CAPITULO 2: CONTROL ADMINISTRATIVO DE LA RCA

2.1 El Principio de Impugnabilidad

Se reconoce en general que el control de los actos de la Administración es

la esencia de los sistemas democráticos de gobierno y estriba en la necesidad de

limitar el ejercicio del exorbitante poder público y el rendimiento de cuentas que la

autoridad debe a los ciudadanos1. Aunque la modificación y revocación de las

decisiones de la autoridad expresadas en los actos administrativos son

verdaderamente excepcionales, lo cierto es que como afirma el Prof. Gordillo es

ínsito a su calidad de acto productor de efectos jurídicos directos, que tales

efectos puedan ser controvertidos por el interesado mediante la interposición de

recursos administrativos o judiciales. El acto en sí mismo “irrecurrible” no existe en

un Estado de Derecho, salvo la sentencia judicial que con autoridad de cosa

juzgada cierra definitivamente una cuestión. Si se reconoce al acto administrativo

presunción de legitimidad, exigibilidad, e incluso ejecutoriedad en algunos casos,

esas potestades deben ir acompañadas de los medios para que el individuo pueda

cuestionar y discutir eficazmente la validez o el mérito del acto que lo perjudica2.

De este modo y como medio fundamental para contrapesar las presunciones de

que se encuentran revestidos los actos administrativos y necesaria consecuencia

del principio de su publicidad, es que a través de su impugnabilidad, los

interesados pueden prorrogar el procedimiento con el exclusivo propósito de

discutir ante la misma Administración el respectivo acto, con el fin de que sea

aclarado, modificado o revocado.

La LPA contempla la impugnación de los actos administrativos como uno de

los principios del procedimiento, disponiendo su art. 15 en forma perentoria que

todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los recursos

administrativos de reposición y jerárquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del

1 Luis Cordero Vega, El Control de la Administración del Estado, 2007, p.19.2 Agustín Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III, Bs. Aires, 2004, 8ª edición, p. 265.

recurso extraordinario de revisión y de los demás recursos que establezcan las

leyes especiales. En este aspecto, la LPA simplemente reitera lo establecido en el

artículo 10 de la LOCBGAE que, conforme al mandato del artículo 38 de la

Constitución Política de la República, consagró los recursos de reposición y

jerárquico como elementos básicos de la organización administrativa. Se asienta

entonces como principio jurídico insoslayable la impugnabilidad de los actos de la

autoridad toda vez que lesionen los legítimos intereses de terceros pudiendo

recurrir tanto en sede administrativa como judicial.

Del inc. 2º del art. 15 LBPA se desprende que sólo son impugnables los

actos administrativos de carácter terminal, que ponen fin al procedimiento

administrativo y que resuelven sobre el fondo de la materia que ha sido propio de

su objeto. Los actos trámites, intermedios, sólo son impugnables

excepcionalmente, cuando de ellos resulta la imposibilidad de continuar el

procedimiento o produzcan indefensión. Siendo la RCA el acto terminal propio del

procedimiento de calificación ambiental es evidente que puede ser impugnada por

la vía administrativa especial y general de carácter supletorio, aunque tal

supletoriedad de la LBPA ha generado discusiones.

2.2 Recursos Administrativos Especiales

La LBGMA considera dos tipos de recursos de reclamación, atendiendo a la

persona que puede interponerlo. Por una parte, puede hacerlo el proponente o

titular del proyecto, y por otra, las organizaciones ciudadanas con personalidad

jurídica y las personas naturales directamente afectadas por el proyecto o

actividad. Habiendo la LBGMA normado con cierto detalle las condiciones de

legitimación activa para interponer cada recurso, no son aplicables a estos medios

de impugnación especiales las normas de legitimación procesal contenidas en el

art. 21 LBPA.

2.2.1 Recurso de Reclamación del Titular (art. 20 LBGMA)

El recurso de reclamación contenido en el art. 20 procede tanto en contra

de la RCA que recae en un EIA como de aquella que recae en una DIA. En

efecto, la norma establece en la primera parte de su inc. 1º que en contra de la

resolución que niegue lugar a una Declaración de Impacto Ambiental, procederá la

reclamación ante el Director Ejecutivo de la Comisión Nacional del Medio

Ambiente. En contra de la resolución que rechace o establezca condiciones o

exigencias a un Estudio de Impacto Ambiental, procederá la reclamación ante el

Consejo Directivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente.

Como queda dispuesto, la primera diferencia relevante surge

respecto de la instancia ante la cual ha de presentarse el recurso en uno y otro

caso. Así, si se trata de una DIA la reclamación debe ser interpuesta para ser

conocida por el Director Ejecutivo de la CONAMA. El Director Ejecutivo es el jefe

superior del servicio y de acuerdo a lo establecido por el art. 75 de la LBGMA le

corresponde, entre otras funciones, la administración del mismo. El literal l) del

mismo artículo entrega a su conocimiento la reclamación en materia de

Declaración de Impacto Ambiental. Por otra parte, si se trata de un EIA, entonces

el recurso ha de ser interpuesto para ser conocido por el Consejo Directivo que

tiene a su cargo la dirección superior de CONAMA y cuya cabeza es el Presidente

de CONAMA, cargo con rango ministerial creado por medio de la Ley 20.173 de

20073; lo anterior, según dispone el literal j) del art. 72 LBGMA. Asimismo, los

requisitos de procedencia en uno y otro caso son también diferentes. Si se trata de

una DIA, el recurso de reclamación procederá sólo en el caso de que ella sea

rechazada, de modo tal que si se efectúa una calificación favorable de la DIA

3 Además el Consejo Directivo (conocido también como Consejo de Ministros) esta formado por los ministros de Secretario General de la Presidencia (quien hasta antes de la promulgación de la Ley 20.173 presidía el Consejo), Relaciones Exteriores, Defensa Nacional, Economía Fomento y Reconstrucción, Planificación y Cooperación, Educación, Obras Públicas, Salud, Vivienda y Urbanismo, Agricultura, Minería, Transportes y Telecomunicaciones y Bienes Nacionales. Curiosamente no forma parte del mismo el Ministro de Hacienda. Cf. Fernández Bitterlich, Pedro: Institucionalidad Ambiental en Chile, Revista de Derecho (Valdivia) v.9, ago. 1998, pp. 35-42.

estableciendo condiciones o exigencias ambientales a cumplir para ejecutar el

proyecto o la actividad que resulten técnicamente injustificadas o

desproporcionadas, no se puede recurrir por esta vía, debiendo el titular del

proyecto acogerse al régimen de impugnación supletorio. Por el Contrario, si se

trata de un EIA el recurso de reclamación procederá tanto si la COREMA rechaza

el EIA como contra la RCA que establece condiciones o exigencias para la

realización del proyecto objeto de la calificación. Cabe mencionar aquí la norma

del art. 5 LBGMA que prohíbe a la autoridad imponer diferencias arbitrarias en

materia de plazos o exigencias que debe relacionarse al art. 20. La diferencia en

cuanto a las condiciones de procedencia del recurso se explica pues, mientras una

DIA requiere para su aprobación que se acredite el cumplimiento de toda la

legislación ambiental aplicable, el EIA, además de cumplir la normativa ambiental,

debe acreditar que se hace cargo de los efectos y circunstancias contenidos en el

art. 11 LBGMA, así como la proposición de medidas apropiadas y suficientes de

mitigación, compensación y reparación, es decir, los estándares de exigencia y

control son más elevados para el caso de el EIA y los efectos que se quieren

evitar están en términos generales descritos en la propia ley, de modo que es

frecuente que los EIA sean condicionados. Además, el inc. 3º del art. 44 RSEIA

preceptúa que tratándose de una reclamación contra la resolución que rechace o

establezca condiciones o exigencias a un Estudio de Impacto Ambiental, la

resolución considerará la opinión del Consejo Consultivo de la Comisión Nacional

del Medio Ambiente.

La segunda parte del inc. 1º del art. 20 LBGMA preceptúa que estos

recursos deberán ser interpuestos por el responsable del respectivo proyecto,

dentro del plazo de treinta días contado desde su notificación. La autoridad

competente resolverá en un plazo fatal de sesenta días contado desde su

interposición, mediante resolución fundada.

De la norma, repetida en el art. 42 RSEIA4, fluye que la legitimación activa

para la interposición de este recurso es muy restringida: sólo es legitimario activo

4 Inc. 3º del art.42: Estos recursos deberán ser interpuestos por el titular del proyecto o actividad.

del recurso el titular del proyecto que, en el caso de ser una persona jurídica

(como ocurre con frecuencia en el caso de los proyectos presentados por

entidades privadas y siempre en el caso los que son presentados por entidades

públicas) será su representante legal. El plazo para interponer el recurso en

ambos casos es de treinta días contados desde la notificación de la resolución

contra la que procede debiendo considerarse para tal cómputo lo preceptuado en

el art. 92 LBGMA según el cual todos los plazos establecidos en esta ley serán de

días hábiles y además lo dispuesto en el art. 25 LPA que rige supletoriamente en

esta materia y según el cual los plazos de días establecidos en esta ley son de

días hábiles, entendiéndose que son inhábiles los días sábados, los domingos y

los festivos5.

El Director Ejecutivo o el Consejo Directivo de CONAMA en su caso, tienen

60 días para resolver el recurso que ha sido acogido en forma fundada y contra

esta resolución, de acuerdo a lo establecido en el inc. 2º del art. 20 procederá

recurso de reclamación dentro del plazo de treinta días contado desde su

notificación, ante el juez de letras competente, de conformidad con lo dispuesto en

los artículos 60 y siguientes de esta ley, aplicándose las reglas de tramitación del

procedimiento sumario (inc. 1º del art. 61 LBGMA). De acuerdo al art. 60 LBGMA

será competente para conocer de las causas que se promuevan por infracción de

la presente ley, el juez de letras en lo civil del lugar en que se origine el hecho que

causa el daño, o el del domicilio del afectado a elección de este último. La

resolución del juez civil de primera instancia es apelable en el solo efecto

devolutivo y su tramitación se ajustará a las reglas establecidas para los incidentes

(art. 691CPC). Por último, ha de señalarse que en el caso de rechazarse

definitivamente la DIA o el EIA sometidos a calificación ambiental, el art. 21

LBGMA permite presentar una nueva DIA o EIA según corresponda.

