Coordinación Estratégica en el Estado de Chile. El Centro de Gobierno bajo la Concertación y...

8/10/2019 Coordinacin Estratgica en el Estado de Chile. El Centro de Gobierno bajo la Concertacin y Propuestas a Futuro

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unmejor

EstadoparaChilePROPUESTAS DE

MODERNIZACINY REFORMA


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Roles einstitucionalidaddel Estado


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Roles e institucionalidad del Estado

Resumen1 En esta rea se desarrollaron tres proyectos: Separacin institucional de

funciones. Marco conceptual y experiencia comparada (Mario Drago y Ka-therine Ross), Coordinacin estratgica en el Estado de Chile (CristbalAninat y Eugenio Rivera) y Relaciones entre organismos y autoridades po-

lticas e instituciones ejecutoras (Vivianne Blanlot y Ena von Baer).

Separacin institucional de funciones

2 Uno de los grandes dficit del sector pblico en Amrica Latina ha sido ladebilidad institucional del servicio pblico, con funcionarios pblicos so-metidos al control poltico de gobiernos y autoridades de turno. Por otrolado, en democracias avanzadas no solo se observa un fuerte e instituciona-lizado Servicio Civil, sino que tambin una clara tendencia hacia una sepa-racin institucional de funciones de elaboracin y formulacin de polticaspblicas.

3 En Chile, el Sistema de Alta Direccin Pblica (SADP) tcitamente separa loscargos de nombramiento poltico de los nombrados por concurso pblico.Adems, se establece una distincin entre Ministerios y Servicios Pblicos yuna separacin institucional de funciones entre las de formulacin de pol-ticas (ministerios) y las de ejecucin (servicios pblicos). Sin embargo, en laprctica, muchos ministerios llevan a cabo tareas de ejecucin, mientras quetambin hay Servicios Pblicos que mezclan tareas de ejecucin con las deformulacin de polticas. Esto genera problemas de control, evaluacin, am-

bigedad en la asignacin de tareas a servicios, confusin entre labores deejecucin y fiscalizacin, falta de rendicin pblica de cuentas de entidadesdescentralizadas y ausencia de mecanismos efectivos de retroalimentacin.

4 La experiencia mundial muestra que es necesario encontrar un equilibrioentre la eficiencia, neutralidad poltica, profesionalismo y estabilidad de losfuncionarios pblicos y el principio de correspondencia y lealtad de losfuncionarios con la agenda y prioridades de las autoridades del gobiernoelecto.

5 La revisin de dos estudios que analizaron la situacin en varios pases

permite tambin generar conclusiones interesantes. Puede notarse que lasrelaciones entre asesores polticos y funcionarios pblicos tiende a ser pro-blemtica en la mayora de los pases miembros de la Unin Europea y de la

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Un mejor Estado para Chile

OECD. Adems, se observa que funcionarios pblicos y asesores polticostienen roles diferentes pero complementarios y que los asesores tienen quedescansar en la colaboracin del cuerpo de funcionarios pblicos. En re-

torno, los funcionarios frecuentemente aprenden que los asesores puedenayudarles a comprender el ambiente poltico donde operan. Por ltimo, lasfronteras entre asesores y funcionarios constituyen ms bien una lnea, noun muro, con ministros que no pueden trabajar efectivamente a no ser queestos dos grupos trabajen juntos.

6 En la misma lnea, el anlisis especfico de los casos del Reino Unido, NuevaZelanda, Francia, Alemania, Estados Unidos, Dinamarca, Blgica, Espaay Mxico arroja ms conclusiones. Se puede observar que en la mayorade estos pases existe una clara distincin y separacin institucional entre

funcionarios pblicos de carrera y el personal designado polticamente porel gobierno de turno (asesores polticos). Por otra parte, en la mayora delos casos la mayor parte de los empleados del Estado son funcionarios decarrera con carcter permanente. Los asesores polticos y otros cargos de-signados polticamente constituyen una minora. Prcticamente la totalidaddel personal que ocupa altos puestos directivos as como los encargados dela ejecucin de polticas pblicas corresponde a funcionarios pblicos decarcter permanente o a directivos contratados a travs de concurso pblicosobre la base del mrito.

7 En la mayora de los casos analizados, junto a las funciones de ejecucinde polticas, los funcionarios de carrera tambin desempean funciones deasesora tcnica y estratgica a las autoridades polticas. Adems, se con-sidera como una caracterstica fundamental del personal permanente delEstado su carcter profesional y neutral en materias poltico-partidistas, yel deber de responder lealmente a directrices, polticas y prioridades de lasautoridades polticas democrticamente electas. Con excepcin del caso deEstados Unidos, el reclutamiento y promocin de los funcionarios pblicosest basado en el mrito. Por otra parte, las normas de conducta tica es-

tablecidas para los funcionarios de carrera tienden a ser aun ms estrictaspara los asesores polticos.

8 El anlisis realizado hace proponer analizar la idoneidad en el funciona-miento del Consejo de Alta Direccin Pblica y los Comits de Seleccinrespecto a la transparencia e imparcialidad de sus procesos, adems de eva-luar la aplicacin efectiva de los Convenios de Desempeo. Adems, se pro-pone ampliar el SADP a la mayor parte de los servicios, entidades y empre-sas pblicas hoy excluidas, con la nica limitacin de aquellos ministerios,reparticiones y funciones que desempean funciones propiamente polticas

y en las que una buena parte de su personal est compuesto por funciona-rios y asesores de confianza poltica del Ejecutivo de turno.


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Roles e institucionalidad del Estado Resumen

Coordinacin estratgica en el Estado de Chile

9 Al evaluar los avances en la modernizacin del Estado chileno, se observaun grave dficit en la coordinacin estratgica del gobierno. Quedan en evi-dencia dificultades en los mecanismos de coordinacin interministeriales,en el fortalecimiento sin contrapeso del Ministerio de Hacienda y, comocontrapartida, el debilitamiento del Ministerio Secretara General de la Pre-sidencia, creado para apoyar la coordinacin gubernamental.

10 El anlisis de los llamados centros de gobierno en el mundo muestra quesus funciones principales son: i) entregar capacidad de anlisis a la cpuladel gobierno para las decisiones estratgicas, y ii) proveer mecanismos decoordinacin eficaces para que la accin de gobierno sea coherente. La ex-periencia de pases de la OECD y regmenes parlamentarios y presidencia-listas, permite constatar que a pesar de las diferencias entre sistemas hay si-militudes fundamentales. Tanto Estados Unidos como los pases europeostienen arreglos institucionales permanentes que dan al Jefe de Gobierno ysu entorno alta capacidad de anlisis y mecanismos efectivos de coordina-cin horizontal y vertical con el resto de las instituciones de gobierno.

11 Al crear sistemas de coordinacin, en especial en el centro de gobierno, esimportante asegurar que los esfuerzos para incrementar coherencia no re-sulten en control excesivo y falta de flexibilidad en el desarrollo de polticas.Adems, las autoridades deben contar con acceso a informacin oportunay capacidades para su anlisis. La efectividad del centro de gobierno paracoordinar no depende exclusivamente de sus propias capacidades sino tam-bin de las de las unidades ejecutoras.

12 En relacin a su institucionalidad, las Oficinas de Gobierno en pases par-lamentarios o la OEP en Estados Unidos presentan mayor variabilidad. Engeneral, sin embargo, los centros de gobierno estn compuestos por diferen-tes combinaciones de las siguientes unidades organizacionales: i) Oficinadel Primer Ministro (OPM), o la White House Office (WHO), que provee

apoyo administrativo y asesora poltica y de polticas directamente al Presi-dente, ii) comunicacin estratgica y vocera, iii) preparacin tcnica de se-siones de gabinete, o de consejos ministeriales, iv) asesora y coordinacinde polticas pblicas, v) planificacin estratgica de polticas, vi) unidad ju-rdico-legislativa, vii) monitoreo de polticas y desempeo del gobierno, viii)unidad de relaciones intergubernamentales y ix) administracin interna.

13 En general, centros de gobierno de la OECD y de Estados Unidos reali-zan ocho funciones bsicas para el desarrollo de una accin de gobiernoefectiva. Estas son: i) preparacin de las reuniones del gabinete (o consejos

interministeriales), ii) coordinacin de la legalidad y constitucionalidad depropuestas legislativas y de decretos, iii) preparacin de las metas estratgi-cas y planes de trabajo anual y semestral, iv) coordinacin de contenidos de


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polticas y propuestas de nuevos programas, v) coordinacin de Comunica-cin Estratgica (interna, externa, y vocera), vi) monitoreo de desempeodel gobierno, vii) coordinacin de relaciones con otras partes del Estado,

viii) coordinacin de prioridades horizontales especificas.14 Las lecciones de los procesos de reforma hacia la instalacin de centros de

gobierno eficientes, permite concluir que es fundamental que el procesode reforma sea liderado por el Primer Ministro o Presidente, o al menos eldirector de la oficina de gobierno. Es conveniente comenzar de la estructuraexistente y reformarla progresivamente y en lo posible hacia un esquemapredeterminado, teniendo en cuenta que completar este proceso de cambiotoma tiempo. Para el xito de la reforma del centro de gobierno, sta debeser acompaada por el reforzamiento de las capacidades de los gabinetes de

los ministerios y agencias y el proceso debe incorporar un esfuerzo signifi-cativo en informar y difundir los objetivos de la reforma, y luego liderar elcambio cultural.

