Boletín de Estudios Fiscales No. 14

Reformas tributarias recientes en América Central: respondiendo a la

crisis mundial

San José, noviembre de 2011

Contenido1. El impacto de la crisis en las finanzas

públicas de América Central

2. La respuesta gubernamental: propuestas de reformas fiscales.

3. Aprobación e implementación: el desafío político

4. Conclusiones y recomendaciones

1. El impacto de la crisis en las finanzas públicas de América Central

Situación previa a la crisis• En 2005-2007

– En ESV, NIC, CR y PNM déficit fiscal decreciente• En NIC, CR y PNM se alcanzó superávit

– En GUA déficit fiscal estable, por debajo del 2% del PIB– En HND déficit en torno al 2% del PIB

• Estos resultados positivos gracias a: – Crecimiento vigoroso– Algunas reformas tributarias y fortalecimiento de las AT– Control del gasto público (con excepción de HND)

Crecimiento PIB 2005 - 2010

-4

-2

0

2

4

6

8

10

12

2005 2006 2007 2008 2009 2010

% c

reci

mie

nto

inte

ranu

al

Guatemala Costa Rica El Salvador Honduras Nicaragua Panamá

Fuente: datos de la SECMCA y autoridades panameñas.

El impacto de la crisis

Desplome de la carga tributariaTasas de crecimiento de la carga tributaria en 2007 y en

el periodo de la crisis 2008-20098.9

0.81.7

6.2

3.9

1.8

4.1

-9.7

-7.5

-13.3

-11.0

-3.9

4.4

-7.1

-15

-10

-5

0

5

10

CR ESV GTM HND NIC PNM Promedio

% d

e va

riaci

ón in

tera

nual

2007 2008-2009Fuente: ICEFI con base a datos oficiales

Déficit fiscal como porcentaje del PIB,2003 – 2011py

Py = proyectadoFuente: Estadísticas del FMI, con base en datos oficiales de Gobierno Central.

2,003 2,004 2,005 2,006 2,007 2,008 2,009 2,010 2,011

-8.0%

-6.0%

-4.0%

-2.0%

0.0%

2.0%

4.0%

CRSLVGTMHNDNICPAN

• Sistemas tributarios altamente dependientes de las importaciones: en 2009 el valor de las importaciones de CA cayó 25%– En 2005, las importaciones determinaban el 32% de los ingresos

tributarios . Con la crisis, en 2009 el 28%

• Contracción del consumo privado (principal componente del PIB)– Influenciada por la caída en las remesas familiares (GUA, ESV y HND),

dificultad por acceder al crédito y aumento del desempleo

– Desaceleración en EEUU: aumento del desempleo en trabajadores inmigrantes CA; contracción del turismo y las inversiones hacia la región

• AT en proceso de fortalecimiento: capacidad de respuesta limitada ante la magnitud de la crisis

Principales causas del desplome de los ingresos fiscales en América Central

2. La respuesta gubernamental: las propuestas de reformas fiscales

Las respuestas de los gobiernos ante la crisis

• En octubre de 2008 el COSEFIN reconoció la necesidad de adoptar políticas fiscales más flexibles y activas, para:– Mantener la estabilidad macroeconómica– Apoyar la actividad productiva– Defender a los sectores más vulnerables para evitar problemas sociales y

de gobernabilidad– Profundizar la integración económica regional

• En febrero de 2009 el COSEFIN agregaba la necesidad de:– Mantener y fortalecer la protección social y el empleo– Asegurar un ritmo de inversión pública acorde con las necesidades de

desarrollo de sus países– Mayor flexibilidad (prioridad recursos externos)

• Aumento en el déficit fiscal y poder financiar políticas fiscales contracíclicas

Las respuestas de los gobiernos ante la crisis

• Para enfrentar la crisis, los gobiernos de AC adoptaron individualmente:– Reformas tributarias– Programas de gasto público y subsidios

• GUA: PNERE, prioridad a la infraestructura física y social• ESV: subsidios generalizados (1.8% del PIB): energía eléctrica, agua,

combustibles y transporte. Plan Global Contra la Crisis• HND: subsidios a combustibles, amortiguamiento alza precios alimentos e

incrementos salariales• NIC: subsidios a combustibles para transporte urbano. Plan de defensa de la

producción, crecimiento y empleo. Contención del gasto público• CR: subsidios a combustibles para pescadores, incremento gasto en

salud, educación y seguridad. Aumentos salariales. Plan Escudo.• PNM: subsidio parcial para energía, bono para adultos mayores, Ley de

Responsabilidad Fiscal

Las propuestas de reforma tributaria• Todos los países de la región prepararon proyectos de

reforma• Objetivos:

– Reformas integrales: 3 propuestas (GUA, NIC y CR)– Fortalecer la AT (medidas antievasión) y facilitar el cumplimiento

voluntario: 3 propuestas (GUA, NIC y CR)• Incluyendo la mejora del control aduanero

