Control político y participación en democracia: Los presupuestos participativos

8/8/2019 Control poltico y participacin en democracia: Los presupuestos participativos

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Control poltico y participacin

en democracia:

los presupuestos participativosErnesto Ganuza Fernndez y Braulio Gmez Fortes

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Ernesto Ganuza Fernndez

Doctor en Sociologa con una tesis sobre la teora sociolgica contempornea y el desarrollo

de la participacin en la democracia, ha trabajado como investigador social para diferentesinstituciones como la UNESCO o administraciones pblicas, en todos los casos haciendo in-vestigacin cualitativa o investigacin participativa. Desde el ao 2000 participa como miem-bro del equipo pedaggico y profesor en el Mster telemtico Investigacin participativa parael desarrollo local impartido por la UCM. Desde el ao 2001 trabaja en el IESA-CSIC eninvestigaciones sobre la participacin ciudadana y procesos de innovacin democrtica tantoen Espaa como en Europa. Igualmente asiste regularmente como profesor visitante endistintos posgraduados. Sus lneas de investigacin se pueden enmarcar dentro del cambiosocial y la teora sociolgica, adems de la participacin ciudadana desde diferentes mbitostemticos, procesos de innovacin democrtica y la investigacin participativa.

Braulio Gmez Fortes

Doctor en Ciencias Polticas y Sociologa por la Universidad Complutense y Maestro enAnlisis de Datos e investigacin social aplicada por el Centro de Investigaciones Sociolgicas(CIS). Ha desarrollado parte de su carrera como investigador en Portugal en el Instituto deCiencias Sociais de Lisboa. Gan la Beca-Premio Jorge Sampaio (2005) de la Fundacin Eu-ropea de Yuste por sus investigaciones sobre Portugal. Ha participado en distintos proyectosrelacionados con la democracia en la Fundacin Juan March, y en el Centro de Investigaaoe Estudos de Sociologa de Lisboa. Actualmente investiga sobre la calidad de la democracia,la opinin pblica y el comportamiento electoral en las elecciones autonmicas.

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Fundacin Alternativas

Ernesto Ganuza Fernndez y Braulio Gmez Fortes

ISBN: 978-84-???????

Depsito Legal: M-????????-2008


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Resumen ejecutivo 5

1 Introduccin 7

2 El control de los polticos y los presupuestos participativos 9

3 El desarrollo de los presupuestos participativos en Europa 113.1 Los presupuestos participativos en Francia 173.2 Los presupuestos participativos en Italia 173.3 Los presupuestos participativos en Alemania 183.4 Modelos de los presupuestos participativos en Europa 19

4 Los presupuestos participativos en Espaa 204.1 Los partidos polticos espaoles y la apuesta por la participacinen la gestin local 21

4.2 El contexto de los presupuestos participativos: dnde se haceny quin los impulsa 23

5 Los presupuestos participativos dentro de la Administracin local 275.1 La gestin de los presupuestos participativos:

de qu concejala dependen? 295.2 La informacin dentro de los presupuestos participativos 34

5.3 La viabilidad tcnica de las propuestas ciudadanas 355.4 La rendicin de cuentas y transparencia en los presupuestos

participativos 36

6 Un anlisis de la participacin dentro de los presupuestos participativos 386.1 Representatividad y participacin en los presupuestos participativos 386.2 Participacin en los presupuestos participativos segn variables

sociodemogrficas 406.3 Participacin en los presupuestos participativos y orientacin poltica 41

ndice


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ERNESTO GANUZA FERNNDEZ Y BRAULIO GMEZ FORTES

6.4 Participacin y asociacionismo dentro de los presupuestosparticipativos 43

6.5 Factores explicativos de la activacin de propuestas dentro

de los presupuestos participativos 446.6 Valoracin de los presupuestos participativos por los participantes 45

7 Propuestas a modo de conclusiones 47

8 Bibliografa 50

9 ndice de Grficos y Tablas 51


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Existe una percepcin extendida entre la mayora de los ciudadanos de que sus represen-tantes, una vez elegidos, explican muy pocas veces sus decisiones polticas. Los ciudada-nos se quejan de que los polticos no rinden cuentas de sus acciones. Y si los polticos norinden cuentas de sus acciones, difcilmente los ciudadanos podrn responsabilizarlos deuna gestin que la mayora desconoce.

Entre eleccin y eleccin, la democracia representativa que se ha impuesto como modelo

de gobierno en el mundo carece de mecanismos concretos en los que los ciudadanos pue-dan participar directamente en el control de sus representantes y en la toma de decisionespolticas. Creemos que cuantas ms ventanillas tenga el sistema para recibir las opinionesy las demandas de los ciudadanos, ms posibilidades de ajuste entre las preferencias de losciudadanos y las polticas; y cuantos ms escaparates ofrezca el sistema para que los po-lticos sean escrutados por la ciudadana, mayor capacitacin ciudadana para discernirentre la mala gestin y la buena gestin de sus representantes y para castigarles o premiar-les en consecuencia.

La apuesta por los presupuestos participativos puede ser vista como una apuesta por el

aumento de poder de control de la ciudadana sobre sus representantes, que servira tantode ventanilla para introducir demandas de los ciudadanos en el sistema, como de escapa-rate de la gestin municipal aumentando la transparencia de la administracin local. Enel momento en que los representantes locales se comprometen a dar cuentas de formadirecta a sus ciudadanos de su accin poltica, estn creando las condiciones para que ladecisin electoral se forme con un mayor nivel de conocimiento de la gestin local. Delmismo modo, a travs de la implementacin de los presupuestos participativos, se estextendiendo la elaboracin del programa de gobierno ms all del programa electoral,posibilitando la inclusin de nuevas demandas ciudadanas.

En este Estudio de Progreso analizamos el impacto de la introduccin de los presupuestosparticipativos en la gestin de algunos ayuntamientos europeos y damos cuenta porprimera vez del perfil, de las actitudes y del comportamiento poltico de los ciudadanos

Control poltico

y participacin en democracia:los presupuestos participativos


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que asisten a las asambleas que configuran los presupuestos participativos en Espaa. De-fendemos que el presupuesto participativo sustituye la forma tradicional en que los repre-sentantes polticos distribuyen el erario pblico, una vez son elegidos en las urnas. Supone

la introduccin en la gestin de criterios de publicidad, transparencia y rendicin de cuen-tas, adems de la participacin directa de la ciudadana. Con el presupuesto participativose apuesta por una forma pblica y transparente de distribucin de los recursos pblicos,lo cual significa que el proceso participativo no es solo participacin, pues afecta medu-larmente a la gestin pblica.



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La ciudadana parece progresivamente desconfiar ms de las instituciones polticas repre-sentativas, distancindose de ellas y de la poltica en general1. Dentro del general clima dedesconfianza, los ayuntamientos son vistos en todos los estudios de opinin pblica comola institucin ms cercana a los ciudadanos. En cambio, en muchas ocasiones dicha cercanano est relacionada con el contacto ms directo entre los representantes polticos y la ciu-dadana. De hecho, los ciudadanos que dicen sentirse muy cercanos a sus ayuntamientos ni

se ponen en contacto con sus representantes locales, ni envan sus propuestas o sus quejasal ayuntamiento, ni tan siquiera votan en mayor medida en las elecciones municipales, sinotodo lo contrario.

Esa cercana tampoco est relacionada con la transparencia2. Los ciudadanos que consideranque los ayuntamientos no son transparentes son mayora. Se podra decir que existen muypocas ventanas entre eleccin municipal y eleccin municipal por las que el ciudadano puedaenterarse por cuenta propia de la gestin de sus representantes y son muy limitados los bal-cones desde donde los polticos puedan rendir cuentas a los ciudadanos de sus decisiones.

Esta falta de transparencia, asociada a la falta de canales de comunicacin entre representa-dos y representantes, dificulta, por un lado, que los polticos tomen sus decisiones en fun-cin de las principales demandas de la mayora de los ciudadanos y, por otro, posibilita quelos cargos pblicos no rindan cuentas de sus decisiones polticas y escapen al control de losciudadanos, con lo que dos de las condiciones bsicas para que se cumpla el ideal normati-vo de la teora democrtica representativa, que el sistema favorezca el ajuste entre las de-mandas ciudadanas y la oferta de polticas (responsiveness)y la rendicin de cuentas y con-trol de los polticos (accountability), no se ven favorecidas por los mecanismos tradicionalesde la administracin de la poltica local.

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Introduccin

1 Una buena panormica sobre la desafeccin ciudadana, con datos y perspectiva comparada en M.Torcal y J. R. Monte-ro (2006).

2 Estudio CIS 2661.


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Para que las elecciones cumplan su funcin de castigar a los malos gobernantes y premiara los buenos, el ciudadano necesita reducir al mnimo la asimetra de informacin que existeentre los representantes y los representados. Cuanto ms parecida sea la informacin de que

disponen los ejecutores de las polticas y la ciudadana, ms posibilidades habr de que elproceso electoral sirva para alejar del poder a los que no cumplen con sus promesas, a losque engaan o a los incompetentes.

Normalmente, los ciudadanos tienen que delegar en instituciones que escapan a su controldemocrtico, como los medios de comunicacin y los partidos polticos, la vigilancia de losrepresentantes. No hay duda de que es fundamental la existencia de estas instituciones parael buen funcionamiento de la democracia, pero su prestigio cada vez es menor y cada vezse hace ms necesario que las instituciones arbitren de alguna forma procedimientos quepermitan recoger las demandas de los ciudadanos entre eleccin y eleccin y que a la vez

sirvan para capacitar cvicamente a la ciudadana en el control y la exigencia de rendir cuen-tas a los polticos para la mejora de la calidad de la democracia.