15 Al analizar el caso de Chile, es interesante considerar la opinin de EdgardoBoeninger, que ha sostenido que el presidencialismo chileno es uno de losms fuertes de Amrica Latina. Segn Boeninger, las importantes facultadesdel Presidente as como sus restricciones explican las causas del xito logra-do por la coalicin gobernante durante las ltimas dcadas. Por otra par-te, durante los ltimos cuatro gobiernos, la personalidad del Presidente ha

sido decisiva en la determinacin de la forma en que se estructura y opera elcentro de gobierno. Segn algunos investigadores, el centro de gobiernochileno est constituido por la Presidencia de la Repblica y su asesora ylos ministerios del Interior, Secretara General de la Presidencia (SEGPRES),Secretara General de Gobierno y de Hacienda. A estas instancias se sumael Comit Poltico. La SEGPRES, aun cuando dispone de una serie de ins-trumentos tcnicos para el seguimiento de polticas, carece de recursos depoder propio, necesarios para inducir a los ministerios sectoriales al cum-plimiento de tareas requeridas para una adecuada coordinacin. Desde la

administracin de Ricardo Lagos, el Consejo de Gabinete no ha jugado unpapel significativo, una de las principales deficiencias que ha mostrado laoperacin del centro de gobierno en las administraciones de la Concerta-cin. Por otra parte, el aparato montado en la Direccin de Presupuestos du-rante los ltimos aos es complementario al de la SEGPRES, pero en ciertascondiciones puede transformarse en una direccin alternativa. Adems, lasfacultades de DIPRES con respecto al presupuesto le han permitido tenerincidencia en las decisiones sectoriales mucho mayores a la determinacindel marco presupuestario.

16 El anlisis realizado concluye que en Chile, la institucionalidad actual noentrega apoyo adecuado al Presidente en temas como i) capacidad de an-lisis, ii) coordinacin horizontal, iii) resolucin oportuna de conflictos y


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crisis, iv) generar un balance adecuado entre prioridades polticas y presu-puestarias, v) transformar el programa de gobierno en planes estratgicos yhacerles seguimiento, vi) generar consejos interministeriales eficientes, vii)

generar memoria institucional a travs de un grupo de funcionarios perma-nentes en la cpula de gobierno y viii) evitar disparidad en la calidad depolticas entre ministerios y facilitar su coordinacin horizontal.

17 Se propone la creacin de una Oficina de la Presidencia (OP) y la correspon-diente reorganizacin del gabinete. En esta oficina se radicaran funcionesejercidas actualmente en los ministerios polticos, una oficina de asesoradirecta al Presidente y secretarias tcnicas de coordinacin interministerial.La estructura y divisiones de la OP absorberan algunas tareas que ejer-cen actualmente los ministerios de Interior (jefe de gabinete), SEGPRES

(relaciones polticas e institucionales, y coordinacin interministerial, entreotras) y SEGEGOB (comunicacin estratgica y vocera).

18 La reforma propuesta debe comprenderse como un objetivo de medianoplazo a realizar en etapas. Durante el prximo gobierno, la primera etapadebiera enfocarse en la reorganizacin de los ministerios polticos, creacinde una oficina de asesora directa al presidente y en desarrollar las primerassecretaras tcnicas de coordinacin.

Relaciones entre organismos y autoridades polticas e instituciones

ejecutoras

19 En la elaboracin de polticas y en su ejecucin hay atributos deseables,como eficiencia, probidad y legitimidad poltica, los que se potencian enla medida en que ciertos procesos asociados a la elaboracin y ejecucinde polticas se desarrollen adecuadamente: i) definicin ntida de polticas,ii) identificacin de organismos responsables, iii) determinacin de metasmedibles, iv) definicin de sistemas de seguimiento a nivel poltico, iv) ins-tauracin de sistemas de informacin internos, v) definicin del sistema deevaluacin del cumplimiento, vi) definicin de incentivos y penalizaciones,

vii) definicin de los presupuestos por poltica y por lnea de trabajo y viii)sistema de informacin al pblico sobre polticas y procesos de implemen-tacin.

20 Actualmente, en Chile, la definicin y ejecucin de polticas se realiza atravs de procesos insuficientemente formalizados, y donde los roles y lasrelaciones entre agencias responden ms a la evolucin histrica de las ins-tituciones y de la cultura institucional que a un ordenamiento que diseadopara potenciar la contribucin de las diversas agencias a las polticas pbli-cas. Estas juegan una gran variedad de roles, y presentan diversos grados de

independencia administrativa formal respecto de la autoridad ministerial;muchas son a la vez encargados de definiciones de poltica, o participanen esta funcin, y a la vez ejecutores o prestadores de servicios Asimismo,


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los organismos ejecutores del Estado chileno presentan un alto grado deinercia en sus tareas. Finalmente, no existe un sistema institucionalizadoy generalizado de seguimiento y evaluacin de polticas. En este sentido,

la relacin de los rganos ejecutores y la autoridad poltica es cambiante,con efectos sobre la adjudicacin de responsabilidades y evaluaciones dedesempeo.

21 En trminos presupuestarios, existen muchas polticas que implican cam-bios en las necesidades de recursos y a las cuales no se les asocia un presu-puesto especfico, sino que deben utilizar los recursos de continuidad de lasinstituciones. Esto no implica falta de recursos (pueden ser reasignados),pero s menor capacidad para evaluar el costo efectividad de la poltica ymayor dificultad para la asignacin de responsabilidades asociadas al xito

de la ejecucin. Si bien se ha avanzado en los ltimos aos en la evaluacinde programas seleccionados por el Ministerio de Hacienda en coordinacincon ministerios sectoriales, ello no es suficiente.

22 Algunos pases han avanzado hacia sistemas que aumentan la competen-cia entre organismos y agencias del Gobierno, estimulan mayor eficienciay efectividad en el uso de recursos financieros, mejoran la gestin de losrecursos humanos y aumentan las posibilidades de transparencia y la capa-cidad de asumir la responsabilidad individual e institucional. Son puntoscentrales de estos sistemas los siguientes: i) establecimiento de resultados

esperados, ii) traduccin de resultados en productos, iii) determinacin deagencias que generarn estos productos, iv) medicin del trabajo de estasagencias contra resultados y v) contratacin de gerentes pblicos por unaagencia independiente, pero manteniendo la posibilidad de que los Minis-tros los desvinculen si no cumplen con metas establecidas.

23 Como propuesta esencial, se postula estructurar formalmente un sistemade planificacin y control estratgico que contenga definiciones permanen-tes respecto a cmo el ejecutivo lleva a cabo las funciones de definicin depolticas, de asignacin de responsabilidades ejecutoras y la evaluacin de

polticas y de la gestin ejecutora. Este sistema debe poseer las siguientescaractersticas: i) traduccin de Programas de Gobierno en lineamientosestratgicos, ii) nitidez en la definicin de responsabilidades, iii) clara iden-tificacin de productos esperados y metas, iv) sistemas de evaluacin cono-cidos, v) sistemas de evaluacin de polticas y vi) asignacin presupuestariaasociada a productos y resultados.

24 Se propone que la Presidencia delegue a SEGPRES la responsabilidad de laplanificacin estratgica del Gobierno, para que sta, en coordinacin conlos ministros, transforme el Programa de Gobierno en polticas especficas.Una vez identificados los ministros responsables de una determinada pol-tica, estos determinan los productos y metas asociados a aquella, e identifi-can los rganos independientes o dependientes potencialmente ejecutores.


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La ejecucin puede ser asignada a diversos organismos, cuyas capacidadestcnicas y legales hagan posible su participacin; asimismo, puede eventual-mente considerarse la participacin de ONG con capacidades afines. Una

vez asignada la responsabilidad de ejecucin, se estructura un Conveniode Ejecucin, entre el ejecutor y ejecutores, que incluye la asignacin pre-supuestaria correspondiente, discutida entre los ministros responsables yHacienda. Se estructura adems un sistema de monitoreo y un sistema deevaluacin.

25 El presupuesto pblico debiera ordenarse crecientemente en torno a polti-cas determinadas bajo el nuevo sistema. El presupuesto de cada institucinestara dividido en dos: una parte correspondiente a programas permanen-tes y otro variable segn asignaciones de responsabilidad de ejecucin de

nuevos programas.

26 Para la instalacin de este sistema, es indispensable que los sistemas com-petitivos de seleccin penetren en todos los niveles de la administracinpblica y que los gerentes pblicos tengan atribuciones para definir las ca-pacidades exigidas ms all de la definicin tradicional de cargos de lasinstituciones. Asimismo, se requieren sistemas adecuados de evaluacin deldesempeo de los gerentes pblicos; para esto, se propone crear una Uni-dad de Evaluacin de Desempeo, adscrita a la Alta Direccin Pblica, concapacidad de evaluar su gestin. Es deseable tambin aumentar el nmero

de instituciones del Estado con mayores grados de independencia operati-va. Adems, es necesario fortalecer las capacidades de planificacin estrat-gica y evaluacin de programas en SEGPRES y los ministerios, incluyendoHacienda.


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Separacin institucional de funciones. Marco conceptual y experiencia comparada Mario Drago, Katherine Ross

Separacin institucional de funciones.Marco conceptual y experiencia comparada

MARIODRAGOPh.D. en Social and Political Sciences del European Univesity Institute, Italia. Socilogo de laUniversidad de Chile. Se ha desempeado como analista de los ministerios Secretara Gene-ral de Gobierno y Secretara General de la Presidencia. Actualmente es director del minor enCiencia Poltica de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibez.