5 Al respecto cf. DICTAMEN N°3.441 de la Contraloría General de la República de 24 de enero de 2008.

2.2.2 Recurso de Reclamación de las Organizaciones Ciudadanas con

Personalidad Jurídica y las Personas Naturales (art. 29)

Este recurso de reclamación especial contenido en la LBGMA guarda una

relación esencial con el procedimiento de participación ciudadana a que debe

someterse el procedimiento de evaluación de un EIA, por lo que no es procedente

contra la resolución recaída en una DIA. El art. 28 en su inciso 1º indica que

podrán imponerse de los antecedentes y documentos sobre los que no recaiga la

excepción de reserva las organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica,

por intermedio de sus representantes, y las personas naturales directamente

afectadas. Si bien se ha considerado acertada la limitación que impone la ley a las

personas naturales en cuanto han de tener un interés directo respecto de los

posibles impactos que pueda implicar un proyecto o actividad sometidos a

calificación, lo cierto es que resulta al menos imprecisa en cuanto a la calificación

de las organizaciones que pueden intervenir en los procesos de evaluación y que

son también titulares del recurso concedido en el artículo 29 LBGMA. Esto porque

la norma alude a organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica que han de

entenderse como asociaciones cuyos integrantes han de tener la calidad de

ciudadanos en el sentido de la capacidad política de los chilenos mayores de 18

años que se confiere conforme al art. 13 CPR, véanse o no afectadas por la

ejecución del proyecto o actividad en cuestión. En cambio, una fundación que

persiguiera una finalidad específicamente ambiental no estaría legitimada

activamente para impetrar este recurso pues, como se sabe, las fundaciones no

tienen miembros6. Además, es condición fundamental el haber efectuado por sí

mismas las personas mencionadas en el art. 28 las observaciones que, en el

supuesto, no han sido adecuadamente ponderadas.

El art. 29 LBGMA establece en su inc. 1º que las organizaciones

ciudadanas y las personas naturales a que se refiere el artículo anterior podrán

6 Fuentes, Op. Cit. P. 202.

formular observaciones al Estudio de Impacto Ambiental, ante el organismo

competente, el que está obligado a ponderar debidamente dichas observaciones

según establece el inc. 2º del mismo artículo. Esta ponderación debe ser parte del

ICE de acuerdo al art. 27 RSEIA en su literal h) al indicar que estos informes

deben contener una síntesis de las observaciones que hubieren formulado las

organizaciones ciudadanas y las personas naturales a que se refiere el artículo 28

de la Ley y los antecedentes que digan relación con la implementación de los

mecanismos que permitieron asegurar la participación informada de la comunidad

organizada, si corresponde. Este informe es uno de los antecedentes que sirven

para fundar la RCA, aunque su contenido no es vinculante para la autoridad

ambiental llamada a calificar los proyectos presentados al sistema. Sin embargo,

es no sólo una obligación de la COREMA incluir las observaciones ciudadanas en

los fundamentos de su resolución, sino también un requisito de forma de las RCA,

pues el literal c) del art. 36 RSEIA obliga a la inclusión de la ponderación de las

observaciones formuladas por las organizaciones ciudadanas con personalidad

jurídica y por las personas naturales directamente afectadas, si corresponde

dentro de sus contenidos mínimos. Si esta ponderación está ausente, es

inadecuada o insuficiente se configura la causal que da procedencia al recurso de

reclamación. De acuerdo al inc. 3º del art. 29 LBGMA las organizaciones

ciudadanas y las personas naturales cuyas observaciones no hubieren sido

debidamente ponderadas en los fundamentos de la respectiva resolución, podrán

presentar recurso de reclamación ante la autoridad superior de la que la hubiere

dictado dentro de los quince días siguientes a su notificación, para que ésta, en un

plazo de treinta días, se pronuncie sobre la solicitud. Esta norma se repite en el

inc. 1º del art. 45 RSEIA.

De acuerdo al art. 46 RSEIA el recurso se acogerá a tramitación si fuere

presentado por las organizaciones ciudadanas y/o las personas naturales que

hubieren formulado observaciones al Estudio de Impacto Ambiental, ante la

autoridad superior que correspondiere y dentro del plazo a que se refiere el

artículo anterior. De lo contrario, será rechazado de plano. En ambos casos, la

resolución deberá ser dictada dentro de tercero día y notificada a los reclamantes

y al titular del proyecto o actividad. Si la reclamación es acogida, la determinación

de si la ponderación fue debidamente hecha, debe hacerse en consideración a los

antecedentes tenidos a la vista en su momento por la COREMA. Sin embargo, el

inc. 2º del art. 46 RSEIA faculta a la autoridad que conoce del recurso para

solicitar toda la información pertinente tanto a la autoridad que ha dictado la

resolución que se impugna, como de los órganos y servicios públicos competentes

en la evaluación del EIA que ha dado lugar a dicha resolución para la su adecuada

resolución. Agrega, el inc. 4º del art. 46 RSEIA que la resolución que falle el

recurso se fundará en el mérito de los antecedentes que consten en el expediente

del Estudio de Impacto Ambiental y del proceso de reclamación, los antecedentes

presentados por el o los reclamantes y, si correspondiere, los informes evacuados

por los órganos a que se refiere el inciso segundo de este artículo.

En virtud de los preceptos anteriores es que se ha sostenido que el límite

de la resolución que se pronuncia sobre el recurso está dado por su propia

naturaleza, es decir, debe referirse a si las observaciones formuladas dentro del

periodo de participación ciudadana han sido debidamente ponderadas; por lo que,

si rechaza el recurso, declarará que tales observaciones fueron debidamente

ponderadas en la resolución reclamada o, si lo acoge, ponderará debidamente las

observaciones presentadas por las organizaciones ciudadanas y por las personas

naturales a que se refiere el art. 28 LBGMA. No obstante el recurso busca

principalmente la modificación de la RCA en la parte que pondera las

observaciones realizadas en el marco del procedimiento de participación

ciudadana de un EIA y su finalidad principal no es por tanto la revocación del acto

recurrido, la Corte de Apelaciones de Santiago7 entendió que tal situación puede

ocurrir, pues la norma del art. 47 RSEIA, según se establece en un considerando,

7 Daissy Benavides contra Director Ejecutivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, rol 5043-98, sentencia de 28 de diciembre de 1999, confirmada por la Excma. Corte Suprema en sentencia de 8 de febrero de 2000. Se dejó sin efecto en este caso la autorización ambiental otorgada a Aguas Décima S.A. para la instalación de una estación depuradora de aguas servidas por no ajustarse al plano regulador comunal respectivo.

no limita la competencia del órgano revisor en lo que dice relación con la

normativa legal y reglamentaria que debe aplicarse a la situación de que se trata,

toda vez que los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y

a las normas dictadas conforme a ella.

Si la resolución impugnada ha sido dictada por la COREMA, cual es el caso

de los proyectos cuya área de influencia se encuentra acotada a los límites de una

región del país o lo es por el Director Ejecutivo (cuando abarca más de una región)

quien ha de conocer del recurso es el Consejo Directivo de la Comisión nacional

del Medio Ambiente.

Como se observa, los plazos otorgados por la ley en este caso son mucho

más acotados que aquellos del recurso de reclamación del art. 20, pues sólo

puede ser interpuesto dentro de los 15 días siguientes a su notificación, es decir,

la mitad del plazo concedido al titular que reclama de una RCA. Como

contrapartida, la autoridad también tiene un plazo más breve para resolver, el que

se limita a 30 días contados desde que es presentado el recurso. Debe señalarse

aquí que interposición del recurso de reclamación no suspende los efectos de la

resolución recurrida (art. 29).

De lo que resuelva la autoridad superior sólo podrá recurrirse por la vía de

los recursos administrativos generales, pues ni la LBGMA ni el RSEIA contienen

normas especiales al respecto o, en su defecto, por medio del régimen general de

protección constitucional ante la Corte de Apelaciones respectiva.

2.3 Recursos Administrativos Generales

La Ley 19.300 ha establecido algunos recursos especiales que proceden

contra las resoluciones de calificación ambiental que recaen sobre Estudios o

declaraciones de impacto ambiental, sin embargo por su carácter restrictivo no

alcanzan a servir de medios para todas las situaciones que se presentan entre los

intereses del Estado y de los particulares pues, como vimos, tienen un carácter

especial y restrictivo. Para los casos no contemplados expresamente en la

legislación especial se hace aplicable supletoriamente la legislación administrativa

general y especialmente la LBPA. En efecto, en su art. 1º la LBPA dispone que en

caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la

presente ley se aplicará con carácter de supletoria. Es decir, si existe ley especial,

se aplican las disposiciones de aquella referente a los recursos administrativos y

se aplican de forma supletoria las prescripciones de la LBPA. El límite de tal

supletoriedad está dado en cuanto los procedimientos especiales no pueden ser

distorsionados por la aplicación de reglas de carácter general que no se avienen

con su naturaleza. Para determinar si las disposiciones de la LBPA son

compatibles con las de la LBGMA, hay que analizar si su aplicación distorsiona el

procedimiento especial previsto en ésta última. Si la ley establece un

procedimiento de carácter especial, es precisamente porque la especial naturaleza

de la materia objeto de regulación así lo requiere, como el caso que ya

mencionáramos de una RCA condicionada que recae sobre una DIA, pues aquí no

existe un recurso especialmente contemplado por el procedimiento especial del

SEIA.

Los recursos administrativos contenidos en las leyes generales son medios

de impugnación que se deducen ante la propia administración, ya sea ante el

mismo órgano que dicta el acto administrativo o ante su superior jerárquico. El art.

15 LBPA dispone que todo acto administrativo es impugnable por el interesado

mediante los recursos administrativos de reposición y jerárquico, regulados en

esta ley, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión y de los demás

recursos que establezcan las leyes especiales.