Por eso se han desarrollado en Europa en los ltimos aos un buen nmero de instrumen-tos para posibilitar la participacin ciudadana activa en el mbito local, que no pretendensustituir la legitimidad de las elecciones, sino incrementar los recursos de la ciudadana parapoder seleccionar a los mejores agentes polticos y reducir en lo posible la capacidad deabuso por parte del poder. Precisamente, los presupuestos participativos podran conver-tirse en una plataforma ideal para mejorar el control de los polticos e incrementar la capaci-tacin cvica de los ciudadanos a travs de la participacin.

El presente trabajo se inserta dentro de esa trama, valorando hasta qu punto son necesariasreformas administrativas que favorezcan una mayor implicacin de la ciudadana dentro delsistema poltico representativo. A continuacin describiremos y valoraremos uno de los ins-trumentos de participacin ms novedosos creado en los aos noventa y del que ya existensuficientes experiencias en Espaa y en Europa: los presupuestos participativos. El objetivoque perseguimos es poder ofrecer una visin general de los presupuestos participativos y sucapacidad para mejorar la calidad de la democracia local, que haga ms fcil identificar losdiferentes modelos existentes de presupuestos participativos, as como sus problemas, para,finalmente, facilitar su adopcin como instrumento poltico de gestin pblica.

Los presupuestos participativos seran un instrumento democrtico cuya capacidad no ten-dra que ver con la correccin de desigualdades econmicas y con el reparto ms justo delos recursos pblicos como nacieron en Porto Alegre, sino que sera una plataforma desdela que los ciudadanos pudieran mirar a los ojos a los gobernantes cada ao y recriminarles,si fuera preciso, su conducta, y sera un mecanismo de apertura a la ciudadana de la gestinpblica y un potenciador de las virtudes cvicas de una comunidad, al fomentar la participa-cin de todos en los asuntos pblicos.



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Los principios liberales de la democracia representativa (derechos individuales, autonomay elecciones peridicas) no son un problema, son el punto de partida. Por tanto, no estamoshablando de que la atencin prestada a la implicacin ciudadana y a la desafeccin lleve apa-rejada contenidos radicales de reforma. Incluso si nos ceimos a una visin minimalista dela democracia, encontramos slidos argumentos para justificar la relacin entre la imple-mentacin de los presupuestos participativos y el aumento de la calidad de la democracia

representativa.

Habra dos mecanismos normativos que produciran ms y mejor democracia. Por un lado,debe existir receptividad (responsiveness), es decir, que las polticas pblicas deberan estar de-terminadas por las demandas de los ciudadanos. Los polticos seran sensibles a las opinio-nes y a los deseos de los ciudadanos. Cuantas ms ventanillas tenga el sistema para recibirlas opiniones y las demandas de los ciudadanos, ms posibilidades de ajuste entre las prefe-rencias de los ciudadanos y las polticas. El segundo mecanismo deseable sera la accounta-bility, el control de los polticos: cuantos ms escaparates ofrezca el sistema para que lospolticos sean escrutados por la ciudadana, mayor capacitacin ciudadana para discernirentre la mala gestin y la buena gestin de sus representantes y para castigarles o premiarlesen consecuencia.

La apuesta por los presupuestos participativos puede ser vista como una apuesta por el au-mento de poder de control de la ciudadana sobre sus representantes, que servira tanto deventanilla para introducir demandas de los ciudadanos en el sistema, como de escaparate dela gestin municipal, aumentando la transparencia de la Administracin local. En el mo-mento en que los representantes locales se comprometen a dar cuentas de forma directa asus ciudadanos de su accin poltica, estn creando las condiciones para que la decisin elec-toral se forme con un mayor nivel de conocimiento de la gestin local. Del mismo modo, atravs de la implementacin de los presupuestos participativos, se est extendiendo la ela-

boracin del programa de gobierno ms all del programa electoral, posibilitando la inclu-sin de nuevas demandas ciudadanas.

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El control de los polticosy los presupuestos participativos


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Cualquier innovacin institucional dentro del entramado de la Administracin local quemejore la informacin de la ciudadana sobre la actuacin de los polticos debera ser tenidaen cuenta, no solo por su efecto en la capacitacin cvica de los ciudadanos, sino como efec-

to disuasorio de malas prcticas de los polticos. Los presupuestos participativos permiten alos ciudadanos preguntar crticamente a sus representantes polticos por cuestiones concre-tas que afectan a su municipio, y los polticos se ven obligados a informar de forma veraz.Asimismo, una de las caractersticas de este mecanismo participativo es la devolucin a losciudadanos del estado de los proyectos comprometidos por el ayuntamiento. Esta infor-macin ayudar a los ciudadanos a determinar el nivel de cumplimiento de las promesas delequipo municipal para tenerlo en cuenta a la hora de apoyar su reeleccin en las eleccionesmunicipales.

Cuando Bernan Manin, en su ya clsico Los principios del gobierno representativo, analiza-

ba alguna de las instituciones de la democracia griega que actualmente estn en desuso, co-mentaba que haban desaparecido las dos nicas formas que tendran los electores de con-trolar entre elecciones a sus representados. El mandato imperativo, que se volvi antidemo-crtico, y la capacidad de revocar un gobernante, que tras la Revolucin Francesa se invirtipor un frreo dispositivo legislativo antirrevocacin, incluida la condicin de aforados de losrepresentantes pblicos. La democracia representativa se debilitara por la falta de mecanis-mos entre elecciones mediante los cuales los ciudadanos pudieran influir directamente enlas decisiones del Gobierno, sin tener que esperar a las siguientes elecciones. La canalizacinde la protesta o el apoyo popular por vas institucionales de participacin entre eleccionesreforzara la robustez de la democracia representativa.

La posibilidad de que los ciudadanos deliberen y expongan en libertad sus argumentos a fa-vor de una determinada accin poltica, al mismo tiempo que escuchan los argumentos quesustentan las opiniones de sus vecinos, crea el escenario adecuado para que la poltica pblicams adecuada para el inters general se abra camino. En este sentido, mediante los presu-puestos participativos, se pone al alcance de la ciudadana la posibilidad de realizar eleccionesde carcter prctico en el espacio pblico, desde y a partir de lo pblico, teniendo comoreferencia las interrelaciones de los individuos como expresin pragmtica de lo social.

En cierta manera, los presupuestos participativos pueden actualizar dicha posibilidad me-diante un proceso formalizado que tiene como objetivo debatir y priorizar el presupuesto

municipal. Las motivaciones de sus promotores siempre subrayan que con los presupuestosparticipativos se persigue la democratizacin de la democracia, mediante la reformula-cin de las relaciones entre los gobernados y los gobernantes, a partir de la democratizaciny la racionalizacin de las relaciones que entablan unos y otros.



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La preocupacin por el acercamiento de las administraciones a las reales preocupaciones delos ciudadanos y para crear dispositivos que disminuyan la capacidad de abuso de los repre-sentantes polticos ha dado lugar en los ltimos aos a un largo y profuso debate a nivel in-ternacional, en los que los propios representantes polticos han contribuido de forma desta-cada. Tanto el Comit de Ministros del Consejo de Europa (CMCE), como la Organizacinpara la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) han elaborado en los ltimos varios

informes3

en los que denuncian la incapacidad manifiesta de las administraciones localespara vincular a la ciudadana a la gestin de los asuntos pblicos y apuestan por alcanzar so-luciones cabales y prcticas a los desafos que enfrentan las administraciones pblicas, prin-cipalmente locales, en el contexto contemporneo.

Los gobernantes europeos han acentuado el carcter universal de la participacin y notan solo su dimensin corporativa (asociativa). El reconocimiento expreso de la impor-tancia que adquiere la participacin activa se ampara en esa creciente capacidad aut-noma de los ciudadanos para discutir y generar opciones polticas, lo que plantea ahorael problema de la poltica ms que nunca vinculado a la participacin universal de la ciu-dadana y en torno a procesos donde est clara y sea transparente la relacin de influen-cia con la gestin. El caldo de cultivo del que emanan los distintos modelos de participa-cin ciudadana que se estn ensayando en la actualidad se caracteriza por dos factorescomplementarios:

Los desafos a los que actualmente se enfrentan todos los pases exigen la utilizacin detodos los recursos de la sociedad (capital humano e ideas polticas) y no solo aquellos me-ramente gubernamentales. Desde este punto de vista, la inversin en polticas participa-tivas deja de ser observada al margen de los marcos de eficiencia administrativa, paraconstituirse con sus costes y beneficios en un valor que considerar en la programacinadministrativa.

3

El desarrollo de los presupuestosparticipativos en Europa

3 CMCE (2001) y OCDE (2001; 2002).


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Los ciudadanos demandan cada vez ms una mayor participacin en definir las polticasque afectan a sus vidas y un papel ms amplio en la direccin de los asuntos pblicos, loque sita a la Administracin frente a un escenario heterogneo que es ms complejo y

requiere de otras formas de interrelacin, entre ellas, la participacin activa.

Los presupuestos participativos nacen en este contexto, intentando conciliar las institucionesrepresentativas locales con la participacin directa de la ciudadana a partir de una relacinapoyada en la informacin, la deliberacin y la rendicin de cuentas de los ejecutivos munici-pales. Los primeros presupuestos participativos surgieron en Brasil, en la ciudad de PortoAlegre, en 1989. En Europa no empezaron a implementarse hasta el 2000. Para entender laaparicin de los presupuestos participativos en Europa parece ms adecuado atender el pro-ceso poltico reciente: desafeccin pblica, crisis de los partidos polticos, baja confianza so-cial hacia la poltica, poca participacin y, por supuesto, los cambios sociales a los que haca-

mos alusin anteriormente. En este contexto, los presupuestos participativos plantean unaidea nueva de articulacin en la que la dimensin representativa conserva su idiosincrasia, pe-ro integra formas de participacin directa. En cierta manera, suponen una alternativa a unescenario sentido como cansado de las viejas formas de participacin y representacin. Aho-ra bien, con este nuevo escenario, partiendo de esa idea genrica, los procesos en Europa sonmuy diferentes entre s y respecto a la experiencia portoalegrense, tanto a la hora de hablarde las metodologas empleadas, como de los lmites pensados en cada una de las experiencias.