KATHERINEROSSLicenciada en Ciencias Polticas y Gubernamentales con mencin en Gestin Pblica dela Universidad de Chile. Diplomada en Mtodos de Anlisis en Inteligencia Estratgica,impartido por el Instituto de Asuntos Pblicos, de la misma universidad.

IntroduccinNo obstante la diferenciacin funcional entre ministerios y servicios pbli-cos que est establecida en la legislacin segn la cual los primeros tienenfunciones esencialmente ligadas a la elaboracin y evaluacin de polticas,mientras que los segundos tienen a su cargo el desempeo de las tareas eje-cutivas que surgen de lo anterior, en la prctica el sistema no opera de estaforma. Si bien los ministerios son responsables de la definicin de polticassectoriales, en la actualidad dicha funcin est frecuentemente entrelazadacon la de ejecucin.1

La separacin de funciones dentro del Estado, entre las de formulacin de polti-cas pblicasy las de ejecucinde las mismas, ha sido vista como un requisito parapromover una mayor profesionalizacin y estabilidad de la gestin pblica, enfa-tizando la eficiencia, eficacia y calidad de la ejecucin e implementacin concretade las polticas definidas por las autoridades polticas,2y as responder mejor yen forma imparcial a las necesidades de los ciudadanos dentro de un rgimendemocrtico.3

En efecto, dentro de un rgimen democrtico el Estado debe ser capaz de garan-tizar a todos los ciudadanos un trato igualitario e imparcial, y desempear sus

1. Trminos de Referencia Estudio Separacin Institucional de Funciones, Consorcio para la Reformadel Estado.

2. Jorge Marshall & Mario Waissbluth (2007). Reforma del Estado en Chile: Una oportunidad, Ex-pansiva, Serie En Foco, 122, Santiago de Chile, p. 9.

3. Para la ciudadana, el profesionalismo de los ejecutores, al igual que la posibilidad de que ellosdesarrollen carreras que se extiendan ms all de la duracin de un gobierno, es ms importanteque su afinidad poltica. Salvador Valds (ed.) (2002), Reforma del Estado, Vol. II: Direccin Pblica

y Compras Pblicas,Santiago de Chile: Centro de Estudios Pblicos (CEP) p. 358.


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Un mejor Estado para Chile Roles e institucionalidad del Estado

funciones en forma profesional, con eficiencia y eficacia, ms all de considera-ciones o discriminaciones de carcter poltico-electoral, empleando los recursospblicos puestos a su disposicin con probidad y eficiencia de acuerdo a normas

generales de buen servicio pblico.4

Histricamente, en las democracias avanzadas, ello ha tenido que ver con lainstauracin de un Servicio Civil o cuerpo de funcionarios pblicos (civil ser-vants) de carcter permanente, con un alto nivel de preparacin profesional ytcnica para desempear eficazmente sus funciones, polticamente neutralesante el gobierno de turno, y cuyo reclutamiento, promocin y remocin estbasada fundamentalmente en el mritopor sobre cualquier otra consideracin.Por contraste, uno de los grandes dficit del sector pblico en Amrica Latinaha sido la debilidad institucional del servicio pblico, donde los funcionarios

pblicos, no obstante su importante nmero, han estado tradicionalmente so-metidos al control poltico de los gobiernos y autoridades de turno, por lo queprocesos de reclutamiento, promocin y remocin han obedecido ms a consi-deraciones de naturaleza polticaque al mrito y la competencia profesional, loque repercute en una baja capacidad para responder a las necesidades de losciudadanos.5

Con diversos matices, como se ver ms adelante, en las democracias avanzadasse observa no solo un fuerte e institucionalizado Servicio Civil, sino tambin unaclara tendencia hacia una separacin institucional de, por un lado, las funciones

de elaboracin y formulacin de polticas pblicas, a cargo del personal propiamen-te poltico perteneciente al partido o la coalicin de la administracin gobernan-te y por lo tanto de naturaleza temporal, y, por otro, de las funciones de ejecucine implementacinde las polticas pblicas definidas por las autoridades polticas,las que estn a cargo de un cuerpo de altos directivos y funcionarios de carcterpermanente, reclutados y promovidos de acuerdo a criterios de competencia ymrito profesional y tcnico en el desempeo de sus funciones y tareas. El ejem-plo caracterstico es el del Reino Unido, donde desde hace siglos existe una claradistincin entre funcionarios pblicos pertenecientes al Civil Service, de carcter

permanente (Permanent Civil Servants), y funcionarios nombrados polticamenteen cargos de direccin poltica o como asesores de naturaleza poltica de minis-tros y otras autoridades polticas (Temporary Civil Servants).6

En Chile el caso ms cercano al ejemplo ingls es el de la Cancillera (Ministeriode Relaciones Exteriores), donde existen funcionarios de carrera que ingresanen los niveles inferiores del denominado Servicio Exterior y que a lo largo de sucarrera funcionaria son promovidos a diversas funciones en forma ascendente,

4. Jorge Marshall & Mario Waissbluth (2007). Reforma del Estado en Chile: Una oportunidad, Ex-

pansiva, Serie En Foco122, Santiago de Chile.5. Vase Rose-Ackerman (2007), Public Administration and Institutions in Latin America.6. Vase Simon James et al. (2007), Political Advisors and Civil Servants in European Countries,

Sigma Paper, 38, OECD, p. 64.


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con una importante independencia y autonoma respecto del gobierno de turno.Los funcionarios del Servicio Exterior son en principio polticamente neutra-les y deben desempear sus cargos con lealtad al gobierno democrticamente

elegido, con independencia de su propia orientacin ideolgico-poltica. La exis-tencia de una recurrente tensin entre diplomticos de carrera y los nombradospolticamente por el gobierno de turno en destinaciones del Servicio Exteriorno es ms que una confirmacin de la presencia de este cuerpo profesional defuncionarios pblicos permanentes, es decir, de carrera.

Recientemente se alcanz un importante grado de consenso y acuerdo polticoentre las dos mayores coaliciones polticas del pas, as como con los gremiosde trabajadores del sector pblico, sobre la necesidad de reducir drsticamenteel alto nmero de funcionarios pblicos nombrados polticamente (cargos de

confianza poltica) y generar un Servicio Civil de naturaleza permanente y uncuerpo de Altos Directivos Pblicos de excelencia, contratados por concursospblicos basados en el mrito.7

En efecto, la Ley 19.882 de junio de 2003, denominada Ley del Nuevo Trato La-boral, as como otras reformas legales introducidas durante los ltimos aos, hanpuesto las bases para la formacin de un Servicio Civil de carcter permanente yla generacin de un Sistema de Altos Directivos Pblicos (SADP), reclutados porconcurso pblico, tendiendo a una progresiva reduccin del nmero e importan-cia de los funcionarios nombrados (y removidos) polticamente.8

De acuerdo al nuevo Sistema de Alta Direccin Pblica (SADP) introducido porla citada ley, en principio todos aquellos funcionarios que desempeen cargosde jefaturas en la direccin de rganos o servicios pblicos o en unidades orga-nizativas de estos, y cuyas funciones sean predominantemente de ejecucin depolticas pblicas y de provisin directa de servicios a la comunidad, debernser contratados por concurso pblico de acuerdo a las normas, procedimientosy criterios fijados en la ley para el SADP.9No obstante ello, an existe una seriede organismos estatales que estn excluidos en la misma ley del SADP.10Cabe

7. Vase SEGPRES (2006) Reforma del Estado en Chile 1990-2006, pp. 33-61. Vase tambin la Ley19.882, del Nuevo Trato, publicada en el Diario Oficialel 23 de junio de 2003, que cre la DireccinNacional del Servicio Civil, el Consejo de Alta Direccin Pblica y el denominado Sistema de AltaDireccin Pblica (SADP).

8. Para un anlisis ms detallado de las caractersticas de la administracin del personal del sectorpblico en Chile, vase Enrique Rajevic, Felipe Goya & Carlos Pardo (2002) Los Puestos Directivosen el Estado Chileno - Hacia un Sistema de Gerencia Pblica, en Salvador Valds (ed.) Reforma delEstado - Vol. II: Direccin Pblica y Compras Pblicas(Santiago de Chile: Centro de Estudios Pblicos);pp. 41-125.

9. Artculo 35 de la Ley 19.882.10. La propia Ley excluye del SADP a las subsecretaras, Presidencia de la Repblica, Servicio Electoral,

Consejo de Defensa del Estado, Casa de Moneda de Chile, Direccin de Seguridad Pblica e In-formaciones, Direccin General de Relaciones Econmicas Internacionales, Comit de InversionesExtranjeras, Corporacin de Fomento de la Produccin, Superintendencia de Valores y Seguros,Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, Servicio de Impuestos Internos, Direccinde Presupuestos, Gendarmera de Chile, Servicio Nacional de Menores, Direccin General de Obras


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destacar adems que, a diferencia de otros pases que cuentan con un ServicioCivil de carcter permanente, en el caso de Chile los altos directivos pblicos sedefinen como cargos de exclusiva confianza de la autoridad competente.11

As, el SADP tcitamente separa los cargos de nombramiento poltico(ministros,subsecretarios, intendentes, gobernadores, embajadores, servicios pblicos yorganismos excluidos del SADP) de los de nombramiento por concurso pblico(jefaturas a cargo de la direccin de rganos o servicios pblicos o de unidadesorganizativas de estos, y cuyas funciones sean predominantemente de ejecucinde polticas pblicas y de provisin directa de servicios a la comunidad).

