosgenerados en la actual fase de modernización.

La reflexión presentada en esta oportunidad tiene un conjunto de características particulares que sedeben tener en cuenta a la hora de entender el alcance y significado de esta iniciativa. En estemarco importa señalar:

- no se trata de una propuesta acabada, sino por el contrario requiere de serias discusionespolíticas y técnicas tanto generales como sectoriales, de forma de apropiarse de lastradiciones y acumulaciones públicas existentes y proyectarlas bajo otra óptica y tambiéninnovar en esta materia.

- Se pretende instaurar la noción de un sistema único de protección que contemple diversasformas de cubrir los riesgos. En esta instancia se abordará sólo las formas polares deatención que implica en términos prácticos referirse a núcleo universal de políticas socialesy seguridad social, en su mayoría de carácter contributivo, y otro de tipo asistencialpermanente de naturaleza no contributiva. Se prestará especial atención a este últimodebido al tratamiento marginal que ha recibido en la polémica política nacional.

- Esta iniciativa de reforma social se traduce en un programa de mediano plazo, imposible deagotarlo en un período de gobierno y que requiere de fuertes de ensamblajes sustantivos einstitucionales con la dinámica económica en diversos planos: crecimiento, mercado deempleo, estrategia impositiva y redistribuciones del gasto público social.

- Por último, interesa señalar en base a las apreciaciones realizadas que la presentepropuesta, no cuenta con un “set” de medidas concretas para instrumentar el mencionadosistema, ya que se requeriría de un análisis en profundidad de los distintos sectores y áreaspúblicas sociales. No obstante, se plantean una serie de alternativas en forma de ejemplosen pos de comprender la lógica del sistema en su conjunto.

2.- Fundamentación teórico-político

La relación escasamente conflictiva entre Estado y mercado que caracterizó el modelo dedesarrollo de corte proteccionista en los países desarrollados y subdesarrollados en sus diversasversiones, encontró su agotamiento, entre las razones estructurales, por los cambios en la forma deacumulación. Esto se tradujo en un viraje de la orientación económica en las distintas naciones oregiones y en serias revisiones de los clásicos esquemas de seguridad social en el intento de

tornarlos sustentables financieramente y a la vez satisfacer una gama de necesidades sociales.Importa recordar, que dichos sistemas de seguridad estaban edificados sobre un mercado deempleo dinámico a lo que se agregaban políticas educativas y de salud relativamente universalistas(Rosanvallon P.,1995)

En este nuevo contexto socioeconómico se introdujeron en materia social un conjunto de reformasy ajustes de los mencionados sistemas y simultáneamente se inauguraron un conjunto de políticassociales alternativas dirigidas a incidir tanto en los procesos de desafiliación social así como en lassituaciones de pobreza instauradas. (PNUD 2004).

El perfil de las reformas sociales instrumentadas y las nuevas estrategias públicas impulsadas en elcampo de la protección presentaron importante variaciones al interior de las nacionesdesarrolladas (Andersen G., 1999) y fundamentalmente entre el continente europeo ylatinoamericano, producto no sólo de la situación económica y de las tradiciones de bienestarimperantes, sino también del tipo de debate sociopolítico instaurado.

No hay lugar a dudas sobre la amplitud que adquirió la discusión en el viejo continente respecto ala reformulación del Estado Social, en la medida que participaron activamente fuertes actorescolectivos nacionales, regionales e internacionales. Esto se tradujo en cuestionamientosacadémicos y políticos significativos al discurso “economicista” que pretendía asociar de maneraprácticamente “automática” crecimiento económico y desarrollo social.

El contexto sociopolítico y económico latinoamericano donde se enunció este debate fuesustantivamente diferente al anteriormente planteado por un conjunto de condicionantes históricas.América Latina se encontraba a mediados de la década de los años ochenta administrando unadoble transición, a saber: la política, instaurando las bases en pos de consolidar nuevasdemocracias, y la económica, buscando establecer cambios estructurales que le permitieran operaren el marco de los nuevos parámetros de acumulación establecidos e insertarse en el mercadointernacional. (Aramijo L., Biersteker T. y Lowenthal A., 1994),

Resulta evidente que en un escenario regional como el descripto era imposible se planteara undebate sobre el posible Estado Social y en sustitución del mencionado debate, ganaron espaciopúblico una serie de formulismos vacíos de contenidos acerca del formato que debía asumir lareforma social y las nuevas políticas públicas en esta área.

Es así que se difundió un nuevo paradigma de políticas sociales como un mecanismo de tipo“correctivo mágico”, no sólo del conjunto de insuficiencias políticas-institucionales que poseía lamatriz de protección regional, sino también del conflicto histórico distributivo que caracterizó aeste continente y consolidó una estructura de desigualdad social.

Este nuevo paradigma social estipuló una gama de criterios como “únicos” a partir de los cuales se“debía” construir o reconstruir el nuevo sistema de ayuda y protección social, sin tomar enconsideración los esquemas específicos de seguridad social existentes y su nivel de cobertura, lasculturas de bienestar arraigadas, las capacidades públicas instituidas, los formatos institucionales

de distribución de poder en el territorio (niveles de centralización vs autonomías locales) y lasescalas territoriales de los países en cuestión.

Es así que se recomendaba que las reformas y las nuevas políticas sociales en pos de transformarseen estrategias públicas “modernas” debían adaptarse a una serie de parámetros organizativos y deejecución que parecían garantizar su éxito y corregir las deficiencias del pasado. Bajo esta ópticalos programas y servicios sociales tendrían que diseñarse de forma descentralizada, apuntar acubrir las necesidades de las poblaciones mas desfavorecidas, es decir, utilizar la focalizacióncomo estrategia de acción; involucrar a diversas organizaciones de las sociedad civil así como a lacomunidad de referencia y a los propios usuarios en la elaboración, instrumentación y contralor delas propuestas sociales; atender las necesidades de la población de manera integral y, además, esasestrategias de protección tenían que ser susceptibles de evaluaciones permanentes para definir supertinencia y adecuación a los contextos sociales de referencia. (Faranco R., 1996)

Resulta difícil de antemano plantear un acuerdo o desacuerdo político-académico en relación a losprincipios orientadores de este cuadro propositivo en materia social. Sin embargo, como bienseñaló C. Filgueira los criterios estructuradores de este nuevo enfoque no fueron planteados comomedios sino como fines en sí mismos. (Filgueira C., 1997).

Esta forma de tratar la revisión de los sistemas de políticas sociales supuso que en la discusiónpública latinoamericana se omitiera explícitamente la dimensión política de las reformas sociales.En otras palabras, estuvieron ausentes preguntas políticas claves referidas a: ¿qué tipo deintegración o, en términos más modernos, de cohesión social se pretendía construir a partir de laspolíticas públicas promovidas?; ¿qué grado de desigualdad era posible aceptar en la pretensión desuperar el subdesarrollo de estos países?; ¿qué tipo de ciudadanía se buscaba promover en laregión ?. (Canzani A. y Midaglia C., 2002). Es así que el abordaje de los procesos de reformasocial adquirió un formato tecnocrático y como ya se señaló, los medios que habían sido probadosen otras sociedades como mecanismos eficaces para mejorar problemas de gestión pública y/odefectos de la institucionalización de servicios sociales se transformaron en los fines últimos de loscambios propuestos.

En este marco se procesó las reformas de los esquemas de protección existentes y se agregaron unconjunto de nuevas iniciativas sociales dirigidas fundamentalmente a combatir la pobreza denaturaleza estructural y/o reciente que incorporaron los criterios del nuevo paradigma social. Estosprogramas sociales, más allá de su potencialidad, se anexaron sin mayor articulación y hasta conun status residual al conjunto de prestaciones sociales que funcionaban en las distintas naciones.Como resultado y sin temor a equivocarnos, se instauró una matriz de protección que es posible decalificarla en términos de híbrido, en la medida que conviven sin una precisa coordinacióninstitucional servicios sociales reformados de corte universalista administrados central olocalmente con otros de tipo focal que se insertan en diversos niveles del entramado públicogeneralmente co-gestionados con organizaciones sociales.

La multiplicidad de programas sociales operando descoordinadamente en un mismo territorio poneevidencia la ausencia o la fragmentación de una Autoridad Social pública con cierto rango

decisorio en la definición de las prioridades programáticas en este campo de acción y capaz deestablecer los equilibrios necesarios entre políticas económicas y sociales. (Harady C., 2003).

Esta debilidad no es producto únicamente de los incompletos sistemas de bienestar regionales, delas deficiencias organizativas públicas y reformas administrativas inconclusas, de los altos índicesde pobreza y desigualdad social sino de la sustitución de un debate político amplio y por supuestoconflictivo por otro de naturaleza tecnocrática. Este tipo de debate en la práctica no fue más queotra forma de hacer política pero de manera restringida y excluyente en un régimen democrático,ya que la supuesta “neutralidad y objetividad” de las propuestas sociales impulsadas limitaban losescenarios de negociación.

Uruguay no escapó de esta situación, aunque importa señalar que la correlación de fuerzaspolíticas desde la apertura democrática hasta el presente puso algunos límites a la expansión yarraigo de la visión supuestamente neutral para abordar estos temas. De cualquier manera, siempreestá latente el peligro de “enamorarse” de términos que no reflejan claros conceptos en materiasocial y terminan impulsando una visión residual de protección donde la pobreza no es un tema deresponsabilidad estatal.

G. Esping Andersen en sus últimos análisis replantea la necesidad de recrear un sistema debienestar bajo las nuevas condicionantes económicas, sociales y político-institucionales en elentendido que la cohesión social no es un valor de mercado y que existe suficiente evidenciaempírica que el tipo de la intervención pública es una condición imprescindible para alcanzarla.

De esta manera, la propuesta que se esboza a continuación pretende:

(i) transformarse en una respuesta permanente a lógica de mercado en la distribución debienestar, fundamentalmente a las versiones liberales simplistas en el que la satisfacciónde necesidades sociales es un tema exclusivamente individual

(ii) a su vez, busca incorporar las transformaciones en la estructura social,fundamentalmente los cambios en la organización familiar, enfatizando la situación delos grupos en situación de vulnerabilidad económica y sociocultural

(iii) acepta las limitaciones económica-fiscales en la implantación de un sistema concoberturas diferenciadas, en el que se consagre de manera institucional un Polo o Mallade Seguridad Social que cubra los riesgos de los sectores desfavorecidos

(iv) y por último, intenta incorporar las tradiciones de bienestar nacional, eliminado de ladiscusión política los proyectos sociales coyunturales como respuesta “parche” frente alas transformaciones sociales

Más allá de estas consideraciones, interesa puntualizar que esta propuesta no pretende:

(i) dar una discusión normativa o de filosofía política sobre la justicia distributiva, ya queen caso de plantearse ésta tendría que ser completa y no apenas una enunciación

(ii) suplir la ausencia en el país y región de una profunda discusión sobre la orientación queasumirá el desarrollo económico más allá de algunas indicaciones políticas de losúltimos meses.

(iii) presentarse como una iniciativa perfectamente diseñada y cerrada, por el contrario,como ya se mencionó está en fase de construcción y requiere de un debate políticosustantivo acerca de qué tipo de integración social se pretende fomentar.

3.- Algunos conceptos claves

La estructuración de esta iniciativa contempla un conjunto de conceptos analíticos que seconstituyen como su núcleo estructurador a saber:

Movilidad social: la recuperación o recreación de la noción de movilidad social relativa a que endiversas fases del ciclo vital o situaciones específicas los individuos u hogares se puede recurrir oamparar en un sistema de protección social donde una parte del mismo se traduce en esa Malla deSeguridad que se traduce como una red de contención que evita caer en las situaciones depobreza o indigencia. A su vez esa noción de movilidad también operaría en su versión demovilidad ascendente, es decir, los hogares e individuos pueden emigrar de esa parte del sistemahacia otro con mayores beneficios dependiendo de su situación en el mercado de empleo.

Componente estructural de género: Los cambios en la estructura social y el quiebre del modelofamiliar amparado en el ‘varón sustentador’, así como la creciente inestabilidad conyugal –entrealgunos de los aspectos más destacados- debilita el rol de la familia como una esfera naturalmenteredistributiva (la puesta en común de recursos a favor de los miembros más necesitados), y comoproveedor de servicios sociales (implicando únicamente a las mujeres en los cuidados sinremuneración a niños, mayores y enfermos). No obstante, las mujeres en esta fase histórica no hanabandonando sus roles de cuidado familiar y socialización de los menores, a los que se agreganlos de generación de ingresos directos. Esta situación se torna más dramática en las mujeres de lossectores sociales mas desfavorecidos. Se propone que los beneficios derivados del Polo deasistencia o Malla de seguridad incorpore activamente criterios de género, estableciendo a la figurafemenina como la receptora o administradora legal de los beneficios específicos de se subsistema.

Noción de un Sistema Único que acople en su estructuración bienestar (seguridad) yasistencia social: Eliminar la idea de programas transitorios y estructurar un sistema con partesdiferenciadas pero conectadas estructuralmente entre sí, tanto en lo relativo a su administraciónpolítico-institucional, su organización contable, así como en lo relativo a la interrelación deactores sociopolíticos. En otras palabras, que los diversos sectores y áreas públicas sociales seencuentren “obligadas” a aportar a las diversas partes del sistema de protección, ya sea articulandoinstitucionalmente sus intervenciones o en caso de tratarse de un sector universal se establezca su

participación activa en programas propios de ese sector dirigidos a poblaciones en situación devulnerabilidad social. Esto supone controles presupuestarios que reflejen su articulación y aportesa los polos o componentes del mencionado sistema. La articulación planteada no es meramenteadministrativa-contable, sino que también fomenta la creación de espacios propicios parainvolucrar a las organizaciones sociales, particularmente al sindicalismo, movimiento de género,organizaciones civiles en la defensa de este nuevo Polo Social, ya que es lo único que asegura vozpolítica a los sectores vulnerables y por ende la efectivización de la ciudadanía integral (civil,política y sociocultural). Este involucramiento político no es meramente discursivo, sino queintenta reafirmar la evidencia histórica que la distribución de bienestar es y será producto de lanegociación entre actores colectivos y así se ha sostenido en el tiempo más allá del gobierno deturno, sin que esto favorezca la conformación de corporativismos depredadores. Además este tipode planteos genera espacios sustantivamente democráticos en diversos planos: a) renovando laplataformas de actores colectivos sectoriales en el sentido de acercarse a situaciones problemasdistintos a los derivados de su campo de acción de referencia y b) desterrando la constitución de“grupos técnicos” con prerrogativas de definir niveles de bienestar.

Cobertura de amplia gama de riesgos: El sistema en su conjunto y en su versión de poloscontempla la casi totalidad de los riesgos sociales modernos a los que son expuestos losciudadanos en diversas fases de ciclo de vida. En otras palabras contempla: educación-socialización; salud; trabajo-ingreso; entre los más destacados.

Intervención Pública Integral: Se tiende a minimizar las políticas integrales a favor de unaintervención pública integral, en la medida que el sistema en su conjunto a partir de los distintoscomponentes tiene capacidad de intervenir desde distintas áreas y sectores, ya que contempla lamayor cantidad de riesgos.

Acceso diferencial al sistema de protección: El Polo de asistencia moderno no es universal y estosignifica que requiere de comprobación de necesidad, con la aspiración a fijar la línea en elprimer quintil de población según área y sector de política pública y disponibilidad financiera.Esto no es menor desde el punto estrictamente político ya que favorece la efectiva articulaciónentre distintos grupos y acores sociales, así como desde el plano económico en términos deefectivización de ciertos parámetros mínimos de desmercantilización . La profundización de losgrados de desmercantilización es parte de un proceso político y no de una definición previa, asícomo la calidad de los servicios.

En estos términos se acepta:

a) la focalización como un medio de instrumentar algunos servicios públicos, limitando sucarácter estigmatizante (Baraibar X, 2004) en la medida que se aplica en un sistema estructuradode políticas sociales y pretende incorporar a un sector que va más allá de la indigencia.

b) incentivos selectivos como otro criterio central para la utilización de los servicios ypolíticas universales por parte de los diversos segmentos sociales.

c) territorialización conjuntamente con desterritorialización de los servicios públicosen una tensión permanente que termine priorizando en lo posible el segundo aspecto, para asegurarel contacto entre sectores socioeconómicos y además satisfacer necesidades de los gruposvulnerables pero económicamente activos.

4.- La traducción efectiva de un Polo Moderno de Asistencia o Malla de seguridad mínima

a) Breve diagnóstico y estado de situación

(i) Se acepta la incorporación al mercado formal de empleo –incluyendo los diversosstatus ocupacionales y por ende distintos niveles de retribución- es el mecanismoprivilegiado de integración social y satisfacción de las necesidades materiales. Sereconoce en los países desarrollados y más aún en los subdesarrollados, laimposibilidad de satisfacer las expectativas generalizadas de empleos constantes a lolargo de la biografía laboral. Dicha expectativa ha sido reemplazadas por una crecienteinseguridad laboral, frecuentes cambios de empleo, períodos en el paro de largaduración o un incremento del trabajo precario (Taylor-Gooby, 2001, en Moreno L.2003). Esta situación de inestabilidad del mercado laboral suele traducirse en pobrezay exclusión social.

(ii) Mas allá de esta situación estructural, América Latina y Uruguay en particular cuentaun segmento significativo de la población en situación de pobreza e indigencia, detercera o cuarta generación, que no se beneficia directamente de los ciclos deexpansión de económica y por ende se requiere de una intervención pública específicapara remover en el mediano plazo la “cultura” o “estrategia” de supervivencia en lapobreza

(iii) El carácter fragmentario y descoordinado de las políticas sociales en relación a lasmodalidades de cubrir los distintos riesgos conlleva a que las intervenciones dirigidas alos estratos sociales mas desfavorecidos se plantean como respuestas de coyuntura enlugar de estrategias de intervención pública estables correspondientes a los cambiossocioeconómicos más profundos que instauraron en el país y la región

b) Idea central

La estructuración de un Sistema Único con Polos diferenciados, uno universal y otro de asistenciaarticulados y permanentes –esta es una diferencia con la versión liberal), que en la práctica operacomo un continuo de entrada y salida de la población, donde el empleo y diversas formas deingresos son un aspecto fundamental.

En términos de graficar de una manera simplista la propuesta, ésta se traduciría de la siguienteforma, considerando que es un esbozo incompleto y en construcción:

POLO UNIVERSAL POLO MODERNO DE ASISTENCIASector y áreas de Políticas Sector y áreas de Políticas SocialesEducación- Socialización (infancia yjuventud)

• Educación primaria formal• Educación secundaria formal

primer ciclo• Educación secundaria formal

segundo ciclo –se incorpora UTUy los bachilleratos tecnológicos-

• Tarjeta joven

Educación-Socialización

• Plan Caif, modalidad tradicional ynueva modalidad

• Club de Niños• Capacitación no formal de

jóvenes

Salud (analizar propuesta de reforma sesalud, aspecto universal y rol regulador elMSP)

Salud (ver reforma aspecto relativo a laatención de sectores vulnerables)

Empleo• Consejos de Salarios• Capacitación laboral para

desempleados formales

Empleo• Generación de empleo protegido

(trabajo por Uruguay, porMontevideo, etc.)

• Pro joven• Capacitación laboral específica

(sector rural, discapacitados,grupos de género)

Seguridad Social• Seguro de desempleo• Accidentes de trabajo• Asignaciones familiares• Hogar constituido• Jubilaciones y Pensiones

Seguridad Social• Pensiones a la vejez no

contributivas• Régimen especial de asignaciones

familiares• Ingreso o renta mínima

Género• Violencia doméstica• Programa de igualdad de género

Género• Diversos programas especiales,

algunos a nivel municipal---------- Alimentación (objeto de definición)

• Canastas• Comedores• Componente alimentario de otros

programas

Vivienda no hay acuerdo si debe integrarel sistema de protección. Se vislumbraposiciones que defienden el ordenamientoterritorial como un distribuidor debeneficios en lugar de la vivienda.

Vivienda social subsidiada (aunque estebeneficio es objeto de discusión si formaparte permanente de la Malla de seguridadsocial.

Respetando la dinámica sectorial acumulada, cada uno de los sectores y las áreas constitutivas delPolo Universal tienen que aportar al Polo de Asistencia con estrategias específicas y programaciónpresupuestal quinquenal. Y a su vez, el Polo de Asistencia, tiene la obligación de contemplar lasacumulaciones del Polo Universal.