Los promotores del presupuesto participativo en Brasil mencionan casi siempre dos gran-des objetivos: la inversin de prioridades polticas y la democratizacin de la democracia. Elprimer objetivo tiene como horizonte la racionalizacin del gasto pblico de una forma msequitativa y tendente a favorecer a la ciudadana con mayores grados de carencia. El segun-do objetivo camina hacia una gestin pblica ms transparente, en la que las relaciones en-tre gobernados y gobernantes dejen de ser dominadas por las relaciones clientelares. La me-todologa desarrollada en Brasil, iniciada por el Partido de los Trabajadores, aunque luegoextendida a otros partidos polticos, tiene as un horizonte ms o menos claro, en el quepredominan una serie de procedimientos muy generalizados en las experiencias brasileas,a saber: a) un proceso reglado que es formalizado en un reglamento, b) aplicacin de crite-rios de justicia distributiva para adoptar las decisiones, c) participacin universal en asam-bleas pblicas y d) rendicin de cuentas de los gobernantes anualmente. Son procesos, eneste sentido, muy formales, que dotan a la ciudadana de cierta autonoma procedimental

para cambiar las reglas e incidir directamente en la agenda poltica.

En Europa, los presupuestos participativos se insertan dentro de un proceso ms amplio demodernizacin de la Administracin local. En el contexto europeo, el proceso participativodebe su impulso ms a una apuesta por la racionalizacin administrativa que a una inversinde las prioridades polticas. El rasgo que destacar, en lnea con lo que hemos mostrado enla introduccin, es lo que implica polticamente a da de hoy modernizar la Administracin. Aparte de la modernizacin liberal basada en la generalizacin de prcticas de gestinprivada, en la que se importan los valores de una gestin guiada por la relacin entre costesy beneficios, se considera tambin la participacin de la ciudadana en unos trminos dife-

rentes a los tradicionales y que incluye una nueva forma de relacin entre gobernantes y go-bernados a partir de nuevos mecanismos en los que la ciudadana puede tener un acceso di-recto al proceso pblico de toma de decisiones.



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CONTROL POLTICO Y PARTICIPACIN EN DEMOCRACIA: LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS

El debate alrededor de la participacin en Europa se refleja en las reformas legislativas quedistintos Estados europeos emprendieron con el fin de modificar las bases de la relacin en-tre la ciudadana y los gobiernos (la Ley sobre democracia de proximidad del 2002 en Fran-

cia, laLocal Goverment Act2000 en el Reino Unido, las Medidas para la Modernizacin delGobierno local en Espaa en 2003, una nueva ley sobre participacin del 2002 en Holanda,iniciativas pblicas de losLndery el Estado federal en Alemania para impulsar la participa-cin desde el 2000, etc.). En este sentido, la participacin de la ciudadana es tratada comouna prioridad, aunque no en el sentido propuesto por los promotores brasileos del pre-supuesto participativo. En Europa, lo realmente nuevo es que el debate tiene lugar en tornoa la necesidad de innovar en la participacin, con nuevos procedimientos y tcnicas que in-cluyan, a diferencia de los procedimientos tradicionales, escenarios deliberativos y amplia-mente participativos.

El presupuesto participativo en Europa es, sin lugar a dudas, la iniciativa ms ambiciosa eneste sentido, aunque no es la nica. En Europa, durante los ltimos dos lustros se ha inte-grado una poltica de participacin que ha permitido la realizacin en diferentes lugares dejurados ciudadanos (Sintomer y Koehl, 2002; Sintomer et al., 2006), encuestas deliberativasy procesos de cogestin. No obstante, la implementacin de los presupuestos participativosno responde a una estrategia nacional o europea, ni tan siquiera se podra decir que es la es-trategia de un partido poltico concreto. Es cierto que desde un punto de vista general lamayora de las experiencias es promovida por partidos de izquierdas (socialdemcratas yposcomunistas), aunque los partidos conservadores tambin ponen en marcha este tipo deexperiencias en Alemania e incluso en Espaa (Grfico 1). Sin embargo, los presupuestos

Fuente: Sintomer, Herzberg y Rcke, Participatory Budgets in Europe: Between Civic Participationand Modernitation of Public Administration (http://www.buergerhaushalt-europa.de:80/).

Grfico 1. Presupuestos participativos en funcin del partido que los pone en marcha

Poscomunistas36,4%

Otros7,3%

Conservadores7,3%

Socialistas49,1%


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participativos a da de hoy responden ms a una accin aislada, concreta, que no tiene porqu tener continuidad entre los cargos electos de un mismo partido en diferentes lugares.Casi todos los procesos van a responder as al impulso de personas y procesos concretos. Es

por ello tambin que las experiencias son todas, excepto una, municipales. En cierta manerala poltica local permite introducir mayores innovaciones sin la necesidad de considerarimplicaciones polticas a gran escala, lo cual permite desarrollar procesos innovadores conmenos presin y ataduras polticas.

Por eso, ms que hablar de principios en los presupuestos participativos en Europa, casitendramos que hablar, como menciona Yves Sintomer (2004)4, de metodologas diferentesde participacin ciudadana alrededor del presupuesto pblico. Es decir, el presupuesto p-blico sirve aqu de razn para emprender ciertas reformas que a nivel poltico se consideranadecuadas, tales como acercar la ciudadana al gobierno local, legitimar decisiones o hacer

ms transparente la gestin pblica de los recursos. A partir de aqu, cada Administracindibuja un proceso diferente, con procedimientos y lmites distintos. Los presupuestos parti-cipativos en Europa muestran diferencias sustantivas respecto a los tradicionales instrumen-tos de participacin, es decir, presuponen un escenario nuevo en el que el objetivo (los pre-supuestos pblicos) y los procedimientos empleados dibujan un proceso participativo distin-to, aunque su desarrollo sea muy dispar. Casi todas las experiencias puestas en marcha com-parten cinco criterios, que moldean el proceso y establecen un marco prctico comn. Apartir de estos criterios, podemos hacernos una imagen del sentido que se trata de dar a lospresupuestos participativos, una vez se decide implementarlos:

Las experiencias tienen como objeto una discusin financiera (las cuentas pblicas), enla que prima el debate sobre recursos limitados. Eso significa que todas las experienciasde presupuestos participativos tienen como objetivo reflexionar sobre el destino de losrecursos pblicos, decidiendo qu es mejor o ms conveniente.

Todas las experiencias se desarrollan en escenarios generales que implican un conjuntode subunidades territoriales (por ejemplo, barrios o distritos) y un espacio general (porejemplo, la ciudad).

Las experiencias son peridicas en el tiempo, es decir, se implementan de forma conti-nuada y repetida todos los aos o un periodo distinto, pero estable.

Todas las experiencias recogen un espacio deliberativo en el que los participantes puedendialogar abiertamente.

El proceso incluye una rendicin de cuentas de los resultados derivados del proceso de-liberativo, permitiendo a los participantes valorar la gestin de acuerdo con el procesoparticipativo y las deliberaciones entabladas.

Hasta el 2005 se pueden contabilizar alrededor de 50 ciudades europeas que implementanel presupuesto participativo (Grfico 2) (cerca de diez en Francia, unas quince en Espaa,


4 Yves Sintomer es el investigador principal de un estudio sobre los presupuestos participativos en Europa, llevado a cabopor el Centro Marc Bloch (Berln), en el que los autores han participado.


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quince en Alemania, alrededor de otras diez en Italia, dos en Portugal e Inglaterra, una enBlgica). La mayora de las ciudades tienen menos de 100.000 habitantes; ocho de ellas su-peran esa cifra (Crdoba, Albacete, Getafe o Terrasa en Espaa; Roma XI en Italia; BerlinMitte, Hamm o Erfut en Alemania; Salford en Inglaterra) y solo una sobrepasa el mediomilln (Sevilla). Hay una experiencia supralocal en Francia, en la regin de Poitou-Charen-tes, de ms de un milln y medio de habitantes.

La mayora de las experiencias puestas en marcha en Europa depende directamente de la Ad-ministracin, que es quien organiza y configura el proceso participativo. Exceptuando la expe-riencia de Albacete en Espaa, singular en toda Europa, el resto se construye como un procesodependiente enteramente de la Administracin. De esta forma, los presupuestos participa-tivos han sido contemplados como un instrumento ms de la gestin pblica y no como unaforma distinta de llevarla a cabo, lo que podemos entender que ocurre en algunas ciudadesbrasileas. No obstante, su puesta en marcha tiene implicaciones significativas si tenemos encuenta el contexto administrativo en el que se implementa. De algn modo, la puesta enmarcha de los presupuestos participativos implica para la Administracin un cambio, aunquesea mnimo, con respecto a las formas de gestin habituales que, por supuesto, cada unarealizar de distinta manera. Todas las administraciones van a tener que afrontar as modosdistintos de relacionarse con la ciudadana a travs de los presupuestos participativos; por eso,

su implementacin no solo significa un cambio poltico (participacin directa de la ciudadanaen una parte del presupuesto de la Administracin), sino tambin un cambio administrativo,por pequeo que ste sea.

Fuente: Sintomer, Herzberg y Rcke, Participatory Budgets in Europe: Between Civic Participationand Modernitation of Public Administration (http://www.buergerhaushalt-europa.de:80/).

