18

I. El proceso de globalizacin

El proceso contemporneo de internacionalizacin se remonta al surgimiento del capitalismo en Europa a fines de la Edad Media, a la nueva actitud cientfica y cultural que encarn el Renacimiento, y a la conformacin de las grandes naciones europeas y sus imperios. La expansin del capitalismo es el nico fenmeno histrico que ha tenido alcances verdaderamente globales, aunque incompletos. Con mayor intensidad que otras regiones del mundo en desarrollo, la historia de Amrica Latina y el Caribe ha estado estrechamente vinculada a esta evolucin desde fines del siglo XV.

Los historiadores modernos reconocen etapas que se destacan en el proceso de globalizacin durante los ltimos 130 aos y que, con algunas adaptaciones, adoptaremos en este documento.2 La primera fase de globalizacin, que abarca de 1870 a 1913, se caracteriz por una gran movilidad de los capitales y de la mano de obra, junto con un auge comercial basado en una dramtica reduccin de los costos de transporte, ms que por el libre comercio. Esta fase de globalizacin se vio interrumpida por la primera guerra mundial, lo que dio origen a un perodo caracterizado primero por la imposibilidad de retomar las tendencias anteriores en la dcada de 1920 y la franca retraccin de la globalizacin en los aos treinta.

Despus de la segunda guerra mundial se inicia una nueva etapa de integracin global, en la que conviene distinguir dos fases absolutamente diferentes, cuyo punto de quiebre se produjo a comienzos de la dcada de 1970, como consecuencia de la desintegracin del rgimen de regulacin macroeconmica establecido en 1944 en Bretton Woods, de la primera crisis petrolera, y de la creciente movilidad de capitales privados, que se intensific a partir de los dos fenmenos anteriores y del fin de la "edad de oro" de crecimiento de los pases industrializados (Marglin y Schor, 1990). Si este ltimo se define como el punto de quiebre, podemos hablar de una segunda

1 En Helleiner (2000a) se presenta una comparacin de estas dos visiones. 2 Vanse Maddison (1991, 1995 y 2001); O'Rourke y Williamson (1999); Dowrich y DeLong (2001); Lindert y Williamson (2001) y

O'Rourke (2001). El punto de partida, en torno a 1870, es algo arbitrario, pero refleja la incipiente y an limitada integracin internacional (e incluso interna, en los grandes territorios nacionales) de los mercados de bienes, capital y mano de obra registrada hasta entonces, as como el alcance restringido del proceso de industrializacin en la mayora de los pases que conformaban el ncleo de la economa mundial.

EL CARCTER HISTRICO Y MULTIDIMENSIONAL DE LA GLOBALIZACIN CAPTULO 1

19

fase de globalizacin, que comprende de 1945 a 1973, y que se caracteriz por un gran esfuerzo por desarrollar instituciones internacionales de cooperacin financiera y comercial, y por la notable expansin del comercio de manufacturas entre pases desarrollados, pero tambin por la existencia de una gran variedad de modelos de organizacin econmica y una limitada movilidad de capitales y de mano de obra. En el ltimo cuarto del siglo XX se consolid una tercera fase de globalizacin, cuyas principales caractersticas son la gradual generalizacin del libre comercio, la creciente presencia en el escenario mundial de empresas transnacionales que funcionan como sistemas de produccin integrados, la expansin y la considerable movilidad de los capitales, y una notable tendencia a la homogeneizacin de los modelos de desarrollo, pero en la que tambin se observa la persistencia de restricciones al movimiento de mano de obra.

Las races de este largo proceso se nutren de las sucesivas revoluciones tecnolgicas y, muy en particular, de las que han logrado reducir los costos de transporte, informacin y comunicaciones.3 La disminucin radical del espacio, en el sentido econmico del trmino, es un efecto acumulado de la reduccin de los costos y del desarrollo de nuevos medios de transporte, a lo que se une la posibilidad de transmitir informacin en tiempo real, cuya primera etapa es la invencin del telgrafo y que se expande posteriormente con el telfono y la televisin. En cambio, el acceso masivo a la informacin slo se hace posible gracias a las tecnologas de informacin y comunicaciones desarrolladas en los ltimos aos, que han permitido disminuir drsticamente el costo de acceso, aunque evidentemente no ocurre lo mismo con el costo de procesamiento y, por consiguiente, de empleo eficaz de la informacin.