Ejemplos:

Educación y socialización: programas especiales dirigidos a la población en situación de privación(Escuelas de Tiempo Completo, programas especiales en escuelas de contexto crítico) es el aportede la educación formal al Polo de Asistencia, que se traduciría como una estrategia focalizadadentro de un esquema universal. En esta nueva propuesta las intervenciones focalizadasmencionadas deberían estar sometidas a la regulación y monitoreo de Primaria ycomplementariamente de la autoridad institucional encargada del nuevo Polo de Asistencia

Siguiendo con el área de Educación y socialización, una situación similar le correspondería a lasmedidas promovidas en este campo por el Polo de Asistencia: las iniciativas como Caif, Clubesinfantiles tienen que estar articuladas y proyectarse de acuerdo a los vacíos y necesidades del PoloUniversal y complementarse. En este marco, se tendría que analizar si es necesario expandir losClubes infantiles o se require de una redefinición del Plan Caif en sus diversas modalidades paracomplementar el mecanismo de socialización. También cabría considerar, si los clubes infantilesno tienen que rediseñarse de acuerdo a los vacíos que tienen Primaria. Este tipo de programas sontambién es un buen ejemplo para aplicar los criterios planteados sobre territorialidad ydesterritorialidad de los servicios. Educación Primaria puede aceptar como base de inscripción nosólo la residencia del niño sino también como criterio igualmente válido el lugar de trabajo de lospadres o mejor dicho de la madre. Lo mismo pasa con la instalación de Caif, tal vez habría quepensar en reforzar los Caif de la zona central o costera en el caso de Montevideo en la medida queun porcentaje de madres desarrollan actividades laborales, esencialmente de trabajo doméstico enesa zona. Para establecer estos nuevos criterios en el sistema de protección en su conjunto esnecesario que el Polo de Asistencia tenga su propia institucionalidad y así evitar que aplicación deestos parámetros dependa de la voluntad de la autoridad de turno del área o sector.

Otro ejemplo interesante para comprender la lógica de las propuesta planteada se remite al sectortrabajo: en este marco, todas las iniciativas de trabajo protegido tendrían que diseñarse en base alas leyes laborales existentes, esto significa que en lugar de trabajo por 4 meses sin derechoslaborales, tienen que proyectarse en 6 meses para que puedan acceder a seguro de desempleo yeventualmente a las iniciativas de capacitación laboral a desempleados deberían instalarse en sutotalidad en la órbita del MTSS aunque se podrían instrumentar bajo diversas modalidades

Por último, interesa plantear en esta nueva óptica, la redefinición de la prestación brindada porAsignaciones Familiares, en términos de un sistema único permanente sin diferenciación como enel presente de un régimen “normal” y otro de tipo “especial”. De cualquier manera resta definir ellímite de ingreso del hogar o trabajador para percibir el beneficio.

5.- El significado Político-económico de un Sistema único de protección estructurado endiversos componentes

El establecimiento de un sistema único y permanente de seguridad y mallas de seguridad social,que equivale a decir un Polo Universal y un Polo de Asistencia Moderno posibilita una tramitaciónpolítica aceptable en varios sentidos:

(i) permite rescatar la acumulación de las distintas sectoriales sin que se sientanamenazadas en su grado de poder e independencia.

(ii) posibilita que cada sectorial pueda avanzar en la dimensión de asistencia sin que pongaen riesgo sus líneamientos estratégicos, ya que el avance programático y financiero sepuede proyectar para el quinquenio.

(iii) en la medida que el avance del Polo de Asistencia se programa para el mediano plazo,puede admitirse avances diferenciales por sector o área sin poner en riesgo el controldel gasto público

(iv) las pretensiones de coordinación y articulación de las políticas sociales dejan de serdiscursivas para tener “materia prima propia” a partir de la cual discutir esta funciónmas allá de planes coyunturales específicos y además tiene posibilidad de considerarseen esta tarea de articulación las iniciativas locales-municipales.

(v) y un aspecto sustantivo a tener en cuenta, que opción de sistema único de proteccióncon partes diferenciadas brinda la oportunidad política de involucrar directamente aactores sociopolíticos (sindicatos, diversas organizaciones sociales, etc.) en lavigilancia del cumplimiento de las metas del Polo Social ya que las iniciativas que loconforman incorporan directa o indirectamente a los grupos de población que estosactores colectivos representan.

Resta discutir la institucionalidad de ese Polo de Asistencia Moderno, así como las capacidadesinstitucionales de regulación e información imprescindibles que requiere un sistema de protecciónseriamente diseñado y gestionado, Pero de antemano importa señalar que el Estado en su conjuntonecesita de este tipo de capacidades organizativas para el manejo de sus políticas públicas.

Los desafíos de la Seguridad Social y la Protección Social

Documento realizado por

Gabriel Lagomarsino

La Seguridad Social en Uruguay se ha caracterizado por tener una relativa amplia cobertura en elcontexto de la región de América Latina. Sin embargo en la década de los 90 se observa unadisminución importante de la Población Economicamente Activa (PEA) cubierta. El altodesempleo y la precarización del mercado laboral han estado sobre la base de dicha disminución,dado un diseño de los programas de impronta Bismarkiano, que sustenta las prestaciones en lapertenencia al mercado formal del trabajo y como contrapartida de las contribuciones, salvoalgunos beneficios residuales de carácter no contributivo.

La modificación principal del sistema, ocurrida a mediados de los 90 (la reforma previsional delaño 95, ley 16.713), acentuó el vínculo entre las cotizaciones y los beneficios, tanto por exigir másaños de trabajo para acceder a jubilación37, como por “actuarializar” en cierta medida laprestación38.

En contraposición, el Programa de Asignaciones Familiares amplió su beneficio monetario a losmenores de hogares de bajos recursos, cuyos padres o tutores no pertenecieren al mercado formalde trabajo. Dos sucesivas leyes (años 1999 y 2004) extendieron progresivamente dicho beneficio.

En materia de Políticas sociales actualmente se viene desarrollando el Plan de Atención a laEmergencia Social (PANES). Se trata de un conjunto de programas focalizados en lo hogares deextrema pobreza cuyo objetivo, además de aliviar la situación inmediata de dichos hogares, son lapromoción del ejercicio de los derechos de dichos ciudadanos y construir puentes para salir de laemergencia. En el plano institucional se creó el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), quiéntiene la responsabilidad de instrumentar el PANES, además de otros objetivos de carácterestructural que le han sido encomendados por la ley de su creación.

El PANES llega con sus programas a hogares que hoy la Seguridad Social generalmente noalcanza39, con la excepción de las Asignaciones Familiares para hogares de bajos recursos, ya quelos adultos de dichos hogares mayoritariamente no pertenecen al mercado formal de trabajo.

No obstante los esfuerzos que se vienen realizando, aún queda una importante proporción de lapoblación sin protección. Son los hogares que no son tan extremadamente pobres para calificar alPANES y, a su vez, no tienen una inserción laboral de calidad suficiente como para calificar a losprogramas de Seguridad Social.

37 Se incrementó los años requeridos para obtener el beneficio de 30 a 35 años. Al mismo tiempo se restringió elacceso la Pensión a la Vejez, beneficio no contributivo para quiénes demuestren carencia de recursos propios y desus familiares obligados, elevando la edad mínima de los 65 a los 70 años.

38 Se crea un sistema mixto donde el contribuyente participa en dos subsistemas al mismo tiempo. Por una partede sus ingresos contribuye a un sistema de Solidaridad intergeneracional administrado por una Institución Pública,el Banco de Previsión Social (BPS). Por otra parte de sus ingresos en un régimen de Capitalización PlenaIndividual, administrado por entidades privadas que son supervisadas por el Banco Central del Uruguay.39 Actualmente son protagonistas del programa aproximadamente 80.000 hogares.

Por definición el PANES tiene una vigencia transitoria, lo cual no implica que algunos de susprogramas actuales no pervivan por más tiempo e incluso nuevas innovaciones en políticassociales de carácter más estructural puedan o deban desarrollarse a continuación de su finalización.

Pero más allá de la diferenciación entres los “clásicos” programas de Seguridad Social que existenen el país y los más nuevos en materia de Políticas sociales que se vienen implementado40, esmomento de tomar una decisión estratégica entre ambos polos de las políticas sociales. Las deSeguridad Social que tienen una vocación universalista pero que en los hechos no cumple condicha ambición, por un lado, y, por otro lado, las de las otras políticas sociales que si bien songeneralmente focalizadas, lo son más que nada por necesidad que por concepción imperante en losdiseñadores de políticas sociales en el país.

La decisión estratégica supone una síntesis entre los dos polos. No una mera suma entre ambos ,sino el advenimiento de una política de Protección Social, articulada a través de objetivosestratégicos, que tenga vocación universalista y solidaria.

SEGURIDAD SOCIAL

1995-2004: Baja de cobertura y endurecimiento de las condiciones de elegibilidad

Los indicadores de cobertura del BPS muestran una preocupante disminución en los últimos años,tendencia que se quiebra solo a partir del año 2005. Desde el punto de vista del financiamiento seha producido un cambio significativo desde ser un sistema financiado basado principalmente en lascotizaciones, hacia un sistema donde las contribuciones financian la mitad de las prestaciones y laotra mitad tiene sus fuentes en impuestos generales que recaen sobre el conjunto de la población.

En el siguiente cuadro apreciarse la modificación sustancial ocurrida en el tiempo entre lasmodalidades de financiamiento de lasprestaciones de Seguridad Social.

Participación de las contribuciones e impuestos en el financiamiento de la seguridad socialAno Contribuciones Impuestos1991 79,3% 20,7%1992 76,8% 23,2%1993 68,7% 31,3%1994 65,1% 34,9%

40 No obstante que otras políticas sociales se venían desarrollando anteriormente generalmente bastantedescoordinadas.

1995 63,4% 36,6%1996 60,0% 40,0%1997 58,4% 41,6%1998 58,4% 41,6%1999 57,1% 42,9%2000 56,0% 44,0%2001 52,9% 47,1%2002 49,1% 50,9%2003 48,2% 51,8%2004 51,0% 49,0%

Fuente: Asesoría Económica y actuarial del BPS

La diferente composición en el financiamiento viene explicada por las distintas trayectorias quetuvieron los ingresos por contribuciones y los egresos por prestaciones. En efecto, mientras que losprimeros disminuyeron en un 30% en términos reales si comparamos los años extremos de la serie,los segundos crecieron un 6%, también en términos reales y comparando los mismos años. Ladisminución de los ingresos por contribuciones se explica por la caída de la masa salarial afectada( precarización del mercado laboral y fuerte descenso del salario real en los últimos años), por lastransferencias de aportes que el BPS comienza a realizar a las Administradoras de Fondos deAhorro Privado a partir de 1996 y por una política de exoneraciones o rebajas de aportespatronales, que se comienza a realizar a partir de 1999 en una pretendida compensación a lapérdida de competitividad que el país sufría ,como consecuencia de la política cambiaría queimplicaba una apreciación real importante de la moneda nacional.

Pero el hecho significativo, que queremos destacar acá, es que los programas de seguridad socialperdieron consistencia entre la modalidad de su financiamiento y las condiciones de elegibilidadde las prestaciones que brinda: mientras que son candidatos a las prestaciones aquellostrabajadores pertenecientes al mercado formal de trabajo, el financiamiento es por parte de toda lapoblación.

La constancia anterior compromete uno de los objetivos fundamentales de la Seguridad Social: lasolidaridad. Ya que, como ha quedado bien establecido en diversas investigaciones en el país, lostrabajadores desempleados, precarios o subempleados, mayoritariamente se ubican en los decilesinferiores de la distribución del ingreso y están contribuyendo, a través del pago de impuestos, asolventar las contribuciones para prestaciones que no podrán acceder o que van a tener seriasdificultadas para hacerlo. Todo agravado, además, por una estructura tributaria regresiva, comoquedó demostrado en una investigación realizada en el año 2001.

En el cuadro que sigue se mide como afecta el sistema impositivo la distribución del ingreso de loshogares uruguayos. Los tres impuestos mencionados en el cuadro representan el 70% de larecaudación del Gobierno Central. A través del indicador estructural, puede apreciarse un claropatrón regresivo: Los hogares que se ubican en los deciles más altos soportan una carga impositivamenor que los que se ubican en los deciles más bajos.

Impacto conjunto de los impuestos. Porcentaje de impuestos sobre ingreso de los hogaresDeciles IVA IMESI IRP TOTAL

1 9,1 1,6 0,6 11,32 8,2 1,3 1,3 10,73 7,7 1,5 1,4 10,64 7,3 1,6 1,6 10,55 7,1 1,5 1,8 10,46 6,5 1,4 1,8 9,77 6,9 1,6 2,1 10,58 6,7 1,4 1,9 109 6,5 1,4 1,7 9,610 5,7 1,3 1,3 8,3

Fuente: Grau,C; Lagomarsino, G. El impacto de los impuestos sobre la distribución del ingreso.

Un aspecto crítico del actual sistema refiere al estudio de lo que se denomina densidad decotizaciones de los trabajadores, esto es, la proporción de trabajo registrado en el organismoprevisional durante el período de la vida activa laboral. A través de la densidad de cotizaciones deun trabajador se pueden extraer conclusiones acerca de la cantidad de años necesarios para que elmismo pueda jubilarse. Esto se puede entender claramente a través del siguiente ejemplo. Si sesupone que un trabajador ingresa a una edad relativamente temprana al mercado laboral, porejemplo 20 años de edad, y tiene una densidad de cotizaciones del 70 por ciento solo podrájubilarse a los 70 años de edad, dada la actual normativa.

Un estudio reciente41, muestra las dificultadas que encontrara una importante proporción detrabajadores para generar las condiciones de elegibilidad dado el diseño actual del régimenjubilatorio.

En el período 1997-2003 los autores encontraron los siguientes resultados para el colectivo de lostrabajadores dependientes privados.

Densidad de cotizaciones de los trabajadores dependientes privados según tramo de sueldosmenos de 2500 entre 2500 y 4999 entre 5000 y 9999 entre 10000 y 19999 20000 y mas

Casos Porcentaje Casos Porcentaje Casos Porcentaje Casos Porcentaje Casos PorcentajeMenos del 20% 5.171 40,4 504 4,3 158 1,4 62 0,9 18 0,5entre 20% ymenos de 40% 2.647 20,7 1.417 12,1 395 3,6 94 1,3 29 0,8

entre 40% ymenos de 60% 1.600 12,5 2.339 20,0 928 8,5 232 3,2 67 1,9

41 Lanzilotta,B; Lagomarsino, G. Densidad de aportes a la Seguridad Social en Uruguay: Análisis de su evolucióny determinantes a partir de los datos registrales de la historia laboral (1997-2003)

entre 60% ymenos del 80% 996 7,8 2.267 19,4 1.932 17,7 593 8,2 147 4,2

80% y más 2.374 18,6 5.180 44,2 7.519 68,8 6.289 86,5 3.234 92,5Total 12.788 100 11.707 100 10.932 100 7.270 100 3.495 100Promedio 38,3% 70,0% 84,4% 92,8% 95,7%

Al observar el comportamiento de la variable según tramos de ingresos salariales, se tiene unfuerte indicio de la correlación existente entre densidad de cotizaciones y nivel salarial: a menornivel salarial menor densidad de cotizaciones. Obsérvese que la densidad de cotizaciones esdramáticamente baja para los niveles salariales inferiores y que la mitad de los trabajadorespresenta una frecuencia menor o igual al 80%, lo que implica que, si se reprodujera estecomportamiento a lo largo de su vida laboral, solo podrán jubilarse a partir de los 70 años.

Los autores de la investigación concluyen:

La magnitud de las remuneraciones reales es el determinante más significativo de la frecuencia deaportaciones a la seguridad social. Esto es así tanto de los trabajadores dependientes privados como detodos los aportes al BPS de todos los trabajadores (representados en la muestra). Es este caso la variabledummy que indicaba si el trabajador pertenecía al sector público constituyó otro determinante de lamayor cantidad de aportes. En el sentido contrario, dentro del sector privado, afecta la condición dedependiente de un trabajador. Con relación a estos hallazgos cabe hacer un par de consideraciones. Laprimera relativa a las implicancias en términos de equidad. En la medida de que la ligazón entre lasaportaciones y las prestaciones de la seguridad social se estreche, sumado a que la frecuencia de lasaportaciones depende muy fuertemente de la magnitud de las remuneraciones reales del trabajador, tieneimportantes implicancias en términos de distribución de ingresos y equidad

Pero la dependencia entre las prestaciones y las contribuciones no solo comprometen los futurosbeneficios de los trabajadores actuales, sino que impactan en lo inmediato en las llamadasprestaciones de actividad de seguridad social. El gráfico que sigue muestra como desde el año1997 al 2004, la cobertura del seguro de salud (DISSE) disminuyó en aproximadamente 100.000afiliados.

Fuente: Asesoría Económica y Actuarial del BPS.

Afiliados con cuota mutual

400.000

450.000

500.000

550.000

600.000

650.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Cabe señalar, por otra parte, que las cifras anteriores dan cuenta de la cobertura formal. Sabido esque un importante colectivo de trabajadores, aún amparados por el sistema, no lo utilizan debido aque no pueden solventar los copagos que imponen las mutualistas. Pero por otra parte tampoco soncandidatos a usufructuar los servicios de Salud Pública debido al cruce de la base de datos del BPSy dicho Ministerio. Este es un ejemplo elocuente de los vacíos que perviven en materia deProtección Social en el país.

Si bien Uruguay es uno de los pocos países de la región que cuenta con un seguro de desempleo,las cifras indican que la cobertura alcanzada no es de gran magnitud.Se puede observar en el siguiente gráfico un pico máximo del 18% de desempleados cubiertos enel año 2002. Fuente: INE y BPS.

Una vez más la razón principal en esta baja cobertura radica en la discrepancia que existe entre lascondiciones de elegibilidad y el funcionamiento del mercado de trabajo. Hay que hacer notar queeste indicar sobrestima la cobertura ya que el INE da cuenta del número de desempleados enlocalidades mayores a 5.000 habitantes.

En contraposición a las políticas adoptadas, de endurecimiento de las condiciones de acceso a lasprestaciones, se extendió la asignación familiar, por vía legal primero en el año 1999 y luegoampliada en el 2004, para los menores de hogares de menores recursos. Esto permitió que en elaño 2005 se incorporaran al beneficio monetario 200 mil menores.

Más allá de su impacto real, esta ampliación supone un quiebre conceptual en el sistema deseguridad social imperante, al desligarse la prestación de las contribuciones y, por lo tanto, delmercado formal de trabajo.

Vigorito42, mide el impacto del programa de Asignaciones Familiares sobre la distribución delingreso y pobreza en Uruguay. Encuentra que el programa no contribuye significativamente a lareducción de la pobreza y su efecto redistributivo es escaso, aunque los efectos son mayores sobrela intensidad y severidad de la pobreza y que la ampliación del 2004 aumentó considerablemente el

42 Asignaciones Familiares, distribución del ingreso y pobreza en Uruguay. Un análisis para el período 2001-2004

Porcentaje de desempleados cubiertos porel seguro

5%

10%

15%

20%

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

efecto del régimen en el alivio de la indigencia. El bajo monto de la prestación es la clave para queel programa no tenga un mayor impacto. Sugiere que el programa tiene potencialidades para aliviarla pobreza infantil. En sus comentarios finales expresa:

“...el régimen de Asignaciones Familiares tiene un rol importante que cumplir, dado que constituye laúnica transferencia pública de ingresos diseñada específicamente para hogares con niños. En esesentido, la clarificación de sus objetivos, la efectivización del sistema de control, la determinación delmonto de la prestación y la evaluación de sus resultados parecen puntos importantes a discutir yredefinir”:

CONSIDERACIONES FINALES

Los indicadores de cobertura del BPS vienen mostrando signos de recuperación desde comienzosdel año 2005. Los cotizantes han crecido en un 12% y la recaudación un 18%.

La mejora de la economía, la nueva política laboral expresada en los consejos de salarios, y unaactitud en la gestión del organismo más activa y con objetivos diferentes a la de lasadministraciones anteriores, se sumaron para producir dicho resultado.