Grfico 2. Poblacin total de las ciudades donde se realizan presupuestosparticipativos y nmero de experiencias en Europa (1994-2005)

1993

Poblacin

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

01

14.732

1

14.732

2

234.732

2

234.732

3

237.932

3

237.932

906.232

1.528.785

2.078.096

3.680.512

4.816.648

N. de experiencias

342.592

6

13

22

32

40

55


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Desde el momento en que los presupuestos participativos se inician, la Administracin tieneque informar a la ciudadana sobre las cuentas pblicas o, al menos, sobre los contenidos dela gestin pblica, tiene que realizar cierta coordinacin dentro de la propia Administracin

entre los diferentes departamentos con el objetivo de poder responder a las reuniones p-blicas, y tiene que habilitar procedimientos internos para responder a una relacin ms di-recta con la ciudadana con el objetivo de atender las preguntas, devolver informacin y va-lorar las propuestas de la ciudadana. Esto alienta a crear formas de comunicacin e infor-macin que hasta ahora no se haban empleado, lo que permite visualizar bien el impactointerno que puede tener el presupuesto participativo. Podemos encontrarnos desde ciuda-des como Sevilla o Crdoba que hacen asambleas pblicas y abiertas, hasta ciudades comoEmsdetten, en Alemania, donde se realiza una seleccin aleatoria de ciudadanos para parti-cipar. Igualmente podremos asistir a experiencias con una discusin vinculada a un proce-dimiento reglado y pblico (sobre todo en Espaa e Italia), mientras asistiremos a otras ex-

periencias donde la discusin carece de procedimientos y formalizacin (Francia).

El presupuesto participativo se basa principalmente en la participacin activa de la ciudada-na. Esto condiciona por ahora la participacin a personas previamente motivadas o activas.Slo en Alemania podemos encontrar experiencias en las que los participantes sean elegidosal azar, lo que convierte a toda la ciudadana en potencial participante. Y solo en Espaa po-demos encontrar experiencias que tengan lugar nicamente alrededor de las asociaciones(Albacete). Los procedimientos a travs de los cuales son implementados los presupuestosparticipativos deja fuera de la participacin habitualmente a la mayora de los grupos exclui-dos. No hay procedimientos de discriminacin positiva, lo cual favorece la participacin depersonas con un inters previo para participar o que ya lo hacen a travs de asociaciones.

Si tuviramos que ofrecer una visin general, la mayora de los presupuestos participativoseuropeos se caracterizan ms por su informalidad, es decir, las reglas en muchos casos noestn claras y la voluntad de los ejecutivos ejerce una influencia importante, tanto sobre eldiseo de los procesos participativos, como sobre su puesta en marcha. El diseo mayorita-riamente corresponde a la Administracin, aunque en algunas experiencias, sobre todo enEspaa, la ciudadana puede participar en su elaboracin. El grado de autonoma de la ciu-dadana est muy vinculado a la formalidad del proceso, pues cuanto ms claras son las re-glas, mayor autonoma procedimental tiene la ciudadana para actuar. En Francia, por ejem-plo, las experiencias se basan en el nuevo espritu reflejado en la ley de la democracia de

proximidad, inclinado a dar peso a la ciudadana en los barrios. Los presupuestos partici-pativos han servido para dar un salto del barrio a la ciudad, pero con una metodologa simi-lar, basada en grandes encuentros y una discusin no vinculante. Sin embargo, la sntesis deesa discusin la realiza el ejecutivo y no se hace en el mismo encuentro.

A diferencia de los procesos brasileos, el impacto social de los presupuestos participativos esbajo. Slo algunas experiencias incluyen criterios de justicia distributiva. Por ejemplo, en Grot-tammare, Italia, junto con el presupuesto participativo se consigui que dos barrios caracteri-zados por la exclusin social iniciaran un proceso de cambio e integracin. Sin embargo, en lamayora de las experiencias no se recogen procedimientos destinados a favorecer la inclusin

social. En Espaa, los presupuestos participativos habitualmente recogen criterios de justiciadistributiva. Sin embargo, bien sea por la juventud de las experiencias, bien sea por la capacidadlimitada de actuacin propia de los entes locales, o bien sea por los lmites procedimentales de



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los presupuestos participativos no es posible constatar ningn desarrollo en este sentido. EnAlemania, por ejemplo, las experiencias han profundizado en dos direcciones. La primera ha-cia la evaluacin de servicios pblicos y las propias instituciones, la segunda a realizar discusio-

nes pblicas sobre los equilibrios presupuestarios en un entorno en el que los municipiosexperimentan una prolongada crisis financiera. Para ofrecer una idea ms concreta de lospresupuestos participativos, vamos a describir genricamente las experiencias en Francia, Italiay Alemania, donde se encuentran, junto con Espaa, la mayora de las experiencias europeas.

3.1 Los presupuestos participativos en Francia

En Francia podemos contar hasta el 2005 cerca de 10 experiencias. En el pas galo, los presu-

puestos participativos se enmarcan dentro del impulso dado a la participacin mediante la leysobre la democracia de proximidad del 2002. Esta ley obligaba a todos los municipios conms de 80.000 habitantes a realizar asambleas barriales con el objeto de discutir sobre losasuntos que afectaban a los ciudadanos. El presupuesto participativo ha sido defendido porlos partidos de izquierda, tanto para frenar el declive electoral a nivel local, como para con-trarrestar las tendencias centralistas del republicanismo francs. Con el presupuesto partici-pativo, los ayuntamientos y ejecutivos pueden ir un poco ms all del marco de la ley de 2002.En este sentido, el proceso participativo ha servido para pasar de la visin del barrio a la vi-sin de la ciudad. Los motivos esgrimidos por los promotores de las experiencias francesasse centran en: a) la idea de mejorar la Administracin pblica, aumentando las relaciones

horizontales con la ciudadana, b) transformar las relaciones sociales vigentes ampliando eldilogo social entre ciudadanos de distinta procedencia socioeconmica con el objetivo deintegrar grupos sociales desfavorecidos (muchas de las experiencias se encuentran preci-samente en el cinturn metropolitano de Pars) y c) presentar una propuesta alternativa a laley de la democracia de proximidad, presentando una propuesta basada en la democraciaparticipativa. Los presupuestos participativos en Francia suelen tener como objeto cuestionesde carcter urbano. La participacin se estructura a travs de asambleas pblicas abiertas ymientras algunos procesos recogen la posibilidad de que la ciudadana decida cuestiones anivel del distrito, la vinculacin del debate con las decisiones pblicas a nivel de ciudad noexiste. Las reuniones se apoyan en un debate entre los representantes municipales y la ciu-dadana, pero la priorizacin de las propuestas surgidas en el debate queda reservada a los

representantes polticos. El presupuesto participativo supone en Francia un salto significativoen el orden de las ideas, da cabida a formas distintas de deliberacin entre gobernantes ygobernados, pero el nmero de participantes no suele ser elevado. No obstante, el presu-puesto participativo no es vinculante a nivel de la ciudad y los procedimientos de priorizacinson muy confusos, lo que no favorece la confianza de los ciudadanos.

3.2 Los presupuestos participativos en Italia

En Italia, la fuerza del discurso participativo arranca en los aos noventa, ante una crisispoltica relevante a nivel nacional. En 1993 se modifica la ley electoral municipal, lo cual ibaa permitir la eleccin directa de los alcaldes. Eso significaba un mayor contacto entre la


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gestin pblica y el electorado, que poco a poco ha ido permitiendo una mayor aperturainstitucional hacia los procesos participativos. En el ao 2000 tiene lugar una reformalegislativa de los entes locales dirigida a mejorar su gobernabilidad. Uno de los elementos

ms importantes de la ley fue precisamente el impulso que daba a la creacin de instru-mentos de participacin con el objetivo de que sta pudiera desarrollarse en trminos efecti-vos. Tras las elecciones municipales del ao 2001, muchos municipios, incluidos algunos degran tamao, como Npoles, Venecia o Roma, expusieron abiertamente su inters por im-plementar presupuestos participativos. Pocos fueron los que materializaron ese compro-miso abierto. El impulso de los presupuestos participativos en Italia viene precedido de lareferencia de Porto Alegre, como en el caso de Francia y Espaa.

A diferencia de Francia, muchas experiencias italianas han desarrollado los presupuestosparticipativos a partir de procedimientos ms transparentes y vinculados al proceso pblico

de toma de decisiones. Desde el ao 2002, Pieve Emanuele (18.000 habitantes) realiza asam-bleas de distrito, abiertas a la participacin de toda la ciudadana, en la que se plantean lasnecesidades y propuestas. En un segundo ciclo se organizan mesas de planificacin en lasque se renen administradores, tcnicos, organizaciones sociales y econmicas con el obje-to de elaborar planes operativos para cada uno de los proyectos. En Grottammare (14.000habitantes), por ejemplo, hasta el ao 2002 los ciudadanos no tenan posibilidad de decidirdirectamente la priorizacin de las propuestas del proceso participativo. A partir del ao2003, incorpora metodologas de otras ciudades italianas dirigidas a que la ciudadana to-mara parte directamente de las decisiones pblicas.

3.3 Los presupuestos participativos en Alemania

En Alemania, la desafeccin poltica hacia las instituciones representativas plante ya en losaos noventa algunas reformas legislativas que trataron de aumentar el protagonismo de laciudadana en la gestin pblica. En esa dcada se pas a elegir al alcalde directamente y semultiplicaron significativamente los marcos legales para permitir hacer iniciativas ciu-dadanas y referndum en el mbito local. El presupuesto participativo se enmarca dentro deeste proceso, pero tambin dentro de una especial crisis financiera de los municipios ale-manes, que ya haba extendido el compromiso de la ciudadana para participar en los servi-

cios pblicos.

La crisis financiera de los entes locales diferencia los presupuestos participativos alemanesdel resto de los pases europeos. Por eso, en Alemania se han concentrado ms esfuerzos enmejorar la transparencia e informacin de la gestin local que en implicar a la ciudadanaen la toma de decisiones concretas sobre inversiones. La referencia principal de los procesosparticipativos en Alemania no es Porto Alegre, sino una ciudad neozelandesa (Christchurch)galardonada en 1993 por su modelo de gestin pblica. En este contexto, los primeros pro-motores de los presupuestos participativos en Alemania fueron fundaciones cvicas que tra-bajan ya en la modernizacin de las instituciones, como el Instituto de Investigacin de la

Asociacin de Municipios (KGSt) o las fundaciones Bertelsmann y Hans Bcker de la con-federacin de los sindicatos. En 1998 y en 2000 aprobaron sendos proyectos pilotos para queseis ciudades pusieran en marcha los presupuestos participativos.



