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Documento del Banco Mundial

EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL

Informe Nº 66918-PE

DOCUMENTO DE EVALUACIÓN INICIAL DEL PROYECTO

SOBRE UN

PRÉSTAMO PROPUESTO

POR UN MONTO DE US$25 MILLONES

EN FAVOR DE

LA REPÚBLICA DEL PERÚ

PARA EL

PROYECTO DE EDUCACIÓN BÁSICA

14 de diciembre de 2012

Sector de Desarrollo HumanoUnidad de Gestión de Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y VenezuelaOficina Regional de América Latina y el Caribe

El presente documento es de distribución restringida y puede ser usado por quienes lo reciban solo en el desempeño de sus obligaciones oficiales. Su contenido no podrá divulgarse de otro modo sin autorización del Banco Mundial.

EQUIVALENCIAS MONETARIAS

(Tipo de cambio vigente el 10 de diciembre de 2012)

Unidad monetaria = Nuevos soles peruanosPEN1 = US$0,388US$1 = PEN2,5745

AÑO FISCAL1 de enero – 31 de diciembre

ABREVIATURAS Y SIGLAS

AIF Asociación Internacional de FomentoBID Banco Interamericano de DesarrolloBIRF Banco Internacional de Reconstrucción y FomentoCGR Contraloría General de la RepúblicaDEI Dirección de Educación InicialDGPP Dirección General de Presupuesto PúblicoDLE Documentos de licitación estándarDIDE Dirección de Investigación y Documentación EducativaDIGEDD Dirección General de Desarrollo DocenteDIGEDIE Dirección General de Desarrollo de las Instituciones EducativasDRE Dirección Regional de EducaciónEAP Estrategia de alianza con el paísECE Evaluación censal de estudiantesECERS-R Escala revisada de calificación del ambiente en la primera infanciaEDI Instrumento de medición del desarrollo infantil tempranoEN Encuestas nacionalesINEI Instituto Nacional de Estadística e InformáticaIVD Indicadores vinculados a los desembolsosLLECE Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la EducaciónLPI Licitación pública internacionalLPN Licitación pública nacionalMEF Ministerio de Economía y FinanzasMINEDU Ministerio de EducaciónMPPI Marco de Planificación para los Pueblos IndígenasNBER Oficina Nacional de Investigaciones EconómicasOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicosODP Objetivo de desarrollo del proyectoOP/BP Política operacional y normas de procedimiento del BancoPAE Plan de Apoyo a la EjecuciónPpR Presupuesto por resultadosPELA Programa Estratégico Logros de Aprendizaje en la Educación Básica RegularPBI Producto Bruto InternoPISA Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos

PPI Plan para los Pueblos IndígenasSIAF Sistema Integrado de Administración FinancieraSPE Secretaría de Planificación EstratégicaTERCE Tercer Estudio Regional Comparativo y ExplicativoUEP Unidad Ejecutora del ProyectoUMC Unidad de Medición de la Calidad EducativaUMC-CT Coordinación técnica de la Unidad de Medición de la Calidad EducativaUNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la

CulturaVNA Valor neto actualizado

Vicepresidente regional: Hasan A. TuluyDirectora de país: Susan G. GoldmarkDirector sectorial: Keith HansenGerente sectorial: Reema Nayar

Gerente de proyecto: Inés Kudó

REPÚBLICA DEL PERÚProyecto de Educación Básica

ÍNDICEPágina

I. CONTEXTO ESTRATÉGICO...........................................................................................1

A. Contexto nacional..........................................................................................................1

B. Contexto sectorial e institucional...................................................................................2

C. Objetivos de nivel superior a los que contribuye el proyecto........................................5

II. OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL PROYECTO.......................................................6

A. Objetivo de desarrollo del proyecto (ODP)...................................................................6

Beneficiarios del proyecto...................................................................................................6

Indicadores de resultados del ODP......................................................................................7

III. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO....................................................................................7

A. Componentes del proyecto.............................................................................................7

B. Financiamiento del proyecto..........................................................................................8

Instrumento de financiamiento............................................................................................8

Financiamiento y costos del proyecto..................................................................................8

C. Enseñanzas aprendidas y reflejadas en el diseño del proyecto....................................10

IV. EJECUCIÓN......................................................................................................................13

A. Mecanismos institucionales y de ejecución.................................................................13

B. Seguimiento y evaluación de los resultados................................................................13

C. Sostenibilidad...............................................................................................................14

V. PRINCIPALES RIESGOS Y MEDIDAS DE MITIGACIÓN..........................................15

A. Síntesis de la calificación de los riesgos......................................................................15

B. Explicación de la calificación general del riesgo.........................................................15

VI. RESUMEN DE LA EVALUACIÓN INICIAL................................................................15

A. Análisis económico......................................................................................................15

B. Aspectos técnicos.........................................................................................................16

C. Gestión financiera........................................................................................................16

D. Adquisiciones...............................................................................................................17

E. Aspectos sociales (con inclusión de las salvaguardas)................................................18

F. Aspectos ambientales (con inclusión de las salvaguardas)..........................................18

Anexo 1: Marco de resultados y seguimiento................................................................................19

Anexo 2: Descripción detallada del proyecto................................................................................23

Anexo 3: Disposiciones para la ejecución del proyecto................................................................28

Anexo 4: Marco de Evaluación de Riesgos Operacionales...........................................................55

Anexo 5: Plan de Apoyo a la Ejecución........................................................................................59

Anexo 6: Descripción del programa del Gobierno........................................................................62

Anexo 7: Análisis económico........................................................................................................67

RESEÑA DE DATOS DEL DOCUMENTO DE EVALUACIÓN INICIAL DEL PROYECTORepública del Perú

Proyecto de Educación Básica

DOCUMENTO DE EVALUACIÓN INICIAL DEL PROYECTO.

Oficina Regional de América Latina y el CaribeLCSHE

Información básica

Fecha: 14 de diciembre de 2012 Sectores: Sector de la educación en general (50%)Administración pública, educación (50%)

Directora de país: Susan G. Goldmark Temas:

Gerente/Director sectorial:

Reema Nayar / Keith Hansen Categoría ambiental: C

Número de identificación del proyecto:

P123151

Instrumento de financiamiento:

Préstamo para una inversión específica

Gerente de proyecto: Inés Kudó

En colaboración con la Corporación Financiera Internacional (IFC): NO

Prestatario: República del Perú

Organismo responsable: Ministerio de Educación

Persona de contacto: Liliana Miranda Cargo: Jefa de la Unidad de Medición de la Calidad Educativa

Teléfono: 511-6155800 Correo electrónico: [email protected]

.

Período de ejecución del proyecto:

Fecha de inicio: 1 de enero de 2013 Fecha de finalización: 30 de septiembre de 2017

Fecha prevista de entrada en vigor: 1 de marzo de 2013

Fecha prevista de cierre: 31 de marzo de 2018

Datos sobre el financiamiento del proyecto (en millones de US$):

[ x ] Préstamo

[ ] Crédito

[ ] Donación

[ ] Garantía

[x ] Préstamo flexible del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) de margen variable con un plazo final de 7 años, que incluyen un período de gracia de 4,5 años.

En el caso de préstamos/créditos/otros

Costo total del proyecto: US$183,00 Total del financiamiento del Banco: US$25,00

Total aportado por la República US$158,00 Déficit de financiamiento: US$0,00

del Perú:

.

Fuentes de financiamiento Monto (en millones de US$)

PRESTATARIO/RECEPTOR 158,00

BIRF 25,00

Asociación Internacional de Fomento (AIF): Nuevo

AIF: Recomprometido

Otros

Déficit de financiamiento

Total 183,00

.

Desembolsos previstos (en millones de US$)

Año fiscal 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Anual 0 0 8,95 4,13 6,47 5,45

Acumulado 0 0 8,95 13,08 19,55 25,00

.

Objetivos de desarrollo del proyecto

El objetivo del proyecto es mejorar la capacidad del Ministerio de Educación (MINEDU) para evaluar el aprendizaje de los alumnos, las prácticas pedagógicas y la dirección de las escuelas en la educación básica.

Componentes

Nombre del componente Costo (en millones de US$)

Componente 1: Evaluación del aprendizaje de los alumnos US$20,245 millones

Componente 2: Evaluación de las prácticas pedagógicas y la dirección de las escuelas US$4,249 millones

Componente 3: Fortalecimiento de la capacidad de ejecución del MINEDU US$0,506 millones

Observancia

Políticas

¿El proyecto se aparta de la estrategia de alianza con el país en su contenido o en otro aspecto importante?

Sí [ ] No [ x]

.

¿El proyecto exige alguna excepción a las políticas del Banco? Sí [ ] No [ x]

¿Esa excepción fue aprobada por la administración del Banco? Sí [ ] No [ ]

¿Se busca que el Directorio apruebe alguna excepción a las políticas? Sí [ ] No [ x]

¿El proyecto cumple con los criterios regionales de preparación para la ejecución? Sí [ x] No [ ]

Políticas de salvaguarda que deben aplicarse en el proyecto Sí No

Evaluación Ambiental (OP/BP 4.01) x

Hábitats Naturales (OP/BP 4.04) x

Bosques (OP/BP 4.36) x

Control de Plagas (OP 4.09) x

Recursos Culturales Físicos (OP/BP 4.11) x

Pueblos Indígenas (OP/BP 4.10) x

Reasentamiento Involuntario (OP/BP 4.12) x

Seguridad de las Presas (OP/BP 4.37) x

Proyectos relativos a Cursos de Aguas Internacionales (OP/BP 7.50) x

Proyectos en Zonas en Disputa (OP/BP 7.60) x

Condiciones para la entrada en vigor

Nombre Recurrente Fecha límite Frecuencia

Condición para la entrada en vigor, IV, art. 4.01 No Entrada en vigor No corresponde

Descripción de la condición para la entrada en vigor

La condición adicional para la entrada en vigor es que el prestatario, a través del MINEDU, haya adoptado el manual de operaciones.

Condiciones y estipulaciones legales


Mecanismos institucionales. Apéndice 2, sección I.A.1 No 90 días después de la entrada en vigor

No corresponde

Descripción

El prestatario, a través del MINEDU, pondrá en funcionamiento la Unidad Ejecutora del Proyecto (UEP) y la mantendrá hasta que se complete dicha ejecución. La UEP tendrá a su cargo la coordinación, supervisión, seguimiento, evaluación y administración fiduciaria del proyecto y deberá contratar, a más tardar 90 días después de la fecha de entrada en vigor, a funcionarios del área fiduciaria en una cantidad que resulte aceptable para el Banco.


Organismo de verificación independiente.Apéndice 2, sección I.B.3 a)

No 6 meses después de la entrada en vigor

No corresponde

Descripción

A más tardar seis meses después de la fecha de entrada en vigor, el prestatario, a través del MINEDU, seleccionará y contratará una entidad independiente (organismo de verificación independiente) idónea y con experiencia en el sector de educación que resulte aceptable para el Banco, según lo dispuesto en la sección III de este apéndice y conforme a términos de referencia que el Banco encuentre satisfactorios, para realizar exámenes técnicos de los resultados acordados durante la ejecución del proyecto, centrándose en particular en el cumplimiento de los indicadores vinculados a los desembolsos (IVD), tal como se establece en los protocolos de verificación incluidos en el manual de operaciones.


Salvaguardas.Apéndice 2, sección I.D a)

Sí No corresponde Anual

Descripción

El prestatario, a través del MINEDU, llevará adelante el proyecto, de conformidad con lo dispuesto en el Marco de Planificación para los Pueblos Indígenas (MPPI).


Condiciones para el retiro de los fondos.Apéndice 2, sección IV. B

No No corresponde No corresponde

Descripción

Sin perjuicio de lo dispuesto en la parte A de esta sección, no se retirarán fondos de la cuenta del préstamo hasta que el Banco haya recibido el pago de la totalidad de la comisión inicial.

Conformación del equipo

Personal del Banco Mundial

Nombre Cargo Especialidad Unidad

Inés Kudó Especialista sénior en educación Gerente del proyecto LCSHE

Barbara Bruns Economista principal especializada en educación

Economista LCSHE

Ana Karina Rozas Analista de operaciones Analista de operaciones LCC6C

Daniela Pena de Lima Oficial sénior de operaciones Especialista en operaciones LCSHH

Geraldine García Joven profesional asociada Economista LCSHE

Mariana Montiel Asesora jurídica sénior Abogada LEGLA

Jean Jacques Verdeaux Especialista en adquisiciones Adquisiciones LCSPT

Lourdes Linares Especialista sénior en gestión financiera

Gestión financiera LCSFM

Selene del Rocío La VeraEspecialista en adquisiciones Especialista en adquisiciones LCSPT

Patricia de la Fuente Hoyes Oficial sénior de finanzas Desembolsos CTRLN

María Virginia Hormazábal Analista de finanzas Desembolsos CTRLN

Peter Lafere Especialista en desarrollo social Desarrollo social LCSSOS

Germán Freire Especialista en desarrollo social Desarrollo social LCSSOS

Raúl Tolmos Especialista en medio ambiente Desarrollo sostenible LCSEN

María Elena Paz Gutzalenko Funcionaria de Servicios Administrativos y de Apoyo al Cliente

Asistente de programas LCSHE

Sara Burga Funcionaria de Servicios Administrativos y de Apoyo al Cliente

Asistente de equipo LCSHE

I. CONTEXTO ESTRATÉGICO

A. Contexto nacional

1. El Gobierno de Perú está firmemente decidido a abordar el principal desafío del país: lograr un crecimiento más inclusivo y reducir las diferencias sociales. Luego de un período de estancamiento que duró cerca de 25 años, durante el último decenio Perú se convirtió en una de las economías de más rápido crecimiento de América Latina y logró capear con éxito la crisis reciente. Entre 2000 y 2011, el crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) fue sólido, con un promedio de 5,7%. El crecimiento económico fue particularmente marcado entre 2004 y 2011, cuando casi el 31% de la población consiguió salir de la pobreza. Otros indicadores sociales mejoraron significativamente, como la malnutrición crónica, que cayó del 28,5% en 2007 al 23,2% en 20101.

2. Durante la crisis económica mundial de 2008 y 2009, el Gobierno pudo aplicar con éxito una serie de medidas monetarias y fiscales que contribuyeron a generar las condiciones propicias para una rápida recuperación. Las políticas fiscales y monetarias anticíclicas permitieron mitigar los efectos de la crisis mundial y dar paso rápidamente a la recuperación económica. En 2009 se puso en marcha un plan de reactivación por un monto equivalente al 3,4% del PBI que logró que el crecimiento se mantuviera positivo. En lo que respecta al ámbito monetario, el Banco Central redujo significativamente la tasa de política monetaria y proporcionó liquidez adicional mediante una serie de herramientas por un valor equivalente al 9% del PBI. El crecimiento se recuperó con rapidez: alcanzó el 8,8% en 2010 y el 6,9% en 2011, a pesar de que continuaba la desaceleración mundial.

3. Mejorar la base de capital humano de Perú es esencial para alcanzar un crecimiento económico sostenido, lograr una reducción de la pobreza más equitativa y mayor bienestar social y humano. Un estudio realizado recientemente por el Banco2 muestra que el factor limitante para la inserción en el mercado laboral de Perú, en particular entre los trabajadores de familias de ingresos bajos, es la carencia de un conjunto básico de habilidades. Es fundamental garantizar que los niños de familias de ingreso bajo y de otros sectores vulnerables accedan a una educación básica de buena calidad para dar lugar a la adquisición de habilidades y el despliegue de la productividad. Resulta también pertinente para Perú el considerable cúmulo de investigaciones internacionales que reafirma la importancia de la educación para lograr un bienestar social y humano más amplio. Cuando el acceso a una educación de calidad es más equitativo, mejora la salud de mujeres y niños, se incrementa la movilidad social, se reduce la desigualdad de ingresos y oportunidades y se fomenta una participación democrática mejor fundamentada. El acceso a una educación de calidad permite que los ciudadanos desarrollen plenamente su potencial humano, lo que incrementa la eficiencia económica, la equidad económica y social y el bienestar personal3.1 Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), Encuesta demográfica y de salud familiar ENDES, 2005, 2007-2010.2 Véase Banco Mundial (2011), Strengthening Skills and Employability in Peru (Fortalecer las capacidades y la posibilidad de empleo en Perú). Informe Nº 61699- PE. Washington, DC: Banco Mundial.3 Sen, Amartya (1993). “Capability and Well-Being” (Capacidad y bienestar), en Nussbaum, M. y Sen, A. The Quality of Life (La calidad de vida) Oxford.Sen Amartya. (1999),“Development as freedom” (El desarrollo como libertad). Nueva York: Oxford University Press.Acemoglu, Daron. (1996), “A Microfoundation for Social Increasing Returns in Human Capital Accumulation” (Microfundamentos para un rendimiento social creciente en la acumulación de capital humano). Quarterly Journal of Economics.Acemoglu, Daron y J. Angrist, 2000, “How Large Are Human Capital Externalities? Evidence from Compulsory Schooling Laws” (¿Cuán importantes son las externalidades del capital humano? Pruebas recogidas a partir de las leyes de escolaridad obligatoria), en B. Bernanke y K. Rogoff, comps., NBER macroeconomics annual 2000 (Anuario macroeconómico de la Oficina Nacional de Investigaciones Económicas [NBER]) 9-59, Cambridge, MA: MIT Press.Rodrik, Dani. (2001). Development strategies for the next century (Estrategias de desarrollo para el próximo siglo). Harvard University.

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B. Contexto sectorial e institucional

4. El relativo éxito de Perú en la ampliación de la cobertura del sistema educativo no ha ido acompañado de logros equivalentes en lo que respecta a la calidad de la educación básica. En Perú, el sistema de educación básica abarca el nivel inicial (niños de 3 a 5 años), la escuela primaria (de 6 a 11 años) y la secundaria (de 12 a 17 años). La cobertura de la educación primaria es casi universal en Perú: la tasa neta de matrícula es del 94%. Asimismo, el acceso a la educación inicial (niños de 3 a 5 años) se ha triplicado en los últimos cinco años, hasta alcanzar el 70%, y la tasa neta de matrícula en la secundaria (80%) supera el promedio de la región4. Sin embargo, una gran cantidad de los estudiantes que se gradúan carecen del dominio básico de las matemáticas y la lengua. En el examen del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA) de 2009, al que se sometió una muestra nacional de estudiantes de 15 años, si bien se lograron avances significativos respecto de la calificación de 2000, Perú terminó último entre los nueve países de la región de América Latina y el Caribe que participaron, y cerca del último puesto entre los 65 países de todo el mundo incluidos en el programa. Los resultados del aprendizaje en Perú continúan muy por debajo de lo esperable si se tienen en cuenta el ingreso per cápita y la inversión en educación como porcentaje del PBI del país. Los resultados obtenidos por Perú en PISA se repiten en las propias evaluaciones nacionales sobre las habilidades de lectura y matemáticas: en 2011, menos de un cuarto de los alumnos de segundo grado mostraron niveles de lectura adecuados y casi la mitad no pudo resolver operaciones matemáticas básicas. Los peores resultados de los exámenes nacionales fueron los de los niños de comunidades rurales indígenas, y según las evaluaciones más recientes de PISA, Perú es el país donde las características socioeconómicas de los alumnos influyen más significativamente en las diferencias en el aprendizaje, aun cuando asistan a las mismas escuelas5. Como aspecto positivo, cabe señalar que en Perú las diferencias de género tanto en la tasa de finalización de la escuela como en el aprendizaje son insignificantes.

5. Para mejorar los resultados del aprendizaje en las escuelas públicas, el Gobierno ha diseñado y puesto en marcha el Programa Logros de Aprendizaje en la Educación Básica Regular (PELA), con un presupuesto basado en los resultados. El enfoque de la presupuestación basada en los resultados (PBI) fue aplicado por primera vez por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en 2008 para dar prioridad en la asignación de recursos públicos a las actividades y las estrategias sectoriales integrales cuyo impacto en los resultados finales (en este caso, el aprendizaje de los alumnos) estuviera debidamente probado. Con esta metodología, se implementó la primera fase del PELA entre 2009 y 2011, con resultados dispares (véase el anexo 6). El 6 de junio de 2012, el MEF aprobó una nueva versión del programa para el período 2013-16, diseñada a partir de las enseñanzas recogidas durante la primera fase de implementación6. El presupuesto total estimado que se asigna al PELA en la Ley de Presupuesto de 2013 (Nº 29951), aprobada el 30 de noviembre de 2012, es de 10 200 millones de soles (cerca de US$3 900 millones), lo que representa el 89% del presupuesto total para educación básica.

6. En el marco del PELA rediseñado, se establecerá un sólido sistema nacional de evaluación con el que se respaldará un programa de reforma guiado por ciertos parámetros Hanushek E. y L. Wößmann, 2007, “The Role of School Improvement in Economic Development” (La función de la mejora de la escuela en el desarrollo económico) Documento de trabajo de la NBER 12832, Cambridge, MA: Oficina Nacional de Investigaciones Económicas. 4 MINEDU. Escale 2011. www.escale.minedu.gob.pe5 En Perú, el 27% de la dispersión de los puntajes en la prueba de comprensión se explica por factores socioeconómicos, mientras que en Chile esa proporción es del 18,7% , en México, del 14,5% y en Brasil, del 13%. 6 Carta oficial Nº 131-2012-MEF/DGPP.

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y se contribuirá a mejorar los resultados del aprendizaje. Las evaluaciones nacionales son una herramienta importante para mejorar dichos resultados. Pueden propiciar un mejor desempeño de las escuelas y del sistema escolar a través de dos vías distintas. En primer lugar, el contar con datos confiables sobre progresos en el aprendizaje de los alumnos ayuda a los funcionarios encargados de formular políticas y a los profesionales de la educación a rastrear el impacto de las políticas y los programas del área, con lo que se intensifica el control de calidad y se mejora el diagnóstico pedagógico, la evaluación de las deficiencias y la asignación de recursos. En segundo lugar, los maestros, los directores y los padres pueden utilizar la información sobre los resultados de sus escuelas para diseñar estrategias de mejora y analizar los avances en el aprendizaje. Pero a diferencia de la mayoría de los países de ingreso mediano de América Latina, Perú aún no ha establecido un sistema nacional de evaluación de estudiantes que abarque la totalidad de las áreas temáticas y los grados clave7. El programa de evaluación vigente en Perú (que consiste en una prueba que se toma solo a los alumnos de segundo grado y en la participación en el PISA cada tres años) no alcanza para proporcionar la información periódica que necesita el MINEDU sobre los avances en el aprendizaje al término de la educación inicial y durante toda la enseñanza primaria y secundaria. Como aspecto positivo se puede señalar que las pruebas censales que se han tomado a alumnos de segundo grado durante los últimos seis años se ajustan a los estándares internacionales de calidad8. Además, sus resultados se han analizado exhaustivamente (desglosados por género, ubicación geográfica y localización en zonas rurales o urbanas)9 y se les ha dado amplia difusión. Los directores de las escuelas, los maestros, los padres y las autoridades locales reciben información sobre los resultados del aprendizaje de los alumnos a través de informes elaborados específicamente10 para ellos, que les permiten tomar decisiones más eficaces y rendir cuentas. Todo esto se corresponde con las prácticas óptimas internacionales referidas al uso de sistemas nacionales de evaluación de alumnos para respaldar la mejora de las escuelas. En el 2010, más del 86% de los establecimientos escolares declararon haber recibido el paquete completo de informes (para los padres, los maestros y los directores) correspondiente a las pruebas tomadas el año anterior11.

7. En el PELA, se ampliarán los beneficios de la evaluación censal de estudiantes (ECE) que se toma todos los años en el segundo grado. En primer lugar, la ECE ha brindado a las escuelas valiosa información comparativa sobre su desempeño, que estas han incorporado en sus planes de mejora. En segundo lugar, ha posibilitado que el MINEDU analizara por primera vez las diferencias en el aprendizaje entre los distritos rurales y urbanos de cada provincia y región. En tercer lugar, los esfuerzos del Gobierno por dar a conocer los resultados de los alumnos y las escuelas a los padres han propiciado una rendición de cuentas perceptiblemente más sólida en los establecimientos escolares y en todo el sistema educativo. En cuarto lugar, las pruebas para el

7 Los grados clave son los que marcan el final de un ciclo. En Perú, la educación básica se divide en siete ciclos: los ciclos 1 y 2 de educación inicial corresponden a niños de 0 a 2 años y de 3 a 5 años, respectivamente; los ciclos 3, 4 y 5 de la primaria corresponden al primero y segundo grados, tercero y cuarto grados, y quinto y sexto grados, respectivamente, mientras que los ciclos 6 y 7 de la secundaria corresponden al séptimo y octavo grados, y al noveno, décimo y undécimo grados, respectivamente. En consecuencia, los grados clave son el segundo (niños de cinco años), el cuarto, el sexto, el octavo y el undécimo. 8 Los parámetros de fiabilidad técnica divulgados por el Gobierno se corresponden con los internacionales, establecidos en las normas para la construcción de pruebas educativas y psicológicas, publicadas por la Asociación Estadounidense de Investigación Educativa (AERA), la Asociación Estadounidense de Psicología (APA) y el Consejo Nacional de Medición en Educación (NCME) (1999). 9 En consecuencia, se considera que el país cumple con la meta del indicador básico del sistema de evaluación de alumnos de escuela primaria con un puntaje de 4. 10 En 2008 se comenzó a entregar a las escuelas informes con los resultados de las Evaluaciones Censales de Estudiantes tomadas el año anterior . Desde entonces, se han entregado todos los años, con mejoras graduales en el diseño, el contenido y la puntualidad. El MINEDU elabora informes distintos para cada una de las partes interesadas (directores de escuela, maestros, padres, funcionarios locales y autoridades regionales del área de educación), con comparaciones pertinentes. 11 INEI (2010). Encuesta Nacional de Educación. Lima: 2010.

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segundo grado fueron diseñadas en consonancia con el contenido del programa escolar. Este proceso mostraba la necesidad de utilizar estándares de aprendizaje mensurables y claros, y la experiencia ganada con las evaluaciones ha servido para elaborar dichos estándares (tarea que aún no ha concluido). Por último, los resultados del aprendizaje han mostrado mejoras desde que comenzaron a tomarse estas evaluaciones: entre 2007 y 2011, la proporción de alumnos de segundo grado que alcanzaron el nivel 212 en la evaluación nacional de lectura comprensiva aumentó del 17% al 30,5%, mientras que en matemáticas, pasó del 9,4% al 13,2%. Sin embargo, hoy en día es necesario contar con información sobre el resto de los grados a fin de analizar los problemas, diseñar programas de capacitación para maestros, “anclar” los sistemas de evaluación del desempeño y brindar a las escuelas información más exhaustiva, que les servirá para elaborar sus planes de desarrollo escolar.

8. Asimismo, el Gobierno de Perú procurará mejorar la calidad de los maestros. En Perú, los docentes provienen del tercio más bajo de los estudiantes de educación superior, y varias pruebas tomadas a los maestros durante el último decenio han revelado niveles de desempeño preocupantes. En un programa piloto de observación de clases en las regiones de San Martín y Callao, también se dejó documentado que el uso del tiempo de clase era el menos eficiente de los siete países latinoamericanos en los que se realizaron investigaciones hasta la fecha. Asimismo, en ese programa se constató que la preparación de las clases era inadecuada y que predominaban los métodos pedagógicos sumamente tradicionales, como el de copiar de la pizarra13. Las investigaciones internacionales ofrecen evidencia de que la eficacia de los maestros en la clase es un factor determinante del progreso en el aprendizaje de los alumnos. El MINEDU ha incorporado un sistema innovador para recopilar datos sobre observaciones periódicas de clases, realizadas en una muestra representativa de escuelas del país. Esta herramienta puede resultar valiosa para determinar si las nuevas políticas e iniciativas (como el apoyo a las escuelas rurales multigrado y a las escuelas urbanas en situación de riesgo) se traducen efectivamente en prácticas pedagógicas más adecuadas dentro de las aulas. No obstante, el MINEDU reconoce que mejorar significativamente la calidad de los maestros requerirá un proceso de largo plazo que dependerá de que se apliquen parámetros más estrictos, se ofrezcan mejores salarios y una carrera profesional más atractiva, se mejore la calidad de la formación de los futuros maestros y se brinde capacitación más eficaz a los docentes en ejercicio. Todos estos elementos deben abordarse de manera integrada. Para tal fin, el Gobierno del Perú aprobó recientemente la Ley de Reforma Magisterial (Nº29944) para establecer una carrera basada en el desempeño de los maestros, que permitirá elevar los parámetros para el ingreso en la profesión, regulará los ascensos a lo largo de trayectorias profesionales mejor remuneradas y basadas en la idoneidad, e implementará la evaluación periódica del desempeño de los maestros.

9. El tercer eje de la estrategia del Gobierno es lograr mayor eficacia en la dirección de las escuelas. Las investigaciones internacionales sugieren que los directores que combinan aptitudes gerenciales y capacidad para el liderazgo pedagógico son clave para mejorar la administración de las escuelas y los resultados de los alumnos14. Ni siquiera los maestros bien preparados pueden ser 12 El nivel 2 (suficiente) en las pruebas nacionales indica que el alumno se desempeña en el nivel esperado para el grado al que asiste. Un desempeño por debajo del nivel 2 indica que el alumno ha quedado rezagado. 13 Banco Mundial (de próxima aparición, 2012). Inside the classroom in Peru: Evidence from Stallings Method Classroom Observations in two Regions (Dentro del aula en Perú: Pruebas extraídas a partir de la observación de clases con el método Stallings en dos regiones). Washington, DC: Banco Mundial. 14 Robinson, Viviane M. J. (2007). School Leadership and Student Outcomes: Identifying What Works and Why (Dirección de las escuelas y resultados de los estudiantes: Identificación de qué medidas dan resultado y por qué). Serie 41 de monografías del Consejo Australiano de Líderes Educativos. Winmalee, NSW: Australian Council for Educational Leaders Inc.