Por otra parte, ya desde 1986, la Ley Orgnica Constitucional de Bases Genera-les de la Administracin del Estado (Ley 18.575) establece una distincin en-

tre ministerios y servicios pblicos, asignndole a los primeros la funcin deproponer y evaluar las polticas y planes correspondientes, estudiar y proponerlas normas aplicables a los sectores a su cargo, velar por el cumplimiento delas normas dictadas, asignar recursos y fiscalizar las actividades del respectivosector,12y a los segundos la de satisfacer necesidades colectivas, de maneraregular y continua aplicando las polticas, planes y programas definidas porlos ministerios.13Es decir, la Ley 18.575 establece una separacin institucional defuncionesentre las de formulacin de polticas (proponer y evaluar polticas yplanes) y las de ejecucin(satisfacer necesidades colectivas, de manera regulary continua de acuerdo a las polticas, planes y programas definidas por la auto-

ridad poltica), las primeras a cargo de los ministerios y las segundas a cargo delos servicios pblicos.

CUADRO 1

Ministerios Servicios Pblicos

Formulacin y evaluacin de Satisfacer necesidades colectivas, depolticas y planes manera regular y continua (ejecucin)

Pblicas, Direccin de Planeamiento del Ministerio de Obras Pblicas, Oficina de Estudios y Po-lticas Agrarias, Superintendencia de Seguridad Social, Direccin del Trabajo, Fondo Nacional deSalud, Comisin Nacional de Energa, Instituto Nacional de Deportes de Chile, Servicio Nacional dela Mujer, Instituto Nacional de la Juventud, Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena, ServicioNacional del Adulto Mayor, Comisin Nacional del Medio Ambiente, Direccin Nacional del Servi-cio Civil y las Instituciones de Educacin Superior de carcter estatal (art. 36 de la Ley 19.882).

11. Artculo 35 de la Ley 19.882.12. Los ministerios son los rganos superiores de colaboracin del Presidente de la Repblica en las

funciones de gobierno y administracin de sus respectivos sectores, los cuales corresponden a loscampos especficos de actividades en que deben ejercer dichas funciones.

Para tales efectos, debern proponer y evaluar las polticas y planes correspondientes, estudiar yproponer las normas aplicables a los sectores a su cargo, velar por el cumplimiento de las normasdictadas, asignar recursos y fiscalizar las actividades del respectivo sector.

En circunstancias excepcionales, la ley podr encomendar alguna de las funciones sealadas en elinciso anterior a los servicios pblicos. Asimismo, en los casos calificados que determine la ley, unministerio podr actuar como rgano administrativo de ejecucin (art. 22).

13. Los servicios pblicos son rganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas,


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Sin embargo, en la prctica, muchos ministerios llevan a cabo tareas de ejecucinde polticas, planes y programas, mientras que tambin hay servicios pblicosque mezclan tareas de ejecucin con las de formulacin de polticas.14

Ello genera una serie de problemas. Entre otros:

Hay ministerios que derivan la responsabilidad de formulacin de polticasen servicios pblicos descentralizados, y a la vez el control de gestin se hacerecaer en los niveles centrales de gobierno. As, no resulta posible controlardebidamente al ministerio respectivo y los servicios descentralizados no sonevaluados por quien correspondera, generndose una situacin abiertamen-te asimtrica.

La estructura funcional de la administracin pblica contiene ambigedad en

la asignacin de tareas a determinados servicios, lo cual, adems de generarconfusin, produce en no pocos casos duplicidad de funciones.

Algunas instituciones con facultades scalizadoras concentran un grado depoder excesivo, carecindose de mecanismos adecuados de contrapeso queprotejan a los ciudadanos. Esto ocurre especialmente en aquellos casos enque la entidad prestadora de un servicio ejerce al mismo tiempo labores defiscalizacin.

La falta de un sistema de rendicin pblica de cuentas de parte de las entida-des descentralizadas desincentiva una gestin ms eficiente.

Se advierte una ausencia de mecanismos efectivos de retroalimentacin entrelas entidades que ofrecen los servicios y la comunidad de personas que losdemanda, lo cual impide que a travs del tiempo se vaya produciendo unaadecuacin eficiente de los servicios provistos.15

Tal confusin y ambigedad de funciones, y consiguientemente, en las faculta-des y responsabilidades dentro del sector pblico chileno, se manifiesta tanto anivel horizontal(ministerios y sus servicios dependientes), como vertical(entreel nivel central y los niveles descentralizados).

Por otra parte, hay mltiples casos en los que quienes estn a cargo de la ejecu-

cin de polticas, planes y programas, no cuentan con la necesaria autonoma yflexibilidad para hacer gestincon los recursos puestos a su disposicin, vindoseexcesivamente sometidos tanto a las directrices y criterios de la entidad a cargo

de manera regular y continua. Estarn sometidos a la dependencia o supervigilancia del Presidentede la Repblica a travs de los respectivos ministerios, cuyas polticas, planes y programas les corres-ponder aplicar, sin perjuicio de lo dispuesto en los artculos 22, inciso tercero, y 30.

La ley podr, excepcionalmente, crear servicios pblicos bajo la dependencia o supervigilancia di-recta del Presidente de la Repblica (art. 28).

14. Jorge Marshall & Mario Waissbluth (2007). Reforma del Estado en Chile: Una oportunidad, Ex-pansiva, Serie En Foco122, Santiago de Chile, p. 9.15. Trminos de Referencia Estudio Separacin Institucional de Funciones, Consorcio para la Reforma

del Estado.


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de la tarea de formulacin de polticas, como a los que impone aquella a cargo dela asignacin de los recursos. Ello genera as una falta de compromiso y respon-sabilidad con los resultados por parte de quienes estn a cargo de la ejecucin

de las polticas, planes y programas.La actual confusiny ambigedadentre las funciones de formulacin de polticasy las de ejecucin de las mismas produce o agrava los siguientes problemas:

Diculta la identicacin de responsabilidades sobre tareas, acciones y proce-sos, y la evaluacin de sus resultados;

Diculta el control y la scalizacin sobre la gestin pblica;

Diluye y confunde las facultades y responsabilidades polticas con las admi-nistrativas y de gestin;

Diculta la adopcin oportuna y ecaz de medidas correctivas; Diculta el control ciudadano sobre la gestin del gobierno y del sector p-

blico y sus organismos especializados, as como de los resultados de tal ges-tin;

Favorece el uso de inuencias indebidas, tratamientos arbitrarios y/o discri-minatorios, y formas ilegtimas de influencia poltica, facilitando prcticasreidas con la probidady que merman el carcter impersonal, transparenteypblicoque debera caracterizar a la gestin pblica en una sociedad demo-crtica.

En breve, la actual ambigedad y confusin de funciones implica problemas tan-to degestin(eficiencia y eficacia) como degobernabilidad democrtica, compro-metiendo la calidad de los resultados de la accin del sector pblico.16En efecto,estos problemas debilitan la institucionalidad estatal y afectan negativamente lacalidad de la gestin de las polticas pblicas,17reduciendo la efectividad y legi-timidad del sector pblico ante los ciudadanos y comprometiendo la confianzade estos en el Estado y sus funcionarios con las tareas y recursos puestos a sudisposicin.18Ms an, y cmo se ha visto en otros pases de la regin, estosproblemas amenazan la confianza ciudadana en las instituciones pblicas y en el

propio sistema poltico democrtico. La OECD (Organizacin para la Coopera-cin y el Desarrollo Econmicos) ha enfatizado, recientemente, que,

Valores tales como la probidad y hacer lo correcto (propriety) no son solo finesen s mismos, su demostracin a travs del comportamiento de los servidorespblicos contribuye a la aceptacin de los ciudadanos a ser gobernados.19

16. Jorge Marshall & Mario Waissbluth (2007). Reforma del Estado en Chile: Una oportunidad, Ex-pansiva, Serie En Foco122, Santiago de Chile, p. 2.

17. R. Kent Weaver & Bert A. Rockman (1993). Do Institutions Matter?: Government Capabilities in the

United States and Abroad, Washington D.C.: Brookings Institution.18. BID (2006). La poltica de las Polticas Pblicas - Progreso econmico y social en Amrica Latina - Informe2006, Banco Interamericano de Desarrollo/Harvard University/Editorial Planeta.

19. OECD (2000). Trust in Government: Ethics Measures in OECD Countries, Paris: OECD.


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Por todo lo anterior, el Consorcio para la Reforma del Estado ha considerado ne-cesario realizar un estudio destinado a analizar el problema de la separacin ins-titucional de funciones en el Estado, entre las funciones propiamente polticas y

las de ejecucin, desarrollando un marco conceptual y revisando la experienciainternacional en la materia, con el objeto de formular propuestas para un mejo-ramiento de la gestin pblica en el seno del Estado chileno. A tal fin respondeel presente documento.

Marco conceptualEn un rgimen democrtico el sector pblico conlleva una permanente tensininterna entre la naturaleza intrnsecamente polticade la funcin de gobierno20y

las tareas propias del Estado como ejecutor de polticas pblicasdirigidas a todoslos ciudadanos. En efecto, la legitimidad del Estado democrtico viene dada porun conjunto complejo de reglas y arreglos institucionales destinadas a impedirel uso del poder de coaccin que posee el Estado para gobernar en favor de losgobernantes o de un determinado grupo de ciudadanos, garantizando que eluso del poder y recursos de que dispone el Estado estn al servicio de todoslos ciudadanos sin distincin. Las polticas pblicas, por su propia naturaleza,estn orientadas en principio a mejorar el bienestar de todos los miembros deun Estado, procurando que tanto los costos como los beneficios de las polticasy acciones del sector pblico se distribuyan en forma difusa no concentradaentre todos los ciudadanos.