Dado que son recursos que se pueden interponer a instancias de un

particular, agraviado por los efectos de un acto administrativo, se requiere poseer

el carácter de interesado para impugnar por esta vía de acuerdo a la

categorización que hace el art. 21 LBPA: Se consideran interesados en el

procedimiento administrativo:

1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses

individuales o colectivos.

2. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que

puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

3. Aquéllos cuyos intereses, individuales o colectivos, puedan resultar

afectados por la resolución y se apersonen en el procedimiento en tanto no haya

recaído resolución definitiva.

Asimismo, la ley define plazos para impugnar, los cuales corren a partir de

la notificación de la resolución final. Tal notificación solo se hace a los que

formaron parte como titulares o interesados en el procedimiento y por

consecuencia se debe entender que sólo aquellos tendrán el derecho de

impugnar.

Debido a que la interposición de los recursos de impugnación no constituye

un nuevo procedimiento, se debe interpretar los numerales 2 y 3 del art. 21 LBPA

en el sentido de que interesados para impugnar serán aquellos que actuaron como

interesados en la formación del acto que agravió sus derechos u intereses. La

legitimización como interesado, por lo tanto, se produce durante la formación del

acto administrativo objeto del recurso.

Las facultades de la Administración para pronunciarse sobre un recurso

están definidas por el contenido de la petición de las partes. La regla general de la

Ley 19.880 es la prohibición de reforma en perjuicio (non reformatio en peius). Sin

embargo, en materia ambiental y más específicamente en el contexto de los

recursos contra la RCA condicionada, ocurre muchas veces que la resolución que

resuelve sobre el recurso imponga más condiciones u condiciones más severas de

lo que se dictó en el acto administrativo original.

2.3.1 Recurso de Reposición

El recurso de reposición es el más elemental de todos los recursos para

garantizar el principio de contradictoriedad, el debido proceso y, en especial, el

derecho fundamental a la controversia de toda decisión administrativa. En nuestro

ordenamiento se funda en el artículo 9º de la LOCBGAE (Ley Nº 18.575) que

establece:

Los actos administrativos serán impugnados mediante los recursos que

establezca la ley. Se podrá siempre interponer el de reposición ante el mismo

órgano del que hubiese emanado el acto respectivo y, cuando proceda, el recurso

jerárquico, ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones

jurisdiccionales a que haya lugar.

De la norma precedente se infiere, que esta Ley Orgánica Constitucional

dispone un sistema de recursos que opera sólo a petición de partes para

impugnar presuntas ilegalidades o arbitrariedades en que pueda incurrir la

Administración, dentro de los cuales contempla el de reposición ante el mismo

órgano y el jerárquico ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las

acciones jurisdiccionales a que haya lugar.

El recurso de reposición es la vía procesal de impugnación que se interpone

directamente ante el mismo órgano que adoptó la decisión, con el fin de que la

modifique (retome el contenido actual sustituyéndolo en parte) o revoque (deje

totalmente sin efecto la decisión reemplazándola o derogándola), a través de

escrito presentado en la diligencia de notificación o dentro de los cinco días

siguientes a la misma (inc. 1º del art. 59 LBPA). La autoridad recurrida tiene un

plazo de 30 días para resolver (inc. 5º del art. 59 LBPA).

El recurso de reposición no es obligatorio y su utilización es meramente

discrecional por el interesado. Sin embargo, se ha asentado en la jurisprudencia

administrativa que el ejercicio de los recursos administrativos de reposición y

jerárquico, supone el agotamiento previo y completo de los recursos especiales

más cercanos en el tiempo al acto que se impugna8. Además, desde un punto de

vista técnico-jurídico, debe existir congruencia entre lo dispuesto en el acto

8 Cf. Dirección del Trabajo, Dictamen Nº 4.443-246, de 28.07.97.

administrativo y lo objetado por el recurrente. La pretensión del interesado debe

corresponder materialmente a una controversia sobre lo decidido.

2.3.2 Recurso Jerárquico

Se interpone directamente o en subsidio del de reposición, ante el superior

jerárquico de quien hubiere dictado el acto impugnado, con el fin de que éste lo

modifique o revoque. Es subsidiario de la reposición cuando ésta es interpuesta

(art. 9 LOCBGAE). En la práctica este fenómeno significa interponer

simultáneamente los dos recursos, lo que se hace por escrito en la diligencia de

notificación o dentro de los cinco días siguientes a ella.

No procede cuando se trata de funcionarios respecto de los cuales no

exista superior jerárquico. La LBPA recoge este enunciado en el artículo 50 al

prescribir que no procederá este recurso jerárquico contra los actos del Presidente

de la República, de los ministros de Estado, de los alcaldes y los jefes superiores

de servicios públicos descentralizados. En estos casos, el recurso de reposición

agotará la vía administrativa. Lo anterior implica que este recurso sólo podrá

interponerse contra las resoluciones emanadas de los acuerdos de las respectivas

COREMAS, siendo improcedente respecto de aquellas dictadas por el Director

Ejecutivo o por el Consejo Directivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente.

En el caso del recurso jerárquico, la autoridad llamada a resolverlo deberá

oír previamente al órgano recurrido, el que podrá formular sus descargos por

cualquier medio, escrito o electrónico. Al igual que el recurso de reposición, la

resolución de un recurso jerárquico no puede ser superior a treinta días.

2.3.3 Normas Comunes a Ambos Recursos

a) Los recursos administrativos pueden interponerse directamente por los

interesados o por sus apoderados debidamente acreditados para el efecto o haber

actuado en el transcurso del procedimiento. La ley no autoriza que sean

interpuestos por agentes oficiosos.

b) Los recursos deberán ser interpuestos por escrito. Esto se considera

lógico si se tiene en cuenta que en nuestro medio es condición indispensable la

sustentación de las razones jurídicas que el recurrente utilice para impugnar el

acto administrativo. El escrito debería contener expresamente los motivos de

inconformidad con la decisión.

c) Deben ser presentados dentro del plazo de cinco días desde la

notificación.

d) Para garantizar la separación de funciones entre los distintos poderes del

Estado, en caso de que se interponga un recurso administrativo, los tribunales de

justicia están inhabilitados de pronunciarse sobre la misma pretensión, así como la

Administración será incompetente para conocer una vez deducidos los recursos

jurisdiccionales (art. 54 inc. 1º LBPA). Interpuesto un recurso administrativo se

interrumpe el plazo para ejercer la acción jurisdiccional (art. 54 inc. 2º LBPA). Sin

embargo, esta norma ha sido interpretada en el sentido de que lo que establece es

la suspensión de la prescripción por el término de duración del procedimiento

impugnatorio, continuando su cómputo desde la fecha que se notifique el acto que

lo resuelva o se entienda desestimada, por aplicación de las normas del silencio

negativo.

Transcurridos los términos sin que se hubieran interpuesto los recursos, la

decisión queda a firme. Finalmente, al resolver un recurso, se dicta un acto más

perjudicial para el recurrente que el propio acto recurrido estamos ante la

reformatio in pejus. Ya la jurisprudencia anterior a la LBPA se había mostrado

contraria a la reformatio in pejus. La Ley es suficientemente explícita al señalar

que la resolución, en ningún caso, puede agravar la situación inicial.

2.3.4 Recurso de Revisión

Presenta un carácter extraordinario, pues sólo se puede basar en causales

expresas que ahora veremos y que se contemplan en el artículo 60 de la LBPA.

Este recurso cabe ante actos firmes en vía administrativa. Un acto es firme

en vía administrativa cuando, por haber transcurrido los plazos previstos para su

impugnación ordinaria, no es susceptible de recurso administrativo. Se trata, por

tanto, de un remedio extraordinario para corregir resoluciones injustas, cuya

injusticia se pone de manifiesto por circunstancias ocurridas o conocidas después

de los plazos de los recursos ordinarios. Las causales expresas en que puede

basarse son los siguientes:

a) Que la resolución se hubiere dictado sin el debido emplazamiento;

b) Que, al dictarlo, se hubiere incurrido en manifiesto error de hecho y que

éste haya sido determinante para la decisión adoptada, o que aparecieren

documentos de valor esencial para la resolución del asunto, ignorados al dictarse

el acto o que no haya sido posible acompañarlos al expediente administrativo en

aquel momento;

c) Que por sentencia ejecutoriada se haya declarado que el acto se dictó

como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia u otra maquinación

fraudulenta, y

d) Que en la resolución hayan influido de modo esencial documentos o

testimonios declarados falsos por sentencia ejecutoriada posterior a aquella

resolución, o que siendo anterior, no hubiese sido conocida oportunamente por el

interesado.

El recurso de revisión podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto

recurrido que también lo resolverá. El plazo para interponerlo es de un año

contado desde que se dictó la resolución, en los casos de las letras a) y b). En el

resto de los supuestos el plazo se contará desde que la sentencia quede

ejecutoriada, salvo que ella preceda a la resolución cuya revisión se solicita, caso

en el cual el plazo se computará desde el día siguiente al de la notificación de

ésta.

El órgano competente no podrá resolver más que las cuestiones concretas

en que se funde el recurso. La resolución puede desestimar el recurso; en

consecuencia el acto impugnado no se altera en absoluto. Pero si lo estima, se

dejará sin efecto el acto objeto de la impugnación. Si bien este recurso es

procedente en contra de las RCA, en la práctica su utilización como vía de

impugnación ha sido nula.

2.3.5 LA INVALIDACIÓN ADMINISTRATIVA

La potestad invalidatoria de los actos que adolezcan de vicios de ilegalidad

radica en las normas sobre el estado de derecho establecidas principalmente en

los arts. 6 y 7 de la Carta Fundamental, conocidas por su condición de principios

de supremacía constitucional y, especialmente, de juridicidad. En virtud de ellos a

la Administración le asiste la facultad y el deber de adecuar sus actuaciones al

ordenamiento jurídico. La LBPA consagra esta potestad en su art. 53, el que

establece que la autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte,

invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre

que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación

del acto. La norma no hace más que reconocer y consagrar la potestad que ya

existía en el orden constitucional, pero su novedad consiste en el hecho de

establecer un plazo de dos años contados desde la notificación o publicación del

acto, para ejercerla9.