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productivos en un entorno escolar disfuncional, esto es, un ambiente en el que no tienen objetivos ni expectativas claros respecto de su trabajo, donde el apoyo o los comentarios formativos son limitados y las oportunidades para colaborar e intercambiar prácticas recomendadas con sus colegas son escasas. En Perú, la ley establece que los directores de escuela deben ser nombrados por un período de tres años, al cabo del cual deben someterse a una evaluación para que se los confirme en el cargo. No obstante, no se toman estas evaluaciones desde 2006 y, por lo tanto, en la actualidad cerca del 75% de las escuelas están a cargo de directores interinos. El MINEDU está elaborando un proceso de selección transparente y basado en la idoneidad, al que seguirá un programa amplio de capacitación en administración y liderazgo pedagógico para los candidatos seleccionados. Poner en marcha este programa y lidiar con una cantidad acumulada de cerca de 40 000 directores y subdirectores no confirmados constituye un desafío institucional de gran envergadura, para el cual el MINEDU ha solicitado el apoyo del Banco.

C. Objetivos de nivel superior a los que contribuye el proyecto

10. El objetivo de nivel superior de este proyecto es mejorar los resultados del aprendizaje de los alumnos en la educación básica y contribuir a reducir las diferencias observadas entre las diversas regiones y niveles de ingreso. El eje principal del proyecto, que se centra en ampliar y profundizar la evaluación de los estudiantes de Perú, se corresponde plenamente con este objetivo, ya que se ha demostrado que tanto la elaboración de informes sobre programas de evaluación de gran escala como su difusión y el uso de su contenido contribuyen a motivar: a) a los estudiantes, a trabajar más y con más eficiencia; b) a los padres, a participar más en la educación de sus hijos, incrementando de este modo la demanda en favor de la calidad; c) a los maestros, a diagnosticar y satisfacer más adecuadamente las necesidades de sus alumnos procurando una mayor convergencia con las normas y las prácticas pedagógicas más acertadas; d) a los administradores de escuelas a mejorar sus políticas y la asignación de recursos, y e) a los funcionarios del área a controlar el desempeño del sistema educativo y dirigir con mayor precisión los recursos a las escuelas que los necesitan15. Al contar con un conjunto más amplio de resultados sobre el aprendizaje de los alumnos, el Gobierno podrá dirigir más eficazmente los programas de apoyo (tutorías de maestros, comedores escolares, libros y materiales, etc.) a quienes los necesitan y evaluar con mayor rigor el impacto de las nuevas iniciativas para promover la equidad16.

11. Asimismo, las reformas que buscan una mejora significativa en la calidad de los maestros y los directores de escuela están inspiradas en las pruebas recogidas en el plano internacional respecto de los enfoques de prácticas óptimas, y se corresponden con ellas. Los estándares de desempeño y la evaluación objetiva de las prácticas pedagógicas y de los directores de escuela proporcionarán las herramientas necesarias para aplicar medidas directas que mejorarán la calidad del personal de las escuelas desfavorecidas. Se espera asimismo que mejore el desempeño de los directores gracias a la capacitación en administración escolar que se incluirá en el proceso de selección de dichos funcionarios.

12. El proyecto propuesto se corresponde plenamente con la estrategia del Grupo del Banco Mundial de alianza con Perú (EAP) para el período comprendido entre 2012 y 2016 (Informe Nº 66187-PE), analizada por el Directorio Ejecutivo el 13 de marzo de 2012. La EAP se centra 15 Nasser 2007; Vegas y Petrow 2007; Stecher 2002; Elliot y Branden. 1997, y Nagy 2000.16 Taylor, E.S. y Tyler, J.H (2011). The effect of evaluation on performance: Evidence from Longitudinal Student Achievement Data of Mid-Career Teachers (El efecto de la evaluación sobre el desempeño: Conclusiones extraídas de datos longitudinales sobre logros de los alumnos de maestros en mitad de su carrera). Documento de trabajo de la NBER, 16877, marzo de 2011.

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en brindar respaldo al Gobierno para mejorar la equidad a través de servicios sociales, obras de infraestructura y competitividad, a la vez que se preserva la estabilidad macroeconómica. La operación propuesta contribuye al primer objetivo estratégico de la EAP —ampliar el acceso de los pobres a los servicios y mejorar su calidad— y, más específicamente, al área de resultados 1.3, en la que se postula propiciar un sistema educativo eficaz y orientado a los resultados. En particular, el proyecto permitirá analizar los resultados del aprendizaje de los estudiantes, evaluar la calidad de las prácticas de los docentes en las aulas y respaldar la selección de directores basada en la idoneidad, generando datos sobre resultados como base para tomar decisiones bien fundadas y eficaces.

13. En el proyecto propuesto se sacará provecho de los conocimientos especializados de los que dispone el Banco en el área de apoyo a la implementación de evaluaciones educativas de calidad y en la evaluación de prácticas pedagógicas, así como de su experiencia anterior en la ejecución de proyectos educativos en Perú. Como ejemplos del trabajo y la relación establecida a través de las continuas operaciones de asistencia técnica realizadas en Perú durante los últimos años, cabe citar el respaldo al MINEDU y al Consejo Nacional de Educación para la difusión de los resultados de sus pruebas a estudiantes17; videoconferencias, viajes de estudio y talleres con expertos internacionales para aprender de otras experiencias pertinentes de la región18, y recientemente una nueva operación para mejorar los sistemas de acreditación y aseguramiento de la calidad en la educación superior19. Esto ubica al Banco en una posición única para continuar asociándose con el MINEDU con el objetivo de mejorar los sistemas nacionales de evaluación de la calidad de la educación. Asimismo, el Banco ha acumulado considerable experiencia internacional en la mejora del diseño y la aplicación de sistemas nacionales de evaluación a través del financiamiento de iniciativas similares en Europa y Asia Central (Azerbaiyán, Georgia, Letonia y Uzbekistán) y América Latina (Chile y Uruguay).

II. OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL PROYECTO

A. Objetivo de desarrollo del proyecto (ODP)

14. El objetivo del proyecto es mejorar la capacidad del MINEDU para evaluar el aprendizaje de los alumnos, las prácticas pedagógicas y la dirección de las escuelas en la educación básica.

Beneficiarios del proyecto

15. El proyecto beneficiará a los 5,7 millones de estudiantes del sistema de la escuela pública. Los maestros que aspiren a ocupar cargos directivos en las escuelas también se verán favorecidos con la oportunidad de participar en un proceso de selección transparente. Los directores actuales también sacarán provecho, pues a través de este sistema obtendrán nombramientos formales (cerca del 75% de ellos no fue designado formalmente). Los administradores de las escuelas, el personal de los establecimientos y las comunidades se beneficiarán con un sistema más amplio de evaluación de los alumnos que generará información anual sobre los resultados del aprendizaje en todos los ciclos escolares. Los padres que reciban los resultados del aprendizaje de sus hijos a través de informes específicamente elaborados para ellos también obtendrán beneficios, pues contarán con información para analizar el avance de sus hijos a lo largo del tiempo.

17 Véase, por ejemplo, el video titulado “Y tú, ¿sabes cómo aprenden nuestros niños?” en http://www.youtube.com/user/WorldBank/videos18 Véase el párrafo 27.19 Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Superior en Perú, aprobado por el Directorio el 4 de diciembre de 2012.

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Indicadores de resultados del ODP

16. Para constatar si se ha logrado el ODP, se utilizarán los siguientes indicadores de resultados:

a) Número de nuevos grados de los niveles primario y secundario en los que se llevan a cabo evaluaciones nacionales sólidas referidas al menos a dos áreas temáticas20.

b) Se presentan informes en el nivel nacional, regional y de las escuelas con los resultados anuales de las evaluaciones nacionales de alumnos de la escuela primaria y secundaria.

c) Se presentan informes en el nivel nacional con los resultados anuales de los estudios nacionales sobre prácticas pedagógicas en la escuela primaria y secundaria.

d) Número de cargos directivos de las escuelas que se ocupan aplicando el sistema de evaluación de directores.

III. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO

A. Componentes del proyecto

17. El proyecto constará de tres componentes, todos dirigidos a apoyar la implementación de las actividades seleccionadas del programa del Gobierno para evaluar el aprendizaje de los estudiantes, las prácticas pedagógicas y la dirección de las escuelas en la educación básica a lo largo de un período de cuatro años, como se describe más adelante. En el gráfico 5 del anexo 6 se resumen las actividades contempladas en el proyecto propuesto que se enmarcan en cada componente del PELA.

18. Componente 1. Evaluación del aprendizaje de los alumnos (US$20,245 millones). Apoyo a la implementación de las actividades presupuestarias admisibles con las que se respalda el programa, tales como: a) la ampliación de las evaluaciones que actualmente se toman a los alumnos de segundo grado, de modo de abarcar otros grados y áreas temáticas en las escuelas primarias y secundarias; b) la introducción de metodologías validadas internacionalmente para medir el desarrollo infantil y la calidad de los servicios de la educación inicial, y c) el apoyo al prestatario para que continúe participando en las evaluaciones internacionales administradas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), a fin de comparar las tendencias de los resultados nacionales con los valores de referencia internacionales.

19. Componente 2. Evaluación de las prácticas pedagógicas y la dirección de las escuelas (US$4,249 millones). Apoyo a la implementación de las actividades presupuestarias admisibles con las que se respalda el programa, entre las que figuran las dirigidas a fortalecer la capacidad del MINEDU para efectuar el seguimiento y la evaluación de la calidad de las prácticas pedagógicas en las aulas, e implementar un sistema basado en la idoneidad para la selección y la capacitación de candidatos a ocupar cargos directivos en las escuelas.

20. Componente 3. Fortalecimiento de la capacidad de ejecución del MINEDU (US$506 000). Apoyo a la implementación de las actividades presupuestarias admisibles con las que se respalda el programa, entre las que figuran las destinadas a fortalecer la capacidad del 20 La solidez de las evaluaciones se refiere a que las pruebas miden habilidades básicas del programa correspondientes al grado y la materia que se está evaluando, con la coherencia suficiente para generar los mismos resultados en pruebas repetidas.

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MINEDU para mejorar su gestión de la educación y supervisar las actividades del programa, así como su capacidad operativa y fiduciaria para ponerlo en marcha, lo que incluye realizar exámenes independientes de los aspectos técnicos, financieros y de adquisiciones.

B. Financiamiento del proyecto

Instrumento de financiamiento

21. El instrumento de financiamiento de este proyecto es un préstamo para una inversión específica, que se desembolsará entre los años fiscales 2015 a 201821. El proyecto seguirá un enfoque sectorial (SWAp, por su acrónimo en inglés: Sector Wide Approach) para cofinanciar con hasta US$25 millones las actividades presupuestarias admisibles que se han seleccionado22 en el marco del programa gubernamental de evaluación del aprendizaje de los estudiantes, las prácticas pedagógicas y la dirección de las escuelas. Para ejecutar las actividades acordadas, en el proyecto se aplicará un enfoque de financiamiento basado en los resultados. En consecuencia, se espera que el MINEDU alcance una serie ya acordada de IVD, que pondrán en marcha el suministro de fondos (véanse más detalles en el anexo 3).

Financiamiento y costos del proyecto

22. El costo total del proyecto se estima en US$183 millones, de los cuales el Banco financiará US$25 millones. El Cuadro 1 muestra el financiamiento estimado del Banco, desglosado por componentes. Las cifras son indicativas y se basan en la importancia de cada componente en relación con el monto total del proyecto, de US$183 millones. Dentro de este total, los costos básicos que reúnen las condiciones para recibir financiamiento del Banco (con exclusión de los fondos para contingencias y las comisiones iniciales) suman US$76 millones, pero el Banco costeará hasta un monto máximo de US$25 millones. La organización de las ECE (que, según se prevé, costará cerca de US$92 millones) se financiará por entero con recursos del Gobierno, y no se incluye en los gastos sobre los que se informa al Banco correspondientes a las actividades presupuestarias admisibles. Los desembolsos se efectuarán cuando se presente la ejecución presupuestaria real de las actividades admisibles y cuando haya pruebas de que se han alcanzado los IVD. En consecuencia, es posible que al término de la ejecución del proyecto, la conformación del financiamiento del Banco, desglosada por componentes, difiera de la indicada en el cuadro que aquí se incluye.

23. Para ejecutar las actividades acordadas, en el proyecto se aplicará un enfoque de financiamiento basado en los resultados. En consecuencia, se espera que el MINEDU alcance una serie de IVD específicos, que pondrán en marcha el suministro de fondos. Los IVD son ocho, de los cuales cuatro se aplicarán gradualmente, lo que significa que los desembolsos que correspondan a esos indicadores se efectuarán según la proporción de la meta final que se alcance cada año23. Para el resto de los IVD, el monto será el mismo todos los años. Los IVD se han dispuesto en una secuencia que acompañará el cronograma de ejecución, de modo tal que cada 21 Si bien se espera que el proyecto entre en vigor en 2013, no se prevé efectuar desembolsos antes de septiembre de 2014 (año fiscal 2015 para el Banco), puesto que los IVD correspondientes al primer desembolso se medirán recién en julio de 2014. Según las previsiones, el último desembolso no se producirá hasta septiembre de 2017 (año fiscal 2018 para el Banco).22 La estructura presupuestaria establecida por el MEF (Resolución Directoral Nº 004-2012-EF/50.01, Lima, 22 de febrero de 2012) consiste en programas presupuestarios basados en los resultados (en este caso, el PELA), divididos en subprogramas denominados “productos” (el PELA tiene cuatro productos, véase el anexo 6), cada uno de los cuales está conformado por actividades presupuestarias, a las que se asigna un código de partida presupuestaria. 23 Por ejemplo, para el indicador 4 del ODP, la meta es de 25 000. Por lo tanto, por cada 1000 que se logren, el proyecto desembolsará US$125 000, de modo que el total sume US$3 125 000.

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indicador active el desembolso en los años en los que debe cumplir una meta. Los montos que se suministrarán por cada IVD se basan en la proporción de los costos del proyecto asignada a cada componente (Cuadro 1): los cinco indicadores vinculados con el componente 1 suman el 82% del financiamiento total del BIRF (16,4% cada uno), mientras que los tres indicadores asociados con el componente 2 representan el 18% del total de los recursos que aportará dicha entidad (6% cada uno) (véase el ).

Cuadro 1. Financiamiento y costos del proyecto

Componentes del proyecto Costo del proyecto

Gastos admisibles1

Financ. del BIRF Porcentaje del

financiamiento2

1. Evaluación del aprendizaje de los alumnos 136 336 674 44 130 750 20 244 814 15%

2. Evaluación de las prácticas pedagógicas y la dirección de las escuelas 28 612 951 28 612 951 4 248 775 15%

3. Fortalecimiento de la capacidad de ejecución del MINEDU 3 410 375 3 410 375 506 411 15%

Total de costos básicos del proyecto 168 360 000 76 154 076 25 000 000 15%Reserva para contingencias físicas3 9 150 000Reserva para contingencias relativas a los

precios3 5 490 000

Costos totales del proyecto4 183 000 000 25 000 000 14%1 Incluye todos los gastos que el MEF ha considerado no permanentes entre las actividades presupuestarias seleccionadas, según el informe técnico presentado mediante Carta Oficial Nº 481-2102-EF/52.04 (E-154742-2012) del 19 de noviembre de 2012.2 El porcentaje de financiamiento consignado en este cuadro se basa en la relación entre el financiamiento estimado del BIRF y el costo total estimado del proyecto para cada componente. 3 Las estimaciones se calcularon de la siguiente manera: 5% para la reserva para contingencias físicas y 3% para contingencias relativas a los precios. 4 Los costos totales del proyecto se calcularon sobre la base de los montos previstos para los presupuestos en el período 2013-16, de los cuales US$25 millones serán financiados por el Banco. Los montos de los presupuestos de cada año se calculan sobre la base del proyecto de ley de presupuesto para 2013 y las previsiones para 2014-16, en las que se incorpora un índice de inflación de 2,5% anual. Tipo de cambio US$1 = 2,60 (correspondiente a noviembre de 2012, evaluación inicial del proyecto; fuente:Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria: Tipo de cambio oficial).

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Cuadro 2. Indicadores vinculados a los desembolsos (IVD)24

Desembolso 1 2 3 4

TotalFecha del desembolso Sept. 14 Sept. 15 Sept. 16 Sept. 17Fecha del informe Jul. 14 Jul. 15 Jul. 16 Jul. 17

Fin del período Dic. 13 Dic. 14 Dic. 15 Dic. 16Total (millones de US$) 8,95 4,13 6,48 5,45 25,00

Nº de IVD

IndicadorMeta acumulada para el fin del proyecto* Nº de IVD: 7 Nº de IVD: 6 Nº de IVD: 7 Nº de IVD: 6

1

Indicador 1 del ODP: Número de nuevos grados de los niveles primario y secundario en los que se toman evaluaciones nacionales sólidas referidas al menos a dos áreas temáticas**.

Meta: 5Valor de referencia: 1

US$2 050 000 US$1 025 000 US$1 025 000 US$4 100 000

Proyecto: 4 2 1 1 16,4%

2

Indicador 2 del ODP: Se presentan informes en el nivel nacional, regional y de las escuelas con los resultados anuales de las evaluaciones nacionales de alumnos de la escuela primaria y secundaria*.

Meta: SíValor de referencia: Sí

US$1 025 000 US$1 025 000 US$1 025 000 US$1 025 000 US$4 100 000

Proyecto: Sí, todos los años para los grados evaluados el año anterior.

Sí Sí Sí Sí 16,4%

3

Indicador 3 del ODP: Se presentan informes en el nivel nacional con los resultados anuales de los estudios nacionales sobre prácticas pedagógicas en las aulas de la escuela primaria y secundaria*.

Meta: SíValor de referencia: No

US$375 000 US$375 000 US$375 000 US$375 000 US$1 500 000

Proyecto: Sí, todos los años. 1 1 1 1 6,0%

4

Indicador 4 del ODP: Número de cargos directivos de las escuelas que se ocupan aplicando el sistema de evaluación de directores**.

Meta: 25.000Valor de referencia: 0

US$300 000 US$600 000 US$600 000 US$1 500 000

Proyecto: 25 000 5000 10 000 10 000 6,0%

5

Indicador 1 del resultado intermedio: Las evaluaciones anuales de los grados seleccionados de la escuela primaria y secundaria se validan en un estudio piloto.

Meta: SíValor de referencia: Sí

US$1 025 000 US$1 025 000 US$1 025 000 US$1 025 000 US$4 100 000

Proyecto: Sí, todos los años. Sí Sí Sí Sí 16,4%

6

Indicador 2 del resultado intermedio: Número de encuestas realizadas para evaluar el desarrollo de los niños y la calidad de los servicios de la educación inicial pública**.


US$2 050 000 US$2 050 000 US$4 100 000

Proyecto: 2 16,4%

7

Indicador 3 del resultado intermedio: Participación del prestatario (a través del MINEDU) en evaluaciones internacionales de los resultados del aprendizaje.


US$2 050 000 US$2 050 000 US$4 100 000

Proyecto: 2

Tercer Estudio

Regional Comparativo y Explicativo

(TERCE)

PISA 16,4%

8

Indicador 4 del resultado intermedio: Número de estudios nacionales realizados para supervisar las prácticas pedagógicas en el nivel primario o secundario, según corresponda**.


US$375 000 US$375 000 US$375 000 US$375 000 US$1 500 000

Proyecto: 4 1 1 1 1 6,0%*Metas no acumulativas. ** Indicador graduado. Nota: La meta incluye el valor de referencia cuando este es mayor a 0. El término “proyecto” se refiere a la meta correspondiente a los años primero a cuarto de ejecución del proyecto, sin contar el valor de referencia.

C. Enseñanzas aprendidas y reflejadas en el diseño del proyecto

24. El proyecto propuesto se ha diseñado teniendo en cuenta las enseñanzas recogidas en otras operaciones financiadas anteriormente por el Banco en Perú, proyectos educativos implementados

24 Véase el anexo 1 para obtener más detalles sobre los indicadores, las metas y los mecanismos de verificación.

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en otros sitios en los que se abordaron cuestiones similares25 e investigaciones internacionales. A continuación se detallan las enseñanzas extraídas de operaciones anteriores en Perú e incluidas en el diseño del proyecto:

25. Seleccionar actividades de proyecto que sean centrales en la estrategia del Gobierno y estén avaladas por pruebas recogidas en el ámbito internacional. La estrategia sectorial del MINEDU es amplia y ambiciosa, pero el apoyo del Banco se centrará en un número relativamente pequeño de actividades que permitirán alcanzar el principal objetivo del PELA (esto es, mejorar los resultados del aprendizaje en las escuelas públicas) y que están avaladas por pruebas obtenidas en todo el mundo. Las medidas específicas del proyecto, así como el programa en general, están mencionadas en la estrategia sectorial que aplica actualmente el Gobierno para mejorar el aprendizaje (véase el anexo 6). Todas las medidas propuestas cuentan con el respaldo institucional de todo el Gobierno y se apoyan en un marco presupuestario que vincula su financiamiento con los resultados previstos para la mejora del aprendizaje. Esta modalidad de conectar las actividades del proyecto con una estrategia sectorial más amplia se aplicó también en el enfoque sectorial sobre nutrición (P117310, préstamo Nº 7961-PE).

26. Poner énfasis en el fortalecimiento de la capacidad institucional. El Proyecto de Educación Rural (P055232, préstamo Nº 7176-PE) mostró que, para que la ejecución sea exitosa, es imprescindible fortalecer la capacidad operativa del MINEDU para llevar adelante las actividades del proyecto. En esa iniciativa, el ritmo de los desembolsos se vio alterado por las dificultades del MINEDU para aplicar simultáneamente las normas de adquisiciones del país y del Banco. La evaluación de la capacidad institucional del MINEDU ha desempeñado un papel fundamental en el diseño operativo del proyecto propuesto. En consecuencia, se brindará apoyo técnico que contribuirá a fortalecer la capacidad institucional del ministerio en tres áreas clave: evaluación de los estudiantes, seguimiento de las prácticas pedagógicas y capacidad de liderazgo de los directores de escuela, y seguimiento de los avances de todo el sistema. Las unidades sectoriales responsables se ocuparán de realizar todas las actividades y aplicar las medidas, con apoyo técnico y fiduciario adicional financiado a través del proyecto. En el ámbito fiduciario, los procesos administrativos y de adquisiciones serán manejados por la UEP, que responde directamente al Viceministro de Gestión Pedagógica.

27. Respaldar el desarrollo de capacidades durante la preparación del proyecto. El Banco ha movilizado asistencia técnica no crediticia, fondos fiduciarios y recursos para el intercambio de experiencias sur-sur a fin de promover el desarrollo de capacidades durante toda la etapa de preparación del proyecto. El Banco logró llevar a un grupo de funcionarios del MINEDU (y del MEF) en viajes de estudio que les permitieron conocer de primera mano: i) la experiencia de Chile en la evaluación del desempeño de maestros y las prácticas pedagógicas (Docente Más, Asignación de Excelencia Pedagógica y Marco para la Buena Enseñanza); ii) el sistema mexicano de evaluación nacional del aprendizaje (ENLACE), y iii) a un equipo de expertos brasileños en evaluaciones de estudiantes, que realizaron una visita técnica a Perú. Asimismo, el Banco prestó su apoyo para organizar dos talleres de capacitación, a los que asistieron más de 140 empleados del MINEDU y el MEF y observadores seleccionados, que versaron sobre el método Stallings, la validación y adaptación del instrumento en Perú, la implementación del primer estudio nacional en 400 escuelas, y las enseñanzas extraídas en otros países que han aplicado este instrumento. Estas 25 Liberman, Julia yMarguerite Clarke (2012). Review of World Bank Support for Student Assessment Activities in Client Countries, 1998-2009 (Análisis del apoyo del Banco Mundial a la evaluación de alumnos en los países clientes, 1998-2009). Washington, DC: Banco Mundial.

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experiencias no solo permitieron fortalecer la capacidad del personal clave en áreas técnicas fundamentales del MINEDU, sino que también aportaron conocimientos de avanzada sobre prácticas internacionalmente recomendadas y se apoyaron en una amplia red de funcionarios innovadores de otros países latinoamericanos.

28. Hacer hincapié en el uso de datos para formular políticas y rendir cuentas. Los sistemas de evaluación de alumnos son complejos desde el punto de vista técnico y no siempre están diseñados para producir información oportuna y pertinente para otras partes interesadas ajenas al MINEDU (como las escuelas y los padres). La experiencia de Perú y de varios otros países (como Japón, Reino Unido, Jordania, Polonia, Singapur, Brasil y México) muestra que los resultados del aprendizaje pueden influir en favor de una reforma y, por lo tanto, conducir a la mejora en la calidad de la educación. En Chile, los resultados de las pruebas se emplean también para analizar la relación entre los puntajes obtenidos por los alumnos y las evaluaciones de desempeño de los maestros, tanto para identificar las habilidades clave que vuelven más eficaces a los maestros como para analizar la validez y pertinencia de los instrumentos de evaluación. Uno de los objetivos del proyecto es lograr que en la formulación de políticas educativas se tengan más en cuenta los datos de las evaluaciones. Para esto, se incluyen actividades dirigidas a difundir información y ponerla a disposición no solo de las escuelas, sino también de padres, periodistas, investigadores, administradores del área educativa y público en general. El proyecto también respaldará el diseño de cuestionarios de antecedentes dirigidos a maestros y alumnos que permitirán crear una plataforma más sólida para investigar los factores relacionados con los logros en el aprendizaje y que podrán utilizarse para formular políticas educativas.

29. Generar conciencia pública y confianza. Países tan diversos como Brasil y Singapur han mostrado que las pruebas y los exámenes nacionales del aprendizaje de los estudiantes suelen tener más impacto cuando el público confía en gran medida en la integridad de los instrumentos y del análisis. La evaluación nacional “Prova Brasil” y los puntajes generales del desempeño muestran los avances en el aprendizaje de los alumnos de cada escuela, municipio y estado de Brasil aplicando un mismo sistema de medición. Los resultados se difunden ampliamente y se han convertido en un fuerte estímulo para la innovación y la reforma educativa en el país. Los gobernadores, los alcaldes, los directores de escuela, la comunidad empresarial, los grupos de la sociedad civil y los padres cuentan con una plataforma que les permite comparar lo que hacen los distintos sistemas para mejorar sus escuelas y cuáles logran los mayores avances en el aprendizaje de sus alumnos. De manera similar, en Chile se ha demostrado que si el sistema de evaluación de docentes es considerado técnicamente sólido, confiable y legítimo, es menos probable que encuentre resistencia entre las partes interesadas. En consecuencia, una de las prioridades de este proyecto es respaldar al MINEDU en la implantación de sistemas técnicamente sólidos y de aplicación precisa para medir el avance en el aprendizaje de los alumnos, evaluar el desempeño de los directores de escuela y supervisar las prácticas de los docentes en las aulas. El proyecto incluirá la difusión de los resultados y los datos entre los medios de comunicación, los encargados de formular políticas, los funcionarios del área de educación, las escuelas y los padres para garantizar que la información sobre el desempeño se difunda adecuadamente y contribuya a generar mayor conciencia pública y confianza en los resultados y en su posible uso.

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IV. EJECUCIÓN

A. Mecanismos institucionales y de ejecución

30. El MINEDU ejecutará el proyecto a través de las unidades técnicas y administrativas con las que ya cuenta. Las unidades técnicas de ejecución del MINEDU son las siguientes: Unidad de Medición de la Calidad Educativa (UMC), Dirección General de Desarrollo Docente (DIGEDD), Dirección General de Desarrollo de las Instituciones Educativas (DIGEDIE), Dirección de Educación Inicial (DEI) y Dirección de Investigación y Documentación Educativa (DIDE). La Secretaría de Planificación Estratégica (SPE) proporcionará apoyo general. El Gobierno de Perú verificará en todo momento que estas unidades tengan una estructura y responsabilidades adecuadas y que cuenten con el presupuesto necesario y con personal clave específico cuyas funciones, experiencia, responsabilidades y formación resulten aceptables para el Banco, según se indica en el manual de operaciones. El Gobierno de Perú designará a una unidad dentro del MINEDU (la UMC) que se ocupará de la gestión técnica y la coordinación de las actividades implementadas en el marco del proyecto, y mantendrá un equipo de coordinación técnica dentro de dicha unidad hasta que finalice la ejecución de la iniciativa.

31. La UEP que ya integra el MINEDU26 tendrá a su cargo la gestión fiduciaria del proyecto, a través de un equipo específico de coordinación administrativa del SWAp-Educación. A tal efecto, el Gobierno de Perú designará y mantendrá hasta que finalice la ejecución del proyecto un equipo específico de coordinación administrativa del SWAp-Educación dentro de la UEP, que será responsable de la coordinación administrativa, la supervisión, el seguimiento, la evaluación y la gestión fiduciaria del proyecto. Dicho equipo deberá contar con el personal fiduciario correspondiente a más tardar 90 días después de la fecha de entrada en vigor. Se ocupará también de preparar el examen de las adquisiciones de la operación y de disponer lo necesario para someter los estados financieros a un análisis independiente, tal como se define en el manual de operaciones. El proyecto respaldará estos esfuerzos a través del componente 3.