Los progresos registrados en el transporte, la informacin y las comunicaciones forman parte de un conjunto ms amplio de innovaciones tecnolgicas que hicieron posible adelantos sin precedentes en la productividad, el crecimiento econmico y el comercio internacional. En los pases europeos, los grandes capitales han estado vinculados al comercio internacional desde los orgenes del capitalismo moderno (Braudel, 1994). La internacionalizacin de la produccin de las empresas se remonta a fines del siglo XIX y aparece como subproducto de la concentracin econmica en los pases industrializados, que dio y sigue dando origen a las grandes empresas transnacionales. A partir de la dcada de 1970, se fue haciendo cada vez ms comn la subcontratacin internacional de las tareas que suponen un uso ms intensivo de mano de obra, como el ensamble o la maquila, que se vio facilitada por la reduccin de los costos de transporte y las regulaciones comerciales adoptadas en los pases industrializados. ste constituy el primer paso hacia el desarrollo de sistemas de produccin integrados, que permiten la segmentacin de la produccin en distintas etapas (desmembramiento de la cadena de valor), y la especializacin de plantas o empresas subcontratadas ubicadas en distintos pases en la produccin de determinados componentes, la realizacin de ciertas fases del proceso productivo y el ensamble de algunos modelos.

Estos cambios en la estructura de la produccin y el comercio han realzado el protagonismo de las grandes empresas o conglomerados empresariales. De hecho, existe una estrecha relacin entre el surgimiento de los sistemas integrados de produccin, el aumento de las corrientes de comercio y de inversin extranjera directa, y el creciente protagonismo de las empresas transnacionales. El factor esencial ha sido indudablemente la liberalizacin del comercio, de los flujos financieros y de las inversiones en los pases en desarrollo, que se ha acelerado en las dos ltimas dcadas. Estos fenmenos contribuyen a explicar la gran oleada de inversin extranjera y la notable concentracin de la produccin a escala mundial, que caracteriz al ltimo decenio del siglo XX.

3 En efecto, este proceso sera inconcebible sin el ferrocarril, la navegacin a vapor y el telgrafo en el siglo XIX; la construccin de

canales interocenicos (Suez en 1869 y Panam en 1903); del automvil, el avin, el telfono y la televisin en el siglo XX; y, por supuesto, de la revolucin tecnolgica de la informacin y las comunicaciones en las ltimas dcadas del siglo XX.

PARTE I: VISIN GLOBAL

20

Al igual que en el caso del comercio, las transacciones financieras internacionales se iniciaron en Europa junto con los orgenes mismos del capitalismo moderno (Kindleberger, 1984; Braudel, 1994). En el siglo XIX, Londres era el principal centro financiero internacional y bajo su hegemona se consolid el patrn oro como sistema de pagos internacionales y de regulacin macroeconmica. Pars fue su competidor ms cercano y, a comienzos del siglo XX, se sum Nueva York. La suscripcin de capital para grandes proyectos, especialmente de infraestructura y recursos naturales fueron, junto con la creacin de un mercado internacional de bonos de deuda pblica, las modalidades dominantes de los movimientos internacionales de capitales de largo plazo en la primera fase de la globalizacin. A ellas se sum el financiamiento del comercio internacional, en torno al cual surgi una incipiente red bancaria internacional. Las modalidades de financiamiento de largo plazo estuvieron expuestas a crisis recurrentes y prcticamente desaparecieron como consecuencia de la depresin mundial de los aos treinta, y el colapso del patrn oro y las moratorias masivas que la acompaaron. Los acuerdos de Bretton Woods, adoptados en 1944 con el fin de crear un sistema multilateral de regulacin macroeconmica, basado en tipos de cambio fijos pero reajustables y la prestacin de apoyo financiero a los pases que enfrentaban crisis de la balanza de pagos, as como la aparicin de la banca oficial de financiamiento internacional, tanto nacional (bancos de exportacin e importacin) como multilateral (Banco Mundial y, posteriormente, el Banco Interamericano de Desarrollo y otros bancos regionales), fueron las respuestas a esta situacin.

A su vez, la reaparicin del financiamiento privado internacional de largo plazo a partir de la dcada de 1960 fue producto de la nueva fase de estabilidad econmica mundial, pero tambin de una sucesin de factores: el excedente de dlares acumulado en ese decenio y de petrodlares en el siguiente; el abandono del esquema de paridades fijas de Bretton Woods y la flotacin de las principales monedas a comienzos de los aos setenta; el desarrollo acelerado del ahorro institucional en la dcada de 1980, encabezado por Estados Unidos y el Reino Unido, y el nacimiento de un mercado cada vez ms amplio de derivados financieros en el ltimo decenio del siglo XX, que permiti subdividir los riesgos de los distintos activos y pasivos financieros.