A su vez, algunos cambios en los programas tendientes a la ampliación de la cobertura tambiénestán incidiendo. Se han instrumentado por via administrativa la adecuación del seguro de parorural y normas más razonables de la prueba de ingresos para acceder a la Pensión por Invalidez yVejez. Se destaca una propuesta que ya tiene media sanción legal de convenios para poderenganchar a varias empresas rezagadas que hoy se ven imposibilitadas para reinsertarse en laSeguridad Social. En la reforma tributaria se incluye un capítulo de ampliación del monotributoque hará más factible la inserción de los trabajadores por cuenta propia o empresas familiares. Asu vez se ha dado un ajuste jubilatorio diferencial para las personas con jubilaciones bajas y quehabiten en hogares de bajos recursos.

Dichas modificaciones sumadas a la cobertura que brinda el PANES, han podido en lo inmediatoachicar la brecha de la falta de cobertura.

Sin embargo el diseño de la Protección Social en el país aún genera varios agujeros negros. Aúnpensando una mejora extendida en el tiempo de la economía, se percibe que la recuperación delmercado laboral va a ser lenta y que las rémoras hoy existentes no van a ser de inmediata solución.

El diseño de la Seguridad y Protección Social deberán adaptarse a dicha situación, no de una formapasiva; también deberán ser un factor fundamental para los objetivos de desarrollo con integracióny equidad social que son las metas que se ha planteado la sociedad en esta nueva etapa quecomienza en la vida del país.

Género, políticas públicas y reforma social

Algunas sugerencias para desarrollar

Documento realizado por

Karina Batthyány

1. Algunas referencias conceptuales

Para comprender el alcance teórico y metodológico de la dimensión de género es necesarioplantear como marco teórico de fondo la división sexual del trabajo y la organización social que laregula, es decir, el sistema de género que afecta a la relación entre varones y mujeres. Brevementeun sistema de género es un conjunto de elementos que incluye formas y patrones de relacionessociales, prácticas asociadas a la vida social cotidiana, símbolos, costumbres, identidades,vestimenta, , creencias y argumentaciones, sentidos comunes, y otros variados elementos, quepermanecen juntos gracias a una fuerza gravitacional débil y que hacen referencia, directa oindirectamente, a una forma culturalmente específica de registrar y entender las semejanzas ydiferencias entre géneros reconocidos, es decir en la mayoría de las culturas humanas, entrevarones y mujeres". (Anderson, 1997)43.

De acuerdo al planteo de Anderson, podemos imaginar el sistema de género como una colecciónde elementos muy dispares, que van desde marcadores superficiales de estilo y preferenciaspersonales, hasta normas profundas de regulación de las instituciones y relaciones sociales. De latotalidad de prácticas, relaciones, instituciones e identidades humanas, lo que se “tiñe de género”puede ser variable, históricamente. Así, se habla de la “saliencia” del género en distintos ámbitosde la vida como un factor que está condicionado por el tiempo, el lugar y las circunstancias. Esto asu vez determina dos de las características centrales del sistema de género: su carácter dinámico ehistórico-cultural. Estas características definen por tanto la posibilidad de cambio y modificaciónde los sistemas de género. Los estudios empíricos sobre los sistemas de género que caracterizan adiferentes países y grupos humanos permiten distinguir por lo menos cinco “caras” de estossistemas:

• Una “cara” donde el sistema se manifiesta como un sistema de clasificación. Establece unafrondosa oferta de nombres y categorías que son recíprocas y aluden a relaciones, ademásde derechos y obligaciones. Suelen aludir también a atribuciones evaluadas: moral oestéticamente.

• Una “cara” donde el sistema se manifiesta como un sistemas de normas y reglas. Vandesde las reglas medulares que ordenan una sociedad (por ejemplo, las obligaciones entrepadres e hijos) hasta prácticas y costumbres cotidianas.

• Una “cara” donde el sistema se manifiesta como un sistema de roles. Hay “rolesfemeninos” y “roles masculinos”. Son estos aspectos del sistema de género que han sidoparticularmente prominentes en los proyectos de desarrollo, que frecuentemente se handirigido a abrir nuevos campos para el ingreso de mujeres o crear oportunidades paranuevos desempeños para hombres y mujeres.

• Una “cara” donde el sistema se manifiesta como un sistema de intercambios entreindividuos y grupos con una identidad de género previamente asignada. Expresa la mutuadependencia de hombres y mujeres quienes, desde sus diferencias, entablan relaciones de“cooperación conflictiva”, en la frase de Amartya Sen.

43 Anderson, Jeanine (1997) “Sistemas de género, redes de actores y una propuesta de formación” Ed. Doble Clic,CEAAL-REPEM, Montevideo.

• Una “cara” donde el sistema se manifiesta como un sistema de valor y prestigio. Lasinvestigaciones sugieren que este es el núcleo duro de un sistema de género, lo más difícilde cambiar.

El otro concepto central para comprender el alcance de esta perspectiva es el de división sexualdel trabajo. Por su parte el planteo de Judith Astelarra44 en uno de sus textos es tambiénesclarecedor:

"En todas las sociedades mujeres y varones realizan algunas tareas diferentes, consideradasactividades femeninas y masculinas. Aunque esta división sexual del trabajo no siempre haya sidoigual y varíe en cada sociedad concreta, ha sido un fenómeno que se ha mantenido desde que setiene memoria histórica. Las niñas y los niños son socializados para que aprendan a desempeñarestas tareas y para que acepten este orden social como 'natural'. Existen normas que prescribenlos comportamientos aceptables para unas y otros y mecanismos de sanción para impedir que seproduzcan desviaciones en las conductas individuales. La organización social del trabajo que sederiva de la existencia de la división sexual del trabajo, es el sistema de género, que se refiere alos procesos y factores que regulan y organizan a la sociedad de modo que ambos sexos sean,actúen y se consideren diferentes, al mismo tiempo que determina cuales tareas sociales serán decompetencia de uno y cuales del otro". (Astelarra, 1990)

A pesar de que el papel de los géneros es diferente en cada cultura, el tema común que define éstosen todos los países es la segregación, ya que varones y mujeres no se encuentran en las mismasáreas de la sociedad.

En todas las sociedades, en todos los tiempos, los adultos se han visto en la necesidad de realizartres actividades esenciales. En primer lugar, el trabajo productivo, de carácter social, colectivo,mediante el cual se producen los bienes que constituyen, en conjunto, la riqueza social. La formaen que este trabajo es organizado depende de las condiciones históricas de cada sociedad, lo que dalugar a los distintos modos de producción que se verificaron a lo largo de la historia (esclavitud,feudalismo, capitalismo,etc.). En segundo lugar, el trabajo doméstico, de carácter individual,mediante el que se satisfacen las necesidades cotidianas, como la alimentación, la higiene, la saludy el mantenimiento de la vivienda. En tercer lugar, la crianza de los hijos mediante la que seinculcan y transmiten los usos y costumbres propios de la comunidad, garantizando de esta manerala reproducción del imaginario cultural de la sociedad.

El trabajo productivo es realizado dentro de un período de tiempo determinado, determinadashoras al día, determinada cantidad de años, siendo obviamente esto muy variable de acuerdo almodo de producción y organización social de cada comunidad. En contraposición al trabajoproductivo, el trabajo doméstico debe llevarse a cabo todos los días a lo largo de la vida de unapersona. Si hay personas que no lo realizan, sin importar los motivos (posición social, razones deedad o salud) otros lo hacen por ellos, de manera que estas personas realizan un trabajo domésticomúltiple. Lo mismo ocurre con la crianza de los hijos, supuestamente a cargo de ambosprogenitores, que debe cumplirse a lo largo de años, todos los días y a toda hora.

44 Astelarra, Judith (1990) “Participación política de las mujeres” CIS-Siglo XXI, Madrid.

La participación femenina por excelencia ha ocurrido y ocurre tradicionalmente en el ambienteprivado de la reproducción y de la vida familiar. Consecuentemente las áreas de ocupación de lasmujeres se desenvuelven alrededor del hogar: educación de los hijos, temas de salud y bienestarsocial y la higiene. Las mujeres han sido impulsadas a interesarse por temas específicos dentro dela sociedad humana relacionados con el hogar. El papel de los varones, por el contrario,comprende la vida pública, dominada por los negocios, la economía, la industria, la energía, lasrelaciones internacionales, la política y el gobierno. El hecho es que las actividades del ámbitopúblico son tanto histórica, como estructuralmente masculinas, a pesar de que aparentemente notienen género. La estructura societal fomenta la participación masculina en la vida pública ydesanima a las mujeres a dejar el hogar o a perseguir carreras fuera de las áreas tradicionales deempleo femenino.

Estas son en definitiva las bases subjetivas de la división sexual del trabajo que se traducen enelementos objetivables en el marco de los sistemas de género y que pueden y deben serabordadas al momento de formular políticas sociales y políticas públicas.

Se puede apreciar una serie de avances en el sentido de que la sociedad, varones y mujeres, hanincorporado en su discurso la temática de género, los partidos han hecho suyas ciertas demandasincluyéndolas en su programa de trabajo y el Estado está implementando algunas reformasencaminadas a superar la condición de discriminación de la mujer en la sociedad, pero todo ellosin tocar elementos claves del sistema político, social y cultural por el momento.

2. Políticas públicas con perspectiva de género.

La primera pregunta que hay que formularse es: ¿qué significa hacer políticas de género? ¿Quésignifica el desafío deintegrar la perspectiva de género en las políticas públicas?

El primer elemento a tener en cuenta, es que las sociedades y los gobiernos acepten y asumanque hay un sistema de género funcionando que genera desigualdades entre varones ymujeres. Por lo tanto, existen inequidades a nivel de la sociedad que deben asumirse como tales,porque asumirlas significa reconocer que existe un factor más –el género-, como tantos otros queya están reconocidos, que es generador de desigualdades sociales. Esto “obliga”a los gobiernos apromover políticas para corregir esas desigualdades, salvo que prefiera asumir el discurso de quelas desigualdades no le preocupan, no son factor de sus políticas o de su trabajo a realizar. Este esel primer elemento: reconocer que la sociedad funciona con una lógica que genera desigualdades.

Un segundo elemento que resulta central es establecer que lo que preocupa no es la diferencia ensi misma sino cuando las diferencias se traducen en desigualdades y es entonces que pasan aser objeto de políticas públicas.

Aun en ausencia de políticas explícitas, el Estado siempre influye en las formas en que sedesarrollan las relaciones de género. Textos escolares, que en sus mensajes asocian a lasmujeres con unas pocas actividades sociales y profesionales, generalmente menos valoradas,y a los hombres con un amplio abanico de realizaciones, desaniman a las mujeres a

incursionar en nuevas actividades porque las consideran masculinas o creen tener menoshabilidades para desarrollarlas.

El Estado tiene entonces la responsabilidad de elaborar en forma consciente y explícita políticas degénero para contrarrestar los efectos negativos de las fuerzas sociales, culturales o del mercado queproducen desigualdad entre los géneros y la mayor exclusión social de las mujeres. Unapuntualización al respecto, es reconocer que la existencia previa de políticas dirigidas a lasmujeres. Siempre el Estado ha tenido políticas que han influido en las mujeres y en las relacionescon los hombres. Lo novedoso es reconocer y plantear el problema, explicitar esta relación comouna relación que estructura la sociedad y que produce desigualdades, la novedad es laintencionalidad de afectar los mecanismos que estén generando esa desigualdad.

Hacer políticas públicas con perspectiva de género significa:

- Favorecer la organización y participación de las mujeres como sujetos sociales paraasegurar que sus puntos de vista sobre los distintos problemas públicos y sus demandassean considerados.

- Implica reconocer el carácter sexuado de la realidad. Obliga a autoridades y planificadoresa preguntarse por la realidad de hombres y mujeres en el momento de diseñar las políticas.

- Significa realizar esfuerzos sistemáticos para redistribuir en forma más justa los recursosentre hombres y mujeres a través de reformas legales, programas y servicios.

- Significa estar atentos a un acceso más igualitario a los recursos económicos, la educación,la cultura, etc

- Asegurar una presencia paritaria de las mujeres en las organizaciones sociales y políticas.- Significa para el Estado abordar problemas nuevos, como el de la violencia, el embarazo

adolescente, la jefatura de hogar femenina entre otros, definirlos y buscar formas desolución a través de la ejecución de políticas específicas.

3. Equidad de género: Igualdad de oportunidades, de reconocimiento y valoración social yeconómica.

Una noción central a tener en cuenta para la elaboración de políticas de género es la de equidad degénero. Para ello es pertinente remitirnos a tres conceptos: equifonía, equivalencia yequipotencia.

La equifonía como la posibilidad de acceder al uso de la palabra, al uso de la voz. Pero nosolamente hacer uso de la palabra, sino que esa voz que se emite tenga tanto valor e incida tantocomo la voz que emiten otros actores sociales. En definitiva que el uso de la palabra por parte de lasmujeres tenga una incidencia a nivel social como puede tener el uso de la palabra por parte de losvarones. No solamente el acceso, sino el reconocimiento y la valoración de esa posibilidad de usode la palabra y de emisión de opiniones.

La equipotencia, como la equidad en el acceso al poder. Este es un elemento que ha generadograndes discusiones en nuestro país (recuérdese por ejemplo las iniciativas de ley de cuotas a nivelparlamentario) y que suele ser central en la generación de conflictos porque involucra aspectos de

poder, de acceso al poder. Se trata entonces de equipotencia en el acceso a los recursos del poder yen la posibilidad de ejercerlo.

Finalmente, la equivalencia, es decir, que las actividades que realizamos varones y mujeres tenganigual valor, igual reconocimiento a nivel económico como social. Aquí aparece una esfera que nodebe dejarse de lado, y es la esfera reproductiva y su relación con la esfera productiva. Laequivalencia refiere tanto al valor económico de las actividades que realizan las mujeres en laesfera productiva como en la reproductiva. Se trata en definitiva del mundo del trabajo en sus dosvertientes el trabajo remunerado y el trabajo no remunerado. Especial atención debe ponerse en elcaso de nuestro país el mundo del trabajo no remunerado, es decir al trabajo realizado dentro de lafamilia, el mundo de los cuidados, de la atención, de las responsabilidades familiares y del trabajovoluntario. Sabemos por investigaciones recientes que realizamos en la Facultad (Aguirre yBatthyány, 2005)45 , que las mujeres dedicamos 2.5 veces más tiempo que los hombres al trabajono remunerado, que el 71% del trabajo no remunerado a nivel social en Montevideo es realizadopor las mujeres, frente a un 29% que es realizado por los hombres y que la carga total de trabajofemenina (suma del trabajo remunerado y no remunerado) es mayor a la masculina. Esta carga ydivisión sexual del trabajo se acentúa más en los sectores con menores recursos económicos. Estoselementos no pueden dejar de considerarse al momentos de considerar de políticas de equidad degénero y más particularmente al momento de considerar la reforma social y la ayuda a los sectoresde menores recursos económicos.

La equidad de género es una idea compleja que abarca distintos aspectos de la vida de hombres ymujeres. Por ello, una estrategia orientada a avanzar en la constitución de nuevos órdenes degénero exige diseñar intervenciones simultáneas en distintos campos y no debe reducirse amedidas aisladas que si bien favorecerían a las mujeres en algunas dimensiones podrían empeorarsu situación en otras. Por ejemplo, si se facilita la incorporación de las mujeres al mercado sinimplementar estrategias destinadas a redistribuir el trabajo doméstico y de cuidados familiares, seintensifica la carga de trabajo de las mujeres trabajo.

Muchas veces las políticas sociales se diseñan todavía en base al modelo de familia tradicional depadre proveedor y madre cuidadora. Esta distorsión de la realidad afecta negativamente no sólo lavida de las personas, sino también la calidad del trabajo y la productividad, en la medida en que laspolíticas públicas no responden a las necesidades de la reproducción de la sociedad actual.

En el marco de la actual realidad económica, social y laboral, la política respecto a la jornadalaboral debe responder no sólo a las necesidades de flexibilidad de la producción, sino también alas de los y las trabajadoras en las distintas etapas de su vida.

Es necesario un cambio en la organización y distribución del trabajo doméstico y de cuidado entrehombres y mujeres para que ambos tengan iguales opciones de participar en la producción y en lareproducción, aspectos indispensables para que la vida humana sea sostenible.

45 Aguirre Rosario y Batthyány Karina (2005) Uso del tiempo y trabajo no remunerado. Encuesta en Montevideoy área metropolitana 2003. UDELAR-UNIFEM, Montevideo.

A su vez, es necesaria la construcción de los cuidados y las responsabilidades familiares como unproblema colectivo y público, y que por tanto se convierte en objeto de políticas públicas. Se tratade que adquieran visibilidad y que sean valorados por su contribución al bienestar social, dedesprivatizar este tema. La pregunta central a realizarse es donde situamos la responsabilidad porla reproducción social y económica de las personas. ¿Se trata de un problema individual y al quepor tanto cada uno encontrara las soluciones mas adecuadas de acuerdo a su inserción social yeconómica o se trata de un problema colectivo, social para el que deben buscarse solucionescolectivas? ¿Se trata de un problema exclusivamente de la órbita privada de los sujetos o debemosconsiderarlo un problema público para el que deben pensarse soluciones colectivas?.

Se requiere una reflexión que permita dar respuestas y diseñar políticas públicas que favorezcan laconciliación entre trabajo y familia, entre los espacios público y privado, entre el mundo domésticoy el mundo social, que no reproduzcan la discriminación laboral, las desigualdades de género y queposibiliten a su vez la vida familiar. El desafío es entender la complejidad en la que se construyeny desarrollan los vínculos familiares en una sociedad desigual y la necesaria integralidad eintersectorialidad de las políticas para dar cuenta de esa complejidad.

Se requiere de políticas que sean más eficaces para el logro de la articulación entre trabajo yfamilia dado que se enfrenta un problema cultural profundo frente a los cambios en el mundolaboral y familiar y la persistencia de modelos culturales muy arraigados que surgieron de unmodelo familiar y laboral de hace dos siglos.

Para el diseño y ejecución de estas políticas se requiere de la voluntad y esfuerzo de las familias,de las empresas pero principalmente del Estado. Esto adquiere particular relevancia si se trata deorientar políticas hacia varones y mujeres de los sectores más pobres. Se trata de desarrollar unenfoque de bienestar social basado en el cumplimiento de los derechos de ciudadanía, en laigualdad de oportunidades, en la participación y en la solidaridad.

Anotaciones para una política que atienda a la segmentación social y lasegregación residencial

Documento realizado por

Adriana BerdíaCarmen Terra

I. Introducción1. En la etapa iniciada es preciso llegar a un nuevo acuerdo respecto del objeto, objetivo y perfil dela intervención social, incorporando en esta discusión el rol de los diversos actores y, aún más, elde la participación de la sociedad civil. En tal sentido las miradas y discusiones -académica,técnica o política- deben poner en juego un conjunto de aportes para procesar el debate y resolversobre qué debe ser objeto del esfuerzo colectivo en materia de política social, cuál será su alcancey cómo se redistribuye el producto y el excedente para hacerlo factible. Pensarlo como unapropuesta de corto, mediano y largo plazo que, sin ser negligente con las urgencias del hoy noquede aprisionada en ellas, para superar la resolución de problemas en la tarea de proyectarse. Osea, se trata de resolver qué hacer, por qué y cómo para encaminar al país hacia un modelo dedesarrollo social, hacia un nuevo modelo de sociedad desde la resolución y elaboración de losdesafíos y problemas actuales.Las políticas públicas deberán poner en marcha un proceso de gestación de un nuevo sistema debienestar que articule desarrollo integral y respuesta a situaciones más o menos críticas –indigencia, exclusión, problemas específicos o agudos-, orientado a construir una equidad quesostenga y promueva la real pertenencia y participación de todos/as en la creación y en el goce delsistema.

2. Pensamos que implica construir una nueva universalidad cuyo eje no sea ni la compensación niel mundo del trabajo, por lo cual sus objetivos deben ser globales e implicar a toda la población entérminos de necesidades sociales y ciudadanía, pero además, debe tener heterogeneidad en elsistema de acceso de manera de resolver la desigualdad, la pobreza y la exclusión con equidad enla calidad y en la eficacia de la prestación. También para dar lugar a la diversidad y romper con laidea de que igualdad es homogeneidad Debe priorizar diferencialmente la asignación públicaprivilegiando a los sectores sistemáticamente despojados, sin caer en una focalización de laspolíticas y tampoco el establecimiento de mínimos que constituyen el piso en el cual, finalmente,terminan aprisionados los sectores pobres y medios bajos. Por lo cual parece más pertinente que eleje sea la ciudadanía y que las medidas o propuestas específicas sigan un criterio o pautaestrictamente de justicia y redistribución con miras a la integración y a la equidad y, no sólo amejorar la condición de tal o cual sector, franja o perfil de población.