Para nuestro objeto interesa en este breve análisis, la procedencia de la

solicitud de invalidación a petición de los administrados, única situación en la que

podría considerarse como una vía de impugnación de la RCA. Al respecto,

conviene indicar en principio que la legitimación activa para la interposición de la

solicitud de invalidación requiere del peticionario el ostentar la condición de titular

de derechos o intereses individuales o colectivos según lo requerido por el art. 21

LBPA. La invalidación administrativa resulta sin duda una opción legítima para

9 Leiva Salazar, Felipe, Uso de la invalidación administrativa de la Ley 19.880, p.98.

obligar a la Administración a modificar un acto terminal como es la RCA, pero

hasta ahora no ha resultado una vía utilizada en la impugnación de estas

resoluciones. Con todo, Leiva Salazar10 ha planteado dos criterios que la

administración debería considerar en la admisibilidad de esta clase de solicitudes

que resultan muy interesantes por su cercanía con los criterios que han

desarrollado los tribunales en el conocimiento de las reclamaciones y recursos

contencioso-administrativos. Así, en primer lugar sugiere que el derecho o interés

invocado en la solicitud de revisión por el interesado debe estar vinculado y

circunscrito a aquellos que el procedimiento administrativo en particular resguarda

y afecta. De este modo, en relación a la RCA, deben tomarse en cuenta aquellos

relacionados con la protección y preservación del medio ambiente excluyendo

aquellos intereses ajenos al procedimiento, como pueden serlo los puramente

patrimoniales. El otro criterio tiene que ver con la inclusión o no de los intereses o

derechos invocados dentro de la esfera jurídica efectiva del interesado, es decir, si

la ejecución de la RCA le afecta directamente.

De acuerdo a la definición dada en el literal j) del art. 2 LBGMA, la

evaluación de impacto ambiental es el procedimiento, a cargo de la Comisión

Nacional del Medio Ambiente o de la Comisión Regional respectiva, en su caso,

que, en base a un Estudio o Declaración de Impacto Ambiental, determina si el

impacto ambiental de una actividad o proyecto se ajusta a las normas vigentes.

Esto último es lo que se ha dado en llamar la normatividad del impacto ambiental,

en un intento del legislador por objetivar la regulación ambiental de un proyecto en

el sentido de que sean las normas jurídicas las que definan el escenario para

determinar la sustentabilidad de su actividad11. Esto también implica que en la

revisión eventual de una RCA, ha de considerarse las normas constitucionales

involucradas, en especial la garantía del Nº 8 del art. 19 CPR. Por su propia

naturaleza, la solicitud de invalidación no podría entonces referirse sólo a aspectos

de hecho o técnicos que fundamentan la decisión, sino que debe limitarse más

10 Op. Cit. pp. 102 y 103.11 Salazar Leiva, Felipe, Op. Cit. p. 104.

bien a verificar su juridicidad. La CONAMA ha definido el alcance de esta revisión

de juridicidad al señalar que el procedimiento de invalidación tiene por objetivo

retirar del ámbito jurídico los actos contrarios a derecho, sea por infracción de ley

o por haberse obrado sobre la base de presupuestos de hecho erróneos, siempre

que éstos se hayan comprobado fehacientemente y afecten esencialmente el

contenido del acto. No forma parte del procedimiento revisar el mérito ni el

contenido discrecional de un determinado acto administrativo, ni mucho menos

replicar la evaluación de impacto ambiental12.

2.4 Control efectuado por La Contraloría General de la República

respecto de las vías de impugnación de una RCA

La Contraloría General de la República es un órgano administrativo de

rango constitucional y autónomo (arts. 98 y 99 CPR) que constituye el órgano de

control administrativo por excelencia en nuestro sistema. Por su carácter

autónomo está al margen de los tradicionales vínculos jurídico-administrativos

pues no está adscrita a una línea jerárquica y no admite el ejercicio de facultades

de supervigilancia o tutela sobre ella; se autodetermina funcional y

administrativamente y sus directivos son autoridades inamovibles13. Entre las

funciones y atribuciones que el art. 98 CPR entrega a la Contraloría, la más

relevante y característica es la de ejercer el control de legalidad de los actos de la

Administración que realiza de acuerdo a lo dispuesto en el art. 99 CPR mediante

la toma de razón. Esta es una forma de fiscalización jurídica a la que deben

someterse los actos de la Administración antes de que éstos produzcan sus

efectos. Consiste en el análisis que el órgano de control efectúa sobre un acto

administrativo para verificar la conformidad con el derecho objetivo, lo que supone

la verificación de su juridicidad14. Sin embargo, la regla general hoy en cuanto a 12 CONAMA, Resolución exenta Nº 018 del 29 de enero de 2004 que se pronuncia sobre invalidación presentada por la empresa Procesan S.A.

13 Luis Cordero Vega, op. Cit., p. 51.14 Luis Cordero Vega, op. Cit. P.63.

éste trámite de control es la exención de las resoluciones en su generalidad. En

efecto, el Contralor General de la República tiene la facultad de eximir a uno a

más ministerios o servicios del trámite de toma de razón bajo las circunstancias

que establece la ley o cuando se refieran a materias que no considere esenciales,

de acuerdo a lo estatuido por el art. 10 LOCC y por resolución Nº 520 de 1996 se

exime de toma de razón los decretos y resoluciones del rubro salvo los que se

dicten sobre las siguientes materias consideradas esenciales. Así, la regla de la

Resolución de exención invierte el criterio establecido por la ley, pues declara todo

como no esencial y deja la toma de razón para la esencialidad15. Precisamente, las

resoluciones de calificación ambiental están exentas del trámite de toma de razón

en virtud de estas disposiciones. No obstante, la Contraloría ejerce un importante

control de legalidad mediante la interpretación de la legislación ambiental vigente y

por ello se ha vuelto una instancia de control posterior de los actos administrativos

muy utilizada para impugnar las RCA. Al respecto se ha determinado que la

atribución constitucional de fiscalizar la legalidad de los actos de la Administración

que posee la Contraloría General de la República, de acuerdo al art. 98 de la

Constitución Política de la República, considera aquélla en la acepción que

consagra el artículo 1° de la ley Nº 18.575, se ejerce especialmente a través de la

toma de razón, pero también por otros medios que franquea el ordenamiento

jurídico, como es la emisión de dictámenes, conforme a su Ley Orgánica

Constitucional Nº 10.336… La exención de toma de razón de un acto, no equivale

a carencia de atribuciones para pronunciarse sobre la juridicidad del mismo, pues,

en el mismo sentido ya indicado, la Contraloría General de la República puede

emitir dictámenes sobre todas las materias sometidas a su control16.

En cuanto a la interpretación jurídica de la normativa ambiental hay

jurisprudencia anterior a la vigencia de la LBGMA, sin embargo la más abundante

e interesante es posterior a la entrada en vigencia de esta ley. Vale destacar que

en los últimos años ha habido un trabajo muy importante en la interpretación de la

15 Luis Cordero Vega, op. Cit. P. 67.16 Dictamen Nº 1.477/2006.

ley 19.300, especialmente en lo relacionado con el SEIA, donde se han

presentado cuestiones jurídicas relevantes. En ellas la CGR ha admitido la

presentación de particulares en ejercicio de su derecho de petición, aplicando el

principio participativo contemplado en la LBGMA y los principios del procedimiento

administrativo (inexcusabilidad, contradictoriedad, transparencia y publicidad,

entre otros).

Una parte de la jurisprudencia de la CGR en estos temas, es relativa a

cuestiones generales de la LBGMA y son los primeros dictámenes que emitió la

CGR. Ellos hacen referencia al ámbito de aplicación de la ley. En cuanto a las

cuestiones relativas al SEIA, los principales pronunciamientos de la CGR dicen

relación con la aplicación de la normativa referente a la competencia de los

organismos con atribuciones ambientales, en particular cuales son las

competencias que le corresponden a aquellos y cuales le corresponden a la

CONAMA o a las COREMAS.

El grupo de dictámenes que se ha orientado hacia la impugnación de las

resoluciones de calificación ambiental dice relación con la jurisprudencia emanada

de la CGR respecto de la pertinencia de ingresar proyectos al SEIA, y si éstos

deben ser ingresados mediante una Declaración de Impacto Ambiental (DIA) o por

medio de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA). La mayoría de los dictámenes

referidos a esta temática se refieren a proyectos que ingresaron a través de una

DIA, respecto de los cuales personas naturales u organizaciones ambientalistas

han reclamado ante la CGR, alegando que dichos proyectos deberían haber

ingresado al SEIA por medio de un EIA. En esta materia, que es de consulta

frecuente y de gran interés, el criterio de la CGR ha sido respetar las

competencias que corresponden a la autoridad ambiental competente (CONAMA o

COREMAS) en su calidad de órgano técnico especializado al que corresponde la

administración del SEIA conforme al artículo 8° de la LBGMA, ya que es a dicha

autoridad a la que corresponde determinar si se presentan alguno de los efectos,

características o circunstancias que hacen exigible la elaboración de un estudio de

impacto ambiental17. Aunque ello no obsta al ejercicio de las facultades de control

jurídico posterior que realiza la CGR de estas resoluciones (RCA), para velar por

la correcta aplicación de la normativa jurídica por parte de la autoridad ambiental.

También existen pronunciamientos sobre los Recursos Administrativos en el

marco del SEIA, entre los que destacan los referidos a los Recursos de

Reclamación de la Ley Nº 19.300, y los Recursos contemplados en la Ley Nº

19880, en particular el Recurso de Revisión18.

17 Este criterio, que ha sido sostenido en el dictamen N° 30.401, de 2000, y aplicado con posterioridad por otros dictámenes, entre ellos, los dictámenes N°s. 6.438 y 12.631, ambos de 2006.18A modo de ejemplo: entre otros, Dictamen Nº 31714, de 2001, sobre la autoridad competente para conocer el Recurso establecido en el artículo 29 de la Ley N 19.300, cuando se interpone en contra de Resoluciones de Calificación Ambiental dictadas por Comisiones Regionales del Medio Ambiente; Dictamen Nº 44032, de 2002, que se pronuncia sobre la improcedencia del recurso jerárquico que contempla el artículo 10 de la Ley 18.575 en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental; y, Dictamen N° 12.971, de 2006, que dispone que procede el recurso extraordinario de revisión respecto de las resoluciones de calificación ambiental.