La globalizacin financiera ha sido ms rpida que la comercial y productiva, y se puede argumentar, con razn, que vivimos en una era de hegemona de lo financiero sobre lo real (CEPAL, 2001a). Ambos procesos tienen como teln de fondo un profundo reordenamiento institucional a nivel mundial, cuyo elemento esencial ha sido la liberalizacin de las transacciones econmicas internacionales, corrientes y de capital. Sin embargo, el diseo de nuevas reglas econmicas globales sigue siendo insuficiente y muestra claros vacos institucionales.

En cambio, no ha habido una liberalizacin paralela de los flujos de mano de obra, que son objeto de una estricta regulacin por parte de las autoridades nacionales (salvo entre los pases miembros de la Unin Europea). sta es una de las grandes diferencias entre la primera y la actual fase de la globalizacin. La primera estuvo acompaada por dos grandes flujos de migracin: de mano de obra europea hacia zonas templadas y de mano de obra, asitica en su mayor parte, hacia zonas tropicales. En conjunto estas corrientes migratorias abarcaron a cerca del 10% de la poblacin mundial de entonces (Banco Mundial, 2002a).

A esto se suma el sesgo de la regulacin de los flujos migratorios contra la mano de obra no calificada que, en consecuencia, tiende a movilizarse por canales irregulares. Este hecho expone a los inmigrantes al abuso de los traficantes de trabajadores, acenta su indefensin ante las autoridades y genera otra presin a la baja de la remuneracin del trabajo menos calificado en los pases receptores. Estas modalidades de regulacin de las migraciones absorben los recursos humanos ms calificados, y relativamente escasos, de los pases en desarrollo. Por lo tanto, la segmentacin de la movilidad laboral est contribuyendo a acentuar las disparidades de ingreso por nivel de calificacin, tanto en los pases receptores como en los de origen.

EL CARCTER HISTRICO Y MULTIDIMENSIONAL DE LA GLOBALIZACIN CAPTULO 1

21

Hay otros factores, ntimamente ligados a la esfera econmica, que han adquirido una gran importancia a nivel mundial. Uno de ellos es la extensin de los problemas ambientales de carcter global. En los tres ltimos decenios ha quedado en evidencia y se ha documentado cientficamente una situacin planetaria sin precedentes, derivada de la escala creciente y acumulativa de las actividades humanas, que tiene efectos de carcter mundial como el calentamiento global, el adelgazamiento de la capa de ozono estratosfrica, la merma de la biodiversidad, y el avance de la desertificacin y la sequa, que adquieren una dimensin perversa, la de males pblicos globales. Esto ha puesto de manifiesto la mayor interdependencia ecolgica de los pases, que confiere un carcter singular al momento histrico actual (CEPAL/PNUMA, 2001). La reversin de estos procesos ha dado origen a nuevos imperativos y oportunidades de cooperacin internacional, y la amenaza que representan para la sostenibilidad del crecimiento econmico ha sido objeto de un amplio y largo debate. Sin embargo, las respuestas instrumentadas hasta ahora son claramente insuficientes ante la magnitud que han ido adquiriendo los problemas.

Otra forma de "males pblicos globales", tambin vinculada al plano econmico, es la expansin de la delincuencia internacional: la produccin, el comercio y el consumo de estupefacientes, y su estrecha relacin con el financiamiento del terrorismo, el trfico de armas y la circulacin internacional de capitales ilcitos, derivada del trfico de estupefacientes y de diferentes formas de corrupcin que trascienden las fronteras nacionales. La necesidad de controlar la circulacin de estos capitales, tanto en los pases en desarrollo como en los desarrollados y en los centros financieros extraterritoriales (off-shore), ha sido reconocida con rezago, porque exige limitar la vigencia del secreto bancario para dar paso a esquemas especiales de control de la circulacin de fondos de origen ilcito. Lamentablemente, los sistemas que se han venido desarrollando no incluyen, hasta ahora, medidas destinadas a combatir la corrupcin.

II. Las dimensiones no econmicas

1. Dimensiones valricas y culturales La globalizacin econmica evoluciona simultneamente a otros procesos que tienen su

propia dinmica. Uno de los ms positivos es el que la CEPAL ha denominado "globalizacin de los valores", entendida como la extensin gradual de principios ticos comunes (CEPAL, 2000a) y cuya manifestacin ms cabal son las declaraciones sobre los derechos humanos, en sus dos dimensiones ms importantes. En primer trmino, los civiles y polticos, que garantizan la autonoma del individuo ante el poder del Estado y la participacin en las decisiones pblicas. En segundo lugar, los derechos econmicos, sociales y culturales, que responden a los valores de igualdad econmica y social, solidaridad y no discriminacin. Uno de sus principales reflejos ha sido la creciente adhesin a las convenciones de las Naciones Unidas sobre derechos humanos por parte de los gobiernos (vase el grfico 1.1). Otra expresin de este fenmeno son las declaraciones de las cumbres mundiales sobre medio ambiente, desarrollo social, poblacin, mujer y proteccin de los derechos del nio, entre otras, celebradas en el marco de las Naciones Unidas. La Declaracin del Milenio (Naciones Unidas, 2000a) es una de las expresiones ms acabadas de los principios consagrados en dichas cumbres.