32. Manual de operaciones. En el manual se incluyen directrices detalladas para la ejecución de los componentes del proyecto, el seguimiento y la evaluación, las adquisiciones, la gestión financiera y las salvaguardas. Se ha elaborado un manual que resulta satisfactorio para el Banco y que ya se ha presentado ante la institución. El prestatario deberá adoptarlo como condición para que el proyecto entre en vigor.

B. Seguimiento y evaluación de los resultados

33. El MINEDU tendrá la responsabilidad primaria de controlar los avances relacionados con los efectos directos y los resultados del proyecto. La UMC coordinará los aportes recogidos por las diferentes unidades del MINEDU. La UEP preparará informes sobre los progresos logrados en los distintos componentes del proyecto y el avance en pos de los objetivos establecidos en el marco de resultados. Estos informes se deberán presentar ante el Banco dos veces al año y abarcarán un semestre del año civil; además, se deberán enviar al Banco a más tardar 60 días después de terminado el período al que se refiere cada informe. Asimismo, se habrá

26 La UEP se creó para gestionar e implementar proyectos del MINEDU cofinanciados con deuda. El primero de ellos fue el proyecto financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sobre educación inicial. Se le ha cambiado el nombre de Mejora de la Calidad de la Educación Inicial a Mejora de la Calidad de la Educación Básica para reflejar la ampliación de su mandato como unidad ejecutora de este proyecto.

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de remitir una copia de dichos informes a la Dirección General de Presupuesto Público (DGPP), con fines informativos.

34. Adicionalmente, los informes del proyecto incluirán lo siguiente: i) el desempeño en materia de ejecución presupuestaria durante el período abarcado por el informe; ii) el plan de adquisiciones actualizado para las actividades relativas a cada uno de los componentes; iii) una sección en la que se describan los acontecimientos que podrían afectar la ejecución del proyecto, conformada por un examen de los principales riesgos y el impacto de las medidas de mitigación, y iv) informes sobre las cuestiones de salvaguarda que hayan surgido durante la ejecución. Se conformará también un organismo de verificación independiente que realizará al menos dos exámenes técnicos durante el período de ejecución del proyecto.

C. Sostenibilidad

35. El mejoramiento de la capacidad del MINEDU para evaluar el aprendizaje de los alumnos, las prácticas pedagógicas y la dirección de las escuelas genera riesgos potenciales para la sostenibilidad financiera. Los riesgos vinculados con la sostenibilidad fiscal se consideran bajos, en virtud del compromiso presupuestario que asumió el Gobierno con este programa en el mediano plazo, plasmado en su proceso de PpR. La Ley de Presupuesto aprobada para 2013 (Nº 29951) asigna más de US$35 millones a este programa, lo que representa un aumento respecto de los US$6,71 millones de 2012. La incidencia presupuestaria que se prevé para los programas de evaluación de estudiantes y del desempeño de los directores de escuela, una vez que hayan alcanzado la máxima escala en 2016, es de entre US$50 millones y US$60 millones al año. Esto representa un fuerte aumento respecto del bajo nivel de gasto previo en estas esferas, pero aun así resulta insignificante en comparación con los incrementos generales del gasto en educación. El presupuesto para educación de 2012 fue de US$791 millones (o un 16%) más que el de 2011, y la Ley de Presupuesto de 2013 contempla otro aumento de US$541 millones para este sector. Esta ley incluye explícitamente un ajuste salarial asociado a la incorporación de todos los maestros y directores de escuela en la nueva Carrera Pública Magisterial, que establece para todos los directores la responsabilidad de someterse periódicamente a evaluaciones.

36. El proyecto también presenta algunos riesgos en lo que respecta a la sostenibilidad técnica y política. En relación con los riesgos técnicos y políticos que presenta el nuevo sistema de evaluación de los estudiantes, en la asignación de los recursos del proyecto se procura garantizar que el ministerio reciba todo el respaldo técnico necesario para formular un programa de evaluación que arroje mediciones confiables del avance en el aprendizaje, esté estandarizado para permitir comparaciones en el futuro y se implemente con integridad. La experiencia internacional sugiere que cuando los programas nacionales de evaluación cumplen con estos parámetros técnicos, obtienen legitimidad y tienden a lograr no solo la sostenibilidad política, sino también una amplia aceptación entre el público, las principales partes interesadas (como la comunidad empresarial) y los funcionarios encargados de elaborar políticas. En lo que respecta a los nuevos sistemas para evaluar las prácticas pedagógicas y la dirección de las escuelas, en casi todos los casos reciben ataques de los maestros y no todos sobreviven políticamente. La clave del éxito reside en que se los perciba como instrumentos de calidad, que su ejecución se considere objetiva y que se ofrezcan oportunidades de capacitación pertinente o apoyo para los maestros y directores. Los primeros años de la implementación serán claves para consolidar la aceptación política del programa.

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37. El mejoramiento de la capacidad institucional del MINEDU para conducir la ejecución del PELA incrementará la sostenibilidad política e institucional de las reformas normativas. Los recursos del programa se asignan de manera tal de garantizar que el MINEDU cuente con el apoyo técnico necesario para ampliar un programa de evaluación que: a) arroje mediciones confiables de los avances en el aprendizaje, b) esté estandarizado para permitir comparaciones a lo largo del tiempo y c) se implemente con integridad. Las experiencias mundiales indican que los programas de evaluación nacional que cumplen las normas técnicas logran legitimidad política y pública. La atención puesta en el respaldo técnico para el diseño del sistema, la capacitación de evaluadores externos muy competentes y la incorporación de oportunidades de capacitación complementarias y de alta calidad para los directores tienen el objetivo de minimizar estos riesgos y garantizar la sostenibilidad institucional y política.

V. PRINCIPALES RIESGOS Y MEDIDAS DE MITIGACIÓN

A. Síntesis de la calificación de los riesgosRiesgo CalificaciónRiesgos vinculados con las partes interesadas ConsiderableRiesgos asociados al organismo de ejecución- Capacidad Alto- Gestión de gobierno Bajo

Riesgos del proyecto- Diseño Considerable- Aspectos sociales y ambientales Bajo- Programa y donantes Bajo- Sostenibilidad y seguimiento de las prestaciones Bajo

Riesgo general durante la etapa de ejecución Considerable

B. Explicación de la calificación general del riesgo

38. Se estima que el riesgo general en la ejecución es considerable, principalmente debido a que los riesgos vinculados con las partes interesadas y con el diseño son considerables y a que el riesgo en términos de la capacidad es alto.

VI. RESUMEN DE LA EVALUACIÓN INICIAL

A. Análisis económico

39. El análisis económico de este proyecto arroja una tasa de rentabilidad interna del 10,1% y un valor neto actualizado equivalente a US$417 millones. Estos indicadores se basan en estimaciones conservadoras del impacto previsto del componente más importante del proyecto propuesto, esto es, las medidas para ampliar y profundizar el sistema de evaluación del aprendizaje. No tienen en cuenta los posibles beneficios derivados de las mejoras en la calidad de la educación ni los resultados vinculados al resto de los componentes del programa, como el nuevo sistema para evaluar el desempeño de los directores, debido a que las pruebas sobre el impacto de este tipo de iniciativas disponibles a nivel internacional son limitadas. El hecho de que los costos totales del proyecto pueden justificarse económicamente por el flujo de beneficios generado por uno de los componentes del proyecto hace que esta evaluación sea conservadora. Se prevé que el proyecto influirá sobre los resultados de la educación mediante la mejora en la calidad de la

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prestación del servicio y en el aprendizaje. Esto se dará a través de dos canales separados: en primer lugar, la mayor disponibilidad y precisión de datos comparativos sobre los resultados del aprendizaje de los alumnos incrementará el grado de rendición de cuentas de las escuelas y de las regiones por el desempeño escolar, y, en segundo lugar, al disponer de información más precisa sobre el avance del aprendizaje, el MINEDU podrá diseñar e implementar políticas educativas más eficaces y mejor dirigidas. Las estimaciones sobre el impacto del proyecto están en consonancia con la experiencia de países que han implementado políticas similares. Estas estimaciones se describen en detalle en el anexo 7. Las indagaciones señalan que el proyecto no solo es viable en el extremo inferior del rango de ingresos futuros previstos (porque brindará recompensas positivas a los participantes en términos de mayores ingresos), sino que también proporcionará recompensas a la sociedad traducidas en beneficios económicos generales y probables mejoras en los niveles de vida como consecuencia de esos beneficios. La tasa de rentabilidad interna se debe considerar como un límite inferior, pues no tiene en cuenta los posibles beneficios derivados de otros componentes del proyecto, como los nuevos procesos de evaluación de los directores y las mejoras en los sistemas de información para la administración del MINEDU.

B. Aspectos técnicos

40. El proyecto aborda uno de los principales obstáculos al crecimiento sostenido y equitativo en el país: la calidad del aprendizaje para todos. Perú está rezagado en relación con otros países de ingreso mediano comparables de la región y del mundo, tanto en lo que respecta a los resultados del aprendizaje de la educación básica como en la disponibilidad de sistemas nacionales confiables para medir la calidad y generar información que pueda tenerse en cuenta en las decisiones normativas. La experiencia recogida en todo el mundo demuestra que el aprendizaje escolar está directamente relacionado tanto con el ingreso individual al término de la escuela como con el crecimiento del país como un todo. Es esencial mejorar la base de capital humano de Perú para garantizar que los pobres reciban más beneficios y mantener las tendencias macroeconómicas positivas. La inversión destinada a exámenes de estudiantes, seguimiento de las prácticas pedagógicas y evaluación de los directores de escuela es sumamente necesaria para mejorar la calidad de las escuelas más pobres y vulnerables del país.

C. Gestión financiera

41. Las actividades del proyecto están claramente definidas. No se utilizarán mecanismos descentralizados para la gestión de los fondos. Sin embargo, el diseño del proyecto incluye varios componentes y subcomponentes que competen a distintas áreas dentro del MINEDU; asimismo, el enfoque de financiamiento basado en los resultados genera ciertos desafíos desde el punto de vista de la gestión financiera. Si las tareas de programación, presupuestación, contratación, gestión de contratos, ejecución, procesamiento de pagos y elaboración de informes no se realizan con puntualidad y de manera adecuada, puede verse seriamente afectada la finalización puntual de las actividades del proyecto y, en consecuencia, se corre también el riesgo de no lograr los resultados necesarios para los desembolsos. En vista de estos elementos, la ejecución del proyecto requerirá sólidos mecanismos operacionales y fiduciarios que, si bien ya se han diseñado, no han sido implementados aún. Debido a estas circunstancias, se considera que el riesgo vinculado con la gestión financiera es considerable. Por este motivo, se han acordado mecanismos y medidas de fortalecimiento específicos con el fin de consolidar la capacidad operativa del MINEDU en el corto plazo. Dichos mecanismos se vinculan principalmente con los elementos siguientes: i) el uso de los sistemas de gestión de las finanzas públicas de Perú que funcionen de forma adecuada, como

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los de formulación y ejecución del presupuesto y de elaboración de informes financieros a través del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF); ii) la contratación de un equipo fiduciario dentro de la UEP que se dedique exclusivamente al proyecto; iii) el fortalecimiento de los equipos técnicos a través del apoyo administrativo, para garantizar la coordinación oportuna y la interacción adecuada con la UEP; iv) el diseño y la aplicación de procesos y procedimientos simplificados (lo que incluye los controles internos), y v) la aplicación de mecanismos de auditoría mejorados que contemplen visitas en períodos intermedios que permitan examinar el funcionamiento de los controles internos.

42. Para poner en marcha todos los mecanismos exigidos, el MINEDU ha procurado definir procesos y procedimientos detallados para la gestión financiera, en los que se explicitan las funciones y responsabilidades de todas las unidades involucradas y la relación entre ellas. Esos mecanismos se reflejan en el manual de operaciones. Se han definido ya el formato y el contenido de los informes financieros provisionales, así como sus procesos de preparación. Los informes financieros se obtendrán directamente del SIAF, que refleja la ejecución de las actividades presupuestarias seleccionadas, cuya gestión está en manos de la UEP. Por último, la contratación del personal del área fiduciaria se realizará dentro de los 90 días posteriores a la entrada en vigor. Teniendo en cuenta los avances logrados por el MINEDU, los mecanismos propuestos de gestión financiera, tal como están definidos y diseñados, resultan aceptables para el Banco.

D. Adquisiciones

43. Se evaluó la capacidad del MINEDU para ejecutar las actividades correspondientes al proyecto. Sobre la base de la información disponible en el momento de la evaluación, el Banco ha considerado que el riesgo preliminar general es elevado. El MINEDU se ocupará de las adquisiciones a través de la UEP y con el apoyo de sus unidades técnicas. Las unidades ejecutoras descentralizadas (Direcciones Regionales de Educación-DRE y Unidades de Gestión Educativa Local-UGEL) no realizarán adquisiciones en el marco de este proyecto. El área encargada de las adquisiciones en el equipo administrativo del SWAp-Educación de la UEP estará conformada por tres especialistas que contarán con la ayuda de cuatro asistentes, uno para cada una de las siguientes unidades: UMC, DIGEDD, DEI y DIDE. Estos asistentes servirán de nexo entre las unidades técnicas y los especialistas en adquisiciones del equipo administrativo del SWAp-Educación dentro de la UEP. Todo el personal de las áreas fiduciarias y de adquisiciones empezará sus funciones dentro de los 90 días posteriores a la entrada en vigor. Se ha elaborado ya un plan de adquisiciones, con fecha de 28 de noviembre de 2012. En el anexo 3 se proporcionan detalles adicionales sobre las adquisiciones.

44. Las adquisiciones correspondientes al proyecto deberán ajustarse a lo dispuesto en los documentos titulados Normas: Adquisiciones de bienes, obras y servicios distintos a los de consultoría con préstamos del BIRF, créditos de la AIF y donaciones por prestatarios del Banco Mundial y Normas: Selección y contratación de consultores con préstamos del BIRF, créditos de la AIF y donaciones por prestatarios del Banco Mundial, ambos de enero de 2011, y deberán también respetar las disposiciones establecidas en el préstamo.

45. La calificación del riesgo de este proyecto se volverá a evaluar y se ajustará una vez que se constate que se hayan adoptado medidas de mitigación como las siguientes: i) implementación adecuada del manual de operaciones; ii) plan detallado de fortalecimiento de la capacidad de la

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UEP; iii) publicación del plan de adquisiciones en el Sistema de Ejecución de Planes de Adquisiciones (SEPA); iv) refuerzo de la cantidad de personal de adquisiciones de la UEP; v) redacción de los documentos de licitación para la ejecución del proyecto, y vi) análisis de las adquisiciones realizados por especialistas externos o por el Banco.

E. Aspectos sociales (con inclusión de las salvaguardas)

46. Se espera que, en términos generales, el proyecto tenga un impacto social positivo. Según las previsiones, la mejora en los mecanismos para evaluar las prácticas pedagógicas, seleccionar directores competentes en las escuelas y analizar el desempeño de los estudiantes, así como la divulgación más amplia de los resultados de las evaluaciones, ayudarán a identificar más eficazmente las poblaciones desfavorecidas, a diseñar programas y dirigirlos específicamente a esos grupos y a lograr una mayor rendición de cuentas en términos generales en las escuelas y el sistema escolar.

47. Se debe aplicar la Política sobre Pueblos Indígenas (OP/BP 4.10) debido a que el SWAp-Educación se aplicará a todas las escuelas públicas de Perú. Tal como establece dicha política, se realizó una evaluación social y se elaboró un Marco de Planificación para los Pueblos Indígenas (MPPI), que se sometió a la consideración de los grupos indígenas activos dentro de la comunidad educativa y se publicó en el sitio web del MINEDU el 4 de diciembre de 201227 y en el sitio del Banco el 5 de diciembre de 2012. En la evaluación social se detectaron tres áreas en las que se requiere mayor asistencia técnica para garantizar que los pueblos indígenas se beneficien plenamente con el proyecto de un modo adecuado desde el punto de vista cultural, a la vez que se abordan los posibles riesgos adversos; dichas áreas son las siguientes: 1) minimizar los sesgos en las pruebas estandarizadas a las que se somete a estudiantes indígenas cuyo idioma materno no es el español y cuya cultura es distinta de la predominante; 2) garantizar que las familias y las comunidades indígenas puedan acceder oportunamente a informes significativos y culturalmente apropiados sobre las evaluaciones, para estar al tanto de los resultados del aprendizaje de sus hijos y saber cómo apoyarlos, y 3) contribuir a seleccionar directores de escuela cuyos perfiles culturales y lingüísticos se consideren adecuados para las comunidades en las que trabajarán.

48. En el MPPI se documenta el proceso que se seguirá para elaborar el Plan para los Pueblos Indígenas (PPI) correspondiente al proyecto y organizar las consultas necesarias. Dicho plan se acordará con la Comisión Nacional de Educación Intercultural Bilingüe (CONEIB) e incluirá medidas específicas, presupuestos, cronogramas y responsabilidades institucionales para abordar estos desafíos. El proyecto ha incorporado los recursos necesarios para implementar todas estas actividades (véase más información en el anexo 3). El MPPI está reflejado en el manual de operaciones y su implementación, al igual que la del PPI, estará a cargo de la UMC y la DIGEDD del MINEDU para las actividades de evaluación de los alumnos y de los directores, respectivamente.

F. Aspectos ambientales (con inclusión de las salvaguardas)

49. El proyecto se clasifica dentro de la categoría C. No contempla la construcción ni la rehabilitación de obras de infraestructura y, en consecuencia, no se debe aplicar la política operacional referida a la evaluación ambiental (OP/BP 4.01).

27 http://www.minedu.gob.pe

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Anexo 1: Marco de resultados y seguimiento28

El objetivo del proyecto es mejorar la capacidad del MINEDU para evaluar el aprendizaje de los alumnos, las prácticas pedagógicas y la dirección de las escuelas en la educación básica.

IndicadorB

ásic

os Unidad de medida

Valor de referencia

Valores fijados como objetivo acumulados*Frecuencia

Fuente de los datos/Metodología

Responsable de la recopilación de datos

Descripción(definición del indicador, etc.)AÑO 1 AÑO 2 AÑO 3 AÑO 4

Indicadores de resultados del ODP

Indicador 1 del ODP: Número de nuevos grados de los niveles primario y secundario en los que se toman evaluaciones nacionales sólidas referidas al menos a dos áreas temáticas.

Número

1Segundo

grado (2007 -2012)

3(por

ejemplo, sexto y

undécimo grados)

4(por

ejemplo, cuarto grado)

5(por

ejemplo, octavo grado)

5Anual ECE/EN UMC

Los nuevos grados evaluados incluyen los que participan por primera vez en exámenes censales (que requieren una cobertura de al menos el 80% de los alumnos en los grados examinados de las escuelas públicas y privadas) o en muestras representativas del país y la región, con una frecuencia de al menos cada tres años.La solidez de las evaluaciones se refiere a que las pruebas miden habilidades básicas del programa correspondientes al grado y la materia que se está evaluando, con la coherencia suficiente para generar los mismos resultados en pruebas repetidas.Protocolo de verificación: La ficha de datos técnicos presentada por el MINEDU cumple con los requisitos establecidos en el manual de operaciones para este indicador, entre los que se incluyen la cobertura de escuelas y alumnos, propiedades psicométricas y validez del resumen de los contenidos.

Indicador 2 del ODP: Se presentan informes en el nivel nacional, regional y de las escuelas con los resultados anuales de las evaluaciones nacionales de alumnos de la escuela primaria y secundaria*.

SÍ/NO SÍ SÍ SÍ SÍ SÍ Anual Informe UMC Los informes con los resultados de las pruebas nacionales 1) se publican en el sitio web del MINEDU y 2) se distribuyen entre al menos el 70% de las escuelas en el caso de las ECE, o entre al menos el 90% de las DRE en las evaluaciones en las que se utilizan muestras.Protocolo de verificación: 1) Se publican los informes nacionales y regionales en el sitio web del MINEDU; 2) la ficha de datos técnicos presentada por el MINEDU cumple con los requisitos establecidos en el manual de operaciones para este indicador, a saber: a) porcentaje de escuelas evaluadas dos años antes que reciben sus informes en el año correspondiente al informe (ECE), con exclusión de aquellas que se hayan cerrado, o b) porcentaje de DRE que reciben sus informes (en las evaluaciones realizadas con muestras). La ficha de datos técnicos correspondiente a las ECE deberá ir acompañada de la base de datos de las escuelas que participaron en el estudio, en la que debe constar indicación de cuáles de ellas recibieron los informes y los datos de la persona que firmó al recibirlos (nombre, documento de identidad, cargo en la escuela).

28 El proyecto se extiende a lo largo de cuatro años civiles, que equivalen a años fiscales del Gobierno. En años fiscales del Banco, el proyecto abarca cinco años. No obstante, las metas se medirán en el período equivalente a un año civil (del 1 de enero al 31 de diciembre).

19

Indicador

Bás

ico

sUnidad de medida

Valor de referencia

Valores fijados como objetivo acumulados* Frecuencia


Responsable de la recopilación

Descripción(definición del indicador, etc.)AÑO 1 AÑO 2 AÑO 3 AÑO 4En el caso de las evaluaciones realizadas a partir de muestras, la ficha de datos técnicos deberá ir acompañada de copias escaneadas del sello con el que las DRE confirman haber recibido los informes.

Indicador 3 del ODP: Se presentan informes en el nivel nacional con los resultados anuales de los estudios sobre prácticas pedagógicas en las aulas*.

SÍ/NO NO SÍ SÍ SÍ SÍ Anual Informe DIDE

Las prácticas pedagógicas en el aula abarcan el uso eficaz de las horas de clase (tiempo de trabajo), la cobertura del programa, la demanda cognitiva de las actividades de aprendizaje y el clima dentro del aula.Los resultados se presentan en un informe nacional que se enviará a al menos el 90% de las DRE y se publicará en el sitio web del MINEDU.Protocolo de verificación:1. Publicación del informe nacional en el sitio web del MINEDU, en el que se consigna: a) el porcentaje de las horas de clase que el maestro dedica a tareas académicas en escuelas públicas; b) porcentaje de las horas de clase en que todos los alumnos participan en tareas académicas en las escuelas públicas; c) resumen de los principales resultados de la evaluación de la cobertura del programa escolar, la demanda cognitiva de las actividades de aprendizaje y el clima del aula. Los puntos a) y b) se desglosarán en multigrado o polidocente para las escuelas primarias, y en establecimientos rurales o urbanos para las secundarias.2. Copias escaneadas del sello con el que las DRE confirman haber recibido el informe.

Indicador 4 del ODP: Número de cargos directivos de las escuelas que se ocupan aplicando el sistema de evaluación de directores. Número 0 0 5000 15 000 25 000 Anual Informe DIGEDD /

DIGEDIE

Los cargos directivos incluyen los de directores y subdirectores de establecimientos públicos de educación inicial, primaria y secundaria.Protocolo de verificación: La ficha de datos técnicos presentada por el MINEDU cumple con los requisitos establecidos en el manual de operaciones para este indicador, a saber: 1) cantidad de maestros evaluados en la primera ronda (nacional); 2) cantidad de maestros evaluados en la segunda ronda (regional); 3) cantidad de directores y subdirectores seleccionados; 4) cantidad de cargos cubiertos con los candidatos seleccionados. La ficha de datos técnicos irá acompañada de una base de datos de los cargos directivos abiertos al proceso de selección, en la que debe figurar la identificación de la escuela e información básica sobre el director o subdirector nombrado, tal como se estipula en el manual de operaciones.

Resultado intermedio (componente 1): Evaluación del aprendizaje de los alumnosRESULTADOS INTERMEDIOS

Indicador 1 del SÍ/NO NO SÍ SÍ SÍ SÍ Anual ECE/EN UMC Elementos y procedimientos administrativos aplicados de manera experimental en una

20

Indicador

Bás

ico

sUnidad de medida

Valor de referencia




Descripción(definición del indicador, etc.)AÑO 1 AÑO 2 AÑO 3 AÑO 4

resultado intermedio: Evaluaciones anuales de estudiantes de los grados seleccionados de la escuela primaria y secundaria validados en un estudio piloto.

muestra de escuelas para cada una de las pruebas (área temática y grado) y validados a partir del análisis de los resultados de esta experiencia piloto.Protocolo de verificación: 1) La ficha de datos técnicos presentada por el MINEDU cumple con los requisitos establecidos en el manual de operaciones para este indicador, lo que incluye la descripción de la índole de los elementos aplicados de manera experimental (propiedades psicométricas).2. Se valida el manual de los administradores.

Indicador 2 del resultado intermedio: Número de encuestas realizadas para evaluar el desarrollo de los niños y la calidad de los servicios de la educación inicial pública.

Número 0 1 (EDI y ECERS-R) 1 1 2 (EDI y

ECERS-R)Cada tres

añosEDI y

ECERS-R DEI/UMC

Los instrumentos seleccionados para medir el desarrollo de los niños (instrumento de medición del desarrollo infantil temprano [EDI]) y para evaluar la calidad de los servicios de la educación inicial pública (escala revisada de calificación del ambiente en la primera infancia [ECERS-R]) se han validado internacionalmente.Protocolo de verificación: La ficha de datos técnicos presentada por el MINEDU cumple con los requisitos establecidos en el manual de operaciones para este indicador, a saber: 1) diseño de la muestra; 2) cobertura de escuelas y alumnos; 3) análisis psicométrico de los instrumentos.

Indicador 3 del resultado intermedio: Participación del prestatario (a través del MINEDU) en evaluaciones internacionales de resultados del aprendizaje*.

Texto

Participación más reciente en el PISA:

2012Piloto de TERCE

TERCE (Piloto del PISA) PISA

Dos veces (una vez PISA y una vez TERCE)

Informe (OCDE,

UNESCO)UMC

Protocolo de verificación:1. La ficha de datos técnicos presentada por el MINEDU cumple con los requisitos establecidos en el manual de operaciones para este indicador, a saber: 1) diseño de la muestra y 2) cobertura de escuelas y alumnos.2. Se presentan pruebas de que se ha entregado a la OCDE o la UNESCO la base de datos sin procesar, con las respuestas de los alumnos (correo electrónico o confirmación del sistema).

Resultado intermedio (componente 2): Evaluación de las prácticas pedagógicas y la dirección de las escuelasIndicador 4 del resultado intermedio: Número de estudios nacionales realizados para supervisar las prácticas pedagógicas en el nivel primario o secundario, según corresponda**.

Número 1 2 3 4 5 Anual Informe DIDE En los estudios nacionales, se utilizará la instantánea del aula (classroom snapshot) de Stallings como herramienta principal para medir el tiempo de trabajo, las actividades de aprendizaje y los materiales que se utilizan en el aula. En una muestra más pequeña de escuelas se medirán otras características de las prácticas pedagógicas aplicando otros instrumentos actualmente en fase de prueba sobre el terreno. Se realizarán observaciones alternadas en escuelas primarias y secundarias, de modo de medir cada nivel año por medio. Las muestras serán representativas de todo el país.Protocolo de verificación: La ficha de datos técnicos presentada por el MINEDU cumple con los requisitos establecidos en el manual de

21

Indicador

Bás

ico

sUnidad de medida

Valor de referencia




Descripción(definición del indicador, etc.)AÑO 1 AÑO 2 AÑO 3 AÑO 4operaciones para este indicador, a saber: 1) diseño de la muestra y 2) cobertura de escuelas y alumnos.

Indicador 5 del resultado intermedio: Se ha diseñado un sistema de evaluación de directores*.

Texto 0

Se aprueba el marco nacional para la buena

dirección en las escuelas.

Se diseñan y se ponen a

prueba instrumentos

de evaluación, criterios de calificación y programas informáticos

.

Se diseñan programas

de capacitación

para directores de

escuelas.

Análisis de la implementación del sistema de evaluación de directores

Anual Informe DIGEDD / DIGEDIE

El proceso de evaluación de directores de escuela consta de dos etapas: la primera se lleva a cabo en el nivel nacional, y la segunda se realiza de manera descentralizada, en los comités regionales. Diseñar el sistema supondrá definir los criterios de evaluación basados en un marco de desempeño para los directores de escuelas, elaborar instrumentos y criterios de calificación (rúbricas) para cada etapa del proceso de evaluación y organizar un programa de inducción para los directores elegidos.Protocolo de verificación: 1) Resolución ministerial en la que se aprueba el marco nacional para directores de escuela; 2) informe técnico presentado por el MINEDU en el que se incluyen los instrumentos y los criterios de calificación; 3) informe técnico presentado por el MINEDU en el que se detalla el diseño del programa de inducción.

INDICADOR BÁSICO: Beneficiarios directos del proyecto (número) y proporción de mujeres (porcentaje)

Número (porcentaj

e) 0 5,7 millones

(50%)5,7 millones

(50%)5,7 millones

(50%)5,7 millones

(50%) Anual SIAF MEF

Los beneficiarios directos son aproximadamente 5,7 millones de alumnos de establecimientos públicos de educación inicial, primaria y secundaria. Las cifras se basan en el censo escolar de 2011. El porcentaje de mujeres es una estimación.