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Los presupuestos participativos alemanes se caracterizan bsicamente por ofrecer a la ciu-dadana informacin sobre el estado de ingresos y gastos de los ayuntamientos, detallandolos impuestos, las transferencias recibidas por parte de otras administraciones, los gastos fi-

jos y las inversiones. A continuacin, se consulta a la ciudadana en asambleas pblicas o apartir de una muestra de la poblacin seleccionada por sorteo (en Emsdetten). Tras la con-sulta ciudadana se procede a la rendicin de cuentas, una vez aprobado el presupuesto en elayuntamiento. En Emsdetten, por ejemplo, el ayuntamiento organiza un seminario pbli-co para una seleccin aleatoria de ciudadanos. stos pueden informarse de los gastos y losingresos de la Administracin local, para despus proponer aumentar los impuestos en unasu otras cuestiones o recortar gastos en unas u otras partidas. Las propuestas elaboradas noson vinculantes, aunque el Gobierno debe justificar sus decisiones respecto a ellas.

3.4 Modelos de presupuestos participativos en Europa

Como vemos, se distinguen tres grandes modelos de presupuestos participativos en Europa.En ellos podemos enmarcar las experiencias ms emblemticas de los presupuestos partici-pativos europeos. Como en toda idealizacin de tipos, hay muchos caminos intermedios.Cada uno de los modelos recoge una serie de caractersticas de acuerdo con unos criterios.La Tabla 1 pretende ofrecer un perfil genrico de las distintas experiencias europeas, antesde sumergirnos de lleno en la realidad de los presupuestos participativos en Espaa.

Fuente: Sintomer, Herzberg y Rcke, Participatory Budgets in Europe: Between Civic Participationand Modernitation of Public Administration (http://www.buergerhaushalt-europa.de:80/) y elaboracin propia.

Tabla 1. Modelos de participacin poltica en Europa

Objetivo

Dimensin poltica

Procedimientos

Ciudadana

Control poltico

Modernizacin participativa(Alemania)

Consulta sobre finanzas pblicas

Sin objetivos redistributivos Fuerte modernizacin

administrativa

Consultivos Existen algunas reglas, pero

baja calidad de la deliberacin

Baja autonoma procedimental

Rendicin de cuentas media Transparencia media

Democracia de proximidad(Francia, Blgica y Portugal)

Discusin no vinculante sobre lasnecesidades del distrito o la ciudad

Solidaridad sin redistribucin Gestin microlocal

Consultivos No hay reglas claras, baja

calidad deliberativa

Baja autonoma procedimental

Escasa rendicin de cuentas Poca transparencia

Democracia participativa(Espaa e Italia)

Toma de decisiones de parte delpresupuesto municipal

Criterios de justiciaredistributiva

Control poltico sobre unaparte pequea del gastopblico

Vinculacin a la toma dedecisiones: cogestin

Reglas claras y alta calidaddeliberativa

Autonoma procedimental mediay alta

Rendicin de cuentas fuerte Transparencia fuerte


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Los presupuestos participativos empiezan a implementarse en Espaa en 2001 en tresmunicipios (Cabezas de San Juan en Sevilla, Crdoba y Puente Genil en la provincia deCrdoba). Desde entonces hasta finales de 2006 son 22 municipios los que han puesto enmarcha el proceso. Despus de las elecciones locales del ao 2003, el nmero de muni-cipios con presupuestos participativos se ampla a 12 municipios y antes de las eleccioneslocales del 2007 el nmero de experiencias llegara a 22. La evolucin de los presupuestos

participativos en el tiempo se puede ver en el Grfico 3. Durante ese tiempo solo dos ex-periencias han sido abandonadas, coincidiendo con cambios de gobierno local tras las elec-ciones de 2003.

Por un lado, la generalidad de los partidos polticos en Espaa incorpora como un hechobsico de sus programas electorales la necesidad de modernizar la Administracin con elobjeto de atender los cambios sociales. Por otro lado, los partidos polticos hacen tambinreferencia a la necesidad de incorporar soluciones articuladas en el nivel poltico mediante larevisin de las relaciones entre gobernantes y gobernados. La reconsideracin, habitualmen-te realizada desde la socialdemocracia y la izquierda poltica, no implica dudas sobre elsistema poltico, sino que se orienta a sealar pautas sociales que demandaran una relacinde representacin diferente, sustentada sobre bases ms democrticas y participativas. Lospartidos deducen as la necesidad de reforzar el sistema representativo desde una nuevadimensin poltica que tenga como centro de gravedad la implicacin de la ciudadana en lapoltica. Esto es visible en los lineamientos generales que cada partido establece como es-trategia futura, donde se mencionan estas intenciones democratizadoras a partir del desarro-llo de instrumentos de participacin adecuados a los cambios sociales.

Entender la implementacin de los presupuestos participativos en Espaa solo parece cobrarsentido desde esta ptica, pues uno de los objetivos prioritarios que en Brasil centr la puestaen marcha de los presupuestos participativos (la inversin de prioridades) pierde peso en un

contexto sociopoltico en el que las diferencias econmicas no son consideradas, ni inter-pretadas, desde el punto de vista poltico, en trminos de riesgo social, por lo que en Espaa,

4

Los presupuestos participativosen Espaa


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a diferencia de Porto Alegre, la correccin de las desigualdades sociales y el reparto ms justode la riqueza no entran dentro de los objetivos centrales que llevan a algunos municipios a

implementar los presupuestos participativos. La apuesta nace orientada hacia la ampliacinde la participacin ciudadana encaminada a la mejora del proceso democrtico.

4.1 Los partidos polticos espaoles y la apuesta por la participacinen la gestin local

Un ejemplo ilustrativo de lo que decimos puede observarse en la evolucin programtica delPartido Socialista Obrero Espaol (PSOE). A principios del nuevo siglo elabor un documento

poltico acerca de las grandes lneas que el partido tendra que seguir durante su inmediatofuturo. El PSOE recoga explcitamente la necesidad de ampliar las fronteras de la de-

Fuente: Elaboracin propia.

Grfico 3. Evolucin de los presupuestos participativos en Espaa (2001-2007)

Presupuestos participativos 2001 Presupuestos participativos 2004

Presupuestos participativos 2007


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mocracia, facilitando la implicacin (del ciudadano) en las deliberaciones y en las decisionespblicas5. La doctrina poltica del PSOE en aquel documento buscaba identificarse con elrepublicanismo como marco poltico en el que desarrollar sus estrategias y actividades. Un

poco ms tarde y al igual que en la VIII Asamblea Federal de Izquierda Unida (IU) (septiembredel 2004), el XXXVI Congreso federal del PSOE (junio de 2004) estableci como base genricade actuacin poltica el problema de la representacin. En las resoluciones de ambos con-gresos (IU y PSOE), la estrategia poltica se concibe como alternativa a la actual distancia expe-rimentada entre representantes y representados. Distancia que se percibe como fruto de loscambios sociales. Se entiende que esa distancia poltica no puede ignorarse por tratarse decuestiones claves para el sistema poltico y su supervivencia. Por tanto, los partidos espaolesde izquierda plantean una estrategia poltica que tiene como punto de partida el desarrollo dela democracia, abriendo sta a la implicacin y participacin ciudadana.

El proyecto poltico del Partido Popular (PP) en Espaa, a partir de su derrota en las eleccio-nes generales del Estado en marzo del 2004, muestra igualmente una inclinacin a conside-rar estos argumentos, ms all de que en su programa electoral concreto las alusiones a estaproblemtica sean menos enfticas y su desarrollo programtico difiera de aquel concebidopor IU y PSOE. No obstante, el Congreso del Partido Popular del 2004 apostaba por prime-ra vez por abrir caminos para la regeneracin democrtica, lo que invitaba al partido aadoptar una estrategia poltica en lnea con una concepcin abierta a la participacin.

Para entender la puesta en marcha de los presupuestos participativos, parece necesario men-cionar este clima poltico favorable al desarrollo de nuevas formas de participacin, motiva-das por un cambio social del que los partidos polticos no parecen substraerse. Tanto IU co-mo el PSOE tienen como referencia la existencia de un contexto social diferente que va aexigir a los partidos polticos asumir funciones y roles tambin diferentes. En su formula-cin prctica pierde peso el papel de un representante que acta solo a partir de sus propiosprincipios, dado el escenario complejo sobre el que la poltica descansa. Si las decisionespolticas son consideradas complejas, es necesario buscar herramientas que legitimen deci-siones que siempre pueden ser discutidas. El discurso de los partidos persigue ampliar la ba-se de legitimacin de las actuaciones pblicas, lo que pasa por el desarrollo de nuevas herra-mientas de gobierno que faciliten, por un lado, un consenso ms amplio y, por otro, laimplicacin de la ciudadana en las decisiones adoptadas por las administraciones.

Para el PSOE la democracia exige una dimensin consensuada y ms participativa, quetome cierta distancia con las pretensiones ilustradas, pues la pretensin ilustrada de quebasta que una decisin sea tcnicamente acertada para que merezca ser apoyada casa cadavez peor con la realidad y la sensibilidad ciudadana (Estrategia y proyecto poltico. Resolu-cin XXXVI Congreso Federal PSOE, p. 20). La ampliacin de la legitimidad democrticade las instituciones polticas ya no pasara solo por gobiernos tcnicamente adecuados, sinopor ampliar los cauces de implicacin de la ciudadana. A raz de ello emergen con fuerzalos problemas asociados a la legitimidad y los cauces necesarios para conseguir incremen-tarla. Ciertamente se plantea una nueva modulacin poltica alrededor de un inters generalque vendra de la mano de la ciudadana. Esto abre un amplio campo de accin pblica, a


5 Conferencia poltica: ciudadana, libertad y socialismo, ed. PSOE, Madrid 2002 (&116 y &117).


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entender sta de forma plural y con base en la misma ciudadana. Para los partidos polticossupone un desafo significativo, pues de alguna manera se afirma que la accin pblica dejade ser monopolizada por ellos y, por ende, por la Administracin pblica. La ciudadana, nos

dicen, no puede ser sustituida representativamente, por tanto, los partidos necesitamosdesplegar herramientas institucionales que faciliten la incorporacin de la ciudadana aldebate pblico6.