Es importante destacar que, al igual que en el plano econmico, esta "globalizacin de los valores" tiene una larga historia, que est vinculada a las luchas de la sociedad civil internacional. Su manifestacin ms reciente es la conformacin de una sociedad civil global, cuya capacidad de informacin y movilizacin se ha multiplicado con las nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones. Los antecedentes de esta sociedad se remontan al internacionalismo liberal, surgido de las revoluciones de Estados Unidos y Francia a fines del siglo XVIII, cuya expresin ms concreta es la Declaracin de los derechos del hombre y el ciudadano de la revolucin francesa. Como bien se sabe, estos valores ejercieron una gran influencia en las luchas por la

PARTE I: VISIN GLOBAL

22

independencia en Amrica Latina y el Caribe, que se iniciaron con la revolucin haitiana de 1791, como efecto directo de la revolucin francesa.

Mientras los derechos civiles y polticos consagrados en la Declaracin Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas tienen su origen en los movimientos liberales de fines del siglo XVIII, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales es el producto de los movimientos sociales de los siglos XIX y XX; su principal expresin poltica ha sido la organizacin Internacional Socialista en sus sucesivas manifestaciones. Por su parte, el internacionalismo feminista ejerci una influencia determinante a lo largo del siglo XX en el reconocimiento de la igualdad de derechos de las mujeres, mientras que el internacionalismo ambientalista ha venido jugando un papel destacado a partir de la dcada de 1960 en la incorporacin en las agendas nacionales e internacionales de los principios de desarrollo sostenible (desde Estocolmo en 1972 hasta la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada en Rio de Janeiro en 1992, y la sucesin posterior de convenciones ambientales globales). El surgimiento de un internacionalismo tnico en los ltimos decenios es el captulo ms reciente de esta larga historia de movimientos de la sociedad civil internacional.

Grfico 1.1 RATIFICACIN DE LAS CONVENCIONES SOBRE DERECHOS HUMANOS

(Total de pases)

Fuente: Naciones Unidas, Treaty Series. Cumulative Index, N 25, Nueva York, 1999.

0

50

100

150

1970 1975 1980 1990 1995 1999

Aos

Derechos del nio

Discriminacin contra la mujer

Derechos civiles y polticos

Derechos econmicos, sociales y culturales

Ratificacin universal 193

EL CARCTER HISTRICO Y MULTIDIMENSIONAL DE LA GLOBALIZACIN CAPTULO 1

23

Sin embargo, cabe destacar que esta "globalizacin de los valores" se enfrenta en algunos casos con una globalizacin de carcter diametralmente opuesto, que surge de la penetracin de los valores de la economa de mercado en las relaciones sociales (productivas, culturales e, incluso, familiares). En efecto, la tensin que se produce entre esos principios ticos comunes y la extensin de las relaciones de mercado a la esfera de los valores, implcita en el concepto de "sociedad de mercado", es otro elemento distintivo del proceso de globalizacin. Esta tensin suele alcanzar ribetes conflictivos, debido a que el marco internacional no cuenta con los mecanismos de mediacin que en el plano nacional ha proporcionado histricamente la poltica.

La prolongada historia de los movimientos sociales ha adquirido en los ltimos aos una nueva dimensin: la lucha por el derecho a la identidad de pueblos y grupos sociales que se sienten amenazados por la tendencia a la homogeneizacin cultural que impone la globalizacin. Este "derecho a ser diferente" interacta de diversas maneras con los derechos humanos en el sentido tradicional, que reconocen la igualdad de los ciudadanos, entre s y ante el Estado. Igualdad e identidad tienen, por lo tanto, una compleja relacin en el plano global.

La globalizacin ataca y fomenta, a la vez, la diversidad cultural. De hecho, segmentos enteros de la humanidad sienten amenazadas sus historias irrepetibles y los valores que rigen sus comunidades. Pero, al mismo tiempo, la globalizacin estrecha las relaciones entre tradiciones culturales y modos de vida distintos, y propicia una pluralidad de interpretaciones sobre el orden global.