*Indicador no acumulativo.

22

Anexo 2: Descripción detallada del proyecto

PERÚ: Proyecto de Educación Básica

1. Componente 1. Evaluación del aprendizaje de los alumnos (Financiamiento del Banco: US$20,245 millones). Apoyo a la implementación de las actividades presupuestarias admisibles con las que se respalda el programa, tales como: a) la ampliación de las evaluaciones que actualmente se toman a los alumnos de segundo grado de modo de abarcar otros grados y áreas en las escuelas primarias y secundarias; b) la introducción de metodologías validadas internacionalmente para medir el desarrollo infantil y la calidad de los servicios de la educación inicial, y c) el apoyo al prestatario para que continúe participando en las evaluaciones internacionales administradas por la OCDE y la UNESCO, a fin de comparar las tendencias de los resultados nacionales con los valores de referencia internacionales. El sistema de evaluación hará hincapié en la divulgación de los resultados de las pruebas de modo de informar a las escuelas y los padres y forjar asociaciones eficaces entre la comunidad y la escuela a fin de mejorar los resultados del aprendizaje.

a) Subcomponente 1.1: Evaluación Censal de Estudiantes (ECE). Dado que los beneficios de las pruebas censales que se toman en segundo grado han sido tan importantes en Perú, el Gobierno se propone ampliar la evaluación actual para incluir también otros grados y áreas, y aplicará el mismo esfuerzo para garantizar que los resultados de las pruebas se den a conocer de manera oportuna y accesible a todas las escuelas y padres. La ECE medirá los resultados del aprendizaje de los alumnos de escuela primaria y secundaria (se está analizando la posibilidad de tomar pruebas en segundo, cuarto, octavo y undécimo grados) en tres áreas (lectura, matemática y ciencias), al menos cada tres años en cada grado. Los directores de las escuelas, los maestros, los padres y las autoridades locales recibirán fichas de calificación y recomendaciones pertinentes para tomar decisiones y supervisar los avances en el aprendizaje en las escuelas. Las actividades del proyecto incluirán : i) elaborar un banco de datos, con programas informáticos de apoyo y un almacén de datos; ii) diseñar, aplicar la piloto y validar los instrumentos; iii) imprimir y distribuir las pruebas y el material de apoyo; iv) aplicar las pruebas; v) supervisar el procedimiento de aplicación de las pruebas, con especial atención al perfil y la sensibilidad cultural de las personas asignadas a esa tarea en las comunidades indígenas; vi) organizar campañas de comunicación para alentar la participación en las evaluaciones y promover el uso de sus resultados dentro de las escuelas; vii) recopilar e imprimir los resultados de las evaluaciones y distribuirlos a las escuelas y éstas a los padres; viii) fortalecer la capacidad regional para evaluar el aprendizaje de los alumnos, con especial hincapié en las pruebas elaboradas en idiomas indígenas; ix) investigar los factores determinantes del avance en el aprendizaje, incluidos el idioma y la ubicación geográfica; x) brindar asistencia técnica para analizar si la confección de las pruebas refleja sesgos que pudieran perjudicar a ciertos grupos (como los indígenas); xi) investigar sobre los protocolos adecuados para albergar y tomar pruebas a diversas poblaciones con necesidades especiales, como los indígenas, los discapacitados, etc.; xii) diseñar una actividad experimental de pequeña escala para mejorar la manera en que se informa sobre los resultados a los directores, maestros, padres y alumnos indígenas; xiii) distribuir material audiovisual a las escuelas de comunidades indígenas con el objetivo

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de ayudar a los maestros a usar los resultados para mejorar sus prácticas pedagógicas, y xiv) registrar los derechos de autor sobre las pruebas y los programas informáticos cuando corresponda.

b) Subcomponente 1.2: Encuestas nacionales (EN) basadas en muestras. Para complementar las evaluaciones censales, el Gobierno se propone analizar los aprendizajes en una muestra de alumnos en la etapa final de la primaria (sexto grado)29 y en relación con temas que requieren preguntas abiertas (como ciudadanía, escritura). Las muestras serán representativas del país y las diversas regiones, de establecimientos de gestión pública y privada, y de zonas rurales y urbanas, y serán comparables en el tiempo. Las autoridades nacionales, regionales y locales recibirán informes con los datos pertinentes, que les servirán para tomar decisiones y controlar el proceso de aprendizaje en las escuelas peruanas. Mediante las actividades del proyecto se respaldarán las siguientes tareas: i) diseñar las muestras; ii) diseñar, aplicar la piloto y validar los instrumentos ; iii) imprimir las pruebas y el material de apoyo; iv) aplicar las pruebas; v) supervisar el procedimiento de aplicación de las pruebas, con especial atención al perfil y la sensibilidad cultural de las personas asignadas a esa tarea en las comunidades indígenas; vi) recopilar e imprimir los resultados y distribuirlos a las autoridades; viii) difundir los resultados de las evaluaciones y publicaciones; viii) brindar asistencia técnica para la aplicación de innovaciones tales como la inclusión de preguntas abiertas y de elementos de evaluación más complejos, y ix) realizar investigaciones sobre otras habilidades, como la comunicación verbal para los grupos indígenas, y evaluarlas.

c) Subcomponente 1.3: Participación en evaluaciones internacionales. Con este subcomponente se apoyará la participación de Perú en dos programas internacionales de evaluación, lo que permitirá comparar el desempeño del sistema nacional con los valores de referencia internacionales. La participación en PISA permitirá comparar los resultados obtenidos por los estudiantes de 15 años con los de los países integrantes de la OCDE, mientras que la inclusión de Perú en el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE) posibilitará la comparación con otros países de la región. Las autoridades regionales y locales también recibirán los informes correspondientes. Las actividades del proyecto incluirán: i) aplicar la evaluación piloto y definitiva de los instrumentos de PISA y el Tercer Estudio Regional Explicativo y Comparativo (TERCE) y pago de membresía anual de participación; ii) imprimir y distribuir los instrumentos; iii) participar en las reuniones internacionales del PISA y el LLECE; iv) imprimir y difundir los informes sobre los resultados de Perú, y v) realizar investigaciones y análisis basados en los datos de las evaluaciones de PISA y el LLECE.

d) Subcomponente 1.4: Evaluación de los alumnos de la educación inicial y de la calidad de los servicios. A través del proyecto se respaldará la aplicación de una evaluación nacional en una muestra representativa de jardines de infancia para medir la calidad de los servicios y el desarrollo de los niños a los cinco años. Para tal fin, el MINEDU se valdrá de la escala revisada de calificación del ambiente en la primera infancia (ECERS-R, por su sigla en inglés) y del instrumento de medición del desarrollo infantil temprano (EDI, por su sigla en inglés). El EDI suministra información acerca del desarrollo del niño en cinco dimensiones: salud física y bienestar, competencia social, madurez

29 Cuando los alumnos cambian de escuela al pasar a la secundaria, resulta demasiado complejo y costoso enviar informes sobre sus resultados individuales a los padres al año siguiente de la evaluación, pero un análisis a nivel del sistema puede ofrecer información útil para verificar si los niños terminan la primaria con las habilidades que necesitarán para lograr un buen desempeño en la secundaria.

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emocional, lenguaje y desarrollo cognitivo en la escuela, y herramientas de comunicación y conocimiento general. La ECERS-R mide la calidad de los servicios de la educación inicial en cuatro dimensiones: interacción entre adultos y niños, calidad de las instalaciones, estimulación, y necesidades y desarrollo del niño. Según lo previsto, en 2012 se examinarán y ajustarán ambas metodologías y en 2013 se las validará y se aplicarán a una serie de datos de referencia. En 2016 se realizará una segunda evaluación para generar resultados comparables. Las actividades del proyecto incluirán: i) aplicar la piloto y validar los instrumentos; ii) implementar la evaluación; iii) fortalecer capacidades y brindar asistencia técnica para el análisis, la difusión y el uso de los resultados del EDI y la ECERS-R; v) contratar consultores locales para respaldar la implementación y el análisis ulterior de estas evaluaciones, y vi) registrar los derechos de autor sobre las pruebas y los programas informáticos cuando corresponda.

2. Componente 2. Evaluación de las prácticas pedagógicas y la dirección de las escuelas (Financiamiento del Banco: US$4,249 millones). Apoyo a la implementación de las actividades presupuestarias admisibles con las que se respalda el programa, entre las que figuran las dirigidas a fortalecer la capacidad del MINEDU para efectuar el seguimiento y la evaluación de la calidad de las prácticas pedagógicas en las aulas, e implementar un sistema basado en la idoneidad para la selección y la capacitación de candidatos a ocupar cargos directivos en las escuelas.

a) Subcomponente 2.1: Seguimiento de las prácticas pedagógicas. El buen desempeño de los maestros y de la dirección de las escuelas debería traducirse en actividades de enseñanza y aprendizaje de mejor calidad y más eficaces dentro del aula. Para supervisar la dinámica de la enseñanza y las prácticas pedagógicas en el aula, el MINEDU recurrirá a la “instantánea” Stallings, con la que se ha logrado generar mediciones cuantitativamente sólidas y significativas en otros países latinoamericanos y de la OCDE. El MINEDU complementará también las observaciones Stallings con instrumentos diseñados para medir la aplicación de los programas educativos y la calidad de las actividades de aprendizaje. Se efectuarán observaciones en una muestra representativa de escuelas de todo el país: comenzarán en 2012 con unos 450 establecimientos primarios y en 2013 continuarán en un número similar de escuelas secundarias. Está previsto repetir las observaciones en cada nivel año por medio. Asimismo, se implementarán ciertas actividades para promover el uso de este método para las tutorías y la supervisión de docentes a cargo de las instancias de gestión descentralizada. El MINEDU tiene particular interés en verificar los siguientes aspectos: i) el porcentaje de horas de clase que se destinan a actividades de aprendizaje; ii) el porcentaje de horas de clase en las que el maestro logra que todos sus alumnos estén dedicados a actividades de aprendizaje; iii) el porcentaje de horas de clase en las que se utilizan los nuevos materiales que permiten al alumno aprender a su propio ritmo, y iv) la calidad de las actividades de aprendizaje y su correspondencia con los objetivos del programa escolar. Estos indicadores se utilizarán luego para generar mediciones para la validación externa de los instrumentos de desempeño de los maestros y de evaluación de directores. Las actividades del proyecto incluirán las siguientes: i) aplicar de manera experimental y validar los instrumentos (excepto el Stallings, que ya se ha puesto a prueba); ii) implementar los estudios; iii) fortalecer la capacidad y brindar asistencia técnica para el análisis, la difusión y el uso de los resultados; iv) lograr que los supervisores educativos y los tutores de docentes apliquen de manera experimental el instrumento Stallings para

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que los maestros reciban inmediatamente sus comentarios y su apoyo; v) contratar consultores locales para respaldar la implementación y el análisis ulterior de estas evaluaciones, y vi) registrar los derechos de autor sobre las pruebas y los programas informáticos cuando corresponda.

b) Subcomponente 2.2: Sistema de evaluación de directores. Mejorar la calidad de los directores de escuela es un paso fundamental hacia una gestión escolar más eficaz y servicios más adecuados. Por ley, los directores y subdirectores deben elegirse mediante un proceso competitivo y por un período de tres años, al cabo de los cuales se renueva el nombramiento o se abre el puesto a otros candidatos, según el resultado de su evaluación de desempeño. Desde 2006 no se han tomado evaluaciones a directores. En consecuencia, actualmente alrededor del 75% de ellos está a la espera de someterse a un examen para que se confirme formalmente su nombramiento. En vista de este retraso, se estima que en los próximos tres años se deberá evaluar a 40 000 directores y subdirectores. Con el proyecto se respaldará la implementación en Perú del sistema de selección competitiva y capacitación de directores de escuela, así como el diseño de su evaluación de desempeño. El objetivo del sistema, que se basará en el marco nacional para la buena dirección de las escuelas, es establecer competencias claras y un proceso de evaluación integral. El diseño preliminar incluye tanto la evaluación y selección competitiva de maestros para los puestos directivos como la capacitación en gestión escolar de los candidatos seleccionados. Mediante el proyecto se respaldará: i) la formulación de los criterios, los instrumentos y los protocolos de evaluación; ii) la capacitación de los evaluadores y la supervisión de la puesta en práctica; iii) el procesamiento de los resultados y la incorporación de esa información en el sistema educativo; iv) una campaña de comunicación; v) la elaboración y puesta en marcha de un programa de inducción para los directores nombrados con el nuevo sistema, y vi) el seguimiento y la evaluación de la puesta en marcha del sistema. En consonancia con el MPPI, a través de este componente se verificará que se incluyan criterios adicionales sobre capacidades lingüísticas y culturales para los directores que vayan a desempeñarse en escuelas a las que concurren miembros de comunidades indígenas (se incluirán indicadores específicos, instrumentos y ponderaciones en el puntaje total) y que estas comunidades participen en la selección final.

3. Componente 3. Fortalecimiento de la capacidad de ejecución del MINEDU (Financiamiento del Banco: US$506 000). Apoyo a la implementación de las actividades presupuestarias admisibles con las que se respalda el programa, entre las que figuran las destinadas a fortalecer la capacidad del MINEDU para mejorar su gestión de la educación y supervisar las actividades del programa, así como su capacidad operativa y fiduciaria para ponerlo en marcha, lo que incluye realizar exámenes independientes de los aspectos técnicos, financieros y de adquisiciones.

a) Subcomponente 3.1: Gestión del programa. Mejorar la capacidad operativa, fiduciaria, de gestión y seguimiento del MINEDU para implementar el programa. Para esto, se adoptarán las siguientes medidas: i) contratación de profesionales idóneos y con experiencia en las áreas de operaciones, adquisiciones y gestión financiera para las unidades administrativas y ejecutoras, según sea necesario; ii) capacitación del personal acerca de la gestión del proyecto, lo que incluye los procedimientos de adquisiciones y gestión financiera del Banco; iii) apoyo técnico y operacional a las oficinas regionales

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para que implementen las actividades del proyecto; iv) elaboración de informes periódicos sobre los avances en las actividades vinculadas con el proyecto; v) exámenes independientes de los indicadores, y vi) exámenes independientes de los aspectos financieros y las adquisiciones.

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Anexo 3: Disposiciones para la ejecución del proyecto

PERÚ: Proyecto de Educación Básica

I. Mecanismos institucionales y de ejecución del proyecto

1. El MINEDU ejecutará el proyecto a través de las unidades técnicas y administrativas pertinentes. Las unidades técnicas de ejecución del MINEDU son: la UMC, la DIGEDD, la DIGEDIE, la DEI y la DIDE. La SPE proporcionará apoyo general. El Gobierno de Perú verificará que las unidades cuenten en todo momento con la estructura y las responsabilidades adecuadas, así como con el presupuesto necesario y personal clave específico cuyas funciones, experiencia, responsabilidades y formación resulten aceptables para el Banco, como se indica en el manual de operaciones. Asimismo, designará una unidad dentro del MINEDU (UMC) para que se encargue de la gestión técnica y la coordinación de las actividades implementadas en el marco del proyecto, y mantendrá, hasta que finalice la ejecución del proyecto, un equipo de coordinación técnica dentro de dicha unidad (al que se denominará “UMC-CT” para su diferenciación).

2. La UEP que ya integra el MINEDU30 tendrá a su cargo la gestión fiduciaria del proyecto a través de un equipo específico de coordinación administrativa del SWAp-Educación. A tal efecto, el Gobierno de Perú designará y mantendrá, hasta que finalice la ejecución del proyecto, un equipo específico de coordinación administrativa del SWAp-Educación dentro de la UEP, que será responsable de la coordinación administrativa, la supervisión, el seguimiento, la evaluación y la gestión fiduciaria del proyecto. Dicho equipo deberá contar con el personal fiduciario correspondiente a más tardar 90 días después de la fecha de entrada en vigor. El equipo de coordinación administrativa del SWAp-Educación también se encargará del examen de las adquisiciones de la operación y de disponer lo necesario para someter los estados financieros a un examen independiente, tal como se define en el manual de operaciones. Además, el diseño del proyecto incluye un componente orientado a mejorar la capacidad operativa, fiduciaria, de gestión y de seguimiento del MINEDU para implementar el programa.

Mecanismos de administración del proyecto3. El MINEDU ejecutará el proyecto propuesto a través de las unidades técnicas y administrativas pertinentes (UMC, DIGEDD, DIGEDIE, DEI, DIDE), con el apoyo de la SPE. La UMC-CT estará a cargo de la coordinación técnica de las actividades realizadas en el marco del proyecto, dado que cuenta con el más alto nivel de conocimientos especializados sobre medición de calidad, evaluaciones y pruebas dentro del MINEDU. En el siguiente cuadro se resumen los componentes del proyecto y las unidades responsables:

30 La UEP se creó para gestionar e implementar proyectos del MINEDU cofinanciados con deuda. El primero de ellos fue el proyecto financiado por el BID sobre educación inicial. Se le ha cambiado el nombre de “Mejora de la Calidad de la Educación Inicial” a “Mejora de la Calidad de la Educación Básica” para reflejar la ampliación de su mandato como unidad ejecutora de este proyecto.

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Cuadro 3. Componentes del proyecto, código de actividad presupuestaria y unidades responsables

Componentes del proyectoCódigo

de actividad presupuestaria

Unidades responsables

1 Evaluación del aprendizaje de los alumnos1.1 ECE 5000244 UMC1.2 EN 5000252 UMC1.3 Participación en evaluaciones internacionales 5000253 UMC

1.4 Evaluación de los alumnos de la educación inicial y la calidad de los servicios 5003145 DEI/UMC

2 Evaluación de la calidad de la enseñanza y la dirección de las escuelas

2.1 Seguimiento de las prácticas pedagógicas 5003146 DIDE2.2 Sistema de evaluación de directores 5003114 DIGEDD/DIGEDIE

3 Fortalecimiento de la capacidad de ejecución del MINEDU

3.1 Gestión del programa 5000276 UEP

Gráfico 1. Organigrama del proyecto MINEDU

UMC

UEP

BID

COORDINADORA TÉCNICA DEL

ENFOQUE SECTORIAL(UMC-CT)

DIDE

DIGEDD

DIGEDIE

DEI

Área de apoyoa la infraestructura

Coordinador de infraestructura 3 especialistas

en infraestructura

VICEMINISTERIO DE GESTIÓN PEDAGÓGICA

ASESOR JURÍDICO

COMITÉ DIRECTIVO DE LICITACIONES

COORDINADOR GENERAL DEL BID

Coordinación administrativa del enfoque sectorial

COORDINADOR ADMINISTRATIVO

DEL ENFOQUE SECTORIALEspecialista en contabilidad

y finanzasEspecialista en presupuesto

Especialista financiero (tesorero)

3 especialistasen adquisiciones

Área administrativa

COORDINADOR ADMINISTRATIVO

Especialista en contabilidady finanzas

Especialista en presupuestoEspecialista financiero (tesorero)

Especialista en adquisiciones

Área de planificación, seguimiento y evaluación

Especialista en seguimiento y evaluación

Área de preinversiones

Coordinadorde evaluación

Especialista en evaluación de planes de ejecución de

proyectos

Área de respaldo pedagógico

Coordinador pedagógicoEspecialista en pedagogía

3 oficialesde coordinación regionales

JEFE DE LA UEP

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4. Como coordinadora técnica del proyecto, la UMC-CT tendrá las siguientes responsabilidades:

a. garantizar la coordinación general con el Banco y otras partes interesadas del Gobierno;

b. coordinar la preparación de un plan de acción en caso de que no se alcance un IVD; c. aprobar el plan anual de operaciones y el presupuesto de las actividades del PELA

que se respaldan con la operación, en coordinación con la UEP;d. preparar informes de situación que incluyan los aportes de las demás unidades

involucradas;e. albergar y facilitar las misiones de supervisión del Banco y colaborar con este para

optimizar los resultados y el impacto del proyecto.

5. Respecto de cada subcomponente, la unidad a cargo (como se indica en el Cuadro 3) tendrá las siguientes responsabilidades:

a. realizar las actividades presupuestarias seleccionadas, así como las complementarias, en forma oportuna y eficiente a fin de verificar que se logren los indicadores acordados del proyecto, incluidos los que están vinculados a los desembolsos;

b. formular términos de referencia para estudios específicos, encargarse de las contrataciones pertinentes y supervisar la implementación de los estudios, así como las actividades complementarias, con el objeto de garantizar la adecuada puesta en práctica y difusión de los resultados y las recomendaciones;

c. poner en marcha mecanismos de seguimiento y evaluación sólidos que permitan la recopilación/generación adecuada y fiable de datos sobre los indicadores del proyecto, y en relación con otros indicadores prioritarios del MINEDU;

d. mantener con otras partes interesadas nacionales, regionales y locales el nivel de diálogo técnico y sobre políticas necesario para la ejecución satisfactoria del proyecto;

e. difundir los resultados de manera de consolidar los grupos de apoyo a la reforma y asegurar la ejecución de reformas derivadas de las actividades, los estudios y las recomendaciones del programa.

Coordinación fiduciaria6. La UEP se encargará de preparar el examen de las adquisiciones del proyecto y de disponer lo necesario para someter los estados financieros a un examen independiente, tal como se define en el manual de operaciones. Para asegurar la realización oportuna y eficiente de las actividades, el MINEDU ha decidido incrementar el apoyo operacional y administrativo a las unidades ejecutoras mediante la asignación de personal específico dentro de cada unidad y un equipo fiduciario abocado exclusivamente al proyecto (equipo de coordinación administrativa del SWAp-Educación) dentro de la UEP (véase el Gráfico 1). Dicho equipo se encargará de todos los procesos fiduciarios, incluidas las adquisiciones y la gestión financiera necesarias para realizar cada actividad, en coordinación con la UMC-CT.

7. La UEP, como coordinadora administrativa del proyecto, tendrá las siguientes responsabilidades:

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a. Consolidar el plan anual de operaciones y el presupuesto de las actividades que se respaldan en el marco de la operación con los aportes de las unidades técnicas, y presentar el documento resultante al MEF, con la aprobación de la UMC.

b. Preparar informes financieros y de situación (y otros documentos relacionados con el proyecto, según el caso), conforme a lo acordado en el convenio de préstamo y la carta de desembolso, y compilar información y resultados del proyecto provenientes de las demás unidades involucradas. Dichos informes tendrán el formato y el contenido que el Banco considere aceptables.

c. Garantizar la realización oportuna de todas las actividades del proyecto, y hacer un seguimiento de estas y de los indicadores relacionados con el proyecto. A tal fin, la UEP organizará y mantendrá reuniones de supervisión periódicas con todas las unidades participantes.

d. Asegurarse de que las adquisiciones se lleven a cabo conforme a las normas y procedimientos del Banco, incluida la preparación de los planes de adquisiciones, cuando corresponda.

e. Llevar a cabo las actividades presupuestarias seleccionadas y las complementarias incluidas en el subcomponente 3.1 en forma oportuna y eficiente a fin de verificar que se logren los indicadores acordados del proyecto, incluidos los que están vinculados a los desembolsos.

8. En el manual de operaciones se incluyen los mecanismos institucionales, de gestión y de seguimiento del proyecto. Se detallan los siguientes puntos: i) los mecanismos institucionales, incluidos la estructura organizativa y el perfil del personal que se necesita; ii) el flujo de actividades, las personas responsables de cada tarea y los mecanismos de control interno; iii) los procedimientos de gestión financiera, contabilidad, desembolsos, control interno y auditoría; v) las plantillas para los archivos que se utilizarán en cada adquisición y contrato, y vi) los procedimientos de presentación.

II. Gestión financiera, desembolsos y adquisiciones

Gestión financiera

9. Como parte de la preparación del proyecto, se realizó una evaluación de la capacidad de gestión financiera para determinar si los mecanismos de gestión financiera propuestos por el MINEDU son adecuados para respaldar la ejecución del proyecto. Sobre esa base, en el informe se definen los aspectos principales referidos a los mecanismos de gestión financiera y, al mismo tiempo, se identifican los aspectos que se están fortaleciendo para responder a las necesidades del proyecto.

10. Las actividades del proyecto están claramente definidas y no requieren mecanismos descentralizados para la gestión de fondos. Sin embargo, el diseño del proyecto incluye varios componentes y subcomponentes que competen a distintas áreas dentro del MINEDU; asimismo, el enfoque de financiamiento basado en los resultados genera ciertos desafíos desde el punto de vista de la gestión financiera. La falta de mecanismos oportunos y adecuados en materia de programación y presupuestación, contratación, gestión de los contratos, ejecución, procesamiento de pagos y presentación de informes puede afectar considerablemente la

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realización oportuna de las actividades del proyecto y, por lo tanto, poner en riesgo el logro de los resultados orientados a los desembolsos.

11. Se han acordados mecanismos específicos y medidas de consolidación para fortalecer la capacidad operativa del MINEDU en el corto plazo. Teniendo en cuenta el alcance del PELA en su conjunto y la necesidad de asegurar la realización eficiente de actividades clave que se respaldan con esta operación, se han acordado con el MINEDU los siguientes mecanismos: i) el uso de los sistemas de gestión de las finanzas públicas de Perú que funcionen de forma adecuada, como los de formulación y ejecución del presupuesto y de elaboración de informes financieros a través del SIAF; ii) la contratación de un equipo fiduciario dentro de la UEP que se dedique exclusivamente al proyecto; iii) el fortalecimiento de los equipos técnicos con la prestación de apoyo administrativo para garantizar una coordinación oportuna y la interacción adecuada con la UEP; iv) el diseño y la aplicación de procesos y procedimientos simplificados (lo que incluye los controles internos), y v) la aplicación de mecanismos de auditoría mejorados que contemplen visitas en períodos intermedios para examinar el funcionamiento de los controles internos.

12. A la fecha del presente documento, se considera que el riesgo vinculado con la gestión financiera es significativo tomando como base los siguientes aspectos: i) las deficiencias técnicas y en materia fiduciaria del MINEDU; ii) el ambicioso diseño del proyecto, que requiere mecanismos operacionales sólidos, que, si bien están diseñados, aún no se han puesto en marcha, y iii) la falta de recursos humanos experimentados y en número suficiente para respaldar adecuadamente la ejecución del proyecto. Asimismo, si bien la ejecución del proyecto se beneficiará considerablemente con el uso de los sistemas de gestión de las finanzas públicas que funcionen en forma adecuada, todavía no se ha establecido una de las esferas clave relacionadas con los procesos y procedimientos internos; la eficacia de su funcionamiento dependerá en gran medida de la capacidad del MINEDU para atraer y mantener dentro de la UEP al personal del área fiduciaria que sea necesario. Se han discutido y acordado (como se describe más arriba), y han comenzado a adoptarse, medidas específicas para mitigar esos riesgos. Sin embargo, para que estas medidas resulten eficaces será necesario acompañarlas con un minucioso proceso de orientación y seguimiento.

13. El MINEDU ha trabajado en el diseño de mecanismos de gestión financiera consolidados, lo que incluye procesos y procedimientos detallados, y ha establecido las relaciones, funciones y responsabilidades de todas las unidades involucradas. Se han definido el formato y el contenido de los informes financieros provisionales, así como su proceso de preparación. Los informes financieros se obtendrán directamente del SIAF, que refleja la ejecución presupuestaria desglosada por actividad presupuestaria admisible. La contratación del personal del área fiduciaria se realizará dentro de los 90 días posteriores a la entrada en vigor.

14. Teniendo en cuenta los avances logrados por el MINEDU, los mecanismos de gestión financiera propuestos, tal como están definidos y diseñados, resultan aceptables para el Banco. Sin embargo, para que la implementación y el mantenimiento sean eficaces, deberá realizarse un seguimiento exhaustivo.

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A. Resumen de los mecanismos de gestión financiera15. Los mecanismos institucionales y operacionales de carácter general del MINEDU son complejos y afectaron negativamente su desempeño en el pasado. La responsabilidad de dirigir e implementar el PELA, incluidas las actividades que se respaldan con esta operación, supone desafíos y riesgos considerables. Con el objeto de fortalecer la capacidad operacional y fiduciaria del MINEDU, se han acordado medidas y mecanismos específicos, como se describe en otras secciones de este documento. A continuación se enumeran las medidas específicas que se han adoptado o se adoptarán.

Medida Organismo responsable

Fecha prevista

Selección y contratación de personal clave del área fiduciaria para la UEP

MINEDU 90 días después de la entrada en vigor

Presentación del borrador final del manual de operaciones

MINEDU Concluida

16. Conforme a los mecanismos de ejecución definidos en el marco del proyecto, la UEP será la responsable general de la función de gestión financiera del proyecto. A los fines presupuestarios, se ha creado la UEP como una unidad ejecutora dentro del pliego presupuestario del MINEDU. La estructura de esta unidad incluye las siguientes áreas a cargo de un coordinador administrativo: i) contabilidad y finanzas; ii) presupuesto; iii) tesorería y iv) adquisiciones. A los fines del proyecto, estas áreas estarán dotadas de un equipo de profesionales calificados y experimentados con dedicación exclusiva. En el borrador del manual de operaciones se han definido los términos de referencia y las funciones y responsabilidades específicas.

17. A fin de consolidar la interacción de la UEP con las unidades técnicas del MINEDU, se contratará personal del área fiduciaria (apoyo administrativo) de manera de brindar apoyo en la preparación de solicitudes de adquisiciones (por ejemplo, la preparación de términos de referencia y especificaciones técnicas) para aprobar solicitudes de pago, entre otras tareas. En lo que se refiere a organización y contratación de personal, el MINEDU debe asegurar la designación de personal técnico y fiduciario clave dentro de los 90 días posteriores a la entrada en vigor del proyecto.