Tal como no es concebible ni deseable un Estado despolitizado (el Estadocomo mero administrador de las cosas propio de varias utopas que han lleva-do a soluciones totalitarias), tampoco es deseable ni compatible con un rgimendemocrtico un Estado dominado por una parte de la sociedad que gobierna yusa sus cargos y los recursos pblicos en su propio beneficio y para preservarseen el poder.

La versin ms extrema del Estado impersonal con funcionarios pblicos (ci-

vil servants) polticamente neutrales y cuyo proceder se ajusta en forma precisaa reglas preescritas (burcratas) es comnmente atribuida a Max Weber y sumodelo de Estado burocrtico, donde este calificativo debe entenderse en unsentido descriptivo y no valorativo, como expresin extrema de racionalidadorganizacional.

Weber caracteriz al Estado burocrtico modernopor la existencia de agenciaspermanentes y especializadas funcionalmente, con una jurisdiccin fija, com-puestas por funcionarios profesionales con una carrera estable, establecida porley y basada en el mrito, que son designados y gobernados en forma jerrquica

20. Alex Matheson et al. (2007). Study on the Political Involvement in Senior Staffing and on the Deli-neation of Responsibilities Between Ministers and Senior Civil Servants, OECD Working Papers onPublic Governance, 2007/6, OECD Publishing, p. 8.


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e impersonal de acuerdo a reglas generales prescritas, con rutinas y procedimien-tos estandarizados, que actan y se comunican sobre la base de documentosescritos, son pagados con una remuneracin regular y se dedican en forma ex-

clusiva y completa a su funcin.21

Segn este modelo, la divisin del trabajo entre polticosy administradoreso bu-rcratasfuncionara mejor cuando existe una clara distincin entre las funcionesde cada uno de estos actores. En este sentido, los funcionarios o administradoresdeben proceder como ejecutores y asesores tcnicos, subordinados a los polti-cos, representantes soberanos de la voluntad popular. Por lo tanto, las competen-cias del burcrata deberan ser neutrales.22

Sin embargo, aun cuando los polticos son quienes tienen la responsabilidad dedefinir las polticas a ser aplicadas por los burcratas, existe el peligro vislum-brado por Weber de que los funcionarios de carrera puedan dominar a los po-lticos gracias a su mayor conocimiento, especializacin tcnica y experiencia, encontraste con el frecuente cambio de ministros y su consiguiente desconocimien-to respecto a su sector.23Tal asimetrade informacinentre el principaly el agentefavorecera a este ltimo, dificultando el control y direccin del poltico sobreel burcrata, ya que ste puede ocultarle informacin importante al principal.Este problema de agenciainherente a la moderna organizacin estatal burocrticapodra favorecer la tendencia creciente hacia la formalizacin de acuerdos sobreobjetivos y metas de desempeo entre ministros y autoridades polticas y funcio-

narios administradores o burcratas, as como entre el Legislativo y el Ejecutivo,como una forma de reducir la asimetra de informacinentre estos actores.24

Sin embargo, el modelo weberiano de Estado burocrtico raramente puede serencontrado en forma pura en la realidad, ya que la administracin pblica esesencialmente una creacin poltica, y por tanto, nunca puede ser completamenteneutra o apoltica.25Los burcratas, al ejecutar las polticas pblicas y entregarun servicio pblico a los ciudadanos, inevitablemente se ven envueltos en unpapel poltico al decidir quin recibe qu desde el sector pblico.26

De hecho, a nivel internacional, se ha observado una tendencia hacia una cre-ciente politizacin de la funcin pblica, con un aumento de cargos designadospolticamente y un mayor papel desempeado por autoridades polticamente de-

21. Max Weber (1978). Economy and Society, Berkeley: University of California Press, Vol. II, pp. 956-962.

22. Matheson et al. (2007), p. 8.23. Matheson et al. (2007), p. 8.24. Matheson et al. (2007), p. 8.25. B. Guy Peters & Jon Pierre (2004). Politicization of the Civil Service in Comparative Perspective - The

Quest for Control.London: Routledge. Citado por Matheson (2007).

26. Tom Christensen & Per Laegreid (2004). Autonomization and Policy Capacity: The Dilemmas andChallenges Facing Political Executives, en M. Painter and J. Pierre (eds.) Challenges to State PolicyCapacity: Global Trends and Comparative Perspectives, Basingstokes: Palgrave. Citado por Matheson(2007).


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signadas en responsabilidades que haban sido tradicionalmente desempeadaspor funcionarios pblicos de carrera.27

Se ha criticado esta tendencia argumentando que cuando los funcionarios p-blicos del Servicio Civil no se sienten en libertad para dar consejo en forma in-dependiente y franca a los polticos y no hablar con la verdad al poder,28sehacen ms limitadas las opciones para los polticos pues se debilita un aspectoclave en la funcin de evaluacin de polticas. Asimismo, esta tendencia puederetroalimentarse si los funcionarios de carrera no se sienten tomados en cuentapor los polticos al momento de adoptar decisiones. Ello puede conducir a su veza hacer cada vez menos atractivo el servicio pblico como alternativa de desarro-llo laboral, al percibirse que los puestos importantes tienden a ser llenados porpersonas designadas polticamente.29

En contraposicin, se ha planteado tambin que esta tendencia hacia una mayorpolitizacin en el servicio pblico no solo sera comprensible sino tambin hastacierto punto necesaria, ya que las autoridades polticas tienen el legtimo dere-cho a controlar y dirigir la organizacin pblica que encabezan de acuerdo a lasorientaciones y prioridades de poltica adoptadas por el gobierno democrtica-mente elegido. En un contexto altamente competitivo dentro del Estado entreministros, parlamentarios u otras autoridades o grupos que pueden bloquear latoma de decisiones, los ministros requieren profesionales comprometidos endesarrollar el programa de gobierno.30

Las propias reformas y desregulaciones impulsadas bajo el impulso de la deno-minada Nueva Administracin Pblica, han reducido el control de los polticossobre los burcratas, especialmente sobre quienes se desempean en agenciasregulatorias. Sin embargo, dado que a los ojos del pblico los ministros son to-dava vistos como responsables de las acciones de estas agencias, estos podranintentar controlar las acciones de sus agencias y departamentos por la va dedesignar a personal de su confianza para implementar sus decisiones de polticay asegurar que respondan a sus directrices.31En efecto, a mediados de los aossetenta, Richard Rose argument que histricamente los funcionarios del Servi-

cio Civil britnico se haban mostrado poco dispuestos y flexibles para adaptarsea los cambios en las prioridades de las autoridades polticas.32

27. Matheson et al. (2007), p. 8.28. Aaron Wildavsky (1987). Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis, New Brunswick,

N.J.: Transaction Publishers.29. Matheson et al. (2007), p. 8.30. En un sistema poltico democrtico, el gobierno requiere de cuadros leales y convergentes con su

propia poltica en el nivel de diseo de polticas, para hacerse responsable ante la ciudadana. Sal-vador Valds (ed.) (2002) Reforma del Estado, Vol. II: Direccin Pblica y Compras Pblicas. Santiagode Chile: Centro de Estudios Pblicos (CEP) p. 357.

31. B. Guy Peters & Jon Pierre (2004). Politicization of the Civil Service in Comparative Perspective - TheQuest for Control, London: Routledge. Citado por Matheson (2007).

32. Richard Rose (1976). The Problem of Party Government, Londres: Palgrave Macmillan. Citado porMatheson (2007).


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En este sentido, aun cuando es complejo definir un punto medio, parece necesa-rio encontrar un equilibrio entre la eficiencia, neutralidad poltica, profesionalismoy estabilidad de los funcionarios pblicos y el principio de correspondencia y

lealtad (responsiveness) de los funcionarios pblicos con la agenda y prioridadesde las autoridades del gobierno electo. Tal como seala Salvador Valds (2002):

En la perspectiva de eficiencia, es esencial que la profesionalizacin no reduz-ca la gobernabilidad, entendida como la formacin de alianzas estables ca-paces de actuar en forma coordinada. Una sustitucin de los recomendadospolticos en los cargos de formulacin de polticas asesores de ministerios ysubsecretarios, algunos embajadores por tecncratas sin compromiso con laalianza de gobierno, reducira la gobernabilidad pues privara a los partcipesde la coalicin de uno de los incentivos para seguir siendo leales. Ese extremotambin podra ser ineficiente, en cuanto desperdiciara las ganancias que lo-

gra un equipo afiatado, que aprovecha las confianzas mutuas establecidas enmbitos partidistas. Por todo eso, conviene a la ciudadana que los cargos deformulacin de polticas dependan de la confianza de los polticos de la coali-cin que gan la eleccin presidencial. Este razonamiento no se extiende a losejecutores de las polticas.33

Legitimidad gubernamental, indicador clave de un balance adecuado

La OECD ha propuesto un marco analtico para comprender las disyuntivas queenfrenta el esfuerzo por procurar un adecuado balance entre la necesidad de

contar con un servicio pblico profesional, estable, no-politizado y al servicio detodos los ciudadanos, y la correspondencia y lealtad de los funcionarios pblicosa las polticas y prioridades del Ejecutivo electo.34

Se afirma as que un test clave para evaluar si el balance entre estos dos con-juntos de valores y objetivos es el adecuado, si el comportamiento del serviciopblico apoya la percepcin de los ciudadanos sobre la legitimidad del gobiernocomo institucin.35En otras palabras, la percepcin pblica del gobierno como le-gtimo sera una evidencia clave de un adecuado balance entre ambos conjuntosde valores: la confianza ciudadana en la eficiencia y eficacia de los funcionarios

pblicos globalmente considerados, y la correspondencia y lealtad de la adminis-tracin pblica con las autoridades polticamente electas.