El dinamismo de este proceso plantea problemas sin precedentes. Por una parte, amenaza con convertir el enriquecedor dilogo de culturas en un monlogo. Por otra, la interaccin abre oportunidades culturales a nuevos y variados grupos y personas, incluidas las relacionadas con la mezcla de distintas culturas. Esta incorporacin a travs de mecanismos de participacin y exclusin se expresa en nuevas formas de organizacin. Nuevas redes, virtuales o no, sustituyen a las tradicionales formas de organizacin de los movimientos contestatarios.

Recuadro 1.1 INCLUSIN E IDENTIDAD: LA CUESTIN TNICA

Amrica Latina y el Caribe es un crisol de culturas donde diversidad y universalidad se mezclan y combinan. En la regin viven ms de 400 pueblos indgenas, unos 50 millones de personas que, paulatinamente, han ido fortaleciendo su capacidad de organizacin poltica, de reivindicacin de su identidad tnica y de defensa de su cultura. Cinco pases agrupan casi el 90% de la poblacin indgena regional: Per (27%), Mxico (26%), Guatemala (15%), Bolivia (12%) y Ecuador (8%). Por su parte, la poblacin negra y mestiza afrolatina y afrocaribea alcanza casi 150 millones de personas, que se ubican especialmente en Brasil (51%), Colombia (21%), la subregin del Caribe (16%) y Venezuela (12%).

A principios del nuevo milenio los pueblos indgenas, afrolatinos y afrocaribeos presentan los peores indicadores econmicos y sociales y tienen escaso reconocimiento cultural y acceso a instancias de decisin pblica. Amrica Latina y el Caribe enfrenta aqu un gran desafo: la integracin social requiere del reconocimiento y la valoracin de la diversidad cultural. Esto implica que los Estados, gobiernos y sociedades reconozcan los derechos de las diferentes etnias, los incorporen a la legislacin y provean los medios necesarios para su ejercicio real. Asimismo, las polticas de desarrollo deben abrir espacios que permitan a estas poblaciones desarrollar sus potencialidades y compartir cdigos bsicos de la modernidad, sin que ello conlleve la prdida de su identidad.

PARTE I: VISIN GLOBAL

24

El inusitado desarrollo de los medios de comunicacin condiciona estos procesos de una manera singular y tambin da origen a nuevos problemas. En primer trmino, agiganta la brecha entre los cnones culturales privilegiados por las cadenas globales y las bases culturales y artsticas de los pases y regiones. En segundo lugar, su control a nivel nacional e internacional, est concentrado en pocas manos. Esta situacin atenta contra el ideal de diversidad cultural, ya que el manejo del intercambio simblico incide en la construccin de la identidad, de las opiniones y de las convicciones.4 Tercero, el desarrollo de medios audiovisuales se traduce en un notable aumento de las expectativas personales. El acceso a la informacin no siempre guarda relacin con las posibilidades de trabajo e ingreso seguros y, por ende, de bienestar y consumo. El efecto de demostracin trasciende hoy ms que nunca las fronteras nacionales. Por ltimo, la integracin o marginacin del intercambio informtico se ha transformado en un elemento crucial para el ejercicio de la ciudadana, lo que plantea un problema fundamental: cmo evitar la brecha entre los informatizados y los que sufren de invisibilidad electrnica.

2. La dimensin poltica Las relaciones polticas internacionales tambin han sufrido cambios de gran envergadura en

los ltimos decenios. El fin de la guerra fra marc un fuerte vuelco en el clima imperante entre Estados soberanos, en tanto que la exacerbacin de varios conflictos localizados y su mayor visibilidad provocaban tensiones internacionales de naturaleza muy distinta a las del perodo anterior. Si bien estas tendencias ya se hacan notar desde la dcada de 1970, en el ltimo decenio del siglo XX se consolidaron, en especial debido a las profundas transformaciones ocurridas tras la cada del Muro de Berln. La acentuacin de la primaca estadounidense, los esfuerzos europeos por crear un bloque capaz de tener un papel protagnico en la economa y la poltica mundial, el rezago de Japn, el surgimiento de China y de India y la abrupta transicin de los pases socialistas fueron sus rasgos ms sobresalientes.

Estos profundos cambios polticos acaecidos en el mundo otorgaron a la democracia representativa una preponderancia nunca vista. La aceptacin de los principios de pluralismo y de alternancia en el poder, de vigencia de la divisin de poderes del Estado, de eleccin de autoridades como base de la legitimidad, y de reconocimiento de la mayora y respeto de las minoras orientaron el discurso poltico y comenzaron a aplicarse en forma mucho ms generalizada.