A. Uso de los sistemas de gestión financiera nacionales18. En la evaluación del gasto público y rendición de cuentas financieras de 2009, se concluyó que la gestión de las finanzas públicas de Perú funciona adecuadamente en términos generales y en varios aspectos se ajusta a las buenas prácticas internacionales. A pesar de las discrepancias entre el presupuesto ejecutado y el presupuesto inicial, en Perú el presupuesto del Gobierno central constituye una herramienta financiera confiable y creíble. En general, la formulación del presupuesto sigue las buenas prácticas internacionales y tiene lugar en el marco de un proceso ordenado, transparente e institucionalizado. La ejecución presupuestaria está bien documentada y los estados financieros consolidados del Gobierno (Cuenta General de la República) se preparan anualmente dentro de los seis meses posteriores al cierre del ejercicio. Los estados financieros anuales son auditados por la Contraloría General de la República (CGR) dentro de los plazos legales establecidos.

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19. Al igual que otras operaciones de la cartera, el proyecto propuesto se beneficiará considerablemente de los elementos de la gestión de las finanzas públicas que funcionen en forma adecuada, sobre todo en lo que respecta a la elaboración y ejecución del presupuesto. También se beneficiará de los avances logrados con el enfoque del sistema de PpRPPR. No obstante, el funcionamiento de esos mecanismos básicos dentro del MINEDU deberá fortalecerse y/o complementarse, principalmente en relación con los procesos y procedimientos internos, incluidos los controles internos, a fin de brindar apoyo eficaz a la oportuna implementación de las actividades del proyecto.

20. Programación y presupuestación. La operación propuesta constituye un subconjunto del PELA. Por lo tanto, la preparación del programa y el presupuesto anuales se ajustará a las disposiciones locales establecidas por el MEF a través de la DGPP. Sin embargo, dichos procedimientos generales se han visto complementados por orientaciones específicas preparadas para el proyecto, lo que incluye la preparación de un plan anual de operaciones con un presupuesto como mínimo semestral, que pueda utilizarse sistemáticamente a los fines del seguimiento.

21. En el manual de operaciones se establecen funciones y responsabilidades claras para la preparación del programa anual. El programa y el presupuesto anuales —que se preparan a partir de las actividades presupuestarias admisibles predefinidas— se consolidarán en el presupuesto del PELA.

B. Contabilidad 22. El MINEDU debe cumplir la legislación que rige el presupuesto y la gestión financiera, lo que incluye el uso del SIAF y el cuadro general de cuentas. La ejecución presupuestaria del PELA, que incluye las actividades que se respaldan con esta operación, se integrará completamente en los registros contables y de ejecución presupuestaria nacionales y del MINEDU. Por lo tanto, las transacciones que se realicen en el marco del proyecto se registrarán y procesarán a través del SIAF. La estructura de componentes y subcomponentes se condice con la estructura y la clasificación presupuestarias que utiliza el SIAF. Cada subcomponente se corresponde con una actividad presupuestaria, conforme se define en la estructura presupuestaria del MINEDU. Por consiguiente, como se detalla más adelante, los informes financieros se basarán exclusivamente en la información sobre la ejecución presupuestaria suministrada por el SIAF (actividad presupuestaria y clasificación de la unidad ejecutora).

C. Procesos y procedimientos (incluidos los controles internos)23. El MINEDU debe cumplir los requisitos locales relativos a la gestión financiera, lo que incluye los controles internos. En general, el MINEDU, por intermedio de la Oficina General de Administración, ha establecido procesos y procedimientos administrativos (adquisiciones) y financieros internos. Se considera que dichos procedimientos internos son complejos y burocráticos, generan retrasos e imponen requisitos complejos para procesar, aprobar y autorizar las certificaciones presupuestarias, la selección y contratación de personal, y los pagos, lo que ha afectado el desempeño del MINEDU en los últimos años. Dada la necesidad de garantizar la implementación oportuna de las actividades que se respaldan con esta operación, el MINEDU ha decidido establecer procesos y procedimientos simplificados que dentro del marco jurídico existente puedan aplicarse a las operaciones financiadas a nivel internacional.

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Esta simplificación promoverá una interacción más fluida y directa entre los equipos técnicos y administrativos (UEP), evitando aprobaciones y controles innecesarios, a partir de una identificación clara de las funciones y responsabilidades, y permitirá obtener los recursos humanos calificados que se necesiten.

24. Auditoría interna. La estructura organizativa del MINEDU incluye la Oficina de Control Interno, que puede jugar un papel importante en el control interno ex post de las transacciones que se realizan en el marco del proyecto.

25. Presentación de informes financieros. Teniendo en cuenta las consideraciones formuladas en la sección de contabilidad, se espera que los informes financieros provisionales se preparen con la información sobre la ejecución presupuestaria suministrada por el SIAF para las respectivas actividades presupuestarias. En ellos se especificará el presupuesto asignado al componente/subcomponente del proyecto (presupuesto inicial aprobado) y los montos girados, y se informará sobre los gastos correspondientes al semestre/año en curso. Los informes se prepararán y presentarán al Banco en forma semestral a los fines del seguimiento a más tardar dentro de los 60 días posteriores al término de cada semestre. Se prepararán en la moneda local siguiendo la clasificación establecida por el PELA. El formato y el contenido de estos informes se han discutido y definido, y figuran en el manual de operaciones.

26. Como base para los reembolsos, se utilizará el informe financiero anual en el que se contrastan las inversiones del proyecto con el presupuesto anual aprobado para las respectivas actividades presupuestarias, conforme se describe más arriba. El MINEDU también preparará anualmente los estados financieros del proyecto, que incluirán cifras acumulativas, correspondientes al año fiscal y al cierre de este, que se someterán a auditoría externa.

27. Auditoría. Los informes de auditoría anual sobre los estados financieros del proyecto, con carta de manifestaciones incluida, deberán presentarse al Banco dentro de los seis meses posteriores al cierre del año fiscal del prestatario (31 de diciembre). Las auditorías estarán a cargo de una firma privada independiente que resulte aceptable para el Banco y se realizarán conforme a los términos de referencia aprobados por este. Los costos de auditoría se incluirán en el presupuesto del proyecto y la designación se ajustará a las reglamentaciones establecidas por la CGR. El MINEDU definirá, de común acuerdo con el Banco, el alcance de la auditoría a partir de los requisitos específicos del proyecto y teniendo en cuenta, según corresponda, los riesgos identificados, lo que incluirá visitas en períodos intermedios para examinar el cumplimiento de los procesos y procedimientos acordados. Entre los requisitos de auditoría se incluyen los siguientes:

Tipo de auditoría Fecha de vencimiento

Estados financieros del proyecto 30 de junio

Carta de manifestaciones (controles internos) 30 de junio

28. Estrategia de supervisión. A título preliminar, el equipo de gestión financiera tiene previsto llevar a cabo dos misiones de supervisión por año y examinar, al mismo tiempo, los informes de auditoría anuales y los informes financieros provisionales semestrales.

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29. Condicionalidad. A partir de los avances logrados por el MINEDU, la única medida crítica que se incluirá como una condición sujeta a plazo es la selección y designación de personal clave del área fiduciaria para la UEP.

D. Flujo de los fondos30. Las actividades del proyecto se prefinanciarán completamente con fondos de contrapartida, como parte del presupuesto que se asigna al PELA por intermedio del MINEDU en la ley de presupuesto anual. Por lo tanto, el flujo de los fondos que el MINEDU recibe de la tesorería se ajustarán a los procedimientos del país, que responden a una asignación anual y mensual de los fondos a partir de una programación financiera destinada a atender los compromisos existentes. Con este fin, la UEP se ocupará de preparar, gestionar y supervisar las solicitudes mensuales de los pagos que se efectúen en el marco del proyecto.

Gráfico 2. Flujo de los fondos

31. Los fondos del préstamo se utilizarán para reembolsar al MEF a partir del logro de indicadores específicos (IVD). Sin embargo, el monto reembolsado para el logro acumulativo de IVD correspondientes al período seleccionado no puede superar el monto de los gastos admisibles ejecutados, sobre la base de los informes de ejecución presupuestaria, como se ve reflejado en los informes generados por el SIAF. Los mecanismos de desembolso aplicables a los fondos del préstamo se describen en detalle en la siguiente sección y en la carta de desembolso.

32. Con el préstamo se financiará un conjunto de actividades en el marco de las actividades presupuestarias específicas que forman parte del PELA y del presupuesto anual

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de 201331. El 6 de junio de 2012, el MEF aprobó el diseño del PELA y su estructura presupuestaria para los años fiscales 2013-16. Las actividades presupuestarias específicas seleccionadas se corresponden con cada componente del proyecto. Si se producen demoras en la ejecución del proyecto y el período de ejecución se extiende hasta después de 2017, el Gobierno incorporará en el nuevo PELA las actividades seleccionadas en el marco del presente proyecto, manteniendo las actividades presupuestarias relacionadas con el SWAp-Educación y financiando las demás actividades.

Desembolsos

33. Los tres componentes del proyecto contarán con los mismos mecanismos de desembolso. Mediante la operación se cofinanciarán las actividades presupuestarias seleccionadas y se reembolsará al MEF en función del logro satisfactorio de IVD. El Banco ha seleccionado los cuatro indicadores del ODP y cuatro de los indicadores de resultados intermedios para constituir los IVD. En el se detallan los mecanismos de desembolso.

Cuadro 4. Mecanismos de desembolso para los componentes 1, 2 y 3*

IVD Fecha

Monto estimado

Información que proporcionará el MINEDU%

Monto(millones de US$)

1.ER DESEMBOLSO Septiembre de 2014 31 US$8,95

IVD logrados durante el período que va desde la firma del convenio de préstamo hasta el 31 de diciembre de 2013, a los cuales se asigna un monto de US$8,95 millones que no puede superar el monto de la ejecución presupuestaria (gastos pagados) de la actividad presupuestaria relacionada durante el mismo período. Esta última deberá ajustarse a los criterios y las normas de adquisiciones del Banco para poder recibir financiamiento de este.

Número de nuevos grados de los niveles primario y secundario en los que se toman evaluaciones nacionales sólidas referidas al menos a dos áreas temáticas (IVD #1).

IVD medido el1 de julio de 2014

20 US$2,050 La ficha de datos técnicos presentada por el MINEDU cumple con los requisitos establecidos en el manual de operaciones para este indicador, entre los que se incluyen la cobertura de escuelas y alumnos, propiedades psicométricas y validez del resumen de los contenidos.

Se elaboran informes en el nivel nacional, regional y de las escuelas con los resultados anuales de las evaluaciones nacionales de alumnos de la escuela primaria y secundaria (IVD #2)*.


10 US$1,025 1) Se publican los informes nacionales y regionales en el sitio web del MINEDU; 2) la ficha de datos técnicos presentada por el MINEDU cumple con los requisitos establecidos en el manual de operaciones para este indicador, a saber: a) porcentaje de escuelas evaluadas dos años antes que reciben sus informes en el año correspondiente al informe (ECE), con exclusión de aquellas que se hayan cerrado, o b) porcentaje de DRE que reciben sus informes (en las evaluaciones realizadas con muestras). La ficha de datos técnicos correspondiente a las ECE deberá ir acompañada de la base de datos de las escuelas que participaron en el estudio, en la que debe constar indicación de cuáles de ellas recibieron los informes y los datos de la persona que firmó al recibirlos (nombre, documento de identidad, cargo en la escuela). En el caso de las evaluaciones realizadas a partir de muestras, la ficha de datos técnicos deberá ir acompañada de copias escaneadas del sello con el que las DRE confirman haber recibido los informes.

Se presentan informes en el nivel nacional con los resultados anuales de los estudios nacionales sobre prácticas pedagógicas en las aulas de la escuela


10 $0,375 1. Publicación del informe nacional en el sitio web del MINEDU, en el que se consigna: a) el porcentaje de las horas de clase que el maestro dedica a tareas académicas en escuelas públicas; b) porcentaje de las horas de clase en que todos los alumnos participan en tareas académicas en las escuelas públicas; c) resumen de los principales resultados de la evaluación de la cobertura del programa escolar, la demanda cognitiva

31 El 30 de noviembre de 2012, el Congreso aprobó la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013 (Nº 29951).

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IVD Fecha

Monto estimado



primaria y secundaria (IVD #3)*.

de las actividades de aprendizaje y el clima del aula. Los puntos a) y b) se desglosarán en multigrado o polidocente para las escuelas primarias, y en establecimientos rurales o urbanos para las secundarias.2. Copias escaneadas del sello con el que las DRE confirman haber recibido el informe.

Las evaluaciones anuales de los grados seleccionados de la escuela primaria y secundaria se validan en un estudio piloto (IVD #5).


10 US$1,025 1. La ficha de datos técnicos presentada por el MINEDU cumple con los requisitos establecidos en el manual de operaciones para este indicador, lo que incluye la descripción de la índole de los elementos aplicados de manera experimental (propiedades psicométricas).2. Se valida el manual de los administradores.

Número de encuestas realizadas para evaluar el desarrollo de los niños y la calidad de los servicios de la educación inicial pública (IVD #6).


20 US$2,050 La ficha de datos técnicos presentada por el MINEDU cumple con los requisitos establecidos en el manual de operaciones para este indicador, a saber: 1) diseño de la muestra; 2) cobertura de escuelas y alumnos; 3) análisis psicométrico de los instrumentos.

Participación del prestatario (a través del MINEDU) en evaluaciones internacionales de resultados del aprendizaje (IVD #7).


20 US$2,050 1. La ficha de datos técnicos presentada por el MINEDU cumple con los requisitos establecidos en el manual de operaciones para este indicador, a saber: 1) diseño de la muestra y 2) cobertura de escuelas y alumnos.2. Se presentan pruebas de que se ha entregado a la OCDE o la UNESCO la base de datos sin procesar, con las respuestas de los alumnos (correo electrónico o confirmación del sistema).

Número de estudios nacionales realizados para supervisar las prácticas pedagógicas en el nivel primario o secundario, según corresponda (IVD #8).


10 $0,375 La ficha de datos técnicos presentada por el MINEDU cumple con los requisitos establecidos en el manual de operaciones para este indicador, a saber: 1) diseño de la muestra y 2) cobertura de escuelas y alumnos.

2.º DESEMBOLSO Septiembre de 2015 18 US$4,13

IVD logrados durante el período que va desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2014, a los cuales se asigna un monto de US$4,13 millones que no podrá superar el monto de la ejecución presupuestaria (gastos pagados) de la actividad presupuestaria relacionada durante el mismo período. Esta última deberá ajustarse a los criterios y las normas de adquisiciones del Banco para poder recibir financiamiento de este.






17 US$1,025 1) Se publican los informes nacionales y regionales en el sitio web del MINEDU; 2) la ficha de datos técnicos presentada por el MINEDU cumple con los requisitos establecidos en el manual de operaciones para este indicador, a saber: a) porcentaje de escuelas evaluadas dos años antes que reciben sus informes en el año correspondiente al informe (ECE), con exclusión de aquellas que se hayan cerrado, o b) porcentaje de DRE que reciben sus informes (en las evaluaciones realizadas con muestras). La ficha de datos técnicos correspondiente a las ECE deberá ir acompañada de la base de datos de las escuelas que participaron en el estudio, en la que debe constar indicación de cuáles de ellas recibieron los informes y los datos de la persona que firmó al recibirlos (nombre, documento de identidad, cargo en la escuela). En el caso de las evaluaciones realizadas a partir de muestras, la ficha de datos técnicos deberá ir acompañada de copias escaneadas del sello con el que las DRE confirman haber recibido los informes.

38

IVD Fecha

Monto estimado



Se presentan informes en el nivel nacional con los resultados anuales de los estudios nacionales sobre prácticas pedagógicas en las aulas de la escuela primaria y secundaria (IVD #3)*.


17 $0,375 1. Publicación del informe nacional en el sitio web del MINEDU, en el que se consigna: a) el porcentaje de las horas de clase que el maestro dedica a tareas académicas en escuelas públicas; b) porcentaje de las horas de clase en que todos los alumnos participan en tareas académicas en las escuelas públicas; c) resumen de los principales resultados de la evaluación de la cobertura del programa escolar, la demanda cognitiva de las actividades de aprendizaje y el clima del aula. Los puntos a) y b) se desglosarán en multigrado o polidocente para las escuelas primarias, y en establecimientos rurales o urbanos para las secundarias.2. Copias escaneadas del sello con el que las DRE confirman haber recibido el informe.

Número de cargos directivos de las escuelas que se ocupan aplicando el sistema de evaluación de directores (IVD #4).


14 US$0,300 La ficha de datos técnicos presentada por el MINEDU cumple con los requisitos establecidos en el manual de operaciones para este indicador, a saber: 1) cantidad de maestros evaluados en la primera ronda (nacional); 2) cantidad de maestros evaluados en la segunda ronda (regional); 3) cantidad de directores y subdirectores seleccionados; 4) cantidad de cargos cubiertos con los candidatos seleccionados. La ficha de datos técnicos irá acompañada de una base de datos de los cargos directivos abiertos al proceso de selección, en la que deben figurar la identificación de la escuela e información básica sobre el director o subdirector nombrado, tal como se estipula en el manual de operaciones.







3.ER DESEMBOLSO Septiembre de 2016 27 US$6,47







12 US$1,025 1) Se publican los informes nacionales y regionales en el sitio web del MINEDU; 2) la ficha de datos técnicos presentada por el MINEDU cumple con los requisitos establecidos en el manual de operaciones para este indicador, a saber: a) porcentaje de escuelas evaluadas dos años antes que reciben sus informes en el año correspondiente al informe (ECE), con exclusión de aquellas que se hayan cerrado, o b) porcentaje de DRE que reciben sus informes (en las evaluaciones realizadas con muestras). La ficha de datos técnicos correspondiente a las ECE deberá ir acompañada de la base de datos de las escuelas que participaron en el estudio, en la que debe constar indicación de cuáles de ellas recibieron los informes y los datos de la persona que firmó al

39

IVD Fecha

Monto estimado



recibirlos (nombre, documento de identidad, cargo en la escuela). En el caso de las evaluaciones realizadas a partir de muestras, la ficha de datos técnicos deberá ir acompañada de copias escaneadas del sello con el que las DRE confirman haber recibido los informes.










Participación del prestatario (a través del MINEDU) en evaluaciones internacionales de resultados del aprendizaje (IVD #7).


23 US$2,050 1. La ficha de datos técnicos presentada por el MINEDU cumple con los requisitos establecidos en el manual de operaciones para este indicador, a saber: 1) diseño de la muestra y 2) cobertura de escuelas y alumnos.2. Se presentan pruebas de que se ha entregado a la OCDE o la UNESCO la base de datos sin procesar, con las respuestas de los alumnos (correo electrónico o confirmación del sistema).




4.º DESEMBOLSO Septiembre de 2017 24 US$5,45


Se elaboran informes en el nivel nacional, regional y de las escuelas con los resultados anuales de las evaluaciones nacionales de alumnos de la escuela primaria y secundaria


13 US$1,025 1) Se publican los informes nacionales y regionales en el sitio web del MINEDU; 2) la ficha de datos técnicos presentada por el MINEDU cumple con los requisitos establecidos en el manual de operaciones para este indicador, a saber: a) porcentaje de escuelas evaluadas dos años antes que reciben sus informes en el año correspondiente al informe (ECE), con exclusión de aquellas que se hayan cerrado, o b) porcentaje de DRE que reciben sus informes (en las evaluaciones

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IVD Fecha

Monto estimado



(IVD #2)*. realizadas con muestras). La ficha de datos técnicos correspondiente a las ECE deberá ir acompañada de la base de datos de las escuelas que participaron en el estudio, en la que debe constar indicación de cuáles de ellas recibieron los informes y los datos de la persona que firmó al recibirlos (nombre, documento de identidad, cargo en la escuela). En el caso de las evaluaciones realizadas a partir de muestras, la ficha de datos técnicos deberá ir acompañada de copias escaneadas del sello con el que las DRE confirman haber recibido los informes.










Número de encuestas realizadas para evaluar el desarrollo de los niños y la calidad de los servicios de la educación inicial pública (IVD #6).


26 US$2,050 La ficha de datos técnicos presentada por el MINEDU cumple con los requisitos establecidos en el manual de operaciones para este indicador, a saber: 1) diseño de la muestra; 2) cobertura de escuelas y alumnos; 3) análisis psicométrico de los instrumentos.




* El tipo de desembolso es el reembolso para todos los desembolsos de este proyecto.El período de desembolsos se establece en función de un préstamo de cuatro años. Los períodos abarcan 12 meses, desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre, con excepción del primero, que se extiende desde la firma del convenio de préstamo hasta diciembre de 2013.Los montos son ilustrativos. En todos los casos, el monto desembolsado se calculará como el monto agregado asignado a cada IVD menos el monto de los IVD no logrados, o bien el monto agregado de la ejecución presupuestaria (gastos pagados) de la actividad relacionada correspondiente a cada período en el caso de que la ejecución efectiva sea menor al monto agregado de los IVD logrados.

34. Los montos de los IVD correspondientes a cada período de desembolso se sumarán para obtener el monto total de reembolso previos a cualquier ajuste. Posteriormente, dicho monto se reducirá i) en una proporción equivalente a los montos asignados a los IVD que no se hayan

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logrado y ii) cuando resulte mayor al de la actividad presupuestaria correspondiente ejecutada durante el mismo período.

35. El monto de las actividades que resultan admisibles para recibir financiamiento en el marco de cada actividad presupuestaria se calculará de la siguiente manera:

Cada año, el MINEDU presupuestará y aprobará las actividades presupuestarias, y asignará a cada una de ellas el mismo código presupuestario utilizado en el PELA para 2013-16, como se señala en el Cuadro 6. Se espera que los montos presupuestados se aproximen a los que figuran en el cuadro, pero el MINEDU (con la asistencia del MEF) y el Banco podrán ajustar, una vez por año, los montos asignados por actividad presupuestaria de una manera que este último considere aceptable. A través del SIAF del Gobierno de Perú se supervisarán las estimaciones presupuestarias y la ejecución presupuestaria efectiva, y se presentarán los informes respectivos, lo que significa que los sistemas financieros del Gobierno se aplicarán en la gestión financiera del proyecto, en lugar de elaborar un nuevo sistema destinado únicamente a la supervisión del proyecto.

Los desembolsos se realizarán a través de reembolsos anuales mediante la presentación de informes de desembolsos específicos, conforme se detalla en la carta de desembolso. Se espera que dichos reembolsos se realicen en septiembre en función de los IVD logrados durante el período de 12 meses anterior, que abarca de enero a diciembre de cada año de la ejecución del proyecto, con excepción del primer desembolso, cuyo período se extenderá desde la fecha de firma del convenio de préstamo hasta el 31 de diciembre de 201332.

El 1 de julio de cada año se verificará el cumplimiento de los IVD por parte del MINEDU durante el período de ejecución correspondiente al año fiscal anterior33. La operación cuenta con un total de ocho IVD, que se han dispuesto en una secuencia que coincidirá con el cronograma de ejecución, de modo tal que cada indicador active el desembolso en los años en los que se debe cumplir una meta ()34.

Si no se cumple totalmente una meta del IVD, tanto el MINEDU como el Banco acordarán durante el examen de mitad del período la reasignación de los montos retenidos por cada IVD que no se haya logrado y ajustarán los montos de los futuros IVD según corresponda.

El MINEDU seleccionará y contratará un organismo de verificación independiente, a más tardar seis meses posteriores a la fecha de entrada en vigor, para que realice exámenes técnicos de los resultados acordados durante la ejecución del proyecto, con especial énfasis en el cumplimiento de los IVD conforme a los protocolos de verificación incluidos en el manual de operaciones. La fuente de verificación de cada IVD se detalla en sus protocolos. El primer examen deberá completarse antes de que se presente al Banco la segunda solicitud de retiro.

Antes del segundo desembolso, entre mayo y agosto de 2015, se realizará un examen de mitad del período del proyecto para evaluar, entre otros aspectos, el funcionamiento del marco basado en los resultados y el logro de los IVD. Asimismo, se determinará la reasignación de montos a los IVD que no se hayan logrado.

No está previsto otorgar financiamiento retroactivo en el marco de esta operación. 32 El primer desembolso se realizará en septiembre de 2014 y el último, en septiembre de 2017, en función de los gastos y las metas previstos para el período enero-diciembre de 2016, de modo que haya una correspondencia directa entre el PELA y el SWAp-Educación.33 La primera verificación se realizará en julio de 2014.34 En el caso de que se logre un IVD antes de la fecha prevista, se desembolsará, en el marco del proyecto, el mismo monto estimado en el cuadro 1.

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A partir de los mecanismos de desembolso mencionados, se espera que el primer reembolso se produzca en septiembre de 2014. Si bien está previsto que el proyecto entre en vigor en marzo de 2013, los indicadores de este primer ciclo se medirán recién en julio de 2014 (año fiscal 2015).

Según las previsiones, el último desembolso se producirá en septiembre de 2017 (año fiscal 2018).

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Cuadro 5. Asignación de los fondos del préstamo

CategoríaMonto del préstamo

asignado(en US$)

Porcentaje de gastos por financiar(incluidos los impuestos)

1) Actividades presupuestarias admisibles en el marco del proyecto

25 000 000 100 %

MONTO TOTAL 25 000 000

Cuadro 6. Actividades presupuestarias admisibles (expresadas en nuevos soles)Código y programas presupuestarios 2013 2014 2015 2016 Total

Evaluación del aprendizaje de los alumnos5000244. ECE 68 133 901 73 536 395 77 765 326 81 955 198 301 390 8195000252. Encuestas nacionales basadas en muestras 15 658 000 1 932 100 2 127 470 19 649 417 39 366 987

5000253. Participación en evaluaciones internacionales 2 482 309 1 232 818 2 595 874 161 546 6 472 547

5003145. Evaluación de los alumnos de la educación inicial y la calidad de los servicios 3 705 000 80 000 80 000 3 380 000 7 245 000

Subtotal 89 979 210 76 781 313 82 568 670 105 146 161 354 475 353

Evaluación de las prácticas pedagógicas y la dirección de las escuelas5003146. Seguimiento de las oportunidades de aprendizaje en el aula 1 560 800 1 716 880 1 888 568 2 077 425 7 243 673

5003114. Sistema de evaluación de directores 6 000 000 20 960 000 20 710 000 19 480 000 67 150 000Subtotal 7 560 800 22 676 880 22 598 568 21 557 425 74 393 673

Fortalecimiento de la capacidad de ejecución del MINEDU5000276. Gestión del programa 1 977 865 2 328 870 2 068 870 2 328 870 8 704 475

Subtotal 1 977 865 2 328 870 2 068 870 2 328 870 8 704 475

TOTAL 99 517 875 101 787 063 107 236 108 129 032 456 437 573 501

Cuadro 7. Requisitos específicos y sanciones para las metas no cumplidas en el marco de los componentes 1 y 2 del proyecto

IVD Requisitos específicos y sancionesIVD #1, 4, 6 y 8 Graduación de los IVD. Los desembolsos se prorratearán según la proporción de la meta final que se

alcance cada año.IVD #1: cada nuevo grado representará un desembolso de US$781 250.IVD #4: cada 1000 puestos ocupados representarán un desembolso de US$125 000.IVD #6: cada encuesta realizada representará un desembolso de US$1,562 millones.IVD #8: cada estudio realizado representará un desembolso de US$781 250. Si los estudios para los niveles primario y secundario se llevan a cabo el mismo año, se considerará que se trata de dos estudios distintos. El proyecto tiene como meta llevar a cabo dos estudios para el nivel primario y dos para el secundario para el cierre de proyecto.

Si una meta del IVD no se cumple totalmente, el MINEDU y el Banco acordarán durante el examen de mitad del período la reasignación de los montos no desembolsados en razón de los IVD que no se hayan logrado, o en el caso de los IVD que se aplican en forma gradual, acordarán un plan de acción para garantizar que la meta del IVD se cumpla totalmente en el marco del proyecto y que los montos retenidos por cada IVD que no se haya logrado se paguen cuando el IVD se logre completamente.

IVD #2, 3, 5, 7 y 8 Los desembolsos se efectuarán si el IVD se logró en su totalidad.

Si una meta del IVD no se cumple totalmente, se desembolsará un monto proporcional a la medida en que se logró el IVD. El MINEDU y el Banco acordarán un plan de acción para garantizar que la meta del IVD se cumpla totalmente en el marco del proyecto, y los montos retenidos por cada IVD que no se haya

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IVD Requisitos específicos y sancionescumplido se reembolsarán cuando se logre el IVD.

Requisitos específicos y sanciones

Antes del segundo desembolso (que, según las previsiones, tendrá lugar en septiembre de 2015), el Banco y el MINEDU realizarán un examen de mitad del período para evaluar, entre otros aspectos, el funcionamiento del marco basado en los resultados y el logro de los IVD. En este examen se determinará si es necesario reasignar los montos a los IVD que no se han logrado o si los nuevos IVD deben incorporarse o modificarse en el actual marco basado en los resultados, conforme a los mecanismos/modalidades de desembolso utilizados en el proyecto.