En Espaa, sin embargo, el problema de la participacin no es un proceso que caiga sobretierra balda, pues ya existe una estructura de participacin ciudadana desde hace ms detres dcadas. A nivel local, el modelo de participacin se halla fuertemente institucionaliza-do. Esto sugiere considerar con ms atencin el nfasis que los partidos polticos ponen alincorporar en sus respectivos programas la dimensin participativa y nuevos instrumentosde participacin como los presupuestos participativos. En principio, porque insisten en la

necesidad de crear nuevas estructuras y no solo consolidar las ya existentes. Y en segundolugar, porque se asume la necesidad de abrir el modelo tradicionalmente implantado en Es-paa, de naturaleza principalmente consultiva, hacia un modelo de participacin que con-ceda a la ciudadana un mayor protagonismo en la vida poltica de los municipios. Cuandoen Espaa el ejecutivo de un ayuntamiento inicia los presupuestos participativos, tiene encuenta la diferencia que trae consigo su implementacin respecto al modelo de participa-cin vigente, lo cual establece un horizonte comn a todas las experiencias: la participacindirecta de la ciudadana dentro de las instituciones representativas.

Por eso, si podemos partir de un escenario general es porque en Espaa todos los presu-puestos participativos tienen como objetivo implicar a la ciudadana en el proceso pblicode toma de decisiones. Da igual si hablamos del Partido Popular o del Partido Socialista.Siempre, a diferencia del resto de las experiencias europeas, salvo en Italia, el proceso parti-cipativo est diseado para que la ciudadana pueda decidir directamente una parte del pre-supuesto de la Administracin local. La heterogeneidad entre las distintas experiencias essignificativa, pero las diferencias estn relacionadas con la forma de implementar esa impli-cacin. Esto no significa que las consecuencias democratizadoras de los presupuestos parti-cipativos sean idnticas en todos los procesos, ni todas las experiencias alcancen los mismosniveles de participacin e implicacin ciudadana.

4.2 El contexto de los presupuestos participativos: dnde se haceny quin los impulsa

Hasta el 2007, existan 22 experiencias de presupuestos participativos en Espaa, aunquesiempre hay que tener en cuenta el tipo de criterio empleado para contar una experienciacomo presupuesto participativo (Tabla 2). En este documento de trabajo vamos a partir deuna definicin laxa, con el objetivo de incluir las distintas experiencias que se autodenomi-nan presupuestos participativos, ms all de que la heterogeneidad de estas experienciaspueda incluso crear algunas suspicacias sobre la naturaleza participativa de algunas de ellas.

6 Resolucin del XXXVI Congreso Federal del PSOE.


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Tabla 2. Los presupuestos participativos en Espaa (2007)

Municipio Tamao del municipio Fecha de inicio Partidos polticos en el gobierno

Crdoba (Crdoba) 320.000 hab. 2001 2001-03 IU-PSOE2003-07 IU

2007-11 IU-PSOE

Puente Genil (Crdoba) 29.000 hab. 2001 IU

Cabezas de San Juan(1) (Sevilla) 16.000 hab. 2001-2003 IU

Rub(1) (Barcelona) 66.425 hab. 2001-2002 IC

Albacete (Albacete) 150.000 hab. 2002 PSOE

Almansa (Albacete) 23.782 hab. 2003 PSOE

San Sebastin (Guipzcoa) 178.559 hab. 2003 PSOE

Sevilla (Sevilla) 709.000 hab. 2004 PSOE-IU

Jerez de la Frontera (Cdiz) 194.000 hab. 2004 2003-07 PSA-PSOE2007-11 PSOE

Getafe (Madrid) 158.363 hab. 2004 PSOE-IU

Petrer (Alicante) 31.564 hab. 2004 IU

Santa Cristina dAro (Gerona) 4.100 hab. 2004 PSC

Puertollano (Ciudad Real) 50.477 hab. 2004 PSOE-IU

Puerto Real (Cdiz) 37.893 hab. 2004 IU

Legans (Madrid) 178.630 hab. 2005 PSOE

Terrassa (Barcelona) 200.000 hab. 2005 PSC-ERC-IC

Viladecavalls (Barcelona) 5.653 hab. 2005 CiU-ERC

Figar (Barcelona) 1.000 hab. 2005 Independientes

Torreperogil ( Jan) 9.000 hab. 2005 IU

Parets del Valls (Barcelona) 15.700 hab. 2005 PSC

Campillos (Mlaga) 8.066 hab. 2006 IUPSOE

Logroo (Logroo) 146.000 hab. 2006 2006 PP2007 PSOE-IU

Castelln (Castelln) 174.163 hab. 2006 PP

Mlaga (Mlaga) 500.000 hab. 2007 PP

(1)Ambas experiencias finalizaron en 2003 despus de las elecciones locales.


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No obstante, pensamos que es preferible ofrecer un panorama general de lo que hoy se haceen Espaa y despus analizar las diferencias que podamos encontrar entre ellas, consideran-do que todas tienen un rasgo comn: la participacin de la ciudadana en la decisin de una

parte del presupuesto municipal.

La manera de implementar el proceso participativo vara muy notablemente de una expe-riencia a otra, aunque ser difcil entender tales diferencias al margen de la voluntad poltica.Los rasgos que comparten experiencias similares, respecto a otras, no estn completamenterelacionadas ni con el partido que impulsa los presupuestos participativos, ni con el tamaodel municipio, ni con su contexto socioeconmico. Hasta ahora, el diseo de los presupues-tos participativos se ha nutrido principalmente de la voluntad de los miembros del ejecutivolocal, lo cual dota a todas las experiencias de cierta singularidad.

Al contrario de lo que a menudo se ha podido pensar respecto a los presupuestos participati-vos, no hay ms experiencias ni son ms comunes en municipios pequeos. El 50% de lasexperiencias se localizan en municipios de ms de 150.000 habitantes, incluyendo ciudadesgrandes como Sevilla, Mlaga o Crdoba (Grfico 4). Por regiones es Andaluca la comuni-dad autnoma en la que ms municipios se implementan los presupuestos participativos(36%), seguida de Catalua (22,7%). Entre ambas regiones se encuentran ms del 50% delas experiencias espaolas. En Castilla-La Mancha encontramos tres experiencias (13,6%),mientras que en Madrid y el Pas Valenciano dos (un 9% respectivamente) y, por ltimo, enel Pas Vasco y La Rioja una sola experiencia. Esto nos permite, en principio, pensar que elpresupuesto participativo no es observado un instrumento apto nicamente para pequeas


Grfico 4. Nmero de presupuestos participativos por tamao de hbitat

15

20

10

30

35

25

5

40

0

Municipios con ms

de 200.000 habitantes

Municipios con menos


Porcentaje

Municipios entre 10.000

y 50.000 habitantes


y 200.000 habitantes

13,6

22,7

27,2

36,3


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dimensiones. El impulso que reciben en ciudades grandes plantea un horizonte democr-tico en ciudades pobladas.

Podemos encontrar presupuestos participativos en municipios pequeos y grandes. Estaheterogeneidad se reduce si miramos a los partidos polticos que los impulsan. El 76% delos procesos implementados dependen del PSOE e IU, aunque son ms los municipios delPSOE (44%) los que han realizado presupuestos participativos. Aun as, el Partido Popularha iniciado el 14% de las experiencias, lo cual nos permite pensar los presupuestos participa-tivos como una nueva forma de participacin y articulacin poltica al margen de la ideolo-ga partidista. Otro partido conservador, como Convergencia i Uni, ha impulsado tambinuna experiencia en Catalua.



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Cuando decimos que la ciudadana puede decidir directamente sobre una parte del presu-puesto municipal, cul es el lmite de gasto al que pueden llegar los ciudadanos? o sobre qumateria pueden decidir? En trminos generales, el presupuesto participativo abre la posi-bilidad a que la ciudadana influya solo en las partidas de gastos y dentro de stas nicamenteen aqullas que estn relacionadas con las inversiones y programas. De esta manera, abrir elpresupuesto a la ciudadana, por ahora, no significa abrir el debate de los ingresos a la ciuda-

5

Los presupuestos participativosdentro de la Administracin local


Grfico 5. Porcentaje del presupuesto municipal decidido en presupuestos participativos

8

6

10

4

14

16

12

2

18

0

Municipios con ms





y 50.000 habitantes



2,8

15,4

11,9

1,6


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dana. Solo algunos municipios, como Albacete o Santa Cristina dAro, abordan de algunamanera los ingresos del municipio, aunque no de forma sistemtica y siempre a voluntad delejecutivo. De este modo, los presupuestos participativos se centran alrededor de los gastos,

dejando de lado cualquier discusin sobre los gastos destinados a cubrir los salarios del perso-nal, deudas y los gastos de funcionamiento o mantenimiento de los servicios pblicos. Igual-mente, hasta ahora casi siempre se discute sobre los gastos del presupuesto del ayuntamien-to, dejando los gastos de las empresas municipales aparte. No obstante, hay experiencias queincluyen la discusin de las actividades de algunas empresas municipales, por ejemplo, Puen-te Genil o Albacete. El porcentaje del gasto del presupuesto abierto a la participacin s esmuy variable entre unas experiencias y otras, aunque se puede decir que la ciudadana en losmunicipios ms pequeos tiene ms posibilidades de influir proporcionalmente que en losms grandes. El resultado de las medias, no obstante, puede llevar a equvocos, pues lasdiferencias entre municipios dentro de una misma categora son a veces importantes, aunque

en trminos generales la distribucin que mostramos en el Grfico 5 nos da una idea bienaproximada de la realidad. En los presupuestos participativos en municipios con menos de10.000 habitantes, la ciudadana decide mediante el proceso participativo algo ms del 15%del presupuesto, porcentaje que no llega al 3% en las ciudades ms grandes.