Sin embargo, las transformaciones en curso plantean cuestionamientos al conjunto de instituciones democrticas respecto de su funcionamiento en sociedades donde la informacin, el peso de la imagen y el poder del dinero desempean un papel fundamental. Estas crticas se extienden a los partidos polticos, a los parlamentos, a la relacin entre electores y representantes e incluso al sentido de la poltica, sobre todo en las regiones del mundo en desarrollo marcadas por la exclusin y la pobreza, aunque no slo en ellas. Aunque la democracia concita una adhesin mayoritaria, en no pocos casos las opiniones respecto de su funcionamiento y eficacia para responder a las necesidades de la poblacin son negativas. As como no se han obtenido beneficios significativos del dividendo de la paz despus de la guerra fra, tampoco ha sido posible un pleno aprovechamiento del bono de la democracia.

A pesar de estas dificultades, se sigue reconociendo que la democracia es la mejor manera de establecer una agenda de desarrollo (Sen, 1999) y que el buen gobierno se caracteriza por un perfeccionamiento del diseo, la gestin y la evaluacin de las polticas pblicas, entendidas como la unidad analtica y operativa del gobierno (Lahera, 1999). Pese a esto, los gobernantes y los dirigentes polticos se ven sometidos a la tensin de conseguir un amplio apoyo local y,

4 Ninguno de los primeros veinte grupos multimedia existentes en el mundo es iberoamericano y cuatro de los cinco conglomerados

ms grandes provienen del mundo anglosajn. En 1999, cuatro agencias controlaban el flujo internacional de noticias escritas. Si estas cifras tienen correlacin con el grado de influencia simblica, cun audible y visible es Amrica Latina y el Caribe en el mundo?

EL CARCTER HISTRICO Y MULTIDIMENSIONAL DE LA GLOBALIZACIN CAPTULO 1

25

simultneamente, respetar las rgidas reglas derivadas de formas especficas de globalizacin. En tal sentido, se podra afirmar categricamente que no tiene sentido fomentar la democracia como valor universal si no se permite que los procesos nacionales de representacin y participacin influyan en la determinacin de las estrategias de desarrollo econmico y social, y ejerzan una mediacin eficaz de las tensiones propias del proceso de globalizacin.

La menguada capacidad del Estado afecta el papel que puede desempear el sector pblico en la reduccin del costo de los procesos de destruccin creativa, asociados a la acelerada transformacin estructural, e incluso acenta las dificultades que plantea la modernizacin del Estado. Sin embargo, es poco realista postular simultneamente las virtudes de la globalizacin y de la desintegracin del Estado. El papel del Estado social y generador de externalidades tecnolgicas e institucionales es y seguir siendo importante. En un mundo de riesgos globales, la consigna de sustituir la poltica y el Estado por la economa es cada vez menos convincente. Por consiguiente, conviene recordar la categrica advertencia de Polanyi (1957) en su anlisis del colapso de la primera fase de globalizacin: si el mercado pretende subordinar a la sociedad, terminar por destruir sus propios cimientos.

III. Oportunidades y riesgos

En el acceso a las nuevas tecnologas, al igual que en el mbito comercial, la globalizacin de los mercados ofrece a los pases en desarrollo amplias oportunidades de mejor integracin en la economa mundial. En ese sentido, puede decirse que el crecimiento sostenido del comercio internacional, y el fortalecimiento de las reglas multilaterales y de los mecanismos de solucin de controversias, en el marco de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), son elementos propicios. Tambin lo es el regionalismo, si se entiende en los trminos positivos propuestos por la CEPAL, es decir como un regionalismo abierto (CEPAL, 1994). Pero estos procesos favorables se enfrentan a la apertura incompleta de las economas desarrolladas, reflejo de las prcticas proteccionistas que siguen predominando en el mundo, as como a la sobreoferta de determinados bienes en el comercio internacional, sobre todo de materias primas. Los pases en desarrollo encaran, adems, el reto de adecuar sus polticas a los mecanismos institucionales que exige la OMC, tarea que no ha resultado fcil y que incluso puede tener consecuencias ms restrictivas de lo conveniente. De hecho, como veremos ms adelante, cuando no existe una autntica igualdad de oportunidades a nivel internacional, las normas globales slo generan mayores disparidades.