CAPITULO 3

3.1 Control Contencioso Administrativo como vía de impugnación de

las RCA

El problema en torno a lo contencioso administrativo se ha planteado

respecto de la competencia de los Tribunales para conocer de las impugnaciones

de actos administrativos a partir de lo dispuesto en el art. 87 de la Constitución de

1925 que entregaba a una ley especial la creación de los tribunales

administrativos y cuya ausencia provocó una jurisprudencia y doctrina equívoca,

acrecentada por la reproducción de dicha norma en el inc. 2º del art. 38 de la CPR

(1980) eliminada finalmente con la reforma constitucional de 198919. El propio el

Tribunal Constitucional, en sentencia de fecha 20 de Septiembre de 1989,

refiriéndose expresamente al control sobre la Administración del Estado señaló

que éste puede ser de carácter jurisdiccional, que ejercen los tribunales ordinarios

de justicia, no sólo cuando conocen del recurso de protección destinado a

preservar determinadas garantías constitucionales, sino, también, -de acuerdo a la

modificación que se introdujo al artículo 38 de la Carta- del reclamo de toda

persona que se considere lesionada en sus derechos por la Administración del

Estado20.

Acompañada de la evolución del objeto del proceso contencioso

administrativo que desplazó al acto propiamente tal por el sistema subjetivo

centrado en la pretensión, la intervención jurisdiccional realiza una mera revisión

de legalidad del acto impugnado, cuyo presupuesto procesal entonces es la

actuación previa de la autoridad, basado no ya en el viejo principio de que la

jurisdicción administrativa es revisora de la vía administrativa, sino porque sólo

tiene sentido poner en marcha la complicada y costosa maquinaria procesal

19 Luis Cordero Vega, op. Cit. P. 154.20 Revista de Derecho y Jurisprudencia N° 86 (1989) 2.6, página 40.

cuando lo que pretendemos del juez no se nos satisface por las personas frente a

las que formulamos nuestra demanda21. De este modo y en consonancia con el

principio de impugnabilidad de los actos administrativos, ha de admitirse tanto el

recurrir de las actuaciones de la autoridad por la vía administrativa, que será

siempre más acotada e inmediata, como el acudir a los tribunales de justicia si se

estima que por la vía anterior poco o nada ha de obtenerse, sino sólo la

prolongación inoficiosa del conflicto y la realización de trámites inútiles.

Precisamente el inc. 3º del art. 54 LBPA al estatuir que si respecto de un acto

administrativo se deduce acción jurisdiccional por el interesado, la Administración

deberá inhibirse de conocer cualquier reclamación que éste interponga sobre la

misma pretensión, dota de un verdadero derecho de opción al interesado que

ejerce recursos o acciones impugnatorias, en la medida que no exige el

agotamiento previo de la vía administrativa22. Este control que realizan los

órganos jurisdiccionales es ciertamente complementario de aquel control de

legalidad que efectúa la Contraloría General de la República. Este carácter

distintivo deviene indudablemente de la perspectiva que prevalece en el control

que realiza cada órgano, pues mientras la Contraloría precave la garantía de

legalidad formal que debe acompañar a cada actuación de la Administración, el

control jurisdiccional resulta del mandato dirigido por la Constitución al órgano

judicial para servir a la tutela de los derechos individuales que ella garantiza. El

profesor Cordero ha sostenido que estamos frente a un sistema de garantía

general o de protección jurídica pues la tutela judicial es exigible frente a la

administración como consecuencia del contenido y redacción del art. 38 inciso 2º

del texto Constitucional, desechando por improcedente la tesis de que en él recae

un sistema de responsabilidad objetiva absoluta. Se trata propiamente de un

sistema subjetivo de protección y garantía de derechos frente a la administración,

cuyos presupuestos procesales son además de la actuación previa de la

administración, que ésta cause algún perjuicio o lesión en los administrados y que

21 Luis Cordero Vega, op. Cit. P. 157.22 Luis Cordero vega, op. Cit. P. 158.

éstos consientan en alegar dicha vulneración. La mera infracción legal no basta

para estimar el recurso que se interpone.

3.1.1 RECLAMO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ART. 20

DE LA LBGMA.

Mencionamos en otro lugar que la LBGMA en los arts. 20, 60 y ss. Regula

un procedimiento contencioso administrativo de reclamación de las resoluciones

dictadas en el SEIA cuyo legitimario activo es el titular del proyecto calificado

ambientalmente y que procede, en el caso de una DIA contra la resolución que la

rechaza; y en el caso de un EIA, en contra de la resolución que lo rechaza o

establece condiciones o exigencias, previo agotamiento de la vía administrativa.

En efecto, el inc. 2º del art. 20 LBGMA dispone que de lo resuelto mediante dicha

resolución fundada se podrá reclamar, dentro del plazo de treinta días contado

desde su notificación, ante el juez de letras competente, de conformidad con lo

dispuesto en los artículos 60 y siguientes de esta ley. La resolución reclamable por

este medio de impugnación es aquella dictada por la Dirección Ejecutiva, cuando

la COREMA desestima la reclamación que administrativamente procede en contra

de la RCA que rechaza una DIA, o la que emana de el Consejo Directivo de

CONAMA cuando se ha rechazado la que se interpone en contra de la RCA que

rechazó el EIA o le impuso determinadas condiciones o exigencias.

Los arts. 60 y siguientes de la LBGMA establecen un procedimiento

sumario especial, con algunas modificaciones que recaen particularmente sobre el

modo de apreciar la prueba. Como vimos anteriormente, de acuerdo al art. 60 es

competente para conocer de esta reclamación el juez de letras en lo civil del lugar

en que se origine el hecho que causa el daño, o el del domicilio del afectado a

elección de este último. En este caso, el juez tiene la facultad de apreciar la

prueba según las reglas de la sana crítica, admitiéndose cualquier medio de

prueba además de los establecidos en el Código de Procedimiento Civil (inc. 1º

del art. 62 LBGMA). Además, el art. 61 LBGMA dispone que la prueba pericila se

regirá por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil en todo lo que no se

contradiga con lo siguiente:

a) A falta de acuerdo entre las partes para la designación del o de los peritos,

corresponderá al juez nombrarlo de un registro que mantendrá la Corte de

Apelaciones respectiva, conforme con un reglamento que se dictará al

efecto;

b) Cada una de las partes podrá designar un perito adjunto, que podrá estar

presente en todas las fases de estudio y análisis que sirvan de base a la

pericia. De las observaciones del perito adjunto deberá darse cuenta en el

informe definitivo, y

c) El informe pericial definitivo deberá entregarse en tantas copias como

partes litigantes existan en el juicio. Habrá un plazo de quince días para

formular observaciones al informe.

Dispone también en el inc. 3º del mismo artículo que los informes

emanados de los organismos públicos competentes serán considerados y

ponderados en los fundamentos del respectivo fallo.

De acuerdo a la jurisprudencia disponible, hasta la fecha los tribunales en el

conocimiento de este recurso sólo se han pronunciado en torno a dos aspectos: la

importancia de la determinación del demandado y la extensión de la competencia

del tribunal para fallar el caso23.

En cuanto a la determinación del demandado, en Moreno con Comisión

Nacional del Medio Ambiente de la V Región24 se rechazó la excepción dilatoria de

falta de emplazamiento por tratarse de un reclamo administrativo expresamente

establecido en la ley en el cual sería indiferente que la autoridad de la cual emane

el acto recurrido tenga o no personalidad jurídica. Por su parte, respecto de la

competencia del tribunal para fallar el reclamo, en un curioso fallo, se resolvió

23 Cf. Galindo Villarroel, Mario, Op. Cit. p. 60.24 1er. Juzgado de Valparaíso, rol 2669-97, resolución de 25 de mayo de 1998, apelada ante la Corte de Apelaciones de Valparaíso, rol 1518-98, por le rechazo del proyecto de extracción de áridos Megáridos S.A.

sobre la base de revisar íntegramente la resolución impugnada, si bien la

calificación resultó igualmente negativa25.

3.2 ACCIONES CONSTITUCIONALES

3.2.1 LA NULIDAD DE DERECHO PÚBLICO

El constituyente de 1980 reconoció en términos generales y por medio de

dos artículos en el Capítulo Primero sobre Bases de la Institucionalidad, los

principios sobre la sanción de Nulidad de Derecho Público en los actos de la

Administración del Estado. Así el inc. 1º del art. 6 CPR comienza señalando que

Los Órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y las normas

dictadas conforme a ella, en lo que se ha dado en llamar el principio de juridicidad

o de supremacía constitucional. Luego agrega en el inc. final de ese artículo que la

infracción de esta norma generará las responsabilidades y sanciones que

determine la ley. Esta norma necesariamente debe relacionarse con el art.

7°CPRmque dispone que los Órganos del Estado actúan válidamente previa

investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que

prescriba la ley. Finalmente se establece en el inciso final que todo acto en

contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones

que la ley señale.

La jurisprudencia y la doctrina admite la existencia de la acción de nulidad

de derecho público como base de nuestro Estado de Derecho, donde el juez

reconoce, declara o constata, para mayor certeza y seguridad jurídica del afectado

y terceros, la nulidad ipso iure a que se hacen acreedores los actos

administrativos que infringen el Principio de Legalidad o Juridicidad consagrado en

el artículo 6° y 7° de la Constitución Política de la República26. La nulidad de

25 COPEC S.A. con Director Ejecutivo de la Comisión Nacional de Medio Ambiente, 12 juzgado Civil de Santiago, rol 4217-98.

derecho público sería procedente únicamente cuando el órgano del Estado que

dictó el acto de autoridad impugnado:

a) Carece de investidura formal;

b) Actuó fuera de sus competencias legales; o bien

c) No respetó las formalidades prescritas por la ley.