Ubicarse en esta perspectiva tiene como correlato una política de redistribución de ingresos y unapolítica económica que asuma las políticas sociales como inversión social, pero también, laexigencia de definición de las modalidades de inscripción y participación en el sistema,particularmente del lugar prioritario del trabajo y la protección social. Estamos pensando que lanueva universalidad requiere un sistema integral y articulado con cuatro subsitemas a)contribución y financiamiento, b) inscripción y participación en el sistema –trabajadores,empresarios, independientes y retirados, “pensionistas” (todos aquellos que tienen derecho a uningreso y puede o no deben acceder al mismo a través del “trabajo”), c) gestión y descentralizaciónque coordine, articule y asegure la transversalidad de los subsistemas así como con otras instanciasinstitucionales (ejemplo, los gobiernos departamentales) y d) servicios y prestaciones universales(salud, educación y habitación, dentro de los cuales se deberían ubicar las políticas y programasespecíficas). Evidentemente, la idea es que todos los sectores de población y de actividadparticiparían en el financiamiento aportando diferencialmente y siendo sólo el sector de población

indigente quien se beneficia sin contribuir. Sin estimularlos, igual queda abierta la posibilidad desistemas privados, totalmente privados, de alto costo y sometidos a las normativas que, en cadacaso defina el Estado a través del Parlamento.3. De acuerdo a lo solicitado este trabajo se ubica en esta discusión desde las llamadasnecesidades habitacionales y, específicamente, en los problemas de segmentación y segregaciónresidencial. La perspectiva asumida sitúa la cuestión en el horizonte societal y en la idea de políticasocial como globalidad, o sea, como las orientaciones y acciones a través de las cuales la sociedadinterviene sobre sí misma para hacerse cargo y responder a las necesidades sociales o a desafíoscreados por la propia acción social o, por el contrario, para librar la resolución al poder y esfuerzoindividual de las personas. De un modo u otro ella involucra a una diversidad de actores públicos yprivados Estado, entes y organismos para estatales, Ongs, instituciones privadas, asociaciones ygrupos sociales organizados y, muy especialmente a las poblaciones abarcadas por la modalidad omodalidades implementadas.Desde la problematización del habitar y de la política como generación de un tipo de habitat y dehabitar que se visualiza en la vivienda, en el medio ambiente46, en las relaciones e intercambiosfavorecidos, se puntean las necesidades y desafíos imbricados y se esboza el cómo incidir en ellos.Se anotan los elementos que entendemos deben ser considerados para que el habitat y el habitarsean continente y factor sinérgico en la vida cotidiana, en la reconstrucción de tejido social y en larecreación de vínculos y relaciones de alteridad y cooperación, tanto como en la construcción deuna vida e identidades sanas. O sea ver el habitat como creación social y cultural, como relaciónsocial y como reflejo de posiciones sociales.El necesario abordaje desde una consideración de hábitat, como interacción dinámica entrepersonas y territorio, teniendo en cuenta el contexto nacional de creciente precarización,considerando en él : los actores, la identidad, el territorio y lo productivo.

II. Una sociedad cada vez más fragmentada: Segmentación y segregación residencial1. Lo que hoy llamamos segmentación residencial y segregación espacial constituyen un fenómenosociopolítico complejo. Por una parte, da cuenta de un proceso de intervención social que fuedestruyendo solidaridades, desplazando sectores empobrecidos y sectores excluidos, tambiénpermitiendo la autosegregación de los ricos, al reducir la política habitacional a la vivienda y laintervención pública a la vivienda para pobres o a la regularización de asentamientos.

Estos fenómenos de segmentación residencial y segregación espacial, conllevan la precarizaciónterritorial que si bien incluye la problemática habitacional la trasciende e implica un accesotambién diferencial a las infraestructuras y servicios urbanos. El derecho al espacio conllevadiversas externalidades estrechamente vinculadas a la localización, tales como la educación, larecreación, la fuente de trabajo, la atención de salud, transporte o servicios públicos.2. Las acciones del Estado han contribuido en la dirección de profundizar y acentuar estosfenómenos con regulaciones, acciones y políticas de exclusión. En este sentido podemosdistinguir:

46 . Territorio negado, segmentado, estigmatizado, deteriorado, inutilizado, desperdiciado cuando no violentado

• Las políticas sociales territorialmente focalizadas han sido un factor de enorme peso enlos fenómenos de concentración de precariedad urbana y exclusión territorial. Lageneración de una oferta de asistencia condicionada al lugar de residencia, muchasveces acentúa la exclusión en el espacio urbano.

• Las políticas de suelo urbano y la funcionalidad del mercado ‘informal’ de suelo para elmercado formal, apuntalaron las transferencias de valor y la reproducción de lairregularidad y la precariedad asociadas.

• Las políticas de vivienda organizadas desde la oferta, desde la división del ‘mercado’en franjas de ingreso, crearon porciones de ciudad con hábitat precarizado, sin soluciónreal al problema.

Por el contrario ni derecho ni necesidad sino esencialmente mercancía se dejó a cargo del mercado,la intervención pública sólo apuntaló para compensar a aquellos sectores que aparecían como muypobres, dejando a múltiples sectores de población sin posibilidades de acceso. La idea de viviendamínima, sin relación con los requerimientos de las personas y crecientemente disociada de lapotencialidad o autonomía relativa que otorga el salario, representó la propuesta de los últimosquince años. Entre estos requerimientos se desatendieron los problemas de implantaciónsocioespacial y de inserción social y económica de las poblaciones “beneficiarias”. Igualmente, sedesatendió el proceso de empobrecimiento e informalización de los sectores trabajadores comoefecto de las transformaciones en el mercado de trabajo, el deterioro del salario y la pérdida odecaecimiento de derechos sociales, lo cual afectaba no sólo la posibilidad de acceso a la viviendasino fuertemente la posibilidad de permanencia. Finalmente, se desconocieron lastransformaciones socioculturales47 que impactan en los modos de habitar y reformulan demandashabitacionales.

En materia de política habitacional las administraciones anteriores siguieron una pauta defocalización que agudizó procesos de segmentación residencial y creó un sistema de acceso a lavivienda que no revirtió el déficit pero creo nuevos problemas. Nos encontramos con programascolapsados, una demanda insatisfecha de los sin techo y la de los “con techo”; a lo cual se añade lacompleja situación del BHU, de un Fondo Nacional de Vivienda reducido en sus posibilidades48 yde un stock de viviendas fuera de uso. En la actualidad tenemos mayor porcentaje de poblaciónque demanda y depende de la intervención estatal, más sectores y mayor diversidad de situaciones.Es en este marco que se inscribe la segmentación y segregación residencial.

3. Sin pretender introducir un debate sobre el tipo de transformación societal que se operó, unotiene la impresión que entre finales de los ’60 y comienzo de los ’90 se gestó un cambio estructuralque nos hizo devenir de una sociedad fuertemente urbana, malamente industrializada, con undesequilibrio entre sector secundario y sector terciario pero fundada ella en el trabajo, hacia unasociedad que sigue siendo urbana pero que hoy es más terciaria y menos industrializada, más deconsumo y menos una sociedad fundada en el trabajo. El proceso debilitó redes asociativas eintegradoras con el crecimiento de la informalización, el salario perdió fuerza, el desempleo crecióy se estancó finalmente en cifras muy superiores a las de los sesenta, la temporalidad se hizo

47 Nuevos roles de las mujeres, diversidad de modalidades de conformación de las familias, heterogenización delos arreglos o acuerdos de residencia48 Menor recaudación y efectos del no pago.

norma, la formación de identidades sigue pautas mucho más heterogéneas. El totalitarismo primeroy la presión neoliberal después, gestaron una dinámica relacional donde cada uno o a lo más elnúcleo familiar debería funcionar como actor en un mercado que todo lo torna mercancía, y quelegítima la desigualdad de acceso y goce en el supuesto fracaso o incapacidad de ese actor. Esto serefleja claramente en la cuestión urbana y habitacional.Hoy el territorio de las ciudades refleja y participa de la fragmentación socioeconómica y culturalpor la cual la desigualdad se agudiza, disminuye la interacción y la relación interclases eintersectores hasta el límite de la ruptura. Pero la segmentación espacial no es sólo residencial estambién educativa, sanitaria y cultural en la medida en que barrios homogeneizados terminanconfigurando, o incidiendo en la configuración de mercados, de ofertas y de disponibilidad deservicios e infraestructuras acordes con las posibilidades de gasto y poder de incidencia de losresidentes.

Estos fenómenos de segmentación residencial y segregación espacial, conllevan la precarizaciónterritorial que si bien incluye la problemática habitacional la trasciende e implica un accesotambién diferencial a las infraestructuras y servicios urbanos. El derecho al espacio conllevadiversas externalidades estrechamente vinculadas a la localización, tales como la educación, larecreación, la fuente de trabajo, la atención de salud, transporte o servicios públicos.Esta segmentación social y segregación residencial se manifiesta en el territorio con uncrecimiento de las periferias, con poco o ningún acceso a los servicios y bienes urbanos, y unvaciamiento de las áreas centrales que han visto decrecer sus habitantes década tras década. Hoy,tenemos una ciudad cada vez más fragmentada que refleja las rupturas existentes a nivel societal.Amplios sectores de la población acceden a la vivienda desde la informalidad. Es necesariocomprender que en tanto la informalidad es mayoritariamente una estrategia de sobrevivencia, lasacciones que desde el estado se han realizado para formalizar la situación habitacional de estasfamilias, implican para ellas erogaciones importantes de sus recursos en pagos de tributos,servicios de luz, agua, etc, que no pueden solventar, lo que representa la vuelta a la informalidadcomo forma de vida. La exclusión social se expresa, así, en la ocupación irregular de suelo, ensobreocupación de fincas, en formas de precariedad en la ocupación.

La precariedad en el alojamiento como consecuencia del acceso ilegítimo al suelo se extiende a losinmuebles urbanos, produciendo también la tugurización en la ciudad ‘formal’, extendiendo elfenómeno de la informalidad y la precariedad de las tierras a las fincas.Pero estos procesos no remiten sólo de situaciones de extrema pobreza o de indigencia, sino que elfenómeno se extiende con gran aceptación social a sectores de menor pobreza relativa, a sectoresmedios empobrecidos o precarizados, pero con capacidad de ahorro e importante cultura detrabajo. En la medida que a la vivienda y en un sentido amplio al hábitat se accede en el mercado,la vivienda ha sido siempre (más allá de su consideración como derecho humano) una mercancíamás y no un bien público.La segmentación residencial da cuenta de las estrategias llevadas a cabopor actores privados, en mercados formales e informales, empresas constructoras, inmobiliarias ydiversos actores económicos que, priorizando zonas según los dictámenes de lo redituable de unainversión, han generado segmentación y han provocado problemas de implantaciones inadecuadasque, luego se revierten como demanda de vecinos hacia el Estado. También, la acción de losparticulares ampliamente signada por el poder adquisitivo o capacidad de consumo y por la

búsqueda de status. Motivos varios como el vivir entre iguales, el asegurarse determinado conforty acceso a servicios y consumo, el anhelo de seguridad, el vincularse a sectores más poderosos.Ello muestra una sociedad que se tornó menos plural y que se “acostumbró” a la desigualdadcreciente y a la presencia de lo intolerable, poniendo distancia, levantando cerramientos ocontratando seguridad privada.4. La consideración del peso del mercado de suelos como sustento básico de la habitación es unfactor muy relevante en la concreción de políticas habitacionales. A la hora de abordar las políticassociales urbanas49, desde una consideración más amplia que la del “techo” o la vivienda,considerándola desde una perspectiva de habitat50, obliga a una mirada más amplia que haceespecialmente visible los problemas generados por la ocupación del territorio urbano.

Los procesos de producción y reproducción en las ciudades (teniendo en esto un peso fundamentalMontevideo) se han realizado en una lógica que procura la satisfacción de las necesidadesmateriales de habitación a partir de los recursos a materiales y humanos de los propiosdestinatarios, en esta lógica la ocupación de suelos se torna como central.

El análisis del acceso a suelo (limitado mayoritariamente a aspectos de carácter jurídico legal, esinsuficiente para comprender los recesos que acontecen en la realidad y por tanto posibilitarpropuestas que logren mejores resultados que los hoy obtenidos. Lo que está claro es que elacceso, dentro de los mecanismos del mercado legal regido por leyes de oferta demanda sobre unbien finito y valorizado por diversos factores, es sumamente dificultoso para amplios sectores de lapoblación que optan por el acceso a través de los denominados mercados informales.

Los procesos de actuación a nivel territorial, se han visto marcados, por la carencia de unaplanificación territorial a nivel central, y escasos procesos de planificación territorial a nivel de losgobiernos locales.Estos han sido enfocados mucho más como procesos de carácter tecnocrático y no lo han variadolos ejercicios de planificación participativa que se han realizado. Por otra parte el resultado no havariado las normas jurídicas que tienen como eje central la propiedad privada y no el valor socialdel suelo. a idea de dominio pleno, irrestricto y perpetuo sobre la propiedad territorial y del libremercado como distribuidor eficiente de las actividades es aceptada sin cuestionamiento alguno.51

Esto ha tendido en la práctica la dispersión de asentamientos, la generación de mucha tierravacante, segregación, concentración de la propiedad, irregularidad en la tenencia.

En cuanto a la actuación sobre los asentamientos irregulares, se ha dado un proceso (compartidocon el resto de A.L) que paso del realojo o desocupación del territorio ocupado a la generación de“regularización” de los ocupantes del mismo. Sobre esto y, aun sabiendo la existencia de mercados

49 Constituidas por un conjunto complejo de intervenciones del Estado a través de sus diferentes ramas,organismos y agentes sociales destinadas a considerar la posibilidad de gestión, asignación y utilización de losrecursos humanos, naturales financieros tecnológicos en la solución de problemas relacionados con laorganización territorial, la base material de la ciudad y/ o la dimensión espacial de los fenómenos sociales(Arebalo, 1993)50 Incorporando entonces los aspectos vinculados a infraestructuras, equipamientos comunitarios, calidad medioambiental, tenencia, seguridad ciudadana y participación social.51 En economías de libre mercado de Europa y Norteamérica existen mecanismos de intervención publica queequilibran las características únicas del suelo para evitar que el accionar libre de los propietarios se vu7elva encontra de los intereses colectivos.

informales del suelo, la carencia de información sistematizada sobre los mismos hace imposiblesaber el peso que tiene en la producción y reproducción del proceso.

El costo de construcción de los programas habitacionales incluye no solamente la obra ediliciaespecífica, sino también la inversión en los diferentes servicios urbanos dentro y fuera del predioen que se implantan, para lo cual los organismos proveedores suelen realizar altas erogaciones, quese reflejan en el incremento de las tarifas del suministro de los mismos, así como el mantenimientopreventivo adecuado de todas las obras, aspectos que inciden directamente en la calidad de vida yposibilidades de desarrollo de los destinatarios de las unidades. Es decir, la implantación deviviendas en terrenos carentes de los complementos habitacionales necesarios, no sólo genera altoscostos sociales por incremento de la marginación, sino costos directos sobre el presupuesto estatalen materia de salud, educación, seguridad e infraestructura por la multiplicación de redes yservicios.

La producción de suelo urbano, en tanto suelo apto para la residencia, dotado de los servicios yequipamientos necesarios, es básicamente el resultado de un esfuerzo y una inversión comunitaria,y consecuentemente, su valorización se produce en forma independiente de las acciones de suspropietarios particulares. En nuestro país, su comercialización y consumo, hacen de la tierraurbana un bien de atesoramiento y renta individual, que atenta contra su uso productivo y suadecuada utilización social. En tanto la tierra es finita y conlleva en si misma la inversión históricade la comunidad, deberían existir sobre la misma formas diferentes de dominio y también degravámenes fiscales que permitieran la generación de procesos distributivos.

Por otra parte, la especulación inmobiliaria del suelo, resultante del desarrollo urbano, hace que elacceso a la tierra resulte cada vez más difícil y costoso, lo que induce a alternativas tales como laocupación o ¿de? predios en forma ilegal y el desarrollo de la construcción informal, con lasconsecuencias ya señaladas.

III. La política habitacional como política social pública Tanto el diagnóstico como la voluntad política orientan hacia la construcción de una nuevapolítica habitacional de largo plazo. Ésta afirma la política habitacional como política social cuyohorizonte es la globalidad de los problemas y desafíos habitacionales implicados en laconstrucción de vivienda, habitat y ciudad. Política social inserta en procesos socioeconómicos ypolíticos de justicia, equidad, calidad de vida y relación entre sectores de población desigual yheterogénea. Una política que considera la vivienda y el habitat como necesidadesimpostergables52 y sociales que en modo alguno pueden quedar libradas a la iniciativa y poder delos ciudadanos/as individualmente considerados. Es una política que debe crear los accesos, yresponder a las necesidades habitacionales de las personas sin descuidar las necesidades dereconstrucción del tejido social, inclusión socio territorial y crisis habitacional.Se trata de busca garantizar un derecho ciudadano asumiendo las políticas habitacionales para elconjunto de la población como parte de un sistema de bienestar y buen vivir, que atienda a laconstrucción de sistemas de acceso y goce para todos los sectores de menores ingresos, desde unaperspectiva de participación en un proceso de desarrollo y gestación de un tipo de sociedad. Poreso se afirma la universalización de la política habitacional dentro de un sistema de políticas

52 Por ejemplo de protección, de identidad, de ocio y esparcimiento, de afecto y reracionamiento…

universales que, en el corto plazo, combinen universalización de programas y asignaciónpriorizada de recursos públicos por su escasez y convoque la inversión privada. Orientada porcriterios de inclusión social e integración socioterritorial, globalidad e integralidad, prioridad de lademanda sobre la oferta, participación y descentralización para atender al problema habitacional ydetener los procesos de desequilibrio socio –urbano. Pretendemos argumentar a favor de la efectiva consideración de las necesidades habitacionalescomo necesidades sociales que deben incluirse en el conjunto de necesidades objeto de la políticasocial pública y, en ese marco, reconocida su especial relevancia. Esto no supone afirmar alEstado como actor exclusivo, por el contrario reconocerle a la política social el estatus de cosapública, res publica, que admite y requiere el concurso de una diversidad de actores pero donde elEstado no es un actor más. También reconocerle a la necesidad o asunto en cuestión un estatuto de“destino colectivo” que apela a la acción política en dos sentidos, en tanto procesamiento deacuerdos, diferencias y enfrentamientos y, en tanto desafío de justicia y democratización frente aun bien que apela a la “ayuda mutua o solidaridad” para permitir una realización digna para todas ytodos.El Plan Quinquenal, elaborado por el MVOTMA en la actual administración, asume esta postura aldefinir la nueva misión del Ministerio como generador de la política pública en materia de hábitaty como articulador de los diferentes actores y agentes en la construcción de esta política. Define elrol del MVOTMA como rector en materia habitacional, estableciendo e implementando laspolíticas que orienten el accionar de otros organismos del Estado que se encuentran en su órbita y,al mismo tiempo, como quien tenga iniciativa y responsabilidad en la necesaria articulación conaquellos relacionados al sistema habitacional. Se trata de que la sociedad tenga en el Estado53 unsoporte y unas vías para realizar el habitat y la vivienda como necesidades y derechos que apelan auna comunidad de destino, trascendiendo ampliamente la agencia individual y que, además, serevelan como imprescindibles. Por tanto, compete al Estado la consideración de las acciones delos agentes privados, canalizándolas, estimulando y promoviendo aquellas que converjan con loslineamientos que se establezcan en el plan de vivienda y controlando y desestimulando lascontrarias.