El explosivo desarrollo financiero mundial ha creado oportunidades de financiamiento y de cobertura de riesgos financieros, pero tambin ha dejado en evidencia los inmensos problemas que provoca la asimetra entre las fuerzas dinmicas del mercado y la debilidad de los marcos institucionales que lo regulan.5 La coexistencia de la globalizacin financiera y de polticas macroeconmicas nacionales, que siguen formulndose en funcin de intereses y contextos internos, crea no pocas tensiones para los pases en desarrollo. Sus gobiernos estn sujetos a la incertidumbre que generan las polticas macroeconmicas adoptadas por los pases desarrollados, que no internalizan adecuadamente sus efectos sobre el resto del mundo y carecen de mecanismos de coordinacin para garantizar su coherencia global. A ello se suman los problemas propios del mercado financiero, en especial la volatilidad y los fenmenos de contagio, que han afectado duramente a los pases de Amrica Latina y el Caribe en los ltimos decenios. Estos fenmenos se vinculan a la incapacidad del mercado de distinguir adecuadamente entre distintos grupos de prestatarios, hecho que produce un efecto de manada en el comportamiento del mercado financiero, tanto en los perodos de bonanza como de crisis. Los pases en desarrollo se enfrentan a una peligrosa globalizacin de la volatilidad financiera, que puede tener efectos negativos en trminos de crecimiento econmico y equidad (Ffrench-Davis y Ocampo, 2001; Rodrik, 2001b). 5 Vanse Naciones Unidas (1999), UNCTAD (1998, 2001) y CEPAL (2001a).

PARTE I: VISIN GLOBAL

26

La inestabilidad financiera es la manifestacin ms evidente, aunque no la nica, de la progresiva asimetra entre el dinamismo de los mercados y la inexistencia de una gobernabilidad econmica adecuada. Otras de sus manifestaciones son la notable concentracin econmica que se viene observando en el mundo entero y las mltiples tensiones distributivas provocadas por el proceso de globalizacin, entre un pas y otro y dentro de un mismo pas.6 Este hecho refleja, entre otros fenmenos, las elevadas exigencias de educacin y conocimiento que imponen las tecnologas y los mercados globales, y que amenazan con marginar a quienes no estn plenamente preparados y de concentrar an ms, en unos pocos pases, grupos sociales y empresas, la disponibilidad de dichas tecnologas y el desarrollo de nuevos conocimientos. Este proceso forma parte de nuevas y antiguas amenazas a la seguridad econmica y social de la poblacin, que se enfrenta a un debilitamiento de los sistemas de proteccin, desde los de ndole familiar hasta los de responsabilidad del Estado.

La globalizacin tambin puede contribuir al surgimiento y la valorizacin de ventajas comparativas ambientales, entre otras la utilizacin sostenible de capital natural de valor econmico (forestal, pesquero, turstico), ecolgico (sumidero de carbono y otros contaminantes) o bien de valor esttico, histrico y cientfico. Esto puede dar origen a un sinnmero de polticas vinculadas al desarrollo del ecoturismo, la investigacin de nuevos frmacos, la utilizacin del conocimiento emprico sobre manejo de recursos naturales y propiedades econmicas de la biodiversidad local, la utilizacin de la oferta ecolgica regional (biomasa y recursos naturales, entre otros), el aprovechamiento productivo de nichos ecolgicos nicos y la negociacin internacional en torno a servicios ecolgicos regionales de inters global. En el mbito nacional, la globalizacin puede perfeccionar las polticas pblicas, elevando el costo de instrumentacin de estrategias no sostenibles que influyan negativamente en el desarrollo a largo plazo. Uno de los riesgos que se plantean en este mbito es la posible prdida de ventajas comparativas tradicionales, sin que necesariamente se logren otras nuevas.

Los procesos ambientales globales afectan por definicin a todos los pases, pero los pases pequeos ubicados en zonas tropicales, en particular los insulares, son ms vulnerables a los cambios ambientales globales, como bien lo ilustra la frecuencia e intensidad cada vez mayores de los desastres provocados por fenmenos naturales. Adems, si no se adoptan polticas internacionales y nacionales especficas, cabe prever que ir en aumento la tendencia a la explotacin excesiva de ciertos recursos naturales, a la subutilizacin de otros y al traspaso de los costos ecolgicos desde los pases que son grandes contaminadores a la regin.

La globalizacin tambin ofrece oportunidades sin precedentes en el terreno no econmico. Como se ha sealado, la expansin de los valores globales, la lucha por el derecho a ser diferente y la creacin de mecanismos internacionales de defensa de la ciudadana son adelantos notables, que se reflejan en la consolidacin, sin duda insuficiente, de los derechos humanos, la democracia, la igualdad de gnero y el respeto de la diversidad tnica. La ruptura de estructuras arcaicas de dominacin y el control del abuso de poder en los pases deben considerarse como progresos de la era global, aunque subsisten las tensiones provocadas por la falta de canales que permitan, en algunos casos, legitimar las acciones internacionales y atenuar los inmensos desequilibrios de poder que se observan a nivel mundial. La globalizacin de los medios de comunicacin y su concentracin en pocas manos tambin plantea nuevos problemas, ya que crea grandes tensiones entre homogeneidad y diversidad cultural, y una enorme distancia entre integracin simblica al mundo global y escasa capacidad de integracin material, debido a las marcadas desigualdades existentes.