El nombre de presupuestos participativos puede resultar engaoso para aquellos que noestn familiarizados con estas experiencias. Quizs el nombre que ms se ajustara a la rea-lidad municipal espaola sera presupuestos parcialmente participativos. De hecho, la ma-yora de los ciudadanos que participan en los presupuestos participativos no tienen una ideaclara sobre qu cantidad del gasto del ayuntamiento estn decidiendo. Este dato viene aconfirmar que ms all de la participacin de los ciudadanos en la redistribucin del gastomunicipal, los presupuestos participativos sirven para que los ciudadanos interesados en laesfera pblica local puedan informarse, sugerir actuaciones y censurar a los polticos que nocumplen, como as ocurre generalmente en las asambleas de los presupuestos participati-vos. Como decamos, el presupuesto municipal no es lo ms importante, y la mayora des-conoce el porcentaje del presupuesto que el ayuntamiento ha decidido que gestionen direc-tamente los ciudadanos. Slo un 16% de los asistentes a los presupuestos participativos esconsciente del gasto que va a decidir con su participacin en las asambleas de los presupues-tos participativos. Incluso uno de cada cuatro ciudadanos que acude a las asambleas estconvencido de estar participando en un rgano vecinal en el que se acuerda el gasto de msdel 25% del presupuesto municipal7.

Esta falta de conocimiento no est relacionada con los recursos educativos del individuo, nicon el consumo de informacin poltica, ni con el inters en la poltica local. Los ciudadanosque leen la informacin poltica todos los das tienen la misma intensidad de desconoci-miento que aqullos que reconocen no leer nunca los peridicos. Por nuestra observacinexterna en muchas de estas asambleas, podemos decir que no se suele hacer explcito a losciudadanos la cantidad real de recursos que estn en juego en cada presupuesto participativoen relacin con el proceso total. De cualquier forma, parece razonable que una minora deciudadanos por lo menos un tercio de la poblacin de cada pueblo no tenga la capacidadde alterar en profundidad el programa que ha votado en las urnas.


7 A partir de ahora todos los datos referidos a la opinin y a las actitudes de los ciudadanos que han participado en expe-riencias de presupuestos participativos deben su origen a la encuesta IESA 1506.


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Dentro de las materias sobre las que la ciudadana puede incidir, descontando las partidaspresupuestarias dedicadas al mantenimiento de los servicios pblicos, los salarios y las deu-das municipales, podemos hacer una gran divisin. Por un lado, estn las partidas presu-

puestarias dedicadas a pequeas infraestructuras. Por otro lado, estn los gastos destinadosa programas y servicios propios de las polticas sectoriales. Ms de la mitad de las experien-cias de presupuestos participativos (54,5%) nicamente abren la participacin de la ciuda-dana en la decisin de pequeas infraestructuras, mientras que el resto permite la partici-pacin en programas y servicios municipales. Eso significa que la ciudadana puede tambindebatir qu cursos, programas culturales, proyectos, etc., realizar el ayuntamiento. Res-pecto a las grandes infraestructuras o a las obras de ciudad, nicamente el 22% de lasexperiencias recoge la posibilidad de que la ciudadana pueda decidir u opinar sobre ellas,aunque en estos casos la decisin es frecuentemente colegiada entre la ciudadana y losrepresentantes polticos, y no solo una propuesta participativa (Albacete, Santa Cristina

dAro, Puente Genil, Torreperogil, Figar).

La influencia prctica del presupuesto participativo hay que interpretarla considerando larealidad administrativa en la que se inserta. En trminos generales, un 15% o un 3% puededecirnos algo sobre el volumen de toma de decisiones que adquiere la ciudadana, peropoco sobre la influencia prctica del proceso participativo en la administracin. Tambin elhecho de que la mayora de los presupuestos participativos recojan nicamente la posibili-dad de decidir sobre pequeas infraestructuras puede alertarnos sobre una influencia prc-tica escasa. Sin embargo, parece conveniente hacer una lectura desde el contexto de la Ad-ministracin con el objeto de ver esa influencia del presupuesto participativo desde el ngu-lo administrativo.

Las administraciones locales tienen en Espaa una gran dependencia financiera, sus com-petencias son limitadas, pero a menudo desbordan sus capacidades econmicas. Dentro delmunicipio actan las tres administraciones territoriales, limitando la capacidad de accin dela Administracin local. Todo ello limita la influencia prctica del presupuesto participativo,al no poder decidir ampliamente sobre ciertas cuestiones que requieren previamente lacoordinacin con otras administraciones. No obstante, ese lmite es explcito para todos losparticipantes, en tanto en cuanto los promotores de los presupuestos participativos siempredelimitan el proceso a las competencias del ayuntamiento. En este caso, los lmites queafronta la participacin se nutren en mayor medida de la propia organizacin de la Adminis-

tracin local, como, por ejemplo, dejar fuera en la mayora de los casos las empresas pbli-cas y los organismos autnomos, los cuales representan en algunos municipios una partesustantiva de la accin pblica municipal.

5.1 La gestin de los presupuestos participativos:de qu concejala dependen?

Dejando aparte los organismos autnomos y las empresas pblicas, que en una ciudad co-

mo Sevilla gestionan la mitad del presupuesto consolidado de la Administracin, la organi-zacin habitual de una Administracin local se apoya en delegaciones independientes, cada


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una de las cuales tiene como objetivo un abanico limitado de temas. Esto hace que muchasveces las diferentes delegaciones acten sin coordinacin entre s, multiplicando los esfuer-zos y, a veces, incluso los programas. Esto se refleja bien en la forma ordinaria en que se

construyen los presupuestos municipales. Cada delegacin hace su propia previsin, quese enva a la delegacin de Hacienda y es defendida por el representante poltico frente alresto de las delegaciones. El presupuesto es distribuido habitualmente de forma lineal,aumentando proporcionalmente las partidas de las diferentes delegaciones, sin atender aobjetivos y proyectos concretos, salvo apuestas decididas del ejecutivo que son directa-mente dependientes del rea de alcalda o presidencia. Todo ello no facilita la comunica-cin y convierte la distribucin presupuestaria ms en una negociacin que en una coordi-nacin de objetivos.

Veamos el caso concreto de la delegacin de participacin ciudadana. La participacin de la

ciudadana suele depender orgnicamente de una sola delegacin, la cual tiene encomenda-das las tareas de relacionarse, sobre todo, con las asociaciones territoriales (asociaciones ve-cinales), otorgarles subvenciones, adems de favorecer la participacin de la ciudadana engeneral mediante proyectos concretos. De ella suelen depender los centros cvicos dondetiene lugar la oferta de talleres a la ciudadana en general. No obstante, no toda la partici-pacin ciudadana depende de esta delegacin. Por ejemplo, los consejos locales sectoriales,mediante los cuales las asociaciones sectoriales participan de manera consultiva en laspolticas pblicas, dependen de las delegaciones correspondientes. Igualmente se puedendar procesos de participacin que no dependan de la delegacin de participacin ciudadana.Las Agendas 21, por ejemplo, suelen ser coordinadas por otras delegaciones (infraestruc-turas, medio ambiente, etc.), sin mencionar otros procesos como la participacin alrededordel Plan General de Ordenamiento Urbano, que, aun siendo escasa, se realiza desde la ge-rencia de urbanismo, que, en muchos casos, adems, es un organismo autnomo respectoal ayuntamiento.

Siendo as, parece importante considerar de qu modo la organizacin de los presupuestosparticipativos se inserta en el ayuntamiento, dependiendo de una u otra delegacin, pues noparece que sea lo mismo depender de una u otra. En Espaa, la organizacin de los presu-puestos participativos depende mayoritariamente (81%) de la delegacin de participacinciudadana. Para la mayora de las administraciones, la puesta en marcha y el impulso delpresupuesto participativo depende de esta delegacin. Slo el 14% de las experiencias de-

pende de otra delegacin, la de Hacienda, encargada de los presupuestos municipales. Eldato pasara por ser meramente descriptivo si no tuviramos en mente la organizacin ha-bitual de las administraciones locales.

Ninguna otra delegacin depende de la de participacin ciudadana para realizar procesosparticipativos, pues ni siquiera se entiende que dicha delegacin tenga que controlar las re-laciones de la Administracin con la ciudadana. Al no existir vnculos fuertes entre unas de-legaciones y otras, la delegacin de participacin ciudadana padece una situacin endmicade debilidad. Esto es claro, por ejemplo, respecto a las asociaciones de vecinos. Estas depen-den orgnicamente de participacin ciudadana (all tienen que darse de alta, pedir las sub-

venciones y realizar los trmites); en cambio, muchos de sus intereses miran a otras delega-ciones, con cuyos representantes tratan de reunirse para ampliar su influencia (desde infra-estructuras a cualquier otra delegacin).



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Esta situacin de debilidad plantea un problema al afrontar los presupuestos participativos,pues stos plantean una accin pblica integral que afecta a varias delegaciones de forma si-multnea. Ante esta situacin, a menudo se dan situaciones paradjicas, como que las dele-

gaciones de participacin ciudadana no tengan los recursos (humanos y materiales) ne-cesarios para afrontar esa coordinacin entre distintas delegaciones o que, debido a la faltade una coordinacin previa entre ellas, se haga difcil el simple hecho de establecer la coor-dinacin, cuando simplemente desde dentro de la Administracin se puede entender quehay relaciones con la ciudadana que no pueden dejarse al departamento de participacinciudadana. La habitual desproteccin de la concejala de participacin ciudadana debilita enorigen el surgimiento y la implementacin del presupuesto participativo. Desde la delega-cin de participacin ciudadana los presupuestos participativos se limitan a un rea que his-tricamente ha cumplido un papel menor dentro de las administraciones. Considerando es-te contexto, s podemos hablar de diferencias importantes entre unas experiencias y otras.