Si, como resultado de las evaluaciones del organismo de verificación independiente, el MINEDU y/o el Banco determinan que este último realizó desembolsos basados en datos que eran imprecisos o que no reflejaban las metas acordadas, existen dos alternativas: a) los montos desembolsados que se consideran no admisibles podrán deducirse del próximo ciclo de reembolsos o b) el MEF devolverá al Banco los montos desembolsados que se consideren inadmisibles. Si no está previsto otro ciclo de desembolsos, se aplicará la segunda alternativa.

Adquisiciones

A. Aspectos generales36. Las adquisiciones para el proyecto se realizarán según las normas establecidas en los documentos titulados Normas: Adquisiciones de bienes, obras y servicios distintos a los de consultoría con préstamos del BIRF, créditos de la AIF y donaciones por prestatarios del Banco Mundial, publicado en enero de 2011; Normas: Selección y contratación de consultores con préstamos del BIRF, créditos de la AIF y donaciones por prestatarios del Banco Mundial, publicado en enero de 2011, y las disposiciones del convenio de préstamo. A continuación se describen en términos generales los diversos elementos que integran las distintas categorías de gastos.

37. Contratación de obras: No se prevén importantes obras civiles en el marco del proyecto.

38. Adquisición de bienes: Entre los bienes que se adquirirán en el marco del proyecto se incluyen computadoras, muebles y equipos de oficina, programas informáticos y equipos de computación, y materiales educativos. En la medida de lo posible, los contratos para la adquisición de estos bienes se agruparán en paquetes de licitación equivalentes a más de US$250 000 y se celebrarán de conformidad con los procedimientos de licitación pública internacional (LPI). En el caso de los contratos cuyo valor estimado sea menor a este umbral, podrán utilizarse los procedimientos de la licitación pública nacional (LPN) y los documentos de licitación estándar (DLE) acordados con el Banco y que este considere aceptables. Para los contratos de bienes que no puedan agruparse en paquetes de licitación más amplios y cuyo costo estimado sea inferior a US$50 000, podrán utilizarse los procedimientos (nacionales/internacionales) de comparación de precios basados en un modelo de solicitud de cotización que resulte satisfactorio para el Banco.

39. En las adquisiciones efectuadas a través de LPI y LPN se utilizará el DLE acordado con el Banco (o que este considere satisfactorio) en el manual de operaciones.

40. Contratación de servicios distintos a los de consultoría: Se procesarán numerosos contratos de servicios de este tipo, entre ellos de logística, impresión de materiales, producción y difusión de materiales educativos, recopilación de datos, encuestas e inventarios. En la medida

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de lo posible, los contratos para la adquisición de estos bienes se agruparán en paquetes de licitación equivalentes a más de US$250 000 y se celebrarán de conformidad con los procedimientos de la LPI. En el caso de los contratos cuyo costo estimado sea menor a este umbral, podrán utilizarse los procedimientos de la LPN y los DLE acordados con el Banco y que este considere aceptables. En el caso de los contratos de bienes que no puedan agruparse en paquetes de licitación más amplios y cuyo costo estimado sea menor a US$50 000, podrán utilizarse los procedimientos (nacionales/internacionales) de comparación de precios basados en un modelo de solicitud de cotización que resulte satisfactorio para el Banco. En las adquisiciones efectuadas a través de LPI y LPN se utilizará el DLE acordado con el Banco (o que este considere satisfactorio) en el manual de operaciones.

41. Selección de consultores: En el marco del proyecto, los servicios de consultoría contratados incluirán lo siguiente: diseño de sistemas, estudios, evaluaciones, estudios generales, asistencia técnica y servicios de exámenes independientes. Las listas de los consultores preseleccionados para brindar servicios cuyo costo estimado sea menor al equivalente a US$350 000 por contrato pueden estar integradas en su totalidad por personas del país, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 2.7 de las normas para la contratación de consultores. Cuando no se exija la contratación de empresas, se contratará a consultores individuales con arreglo a lo dispuesto en la sección V de dichas normas.

42. Capacitación: La capacitación incluirá los gastos (no relacionados con los servicios de consultoría) en que incurra el prestatario para financiar la logística de los talleres, las reuniones y los seminarios, así como los costos razonables de transporte y los viáticos de los instructores y participantes en las actividades de capacitación (si corresponde), cuotas de inscripción a dichas actividades, y alquiler de las instalaciones y los equipos necesarios. La adquisición se efectuará a través de los procedimientos de LPN y de comparación de precios, que se analizan a continuación. La contratación directa (párrafo 3.7 de las normas sobre adquisiciones) podrá utilizarse para el pago de las cuotas de inscripción, hasta un monto máximo que se establecerá anualmente en el plan de adquisiciones.

43. Costos operativos: No se prevén.

Disposiciones especiales sobre adquisiciones 44. Además de otras disposiciones establecidas en esta sección o en las normas sobre adquisiciones, y sin perjuicio de ellas, la adquisición de bienes y la prestación de servicios que no sean de consultoría en el marco de los procedimientos de la LPN se regirán por las siguientes disposiciones:

a) Los licitantes extranjeros no necesitarán estar registrados ante las autoridades locales como requisito para participar en el proceso de selección.

b) No será obligatorio incluir en los documentos de licitación ningún valor de referencia para fines de publicación ni utilizar un valor de referencia para evaluar las ofertas.

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c) La adjudicación de los contratos se basará exclusivamente en el precio, y cuando corresponda, se efectuará teniendo en cuenta factores que puedan cuantificarse objetivamente, y el procedimiento para dicha cuantificación deberá darse a conocer en el llamado a licitación.

d) Los licitantes extranjeros podrán presentar ofertas mediante LPN sin restricciones y no estarán sujetos a ningún requisito injustificado que afecte su capacidad para hacerlo, lo que incluye, sin carácter taxativo, el requisito de legalizar los documentos de licitación o toda documentación relacionada con estos en los consulados peruanos, el Ministerio de Relaciones Exteriores del prestatario o ante alguna autoridad del país como requisito previo para la licitación.

e) El prestatario, por intermedio de la UEP, utilizará DLE y formatos de evaluación estándar que el Banco considere satisfactorios.

45. Además de las disposiciones establecidas en esta sección o en las normas sobre consultores, y sin perjuicio de ellas, la contratación de consultores se regirá por las siguientes disposiciones:

a) Los consultores extranjeros no necesitarán estar registrados ante las autoridades locales como requisito para participar en el proceso de selección.

b) Los consultores extranjeros no estarán obligados a legalizar ninguna documentación relacionada con su participación en el proceso de selección en los consultados peruanos, el Ministerio de Relaciones Exteriores del prestatario ni ante ninguna autoridad del país como requisito para participar en dicho proceso.

c) El prestatario, por intermedio de la UEP, utilizará solicitudes de propuestas estándar y formatos de evaluación estándar que el Banco considere satisfactorios.

d) Los consultores extranjeros, personas o empresas, no estarán obligados a abonar a la Asociación Peruana de Consultoría cuotas que sean distintas de las que se exigen a los consultores peruanos.

e) El consultor individual que se contrate para el proyecto no podrá, mientras esté cumpliendo sus obligaciones contractuales en calidad de tal, ejercer ningún empleo en la función pública, así como ningún otro cargo en ningún órgano o entidad del prestatario; asimismo, tampoco estará facultado para reincorporarse a dicho empleo o cargo una vez concluidos los servicios de consultoría.

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46. Otros: Examen externo de las adquisiciones. El examen externo abarcará la verificación de la calidad y cantidad de los bienes y servicios adquiridos y el uso adecuado de los fondos. El prestatario, por intermedio de la UEP: i) dispondrá lo necesario para que los registros y la documentación de adquisiciones correspondientes a cada año fiscal del proyecto sean examinados, de conformidad con principios de revisión de adquisiciones adecuados, por evaluadores independientes, contratados según los procedimientos establecidos en las normas sobre consultores, que el Banco considere aceptables; ii) pondrá a disposición del Banco, cuando esté preparado, pero, en cualquier caso, a más tardar dentro de los seis meses posteriores al cierre del año fiscal de que se trate, el informe sobre el examen externo de las adquisiciones elaborado por los evaluadores, que tendrá el alcance y el nivel de detalle que el Banco solicite en forma razonable, y iii) proporcionará al Banco cualquier otra información relativa a los registros y la documentación de adquisiciones, así como el examen de las respectivas adquisiciones, que el Banco considere razonable solicitar oportunamente.

B. Plan de adquisiciones47. La UEP preparará un plan de adquisiciones simplificado a partir de una lista indicativa de actividades admisibles que habrán de realizarse. Dicho plan se actualizará una vez al año o según sea necesario para reflejar las necesidades reales de la ejecución del proyecto y la mejora en la capacidad institucional. La UEP lo registrará en el SEPA y todas las actualizaciones deberán efectuarse en dicho sistema.

48. En el plan de adquisiciones se deberán señalar los contratos que habrán de someterse al examen previo del Banco. Todos los demás contratos se someterán a un examen posterior del Banco, con excepción de los contratos rescindidos por el organismo del receptor para los cuales el prestatario solicitará la no objeción del Banco antes de la rescisión propuesta.

Fecha de aprobación del plan de adquisiciones por el Banco: 28 de noviembre de 2012 Fecha del anuncio general de adquisiciones: Cuarto trimestre de 2012 Período abarcado por este plan de adquisiciones: 1,5 años

C. Frecuencia de la supervisión de las adquisiciones49. Además de la supervisión que realizará el Banco mediante examen previo, a partir de la evaluación de la capacidad de la UEP se recomendó realizar misiones de supervisión semestrales que incluyeran visitas sobre el terreno y exámenes posteriores de las actividades de adquisición.

50. El 20% de todos los contratos se someterá al examen posterior del Banco. A partir de las conclusiones formuladas en los exámenes posteriores de las adquisiciones y las calificaciones propuestas, el Banco podrá determinar la revisión de los requisitos del examen previo.

D. Detalles de los mecanismos de adquisiciones que involucran las licitaciones públicas internacionales

Obras 51. No se prevén.

Bienes y servicios que no son de consultoría

48

52. Lista de los paquetes contractuales que se solventarán mediante LPI (a partir del plan de adquisiciones de noviembre de 2012 para los primeros 18 meses):

49

1 2 3 4 5 6 7

Nº de ref. Descripción

Costo estimado en miles de US$

PaquetesPreferencia

nacional (sí/no)

Examen del Banco

(previo/posterior)Observaciones

1 Servicios de impresión y distribución (resultados del ECE)

1 692 1 No Sí

2 Campaña de difusión de la entrega de los resultados (ECE)

372 1 No Sí

3 Institución especializada para la aplicación del programa piloto (ECE)

846 1 No Sí

4 Campaña de difusión (ECE) 346 1 No Sí5 Institución especializada para la

aplicación de los programas prepiloto y piloto (EN)

577 1 No Sí

6 Institución especializada para la aplicación final de la EN

5384 1 No Sí

7 Institución especializada para la aplicación de la versión definitiva del TERCE

846 1 No Sí

8 Institución especializada para la aplicación de los instrumentos a nivel nacional

1 154 1 No Sí

9 Campaña de comunicaciones 385 1 No Sí

Servicios de consultoría 53. Lista de los tareas de consultoría que requieren publicación internacional (a partir del plan de adquisiciones de noviembre de 2012 para los primeros 18 meses):

1 2 3 4 5 6 7

Nº de ref. Descripción

Costo estimado en miles de US$

PaquetesPreferencia

nacional (sí/no)

Examen del Banco (previo/posterior) Observaciones

1 Diseño e implementación del banco de datos 300 1 No Previo

2Implementación del proceso de evaluación del acceso a cargos directivos

1115 1 No Previo

3 Diseño de la evaluación de los directores de escuela 419 1 No Previo

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E. Umbrales para los métodos de adquisiciones y el examen previo (en miles de US$)

Obras No se prevén

Bienes

>250 LPI Todos50-250 LPN Primeros dos<50 Comparación de precios Primeros dosIndependientemente del valor Contratación directa Todos

Servicios distintos a los de consultoría

>250 LPI Todos50-250 LPN Primeros dos<50 Comparación de precios Primeros dosIndependientemente del valor Contratación directa Todos

Servicios de consultoría:Empresas

>=100 SBCC, SBC, SPF, SMC >=200 o las primeras dos operaciones

<100 SBCC, SBC, SPF, SMC, SBAC<200 términos de referencia únicamente

Independientemente del valor SUF Todos

Servicios de consultoría: Personas

3 CV>=100 o los primeros dos<100 términos de referencia únicamente

SUF TodosLPI = licitación pública internacionalLPN = licitación pública nacionalCD = contratación directaSBCC = selección basada en la calidad y el costoSBC = selección basada en la calidadSPF = selección basada en presupuesto fijoSMC = selección basada en el menor costoSBAC = selección basada en las aptitudes de los consultoresSUF = selección basada en una única fuente

III. Aspectos ambientales y sociales (con inclusión de las salvaguardas)

54. El proyecto está clasificado dentro de la categoría C, de acuerdo con la Política de Salvaguarda sobre Evaluación Ambiental (OP/BP 4.01); no se prevé que tenga impactos ambientales considerables, dado que no se financiarán obras civiles relacionadas con nuevas edificaciones o la rehabilitación de la infraestructura existente. A través del proyecto tampoco se financiarán actividades que puedan dar lugar a la adquisición de tierras o reasentamientos, y no corresponde aplicar la Política sobre Reasentamiento Involuntario (OP/BP 4.12).

55. Se debe aplicar la Política sobre Pueblos Indígenas (OP/BP 4.10), dado que el SWAp-Educación forma parte de un programa nacional y se aplicará en todas las escuelas públicas de Perú. Aproximadamente el 15,7% de la población peruana habla una lengua indígena como primera lengua y se considera indígena. Dentro de ese segmento, los grupos más numerosos son el quechua (83,1%) y el aimara (11%); el 5,9% de la población indígena está compuesto de

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varios grupos de origen amazónico. En el censo escolar de 2008 se determinó que había 867 603 escolares indígenas en los niveles de educación primaria y secundaria.

56. En el marco de este proyecto, el requisito establecido en la OP/BP 4.10 (Pueblos Indígenas) relativo a la necesidad de contar con el amplio apoyo de la comunidad se cumplirá llevando a cabo procesos de consulta libres, previos y fundamentados que tengan como objetivo generar dicho apoyo, tal como lo expresaron las organizaciones representadas en la CONEIB. La CONEIB es un órgano permanente oficial creado recientemente por el MINEDU35 para consultar a los pueblos indígenas y las comunidades afro sobre políticas y programas educativos de alcance nacional.

A. La evaluación social y el MPPI57. De conformidad con la Política sobre Pueblos Indígenas (OP/BP 4.10), se realizó una evaluación social y se elaboró el MPPI, que se sometieron a la consideración de un grupo representativo de las partes interesadas. En el resumen de la evaluación social se incluye lo siguiente: a) una descripción de las características demográficas, sociales y culturales relevantes de los pueblos indígenas de Perú; b) un análisis de las deficiencias que presenta la educación actual; c) una evaluación de los posibles impactos sociales positivos y negativos del proyecto en los pueblos indígenas; d) un conjunto de recomendaciones encaminadas a mejorar la evaluación y el seguimiento de los resultados obtenidos por los alumnos, evaluar el desempeño de los docentes y seleccionar directores de escuela en las zonas donde viven los pueblos indígenas, y e) un panorama del proceso y los resultados de las consultas realizadas a representantes de los pueblos indígenas, partes interesadas, especialistas, y grupos de docentes y padres indígenas a nivel nacional.

58. En el MPPI se describen brevemente: i) las cuestiones y oportunidades planteadas en el proyecto para los pueblos indígenas, parcialmente a partir de la evaluación social y a través de las consultas a la CONEIB, y ii) el proceso de diálogo y el protocolo de consultas que se seguirán para preparar un PPI que establezca medidas concretas destinadas a mejorar la adecuación cultural del sistema de evaluación. Más adelante se describen las principales conclusiones de la evaluación social y el MPPI. Durante las consultas sobre el MPPI, los representantes de las organizaciones indígenas que integran la CONEIB confirmaron los riesgos identificados en el documento y las medidas de mitigación propuestas por el MINEDU en la versión preliminar del MPPI. Sugirieron hacer mayor hincapié en investigar otras competencias como la comunicación verbal en los grupos indígenas y distribuir videos en los que se instruya a los docentes sobre cómo utilizar los resultados de las pruebas para mejorar las prácticas pedagógicas. Estas sugerencias se incorporaron en la versión final del MPPI. Representantes de los pueblos indígenas también manifestaron otras inquietudes en torno al programa de tutoría de los docentes y la calidad de estos en general. Dichas inquietudes exceden el alcance de este proyecto, pero fueron registradas por los funcionarios del MINEDU como un aspecto al que debe prestarse atención.

59. En la evaluación social se concluye que en Perú los pueblos indígenas, sobre todo los que hablan lenguas amazónicas, registran mayores niveles de pobreza y extrema pobreza que la población no indígena. Estas diferencias guardan estrecha relación con las desigualdades en el acceso al mercado laboral y a los servicios públicos, y la reducción de las calificaciones en

35 Resolución Ministerial Nº 246-2012-ED, julio de 2012.

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educación y la caída del desempeño académico. De modo similar, los pueblos indígenas registran tasas de matriculación más bajas: tan solo el 32% de los niños indígenas de entre 3 y 5 años están inscriptos en el jardín de infantes, frente al 55% en el caso de los niños no indígenas, y casi el 9% de los niños indígenas de entre 6 y 11 años no están inscriptos en la escuela primaria. Mientras que el 85% de los niños no indígenas de entre 12 y 17 años están matriculados en la escuela secundaria, solo el 83% de los niños aimaras y quechuas se encuentra en la misma situación. En el caso de los asháninkas y otros niños amazónicos, las tasas de matriculación en la escuela secundaria son aún menores: de 64% y 66%, respectivamente. De los niños matriculados, el 26,7% de los niños indígenas están inscriptos en grados que no se corresponden con su edad, frente a tan solo el 10,8% en el caso de los niños no indígenas. A los 18 años de edad, el 65,7% de los niños indígenas se gradúa de la escuela secundaria, frente a menos del 20% registrado entre los niños amazónicos.

60. En las zonas rurales más alejadas, las consultas a los pueblos indígenas revelaron demoras en la entrega de los informes tanto a los padres como a los docentes, falta de transparencia en relación con el desempeño escolar en general y falta de docentes calificados. Estas deficiencias fueron identificadas como las causas de las diferencias de rendimiento escolar que existen entre la población indígena y la no indígena. Como resultado de los debates de los grupos de discusión y las entrevistas con padres, docentes y directores, se determinó que el ausentismo docente, las tareas domésticas o laborales que realizan los alumnos, las crisis familiares y la falta de participación de los padres también contribuyen a acentuar las diferencias.

61. A partir de un examen de la bibliografía y las consultas realizadas a las partes interesadas de los pueblos indígenas a nivel nacional, regional y local, la evaluación social permitió confirmar que, según las previsiones, el proyecto tendrá un impacto social positivo en la población indígena, así como en los alumnos pobres de entornos no indígenas que viven en zonas rurales, dado que estos grupos suelen estar rezagados en materia de aprendizaje y registran menores logros académicos. Asimismo, son los que más se beneficiarán con la mejora de los mecanismos para evaluar el desempeño de los docentes, seleccionar directores idóneos y supervisar los resultados de los alumnos. Se espera que dichos mecanismos orienten mejor las decisiones normativas clave destinadas a mejorar la calidad de la educación y salvar las deficiencias que existen en la designación de personal, la asignación de recursos y el desempeño académico de los alumnos. El proyecto aportará información valiosa para identificar con mayor eficacia las poblaciones desfavorecidas y mejorar la selección de los beneficiarios mediante una respuesta adecuada en materia de políticas.

62. El proyecto permitirá mejorar la rendición de cuentas y la transparencia en Perú, dado que incluye tanto una evaluación más exhaustiva como mayor asistencia técnica para garantizar que los pueblos indígenas se beneficien plenamente con el proyecto de un modo adecuado desde el punto de vista cultural, al tiempo que se abordan los posibles riesgos adversos. Específicamente, en la evaluación social se identificaron tres áreas que requieren mayor asistencia técnica a la hora de: 1) minimizar los sesgos en las pruebas estandarizadas a las que se somete a estudiantes indígenas cuyo idioma materno no es el español y cuya cultura es distinta de la predominante; 2) garantizar que las familias y las comunidades indígenas puedan acceder oportunamente a informes significativos y culturalmente apropiados sobre las evaluaciones, para estar al tanto de los resultados del aprendizaje de sus hijos y saber cómo apoyarlos, y 3)

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contribuir a seleccionar directores de escuela cuyos perfiles culturales y lingüísticos se consideren adecuados para las comunidades en las que trabajarán.

63. El componente 1, relativo a la evaluación del aprendizaje de los alumnos, incluye las siguientes actividades: i) supervisar el modo en que se toman las pruebas, con especial atención al perfil y la sensibilidad cultural de las personas asignadas a esa tarea en las comunidades indígenas; ii) fortalecer la capacidad regional para evaluar el aprendizaje de los alumnos, con especial hincapié en los exámenes redactados en idioma indígena; iii) investigar los factores determinantes del avance en el aprendizaje, incluidos el idioma y la ubicación geográfica; iv) brindar asistencia técnica para analizar si la confección de las pruebas refleja sesgos que pudieran perjudicar a estudiantes indígenas; v) investigar sobre los protocolos adecuados para albergar y tomar pruebas a las poblaciones indígenas; vi) investigar sobre otras competencias, como la comunicación verbal en los grupos indígenas, y evaluarlas, y vii) distribuir material audiovisual a las escuelas de comunidades indígenas con el objetivo de ayudar a los docentes a usar los resultados de las pruebas para mejorar sus prácticas pedagógicas. 64. Además de evitar o reducir los posibles sesgos, en la evaluación social se recomienda garantizar la puntualidad de los comentarios y promover a modo experimental la participación de los padres, los docentes y los comités escolares en el examen de los comentarios en las comunidades indígenas, de modo que la información suministrada sea relevante desde el punto de vista cultural, resulte útil y contribuya a las mejoras en la educación de los alumnos. Con ese fin, el componente 1 también incluirá las siguientes actividades: i) organizar campañas de comunicación para alentar la participación en las pruebas y promover el uso de sus resultados dentro de las escuelas; ii) recopilar e imprimir los resultados de las pruebas y distribuirlos entre las escuelas y los padres, y iii) diseñar una actividad experimental de pequeña escala para mejorar la manera en que se informa sobre los resultados a los directores, maestros, padres y alumnos indígenas.

65. A través del componente 2, relativo a la evaluación de la calidad de la enseñanza y la dirección de las escuelas, el proyecto permitirá financiar asistencia técnica para analizar sesgos en los instrumentos de evaluación del desempeño y los procesos de evaluación que perjudiquen a los candidatos a maestros o directores de escuela de poblaciones indígenas, y el diseño de un plan para evaluar el desempeño docente en entornos bilingües.

B. Plan para los Pueblos Indígenas 66. Se elaborará un PPI, que se someterá a un adecuado proceso de consulta basado en los procedimientos descriptos brevemente en el MPPI. En el plan de operaciones del proyecto se ha incorporado una lista inicial de actividades que se podrían realizar en el marco del PPI, basada en la evaluación social y la consulta a la CONEIB, a fin de garantizar que se disponga de recursos adecuados para la preparación e implementación del PPI. El PPI incluirá la lista final de las actividades acordadas, un cronograma y la asignación presupuestaria del proyecto. Se someterá a un proceso de consultas libres, previas y fundamentadas con las organizaciones representadas en la CONEIB antes de presentarse al Banco para solicitar la no objeción de este. Posteriormente, se dará a conocer a través del Infoshop y a nivel regional, según corresponda. 67. La UMC será responsable de la implementación y el seguimiento del PPI respecto de las actividades relacionadas con el componente 1. La DIGEDD será responsable de la

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implementación y el seguimiento del PPI respecto de las actividades relacionadas con el componente 2. Si se avanza aún más en el traspaso de responsabilidades a los órganos regionales, los mecanismos respectivos deberán describirse detalladamente en el propio PPI. Los informes sobre la implementación del PPI se presentarán junto con los informes generales sobre los avances del proyecto.

C. Consultas y divulgación 68. La evaluación social y el MPPI se elaboraron a partir de un amplio examen de la bibliografía, entrevistas participativas y de consulta y debates de los grupos de discusión con especialistas académicos, especialistas de los distintos departamentos del MINEDU, representantes de las comunidades indígenas, directores, docentes, padres y alumnos en Lima, el distrito de Sangarará (Cusco) y el de Nieva (Amazonas). Se compartió con los equipos del proyecto material bibliográfico y registros de dichas entrevistas y debates.

69. El MPPI, junto con un resumen de la evaluación social, se sometió a la consideración de un grupo representativo de las partes interesadas pertenecientes a organizaciones y asociaciones indígenas nacionales (9 de noviembre de 2012) que participan en la CONEIB. La versión final de dicho marco se publicó antes de la evaluación inicial en el sitio web del MINEDU (4 de diciembre de 2012) y en el del Banco (5 de diciembre de 2012).

IV. Seguimiento y evaluación

70. La UMC-CT tendrá la responsabilidad primaria de controlar los avances relacionados con los efectos directos y los resultados del proyecto. Asimismo, coordinará los aportes recogidos por las diferentes unidades ejecutoras del MINEDU. Los datos provendrán del MEF (SIAF) y los sistemas del MINEDU, así como de los informes oficiales de las unidades responsables o terceros cuando corresponda (OCDE, UNESCO).

71. Dado que algunos de los actuales sistemas de seguimiento e información del MINEDU son relativamente ineficaces, el proyecto permitirá brindar apoyo a sus equipos en materia de gestión de la información y uso/mejora de los sistemas de información relacionados con las actividades incluidas en los componentes 1 (por ejemplo, información sobre el registro de estudiantes) y 2 (información sobre la nómina salarial docente y la cartera profesional). Además, el componente 3 permitirá financiar la contratación de consultores especializados en seguimiento y evaluación, y los exámenes independientes de los indicadores. A mediano plazo, el MINEDU prepara un proyecto de inversión para mejorar los sistemas de información y la capacidad de gestión de datos (modernización de servidores, programas y equipos).

72. La UEP preparará informes de situación del proyecto y los presentará al Banco para que este los examine. El Banco prestará asistencia técnica en la elaboración de dichos informes y proporcionará una supervisión más exhaustiva al inicio del proyecto. Los informes, en los que se señalarán los progresos observados en los distintos componentes del proyecto y se medirá el desempeño en relación con los indicadores establecidos en el marco de resultados, deberán presentarse al banco dos veces al año. Cada informe sobre el proyecto deberá abarcar el período de un semestre del año civil y presentarse al Banco a más tardar 60 días luego de concluido el período al que se refiere cada informe. Asimismo, se remitirá una copia de dichos informes a la DGPP con fines informativos.

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73. En los informes de situación también se incluirá la siguiente información: i) la evolución de los desembolsos durante el período abarcado por el informe y, de ser necesario, el cronograma de desembolsos actualizado; ii) el plan de adquisiciones actualizado para las actividades correspondientes a cada uno de los componentes del proyecto, y iii) una sección en la que se describan acontecimientos que podrían afectar la ejecución del proyecto, conformada por un examen de los principales riesgos y el impacto de las medidas de mitigación, así como informes sobre cuestiones de salvaguarda que podrían presentarse durante la ejecución.

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Anexo 4: Marco de Evaluación de Riesgos Operacionales

PERÚ: Proyecto de Educación BásicaEtapa de presentación al Directorio Ejecutivo

Riesgos vinculados con las partes interesadas del proyecto Calificación: SignificativoDescripción:El sindicato de docentes puede oponer resistencia al nuevo sistema de evaluación para examinar el desempeño de los directores de escuela.

Gestión de riesgos:Este riesgo se mitiga con las siguientes medidas: Consultas y actividades de formación de consenso con las principales partes interesadas que brindan apoyo a la educación (es

decir, el sindicato de docentes, la asociación de directores de escuela, las autoridades regionales, las organizaciones no gubernamentales) en lo que respecta a las normas contenidas en la propuesta del nuevo Marco Nacional para la Buena Dirección en las Escuelas.

Hincapié en el diseño de indicadores de evaluación, criterios (rúbricas) e instrumentos transparentes para aplicar el Marco Nacional para la Buena Dirección en las Escuelas que se propone.

Contratación de instituciones académicas respetadas para que se encarguen del diseño y la aplicación del sistema de evaluación, a fin de garantizar que las evaluaciones sean adecuadas desde el punto de vista técnico y se implementen con integridad (siguiendo el enfoque que tuvo éxito en Chile).

Campañas de comunicación y divulgación destinadas a generar amplia comprensión y respaldo para la reforma de la política relativa a los directores.

Resp.: Gobierno de Perú | Etapa: Preparación y ejecución | Fecha de finalización: 30 de junio de 2017 | Estado: En cursoRiesgos vinculados con el organismo de ejecución (incluido el riesgo fiduciario)Capacidad Calificación: AltoDescripción:Existe el riesgo de que la escasa capacidad técnica y fiduciaria y una próxima reorganización ministerial incidan en el cronograma normal de desembolsos para la ejecución del proyecto.