De esta forma, la OECD propone un esquema jerrquico de conductas del servi-cio pblico, con cuatro dimensiones jerarquizadas, donde a la base se encuentraa) el respeto a la Constitucin, y donde la legitimidad del gobierno se sustenta enla estabilidad y mantencin de la confianza en las instituciones pblicas, seguida

33. Salvador Valds (ed.) (2002). Reforma del Estado, Vol. II: Direccin Pblica y Compras Pblicas, Santia-go de Chile: Centro de Estudios Pblicos (CEP), p. 357.

34. Alex Matheson et al. (2007). Study on the Political Involvement in Senior Staffing and on the Deli-neation of Responsibilities Between Ministers and Senior Civil Servants, OECD Working Papers onPublic Governance, 2007/6, OECD Publishing, p. 9.

35. Matheson et al. (2007), p. 9.


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en un segundo nivel por b) la percepcin del servicio pblico como un cuerpo im-parcial e inclusivo, donde la legitimidad del gobierno se sustenta en una preocu-pacin visible por el inters colectivo; sobre este nivel se alzan otros dos peldaos

con igual nivel de jerarqua: c.1) un servicio pblico que responde a las polticasy prioridades del gobierno de turno y en c.2) el propio desempeo del serviciopblico de sus tareas y obligaciones y la calidad de su gestin. (Vase Cuadro 2)

CUADRO 2

36. Schick, Allen (2005). The Performing State: Reflection on an Idea Whose Time Has Come but Who-se Implementation Has Not, documento preparado para la Reunin 2005 de Altos Funcionarios dePresupuesto de la OECD en Bangkok, Tailandia, Diciembre, pp. 15-16.

Fuente: Alex Matheson et al. (2007), p. 9

De acuerdo a este esquema, en el largo plazo la legitimidad del gobierno se basafundamentalmente en el respeto a la Constitucin y la estabilidad y continui-dad institucional, mientras que en el corto plazo la legitimidad del gobiernoestara basada ms bien en los niveles superiores, es decir, en la lealtad de laadministracin con el gobierno electo y en el desempeo de sus funciones ante

los ciudadanos. Respecto a este punto cabe destacar que los gobiernos se vencrecientemente forzados a ganar su legitimidad a travs del desempeo y el cum-plimiento de las expectativas generadas por sus promesas de servicios ofrecidosa la ciudadana.36

As, de acuerdo a este esquema, la percepcin de los ciudadanos acerca de lalegitimidad del gobierno como institucin es una variable clave para evaluar eldesempeo del servicio civil, tanto en relacin al pblico como a las autoridadespolticas.


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Revisin de experiencias internacionalesA continuacin se examinan diversas experiencias internacionales recogidas en

dos estudios realizados recientemente por la OECD,

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con el objeto de identificarlos rasgos comunes, las diferencias, los problemas y las tendencias observadas endiversos pases en las relaciones entre las funciones deformulacin de polticasylas de ejecucin de las mismas, o tal como lo ha conceptualizado la OECD, entrelos cargos de nombramiento polticoy los defuncionarios de carrera(Servicio Civil).

En el estudio llevado a cabo por Matheson et al.(2007) se analizan las medidasadoptadas por 12 pases miembros respecto a la forma en que han buscado unequilibrio entre la neutralidad poltica, entendida como la entrega de serviciospblicos de forma justa y equitativa, sin fines poltico partidistas, enfatizando

operacionalmente el profesionalismo, la meritocracia y competencia de los fun-cionarios pblicos; y por otra parte, el compromiso del personal pblico conlas polticas del gobierno en curso (responsiveness). A partir del anlisis de lasprcticas, reglamentaciones, leyes y costumbres asociadas a la AdministracinPblica de 12 pases miembros de la OECD,38el estudio formula las siguientesconclusiones:

1. Mientras el principio de neutralidad poltica en la Administracin Pblica,entendida como apartidismo, es apoyada por todos los pases miembros dela OECD analizados, esto no significa un proceso apoltico en los nombra-

mientos de la alta direccin pblica. El uso de un sistema hbrido combinaun procedimiento administrativo basado en el mrito y la experiencia, conconsideraciones polticas.

2. Los pases estudiados tienen una gama de leyes, convenciones y procedimien-tos que establecen la divisin de responsabilidades entre ministros y funcionariospblicos, e incluso en algunos casos prohibiendo que los polticos o funciona-rios estn involucrados en ciertas reas. Estos acuerdos formales pueden robus-tecerse gracias al desarrollo de pactos o convenciones informales basados en lacultura y la historia poltica y administrativa de cada pas.

3. Existe una diversidad de arreglos institucionales para fiscalizar y hacer cum-plir las limitaciones a la intervencin poltica en materias de contratacin depersonal y en el cumplimiento de las restricciones sobre roles funcionales. Es-tas tareas son llevadas a cabo por organismos tales como el Poder Legislativo,Judicial y Agencias de Auditoria, sin menoscabar el aporte de otros.

4. Mientras una mayor intervencin poltica est asociada a ms restriccionesformales, los acuerdos institucionales y en particular convenciones populares

37. Los estudios son respectivamente Participacin Poltica en el Personal Pblico de Mayor Rango ysobre la Delineacin de Responsabilidades entre Ministros y Funcionarios Pblicos de Alta Direc-

cin Pblica, a cargo de Alex Matheson (2007), y Asesores Polticos y Funcionarios Pblicos en losPases Europeos, a cargo de Simon James (2007).38. Los pases incluidos en el estudio de Matheson et al. (2007) son: Mxico, Estados Unidos, Reino

Unido, Francia, Suecia, Dinamarca, Blgica, Polonia, Nueva Zelanda, Italia, Corea y Sudfrica.


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de larga data son muy significativos cuando se establecen acuerdos para ase-gurar un servicio pblico apartidista.

5. Las limitaciones impuestas a los partidos polticos respecto de su influenciaen la Administracin Pblica vara de acuerdo a la historia administrativa ytipo constitucional de cada pas. Tal intervencin poltica puede ser una res-puesta racional a situaciones en donde el Ejecutivo enfrenta ajustes estruc-turales que generan una multiplicidad de actores principales39que puedenbloquear sus decisiones. En pocas palabras, cuando hay mltiples actoresprincipales, quien tiene la responsabilidad poltica de un sector (ministro osecretario) enfrenta un incentivo especfico para la politizacin, la cual le per-mite tener un mayor control sobre una burocracia de otra manera insensible(no comprometida). Esta conclusin va en contra de lo establecido tradicio-

nalmente por la literatura sobre Administracin Pblica, que advierte sobrelos efectos negativos de la intervencin poltica en la gobernabilidad y a me-nudo sugiere una determinacin puramente administrativa en las decisionesde contratacin de personal.

Por otra parte, el estudio llevado a cabo por James et al. (2007), recoge y anali-za las experiencias comparativas de Dinamarca, Polonia, Portugal, Espaa, y elReino Unido en materia de relaciones entre asesores polticos y funcionariospblicos (civil servants). Sus principales conclusiones son:

1. Las relaciones entre asesores polticos y funcionarios pblicos tiende a ser

problemtica en la mayora de los pases miembros de la Unin Europea y dela OECD. Las fricciones ocurren principalmente en contextos de transiciny en aquellos pases con un servicio civil de larga data donde los asesorespolticos han venido introducindose recientemente.

2. Los funcionarios pblicos y los asesores polticos tienen roles diferentes perocomplementarios. Comparten la responsabilidad de brindar asesora en mate-ria de polticas pblicas (policy advice) as como lealtad al ministro. Los asesorespolticos brindan asesora sobre polticas pblicas desde el aspecto poltico. Elservicio civil est encargado de la administracin, ejecucin e implementacinde las polticas, pero tambin elabora opciones de poltica para el ministro.

3. Los asesores polticos tienen que descansar en la colaboracin del cuerpo defuncionarios pblicos. En retorno, los funcionarios pblicos frecuentementeaprenden que los asesores polticos pueden ayudarles a comprender el am-biente poltico en el cual operan.

4. Las fronteras entre los asesores polticos y los funcionarios pblicos deberanser claramente comprendidas y respetadas, pero stas constituyen ms bien

39. Son actores pblicos que tienen algn poder e influencia sobre las decisiones que un ministerio (ysu autoridad poltica) puede desarrollar, el cual tiene poder de veto o bloqueo. El texto considera

entre estos al Poder Legislativo (su poder deriva de la autoridad presupuestaria, la informacin re-mitida por Agencias Auditoras y el contacto con grupos de inters y lobbyistas); Otros ministerios odepartamentos; actores con poder de veto derivado de fundamentos legales o reglas profesionales,o cuerpos de inspeccin especiales.


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una lnea, no un muro. Los ministros no pueden trabajar efectivamente a noser que estos dos grupos trabajen juntos.