Muchos de los problemas mencionados son un reflejo del carcter incompleto y asimtrico de la agenda de polticas que ha acompaado a la actual fase de globalizacin, en gran medida a causa 6 Vanse UNCTAD (1997), PNUD (1999), Cornia (1999), Rodrik (1997), Bourguignon y Morrison (2002) y el captulo 3 de este

informe.

EL CARCTER HISTRICO Y MULTIDIMENSIONAL DE LA GLOBALIZACIN CAPTULO 1

27

de las disparidades de poder y organizacin de los actores internacionales que influyen en su formulacin e instrumentacin. En los trminos utilizados en los debates financieros de los ltimos aos, todo esto subraya la necesidad de una nueva arquitectura internacional para la era de la globalizacin, basada en una agenda amplia y en un proceso de negociacin representativo y plural.

En esta agenda global se debe incluir tanto la provisin de bienes pblicos globales, como la correccin de las grandes desigualdades y asimetras internacionales. La estructura internacional presenta, en primer lugar, un contraste entre el desarrollo dinmico de los mercados y el rezago en la estructuracin de una gobernabilidad global, que ha conducido a una provisin subptima de "bienes pblicos globales" (Kaul, Grunberg y Stern, 1999). Una segunda categora de problemas obedece a la falta de instrumentos internacionales eficaces que garanticen el logro de las metas de desarrollo reiteradas en forma peridica, ms recientemente en la Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas. La tercera categora se relaciona con la correccin de las asimetras que enfrentan los pases en desarrollo en el orden global, en materia productiva y tecnolgica, en las esferas financiera y macroeconmica, y a causa del contraste entre la alta movilidad internacional de los capitales y las estrictas restricciones impuestas al movimiento de mano de obra (Ocampo, 2001a).

En las primeras dcadas posteriores a la segunda guerra mundial, se reconoci explcitamente la necesidad de corregir las asimetras del sistema econmico internacional. Los compromisos adquiridos en materia de asistencia oficial para el desarrollo y trato preferencial a los pases en desarrollo en el rea comercial fueron algunos de los resultados parciales, aunque relativamente frustrantes, de ese esfuerzo por construir un "nuevo orden econmico internacional". Esta visin se ha erosionado radicalmente en los ltimos decenios y ha sido sustituida por un paradigma alternativo, segn el cual el objetivo bsico del reordenamiento de la economa internacional debe ser el garantizar "condiciones igualitarias" que permitan el funcionamiento eficiente de las libres fuerzas del mercado. La evidencia de continua profundizacin de las desigualdades en el ltimo medio siglo, que prolonga las tendencias de ms larga data, demuestra que ambos enfoques han sido insuficientes.

El dficit de gobernabilidad global, que abarca todos estos temas, refleja otro conflicto profundo: el contraste entre problemas globales y procesos polticos locales. Esta discrepancia implica, fundamentalmente, que no existen mecanismos de toma de decisiones a nivel mundial que hagan posible una adecuada representacin de los intereses de los pases y de los sectores sociales menos poderosos. Evidentemente, esta situacin provoca tensiones, debido a que los espacios para el ejercicio de la ciudadana y la democracia siguen siendo nacionales y locales.7 De hecho, ste es el sentido ms importante que sigue teniendo el concepto de nacin en el mundo de hoy, aunque la globalizacin tambin acenta las tensiones que enfrentan los gobiernos entre las demandas de la ciudadana, acrecentadas por la democracia, y la restriccin de sus mrgenes de accin derivada de la misma globalizacin.

7 Hay, sin duda, espacios en que emerge una ciudadana global, que se manifiesta en la participacin de la sociedad civil en las

cumbres mundiales de las Naciones Unidas, en los debates globales sobre el medio ambiente y el comercio, como qued demostrado claramente en el encuentro de la sociedad civil que tuvo lugar en torno de la Reunin Ministerial de Comercio de la Cumbre de las Amricas (Toronto, 1999), y en los hechos conflictivos que rodearon la Conferencia Ministerial de la OMC realizada en Seattle (1999), la reunin anual del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial en Praga (2000), la del Grupo de los Ocho en Gnova (2001) y el Foro Social Mundial de Porto Alegre (2001 y 2002), entre otros.