La definición e implementación de la política habitacional en estos términos, supone abandonar lafocalización en los sectores de menores ingresos hacia una mayor eficacia de la acción política queni parcialice un bien ni segmente a un sector. Esto es especialmente cierto e importante en el casode los sectores pobres y sectores excluidos que padecen el efecto acumulado de procesoseconómicos, sociales y políticos. Resulta peregrino el querer revertir la situación desde unsatisfactor puntual, por el contrario es imprescindible considerar la multidimensionalidad así comoatender a la creación de nuevas pautas de relacionamiento y participación. Precisamente laprioridad en combatir la desigualdad, la pobreza y la exclusión indican la necesidad universalizar yde establecer estrategias que hagan efectiva la integralidad de la política social sobre la base de quecada política de prestación constituya una puerta de entrada al sistema y no el fin de unaintervención sectorial. La cuestión es crear un sistema de todos y para todos reconociendo elstatus de derechos y desafíos sociales a las necesidades y problemas en juego. En este casoderecho a la vivienda, al habitat y a la ciudad.

53 . Poder ejecutivo considerando gobierno nacional y gobiernos departamentales, parlamento, poder judicial,entes y organismos

Así la política habitacional en el tratamiento de las diferentes problemáticas en juego quiere asumiresta modalidad atendiendo a la globalidad de la problemática de vivienda y habitatcomprendiéndola, a su vez, en la globalidad de desafíos sociales de dos órdenes a) los inherentes aun nivel macro y a una orientación política gubernamental de transformación del modelo y, b) losinherentes a la realidad del sujeto que presenta la demanda de solución habitacional o a quien sedirige un programa específico desde la iniciativa del Estado.

Si bien, el objetivo principal debe apuntar a disminuir en forma paulatina el déficitcuantitativo y el cualitativo, el centro de las acciones en esta etapa debe estar dirigida apolíticas o programas de acciones sobre el estoc, priorizando y estimulando acciones quesupongan densificaciones y actuaciones sobre las áreas centrales, recalificaciones en calidadde espacios de las áreas intermedias, periféricas y degradadas de las ciudades, evitando laconstrucción o nueva demanda de equipamientos y servicios que impliquen la extensión deinfraestructuras e informalidad en los usos del suelo particularmente en el áreametropolitana.Históricamente las acciones del estado, en muchos casos ellas mismas generadoras deproblemas, han sido dejadas de lado por las nuevas administraciones que generan a su vezsus propios instrumentos. Es necesaria una mirada responsable desde el Estado que atiendalos problemas de diversa índole que él mismo ha generado, esto implica el comprometerparte de los escasos recursos existentes en actuar sobre lo ya realizado, acotando desde elpunto de vista meramente cuantitativo en número de soluciones nuevas. No me queda clarala idea a trasmitir), pero desde el abordaje de las familias amplía la posibilidad de acceso auna vivienda adecuada a la realidad socioeconómica y cultural de los destinatarios .Igualmente aprovechar la inversión histórica de la comunidad, el capital social de los destinatarios,corregir y adecuar lo ya hecho, y asumir por sobre todo que la responsabilidad del Estadotrasciende las administraciones y que la generación de una política habitacional, trasciende elperiodo acotado en el tiempo de un Plan Quinquenal, es el desafío en la construcción de unapolítica real de hábitat que apunte a la dignificación de la población atendida en una concepciónintegral de ciudadanía.

IV. A modo de síntesisSe está avanzando en los objetivos de construir una política habitacional desde una perspectivaintegral, de hábitat revirtiendo los procesos de focalización que constituyeron a la política devivienda como una de los ejemplos de “políticas reformadas”.

En este sentido es claro que este proceso trasciende un periodo de administración y que debeconformarse en una política de estado, entre otras cosas porque los propios tiempos en lageneración de una oferta de vivienda, aun en las mejores condiciones, superan un ciclo de gobiernoquedando necesariamente comprometida la siguiente administración.

Tendrá como instrumentos básicos el préstamo, el subsidio de carácter no reembolsable, y lavariedad de soluciones habitacionales. La combinación de subsidio, ahorro y crédito seestructurará para permitir, tanto el acceso a una vivienda nueva, como la permanencia o elmejoramiento de una vivienda a la cual ya se hubiere accedido, en las condiciones que establezcala reglamentación; así como la recuperación de estoc.

Los instrumentos en elaboración, pero fundamentalmente sus contenidos conceptuales tienen queser objeto de una discusión amplia y comprometida por parte de los actores sociales, políticos yeconómicos vinculados a la problemática habitacional. Este proceso se ha iniciado con laconformación de la Comisión Asesora de la Dirección Nacional de Vivienda.

(i) La discusión en torno al subsidio, que se define como: a la cuota, revisable, noreintegrable y que puede ser total, genera nuevos problemas: la necesidad decapacitación de los técnicos de la institución para poder realizar una selección adecuadade los destinatarios y fundamentalmente en el control y seguimiento de estas decisionestomadas.

Más allá de las coincidencias en la necesidad de universalizar el acceso y en que estoimplica la generación de instrumentos que lo permitan, cuando llega la hora deoperacionalizar las decisiones se generan nuevos cuestionamientos por las dificultadesde aplicación también, por los costos políticos que puede generar en otros sectorespoblacionales, fundamentalmente medios que se ven como centrales en el sistemaimpositivo, el destino de recursos sin retorno para otros sectores sociales.

(ii) El tema de la propiedad privada afecta en diferentes niveles. Por una parte en todo loque tiene que ver con el valor social de la tierra, es así que a partir del dominio de unterreno se han generado acciones que, en muchos casos, rondan con la ilegalidad y songeneradoras de nuevas demandas hacia el Estado. Nos referimos en esto a todas lasformas de venta de fraccionamientos ilegales, o en tierras rurales que dan origen aasentamientos, así como las ocupaciones de tierras privadas que dificultan el accionardel Estado sobre las mismas a menos que este las compre o expropie lo cual tienen suspropias dificultades y problemas. cuestionamiento a la propiedad privada como formade tenencia privilegiada.También vinculado a esto se encuentran las formas dominiales en que se otorgan sueloo vivienda. Si bien en la práctica la realidad ha sido otra, hasta ahora los reglamentoshan apuntado a la propiedad individual con la excepción de las cooperativas deusuarios, esto ha generado múltiples problemas a los nuevos arreglos familiares, en lamovilidad de las familias pero también por las dificultades generadas en torno a lonotarial y al costo de las propias hipotecas. Sin embargo otras formas posibles detenencia, propiedad escalonada (leasing), alquiler de viviendas de promoción pública, osea, tenencias que privilegien el valor de uso generan nuevos desafíos.Esta es unadiscusión no saldada pero es probable que sea necesario un pull o menú de alternativasque permitan adecuar las formas dominiales a las situaciones familiares y a loscambios en el entorno.

(iii) Consecuencia directa de los dos puntos anteriores es la valoración de las capacidadesdel Estado. No puede ser la condición de actuación en una y otra área definida enfunción de las incapacidades del Estado para llevar a cabo las acciones necesarias. Estono quiere decir que nos encontremos con administraciones con alto nivel de eficienciapara realizar selecciones, control, gestión y monitoreo, sino que parte del proceso de

construcción de una política social integradora a nivel habitacional implica repensar yadecuar la propia administración, ampliándola si es preciso;

(iv) Una intervención social que busque generar inclusión y equidad requiere demecanismos de instrumentación de sus prestaciones que no establezcan segmentacionesa través de los procedimientos de acceso. Es por ello que la nueva política habitacionalprevee una progresividad en la asignación que se atiene a criterios de unaredistribución progresiva. Esto es en beneficio de los sectores de menores ingresos,inversamente proporcional al nivel de ingresos y riqueza, con atención a las cargasfamiliares y a criterios de jerarquización de respecto de qué puede ser afectado(determinación para determinado bien porcentaje afectable y con qué bien o bienescompite dicha afectación). Y, además, a una asignación según una escala contínua queevite disparidad de acceso en condiciones similares y la categorización de la poblaciónen franjas de ingreso.

(v) Directamente vinculado a lo anterior, la redistribución supone siempre un aporte directoo indirecto a la capitalización de los sujetos beneficiados por ella. Es voluntad ydecisión de esta política habitacional considerar que el sector más afectado por lapobreza tenga derecho a un subsidio total que, siguiendo un claro criterio de justicia, leda la posibilidad de apropiarse de riqueza sin contrapartida ni económica ni de trabajohonorario. Es reconocimiento de un derecho y de una deuda de la sociedad. No se tratade dar un bien como una medida aislada que atenúe conflictos y tranquiliceconciencias, sino de crear condiciones efectivas para y hacia la equidad. Se reconoce laimposibilidad de pago como efecto de un proceso estructural que se enmiendaparcialmente, poniendo a disposición un bien (el acceso a una solución habitacional)enmarcado en un programa de inclusión socioterritorial e integración social. Apela alcompromiso del conjunto de la sociedad para recrear puentes y cambiar prácticasrelacionales. Establece un compromiso del mismo tipo que con cualquier otro sector,cuidado y mantenimiento del bien, participación en la definición y efectivización de losacuerdos de convivencia y cogestión. Y, no admite la imposición de contrapartidas queexcedan lo dicho y nieguen el carácter de derecho.

(vi) Así el aporte de las unidades domésticas no se concibe ni exige como contrapartida delacceso a la habitación, que consideramos sustentada en la justicia social. El l aporte esconsiderado como un componente de programas sociales integrales que generenprocesos de empoderamiento de la población y de mejora de la calidades urbanas. Estoimplica que el esfuerzo propio no es compulsivo y está sustentado en las capacidadesde los participantes y no en sus carencias.

(vii) Los procesos de integración no deben ser sólo de carácter territorial sino a la interna delos propios programas. Esto además de la generación de instrumentos que permitan elacceso, como el subsidio diferencial o préstamos diferenciales, implica también lacondición de que el producto ofrecido, tanto en calidad de la vivienda como en calidadurbana a nivel de infraestructuras y servicios, sea atractivo no sólo para los sectores queno tienen ninguna otra posibilidad de elección, sino también para aquellos que tienenposibilidades de elección. Por otro lado, si bien la integración no puede ser compulsiva,se deben generar mecanismos que la promuevan positivamente. , Por ejemplo, la

priorización de aquellos programas y propuestas que la consideren explícitamente, nosólo territorial sino a la interna de los propios programas.

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de Costa Rica, Publicaciones Centro Cooperativo Sueco

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Paugam, Serge « Parte III Territoires » en L’exclusion, l’état des savoirs. Ed. La Découverte. Paris.1996. Parte III Territoires. Pp.209 – 295

Francisco Sabatini y Gonzalo Cáceres “¿Es posible la mezcla social en el espacio?: La inclusiónresidencial y la nueva conflictividad urbana en Latinoamérica.”

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Wanderley Guilherme Dos Santos Ciudadania e Justiça. A política social na orden brasileira. Ed.Campus, 2 ª Edición Revisada y actualizada, Rio de Janeiro,1987.

Documento: “Plan Quinquenal de Vivivenda y Habitat 2005 -2009.” MVOTMA. Montevideo,2005.

Los procesos de Reforma Social en un marco de seguridad y convivenciaciudadana

Documento realizado por

Luis Eduardo Morás

I. La inseguridad como obstáculo al desarrollo Humano.

Diferentes vertientes del pensamiento actual en el ámbito de la seguridad, sugieren adoptar unconcepto más amplio del término que la restrictiva visión que circunscribe esta complejaproblemática al mero mantenimiento del orden público. Bajo distintas perspectivas esta extensiónplantea el desafío de abordar definiciones conceptuales que hacen referencia a modelos deseguridad adjetivados con un énfasis: seguridad pública, ciudadana, sostenible, humana, etc.A esta realidad del mundo académico, se suma la perspectiva de los organismos de cooperacióninternacional. Por ejemplo el PNUD estableciendo una eventual relación entre los temasvinculados a la seguridad con los niveles de desarrollo humano alcanzado por las sociedades.De estos análisis surgen algunas consideraciones que justifican incluir la temática en una estrategiade Reforma Social. Entre las principales, la constatación que América Latina, siendo el continenteque presenta el mayor nivel de desigualdad entre el 10% más rico y el más pobre, posee tambiénlas mayores tasas de homicidios a nivel mundial. De acuerdo a datos de la O.P.S., en la década delos noventa la cifra de muertes violentas causadas por homicidios alcanzaba a 120.000 anuales.Asimismo los países del continente mejor situados en términos de desarrollo humano, presentantambién las menores tasas de homicidios (Chile, Uruguay, Costa Rica y Argentina) los cualestienen aproximadamente la mitad del promedio de América Latina, aunque el doble de los paísesdesarrollados.54 Además se considera que la violencia e inseguridad son desincentivos para lainversión y el desarrollo económico, requieren la asignación de importantes recursos públicos yprivados comprometiendo las condiciones de vida de las sociedades y en particular de las personaspobres.

II. La inseguridad ciudadana y los problemas de convivencia como desafíos a laGobernabilidad.

En el presente, la opinión pública uruguaya manifiesta una evaluación negativa sobre la situaciónde la seguridad ciudadana, en lo que entiende como ausencia de respuestas acordes desde lospoderes del estado, bien respecto a la definición de problemas que hace -ya sean problemasefectivamente reales o percepciones difusas igualmente reales en sus consecuencias- o bienrespecto a las expectativas positivas que todavía mantiene en las instituciones. 55

La persistencia de este estado de la opinión pública, puede ser un elemento que afecte lagobernabilidad democrática al verse deteriorada la imagen de dos instituciones básicas del Estado:policía y justicia. La ausencia de respuestas eficaces en estos planos sustenta discursos,orientaciones y acciones que cuestionan la esfera natural y privativa de la intervención públicaestatal. El deterioro de la credibilidad puede restar legitimidad a todas las políticas del Estado,promoviendo un estado de la opinión en la población que evalúe favorablemente respuestasrepresivas en el tema, privatizadoras en un marco más amplio de la provisión de serviciospúblicos, e individualistas en el plano de la vida social y de las responsabilidades colectivas. Una

54 Datos aportados por A. Alvarez (consultor PNUD) en conferencia "La seguridad ciudadana en América Latina:situación y perspectivas". Montevideo, 16 de febrero de 2006.55 Según datos del Latinobarómetro, Uruguay se encuentra entre los países del continente que manifiestan mayornivel de confianza en las instituciones: policía, justicia y sistema democrático.

muestra de esta visión represiva-privatizadora-individualista, en el tema específico de la seguridad,puede estar dada por las demandas para rebajar la edad de inimputabilidad penal, el (falso)antagonismo entre DD. HH. de presos y "ciudadanos honestos", la extensión de formas privadas deobtener seguridad y resolver conflictos y un más amplio y difuso conjunto de conductas anómicaspara el logro de objetivos individuales.Al conjunto de problemas vinculados con la extensión de comportamientos violentos de la másvariada índole y el incremento de la "sensación de inseguridad", se agrega un incipiente proceso deprivatización en la administración de justicia: conciliación y arbitrajes "privados" frente a lascarencias y lentitud del Poder Judicial en conflictos de volumen económico importante ymecanismos de "justicia por mano propia" en sectores pobres. Esta situación plantea un serioriesgo a futuro: la segmentación en las posibilidades reales de acceso a la justicia comprometiendotanto el cabal cumplimiento de un derecho humano básico, como retaceando las posibilidades deun efectivo ejercicio del gobierno.56 En buena medida esta sintética descripción de los riesgospresentes, ha encontrado hasta el momento respuestas parciales, sustentadas en la argumentaciónde las históricas carencias en hacer efectivas políticas sociales eficientes, a lo cual se suma elagravamiento de la situación de emergencia social a partir del 2002. Sin duda que poco puedeavanzarse en materia social sin logros sustantivos en el impacto de las políticas sociales. Siendoésta condición necesaria, puede no obstante ser insuficiente; la dimensión, permanencia y gravedaddel deterioro social difícilmente puedan ser superados en el mediano plazo, desconsiderando lasmanifestaciones anómicas que el mismo trajo. En términos concretos: no parece razonable pensaren una rápida reducción de los niveles de violencia relacional (violencia doméstica,intergeneracional, banal, etc) como corolario directo de la reducción de los núcleos más duros depobreza; no es esperable una fácil ni rápida inserción al mercado de trabajo para amplios sectoresde la población, aunque resultaran plenamente exitosas las políticas de empleo, retirar de lossemáforos a los niños-malabaristas supone dispositivos específicos -y firmes- que trascienden elmero mejoramiento del ingreso vía asignación familiar.En resumen, parece razonable apuntar a la superación del actual divorcio y/o antagonismo entrepolíticas sociales y políticas criminales.57 Ambas son necesarias, abordando tanto problemasespecíficos de cada una como áreas de intervención común. Sin una eficiente respuesta del Estadoen la segunda no se realiza la primera; y aún, no sería desmesurado prever la eventualimposibilidad del estado de implementar todas sus políticas de no prestar la debida atención alfenómeno.

56 En diferentes barrios de Montevideo, se asiste a un fenómeno creciente de autoorganización que tienecomo cometido inicial el alerta entre vecinos, y en algunos casos se llega al "arresto civil" de sospechosos.Aparentemente -más allá del surgimiento mediático de supuestas "águilas justicieras"- aún no seríafrecuente el paso lógico siguiente: hacer justicia sumaria.

57 En este sintético Informe podríamos definir "políticas criminales" en un sentido amplio, incluyendoestrategias que apuntan al control social promoviendo niveles aceptables de convivencia y seguridad. Eldiseño de estas estrategias representan un problema demasiado complejo para dejarlo en manosexclusivas de la Policía, como ocurre hasta la fecha, transformando el tema en un problemaexclusivamente represivo. La sociedad civil en buena medida rechaza estos temas, en particular el temapolicial y cuando lo aborda lo hace para ejercer un control sobre violaciones a los derechos humanos.La ausencia de participación ciudadana y ninguna planificación estratégica a largo plazo promuevenuna visión reduccionista de problemas y soluciones.

III. Cuatro interpretaciones sobre inseguridad que comprometen la formulación de políticaseficaces en la materia.

Un sintético análisis de las interpretaciones de la problemática de la violencia y la inseguridad enel Uruguay, podría destacar la existencia de cuatro afirmaciones habituales del imaginario"humanista" sobre el tema. Las mismas poseen una cuota importante de acierto, cuando sonabsolutizadas se convierten en un diagnóstico equivocado de la realidad y además -para lo que eneste Informe interesa- pueden resultan inconducentes y hasta paralizantes para elaborar políticas enla materia. Estas interpretaciones pueden resumirse en las siguientes afirmaciones: 1) el nivel deviolencia no representa un problema grave en el país, 2) la situación de inseguridad es unasensación térmica promovida por los medios de comunicación, 3) los protagonistas victimariosprovienen de los sectores más desfavorecidos de la sociedad y 4) sus víctimas pertenecen a lossectores más acomodados, estableciendo una especie de justicia redistributiva vía la comisión dedelitos contra la propiedad.

1) Ciertamente nuestro país no se encuentra en la peor posición en el contextolatinoamericano, al menos en términos de violencia delictiva. Si determináramos las prioridades deelaboración de políticas públicas en función de los indicadores cuantitativos, posiblementedebiéramos atender con mayor urgencia dos manifestaciones de violencia más graves: la auto yheteroagresividad que representan los suicidios y la mortalidad por accidentes de tránsito y loscomponentes anómicos que ellos dibujan sobre nuestra sociedad.58

No obstante, cuando afirmaciones de esta índole se destacan para minimizar el volumen deviolencia delictiva son erróneas. La comparación relativa se efectúa con países que tienen tasas dehomicidios que caracterizan "sociedades en situación de guerra civil" (OPS), respecto a paísesdesarrollados la tasa de homicidios uruguaya al menos duplica las mismas.La sumatoria de todos los delitos denunciados -recordemos que son estadísticas "oficiales" dedenuncias relevadas por el personal policial- alcanzó un total de 130.000 para el año 2004.Pero es posible avanzar una hipótesis más allá de los datos cuantitativos para determinar larelevancia del delito: sistemáticamente nuestra sociedad en la última década ha definido que éstees un problema grave. Poco sentido tiene para una sociedad demográficamente envejecida y quepor ende mantiene todavía viva una memoria colectiva de país integrado ("donde podía dormirsecon la puerta abierta") los indicadores relativos de violencia. Ha sido definido socialmente comoun problema grave, como tal debe ser abordado.