La nulidad de derecho público no ha sido prevista por el legislador

ambiental como una vía apropiada para la impugnación de las resoluciones

dictadas en el marco de una evaluación de impacto ambiental, sin embargo y

dadas sus características de generalidad, ha sido utilizada por terceros

interesados en anular las resoluciones aprobatorias de proyectos que consideran

como agraviantes de sus intereses. Por lo anterior, es que esta clase de acción

está sujeta a las normas generales. Las acciones en estos casos, se deducen

alegando la nulidad de derecho público del acto administrativo específico y

terminal que es la resolución de calificación ambiental, sea porque no se ha

actuado dentro de la competencia del órgano respectivo, o en la forma que

prescriba la ley. Si bien esta vía no es muy utilizada, se ha usado en algunas

ocasiones, pero ninguna acción de nulidad de derecho público hasta el año 2000

había terminado en sentencia definitiva27.

3.2.2 RECURSO DE AMPARO ECONÓMICO

El recurso de amparo económico es la acción que la ley concede a

cualquier persona para denunciar las infracciones a la garantía constitucional que

protege el derecho a desarrollar cualquier actividad económica que no sea

contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional contenida en el Nº

21 del art. 19 CPR y se encuentra regulado en el artículo único de la Ley 18.971. 26 Rodrigo Díaz de Valdés Balbontín, IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD DE DERECHO PÚBLICO RESPECTO DE actos jurisdiccionales, p. 1., disponible en: http://www.jornadasderechopublico.ucv.cl/ponencias/IMPROCEDENCIA%20DE%20LA%20ACCION%20DE%20NULIDAD%20DE%20DERECHO%20PUBLICO%20RESPECTO%20DE%20ACTOS%20JURISDICCIONALES.pdf.27 Galindo Villarroel, Mario, op. cit. p.56.

Es una acción jurisdiccional de carácter conservador, especial y popular, en

la que el actor no necesita tener interés actual y cuyo ámbito de aplicación está

dado por la norma constitucional que, en su inciso 1º, asegura a todas las

personas el derecho a desarrollar cualquier actividad económica que no sea

contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las

normas legales que la regulen. Resulta precedente también este recurso en lo que

refiere el inc. 2º de dicha norma respecto al principio de subsidiariedad estatal que

subyace en el orden público económico chileno, que a la sazón es el bien jurídico

protegido con esta acción. Al respecto de preceptúa que El estado y sus

organismos podrán desarrollar actividades empresariales o participar en ellas sólo

si una ley de quórum calificado los autoriza. En tal caso, esas actividades estarán

sometidas a la legislación común aplicable a los particulares, sin perjuicio de las

excepciones que por motivos justificados establezca la ley, la que deberá ser,

asimismo de quórum calificado. Como lo ha establecido la jurisprudencia, la propia

redacción del art. 1 de la Ley 18.971 no restringe a un inciso determinado de la

respectiva norma la aplicación de este recurso especial28.

La ley Nº 18.971, en el inciso primero de su artículo único, preceptúa que

Cualquier persona podrá denunciar las infracciones al artículo 19, número 21, de

la Constitución Política de la República de Chile. El inciso tercero del artículo único

de la misma ley, señala que la acción de amparo económico no tiene más

formalidad ni procedimiento que el establecido para el recurso de amparo. Por lo

tanto, además de las disposiciones de la ley citada, la acción se rige por las

normas del título V del Libro II, Primera parte, del Código de Procedimiento Penal;

por el auto acordado de la Corte Suprema, de 19 de diciembre de 1932, sobre

28 Cf. Galindo Villarroel, Mario, Op. Cit. p.57 con nota 16. En relación a esta materia se aprecia una interesante evolución jurisprudencial que va desde la aplicación de la tesis histórica durante los primeros cinco años de vigencia de la ley en que los tribunales tendieron a restringir la órbita de aplicación de esta acción exclusivamente al inciso 2º del artículo 19 Nº 21, esto es, a las limitaciones impuestas al Estado empresario; a la preeminencia hoy de la tesis literalista, a partir de 1995, en que la Corte Suprema modifica su criterio, considerando que la aludida acción comprende también la protección del primer inciso que reconoce a todas las personas el derecho a desarrollar cualquier actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen. Un análisis más acabado de ella s encuentra en Enrique Navarro Beltrán, El recurso de amparo económico y su práctica jurisprudencial, Estudios Constitucionales, Año 5, N° 2, 2007, pp. 99-119.

Tramitación y Fallo del Recurso de Amparo; y por el artículo 165 Nº 5 de Código

de Procedimiento Civil. El artículo único de la Ley 18.971, establece además en su

inciso tercero que la acción podrá intentarse dentro de seis meses contados desde

que se hubiere producido la infracción.

Respecto de su procedencia, es importante tener en cuenta que el artículo

306 del Código de Procedimiento Penal, aplicable al recurso de amparo

económico por mandato legal, señala que la acción de amparo puede intentarse

en los casos que señala si el individuo no hubiere deducido los otros recursos

legales. En un principio, la jurisprudencia se inclinó por la incompatibilidad de este

recurso con el de protección precisamente en virtud de esta norma. Sin embargo,

a partir de la creación de la Sala Constitucional de la Corte Suprema en 1995, el

criterio fue modificado29.

Esta acción no está destinada a la revisión de resoluciones dictadas dentro

del sistema de evaluación de impacto ambiental. No obstante, podría aplicarse al

caso de una RCA que atentase contra el derecho a desarrollar una actividad

económica lícita y se admitiera la procedencia de este recurso o cuando se

autoriza la ejecución de un proyecto presentado por una empresa pública o un

servicio público que violara el principio de subsidiaridad económica del Estado.

Hasta el año 2000 sólo se había presentado un recurso de amparo

económico en contra de una RCA. Se trató específicamente del presentado por

Compagnie Generale D’entreprises Automobiles Chile S.A. en contra de la

Comisión Nacional de Medio Ambiente por el rechazo del proyecto de relleno

sanitario El Rutal en la comuna de Til-Til30. La Corte estimó que no resultaba

improcedente el recurso por el hecho de existir un procedimiento de reclamo

especial contemplado en la LBGMA y que aun éste podía ser interpuesto en forma

29 Especialmente claro sobre este punto ha sido un fallo dictado por la Corte de Apelaciones de Santiago en cuanto a que si bien es cierto que el artículo 306 del Código de Procedimiento Penal establece la improcedencia del hábeas corpus si se han deducido otros recursos tal exigencia es un requisito de procedencia que nada tiene que ver con la formalidad y procedimiento de este recurso, a los que se remite el citado artículo único de la ley 18.971, en Diprel S.A. contra Municipalidad de Santiago, Corte de Apelaciones de Santiago, Rol 261-99, 9.04.99, GJ 227 (1999), p. 45.30 Recurso de amparo económico rol 4845-99 de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago en sentencia de 10 de abril de 2000, confirmada por la Excma. Corte Suprema en sentencia de 23 de mayo de 2000, rol 1494-2000.

paralela. Tampoco juzgó como un obstáculo para conocer de él el hecho de que la

naturaleza del asunto sea de características eminentemente técnicas. Sin

embargo estimó que en relación a la petición de dejar sin efecto la resolución

reclamada y calificar favorablemente el Estudio de Impacto Ambiental presentado

por C.G.E.A., bajo las condiciones expresadas por los órganos del Estado con

competencia ambiental, tal petición escapa al ámbito del presente recurso, por

tratarse de un estudio de carácter eminentemente técnico, que es requisito previo

y obligatorio para la aprobación de un proyecto determinado, en este caso sobre

relleno sanitario, para cuya aprobación la ley ha establecido un procedimiento con

instancias administrativas y jurisdiccionales de carácter especial, en las cuales

podrá contarse con los antecedentes técnicos pertinentes. Agrega el fallo que

dado lo anterior fluye indubitadamente la potestad de CONAMA para adoptar

decisiones en esta materia por lo que fuerza es concluir que la Comisión nacional

del medio Ambiente actúo dentro de la esfera de sus atribuciones, desde que,

como puede verse, ella es quien tiene la facultad de aprobar o rechazar en

definitiva un proyecto de evaluación de impacto ambiental. Por último, juzgó la

Corte que la RCA no tenía entidad suficiente para prohibir el ejercicio de una

actividad económica lícita pues no se dice que la recurrida lleve a cabo una

actividad económica que incumpla con las normas legales que la regulan, ni se

impide que, cumpliéndose con los requerimientos técnicos que la ley exige, pueda

desarrollar libremente el giro de su actividad empresarial, ni tampoco tal rechazo

tiene aptitud o entidad suficiente para prohibir en forma definitiva el ejercicio de

una actividad económica lícita.

En términos prácticos, con este fallo se estableció una interesante doctrina

que, a pesar de su cuidadosa disquisición, cerró la puerta para recurrir por este

medio en contra de una resolución de calificación ambiental.

3.2.3 RECURSO DE PROTECCIÓN

El recurso de protección puede ser definido como aquella acción

constitucional que cualquier persona puede interponer ante los tribunales

superiores, a fin de solicitarles que adopten inmediatamente las providencias que

juzguen necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurarle la debida

protección, frente a un acto u omisión arbitraria o ilegal que importe una privación,

perturbación o amenaza al legítimo ejercicio de los derechos y garantías que el

Constituyente establece, sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer

valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes31. Para la Corte Suprema,

este recurso es de real eficacia para la necesaria y adecuada protección

jurisdiccional de los derechos y garantías individuales sujetas a la tutela de este

medio de protección constitucional32.

Al igual que otras constituciones, la Constitución Política de la República

Chile reconoce, en su artículo 19 N° 8, el derecho a vivir en un medio ambiente

libre de contaminación, agregando dicha norma, que es deber del Estado velar

para que este derecho no sea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza,

facultándose asimismo al legislador para establecer restricciones específicas al

ejercicio de determinados derechos y libertades para proteger el medio ambiente.

Más allá de las discusiones académicas acerca de la naturaleza jurídica de

los mandatos constitucionales se ha de reconocer a este derecho la categoría de

fundamental pues su reconocimiento normativo en la Constitución se efectúa junto

a indiscutidos derechos que ostentan esa categoría como, por ejemplo, el derecho

a la libertad y esto, sin que el constituyente chileno haya previsto excepciones, de

donde el derecho contenido en el Nº 8 ha de considerarse como fundamental33.