– Medidas recaudatorias de corto plazo: 6 propuestas (GUA, ESV, HND y PNM)

• En tributación directa: – Reforma profunda al ISR: énfasis en rentas de capital y

tributación internacional• En tributación indirecta: diversidad, según

particularidades de cada país

3. Aprobación e implementación: el desafío político

La efectividad de los programas de gasto público y subsidios

• Algunas medidas implementadas con éxito– Claramente, durante la crisis los gobiernos de la región

protegieron el gasto social• Dependieron fuertemente del flujo de financiamiento

externo (IFI)• Limitaciones en la capacidad de ejecución• Una primera conclusión:

– El déficit fiscal de la región no aumentó por una “explosión” del gasto público

– Por el contrario, se trató de un desplome de los ingresos fiscales

Reformas tributarias: Guatemala• El primer país que propuso (2008) una reforma tributaria integral

en el marco de la crisis:– Sin embargo el Congreso no la aprobó

• Pese a que:– La reforma es una directriz contenida en los Acuerdos de Paz (1996)

y el Pacto Fiscal (2000)– La propuesta fue formulada con fuerte respaldo técnico y por una

comisión prestigiosa (GPDF)

• Factores que redujeron la posibilidad de aprobación:– Falta de acuerdo interno dentro del Ejecutivo– Rechazo a la propuesta en el Congreso– Conflicto (tradicional) con el sector privado

Reformas tributarias: El Salvador• 2009: el Gobierno anuncia su intención de discutir abiertamente,

previo a presentar la reforma a la Asamblea Legislativa– Sin embargo, sólo la discutió con el Sector Privado– Premura y percepción que los sectores sociales carecen de

interlocutores técnicos y capacidad de incidencia

• Una vez presentada en la AL, la fractura del bloque de ARENA permitió la aprobación de algunos elementos

• 2010: conformación de la Comisión Fiscal del CES, sin resultados• El MH prepara un nuevo proyecto, a discutir ampliamente

(¿posible?)– FUSADES: pacto fiscal– Sectores sociales: necesidad de la reforma

Reformas tributarias: Honduras• 5 “reformas” tributarias entre 1998 y 2010• Administración Zelaya: condonación externa y ALBA no hacían

necesaria la reforma– Incrementos salariales y crecimiento del gasto, suspensión del

financiamiento externo (golpe de Estado), generaron una crisis fiscal grave.

• Para solventar la crisis, el FMI medió la reapertura de las ventanillas de las IFI: reforma según programa económico del FMI– Proyecto se entregó al Congreso, sin discutir con el SP

• Administración del Presidente Lobo: aprobación 5 reformas con implicaciones tributarias– Sin embargo, paralelamente privilegios fiscales: regiones especiales

de desarrollo y regímenes de perfeccionamiento activo

Reformas tributarias: Nicaragua• Desaceleración de los desembolsos externos plantea la

necesidad de una reforma• En 2009 se presenta una nueva reforma, la Ley de

Concertación Tributaria– Negociaciones entre el Gobierno el COSEP– El COSEP aceptó el ISR, incluyendo gravar los dividendos– A cambio, el Gobierno redujo el alcance de la reforma

• Reforma aprobada en 2009 compensó parcialmente la caída de los desembolsos

• Existen cuestionamientos a la efectividad de esta reforma. El Gobierno prepara una nueva propuesta.

Reformas tributarias: Panamá

• Reformas recientemente aprobadas– Corresponden a promesas electorales del Presidente

Martinelli

– Propuesta originalmente preparada por una entidad privada, y luego fortalecida por IFI

– Rechazada por sectores populares y el sector privado

– Opiniones técnicas opinan que la reforma está enfocada en la facilidad de cumplimiento, más que la justicia

– Su efectividad dependerá de mejoras en la AT y la cultura tributaria

Reformas tributarias: Costa Rica• Ley del Pacto Fiscal y Reforma Fiscal Estructural (2004)

y Ley del Impuesto Sobre la Renta (2006), declarados inconstitucionales

• Nuevo proyecto de reforma Ley de Solidaridad Tributaria (enero 2011)– Oposición de distintos sectores

• Denuncia de la Asociación Nacional de Empleados Públicos– Comisión de Asuntos Hacendarios toma control del

proyecto– Rechazo del sector privado a fortalecer el régimen del ISR

para las rentas de capital• El Ejecutivo modificó el proyecto: ¿hay realmente un

acuerdo?