2) La segunda afirmación se basa en que, si los delitos no son tantos y existe tanta alarmasocial, los medios de comunicación tienen la responsabilidad de generar una psicosis colectiva queno se compadece con la realidad objetiva de las estadísticas criminales. Ciertamente que una cuotade verdad poseen estos análisis. Es sabido que los medios de comunicación ejercen un rolrelevante en la construcción de las percepciones sociales sobre el tema. Definen lo que es materia

58 En el contexto latinoamericano, Uruguay comparativamente presenta un tercio de homicidios, pero eldoble de muertes violentas en accidentes y el séxtuple de suicidios respecto al promedio general delcontinente.

informativa relevante, introducen sesgos en su presentación, magnifican hechos puntuales, nomuestran el contexto de las situaciones, etc. Si bien producen el "espectáculo" de la violenciadesde una visión fragmentada de la realidad, su rol no debería ser a tal punto exagerado,postulando la existencia de "sensaciones térmicas" despojadas de todo contacto con la realidad. Porsupuesto, la seguridad tiene una dimensión objetiva (dada por la cantidad de delitos existente y laprobabilidad de convertirse en víctima de ellos), y una subjetiva (percepciones difusas socialmenteconstruidas). En la segunda, juegan un rol fundamental los medios; pero no sólo ellos, también lasexperiencias personales, familiares, vecinales y laborales que relatan episodios efectivamentevividos por las personas.59 En este sentido -y relativizando aunque no obviando la relevancia de losmedios- vale recordar que la prédica de la prensa "oficialista" y abrumadoras campañaspublicitarias no pudieron legitimar mediante Plebiscito el proceso militar en 1980, ni en la Españadel 11M adjudicar responsabilidades equivocadas en la autoría de atentados. Cuando la prensatrasmite una imagen demasiado desenfocada o no realista de sucesos que la experiencia cotidianade la gente desmiente, resulta ineficaz y hasta contraproducente para los supuestos intereses quedefiende. De todas formas estas reflexiones no dejan de tener un mero carácter hipotético, que sesuman a otros ejercicios de igual tenor en el imaginario intelectual. En Uruguay la relaciónMedios-inseguridad no ha sido prácticamente estudiada empíricamente.

3) La relación entre pobreza y delito ha sido siempre un problema de intenso debate en las cienciassociales y criminología. Sin dar cuenta de las implicaciones del mismo, en este trabajo apenasapuntamos que establecer una correlación entre ambas, significa estigmatizar la condición depobreza y ocultar la gravedad que tienen otros delitos en la sociedad. Pero posiblemente lo quemás interese en el marco de este Informe es que alimenta dos posturas polares en la opiniónpública y entre decisores para la definición de políticas públicas: por un lado puede promoverpolíticas criminales de "mano dura" y campañas de "ley y orden"; así como también la idea -en elotro polo ideológico- que son suficientes políticas de empleo y sociales para superar el problema.Llevadas al extremo ambas posturas son equivocadas. Como lo mostró la Ley de SeguridadCiudadana, no parece ser el incremento represivo vía legal un camino efectivo para reducir laviolencia y criminalidad. Por otra parte, desde el punto de vista de la interpretación "humanista" sepierde de vista que las políticas sociales representan posiblemente una condición necesaria pero nosuficiente: la violencia en los escenarios deportivos, locales bailables y en casi toda lacotidianeidad (familiar, vecinal, social) señalan la necesidad de enfrentar con instrumentosespecíficos esta realidad. Generalmente se entiende que la situación de pobreza generavulnerabilidad y se adopta una visión comprensiva hacia los autores de delitos, atenuando suresponsabilidad. Esta postura, cuando es aplicada genéricamente y llevada al extremo, descuidaque las múltiples facetas y situaciones de violencia social e inseguridad afectan a los sectoressociales más pobres. En esta dirección creo que no es razonable pensar en la existencia de unproyecto colectivo alternativo en los transgresores del orden normativo; están más cercanos de

59 Lamentablemente no tenemos encuestas de victimización sino encuestas de opinión pública, que agreganalguna pregunta, como por ejemplo si el entrevistado fue víctima de algún delito en el último año, si conocealguien que fue víctima o si presenció. Una encuesta del año 2005 publicada en abril de 2005 daba comoresultado que: el 15% de los entrevistados afirmaban que habían sido víctimas directas de un delito. El 21%era pariente de alguien que había sido victimizado y el 40% decían que había presenciado un delito.

conspirar con proyectos de cambio, ya sea por la reproducción de conductas egoístas,inmediatismo, desarraigo de reglas de convivencia; o bien aunque más no fuera, por el desaliento ala participación que promueven (temor a dejar casa sola, ausencia de mujeres en reunionesnocturnas, vandalismo contra equipamientos comunitarios, etc.).

4) Decididamente los problemas de inseguridad y los costos económicos consecuentes de servíctima de un delito son menos graves en el Montevideo Sur que en el Norte. Los sectores másfavorecidos de la población cuentan no sólo con una mejor cobertura policial pública (además encaso de requerirla, opción cada vez menos utilizada, pueden hacerlo por teléfono, servicio que robode cables mediante es alternada y cíclicamente imposible en la "zona Norte") y adicionan serviciosde seguridad privados. En la actualidad, para quienes pueden pagarlo, existe un amplio repertoriode medidas de defensa (rejas, alarmas, perros, cercas eléctricas, cámaras de monitoreo, etc.), asícomo reparatorias ante la eventualidad de un daño, el recurso del seguro en el caso de falla detodos los mecanismos de protección. Esta privatización de la protección, incrementa las asimetríassociales al convertirse la seguridad, y la posibilidad de prevenir y/o reparar un eventual daño enuna mercancía sometida a las leyes de oferta y demanda.Es posible entender este proceso de medievalización de los barrios montevideanos -y la dimensiónde la tarea que los "reformadores" del siglo XXI tienen por delante- recordando una imagen delsiglo XIX: la escapatoria de la quinta en el Prado ante el eventual avance de las pestes sanitarias dela época. Una ciudad urbanísticamente más homogénea al interior de sus divisiones geográficas seconvierte en una "ciudad partida" en estéticas, dinámicas y servicios cada día más diferenciados yprevisiblemente en el futuro, más antagónicos. Esta dinámica del "barrio cerrado", "barrio seguro",plantea no solamente una realidad de privatización de la seguridad, y la profundización de lasdesigualdades ya existentes, sino también diseña una geografía espacial cuya reversión representaincalculables costos económicos, culturales y sociales en el futuro.

IV. Propuestas de Reforma en el ámbito de la seguridad ciudadana.

En el ámbito policial existen un conjunto de obstáculos para el diseño de una política de seguridadciudadana compatible con el pleno ejercicio de los derechos humanos y sujeta al controldemocrático de las autoridades de la administración de turno. En primer lugar, puede señalarse laconsiderable dificultad para entender desde la lógica civil el funcionamiento de una institucióncompleja, que tiene el monopolio del uso de la fuerza, con rasgos corporativos, que realiza untrabajo en contacto directo cotidiano con la población, y que además por el diseño actual de suformación, se autorecluta 60 Desde esta perspectiva resulta difícil para el poder civil penetrar en laslógicas de funcionamiento operativo cotidiano (estratégico, táctico, etc), así como para lainstitución aparecen como inoperantes y obstaculizadoras del normal funcionamiento, lasdemandas provenientes de la sociedad en general y de las comunidades locales en las cuales seinserta el servicio. Como un ejemplo concreto de esta situación puede señalarse la dificultad civil

60 Si bien existe un convenio con la Facultad de Derecho para el dictado de algunas materias, losoficiales son formados en su gran mayoría por otros oficiales en la Escuela Nacional de Policía.

de elucidar la real dimensión de las dificultades cuando demandas urgentes vecinales no puedenser respondidas por "falta de vehículos", las "bocas de venta" de droga, conocidas y denunciadaspor los vecinos, no pueden ser cerradas debido a que el "trabajo de inteligencia es muy costoso", o"los jueces nos niegan órdenes de allanamiento" y "no podemos hacer allanamientos nocturnos".En síntesis, la situación actual plantea tanto un problema práctico concreto de gestión, como ladificultad para implementar un modelo de seguridad orientado en otra concepción del servicio ycon otra inspiración filosófica.

Paralelamente una abundante literatura sobre el tema señala la relevancia de planificar las accionesen el ámbito de la seguridad ciudadana desde una perspectiva local. Las propias comunidades(vecinos, organizaciones sociales, gremiales, iglesias, empresarios, etc) juegan un rol fundamentalen la elaboración de los diagnósticos, la priorizacón de los problemas y en la evaluación de losdispositivos para alcanzar las metas. Bajo esta perspectiva, los gobiernos municipales hanadquirido un rol gravitante en el éxito de las acciones implementadas. En Uruguay, pordisposiciones constitucionales y la ley orgánica municipal; las intendencias han estado totalmenteajenas al tema, no contando con unidades ejecutoras que al menos rocen la problemática nirecursos humanos que mínimamente puedan definir problemas y visualizar soluciones. Sinembargo, no sería tarea imposible encontrar pequeños intersticios legales que abrieran laposibilidad de asumir un papel más proactivo de los gobiernos locales en la temática.Algunas de las propuestas que apuntan a superar los obstáculos actuales serían:

Creación de una Secretaría de Seguridad Ciudadana.Con capacidad de definir los lineamientos estratégicos macro de la Política Nacional de SeguridadCiudadana. Dicha Secretaría debería funcionar en el ámbito de O.P.P. (posiblemente con unformato similar a la Junta Nacional de Drogas), contando con recursos presupuestales quepermitan financiar actividades relevantes en diferentes áreas (por ejemplo diagnósticos,capacitación, programas de reducción de la violencia, etc.)Creación de un Centro de Altos Estudios en Seguridad Ciudadana.Tomando como modelo el CALEN, apuntar a una calificación superior de los cuadros superiorespoliciales -aspecto que hoy significa un serio déficit- tanto como a la formación de profesionalesciviles -hoy inexistente-, donde exista una fluida interacción e intercambio entre las lógicas civilesy policiales, y resulte natural el intercambio de roles docentes, asumidos en algunas ocasiones porciviles y en otras por oficiales.Promover la creación de Estudios de nivel terciario en la materia.Uruguay representa uno de los pocos ejemplos en el ámbito internacional, y aún en la realidadlatinoamericana, que carece absolutamente de instancias de formación en seguridad para civiles, yasea a nivel de grado, especialización o posgrado. Posiblemente esto se debe a que la única entradaal mercado laboral, para la vocación por el tema, sea el Ministerio del Interior lo cual determinaque el ingreso sea vía Escuela Nacional de Policía. También constituye un caso sui generis en elcontexto internacional, que prácticamente la única salida laboral pase por convertirse enfuncionario policial -ejecutivo, técnico-profesional o administrativo, pero siempre asimilado a unrango y carrera policial- y plantea la interrogante acerca de cómo crear ámbitos independientes -ycríticos- para diseñar políticas en la materia sin estar sometido a disciplina. No resultadesmesurado pensar que subyace detrás de esta ausencia modelos filosóficos bien definidos, uno

que considera irrelevante el papel de la academia independiente en temas de seguridad, y otro queconsidera que las cosas están en el lugar que corresponden estar.

La posible existencia futura de estas instancias -que permitan planificar, coordinar, implementar yevaluar políticas de seguridad 61 capacitando civiles y mandos policiales con un diálogo fluidoentre pares que poseen saberes no herméticos- hace viable avanzar en el diseño de otraspropuestas, al día de hoy difíciles de instrumentar. Por ejemplo la articulación -y aún la delegaciónde algunas funciones- referidas a la seguridad, con las Intendencias Municipales; el diseño deAuditorías Vecinales con capacidad de propuesta y control de los cometidos y funcionespoliciales locales; y posiblemente el mayor desafío: pasar los Centros de Reclusión a una órbitadonde puedan cumplirse efectivamente los principios resocializadores que manifiestamente son lafinalidad que tienen y hoy no cumplen.

V. Propuestas para articular Reforma Social en un marco de convivencia y seguridad.

El considerable nivel de fragmentación de la sociedad uruguaya, leído a la luz de los fenómenos deviolencia social difusa y la percepción de inseguridad instalada en amplios sectores, nos lleva apostular la necesidad de articular los esfuerzos en el sentido de una Reforma Social más amplia,incorporando elementos que auspicien lo que podríamos llamar un impulso civilizatorio.En esta dirección creo pertinente considerar en el diseño de las Reformas tres aspectosinterrelacionados: los instrumentos para la inclusión social vía políticas sociales, pensados yarticulados también con acciones de reforma en diferentes ámbitos y que atiendan los problemasde convivencia y de seguridad presentes en nuestra sociedad. No significa esta afirmaciónconfundir las políticas sociales específicas con una política criminal que todo estado nacionalposee.62 Esta confusión llevó en el pasado reciente a una extrapolación de lo policial en el campode lo social, y como reacción a plantear el antagonismo entre políticas sociales y políticascriminales. No deben confundirse las políticas, pero tampoco los decisores postular unantagonismo por el cual el énfasis en el desarrollo de una opción, hace innecesaria la otra.

En la actualidad muchos ciudadanos viven en casas sin número de calles sin nombre que carecende identificación civil; o sea que son inexistentes como tales. El esfuerzo de regularizar calles,viviendas y vidas, debe también suponer un notable esfuerzo de la administración por hacerlossolidarios con el resto de los ciudadanos. Sin duda, esto constituye un ejercicio de convencimientotanto como el disciplinamiento de sus trayectorias vitales y el (auto)control social de sus actos bajolas garantías de un estado de derecho. No atender esta dimensión desconsidera comportamientosindividuales que son absolutamente racionales y evaluados de forma muy pragmática: unavivienda sin número de una calle sin nombre significa la imposibilidad por parte del Estado de

61 Vale aclarar que, en mi opinión, el Ministerio del Interior con personal exclusivamente policialexceptuadas sus autoridades políticas, y casi nulo soporte civil calificado agravado por la ausencia demasa crítica académica, ve retaceada en la actualidad la posibilidad efectiva de cumplir en su totalidadcon dichas funciones. Tampoco parece factible un cambio radical en esta situación en lo inmediato, enla medida que incorporar eventuales aportes suponen incorporarlos al escalafón policial.62 Debemos señalar que la inexistencia de una política criminal, es apenas una de las formas queadquiere dicha política.

llegar a exigir un retorno -que debe de ser mínimo y de carácter simbólico, pero exigible- por unservicio público que casi siempre igual se obtiene.La ausencia de identificación individual ante la eventual comisión de un delito, puede relativizar sudimensión de exclusión social y pasar a ser una ventaja para el infractor.

En otras palabras el diseño de mecanismos de inclusión social (regularización territorial, acceso aservicios públicos, etc.) debería considerar entre sus diferentes componentes los instrumentosidóneos para incorporar al estado de derecho las situaciones de hecho que cuestionan losfundamentos básicos de una sociedad fundada en principios solidarios.63

Bajo esta perspectiva se plantea que: los procesos de transformación en los modelos de políticassociales que refuercen la inclusión social, deben ser articulados con acciones reafirmadoras de laconvivencia, en sintonía con una cobertura eficiente en términos de seguridad bajo las garantíasdel estado de derecho; constituyendo éste el marco más adecuado para consagrar en toda suextensión el pleno ejercicio de los derechos humanos de todos los ciudadanos.Un inicial -y sin duda incompleto- repertorio de medidas a evaluar su viabilidad contemplando estavisión integral serían:

♦ Acciones de reafirmación para el cumplimiento de todas las leyes, en toda su extensión y portodos los ciudadanos (entre otras cosas significa mejorar el funcionamiento de las Fiscalías ydel Poder Judicial, campañas publicitarias intensas promoviendo la autoregulación normativa,etc.)

♦ Como José P. Varela: volver a convencer a los padres de los beneficios que aporta la escuelapública laica, gratuita y obligatoria.( intentar convencer, posiblemente en algunos casos:obligar)

♦ Incorporar en la Educación Media formación estudiantil en los temas Agresión, Violencia yConflicto y como encontrar opciones para superarlos o solucionarlos (Técnicas deNegociación, Conciliación, Mediación educativa etc). Una excelente tarea realizada enPrimaria logró que los niños tengan hoy una elevada conciencia ecológica, sería de altoimpacto recoger esta experiencia para abordar estos temas como prioritarios.

♦ Facilitar el acceso a la administración de justicia formal y/o promover la resoluciónextrajudicial de los conflictos a nivel barrial, "acercando" la justicia a los vecinos. Por ejemploextender la tarea de los Centros de Mediación del Poder Judicial y diseñar "Casas de Justicia" acargo de organizaciones de la sociedad civil.

♦ Se debe considerar como un dato relevante que Uruguay posee las tasas de encarcelamientomás altas a nivel continental e incluso mundial (212 presos cada 100.000 habitantes) por lotanto es aconsejable promover las Medidas alternativas a la Prisión en Adultos y Menores, enespecial programas de Reparación a las víctimas, diseñando dispositivos para que estosprogramas funcionen efectivamente. Posiblemente se necesiten auditorías de control de gestiónexterna a los programas existentes en ONGs, pero también en el INAU.

63 A modo de ejemplo, la As. Soc. Carmen Terra planteó un caso referido a quienes teniendo capacidad depago, no pagan su cuota de la vivienda en "solidaridad" con aquellos que no pagan. Este caso puede ilustrarsobre uno de los síntomas visibles de la inversión de valores existente y los desafíos presentes para revertirla situación.

♦ Separar definitivamente el INTERJ del INAU, realizando esfuerzos por compatibilizar lalógica del Proyecto Educativo institucional con la dimensión de seguridad, en la medida que silos menores se fugan, no es posible concretar ningún proyecto.

♦ Desalentar la lógica que lleva a la creación del "country seguro" recuperando las zonascentrales de la ciudad, mediante incentivos a grupos sociales específicos (por ejemplo jóvenes).

VI. Institucionalidad de las reformas propuestas.

La dimensión actual de los problemas sociales requiere un profundo impulso transformador envarios niveles. En lo que hace al tema más específico de la seguridad , deben reafirmarse al menostres ejes principales interrelacionados en la orientación política que faciliten los cambios:Integralidad, Consenso y Continuidad.Cíclicamente el abordaje de los temas vinculados al delito y la transgresión normativa, estuvieronpermeados por la idea de un fracaso puntual y parcial de alguna institución (familiar, educativa,carcelaria, etc) o la eventual carencia de instrumentos legales, para contemplar una respuestaeficiente a esa interrupción circunstancial de la lógica de la vida social representada por elinfractor. De esta forma se vienen sucediendo en el tiempo reformas parciales en las instituciones ylas leyes: el cierre de Miguelete como centro de reclusión de menores, el cambio de nombre de laDivisión Rehabilitación del INAME por INTERJ, reformas procesales parciales, cambiospuntuales al Código Penal, aprobación de un Código del Niño y Adolescente, etc. Todo pareceindicar que esta lógica de cambios no dieron en el pasado, ni darán en el futuro los resultadosesperados. Aun es posible afirmar que en ocasiones producen problemas mayores que los quepretende resolver. Un ejemplo de este abordaje de soluciones parciales está dado por la Ley 16.707(Seguridad Ciudadana) aprobada en 1996 por unanimidad de legisladores (excepto unaabstención), que incrementó las figuras delictivas y las penas para algunos delitos. Además de noreducir el problema delictivo, que continuó con la tendencia creciente que ya mostraba y ambientóla aprobación de dicha ley, generó un nuevo problema: el congestionamiento del sistemacarcelario. Independientemente de la evaluación filosófica que podamos hacer de dicha ley, parecerazonable que el legislador considerara al momento de aprobarla, los recursos para atender lasconsecuencia natural de la entrada en vigencia de la normativa: construir más cárceles.Un segundo ejemplo está dado por el Código del Niño y Adolescente vigente; tras años dediscusión parlamentaria.64 su aprobación constituye un enfoque parcial en la medida que no seacondicionaron las instituciones para el cambio que significaba su entrada en vigor y aparecedivorciado del conjunto más amplio de políticas sociales. Cabe destacar que ambos instrumentoslegales, el Código y aún la Ley 16.707 en su único artículo "no represivo", crean Comisionesencargadas de coordinar acciones sociales preventivas; hasta el momento prácticamente han sidonulas sus actividades e incluso en algunos casos ni siquiera han sido constituídas.De este sintético panorama de reformas parciales, que son inefectivas e incluso pueden presentarconsecuencias perversas, se postula la necesidad de reforzar un enfoque político que privilegieentre otros aspectos relevantes los siguientes componentes:

64 En realidad podría afirmarse que los intentos de reforma poseen una historia de varias décadas; al menos seremontan a la década del cincuenta del pasado siglo y resumen varias "impotencias" frente al tema de los menoresabandonados-delincuentes. Ver: L.E. Morás "Los hijos del Estado". (SERPAJ-Facultad de Ciencias Sociales,1992).