A continuacin se presentan los principales hallazgos de los estudios de casos parapases especficos. Los casos analizados corresponden a Reino Unido, Nueva Ze-landa, Francia, Alemania, Estados Unidos, Dinamarca, Blgica, Espaa y Mxico.

Reino Unido

El Reino Unido es un Estado regional (Inglaterra, Gales, Escocia e Irlanda delNorte), con un sistema de gobierno de Monarqua Parlamentaria, donde el PoderLegislativo es de composicin bicameral.

En este pas existe un Servicio Civil de larga data, con funcionarios profesionales

de carrera y de carcter permanente, tradicionalmente caracterizados por unacompleta neutralidad poltica e independencia y autonoma de toda interferenciapoltica, con un sistema de reclutamiento y promocin centralizado basado enel mrito y la antigedad. Tradicionalmente en este pas ha existido una estrictaseparacin entre los niveles poltico y administrativo, siendo notablemente bajoel nmero de cargos de designacin poltica. De todos los pases analizados, esel que muestra la menor proporcin de funcionarios designados polticamente.40

En los tiempos recientes, una serie de importantes reformas a la AdministracinPblica fueron introducidas durante el gobierno de la Primera Ministro Margaret

Thatcher (1979-1990), cuando se constata que la Administracin Pblica (elCi-vil Service) parece haberse convertido en un cuerpo prcticamente independientedel componente poltico del gobierno, con un bajo compromiso con la agenda yel programa de ste.

A comienzos de 1988 se dio inicio al Programa Next Steps (Prximos Pasos),cuyo objetivo fue aumentar el compromiso del Civil Servicecon las prioridadesdel gobierno en la entrega de los servicios estatales, implementando la visin deun servicio pblico transformado, en donde la prestacin de los servicios se en-foca a travs de acuerdos de mercado o de tipo-mercado, que son administrados

por personas dotadas de autoridad y recursos para proveer los servicios bajo suresponsabilidad, quienes son responsables y sujetos a rendicin de cuentas porsu gestin (accountability). Estas reformas procuraban racionalizar los costos delgobierno central, los que aparecan como extraordinariamente sobrecargados.41

La reforma se llev a cabo por parte de un equipo de trabajo ubicado en la PublicService Officedentro del Gabinete de la Primera Ministro y bajo la direccin delViceprimer Ministro.

40. Alex Matheson et al. (2007). Study on the Political Involvement in Senior Staffing and on the Deli-

neation of Responsibilities Between Ministers and Senior Civil Servants, OECD Working Papers onPublic Governance, 2007/6, OECD Publishing, pp. 14-16.41. Jeremy Cowper (1996). Summary of Next Steps - The United Kingdoms Central Government Ma-

nagement Reform.


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Uno de los componentes principales del Programa Next Stepsfue la separacin ins-titucional de funciones. Las agencias a cargo de la prestacin de servicios de formadirecta fueron convertidas en unidades administrativas discretas, unifuncionales,

evaluadas sobre la base de su desempeo, y guiadas por directivos nombrados tc-nicamente. Estos ltimos deban firmar contratos o marcos de trabajo (Contratosde Desempeo) con los departamentos o ministerios de los que dependan admi-nistrativa y financieramente, los que eran dirigidos por ministros nombrados po-lticamente. Asimismo, a los ministerios o departamentos liderados por ministrosse les entreg la responsabilidad de la formulacin de las polticas para su sector,pudiendo negociar y delegar autoridad en materia de gestin a las nuevas agenciasejecutoras, correspondindoles asimismo la aprobacin, monitoreo y evaluacinde los planes, presupuestos y nivel de cumplimiento de estas agencias.42

Evaluacin del programa Next Steps (prximos pasos)

Segn un anlisis realizado en 1996, el programa mostr importantes avances enmateria de eficiencia, debido principalmente a los nuevos talentos de gestin quellegaron con los gerentes de las nuevas agencias, los que contaban con una direc-cin clara y un marco de trabajo definido para su gestin y ejecucin. El hechomismo de que surgieran quejas de parte de las agencias sobre las limitacionesnormativas que enfrentaban, fue indicio de un importante cambio de actitud ymayor proactividad.

Se identificaron tambin resultados negativos cuyo origen se detect en la am-bigedad entre las funciones de los departamentos (ministerios) y las nuevasagencias. Desde el inicio de la reforma se observ una tensin resultante de lapresin ejercida por los ministros para hacer valer sus responsabilidades estrat-gicas frente al ejercicio de empoderamiento de los directivos de las agencias.

Respecto de la Planificacin de Polticas, se observaron limitaciones en la capaci-dad de las agencias para reorientar los objetivos y actividades, lo cual restringala aplicacin de los planes en la prctica.

A la fecha del informe (1996), las nuevas agencias mostraban en general un impor-tante grado de cumplimiento de los estndares y objetivos establecidos para ellas.Sin embargo, los objetivos de rendimiento parecan estar basados fuertemente enasuntos de gestin interna. Ello se valoraba como positivo en trminos de trans-parencia, sin embargo, no reflejaban en su totalidad las actividades bsicas de losorganismos. Con frecuencia se meda aquello que era ms fcil de evaluar y no loque era ms importante, distrayendo la atencin en el logro de los objetivos de laspolticas pblicas a cargo de la agencia de los objetivos de la poltica misma.

Por otra parte, la delegacin de responsabilidades financieras y de personal consti-

tuy uno de los elementos ms controvertidos de los documentos marco de trabajo

42. Cowper (1996).


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(Convenios de Desempeo). Muchos departamentos se mostraron renuentes a to-mar desafos. Asimismo, la Tesorera y otros organismos consideraban imprudentedelegar estas responsabilidades antes que los organismos demostraran su compe-

tencia administrativa, proponiendo como solucin definir una cantidad umbral derecursos, en virtud de la cual la agencia poda actuar sin necesidad de obtener laaprobacin previa del departamento o ministerio del que dependan.

Los pasos siguientes incluyeron la promocin de cinco elementos claves:

1. Prueba de mercado y subcontratacin: la prueba de mercado se constituy enel procedimiento para determinar si era o no viable y eficiente contratar determi-nados servicios o bien externalizarlos. Los departamentos estaban obligados a re-visar sus actividades y determinar las que podan ser adecuadas para una pruebade mercado. Las actividades seleccionadas por la prueba de mercado deban ser

sometidas a licitacin abierta a oferentes tanto pblicos como privados.2. Reforma de la Funcin Pblica: Existan importantes quejas respecto a la ri-

gidez del sistema de personal en trminos financieros, y las tradiciones deuniformidad y estandarizacin hacan difcil entregar a los administradores lalibertad de contratar y pagar personal de manera flexible. El gobierno adoptla frmula de unificacin pero no uniformidad, es decir, los empleados pro-vendran del Servicio Civil, pero los organismos con diferentes circunstanciaspodran hacer arreglos especiales.

3. Reestructuracin de los departamentos y ministerios: La disminucin del ta-

mao de los departamentos y ministerios era vista como una medida quecontribua a reducir las posibilidades de inmiscuirse en un nmero ampliode asuntos, forzndolos as a concentrarse estratgicamente en decisiones degestin y aplicacin de marcos de rendicin de cuentas.

4. Redefinicin del papel del Tesoro (Hacienda): La nueva Tesorera comenza aflojar su control sobre los pormenores de la elaboracin de polticas depar-tamentales, lo que le permiti concentrarse en cuestiones estratgicas y en lareforma de las polticas de fomento.

5. Las funciones de fomento incluyeron la formulacin de directrices sobre:

a. la delegacin de presupuesto a los departamentos, yb. medidas de desempeo, mejoras de la gestin financiera, estructuras de

contabilidad en valores devengados la presentacin de informes anua-les y el establecimiento de agencias Next Steps.

De acuerdo al informe preparado para la OECD en 2007 por Simon James, en elReino Unido actualmente se observa un estrecho trabajo conjunto entre funcio-narios pblicos de carrera (Permanent Civil Servants) y asesores polticos (Tempo-rary Civil Servants) basado en el entendido de que los ministros dependen en unvasto rango de materias de asesora tanto prctica como poltica, para as adoptar

la mejor decisin fundada en toda la informacin disponible.43

43. Simon James et al. (2007). Political Advisors and Civil Servants in European Countries, SigmaPape, OECD.


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La cooperacin entre ambos grupos parece ser una funcin del grado de profe-sionalismo individual y la comprensin de que ambas partes sirven objetivos co-munes. No existen normas que regulen formalmente la cooperacin entre ellos.

Los asesores polticos (Political Advisors o Special Advisers) son vistos comofuncionarios pblicos temporales y deben conducirse de acuerdo tanto con unCdigo de Conducta para Asesores Especiales (Code of Conduct for Special Ad-visers) como con el Civil Service Code, enfatizndose la integridad y el servicio algobierno electo de turno.44Los funcionarios permanentes estn facultados legal-mente para presentar un reclamo formal ante el Secretario del Gabinete (quienes adems el Jefe del Civil Service) o ante el Primer Comisionado del ServicioCivil cuando consideren que la accin de un Special Adviser va ms all de suautoridad o contrara el Cdigo del Servicio Civil. De esta forma se procura prote-

ger a los funcionarios pblicos de cualquier requerimiento de un asesor polticoque consideren inadecuado, impropio o antitico.45

Nueva Zelanda46

Nueva Zelanda es un Estado unitario, con una monarqua parlamentaria unica-meral. En 1987, el Departamento del Tesoro realiz un anlisis de la situacinen que se encontraba la Administracin Pblica, expresado en un documentodenominado Government Management, el que reconoci falencias importantesen el funcionamiento del Servicio Pblico, recomendando una serie de medidas

orientadas a promover la autonoma de la gestin pblica, la definicin de res-ponsabilidades medibles y concretas para su evaluacin, y la introduccin dearreglos contractuales especficos en las tareas del sector pblico, de modo dereducir los costos de agencia.