Gestión de riesgos:Este riesgo se mitiga con las siguientes medidas: El proyecto se ejecutará a través de las unidades correspondientes (DIGEDD, DIGEDIE, UMC, DEI, DIDE) del MINEDU

que muy probablemente no se verán afectadas por la reorganización ministerial. El diseño del proyecto incluye financiamiento para contratar especialistas adicionales que sirvan de complemento al personal

actual y refuercen la capacidad técnica en las unidades de ejecución. El hecho de que la UEP trabaje siguiendo las reglas de adquisiciones del Banco facilitará la ejecución de las actividades de las

unidades correspondientes. Se han acordado medidas y disposiciones específicas para fortalecer —a corto plazo— la capacidad del MINEDU en relación

con las operaciones, las adquisiciones y los aspectos fiduciarios, incluidas las siguientes: i) la utilización de sistemas de gestión de las finanzas públicas de Perú que funcionen de forma adecuada, como los mecanismos de formulación y ejecución del presupuesto y de elaboración de informes financieros a través del SIAF; ii) la contratación de un equipo fiduciario dentro de la UEP con dedicación exclusiva; iii) el fortalecimiento de los equipos técnicos con el suministro de apoyo administrativo

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para garantizar una coordinación oportuna y una adecuada interacción con la UEP; iv) el diseño y la ejecución de procesos y procedimientos simplificados (incluidos los controles internos), y v) la aplicación de mecanismos de auditoría mejorados que contemplen visitas en períodos intermedios para examinar el funcionamiento de los controles internos.

Desde el punto de vista de las adquisiciones, deberán aplicarse medidas correctivas clave para evitar riesgos: i) una actualización adecuada del manual de operaciones; ii) un plan detallado de fortalecimiento de la capacidad para la UEP; iii) la publicación del plan de adquisiciones en el SEPA; iv) el refuerzo del número de funcionarios de adquisiciones en la UEP; v) documentos modelo de licitación aceptables para la LPN y la comparación de precios, y vi) una supervisión rigurosa de las adquisiciones, incluidos exámenes periódicos de adquisiciones realizados por auditores independientes y/o el Banco.

Resp.: Banco y Gobierno de Perú | Etapa: Preparación y ejecución | Fecha de finalización: 30 de junio de 2017 | Estado: En curso

Gestión de gobierno Calificación: BajoDescripción:Existe el riesgo de que la identificación con el proyecto durante la ejecución se vea alterada por el cambio de autoridades.

Gestión de riesgos:Este riesgo se mitiga con las siguientes medidas: El presupuesto por resultados (PpR) ayudará a generar cambios en la estrategia cada vez más basados en los resultados y

menos en los cambios políticos. La atención en la PpR se generó durante el Gobierno anterior y el Gobierno actual la está reforzando en todos los sectores. Es muy probable que persista luego de las transiciones políticas del sector.

Resp.: Banco y Gobierno de Perú | Etapa: Preparación y ejecución | Fecha de finalización: 30 de junio de 2017 | Estado: En cursoGestión de riesgos: Se preparará un plan de adquisiciones en el que se establezcan los contratos específicos de bienes y servicios, los métodos propuestos para la adquisición de dichos contratos y los procedimientos de examen del Banco conexos. Todas las adquisiciones de este proyecto estarán a cargo del MINEDU.


Riesgos del proyectoDiseño Calificación: SignificativoDescripción:Existe el riesgo de que el diseño y la preparación de nuevos instrumentos y procedimientos de evaluación requieran revisiones luego de la aprobación del proyecto, lo que conduciría a demoras en la ejecución.

Gestión de riesgos:Este riesgo se mitiga con las siguientes medidas: Asistencia técnica de expertos nacionales e internacionales, tanto durante la preparación como la ejecución del proyecto. Ya se están preparando los términos de referencia y procesos de contratación para las empresas que diseñarán los

instrumentos de evaluación de maestros y directores de escuelas, y se han asignado recursos públicos al MINEDU en virtud del PELA para el año fiscal 2012.

Un examen al final del primer año y un examen a mitad de período para ajustar los IVD de manera de considerar circunstancias imprevistas.


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Aspectos sociales y ambientales Calificación: BajoDescripción:Existe el riesgo de oposición de los maestros y/o padres de grupos indígenas a las evaluaciones de los directores de escuela o a las evaluaciones de estudiantes.

Gestión de riesgos:Este riesgo se mitiga con las siguientes medidas: Seguimiento de la realización de las pruebas, con especial énfasis en el perfil y la sensibilidad cultural de los encargados de

las pruebas destinadas a comunidades indígenas. Actividades de fortalecimiento de la capacidad para evaluar el aprendizaje de los estudiantes, con especial atención a las

pruebas en idiomas indígenas en el ámbito regional. Investigación sobre los factores determinantes del avance en el aprendizaje de los estudiantes, incluidos el idioma y la

ubicación geográfica. Asistencia técnica para analizar sesgos en la preparación de las pruebas que podrían perjudicar a los estudiantes indígenas,

investigar protocolos adecuados de alojamiento y manejo de poblaciones indígenas, investigar y evaluar otras competencias, como la comunicación verbal en los grupos indígenas.

Campañas de comunicación para alentar la participación en las pruebas y promover el uso del sistema de resultados en el ámbito de las escuelas.

Preparación, impresión y distribución de los resultados de las pruebas a escuelas y padres. Diseño de una actividad piloto en pequeña escala para mejorar la presentación de informes sobre los resultados de las pruebas

a los estudiantes, padres, maestros y directores de escuela de poblaciones indígenas. Asistencia técnica para analizar sesgos en los instrumentos de evaluación del desempeño y los procesos de evaluación que

perjudiquen a los candidatos a maestros o directores de escuela de poblaciones indígenas, y diseño de un plan para evaluar el desempeño docente en entornos bilingües.


Programa y donante Calificación: BajoDescripción:No se prevén riesgos relativos a programas o donantes en este proyecto.

Gestión de riesgos: No se requieren medidas de mitigación específicas.

Resp.: No corresponde | Etapa: No corresponde | Fecha de finalización: No corresponde | Estado: No correspondeSostenibilidad y seguimiento de la ejecución Calificación: BajoDescripción:Existe el riesgo de que no esté disponible en forma inmediata toda la información necesaria para preparar los informes de situación.

Gestión de riesgos:Este riesgo se mitiga con las siguientes medidas: Actividades incorporadas en el proyecto para respaldar a los equipos del MINEDU en la gestión de la información y

uso/mejora de los sistemas de información para garantizar, a corto plazo, la disponibilidad de datos precisos relacionados con las actividades del proyecto.

A mediano plazo, el MINEDU prepara un proyecto de inversión para mejorar los sistemas de información y la capacidad de gestión de datos (modernización de servidores, programas y equipos).


Riesgo general después del examen

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Calificación del riesgo en la etapa de ejecución: SignificativoComentarios: Se considera que el riesgo general durante la ejecución es significativo, debido en gran parte a los importantes riesgos vinculados con las partes interesadas y el diseño y al elevado riesgo en lo que respecta a la capacidad.

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Anexo 5: Plan de Apoyo a la Ejecución

PERÚ: PROYECTO DE EDUCACIÓN BÁSICA

1. En el Plan de Apoyo a la Ejecución (PAE) se describe el modo en que el Banco respaldará la puesta en práctica de las medidas de mitigación de riesgos (señaladas en el Marco de Evaluación de Riesgos Operacionales) y cómo brindará el asesoramiento técnico necesario para facilitar el logro del ODP (vinculado a los resultados y efectos directos incluidos en el marco de resultados). En el PAE también se exponen los requisitos mínimos necesarios para cumplir con las obligaciones fiduciarias del Banco.

2. El apoyo del Banco para la ejecución se centrará en el fortalecimiento de la capacidad y el refuerzo de los sistemas propios del MINEDU para la ejecución y el seguimiento del proyecto. En el PAE propuesto se consideran distintos tipos de apoyo técnico, incluidas actividades que realizarán el MINEDU y el Banco. A continuación se presenta una descripción de los distintos tipos de actividades de respaldo a la ejecución.

3. Misiones de supervisión del proyecto. El respaldo más importante del Banco para la ejecución se proporcionará a través de misiones de supervisión realizadas cada seis meses, en colaboración con el MINEDU. Cada año, al menos una de estas misiones incluirá visitas sobre el terreno a una región para realizar entrevistas con las oficinas de educación regionales y locales. Las misiones de supervisión proporcionarán al Banco una amplia cantidad de información sobre la ejecución del proyecto presentada antes de la misión y conducirán a un proceso de identificación de las principales cuestiones y problemas de ejecución, así como las medidas correctivas necesarias acordadas entre el MINEDU y el Banco. Todos los ayuda memorias de supervisión se darán a conocer en el sitio web del proyecto para asegurar una total transparencia.

4. Además de las misiones de supervisión, durante los primeros 12 meses desde el inicio de las actividades, se respaldarán las siguientes esferas clave:

a. Fortalecimiento de la capacidad. El Banco proporcionará apoyo técnico a las unidades de ejecución mediante actividades de fortalecimiento de la capacidad en las esferas de evaluación de alumnos y seguimiento de la práctica pedagógica y la capacidad de los directores de escuela, lo que incluye lo siguiente: i) visitas sobre el terreno a países seleccionados con experiencias y prácticas óptimas pertinentes; ii) consultorías de expertos locales e internacionales para proporcionar asesoría y aportes técnicos sobre el diseño y el plan de ejecución propuestos por el MINEDU para las actividades del proyecto, y iii) talleres y capacitación especializados.

b. Adquisiciones. El equipo de supervisión del Banco realizará las siguientes tareas: i) proporcionar capacitación a los especialistas en adquisiciones de las unidades de ejecución y la UEP; ii) examinar documentos de adquisiciones y ofrecer comentarios oportunos al MINEDU; iii) supervisar el avance de las adquisiciones de acuerdo con el plan de adquisiciones, y iv) llevar a cabo exámenes periódicos sobre adquisiciones.

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c. Gestión financiera. De conformidad con el Plan de Acción de Gestión Financiera acordado con el cliente, el equipo de supervisión de Banco realizará lo siguiente: i) proporcionar capacitación a la UEP, y en especial, durante la preparación del proyecto, al nuevo especialista en gestión financiera que se contratará para ayudar al consultor actual; ii) supervisar cuidadosamente la gestión financiera del proyecto; iii) alentar a la UEP a poner en marcha la primera auditoría del proyecto sin demoras, con respaldo para la preparación de los términos de referencia y el proceso de selección.

d. Seguimiento y evaluación. Además de contratar a un consultor para ayudar a configurar y poner en marcha la aplicación del marco de seguimiento y evaluación, el equipo del proyecto proporcionará el respaldo necesario a la UEP y a las unidades técnicas correspondientes.

5. El proyecto incluirá los siguientes elementos de respaldo a la ejecución durante los dos primeros años.

Tiempo Eje principal Capacidades necesarias Estimación de recursos

Primeros 12 meses

Actividades de fortalecimiento de la capacidad para respaldar la preparación de los planes anuales de ejecución del proyecto; formulación y validación de instrumentos y rúbricas para las evaluaciones de directores de escuela; preparación de un banco de datos para las evaluaciones de estudiantes.

Especialista en educaciónEspecialista en desarrollo social

Por determinar

Contratación de especialistas en adquisiciones y cuestiones fiduciarias para respaldar a las unidades de ejecución y la UEP. Divulgación y capacitación en materia de aplicación de directrices de adquisiciones y gestión financiera del Banco; contratación de auditores externos.

Especialista en adquisicionesEspecialista en gestión financieraOficial sénior de operacionesAnalista de operacionesEspecialista en desembolsos

Por determinar

12 a 48 meses

Expertos en adquisiciones y cuestiones fiduciarias para respaldar a las unidades de ejecución y la UEP.

Igual que lo anterior, así como otras capacidades que se requieran.

Por determinar

Visitas sobre el terreno US$30 000

6. Auditoría externa. Mediante el proyecto se financiará una auditoría externa en forma anual, de acuerdo con los términos de referencia que sean aceptables para el Banco. Los informes de los auditores se presentarán al MINEDU y al Banco, y contendrán un examen específico y las medidas correctivas acordadas que se adoptarán durante las misiones de supervisión del proyecto cada año.

7. Auditoría social. Los grupos indígenas participarán periódicamente en consultas externas sobre la aplicación de evaluaciones a estudiantes y la selección de directores de escuela. Se realizarán esfuerzos específicos para llegar a los medios de comunicación locales a fin de informar sobre las actividades de ejecución del proyecto y aumentar la sensibilización del

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público y la transparencia. Los padres de los alumnos también recibirán información del proyecto y una invitación a formular preguntas o comentarios sobre las actividades del proyecto.

8. Composición del equipo de respaldo a la ejecución del Banco. El equipo del Banco está compuesto por un especialista sénior en educación, un oficial de operaciones, un analista de operaciones, un especialista en desarrollo social, un especialista en gestión financiera, un especialista en desembolsos y un especialista en adquisiciones. También se alentará al MINEDU a designar a varios miembros de su personal para que participen en las misiones de supervisión.

Capacidades necesarias Número de semanas-personal

Número de viajes Comentarios

Especialista sénior en educación

16 semanas- personal por año

Misiones semestrales El especialista sénior en educación supervisará toda la operación.

Oficial sénior de operaciones 6 semanas- personal por año

Misiones anuales Apoyo a las operaciones en general.

Analista de operaciones 10 semanas- personal por año

Misiones semestrales Apoyo a las operaciones en general.

Especialista en desarrollo social


Misiones anuales Supervisión y apoyo en relación con las salvaguardas sociales.

Especialista en adquisiciones 12 semanas- personal por año

Misiones semestrales El especialista en adquisiciones respaldará al MEF en cuestiones relacionadas.

Especialista en gestión financiera


Misiones semestrales El especialista en gestión financiera respaldará al MEF en las cuestiones relacionadas.

Especialista en desembolsos 5 semanas- personal por año

Misiones anuales El especialista en desembolsos respaldará al MEF en las cuestiones de desembolso.

9. Conclusión. Consideradas en su conjunto, estas disposiciones para el respaldo a la ejecución del proyecto incluyen controles internos, auditorías externas, auditoría social y supervisión de especialistas del Banco, que en conjunto constituyen una estrategia amplia para garantizar que los fondos proporcionados a través del proyecto se utilicen en forma eficaz para obtener el máximo impacto en términos de desarrollo.

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Anexo 6: Descripción del programa del Gobierno


1. El nuevo Gobierno, que entró en funciones en julio de 2011, se preocupa por mejorar los resultados en materia de aprendizaje y reducir la desigualdad en la educación. A pesar de los avances recientes en las pruebas nacionales (segundo grado)36 e internacionales37

de habilidades cognitivas básicas (lectura, operaciones matemáticas elementales), la mayoría de los estudiantes peruanos no logra niveles cognitivos suficientes y su calificación es la más baja de las comparaciones regionales y mundiales. Menos de un cuarto de los estudiantes de segundo grado alcanza el nivel de suficiencia en lengua y casi la mitad no es capaz de realizar operaciones matemáticas básicas de segundo grado. Los resultados son mucho peores en los niños de comunidades rurales e indígenas. En la educación secundaria, de acuerdo con los resultados del PISA más reciente, Perú se ubica a uno o dos lugares del último puesto en todas las materias, y último entre los países latinoamericanos. Además, es el país en el que más efecto tienen las características socioeconómicas de los estudiantes en las diferencias de aprendizaje, incluso cuando asisten a las mismas escuelas. En Perú, el 27% de la dispersión de los puntajes en la prueba de comprensión se debe a factores socioeconómicos, mientras que en Chile esa proporción es del 18,7%, en México es del 14,5% y en Brasil, del 13%. Con estos resultados, Perú sigue estando muy por debajo de lo que se espera por su nivel de ingreso per cápita e inversión en educación, medidos como porcentaje del PBI.

Gráfico 3. Resultados de aprendizaje en segundo grado, 2007-10

Fuente: Ministerio de Educación, 2011.

2. La principal estrategia del Gobierno para lograr este objetivo es el Programa Estratégico Logros de Aprendizaje en la Educación Básica Regular (PELA), un programa de PpR. El enfoque de la PpR fue aplicado por primera vez por el MEF en 2008 para dar prioridad en la asignación de recursos públicos a las estrategias sectoriales amplias y las actividades cuyo impacto en los resultados finales (en este caso, el aprendizaje de los estudiantes) estuviera

36 Entre 2007 y 2011, la proporción de alumnos de segundo grado que alcanzaron el nivel 2 en la evaluación nacional de lectura comprensiva aumentó del 17% al 30,5%, mientras que en matemáticas, pasó del 9,4% al 13,2%. 37 Entre 2000 y 2009, Perú fue el país de los participantes del PISA que obtuvo el mayor aumento de la calificación promedio de lectura y el país que más redujo la proporción de estudiantes con calificaciones más bajas (del 79,5% al 64,8%).

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15,4 27,9

Urbana

17,317,1

Rural

debidamente probado38. La primera fase del PELA (destinada a preescolar, primero y segundo grado, únicamente) se implementó entre 2009 y 2011 con consecuencias dispares: los resultados de aprendizaje mejoraron en general en lectura y matemáticas, pero la falta de atención suficiente a la educación bilingüe rural, junto con un financiamiento para educación regresivo y desigual, condujo a ampliar las brechas sociales (véase el Gráfico 3). En 2012 se presentó un nuevo diseño preliminar pero el MEF no lo aprobó hasta el 6 de junio de 2012, después de examinar una versión revisada (Carta Oficial Nº 131-2012-MEF/DGPP) para el período de 2013-16. El objetivo del nuevo PELA es elevar el nivel de aprendizaje de los estudiantes de escuelas públicas. El presupuesto estimado total que se asigna al PELA en la Ley de Presupuesto aprobada para 2013 (Nº 29951) es de 10 103 millones de soles (aproximadamente, US$3886 millones), lo que representa el 89% del presupuesto total para educación básica.

3. En las secciones siguientes se resumen el análisis de causas del MINEDU, las estrategias propuestas a través del PELA para abordarlas y el modo en que esta operación se relaciona con el programa general.

Análisis de causas

4. El objetivo del PELA es aumentar el bajo nivel de aprendizaje de los alumnos de escuelas públicas. Como parte del diseño del PELA, el Ministerio de Educación identificó las principales causas de este problema, como las condiciones de funcionamiento inadecuadas en las escuelas, la baja calidad de los programas y la práctica pedagógica, la insuficiente provisión de materiales didácticos y servicios que no abordan las necesidades específicas de los estudiantes en contextos vulnerables y difíciles. Este análisis de causas (véase el Gráfico 4) está ratificado por un examen exhaustivo de pruebas concretas, a pedido del MEF, aunque estará sujeto a mejoras en el futuro.

38 El modelo de PpR de Perú difiere de lo que internacionalmente se conoce como PPR, ya que la asignación de recursos no depende de los resultados obtenidos sino que es una condición para alcanzarlos.

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Gráfico 4. PELA: Principales causas del bajo nivel de aprendizaje de los alumnosde escuelas públicas

Fuente: MINEDU. ANEXO N.° 2: “Programa Educativo con Enfoque por Resultados ‘Logros de aprendizaje de los estudiantes de educación básica regular – PELA’ 2013 – 2016”. Julio de 2012.

Objetivos y beneficiarios del programa

5. El objetivo del PELA es mejorar los resultados del aprendizaje de los estudiantes. En la escuela primaria, solo se han establecido objetivos para segundo grado (como el porcentaje de alumnos que alcanzan el nivel 2) porque no existen parámetros de referencia para otros grados. En el nivel secundario, los objetivos se establecieron utilizando los resultados del PISA en lectura (como el porcentaje de estudiantes en el nivel 2 o un nivel superior) porque aún no existen parámetros de referencia en relación con las evaluaciones nacionales. No se han establecido objetivos para el nivel preescolar. En el se muestran los objetivos anuales establecidos por el MINEDU a partir de la información disponible.

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Cuadro 8. PELA: Objetivos y metas anuales en términos de resultados del aprendizajede los alumnos

Nivel primario: Porcentaje de estudiantes de segundo grado en el nivel 2 (proyección del MINEDU)

Aprendizaje previsto Lectura Matemáticas

2012 33 15,72013 37,3 19,22014 42,8 23,82015 48,4 29,02016 55,1 35,1

Nivel secundario: Porcentaje de estudiantes en el nivel 2 o en un nivel superior (proyección del PISA)

Aprendizaje previsto Lectura Matemáticas

2012 40 No corresponde

2013 41,7 No corresponde

2014 44 No corresponde



Fuente: MINEDU. ANEXO N.° 2: “Programa Educativo con Enfoque por Resultados ‘Logros de aprendizaje de los estudiantes de educación básica regular – PELA’ 2013 – 2016”. Julio de 2012.

6. Los beneficiarios del PELA son los 6 008 810 estudiantes de escuelas o programas públicos, de los cuales 1 050 681 son alumnos matriculados en escuelas o programas públicos preescolares, 2 971 638 son alumnos matriculados en escuelas primarias públicas y 2 009 455 son alumnos matriculados en escuelas secundarias públicas; el 27% vive en zonas rurales y el 22% proviene de hogares pobres o extremadamente pobres. Del total de beneficiarios previstos, el 87% (5,2 millones) habla español, el 10% habla quechua (611 586), el 1,1% habla aimara (67 774) y el 2,9% restante está compuesto de estudiantes de grupos indígenas de tierras bajas (principalmente, awajún, asháninka, shipibo-conibo, chayahuita y quichua).

Componentes y actividades

7. El PELA está dividido en cuatro productos con actividades presupuestarias que abarcan todo el sistema y otras actividades dirigidas a poblaciones específicas (multigrado, bilingüe, secundaria rural, urbana en riesgo). Los cuatro productos son los siguientes: 1) condiciones de funcionamiento básicas para las escuelas (infraestructura, personal); 2) programas de estudio y

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métodos educativos adecuados; 3) materiales didácticos apropiados, y 4) evaluación. En el Gráfico 5 se resumen las actividades consideradas en cada componente: universales y específicas. Cada ítem del cuadro es una actividad de presupuesto aprobada por el MEF, y los elementos destacados en rojo estarán respaldados por esta operación. Un quinto componente consiste en respaldo a la gestión de programas y la aplicación piloto de actividades específicas.

Gráfico 5. Estrategias propuestas en el PELA

Todos los estudiantes de educación básica regular de las escuelas públicas reciben:

Estudiantes de escuelas multiedad (preescolar) y multigrado (primaria) también reciben:

Estudiantes de escuelas bilingües también reciben:

Escuelas públicas con condiciones básicas para el adecuado desarrollo de la enseñanza durante el número total de horas lectivas normadas

• Contratación oportuna y pago de personal de las escuelas públicas.• Locales escolares en condiciones adecuadas.• Evaluación de docentes para su ingreso en la función pública.• Evaluación, formación y selección de candidatos para ocupar cargos directivos.

Docentes y directores preparados implementan un programa escolar bien graduado, pertinente y de alta demanda cognitiva

• Gestión mejorada del programa escolar.• Evaluación del desempeño docente. • Formación de

docentes en educación bilingüe para lenguas prioritarias.

• Programa de especialización docente en didáctica para áreas priorizadas.

• Programa de acompañamiento pedagógico.• Formación de tutores y formadores de docentes.

Materiales educativos necesarios para el logro de los estándares de aprendizaje de calidad, oportunos y usados por los docentes

• Dotación de material para aulas, escuelas y estudiantes.

• Material para estudiantes en lenguas indígenas prioritarias y en castellano como L2.• Material para aula.

Evaluación del aprendizaje y de la calidad educativa

• Evaluaciones censales nacionales.• Evaluaciones nacionales basadas en muestras.• Participación en evaluaciones internacionales (PISA, TERCE).• Evaluación de estudiantes y calidad del servicio educativo en el nivel inicial (EDI + ECERS-R).• Estudios nacionales de uso efectivo del tiempo en el aula en primaria y secundaria.• Elaboración de mapas y estándares de progresos en el aprendizaje.

Medidas y actividades experimentales de apoyo

• Gestión del programa.• Apoyo a escuelas públicas urbanas en zonas de alto riesgo.• Programa de Educación Secundaria Rural.

Nota: Las actividades que estarán respaldadas por esta operación aparecen destacadas en negrita.

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Anexo 7: Análisis económico


Resumen1. Este anexo está dedicado a la justificación económica, los costos estimados y los beneficios

previstos de las actividades del proyecto que se proponen para fortalecer la capacidad del MINEDU de evaluar el aprendizaje de los alumnos. Primero, se examinaron las pruebas aportadas por investigaciones sobre la calidad educativa y el crecimiento económico, así como el impacto de las evaluaciones de los alumnos en los resultados del aprendizaje. Segundo, se usaron datos secundarios para establecer supuestos sobre los costos y beneficios de fortalecer el sistema nacional de evaluaciones de Perú. Por último, se realizó un análisis de costos y beneficios teniendo en cuenta los impactos previstos de la ampliación del programa de evaluación de alumnos.

Calidad educativa y crecimiento económico2. Tanto la contabilidad del crecimiento macroeconómico como el análisis basado en el modelo

de Mincer sobre los beneficios de la escolaridad en el mercado laboral han demostrado que la educación es un factor clave del crecimiento económico y que el gasto en educación es una inversión con rendimiento positivo. En importantes investigaciones recientes (Hanushek y Woessmann, 2007) se ha demostrado que los beneficios económicos y sociales de las inversiones en educación tienen una menor correlación con el gasto en educación (como porcentaje del PBI) y con los logros en materia de educación (tasas de matrícula y promedio de años de escolaridad) —las dos fuentes de datos que tradicionalmente se han utilizado para determinar la calidad de la educación— que con el desempeño promedio de los alumnos en pruebas establecidas con parámetros internacionales. Mediante el análisis de datos de pruebas internacionales de 50 países durante 50 años, Hanushek y Woessman establecieron que los países cuyos alumnos aprenden más logran tasas de crecimiento económico más altas a largo plazo. Sus estimaciones indican que un aumento de una desviación estándar en el desempeño promedio obtenido en exámenes internacionales como el PISA (una diferencia de 100 puntos o aproximadamente la diferencia entre Noruega y México) aumentará el crecimiento anual del PBI a largo plazo en un 1% o un 2%. La evidencia también indica que el rendimiento derivado de la calidad incluso puede ser mayor en los países en desarrollo que en los desarrollados, debido a los elevados ingresos económicos que generan las aptitudes cognitivas en estos países.

3. Los análisis microeconómicos demuestran que los salarios previstos para los estudiantes dependen del nivel de escolaridad alcanzado y sus resultados en términos de aprendizaje. Lazear (2003) descubre pruebas que indican que un aumento de una desviación estándar en el desempeño en las pruebas genera un incremento del 12% en el ingreso previsto para una persona. Por el contrario, la falta de calidad en la educación primaria, especialmente la alfabetización básica, disminuye en gran medida las posibilidades futuras de un alumno de ganar en capital humano y generar oportunidades profesionales (Psacharopoulos y Patrinos, 2004). El acceso amplio a la educación básica y a una escolaridad de alta calidad también produce externalidades positivas tales como una fuerza de trabajo más productiva, mayor innovación y una divulgación de ideas más acelerada en la sociedad, una ciudadanía mejor informada y tasas más bajas de crecimiento de la población, con niños más sanos y mejor

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educados. En síntesis, los países con sistemas educativos adecuados y de alta calidad son capaces de producir abundante capital humano, que es lo que se necesita para la producción, innovación y competitividad económicas en un mercado globalizado.

4. Las investigaciones recientes hacen hincapié en que el rendimiento de la educación es más significativo en los niveles primario y preescolar porque el plazo para recuperar las inversiones en educación es más prolongado y porque las aptitudes adquiridas en los primeros años facilitan el aprendizaje y la formación de conocimientos a través del resto de la educación de una persona (Heckman, 2000; Cunha y cols., 2006). Estas conclusiones generales están fuertemente respaldadas por investigaciones recientes en Perú, que han establecido una correlación entre el desarrollo de habilidades cognitivas e interpersonales básicas en los primeros años de vida con un éxito posterior para completar la educación básica, acceder a la educación superior y tener posibilidades de graduarse, conseguir empleo y generar ingresos (Castro, Yamada y Arias, 2011).

5. Los datos disponibles de Perú indican una alta heterogeneidad en el rendimiento de la educación; el rendimiento estimado por cada año de escolaridad es tres puntos porcentuales superior en Lima (zona metropolitana) que en el resto del país, y esta brecha se ha ampliado en comparación con los valores de hace 20 años. El rendimiento también varía según el ingreso de la familia: el promedio es del 9,1% para personas del decil de ingreso más bajo en el país frente al 12,2% de las personas del decil de ingreso más alto. Por último, el rendimiento de la educación también varía según el nivel de escolaridad completado, como se muestra en el gráfico siguiente. La educación terciaria genera beneficios mucho más contundentes que la educación secundaria y el rendimiento derivado de la finalización de la educación primaria muestra una disminución respecto de la primaria incompleta debido a que es muy infrecuente encontrar este último caso en Perú en la actualidad. El rendimiento de la educación primaria y secundaria en Perú también ha disminuido con el tiempo. Desde la década de 1980, el rendimiento derivado de completar la educación secundaria ha caído casi a la mitad, un patrón observado también en otros países latinoamericanos. Dada la rápida expansión de la cobertura de la educación secundaria en la región durante las últimas décadas, la proporción de la fuerza de trabajo con educación secundaria completa se ha incrementado en gran medida. Por otro lado, la oferta de graduados de nivel terciario continúa siendo relativamente escasa y no ha satisfecho la demanda de trabajadores altamente calificados. Esto confiere más importancia a la idea de que la inversión en educación puede ayudar a reducir la desigualdad e impulsar la prosperidad económica.