Integralidad: partiendo de la base que múltiples agencias del estado (central y municipal) proveenservicios en áreas conexas, apuntar a un abordaje integral de los problemas superando lassoluciones parciales, generalmente sustentadas en un fetichismo legal inoperante.

Consensos: la dimensión y gravedad de los problemas requieren dispositivos con una ampliaparticipación y nivel de acuerdos, que incluyan actores de la sociedad civil, del Poder Judicial yfundamentalmente apoyos parlamentarios extrapartidarios.

Continuidad: el logro de amplios consensos debería traducirse en una política de estado en lamateria que trascendiera un período de gobierno.

Las políticas de educación y trabajoi

Documento realizado por

Javier Lasida

1 El análisis excluye la educación universitaria y la terciaria (que tiene como condición de ingresoel aprobar Bachillerato), que requiere un análisis específico.

1. RESEÑA DE LAS CARENCIAS Y LAS CAPACIDADES DE LAS POLITICAS DEEDUCACIÓN Y TRABAJO

1.1 El problema de la educación media y de adultos

La educación media uruguaya se encuentra en situación crítica y éste es el primer problema queenfrentan las políticas de educación y trabajo. Primero porque las repeticiones de primaria, seconvierten en deserciones en el nivel medio (Filgueira UCU), cristalizándose así situaciones deexclusión: los pobres uruguayos ingresan y casi todos egresan de primaria, pero no terminan elCiclo Básico (35% del grupo de edad no lo termina, siendo mayoría los pobres). Dejan de asistirsin un dominio mínimo de lectoescritura y cálculo. La educación se convierte así en un factor dereproducción y legitimación de la pobreza: estos adolescentes no cuentan con las herramientas paraacceder a oportunidades y recursos y ello se percibe como legítimo en tanto no cuentan con lascapacidades mínimas para aprovecharlas, a pesar de que tuvieron la posibilidad de adquirirlas. Porlo tanto la educación media recibeii adolescentes con carencias de aprendizaje y agrava laexclusión, al no lograr que ellos completen su formación y logren los certificados mínimos para lainserción laboraliii.

La educación media es un problema, en segundo término por mérito propio. Al masificarse dejó detener sentido el fin exclusivamente preparatorio para el ingreso al nivel universitarioiv, que habíatenido hasta ese momento. Prácticamente desde que comenzó a masificarse, la educación mediainició una serie de reformas frustradas (con el Plan Piloto del 63), que insuficientementeevaluadas, son seguidas por otra nueva reforma que escasamente acumula aprendizajes y logros delas anteriores.

El que se ha reconocido como el “el divorcio histórico entre la educación formal y el mundo deltrabajo”v, no es el único, pero es una de las principales dimensiones del problema de la educaciónmedia. Se expresa en la ausencia de objetivos y contenidos ocupacionales en el currículo deEnseñanza Secundaria y en la percepción de la Educación Técnica y Profesional como unaalternativa de menor valor, con muchas de sus ofertas deficientemente articuladas tanto con laformación general (constituyen vías terminales, con escasa movilidad horizontal) y desigualmentevinculadas con las demandas del mercado de trabajo.

En la educación media la masificación educativa consolida el carácter inequitativo que ya iniciódesde la primaria. Ello se evidencia en la propia oferta de educación media, que cuantos menosrequisitos tiene para el ingreso peores resultados obtiene, de menos recursos dispone y másdistante está del mercado de trabajo. Es así que en un extremo encontramos a la FormaciónProfesional Básica (FPB) de UTU, con muy bajos niveles de retención (menos del 50%) y en elotro extremo a los Bachilleratos Tecnológicos (BT), que concentraron las inversiones recientes delorganismo y que han modernizado su oferta de acuerdo a estudios de mercado. La FPB es la únicamodalidad de UTU que no requiere CB terminado y, en contraste, para acceder a los BT serequiere pasar una prueba de ingreso en la que se seleccionan a los mejores, de acuerdo a lasplazas disponibles.

El problema de la educación media se continúa y agrava en la educación de adultos, que tampocoha logrado definir objetivos y estrategias propios y tiende a considerarse como exclusivamente“remedial” del nivel en que la persona dejó de asistir. Esta área de la educación es decisiva paraque la finalidad de la educación permanente (demandada por el aumento de las exigenciascompetitividad, generadas por la globalización económica), no termine resultando un mecanismoque ensanche la brecha entre incluidos y excluidos. La educación de adultos también requiere deobjetivos propios, adecuados a las necesidades de sus educandos (mayoritariamente jóvenes), entrelos cuales tienen un papel principal los vinculados a la inserción laboral.

En conclusión, el problema de la educación media y de adultos es carecer de fines y objetivosadecuados a la población que hoy asiste. Una de las dimensiones más importantes de esa carenciaes su deficiente relación con el mundo del trabajo.

Desde la perspectiva global de las políticas de educación y trabajo, ésta es su mayor debilidad,porque afecta las condiciones en que se preparan e ingresan al trabajo la mayoría de lostrabajadores, especialmente aquellos procedentes de sectores pobres y de menores ingresos.

1.2 Una visión panorámica de las políticas de educación y trabajo

a. Desarticulación de las políticas y fragmentación de la oferta

Al mirar en conjunto las políticas de educación y trabajo, la primera impresión es que estándesarticuladas, como resultado de la compartimentación de las instituciones que le dan soporte.Gran parte de la cobertura y de los recursos en esta área están a cargo de la UTU. A ella se leagrega, también en la órbita de la ANEP, un organismo paraestatal, el COCAP. En el ámbito delMinisterio de Trabajo y Seguridad Social, la Junta Nacional de Empleo, de integración tripartita, yla Dirección Nacional de Empleo, implementan varios programas dirigidos a sectores conproblemas de empleo, entre los que se destacan por cobertura y resultados Projoven y Proimujer.La oferta estatal también incluye la del Ministerio de Educación que tiene a su cargo el Centro deCapacitación y Producción (CECAP), la correspondiente a las Intendencias Municipales, enespecial la montevideana y otras de organismos que forman a sus propios recursos humanosvi.

Este panorama se complementa con la oferta del sector privado, en su gran mayoría financiada porlos mismos participantes y por las empresas, con destino a sus propios trabajadores. Ladesarticulación y la compartimentación institucional, en la que cada organismo se preocupa casiexclusivamente de gestionar sus actividades y escasamente de la política con una visión global,junto con la ausencia de mecanismos sistemáticos y estandarizados de información sobre la oferta,tienen como efecto una fuerte segmentación de la capacitación por estrato de ingreso.

Las coordinaciones y la movilidad de los participantes entre los distintos cursos son muy escasas y,cuando existen, de difícil aplicación. La compartimentación alcanza incluso al interior de variasde las instituciones reseñadas, como por ejemplo la UTU o los programas de la JUNAE-DINAEentre ellos.

La desarticulación llega al extremo que incluso la capacitación que resulta cofinanciada por elbeneficio fiscal a la inversión en capacitación (que abarca sólo a aquellas empresas contribuyentesal IRIC), no tiene otro registro del Estado que el de los montos ejecutados y exonerados porempresa (sin siquiera contar con el monto global no recaudado por esta vía).

b. Carencias en la información y la evaluación

Es escasa la información que tanto trabajadores (actuales o en formación, ocupados ydesocupados) como empresas disponen sobre la oferta de capacitación; resulta compleja y de bajacalidad, porque la única fuente son las propias instituciones capacitadoras.

La evaluación de la capacitación es muy desigual. En un extremo, como se dijo antes, no sedispone de la información mínima (por ejemplo número y características de los cursos y de losparticipantes) sobre aquella que es financiada por la exoneración del IRIC; sobre la UTU hayinformación sistemática, pero las evaluaciones son escasas y puntuales; en tanto los programas dela JUNAE cuentan con evaluaciones sistemáticas, permanentes que cumplen con las pautasaceptadas internacionalmente, pero que son poco difundidas.

c. La deficiente e insuficiente atención a los sectores con problema de empleo

La desarticulación y las carencias en la información y la evaluación impiden destinar los recursos alos sectores que más los requieren. Por ejemplo, más allá de los buenos resultados de Projoven sucobertura es insuficiente para atender al 7% de los jóvenes de entre 15 y 20 años que no estudia, notrabaja, no busca trabajo y no ha completado el CB. En contraste la UTU mantiene a la FPBdestinada a ellos, con importantes recursos y magros resultados. Otro ejemplo es el de losdesocupados de larga duración y en general mayores de 40 años, que se han identificadorecurrentemente como otro grupo con dificultades especiales para enfrentar los problemas deempleo, pero respecto al cual todavía se han implementado respuestas muy limitadas. Otros gruposque requieren de intervenciones específicas (que no siempre y no sólo tienen porque sercapacitaciones exclusivas para ellos) son las mujeres, los discapacitados y los micro y pequeñosempresarios (aún cuando debe destacarse la reciente creación de dos programas dirigidos a ellospor parte de la JUNAE – DINAE).

Las deficiencias y desarticulaciones alcanzan al marco normativo. Me importa destacar otroejemplo crítico, que es la aplicación del recientemente aprobado Código del Niño, queprácticamente bloquea el trabajo formal (y por lo tanto afecta la razón de ser de la capacitación)para los menores de 18 años. Debería evaluarse si el impacto de su aplicación no ha sido elincremento del trabajo informal y consecuentemente de la vulnerabilidad de ese grupo de edad.

c. Los aportes

De los programas y experiencias desarrollados surgen una serie de serie de aportes y aprendizajesrelevantes para el mejoramiento de las políticas y para que éstas logren responder a los desafíosque se le presentan en el futuro. A continuación menciono los que considero principales.

§ Los BT de UTU logran combinar educación técnica con una adecuada preparación para loscontinuar los estudios universitarios. Los egresados cuentan con una formación que les facilitala inserción laboral en varias áreas ocupacionales dinámicas y a la vez pueden continuarestudiando, buscando distintas combinaciones entre ambos propósitos.

§ El CECAP ha sido un permanente innovador en la pedagogía de la formación profesional. Hoyaporta una didáctica basada en talleres productivos y a la vez de las pocas experienciasuruguayas que aplican el método de la alternancia, en que el joven asiste simultáneamente a lainstitución de formación y a la empresa, convirtiendo a esta última en un ámbito y un recursointensivo de aprendizaje. Las otras experiencias exitosas de alternancia la aportan un conjuntode escuelas agrarias de UTU y privadas.

§ Projoven aporta una lógica de gestión de mediana cobertura, que a través de un sistemadescentralizado logra responder y negociar eficaz y dinámicamente con las demandas de lasempresas. A partir de ello se ha consolidado en el logro de muy buenos resultados de inserciónlaboral, alcanzados con alta eficiencia respecto a los costos de gestión.

§ Finalmente el denominado Ciclo Básico Profesionalizante diseñado y ensayado por elCODICEN y la UTU hasta el 2005, con el propósito de ofrecer una alternativa para que losmayores de 15 años, de sectores pobres, terminen ese nivel. Aportó un currículo basado encompetencias, apoyado por una didáctica desarrollada a través de proyectos. En los objetivos ycontenidos combinó la formación básica correspondiente, habilitante para continuar laeducación formal, con una preparación para determinadas áreas ocupacionales. Las primerasevaluaciones de las experiencias piloto realizadas muestran buenos resultados.

2. SUGERENCIAS PARA LA AGENDA DE LAS POLITICAS DE EDUCACION YTRABAJO

2.1 La relación con el mundo del trabajo como uno de los ejes de la reforma de laeducación media y de adultos

El mejoramiento de la calidad de la educación media, su adecuación a las necesidades de losnuevos sectores que han ingresado a ese nivel y también a las de aquellos que la abandonantempranamente, es la mejor política de educación y trabajo para los jóvenes. O sea para laformación de quienes van a ingresar al mundo del trabajo o de quienes ya lo han hechoprecozmente, en general en muy malas condiciones.

La educación media requiere completar el proceso de reforma y extender su orientación a laeducación de adultos (que con acierto se estableció como prioridad en la última ley de presupuesto,luego de décadas de relegamiento). A continuación se proponen tres grandes finalidades, que a suvez constituyen ejes estructuradotes tanto para la educación media como para la de adultosvii:

(i) la formación básica que posibilite la adecuada continuación de estudios superiores;

(ii) la formación personal, social o ciudadana, considerando especialmente que quienesla realizan son adolescentes y por lo tanto atendiendo a los cambios y a lasdefiniciones que les significa esa etapa de la vida; entre ellas se destacan lasvinculadas a la sexualidad y al ejercicio de la capacidad reproductiva;

(iii) la adquisición de las competencias laborales básicas para incorporarse al mundo deltrabajoviii; ello requiere de un tronco común de formación, que debecomplementarse con componentes de orientación ocupacional y vocacional, de talforma de facilitar y promover que cada joven defina objetivos y estrategiaseducativo-laborales propios; y debe acompañarse por opciones diversas, quedependerán de las distintas poblaciones objetivo y de las articulaciones de cadacentro con el mercado de trabajo y que, en algunos casos, podrán incluircapacitación específica para ciertas áreas ocupacionales, pasantías y apoyos a lainserción laboral.

Importa mencionar las tres grandes finalidades, si bien la que corresponde al tema de este trabajoes sólo la tercera, porque la finalidad laboral no debe ser un agregado externo, un satélite delcuerpo principal del currículo. Aquí se la postula como uno de las tres bases principales de unaredefinición de los fines de la educación media, no con un papel accesorio o de segundo ordenix.

Estas orientaciones, con una perspectiva de mediano y largo plazo, exigirían repensar ladiferenciación entre la educación secundaria y la técnico profesional.

En el corto plazo deberían potenciarse, ampliarse, crearse y evaluarse iniciativas y modalidadesque se acerquen a estas finalidades, como el CB Profesionalizante, el CB rural en alternancia o losBT.

En la estructura general del currículo, la formación laboral debería diferenciarse por edades, deacuerdo a la cercanía al mercado laboral. A la vez parece conveniente revisar el impacto de lanormativa laboral, y su aplicación por parte del INAU, que prácticamente impide el trabajo formalde los menores de 18 años. Debería descartarse que ello conduce a los menores de 18 al mercadoinformal o, en caso de verificarse esta situación, debería ser modificada. Este punto conduce a unapregunta que la política de educación y trabajo debe responder, ¿cuál es la edad en que esadmisible que los adolescentes comiencen a trabajar? Hoy se observa una contradicción entre lasolución legislativa adoptada por el Código del Niño y los valores y comportamientospredominantes en las familias y en el mundo del trabajo. La política debe proponerse resolverla enun sentido o en otro (partimos del criterio que, con ciertas condiciones, es admisible y hastaaconsejable el trabajo a partir de edades menores, por ejemplo a los 16 años).

Esta orientación para la reforma de la educación media –y consecuentemente de la educación deadultos- requiere de una importante capacidad de decisión de los centros educativos locales y alinterior de los mismos de la participación activa de los distintos actores, incluso de las empresascon las que él se vincule. Ello supone transferir al centro educativo la toma de decisioneseducativas y funcionales, la administración de los recursos y finalmente la responsabilidad por losresultados alcanzados. Por lo tanto la supervisión debe preocuparse menos por el proceso (que será

diverso, de acuerdo a las posibilidades y oportunidades) y más por los resultados. Estos son losúnicos que deben guardar cierta homogeneidad, dentro de determinados estándares.

Otra estrategia de reforma, complementaria de la descentralización, es abrir instancias deevaluación y certificación que sean independientes de los procesos educativos a través de lascuales aquellas se adquirieron (similares a las pruebas que con las que hoy se acredita la educaciónprimaria). Ello es relativamente sencillo en términos técnicos, en tanto se cuenta con perfiles deegreso basados en competencias (del CB y de los BT),

Para potenciar los impactos en términos de equidad se recomienda que la oferta de educaciónmedia y educación de adultos con salida profesional establezca una estrecha coordinación con elPANES, constituyéndose en una de las alternativas de condicionamiento para la obtención delingreso ciudadano o de las futuras modalidades de asistencia que lo continúen luego del añopróximo. La combinación reforzaría a ambas intervenciones.

Finalmente importa subrayar que además de, en lo inmediato, responder a necesidades de losjóvenes y del mundo laboral, una reforma con este enfoque proporcionaría una base sólida para elresto de las políticas de educación y trabajo en el mediano plazo.

2.2 Propuestas para una política y un sistema de educación y trabajo

¿Desarrollar una política y construir un sistema significa crear un nuevo organismo con unaestructura jerárquica por encima de los existentes? Parece primero poco viable y además, sipudiera concretarse, poco eficaz.

O sea que importa aclarar que estoy haciendo referencia a un nuevo tipo de política y de sistema.Una política y un sistema que, en contraste con los tradicionales, no centraliza las decisiones, cuyaprincipal herramienta no es la administración y sobre todo que no pretende reemplazar oimponerse a las voluntades de los diversos actores. Una política y un sistema que se proponenactuar regulando, incentivando, informando, apoyando, generando condiciones para favorecerdeterminadas acciones de los actores.

Este nuevo tipo de política no se abstiene de definir objetivos, no es prescindente ni pretendeneutralidad. La diferencia está en como opera para conseguirlos.

Corresponde entonces comenzar por proponer la finalidad de la política de educación y trabajo.Ella debería combinar la mejora de la equidad en el acceso al mercado laboral con el aumento de lacompetitividad del país y por lo tanto de las empresas. Como estamos ubicados en el marco de laspolíticas educativas y sociales, jerarquizo la equidad y le coloco como condición la competitividad.Si el marco fuera otro, por ejemplo la capacitación como parte de la política industrial, lasprioridades serían a la inversa.

Esta finalidad se orienta a dos actores protagónicos, primero a los trabajadores (ocupados,desocupados, en preparación) y en segundo lugar a los empleadores. Busca mejorar lascondiciones en las que ambos toman decisiones respecto al trabajo y al empleo. Requiere realizar

un esfuerzo mayor, cuanto mayor sea la distancia de los trabajadores con el mercado formal detrabajo. El esfuerzo debe realizarse en diálogo y en negociación con las demandas y oportunidadesque éste brinda.

Por lo tanto la política debe implementarse descentralizadamente, con agilidad y flexibilidad parainteractuar con los dos actores nombrados, que deben tomar decisiones en el vértigo de intensos ycrecientes cambios tecnológicos y de globalización de los mercados.

El sistema debe estar soportado en una arquitectura institucional en la que son más importantes lasreglas de juego que la definición de los organismos y sus competencias, con vías de comunicacióne itinerarios múltiples y no obligatorios, con responsabilidades funcionales que se entrecruzancuando es necesario, con fronteras cambiantes de acuerdo a las circunstancias, con formas decoordinación livianas y dinámicas y, finalmente, con mecanismos de información abiertos yconfiables para los diversos actores.

2.3 Propuesta de algunas estrategias

Las estrategias que se proponen a continuación procuran, primero, ser complementarias yfortalecer las políticas y programas de los diversos organismos que actúan en este escenario. Ensegundo término se orientan, como visión de mediano y largo plazo, a alcanzar progresivamente, aldesarrollo de una política y a la construcción de un sistema, en los términos planteados en elapartado anterior. Tercero incluyen herramientas y avances que son viables en el corto plazo.

a. Crear un modesto sistema de competencias laborales, de alcance a la vez limitado y abierto

Las competencias laborales se han consolidado como el enfoque y las metodologías más utilizadosa nivel comparado para articular educación y trabajo. Su desarrollo proporcionaría herramientasútiles para mejorar tanto la pertinencia de la capacitación, como su calidad y su evaluación. Ennuestro país las evaluaciones hoy tienden a concentrarse, en el mejor de los casos, en registrarasistencia e inserción laboral (en los otros se reduce a la calificación de los docentes yeventualmente de los inspectores). Pero no se cuenta con instrumentos sistemáticos para evaluarlas capacidades adquiridas.

Las competencias aportarían herramientas para la identificación de la demanda, el desarrollocurricular basado en ella y luego la evaluación tanto de los educandos como de los formadores y desus instituciones. También alimentarían a las intervenciones de información, orientación eintermediación laboral.