Tal consideración no carece de importancia si se toma en cuenta que los derechos

31 MATURANA Miquel, Cristián. Los Recursos, Apuntes de clase, Imprenta Universidad de Chile, 2000, p. 206.32 Auto Acordado de la Corte Suprema sobre tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, de 24 de junio de 1992, publicado en el Diario Oficial de la República de Chile del 27.06.1992.33 Bordalí, p.34.

fundamentales han de ser concebidos como principios supremos del ordenamiento

jurídico en su conjunto, abarcando también por supuesto la esfera del derecho

administrativo. Según Bordalí se trata de un efecto de irradiación de estos

derechos que vendría a expresar que toda la actuación estatal debería

desarrollarse en armonía con la existencia y plena vigencia de los derechos

fundamentales34.

De acuerdo con esta norma, podría afirmarse que en el orden jurídico

chileno todos los habitantes del territorio tienen reconocido el derecho fundamental

a vivir en un ambiente libre de contaminación, pues aparece, a primera vista, que

el constituyente chileno de 1980 ha reconocido a todas las personas el derecho

subjetivo a vivir en un ambiente libre de contaminación, no sólo a los ciudadanos

nacionales, sino también a los extranjeros. Esto se deduce del encabezado del

artículo 19 CPR al disponer que la Constitución asegura a todas las personas. De

aquí se ha planteado el problema de si es precisamente la garantía del Nº 8 de

dicho artículo un derecho subjetivo o se trata de la protección de un interés difuso

o colectivo.

Podemos considerar que la concepción de un derecho subjetivo al medio

ambiente libre de contaminación estrictamente individual no es suficiente si no se

incorpora en ella las implicancias colectivas que le están naturalmente asociadas

dadas las características propias del bien jurídico protegido. Bordalí le ha llamado

por eso un derecho subjetivo con proyección colectiva35. Si bien se puede decir

que este derecho es uno individual, lo cierto es que simultáneamente pertenece a

todos los habitantes del territorio de la República, reconociéndose en él un interés

colectivo. Según Bujosa el concepto de interés colectivo se refiere a la relación por

la que un grupo más o menos determinado de personas pretende la evitación de

un perjuicio o la consecución de un beneficio en relación con un objeto no

susceptible de apropiación exclusiva o en relación con diversos objetos

34 Bordalí, p. 35.35 Bordalí, p. 85.

susceptibles de apropiación exclusiva pero cualitativamente idénticos36. Por su

parte, señala Gutiérrez De Cabiedes que con el interés colectivo se está frente a

una situación jurídica en que una comunidad de sujetos se encuentran en idéntica

posición respecto a un bien del que todos ellos disfrutan simultanea y

conjuntamente, de forma concurrente y no exclusiva, y que se ven afectados de

forma unitaria por un determinado actos que a todos perjudica37. Ejemplo de un

interés colectivo es tanto el aire contaminado de la ciudad de Santiago como las

reservas forestales de un Parque Nacional. De este modo, no existe un monopolio

respecto de ciertos individuos sobre las situaciones tuteladas, sino que todos y

cada uno de los individuos de la colectividad disfruta concurrente y

simultáneamente del bien ambiental, el que por lo demás, es el bien colectivo

indivisible por antonomasia.

De lo expuesto resalta el carácter estructuralmente complejo de este

derecho fundamental que la jurisprudencia no ha definido uniformemente. Sin

embargo, un importante fallo la Corte Suprema se hizo cargo del doble aspecto de

este derecho al señalar que el derecho a vivir en un medio ambiente libre de

contaminación es un derecho humano con rango constitucional, el que presenta

un doble carácter: derecho subjetivo público y derecho colectivo público. El primer

aspecto se caracteriza porque su ejercicio corresponde como lo señala el art. 19

de la Carta Fundamental a todas las personas debiendo ser protegido y amparado

por la autoridad a través de los recursos ordinarios y el recurso de protección. Y,

en lo que dice relación con el segundo carácter del derecho en análisis, es decir,

el derecho colectivo público, él está destinado a proteger y amparar derechos

sociales de tipo colectivo, cuyo resguardo interesa a la comunidad toda, tanto en

el plano local como en el nivel nacional y ello es así porque se comprometen las

bases de la existencia como sociedad y nación, porque al dañarse o limitarse el

36 Apud Bordalí, p. 69. Sin embargo y a nuestro juicio acertadamente, Bordalí indica la inconveniencia de incluir los intereses individuales ejercitados colectivamente en aquel de los intereses colectivos.37 Apud. Bordalí, p. 70.

medio ambiente y los recursos naturales, se limitan las posibilidades de vida y

desarrollo no sólo de las actuales generaciones sino también de las futuras38.

TITULARIDAD

Sin embargo, el principal problema planteado por la doctrina se relaciona

con la titularidad de este derecho fundamental. En efecto, aún se discute

doctrinariamente si esta titularidad corresponde sólo a las personas naturales o si

cabe también en el caso de las personas jurídicas. Quienes han sostenido lo

inapropiado de atribuir titularidad a las personas jurídicas, han hecho acusando el

excesivo formalismo de las interpretaciones que se ciñen al texto constitucional sin

distinguir que, respecto de los derechos fundamentales, se ha de tener siempre en

consideración su heterogeneidad para determinar cuando procede su titularidad

por parte de personas jurídicas. Así, es indiscutible que a ellas corresponda la

titularidad del derecho a la propiedad, pero no se puede deducir cómo podrían ser

titulares del derecho a la vida, a la integridad física y psíquica, a la salud, etc. De

donde se ha sostenido que el derecho a vivir en un medio ambiente libre de

contaminación sólo puede ser disfrutado por personas naturales, pues es un

derecho a vivir en relación al medio físico y social, en términos de bienestar y

calidad. Por otro lado, quienes sostienen que la titularidad de este derecho no

puede negarse a las personas jurídicas arguyen, más allá de las razones de texto,

que la protección del individuo por medio del derecho fundamental, en cuanto

garantía, se logra a través del reconocimiento de ese derecho fundamental a la

persona jurídica, como expresión colectiva de la actividad de los individuos en la

sociedad39. De lo que no cabe duda es de la posibilidad formal de que una

persona jurídica interponga un recurso de protección de carácter haciéndolo

siempre a nombre de una persona natural, puesto que sólo ellas pueden verse

38 Horvarth y otros con Comisión Nacional del Medio Ambiente (caso Trillium), RDJGT, Tomo XCIV, Nº 1, Enero-Abril 1997.39 Un resumen más detallado de la discusión se encuentra en Bordalí, pp. 102-106.

afectadas por una vulneración al artículo 19 Nº 8, pues de acuerdo con el Nº 2 del

Auto Acordado, el recurso puede interponerse por el afectado o por cualquiera

persona en su nombre, capaz de parecer en juicio, aunque no tenga para ello

mandato especial40. La jurisprudencia ha estado conteste en cuanto es

indispensable para la procedencia de la acción extraordinaria de protección

otorgada por el artículo 20 de la Constitución Política de la República, que el que

se dice ofendido o afectado por una acción u omisión arbitraria o ilegal, sea titular

real, efectivo e indiscutido, de alguno de los derechos o garantías constitucionales.

Así también el criterio de la doctrina ha sido afirmar la imposibilidad de que una

persona jurídica actúe por sí misma invocando la garantía del Nº 8 del art. 19

CPR. El fallo más emblemático del último tiempo que ha discurrido sobre esta

materia es aquel que recayó en el conocido caso Trillium. Aquí, un grupo de

parlamentarios recurrió de protección en contra de una RCA que declaró la

viabilidad de un proyecto de la empresa forestal referido a la tala de un bosque

nativo en un predio de su propiedad en Tierra del Fuego.

En primera instancia, la Corte de Apelaciones estuvo por rechazar el

recurso por carecer los recurrentes de legitimación activa. Sin embargo, la Corte

Suprema, en una estrecha decisión, decidió acogerlo en virtud del doble carácter

que presentaría la garantía relativa al medio ambiente: derecho subjetivo público y

derecho colectivo público:

[…] su resguardo interesa a la colectividad por afectar a una pluralidad de

sujetos que se encuentran en una misma situación de hecho, y cuya lesión, pese a

ser portadora de un grave daño social, no les causa un daño significativo o al

menos claramente apreciable en su esfera individual.

Por otra parte, el patrimonio ambiental, la preservación de la naturaleza de

que habla la Constitución Política y que ella asegura y protege es todo lo que

naturalmente nos rodea y que permite el desarrollo de la vida, y tanto se refiere a

la atmósfera como a la tierra y sus aguas, a la flora y la fauna, todo lo cual

40 N° 2 del Auto Acordado de la Corte Suprema sobre Protección de Garantías Constitucionales, de 24.06.1992, sobre tramitación del Recurso de Protección, publicado en el Diario Oficial de la República de Chile del 27.06.1992.

conforma la naturaleza con su sistema ecológico de equilibrio entre los

organismos y el medio en que vive. Así, son titulares de este recurso todas las

personas naturales o jurídicas que habitan el Estado y que sufran una vulneración

del derecho al medio ambiente libre de contaminación que asegura el artículo 19

N° 8 de la Carta Fundamental41.

Asimismo, en Municipalidad de Coronel contra Comisión Regional del

Medio Ambiente de la VII región se sostuvo que las municipalidades al tener como

finalidad satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su

participación en el progreso económico social y cultural de las respectivas

comunas y al tener la atribución de colaborar en la fiscalización de las

disposiciones legales y reglamentarias correspondientes a la protección del

mismo, en los límites comunales, su alcalde tiene, a su vez, atribuciones legales

para intervenir en lo referente a la protección del medio ambiente. Dicha

intervención tiende a cumplir con el mandato constitucional de asegurar, a cada

una de las personas de a comuna o agrupación de comunas que la Municipalidad

representa, el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación42. Se

le reconoce así la legitimación a una persona jurídica de derecho público para

recurrir de protección, cuando a su juicio el derecho de los habitantes de su

comuna a vivir en un medio ambiente libre de contaminación ha sido afectado por

un acto arbitrario e ilegal imputable a una autoridad determinada.