De las tres experiencias de presupuestos participativos que dependen de la delegacin deHacienda, dos de ellas disearon un proceso participativo que abre a la ciudadana un 32%y un 48% del presupuesto municipal, respectivamente. La tercera plantea un proceso part-icipativo alrededor solo del 0,65% del presupuesto. El resto de experiencias disminuye con-siderablemente el grado de accin de la ciudadana. En el Grfico 6 podemos observar esasdiferencias. Si en el caso de las experiencias que dependen de la delegacin de Haciendaquitamos el tercer municipio, el resultado sera an ms notable, subiendo la media del27% al 40%.


Grfico 6. Porcentaje del presupuesto municipal que depende de los presupuestos participativos

20

15

25

10

5

30

0

Presupuestosparticipativosque dependen

de participacin ciudadana

Presupuestosparticipativosque dependen

de Hacienda

3,4

27,1


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El impacto presupuestario que tienen los presupuestos participativos es muy variable segnsea el rgano del que depende su organizacin. Dentro de las experiencias donde los presu-puestos participativos dependen de la delegacin de participacin ciudadana, no obstante,

podemos encontrar importantes diferencias atendiendo al tamao del municipio. As, losmunicipios de menor tamao abren a la decisin de la ciudadana en conjunto una mediadel 7% del presupuesto municipal, frente a un 2% del presupuesto en los municipios de ta-mao medio o grande. Aqu hay que considerar que la organizacin administrativa de losmunicipios pequeos es un poco diferente debido a las propias dimensiones de la Adminis-tracin, pues no hay una diferenciacin funcional tan marcada entre delegaciones y com-petencias, adems de que las decisiones son tomadas de una forma ms colegiada por losmiembros del ejecutivo.

Otro dato que avala la importancia que adquiere la dependencia orgnica de los presupues-

tos participativos es ver las diferencias existentes entre los procesos segn el tipo de decisio-nes y materias en las que la ciudadana puede tomar parte. Siguiendo la distincin realizadams arriba, los presupuestos participativos suelen diferenciar tres tipos de mbitos de ac-tuacin (Grfico 7):

Los grandes proyectos de la ciudad, que implican la mayora de las veces grandes inver-siones y afectan al municipio en general.

Programas y servicios pblicos que tienen que ver con acciones pblicas sectoriales.

Pequeas obras e infraestructuras que tienen que ver con pequeos arreglos o pequeasinversiones que afectan habitualmente a un barrio o una zona del municipio concreta.

Las experiencias en las que la ciudadana puede tomar parte de las discusiones generales delmunicipio son minoritarias, pues solo ocurre en el 22% de los casos. Sin embargo, la ma-yora de ellas tiene lugar en municipios pequeos (13,6%) y en dos de los tres municipiosque organizan las experiencias desde la delegacin de Hacienda. En el resto de municipios,la mayora de las experiencias se concentra alrededor de las pequeas infraestructuras (59%)y, algunas, adems, en programas y servicios sectoriales (18,2%).

La importancia de la organizacin es notable si atendemos las tareas que hay que ejecutar

cuando una Administracin decide implementar los presupuestos participativos. El procesoparticipativo en la toma pblica de decisiones rompe la idea de una gestin fragmentada, loque obliga a las respectivas administraciones a habilitar procedimientos internos de comuni-cacin que posibiliten esa coordinacin. Podemos entender que, si la coordinacin la reali-za la delegacin de Hacienda, el ejecutivo va a dar una importancia mayor a los presupues-tos participativos y todo lo que conllevan. Tanto el grado de implicacin de la Administra-cin (presupuesto abierto a la participacin), como las materias en las que se puede decidirson ms amplias, aunque aqu tambin hay que incluir las dimensiones del municipio, puescuanto ms pequeo ms probabilidades de que el presupuesto participativo aumente lainfluencia de la ciudadana en la gestin pblica.

Las tareas que la puesta en marcha del presupuesto participativo exigen a la Administracinson importantes, tanto por lo que implican respecto a la forma de gestionar los asuntos p-



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blicos, como por lo que implican con relacin a las relaciones administrativas internas. Aun-que la mayora de los presupuestos participativos solo recojan la posibilidad de decidir sobrepequeas infraestructuras, la Administracin tiene ineludiblemente que atender la coordi-nacin entre la delegacin de Participacin Ciudadana, la de Infraestructuras y la de Hacien-da, como mnimo, cuando no la de Presidencia. Todo ello ha llevado a la mayora de las ad-ministraciones locales a habilitar procedimientos que faciliten la actuacin conjunta de dife-rentes delegaciones con el objeto de responder a las necesidades emanadas del proceso par-ticipativo. Con el objeto de afrontar esa accin conjunta, que la propia dinmica de la Admi-nistracin a menudo no contempla, los ayuntamientos tienen que organizar procesos inter-nos de coordinacin, los cuales, sin una decidida apuesta organizativa, pueden ser dbiles.

No obstante, todos los ayuntamientos se ven forzados a realizarla. La coordinacin serealiza habitualmente de dos maneras distintas, aunque a veces son complementarias. Porun lado, algunas experiencias (31,8%) han creado una mesa de coordinacin entre lasdelegaciones polticas implicadas directamente en el proceso con el objeto de aunar losobjetivos de la Administracin frente a los presupuestos participativos, lo cual incluyedesde pensar estrategias de forma conjunta hasta coordinar el trabajo tcnico derivado delproceso participativo. Por otro lado, la mayora de las experiencias afrontan la coordina-cin en un momento especfico del proceso, cuando el ayuntamiento tiene que valorar laviabilidad de las propuestas ciudadanas y, por tanto, los tcnicos municipales de las reas

involucradas en el proceso participativo tienen que valorar dichas propuestas. Dicha coor-dinacin suele depender de la delegacin en la que descansa internamente la responsabi-lidad del proceso, lo cual dota, en este caso, a las delegaciones de participacin ciudadana


Grfico 7. Tipo de influencia en las decisiones por tamao de hbitat

30

15

25

20

10

5

35

0

Porcentaje

Grandesinversiones Programa y servicios Pequeasinfraestructuras

Municipios con ms





y 50.000 habitantes




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de una proyeccin dentro de la Administracin que no haba tenido hasta entonces. Lacoordinacin interna dentro de las Administraciones supone la comunicacin entre tcni-cos de distintos campos y, por tanto, supone el intercambio de informacin, de experien-

cias y de saberes que, al menos, posibilita establecer una diferencia sustantiva de funciona-miento con relacin a la manera tradicional de la gestin pblica. La no creacin de unadinmica estable nos habla de un procedimiento dbil, sujeto a la voluntad poltica de losrepresentantes de cada delegacin. Ah adquiere mayor sentido el argumento que veni-mos contando, pues la importancia orgnica de la delegacin responsable de los presu-puestos participativos dentro de la Administracin puede generar respuestas ms o menosfiables, adems de facilitar la estabilidad de una dinmica orientada a gestionar lo pblicodesde la comunicacin y la coordinacin de las acciones.

Los efectos prcticos que tienen los presupuestos participativos sobre la Administracin van

en la lnea de la modernizacin administrativa. Adems de la interconexin entre delegacio-nes, el presupuesto participativo implica tres grandes tareas que toda experiencia tiene quehacer independientemente del nivel de presupuesto abierto a la decisin de la ciudadana.Hablamos: a) de la necesidad de construir y dar informacin sobre las cuentas pblicas y losproyectos de la Administracin; b) valorar las propuestas realizadas por la ciudadana desdeun punto de vista legal, financiero y tcnico; y, por ltimo, c) de la rendicin de cuentas a laque todas las administraciones se comprometen desde el mismo momento en que aceptanla participacin directa de la ciudadana en la toma de decisiones, lo cual plantea la trans-parencia como un objetivo inherente al desarrollo de los presupuestos participativos.

5.2 La informacin dentro de los presupuestos participativos

Un proceso participativo que se orienta a decidir parte del presupuesto municipal, por peque-o que ste sea y por limitada que sea su influencia en los tipos de proyectos municipales, tie-ne que informar a la ciudadana, en principio, de aquellas materias sobre las que se va a de-cidir. No obstante, la mayora de las experiencias no informan solo de las materias implicadas.En tanto en cuanto el presupuesto participativo implica una decisin colectiva, la informa-cin tiene que abordar otras cuestiones como, por ejemplo, cmo se tomarn las decisionesen un contexto de recursos limitados; qu hacer cundo distintas voces y preferencias quie-

ren hacer un uso distinto de unos recursos que son limitados. En este sentido, casi todas lasexperiencias informan sobre el conjunto del presupuesto municipal, lo que da la posibilidadde socializar una informacin clave en la gestin pblica, con el objeto de clarificar tanto laparte del presupuesto que se abre a la participacin directa de la ciudadana, como informarsobre la procedencia de los ingresos municipales y las diferentes partidas de gasto. Junto conesto se informa a la ciudadana de las competencias municipales, es decir, dnde puede gas-tar dinero y dnde no puede gastarlo. Se informa sobre los gastos fijos o los gastos inducidospor programas como los servicios sociales. Y, finalmente, se informa sobre los procedimien-tos con los que se priorizarn las propuestas ciudadanas a partir, en la mayora de los casos,de la aplicacin de criterios de justicia distributiva.

No todas las experiencias dan la misma informacin, ni todas abordan el proceso informa-tivo de la misma manera. Como hemos visto a travs de los datos recogidos en nuestra


8/8/2019 Control poltico y p

Control político y participación en democracia: Los presupuestos participativos

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