Proporcionarían un mecanismo liviano para múltiples modalidades de coordinación entre lasinstituciones y movilidad de los trabajadores entre ellas. Constituirían un instrumento idóneo paracontribuir a operativizar las tres transversalidades que se propone implementar la DINAE, eldesarrollo local, la capacitación sectorial y de cadenas productivas y el génerox. Finalmenteaportarían una herramienta muy adecuada para coordinar con la próxima etapa de los ConsejosSalarios, propuesta a la que se refiere con más detalle el punto siguiente.

Para el desarrollo del sistema deberían comenzar por identificarse normas de competencia dedeterminadas áreas ocupacionales con amplio alcance transversal (por ejemplo atención al cliente),establecerse las pautas y evidencias para evaluarlas y criterios para certificarlas. Ello debería seracordado por un grupo de instituciones (en especial gremiales y sindicales) lo más amplio yrepresentativo posible, que avale y reconozca el certificado otorgado.

En segundo término debería establecerse un esquema de certificación de competencias,involucrando la intervención de un organismo independiente, de “tercera parte”, que sea elresponsable técnico de realizarla.

A partir de lo anterior y en tercer término se está en condiciones de promover que las normas y loscertificados de competencia se conviertan en herramientas de la formación, de las relacioneslaborales y de la gestión de los recursos humanos.

Sería conveniente que el alcance inicial del sistema sea reducido, pero que las herramientas deidentificación, normalización, evaluación y certificación tuvieran las características y condicionesadecuadas para extenderse a otras áreas y sectores ocupacionales.

El desarrollo de un sistema de este tipo cuenta con la legitimidad expresada en el Documento“Bases para un sistema de competencias laborales”, que fuera firmado en diciembre de 1999 pordelegados del PIT-CNT, el COSUPEM, la DINAE, ADECA, UTU y CINTERFOR/OIT y con elinterés que desde aquel momento hasta hoy han manifestado las organizaciones tanto sindicalescomo empresariales.

b. Promover la capacitación laboral en el marco de los procesos de negociación colectiva

La próxima ronda de los Consejos de Salarios, a iniciarse en julio de este año, tendrá como uno desus objetivos principales la actualización de las categorizaciones ocupacionales de los distintosgrupos sectoriales y subsectoriales tripartitos.

La reinstalación de los Consejos de Salarios ha constituido la principal política laboral del nuevoGobierno, habiendo alcanzado buenos resultados en su primera etapa. Ella estuvo concentrada a lanegociación de mínimos salariales, que es un tema muy lejano a la capacitación y al empleo. Encontraste las categorizaciones son un tema muy cercano a la capacitación. Plantean una tarea parala cual las viejas metodologías, plasmadas en las categorías que aparecen en la mayoría de losconvenios, resultan inadecuadas para responder a las necesidades actuales de organización de lasempresas. Sería inconveniente que se continuaran utilizando porque le imprimiría rigideces a lanegociación, procedentes no de las posiciones de los actores, sino de las herramientas técnicas conlas cuales negocian.

Las competencias aportan las nuevas técnicas de categorización ocupacional que mejor respondena los requerimientos de ambas partes. Proporcionan una base sólida tanto para negociacióncolectiva, como para la definición y diseño de la capacitación.

Importa señalar aquí que la DINAE ha comenzado a concurrir a algunos de los Consejos deSalarios. Esa experiencia podría ser la base de una acción de coordinación más intensa con laDINATRA -responsable de conducir los Consejos-, poniendo a disposición de éstos, en la próximaronda, un conjunto de instrumentos para la categorización en base a competencias. Se generaría deesta forma un contexto muy favorable para promover la inclusión de la capacitación dentro de losrevitalizados procesos de negociación colectiva. Ese sería un logro para la política de capacitacióny empleo. Complementariamente le significaría articularse con la política de relaciones laborales,hecho que además de inédito, presenta hoy fuertes potencialidades si se atiende al empuje y loslogros que viene registrando ésta última, lo que responde a las prioridades gubernamentales en elárea laboral.

Para ilustrar esta recomendación planteo dos sugerencias para su operacionalización. En primertérmino la elaboración de un manual de categorización en base a competencias, que se difundaentre los participantes en los Consejos. Si bien el tiempo es corto, es suficiente para producir uninstrumento práctico y sencillo, como el que se requeriría. En segundo lugar la capacitación de lostécnicos de la DINATRA que coordinan los grupos de negociación de los diversos sectores. Y,tercero, elegir algunos sectores con condiciones favorables para realizar un trabajo más intenso,que involucre capacitación y que cuente con la participación de la Junta. Esta experiencia, dealcanzar hasta la capacitación, podría constituir el antecedente de una nueva línea de trabajo oprograma de la JUNAE-DINAE.

c. Ensayar modalidades de capacitación semipresencial

Las nuevas metodologías de formación a distancia se han utilizado escasamente en Uruguay. Suaplicación exclusiva y para poblaciones con problemas de empleo aparece como poco adecuada.Pero puede si ser recomendable su aplicación combinada con actividades presenciales. Aportaríados beneficios. El primero es abaratar los costos, permitiendo llegar a más trabajadores con losmismos recursos. El segundo, es posibilitar el llegar a localidades más chicas y en general mejorarla pertinencia con la demanda. Porque en un determinado lugar evitaría la obligación de formar ungrupo de personas en una misma ocupación (como ocurre con los cursos presenciales); por elcontrario podrían formarse allí sólo a una o dos personas, de acuerdo con las necesidadesdetectadasxi.

El sistema de información de Uruguay Activo presenta fuertes sinergias con una iniciativa de estetipo, en la medida que existan un grupo de trabajadores y empresas que sean usuarios y esténfamiliarizados con el mismo. A la vez el diseño curricular basado en competencias antes propuestoresulta especialmente idóneo para ser vehiculizado a través de modalidades a distancia y deautoaprendizaje (por ejemplo el educando trabajando con un programa didáctico entregado en unCD).

El aprendizaje individual debería complementarse con tutorías y con encuentros periódicos decarácter presencial (reuniendo participantes de distintas localidades). Ello podría completarse concentros de acceso a internet a los que pudieran concurrir participantes de diversos cursos y recibirel apoyo de un educador no especializado en ningún área ocupacional, que tendría las solasfunciones de facilitar el uso de las computadoras y en especial de brindar un acompañamiento

personalizado a los diversos participantes. A través de los Comités Locales de Empleo que estánpromoviendo la DINAE y la JUNAE, podrían contratarse estos centros. Importa advertir que nosería conveniente que los Comités los administren directamente, sino que los seleccionen ysupervisenxii.

Esta propuesta requeriría como etapa inicial de implementación de una importante inversión endesarrollo didáctico. Como es habitual en estas modalidades resulta onerosa en principio, perotiene muy alto retorno en tanto luego se aplica masivamente.

d. Promover la formación profesional en alternancia

La alternancia de la formación entre centro de formación y empresa es una modalidad de escasodesarrollo en Uruguay y que sin embargo en sus diversas aplicaciones, reducidas en nuestro país,pero masivas en otros, muestra muy buenos resultados. Por lo tanto considero que debe constituiruna prioridad para promover innovaciones y formar a docentes, a la vez que se continúanevaluando los resultados alcanzados. Simultáneamente las pocas instituciones que la vienenutilizando requieren de instancias de intercambio y de fortalecimiento entre ellas y con otras delexterior. Nuevamente, como muestra el método dual alemán, ésta es una modalidad muycompatible con las metodologías basadas en competencias y que requiere de un desarrollo deherramientas didácticas.

e. La articulación con el PANES

La oferta de formación profesional que resulte adecuada para sectores indigentes deberíaarticularse con el PANES, constituyendo una de las alternativas de condicionalidad para la entregadel ingreso ciudadano o, en el futuro, para las modalidades de asistencia que la continúen. No esconveniente que constituya un requisito único y obligatorio, porque se corre el riesgo dedistorsionar las acciones de capacitación, interfiriendo con los procesos de aquellos que esténconvencidos de apostar a la formación como estrategia para superar su situación.

Hasta el momento esta articulación no se ha podido implementar, si bien ha estado planteada. Laformación profesional podría reforzar su intervención en sectores que son prioritarios, pero paralos cuales la sola capacitación resulta insuficiente para lograr resultados efectivos. A la vez elPANES enriquecería el menú de “rutas de salida” a proponer a sus participantes. Correspondeseñalar que de no concretarse la articulación se corre el riesgo que termine adicionándose otraoferta compartimentada, la del MIDES, al ya fragmentado panorama que hoy muestran laspolíticas de educación.

f. Ampliar y mejorar la evaluación, como base del desarrollo de las política

El principal propósito de la evaluación es el aprendizaje a partir de lo realizado, en tanto debereferirse más a los impactos que a los productos logrados. No es una actividad principalmente decontrol, el que debe ser cumplido más bien a través de las actividades de supervisión.

La evaluación sistemática es un insumo crítico para mejorar la calidad de las políticas. Contribuyeal aprendizaje de todos los actores, posibilitando que cada uno ejerza mejor su función eincremente su compromiso con los objetivos últimos que se persiguen. Complementariamenteotorga legitimidad a la política y a la asignación de recursos públicos que se le asignan.

Para evaluar debe integrarse la información interna, producida por el propio ejecutor, con larelevada por evaluadores externos e independientes. Metodológicamente importa poder compararinformación en el momento de ingreso, con los resultados de la intervención y luego con losimpactos posteriores a la intervención. La buena práctica y los estándares internacionales deevaluación requieren además la comparación de los impactos entre población atendida y poblacióntestigo o de control.

En el caso de la educación media, de la UTU y de la educación de adultos el desafío es desarrollarun sistema de evaluación sistemático, del que hoy carecen. Debe reconocerse que es poco habitualque la organizaciones que concentran todas las funciones (planificación, rectoría, financiamiento,ejecución, evaluación), como es el caso, se evalúen a si mismas. Por lo tanto esta tarea supondrá unespecial esfuerzo para sus Directores y también para el CODICEN.

Los programas de la JUNAE-DINAE cuentan con una práctica más sostenida de evaluación, queha mejorado significativamente en su calidad. Tienen la oportunidad de aprovecharlas aún máspara el aprendizaje y la mejora de la política y sus programas, para lo cual se requeriría una másamplia difusión junto con espacios de intercambio y reflexión de los diversos actores involucrados.

Respecto a la exoneración de los gastos de capacitación en el monto imponible para el IRIC –si elimpuesto se mantuvieraxiii- se sugiere comenzar por identificar cuantos son los recursos públicosno recaudados por esa vía y por lograr una cierta información básica sobre las actividades deformación beneficiadas.

SIGLAS UTILIZADAS

ADECA – Asociación de Entidades de Capacitación

ANEP - Administración Nacional de la Educación Pública

CB - Ciclo Básico

CODICEN – Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de la Educación Pública

COSUPEM – Comisión Superior Empresarial

DINATRA – Dirección Nacional de Trabajo

IRIC – Impuesto a la Renta de Industria y Comercio

PANES -

PIT-CNT – Plenario Intersindical de Trabajadores – Convención Nacional de Trabajadores

UTU – Consejo de Educación Técnico Profesional – Universidad del Trabajo del Uruguay

A N E X O S

Listado de ParticpantesPrograma de las Mesas de Consulta Técnica

PARTICIPANTES

Lista de expertos invitados.

Amarante, Verónica Economista. Instituto de Economía. Facultad de Ciencias Económicas.Universidad de la República.

Arim Rodrigo, Economista. Instituto de Economía. Facultad de Ciencias Económicas. Universidadde la República. Consultor de la ATPS/OPP.

Batthyany Karina, Doctora en Sociología, Docente e investigadora del Departamento de Sociologíade la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. Coordinadora de Investigacióndel Instituto del Tercer Mundo.

De Armas, Gustavo. Sociólogo y Politólogo. Responsable del Área de Educación deUNICEF. Profesor Adjunto del Instituto de Ciencia Política de la Universidad de la República.

Filgueira, Fernando. Doctor en Sociología. Director Académico del Programa IPES. UniversidadCatólica del Uruguay. Profesor del Instituto de Ciencia Política de la Universidad de la República.

Grau Carlos, Economista. Director del Centro de Investigaciones Económicas (CINVE).

Lagomarsino, Gabriel. Economista. Asesor de la Presidencia del BPS.

Lasida Javier, Lic en Educación, Director de la Carrera de Educación de la Universidad Católicadel Uruguay.

Leal Gustavo, Sociólogo. Miembro del Consejo Directivo de El Abrojo. Consultor de laATPS/OPP.

Midaglia, Carmen, Doctora en Ciencia Política. Profesora Adjunta del Instituto de Ciencia Políticade la Universidad de la República. Convenio MIDES/UDELAR.

Morás, Luis Eduardo, Sociólogo, Director del Instituto de Sociología Jurídica de la Facultad deDerecho. Universidad de la República.

Moreira, Constanza Doctora en Ciencia Política. Directora del Instituto de Ciencia Política de laUniversidad de la República

Papadópulos, Jorge, Doctor en Sociología. Investigador del Centro de Informaciones y Estudiosdel Uruguay (CIESU) y asesor de la Dirección de Ordenamiento Territorial del MVOTMA.

Pereyra, Juan, Economista, Asesor de la Dirección General de Secretaría del MIDES

Rodríguez, Dardo As. .Soc. Director de Foro Juvenil y Secretario Ejecutivo de la Asociación deONGs.

Sanguinetti, María Noel, Asesora Técnica de la Dirección General de Secretaría del MIDES

Silveira Milton, Sociólogo. Asesor de la Unidad de Monitoreo y Evaluación de Políticas delMIDES.

Terra Carmen, As. Social. Docente del Departamento de Trabajo Social de la Facultad de CienciasSociales. Universidad de la República. Asesora de la Dirección de Vivienda del MVOTMA.

Vigorito, Andrea. Economista. Instituto de Economía. Facultad de Ciencias Económicas.Universidad de la República. Convenio MIDES/UDELAR.

Participantes gubernamentales.Cr. Ec. Carlos Viera, Director de OPPCr. Ec. Daniel Mesa, subdirector de OPPAs. Soc. Christian Mirza, Director de Políticas Sociales del MIDES.Lic. Ma. Elena Laurnaga, Coordinadora de la Asesoría Técnica de Políticas Sociales de OPP.Lic. Nelson Villarreal, asesor de la Dirección de OPP.Ec. Gustavo Bittencourt, asesor de la Dirección de OPP.Ec Luis Porto, asesor de la Dirección de OPP.Ec. Daniel Olesker, Ministerio de Salud Pública.Ec. Elizabeth Oria, Ministerio de Economía y Finanzas.Sr. Conrado Ramos, Asesor de la Secretaría de Presidencia de la RepúblicaSr. Fabricio Siniscalchi, Asesor de la Secretaría de Presidencia de la República

Aspectos de logística.Habrá a disposición equipo multimedia en la sala de reuniones; por compromisos del hotel lasjornadas deberán ajustarse a los horarios establecidos, por lo que rogamos puntualidad.Los aspectos organizativos deberán consultarse conIsabel Sturla,Asesoría Técnica de Políticas Sociales.Of. 211, segundo piso-. Edifico Libertad.Tel 150 (esperar que atiendan y después pedir el interno 3252)Mail: atpsocial@opp.gub.uy

PROGRAMA

CONSULTA TECNICA SOBRE REFORMA SOCIAL

Presentación.En el marco del primer año de gestión del gobierno progresista la oficina de Planeamiento yPresupuesto a través de la Asesoría Técnica de Políticas Sociales y el Ministerio de DesarrolloSocial a través de la Dirección Nacional de Políticas Sociales convocan a una consulta técnicasobre la “Reforma social en el Uruguay del siglo XXI” para contribuir a un modelo de desarrollonacional que articule desarrollo económico y desarrollo social con valores de equidad.

La consulta técnica consiste en una mesa de expertos en políticas públicas que se reunirán durantetres jornadas de trabajo. Esta mesa está pensada como una instancia de debate de ideas y dealternativas académicamente fundadas sobre los ejes estratégicos de la discusión actual y losprincipales desafíos para la gestión de gobierno en los próximos cuatro años. Asimismo, la mesa esun espacio de elaboración de documentos que se encargarán a algunos de los participantes referidosa su especialidad y que constituirán un aporte para los decidores políticos. Los documentos finalesson de exclusiva responsabilidad de sus autores.

Perfil de los participantes.A la Mesa de Consulta están invitados un grupo reducido de personas que en general no tienenresponsabilidades políticas directas en el gobierno, de forma de asegurar una reflexión libre y unintercambio fluido. Se buscó una integración plural y multidisciplinaria, donde se combinanacadémicos con personas que tienen experiencia en asesorías técnicas y en gestión de políticassociales. Participarán asesores de OPP, de Presidencia, del Mides, del MSP y del MEF en carácterde observadores.

MetodologíaLa Mesa de Consulta funcionará en tres desayunos de trabajo que se realizarán en el Hotel NHColumbia entre las 9.00 y las 13.00 horas los días 22 de Febrero, 7 de Marzo y 21 de Marzo.

En la actividad inicial, la dirección de OPP y la Dirección de Políticas sociales del MIDESplantearán los objetivos políticos de esta consulta. La Asesoría Técnica de Políticas Socialespresentará un documento marco con el propósito de disparar la reflexión, con base en una serie deinterrogantes que la revisión del clásico estado de bienestar social y las reformas posibles ameritan,en el marco de otras reformas que el gobierno actual ha promovido en el primer año de gestión.

A partir de allí, el grupo comenzará a trabajar en la definición de los ejes estratégicos del estadosocial que queremos para un horizonte de mediano y largo plazo. Definidos los ejes estratégicos, seencargarán a algunos de los participantes presentaciones en la segunda y tercera jornada que daránlugar a artículos a ser presentados a los organizadores antes del 31 de Marzo del 2006.

PROGRAMA PRIMERA JORNADA DE TRABAJO.

Miércoles 22 de Febrero del 2006.Hotel NH Columbia.Rambla Gran Bretaña 473.Salón Cabildo.

Hora 09:00 Apertura. Objetivos de la Consulta Técnica sobre REFORMA SOCIAL. As. Soc. Christian Mirza, Director Nacional de Políticas Sociales, MIDES.

Lic. Ma. Elena Laurnaga, Coordinadota de la Asesoría Técnica de Políticas Socialesde OPP.

Hora 09:30 Presentación del documento marco de los debates y planteo de la metodología detrabajo. Asesoría Técnica de Política Sociales de OPP.

Hora 10:00 Debate e intercambios. Moderadora: Ma. Elena Laurnaga.

Hora 11:00 Pausa.

Hora 11:15 Continuación.

Hora 12:00 Resumen de los ejes estratégicos del debate y acuerdo de trabajo entre losparticipantes. Soc. Gustavo Leal, consultor de ATPOS/OPP.

Hora 13:00 Cierre de la primera jornada.

PROGRAMA SEGUNDA JORNADA DE TRABAJO.

Martes 7 de Marzo del 2006Hotel NH Columbia.Rambla Gran Bretaña 473.Salón Cabildo.

Hora 09:00 Apertura.

Hora 09:15 Propuesta de Universalismo Básico aplicado a Uruguay.Fernando Filgueira y Jorge Papadópulos.

Hora 10:00 Preguntas aclaratorias.

Hora 10:15 Presentación de avances sobre “Polos Modernos de protección social”.Carmen Midaglia.

Hora 11:00 Preguntas aclaratorias

Hora 11:15 Pausa.

Hora 11:30 Debate. Desafíos de la transición de un sistema de “transferencia condicionada” aun sistema de protección social integrado.

Hora 12:30 Resumen y acuerdos para la tercera jornada.

Hora 13:00 Cierre.

PROGRAMA TERCERA JORNADA DE ABAJO

Martes 21 de Marzo del 2006.Hotel NH ColumbiaRambla Gran Bretaña 473.Salón Cabildo.Hora 15:00 a 19:00

Objetivos de la Tercera Jornada.

ProgramaHora 15:00 Apertura.

Hora 15:15 Elementos para revisar nuestra Matriz de Protección Social. Asesoría Técnica en Políticas Sociales – OPP.

Hora 15:30 Dispositivos de protección social y escenarios de costos de esos dispositivos en losmodelos de U.B. y de “polos modernos de protección social”: Asignacionesfamiliares, pensión a la vejez.Andrea Vigorito (coord.), Verónica Amarante, Rodrigo Arim.Gabriel Lagomarsino.

Hora 16:30 Debate.

Hora 17:45 Corte.

Hora 18:00 Balance de la Mesa de Consulta sobre Reforma Social.

Hora 19:00 Clausura de la Consulta.

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