Particularidades para Costa Rica• El sistema tributario costarricense es dependiente del

comercio exterior.– Casi la tercera parte de la recaudación tributaria proviene

del sistema aduanero nacional• En 2011 el gasto público continúa creciendo más rápido

que los ingresos: aumento acelerado del déficit fiscal– El crecimiento del gasto se focaliza en remuneraciones, servicio de

la deuda y transferencias corrientes– La solución técnica recomendable es aumentar los ingresos

corrientes por la vía de una reforma tributaria– Pero el desafío político para aprobarla sigue sin ser superado

Particularidades para Costa Rica• La reforma tributaria presentada a la Asamblea en 2011 ha sufrido

modificaciones significativas:– Discusión amplia entre el gobierno con sector empresarial, académico y

organizaciones de la sociedad civil– Se presentaron alrededor de 1,900 enmiendas, quedando cerca de 300 por

discutir.• El Ministerio de Hacienda ha tomado en cuenta algunas, modificando su

propuesta original

• Oposición de sectores políticos y empresariales:– Tema muy sensible: tratamiento tributario a las ganancias de las empresas que operan

en el régimen de zona franca (a partir del 2015: solución costarricense a las disposiciones de OMC)

– Aunque hay aval de la cúpula política a una reforma ajustada, hay disidencia en el mismo partido oficial

– Discrepancias sobre procedimiento legislativo: amenazas de llevar la discusión a la Sala IV (constitucional)

Balance entre lo propuesto y lo aprobadoGT ES HN NI CR PA

Sobre la RentaTarifa Empresas Tarifa IndividualesRentas de capitalImpto. MínimoRégimen SimplificadoPrecios de Transfer.SubcapitalizaciónAmpliación de baseEliminar créditosSobretasas

IVATarifaAmpliar coberturaEliminar exencionesEliminar tasa 0%Regulación crédito y devol.Retenciones del IVA

Sel. y Es. al ConsumoTarifaBaseEliminación exencionesNuevo a VehículosViviendaCombustibles

VehículosTarifa CirculaciónTarifa Arancelaria

Propiedad InmuebleTarifa

CasinosTelefoníaAmnistía FiscalDe control y fortalecimiento de laAdmon. Tributaria

Balance entre lo propuesto y lo aprobadoGT ES HN NI CR PA

Sobre la RentaTarifa Empresas

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Régimen Simplificado

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SubcapitalizaciónAmpliación de base Eliminar créditosSobretasas

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Eliminar tasa 0%

Regulación crédito y devol.Retenciones del IVA

Sel. y Es. al ConsumoTarifa

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Nuevo a Vehículos

Vivienda

Combustibles

VehículosTarifa CirculaciónTarifa Arancelaria

Propiedad InmuebleTarifa

Casinos

Telefonía

Amnistía Fiscal

De control y fortalecimiento de laAdmon. Tributaria

4. Conclusiones

Conclusiones• El déficit fiscal de la región no aumentó por una “explosión” del

gasto público, sino por el desplome de los ingresos fiscales

• Lograr la aprobación de una reforma tributaria en América Central es un desafío de naturaleza netamente política, no técnica

• Las propuestas centroamericanas (excepto PNM) intentaron fortalecer el ISR como medio para aumentar la justicia tributaria en la región– Por dificultades políticas, lo finalmente aprobado dista mucho de lo propuesto– Propuestas de tributación internacional (aprobada en ESV) encontraron fuerte

oposición del SP y requieren el fortalecimiento de las AT

• La recaudación mejoró en los países en los que se aprobaron reformas

Algunas consideraciones finales sobre la reforma tributaria en Costa Rica

• Es necesaria y urgente• La propuesta toma en cuenta dos principios

importantes: suficiencia y equidad.• Busca corregir una de las características más

atrasadas de nuestros sistemas: modificación al impuesto sobre la renta.

• Incluye el fortalecimiento de la administración tributaria.

• Busca adaptarse a requerimientos internacionales como el de la OMC.

3. Mitos sobre la política fiscal– “No es buen momento para una reforma fiscal”

– “Con mejoras administrativas y la lucha en contra de la evasión no es necesaria la reforma”

– “El aumento de base (número de contribuyentes) es la mejor medida para incrementar los ingresos”

– “Los impuestos ahuyentan la inversión”

– “Los países con más impuestos no son competitivos”

3. Realidades sobre la política fiscal– “La política fiscal, como la sociedad, es algo que siempre

estará en construcción. Se debe reformar para ir ajustando la columna vertebral al peso de nuestros desafíos”

– “Luchar contra la evasión implica cambiar las reglas de juego, por lo tanto hay que hacer reforma”

– “En países tan desiguales el 40% de los ingresos se concentra en el 10% de la población”

– “La inversión viene por factores como la educación, la seguridad, el Estado de derecho y la posición geográfica. El no pago de impuestos es la guinda en el pastel (ver bibliografía)”

– “Los países escandinavos están entre los más competitivos del mundo, con un carga tributaria que ronda el 50% del PIB”

¡Muchas gracias!www.icefi.org