No obstante, todo lo expuesto, otros fallos han sostenido que quienes

actúan en representación de otro en la interposición de la acción que analizamos,

deben expresar en forma precisa y determinada a nombre de quién o quiénes

interponen el recurso, obligación que deben cumplir también las municipalidades43,

41 Horvarth y otros con Comisión Nacional del Medio Ambiente (caso Trillium), RDJGT, Tomo XCIV, Nº 1, Enero-Abril 1997.42 Corte de Apelaciones de Concepción, sentencia de 05 de noviembre de 1996, confirmada en esta parte por la Excma. Corte Suprema en sentencia de 19 de marzo de 1997, rol 4.254-96.43 Así por ejemplo lo determinó la Corte de Apelaciones de Concepción en Municipalidad de Antuco contra Dirección de Obras Hidráulicas y otros, rol 351-98, sentencia de 24 de junio de 1999, confirmada por la Corte Suprema, rol 2354-99, sentencia de 3 de agosto de 1999. También en Municipalidad de Santa Juana contra Comisión del medio Ambiente de la VIII Región, donde la Corte de Apelaciones de Concepción rechaza el recurso interpuesto a nombre de todos los habitantes de la comuna, diciendo que la determinación y precisión de las personas que se representa es del todo necesaria para llegar a establecer si las personas a cuyo favor se recurre son o no titulares del derecho que estiman conculcado o amenazado en el legitimo

pues se ha establecido como doctrina que existe concordancia entre lo dispuesto

en el art. 20 CPR y el Auto Acordado sobre Tramitación del Recurso de

Protección, en cuanto a la singularidad que se requiere como aptitud para deducir

dicho recurso.

REQUSITOS DE PROCEDENCIA DEL RECURSO DE PROTECCIÓN

EN MATERIA AMBIENTAL

El recurso de protección ambiental requiere que se cumplan los siguientes

requisitos:

1. Que se trate de una acción u omisión;

2. Que dicha acción u omisión sea ilegal;

3. Que se afecte el derecho a vivir en un medio ambiente libre de

contaminación;

4. Que la conducta ilegal sea imputable a una persona o autoridad

determinada.

Estos requisitos han sido modificados mediante la dictación de la Ley Nº

20.050, publicada el 26 de agosto de 2005, que modifica, entre otras materias, el

inciso segundo del artículo 20, pues antes de la entrada en vigencia de dicha ley

se exigía que se tratase de una acción ilegal y arbitraria que afectare el derecho

reconocido en el artículo 19 Nº 8 de la Constitución y que fuera imputable a

persona o autoridad determinada44. La exclusión de la omisión del campo de

protección de la acción de protección ambiental evitaba extender demasiado la

responsabilidad del Estado y dificultaba la interposición del recurso. De este modo,

antes de la entrada en vigencia de esta ley, al exigirse una acción y no una

omisión, se debía estar en presencia de una voluntad de hacer, de un actuar

material que afectare el legítimo ejercicio de un derecho para intentar la protección

ejercicio de sus derechos por los actos de los recurridos (sentencia de 30 de agosto de 2000, rol 252-99, confirmada por la Excma. Corte Suprema, en sentencia de 31 de octubre de 2000, rol 3479-2000).44 Ley Nº 20.050, Artículo 1 Nº 11: “Reemplázase, en el inciso segundo del artículo 20, la expresión ‘acto arbitrario e ilegal’ por ‘acto u omisión ilegal’”.

por vía constitucional. Esto complicaba gravemente el panorama al momento de

obtener la protección real del derecho consagrado en el artículo 19 N° 8, puesto

que tratándose de infracciones que si bien afectaban su legítimo ejercicio, si éstas

no se traducían en una voluntad exteriorizada dañosa, no podría interponerse la

acción cautelar. No obstante, con la dictación de la Ley N° 20.050 se zanjó el

problema, pues ahora para intentar la acción de protección se exige la afectación

del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, sea que ésta se

produzca con ocasión de una acción como de una omisión. Del mismo modo, la

exigencia anterior de ser copulativos los requisitos de ilegalidad y arbitrariedad,

llevó muchas veces al rechazo de los recursos en que, no obstante declararse la

ilegalidad del acto, se estimaba que éste no era arbitrario.

IMPORTANCIA DE LA DETERMINACIÓN DEL SUJETO CAUSANTE

DEL AGRAVIO.

En virtud de la modificación del art. 20 CPR por medio del art. 1º de la Ley

20.050 que dispone que procederá, también, el recurso de protección en el caso

del Nº 8 del artículo 19, cuando el derecho a vivir en un medio ambiente libre de

contaminación sea afectado por un acto u omisión ilegal imputable a una autoridad

o persona determinada, se ha intentado hacer menos restrictiva la procedencia de

este recurso a este respecto. Sin embargo, sigue siendo tal determinación una

exigencia de procedencia del recurso, especialmente relevante en el caso de los

órganos de la Comisión Nacional del Medio Ambiente porque las COREMAS así

como el Consejo Directivo de CONAMA, en tanto órganos colegiados, deben

adoptar sus decisiones mediante acuerdos. Dichos acuerdos nacen desde que se

adoptan con los quórums pertinentes, pero para que produzcan sus efectos

requieren que sean ejecutados y esa ejecución se realiza por medio del órgano

unipersonal al que le asista la calidad de jefe de servicio o Director, por medio de

la correspondiente resolución, de modo que a tal órgano corresponde la

legitimación pasiva de este recurso.

CASOS EN QUE SE HA FALLADO LA IMPROCEDENCIA DEL

RECURSO DE PROTECCIÓN

El Profesor Mario Galindo ha reunido las principales causales y

consideraciones esbozadas por los Tribunales para declarar improcedentes los

recursos interpuestos45. Las principales son:

a) El recurso de protección es improcedente cuando se pretende, por su

ejercicio, obtener la interpretación de normas legales.

b) El recurso de protección es improcedente cuando se pretende, por su

ejercicio, obtener pronunciamientos sobre cuestiones ajenas a las

materias ambientales.

c) El recurso de protección es improcedente cuando, al momento de su

fallo, no puede adoptarse medida de protección alguna.

d) El recurso es improcedente cuando, por su ejercicio, se pretende

intervenir en las competencias propias de la administración activa.

La improcedencia del recurso de protección cuando se solicita de la Corte

que emita un pronunciamiento de carácter interpretativo sobre el sentido y alcance

de una norma legal se ha desestimado por ser ajena a la finalidad específica

asignada por la Carta Fundamental a esta acción constitucional46.

El recurso ha sido desestimado también cuando los Tribunales han

considerado que se ha atribuido por los recurrentes la calificación de ilegalidad a

actos que, teniendo un contenido meramente ambiental, inciden en la invocación

45 Galindo Villarroel, Mario: El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental ante la Jurisprudencia, edición de CONAMA, Santiago, 2001, pp.79 a 82.46 Municipalidad de Pudahuel contra Dirección Ejecutiva de la Comisión Nacional de Medio Ambiente, Corte de Apelaciones de Santiago, sentencia de 23 de abril de 1997, rol 713-97.

de cuestiones de carácter patrimonial o mercantil, que si bien son legítimas, deben

ser resueltas por medio de las acciones judiciales ordinarias47.

También se ha resuelto la improcedencia del recurso cuando no es posible

adoptar ninguna medida de protección al momento de fallarse la causa por haber

perdido vigencia la materia debatida por cuestiones de hecho. Este caso suele

presentarse normalmente cuando se ha solicitado una Autorización Provisoria

para la ejecución de un proyecto y ésta es impugnada por la vía de la acción de

protección, sobreviniendo la dictación de la resolución de calificación ambiental

durante el conocimiento del recurso48.

Se ha fallado también que son un límite en el ejercicio de esta acción

constitucional las competencias que se han establecido como propias de la

administración activa. Así, el órgano legalmente competente en materias

ambientales es la CONAMA y ellas son de su incumbencia exclusiva y privativa

dentro del procedimiento de evaluación de impacto ambiental. Sus actuaciones

ocurren sobre la base de fundamentos que consideran los aspectos formales y

técnicos de un proyecto, recogiendo la opinión de los órganos sectoriales con

competencia ambiental. Sobre este criterio los Tribunales han incluso señalado la

improcedencia de que se pretenda por la vía del recurso de protección variar una

calificación ambiental efectuada por el órgano competente, o discutir los aspectos

47 Este ha fue el criterio en el caso de Ganadera San Gregorio contra Comisión Regional del medio Ambiente de la XII Región, Corte de Apelaciones de Punta Arenas, sentencia de 7 de diciembre de 1998, rol 113-98, confirmada por la Excma. Corte Suprema por sentencia de 11 de marzo de 1999, rol 4445-98, cuando se recurrió contra el paso de un gasoducto por predios dedicados a la crianza de ovejas. También se resolvió así en el caso Fernando Dougnac contra Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región Metropolitana, Corte de Apelaciones de Santiago, sentencia de 12 de julio de 1999, rol 3686-98, confirmada por la Excma. Corte Suprema, sentencia del 12 de agosto de 1999, rol 2473-99, conocido como el caso Costanera Norte, en el que se recurre contra la autorización ambiental que permite una modificación del trazado de la autovía y su paso por calle Bellavista.48 Aunque la autorización provisoria no es una RCA, el carácter de este criterio utilizado por la Corte es general y plenamente aplicable a la resolución terminal del SEIA, como puede apreciarse en el uso que se hizo del mismo en el fallo que recayó en el Caso de la Ganadera San Gregorio citado en la nota anterior. En efecto, se pedía en dicho recurso que se impidiera la construcción y paso de gasoductos en predios de la recurrente mientras durara el periodo de parición y amamantamiento de las ovejas, periodo que a la fecha del fallo, había concluido.

técnicos de tal calificación49. En la práctica del uso de este criterio, la

improcedencia se ha declarado principalmente en el trámite de admisibilidad.

49 Juan Carlos Strello y otro contra Comisión Regional del Medio Ambiente de la XII Región, Corte de Apelaciones de Punta Arenas, sentencia de 22 de diciembre de 1998. Rol 124-98, confirmada por la Excma. Corte Suprema, sentencia de 11 de marzo de 1999, rol 83-99.