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Primary In-complete; An-nual Returns

%; 0.056

Primary Complete; Annual Re-

turns %; 0.038

Secondary In-complete; An-

nual Returns %; 0.051

Secondary Complete; An-

nual Returns %; 0.063

Tertiary (No University);

Annual Returns %; 0.108

Tertiary (Uni-versity); Annual

Returns %; 0.173

Rendimiento anual1/: Perú, 2004%

1/: Todos los coeficientes son estadísticamente significativos al 99%.Fuente: Yamada (2007). Encuesta Nacional de Hogares, 2004.

Primaria incompleta

Primaria completa Secundaria incompleta

Secundaria completa

Terciaria (no universitaria)

Terciaria (universitaria)

El impacto de las evaluaciones del aprendizaje en la calidad de la educación y los resultados6. Las evaluaciones nacionales del aprendizaje de los estudiantes son una herramienta

importante para mejorar la calidad del sistema educativo. Ayudan a las escuelas a comparar su desempeño y permiten que los encargados de la formulación de políticas analicen el impacto de las políticas y los programas educativos. Linn y Herman (1997) establecen que “las evaluaciones tienen una función primordial en la reforma impulsada por normas, ya que comunican los objetivos, establecen metas y determinan el desempeño de educadores y estudiantes. Junto con los incentivos y/o las sanciones adecuados —externos o autodirigidos—, las evaluaciones de alta calidad39 pueden motivar a los estudiantes a aprender mejor, a los maestros a enseñar mejor y a las escuelas a ser más eficaces desde el punto de vista educativo”.

7. La información de las pruebas se puede utilizar para mejorar los resultados del aprendizaje (por ejemplo, diseñando mejores programas de capacitación docente y contribuyendo a la preparación de los programas de estudio). Nasser (2007) señala que “cuando se utilizan de manera eficaz, las pruebas en gran escala tienen repercusiones positivas en los estudiantes, los maestros, los administradores, los encargados de las políticas y los padres (Stecher, 2002), ya que garantizan la rendición de cuentas, el control de calidad y los diagnósticos pedagógicos, y permiten identificar necesidades y asignar recursos”.

39 Para garantizar estos impactos positivos, los datos de las evaluaciones deben cumplir altas normas de calidad y validez y generar información confiable para los encargados de las políticas, maestros, directores, padres y alumnos (Braun y Kanjee, 2006). Esta utilidad de los datos generados depende de la calidad y la pertinencia de la evaluación, así como de la pericia de los encargados del análisis, la interpretación, la divulgación de resultados y la presentación de informes al respecto.

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8. Cuando los resultados de una evaluación se dan a conocer a los padres y a la comunidad de manera sencilla, se activa un segundo canal para mejorar el desempeño del sistema escolar: los padres tienen más posibilidades de exigir resultados a escuelas y maestros, y esto conduce a niveles más altos de logros educativos. En México, por ejemplo, los sistemas de rendición de cuentas (pruebas a estudiantes, clasificación de escuelas y tarjetas de calificación escolares) resultaron tener un fuerte y considerable impacto positivo en los resultados del aprendizaje (Álvarez y cols., 2007). En una comparación de 15 países que participaron en la evaluación denominada Estudio Internacional de Tendencias en Matemáticas y Ciencias se llegó a la conclusión de que “los estudiantes de los países con sistemas de examen centralizado obtuvieron una calificación 16,1 puntos más alta en matemáticas y 10,7 puntos más alta en ciencias. Los estudiantes de escuelas donde los exámenes externos o las pruebas estandarizadas tenían mucha influencia para determinar el programa obtuvieron una calificación 4,3 puntos más alta en matemáticas” (Woessman, 2003). Las muestras de los Estados Unidos son menos compactas, dadas las diferencias en la calidad de los sistemas de evaluación de estudiantes entre estados, pero existen algunas indicaciones de que los sistemas de rendición de cuentas a través de pruebas que se comenzaron a aplicar en la década de 1990 influyeron positivamente en los niveles de resultados obtenidos por los alumnos (Hanushek y Raymond, 2004).

9. Debido al limitado alcance del actual sistema de evaluación de estudiantes de Perú (en el que solo se evalúa un grado), se puede pensar que el fortalecimiento y la ampliación de este sistema tendrán impactos positivos en la calidad de la educación debido a su influencia en las distintas partes interesadas, como se describe brevemente en el cuadro 1.

Cuadro 1: Impacto de las evaluaciones nacionales de alumnos en los grupos de interesados

Alumnos Nasser (2007), parafraseando a Stecher (2002), indica que si “se identifican los logros de aprendizaje que están por debajo de las expectativas, se proporciona información importante sobre los conocimientos de los estudiantes y se transmiten señales sobre qué estudiar, los resultados de las pruebas en gran escala motivan a muchos alumnos a esforzarse más, con mayor inteligencia y eficacia”. Son muchos los posibles beneficiarios de la evaluación de alumnos en cinco grados adicionales en dos materias como mínimo. De acuerdo con el MINEDU (2011), aproximadamente 5,7 millones de alumnos están matriculados en escuelas preescolares, primarias y secundarias de Perú y constituyen los beneficiarios más directos de mejoras en la calidad resultantes de sistemas de evaluación ampliados y de alta calidad.

Padres Nasser (2007) señala que “las pruebas en gran escala pueden tener efectos positivos en los padres, que pueden manifestar una mayor participación en la educación de sus hijos alentándolos y motivándolos para que pongan más empeño en las tareas escolares. Por otra parte, es probable que los resultados de pruebas en gran escala alienten a los padres a ejercer presión en las escuelas menos eficaces”. Vegas y Petrow (2007) encuentran pruebas en México que señalan que la participación de los padres en la administración de la educación puede ser eficaz y eficiente en función de los costos. Los padres que se informan y participan tendrán en cuenta el

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desempeño anterior de las escuelas para decidir dónde matricular a sus hijos, lo que genera mayor presión en los maestros y administradores para mejorar la calidad de sus instituciones.

Maestros Nasser (2007) señala que “las pruebas en gran escala también pueden tener efectos positivos en los maestros”. Los resultados de pruebas en gran escala otorgan importante información que los maestros pueden utilizar para determinar puntos fuertes y débiles de los alumnos y de los programas (Elliot y Branden, 1997; Nagy, 2000). Los maestros pueden usar los resultados de las pruebas para mejorar el diagnóstico de las necesidades individuales de los alumnos y para asignar recursos a los estudiantes con más necesidades. La interpretación adecuada y el uso eficaz de los resultados de las pruebas pueden motivar a los maestros para trabajar de manera más intensa, inteligente y eficaz porque los ayudan a seleccionar mejores programas o métodos pedagógicos más eficaces. Además, la útil información de las pruebas en gran escala permite a los maestros establecer una convergencia entre la instrucción y las normas, y los alienta a participar en sistemas de desarrollo profesional para mejorar su instrucción. En síntesis, los maestros pueden aprovechar los resultados de las evaluaciones como base para hacer cambios en la práctica pedagógica y así mejorar el aprendizaje y los logros de los alumnos (Stecher, 2002).

Administradores

Nasser (2007) observa que “los administradores pueden aprovechar los resultados de las pruebas para examinar las políticas escolares relativas a programas educativos y a instrucción, para aplicar cambios en dichas políticas con la intención de hacer escuelas más eficaces”. Los resultados de las evaluaciones pueden ayudar a los administradores a juzgar la calidad de sus programas y orientar medidas de mejora. Asimismo, los administradores pueden utilizar los resultados de las evaluaciones para dirigir mejor la asignación de recursos necesaria para mejorar el aprendizaje de los alumnos (por ejemplo, clases de apoyo para los alumnos que las necesitan, desarrollo profesional docente, etc.).

Encargados de la formulación de políticas

Los encargados de la formulación de políticas utilizan los resultados de las evaluaciones para tomar mejores decisiones sobre políticas educativas y para ampliar su capacidad de supervisión de la calidad del desempeño del sistema escolar. El análisis de los resultados de las evaluaciones puede promover una mejor asignación de los recursos educativos del Estado y facilitar la asignación de recursos a escuelas que los necesiten. De esta manera, los resultados de las evaluaciones pueden utilizarse como una hoja de ruta para mejorar los resultados. Las evaluaciones de alta calidad también pueden aumentar la confianza del público en la educación y mejorar la relación entre el sistema educativo, sus beneficiarios y los legisladores. Los países con sistemas educativos que incluyen evaluaciones y mediciones de la calidad están en mejores condiciones de informar a padres, maestros, directores y encargados de la formulación de políticas sobre posibles puntos fuertes y débiles, y permitirles tomar decisiones mejor fundamentadas sobre políticas y reformas educativas y asignación de recursos. La mejora de los resultados del aprendizaje, a su vez, se traduce

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en mayor productividad laboral y mejores ingresos, y tasas de crecimiento del ingreso nacional más altas a largo plazo.

Análisis de costos y beneficios10. Si bien cada vez existe más bibliografía sobre el impacto de la capacidad cognitiva (medida

por las calificaciones de las pruebas) en los ingresos posteriores de la persona (Patrinos y Sakellariou, 2007; Green y Riddell, 2001; Moll, 1998; Glewwe, 1996; Murnane y cols., 1995), no existen suficientes pruebas rigurosas sobre el impacto de la introducción o ampliación de los sistemas de pruebas en la capacidad cognitiva de los alumnos. En las publicaciones actuales, lo que más se estudia es el impacto de las evaluaciones del aprendizaje en la rendición de cuentas de las escuelas; un mayor conocimiento de los padres y las comunidades sobre los resultados de la educación aumenta su capacidad para ejercer presión en los sistemas escolares para que mejoren. Los últimos trabajos han demostrado que los programas que generan y difunden información para promover la rendición de cuentas de las escuelas pueden ser muy eficaces en función de los costos. En un programa aleatorio de Pakistán que se evaluó rigurosamente, los beneficios del aprendizaje en escuelas públicas y las reducciones de precios de las escuelas privadas locales fueron mucho mayores que los costos de un programa para medir el aprendizaje de los estudiantes y transmitir los resultados escolares relativos a los padres a través de las “tarjetas de calificaciones escolares” (Bruns y cols., 2010). En México, se realizó una comparación entre el programa nacional de evaluación de estudiantes y otras intervenciones que podían mejorar la rendición de cuentas de las escuelas y elevar los niveles de aprendizaje; la conclusión fue que el primero presentaba los costos más bajos por estudiante (Álvarez y cols., 2007).

Análisis de costos y beneficios del proyecto propuestoBeneficios 11. Este análisis se basa en varios estudios que demuestran que la introducción de evaluaciones

del aprendizaje de los alumnos —y la divulgación de los resultados— puede mejorar la rendición de cuentas en el nivel de las escuelas y la eficacia de la gestión del sistema, y que ambos canales pueden mejorar el aprendizaje. Obviamente, los resultados varían según el contexto, la calidad de la información de la evaluación, la magnitud de la divulgación y la influencia de las partes interesadas locales en la gestión escolar (por ejemplo, el grado de representación en la gestión de la escuela o sus posibilidades de elegir entre escuelas similares).

12. El estudio Cost-Effectiveness of Education Policies in Latin America: A Survey of Expert Opinion (Eficacia en función de los costos de las políticas de educación en América Latina: Una encuesta a expertos), de E. Schiefelbein, L. Wolff y P. Schiefelbein (1998), es el único metaanálisis que calcula un efecto promedio de las pruebas universales de alumnos de cuarto grado en los resultados obtenidos por los estudiantes, sobre la base de las experiencias de países diversos. Para la evaluación de estos alumnos, Schiefelbein y cols. informan de un impacto promedio del 12,3% (de una desviación estándar) dado un 62,5% de posibilidades de una aplicación adecuada del programa de evaluación. Si bien es razonable esperar que la introducción de las pruebas de estudiantes en varios grados, como en el proyecto actual, en vez de solo alumnos de cuarto grado podría acrecentar estos efectos, en el estudio de

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Schiefelbein no se indican los parámetros para esto. Por lo tanto, se mantiene la estimación del impacto general en los resultados del aprendizaje (12,3% de una desviación estándar) para las proyecciones básicas de este estudio.

13. Una segunda dimensión del análisis es el impacto previsto del proyecto en la capacidad del MINEDU de aplicar el programa de evaluaciones con la integridad necesaria para lograr resultados sólidos. El meta análisis de estimación de Schiefelbein y cols. es que la ejecución institucional del programa mejorará del 62,5% de probabilidad de aplicación adecuada al 72,5%. En el caso de este proyecto, creemos que el diferencial será mayor por dos motivos. Primero, la UMC, aunque es pequeña, ha demostrado contar con un núcleo de personal con capacidad para implementar completamente la evaluación nacional de segundo grado durante los últimos cinco años. La cantidad reducida de personal y el presupuesto limitado son factores que actualmente restringen su capacidad para preparar e implementar pruebas de otros grados y materias. En este contexto, el apoyo del proyecto para aumentar los recursos financieros y las actividades de fortalecimiento de la capacidad servirá de complemento y refuerzo eficaz de la capacidad actual de la unidad. En consecuencia, el proyecto propuesto aumentará las posibilidades de una implementación adecuada del programa ampliado de pruebas del 62,5% al 92,5%.

14. El tercer paso en la estimación de beneficios es calcular el impacto previsto de las mejoras del aprendizaje en los ingresos futuros de los estudiantes. Sobre la base del meta estudio “Returns to Education in Developing Countries” (Rendimiento de la educación en los países en desarrollo) de Patrinos y Psacharopoulos (2010), el rendimiento estimado promedio de un aumento de una desviación estándar en las habilidades cognitivas en los distintos países va de 0,17 a 0,22. Para nuestro análisis, adoptamos una estimación moderada de 0,20.

15. El impacto del proyecto en los ingresos futuros se calcula multiplicando el impacto de la evaluación nacional ampliada en el aprendizaje (12,3%) por el aumento de la probabilidad de una implementación adecuada con el respaldo del proyecto (0,925) y por el impacto de los aumentos estimados del aprendizaje en los ingresos salariales futuros (0,2). Con estos parámetros, el proyecto propuesto aumentará los ingresos futuros en un factor de entre 0,006 y 0,0074. En el siguiente cuadro se resumen los cálculos mencionados.

Cuadro 2: Impacto previsto del componente de evaluación de estudiantes del proyecto

A) Impacto de las evaluaciones nacionales en los resultados obtenidos por los alumnos (en desviaciones estándar) 0,123

B) Probabilidad de una implementación adecuada sin el proyecto 0,625C) Probabilidad de una implementación adecuada con el proyecto 0,925D) Impacto previsto del proyecto en los resultados obtenidos por los alumnos (A*(C-B)) 0,037

E) Rendimiento estimado por un aumento de una desviación estándar en las habilidades cognitivas 0,200

G) Impacto previsto del proyecto en el ingreso (D*E) 0,0074H) Situación alternativa 2: Impacto ajustado del proyecto (G*0,90) 0,0066I) Situación alternativa 3: Impacto ajustado del proyecto (G*0,80) 0,0059

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16. Los beneficiarios del proyecto son los estudiantes expuestos al nuevo sistema de evaluación durante sus años escolares que terminan por lo menos la escuela secundaria en establecimientos públicos e ingresan en el mercado laboral. De acuerdo con el MINEDU, la tasa de finalización de la escuela secundaria en Perú fue del 67% en 2011. En el análisis se sigue el grupo de estudiantes que comienza la escuela primara en 201340 hasta 2028 y luego se calcula cuántos de estos estudiantes ingresarán en el mercado laboral habiendo completado la secundaria, como mínimo. Estos cálculos se basan en proyecciones de población del INEI y datos sobre matrícula y terminación de estudios proporcionados por el MINEDU41.

Cuadro 3: Cantidad de beneficiarios del grupo que comienza la escuela en 2013

Año de ingreso en la escuela primaria42

Número de estudiantes que ingresan en el

mercado laboral2013 306 9082014 613 4992015 919 2992016 1 223 6622017 1 526 0842018 1 826 3242019 2 124 4022020 2 420 5982021 2 715 2192022 3 008 3962023 3 300 2242024 3 590 7612025 3 880 0302026 4 168 0662027 4 454 9312028 4 740 662

17. Con el número de estudiantes que ingresan en el mercado laboral desde 2013 hasta 2033 se predicen los ingresos anuales futuros a partir de una función logarítmica estimada43. La función tiene las siguientes variables explicativas:

40 Preparamos un supuesto adicional conservador de que el proyecto solo impacta a estudiantes que ingresan a la primaria en 2013 (el primer año del proyecto) y no a los que ya asisten a la escuela, incluso si una parte significativa de los estudiantes actuales se exponen al programa de evaluación mientras se lo incorpora gradualmente en los grados previstos durante los próximos cinco años.41 Presuponemos que las tasas de matrícula y terminación de estudios no cambian con el tiempo. Este supuesto es conservador porque se ignora un posible impacto del proyecto: la intervención podría hacer aumentar las tasas de terminación (y bajar las tasas de abandono) y el posterior ingreso en el mercado laboral con mayores ingresos totales, de acuerdo con los cálculos actuales del aumento de los ingresos generados por la educación en Perú. 42 Si bien el proyecto también beneficia a los estudiantes del preescolar, la tasa de cobertura de la educación pública peruana en este sector es muy baja; por lo tanto, se toma en cuenta el grupo que comienza la escuela primaria.43 Estos son los supuestos: i) la función relativa al ingreso no cambia con el tiempo, excepto por el impacto del proyecto, y ii) los niños no ingresan en el mercado laboral ni comienzan a ganar un salario antes de los 18 años.

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X: años de escolaridadZ: experiencia potencial (edad menos los años de escolaridad menos la edad de ingreso a la escuela primaria44)Z2: experiencia potencial al cuadrado.

ln Y =a0+β X+θ Z+δ Z2+ϵ

De acuerdo con Castro y Yamada (2010)45, los valores de los parámetros son los siguientes:

Constante a0=0,3Años deescolaridad β=0,09

Experiencia potencialθ=0,02 Experiencia al cuadradoδ=−0,0002

18. Con esta ecuación se calculan los ingresos anuales futuros del grupo de estudiantes de 2013 hasta 2028. Se admite el supuesto de que los efectos de las pruebas en los ingresos durarán 20 años.

19. Los beneficios del proyecto se calculan comparando la situación con el proyecto y la situación sin el proyecto. Los beneficios de la situación con el proyecto se calculan multiplicando los ingresos futuros estimados por el factor de impacto en tres situaciones hipotéticas: i) optimista: el impacto del proyecto en los ingresos es de 1,0074; ii) conservadora: el impacto del proyecto en los ingresos es de 1,0066, y iii) pesimista: el impacto del proyecto en los ingresos es de 1,0059 para los estudiantes que continúan la escuela hasta terminar la secundaria.

20. De esta forma, los beneficios del proyecto se calculan como la diferencia entre los ingresos futuros estimados con el proyecto y sin este.

Cuadro 4: Beneficios totales del proyecto (en US$)

GrupoSin el proyecto

(ingresos descontados)

Con el proyecto (ingresos

descontados)

Beneficios del proyecto

2013 7 154 165 298 7 207 106 121 52 940 8232014 6 899 331 417 6 950 386 469 51 055 0522015 6 988 405 280 7 040 119 479 51 714 1992016 6 412 413 744 6 459 865 606 47 451 8622017 6 165 534 446 6 211 159 401 45 624 9552018 5 885 732 304 5 929 286 723 43 554 4192019 5 649 339 269 5 691 144 379 41 805 111

44 La edad de ingreso a la escuela primaria es de 6 años.45 Castro, J. F. y G. Yamada (2010). Educación superior e ingresos laborales: Estimaciones paramétricas y no paramétricas de la rentabilidad por niveles y carreras en el Perú, DD/10/06, Universidad del Pacifico.

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GrupoSin el proyecto

(ingresos descontados)

Con el proyecto (ingresos

descontados)

Beneficios del proyecto

2020 5 425 394 379 5 465 542 298 40 147 9182021 5 213 699 909 5 252 281 289 38 581 3792022 5 010 631 234 5 047 709 905 37 078 6712023 4 809 025 681 4 844 612 471 35 586 7902024 4 614 536 199 4 648 683 767 34 147 5682025 4 426 416 388 4 459 171 869 32 755 4812026 4 244 743 505 4 276 154 607 31 411 1022027 4 069 706 850 4 099 822 681 30 115 8312028 3 900 816 812 3 929 682 857 28 866 044

Costos

21. Para este análisis utilizamos los costos totales del proyecto por año, basados en las estimaciones del MINEDU, el MEF y el Banco Mundial. Los costos del proyecto se calculan por año e incluyen los costos ordinarios incrementales de aplicar los sistemas de evaluación y divulgar sus resultados a nivel nacional cada año (a los padres y a cada escuela en el caso de pruebas basadas en censos, y a nivel nacional y los distritos escolares en el caso de las pruebas basadas en muestras).

Cuadro 5: Costos totales del proyecto (en US$)

Año Costos del proyecto

Costos ordinarios

incrementales

Total de costos

descontados

2013 38 276 106 34 717 5562014 39 148 870 33 818 2662015 41 244 657 33 932 0812016 49 627 868 38 884 7332017 15 909 100 11 871 6152018 9 947 460 7 069 4742019 17 625 889 11 929 8962020 9 433 099 6 080 6602021 16 423 461 10 082 5802022 10 678 382 6 243 4292023 15 909 100 8 858 7822024 9 947 460 961 2512025 17 625 889 4 862 323

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Año Costos del proyecto

Costos ordinarios

incrementales

Total de costos

descontados

2026 9 433 099 624 4672027 16 423 461 3 859 4242028 10 678 382 1 109 723

Indicadores de costo y beneficio

22. Si el proyecto impacta en los ingresos por un factor de 1,0202 o más, se produce un rendimiento positivo (lo que significa que los beneficios superan los costos) y, en consecuencia, se recomienda la inversión. Incluso con supuestos conservadores, los beneficios estimados solo del componente 1 son suficientes para justificar los costos totales de los tres componentes del proyecto.

23. En la situación conservadora, si se comparan los beneficios descontados totales del proyecto para los grupos de estudiantes durante el período de 2013 a 2028 con los costos descontados totales, se obtiene una tasa de rentabilidad económica del proyecto del 10,1%. El valor neto actualizado (VNA) equivale a US$417 millones46. En las otras dos situaciones hipotéticas del análisis, el VNA es positivo y la tasa de rentabilidad interna es mayor al 5%. Por lo tanto, el proyecto no solo es viable (costos = beneficios) en términos económicos, sino también recomendado (beneficios > costos) en virtud de nuestro conjunto de supuestos verdaderamente conservadores.

Cuadro 6: Indicadores económicos del proyecto

VNA 417 575 106Tasa de

rentabilidad interna 10,1%

Parámetros adicionales24. Por último, el posible impacto del proyecto en varios parámetros adicionales se considera en

términos de pobreza, género, ingresos fiscales y la interfaz entre educación pública y privada.

Pobreza25. Muchas inversiones en educación están destinadas a ampliar la cobertura, que suele tener

impactos sólidos y progresivos en las oportunidades educativas para los estudiantes más pobres y vínculos directos con la reducción de la pobreza. Dado que Perú ya tiene tasas extremadamente altas de matrícula escolar, con este proyecto no se pueden esperar impactos tan importantes en los estudiantes más pobres. No se conocen investigaciones que indiquen

46 El VNA se calculó a una tasa del 5%.

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que la introducción o ampliación de un sistema de pruebas para alumnos tenga efectos significativos en los resultados del aprendizaje, el empleo y los ingresos a largo plazo de los estudiantes si se comparan los deciles de ingreso más altos y bajos en sí. Pero claramente uno de los principales canales a través de los que las pruebas pueden incidir en los resultados promedio del aprendizaje es la comunicación a los encargados de la formulación de políticas de datos desagregados sobre el desempeño de los alumnos que puedan respaldar intervenciones mejor dirigidas. De hecho, los datos de la evaluación de segundo grado se han utilizado de esta forma en los últimos años. Las pruebas de grandes diferencias en los resultados del aprendizaje entre estudiantes de bajos ingresos de zonas rurales y estudiantes de zonas urbanas inspiraron el diseño del PELA (programa de seguimiento del desempeño docente), que se ha orientado al primer grupo. Los resultados de las evaluaciones de estudiantes de 2011 muestran que las escuelas que reciben asistencia del PELA han avanzado más rápido que otras escuelas. Sin embargo, el programa aún no ha llegado a todas las zonas rurales y la brecha promedio entre los resultados de los alumnos de zonas urbanas y rurales de bajos ingresos continúa siendo considerable: en 2011, la proporción de alumnos rurales de segundo grado que lograba un desempeño adecuado en matemáticas y lectura era del 3,7% y el 5,8%, respectivamente, en comparación con el 15,8% y el 36,3% de los estudiantes de zonas urbanas y el 13,2% y 29,8% del total de estudiantes. Es razonable esperar que una porción importante de las mejoras generales en el aprendizaje que se prevén como resultado de la ampliación de las pruebas a estudiantes y la información sobre el desempeño de las escuelas derivará del impacto de programas orientados más específicamente a alumnos de escuelas y regiones retrasadas. Esto, a su vez, implica un impacto diferencial y positivo del programa en los estudiantes más pobres. Desafortunadamente, no existe una base sólida para calcular el tamaño de este impacto.

Género26. Las tasas de participación en el sistema educativo de todos los niveles de Perú actualmente

son más altas en el caso de las niñas que en el de los niños. Además, no existen disparidades de género en los resultados del aprendizaje que desfavorezcan a las niñas: en muchos casos, su desempeño en las evaluaciones de alumnos —tanto en la prueba nacional de segundo grado como en las pruebas regionales e internacionales como el PISA— es mejor que el de los niños. Sin embargo, aún existe un sesgo en el mercado laboral y los salarios promedio de las mujeres son aproximadamente un 10% menores que los de los hombres con igual cantidad de años de educación. Si bien se espera que el proyecto actual contribuya a mejorar el aprendizaje de los alumnos, no existe una base para proyectar que los resultados serán más acelerados para las niñas (de hecho, podría producirse lo contrario). Tampoco existe una base para proyectar que los ingresos relativos de las niñas sufrirán un impacto considerable incluso si aumentara la ventaja en el aprendizaje que tienen actualmente, ya que los factores del mercado laboral que contribuyen a mantener la diferencia en los salarios actuales parecen estar determinados en gran medida por factores distintos a los logros académicos. Por otra parte, no existe base para proyectar impactos negativos calculables para las niñas. El resultado más probable es que el proyecto tenga más impactos positivos marginales en los logros de aprendizaje de los niños que en los de las niñas.

Impacto fiscal

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27. La principal vía por la que se espera que el proyecto genere impacto en la posición fiscal del Gobierno es la del aumento de los impuestos generado por los incrementos previstos en los salarios promedio para los estudiantes beneficiarios de esta iniciativa. Este aumento de salarios es suficiente para justificar la inversión propuesta, pero no es lo suficientemente grande como para convertirse en una fuente importante de ingresos fiscales del Gobierno. Por otro lado, no existe una base para proyectar impactos negativos a largo plazo de este proyecto en la posición fiscal del Gobierno. Por lo tanto, no se incorporan beneficios fiscales en el análisis de costos y beneficios del proyecto (pero, por supuesto, se incluyen todos los costos fiscales previstos).

Justificación del sector público 28. La intervención central propuesta en virtud de este proyecto es fortalecer la capacidad del

MINEDU para medir el progreso del aprendizaje de los niños peruanos y divulgar estos resultados entre escuelas, padres, comunidades y el público en general. Esta información es un bien común que, según las investigaciones, puede aumentar la presión por la rendición de cuentas en los sistemas escolares públicos y estimularlos para mejorar. Un segundo beneficio posible de esta información es ayudar a los padres a tomar mejores decisiones a la hora de elegir para sus niños entre escuelas que compitan entre sí. Dado que el programa de pruebas del MINEDU abarca alumnos de escuelas públicas y privadas, la información que genera tiene el potencial de aumentar la competencia entre prestadores públicos y privados y provocar cambios en la matrícula entre estos sectores. El sector de la educación privada de Perú ya es relativamente grande para los niveles de América Latina y ha crecido rápidamente en los últimos años. Aproximadamente el 24% de las matrículas de la educación básica de Perú de 2011 se registró en escuelas privadas: 28% en el nivel preescolar; 24% en el nivel primario y 23% en el nivel secundario. Muchos factores pueden ser los responsables del crecimiento de la matrícula en instituciones privadas, principalmente las huelgas de docentes del sistema público, que han obligado a cerrar las escuelas por períodos considerables durante los últimos años. Prácticamente no existen datos empíricos que respalden las estimaciones sobre la magnitud de los cambios de matrícula debido a la mayor información relativa al desempeño comparativo de las escuelas públicas y privadas o sobre los posibles aumentos de eficiencia derivados de tales cambios. Lo único que puede observarse es que los cambios en las elecciones de los padres pueden contribuir a mejorar las condiciones de las familias y, en cierta medida, la eficacia del sistema educativo en general. Debido a que estos beneficios no pueden calcularse con precisión, no se incluyen en nuestro análisis de costos y beneficios. Sin embargo, es razonable formular la hipótesis de que los impactos de la elección de escuela que pueden derivar de la inversión del Gobierno en el bien público de contar con información comparativa de calidad sobre el desempeño de cada establecimiento influirán positivamente en los beneficios del proyecto.

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