En este caso, la Reforma del Estado fue impulsada por dos importantes cuerposlegales: la State Sector Actde 1988 y la Public Finance Actde 1989.

State Service Act (Ley del Servicio Estatal) de 1988

Esta reforma modific radicalmente el carcter del Sector Pblico en Nueva Ze-landa al pasar a regirse las relaciones laborales del sector pblico por las leyesdel sector privado. As se termin con la inamovilidad de las plantas y se dot delibertad a los directores de servicio o gerentes para contratar y despedir personal.

44. Simon James et al. (2007). Political Advisors and Civil Servants in European Countries, SigmaPaper, 38, OECD. El Civil Service Codeestablece que tanto los funcionarios pblicos permanentescomo los temporales deben servir con integridad y honestidad al gobierno debidamente electodel momento (to serve with integrity and honesty the duly elected government of the day). Adems, elCdigo establece los Siete Principios de Vida Pblica: desinters personal, integridad, objetividad,responsabilidad y rendicin de cuentas, apertura, honestidad y liderazgo. Vase Simon et al. (2007)

p. 66.45. Simon James et al. (2007), p.66.46. Esta seccin se basa en el estudio realizado por Harald Beyer (2002) Las Reformas del Estado en

Nueva Zelanda.


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Si bien la State Sector Commission(SSC) fue considerada como empleador paralos efectos de negociacin de las condiciones de empleo y remuneraciones, en1992 se deleg estas responsabilidades en los gerentes.

Por otra parte, a los gerentes se les encomend la operacin eficiente y efectivade los departamentos, siendo evaluado su desempeo por la SSC, a la cual sele otorg la facultad en acuerdo con el Gabinete de remover de sus cargos aquienes no cumplieran con los estndares de desempeo establecidos.

Losgerenteso directivos pblicos son nombrados por un periodo de cinco aospudiendo extenderse en el cargo por tres aos, separando su nombramientoas del proceso y ciclo poltico. Los nombramientos los hace el Gabinete previarecomendacin de la SSC, la que se asesora con head huntersy agentes del sector

pblico y privado. El Gabinete puede rechazar la recomendacin y solicitar elnombramiento de una persona determinada, pero en tal caso debe manifestarpblicamente que ste es un nombramiento poltico.

Finalmente, la SSC es quien luego contrata y negocia salarios, beneficios e inclu-so bonos de desempeo con los gerentes. Esta misma institucin mantiene unServicio de Ejecutivos Seniors para desarrollar un ncleo de ejecutivos de altonivel del sector pblico, del cual se seleccionen a las personas idneas en casode requerir la ocupacin de un cargo.

Public Finance Act de 1989 (Ley de Finanzas Pblicas)Esta Reforma modific la modalidad de asignacin de los recursos pblicos, re-emplazando el sistema basado en el costo de los insumos por uno basado enresultados. As, los costos se definen de acuerdo a la cantidad y calidad de losproductos. El Gabinete define estos resultados y los departamentos tienen unamuy limitada flexibilidad para reasignar recursos entre productos; si las modifi-caciones son importantes, requieren de la aprobacin del Parlamento.

Los resultados establecidos por el Gabinete se asocian a productos, los cualespueden ser adquiridos a cualquier proveedor, aunque por tradicin son entrega-

dos por los Departamentos correspondientes.Por otra parte, se introdujeron los Contratos Anuales de Desempeo (Performan-ce Agreements) como acuerdos entre el ministro responsable y el gerente o jefede departamento, as como un instrumento para evaluar el desempeo de estosgerentes y sus departamentos en trminos de responsabilidades y productos.Estos Contratos son pblicos y contienen:

Las reas clave: preocupaciones estratgicas del gobierno que se traducen encompromisos de mediano plazo de los departamentos con los objetivos depoltica pblica.

Productos a adquirir por parte del ministro: a partir de 1994 se denominancontrato de compra (purchase agreement).


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Informacin sobre el grado de cumplimiento del departamento con las res-ponsabilidades legales y las polticas del gobierno. Esto permite al gobiernogerenciar inversiones y las estrategias para ejecutar su programa o agenda.

Asimismo, se reform el sistema de contabilidad del sector pblico, la que pasa realizarse sobre base devengada, reemplazando la contabilidad de caja, lo quepermite una evaluacin real de costos. Adems, se incluye informacin sobrecostos de capital y la depreciacin de los activos. Los departamentos no solotienen que presentar su presupuesto sobre base devengada sino tambin debenpresentar un balance.

Por otra parte, se descentraliz el control y la gestin financiera, otorgando a losdepartamentos la mayor flexibilidad y autonoma en la gestin de sus recursos.Para ello, cada departamento debe preparar un informe mensual de su gestinfinanciera. Trimestralmente, cada departamento presenta un reporte detalladode sus estados financieros y anualmente debe informar al Departamento delTesoro tanto su balance como los cambios en los estados financieros y los flujosde caja, incluyendo informacin sobre su desempeo no financiero para as me-dir el cumplimiento de metas definidas en el acuerdo de desempeo. El informedebe contener las cifras comparativas de aos anteriores para cada uno de losestados financieros.

Evaluacin de las reformas

De acuerdo al anlisis desarrollado por Harald Beyer, estas reformas han resul-tado en importantes avances en productividad y eficiencia del sector pblico.47Entre 1993 y 1998, los presupuestos de los distintos departamentos se mantu-vieron prcticamente congelados en trminos nominales, no observndose sinembargo deterioros en la prestacin de servicios. Estos resultados seran en granparte consecuencia de la mayor flexibilidad en el manejo de recursos financierosy humanos por parte de los administradores o gerentes, junto con una mayorflexibilidad por parte de los ministros a cargo de estos departamentos.

Gracias a esto, se observa un mayor nivel de transparencia tanto en la gestin

como en uso de los recursos pblicos. A su vez, gracias al proceso de seleccin,elaboracin y evaluacin de los contratos de desempeo, parece existir plenaconfianza pblica en la idoneidad de los gerentes designados.

No obstante, tambin se han resaltado algunos aspectos negativos de las reformas.

En primer lugar, se observa una fragmentacin dentro de la AdministracinPblica, puesto que los departamentos se enfocan en sus tareas y en el cum-plimiento de los contratos de desempeo, olvidando que pertenecen a unaestructura ms amplia y que su funcionamiento debe necesariamente velar por

el bienestar del todo.

47. Harald Beyer (2002). Las Reformas del Estado en Nueva Zelanda.


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Asimismo, los ministros cumplen un doble rolen relacin a los departamentos, ac-tuando simultneamente como compradores y dueos. Como dueos, ellosdeben hacerse cargo de la evaluacin de rendimiento de los departamentos, in-

cluyendo la eficiencia en el gasto. Como compradores, actan en la negociacindel presupuesto en conjunto con los gerentes de departamento. Ambos pape-les no parecen ser compatibles, especialmente si se considera que los ministrospueden proveer el servicio contratando incluso en el sector privado. Por tanto,debera priorizarse un rol sobre el otro.

Sumado a lo anterior, Harald Beyer constata que existe insatisfaccin con la ase-sora que prestan los departamentos a los ministros en lo que se refiere a losefectos sobre los resultados. En este sentido, las compras de los ministros sebasan en la prudencia o falta de especialistas en otros sectores, por lo cual se ve

como poco apropiada la compra, y se recomienda que cuenten con un grupo deasesores de su confianza que los ayuden en la definicin de los productos msadecuados para alcanzar sus objetivos polticos.

Por otra parte, hay confusin en la definicin de los productos, los que muchas vecesse toman por resultados, adems de la complicacin de definir precios para losproductos. Esto se debe a que la evaluacin de costos es difcil de establecer, ade-ms de que muchas de las tareas encomendadas a los departamentos no tienenun smil en el sector privado u otros departamentos pblicos. Los gerentes, en-tonces, prefieren establecer costos y precios de manera vaga, de modo de ganar

grados de libertad en su gestin.

Para terminar, se estima que los Informes de Desempeo son incompletos, sobretodo en la justificacin ante el incumplimiento de una determinada meta y losefectos que esto produce, quitando efectividad a las metas de desempeo. Porotra parte, y asociado a lo anterior, las mejoras en eficiencia han sido muy des-iguales entre los distintos Departamentos y no hay una explicacin convincentede por qu esto ha sido as, considerando factores culturales y de liderazgo endichos resultados.

Francia

Actualmente Francia es una Repblica semi presidencial, con un parlamentobicameral y un Estado unitario. No obstante los diversos cambios polticos yconstitucionales durante su vida republicana, el servicio civil de Francia sigue losmismos principios organizadores que le dieron su origen a comienzos del sigloXIX, donde la nocin de un cuerpo o servicio de carrera especial, utilizado enla mayora de los pases del mundo para el servicio diplomtico (corps diploma-tique), constituye el principio organizador del servicio civil.48Estos funcionariospblicos de alto nivel son formados y reclutados para desempear dichas funcio-

48. Jacques Ziller (1995). Top Management Service in Central Government: Introducing a System forThe Higher Civil Service in Central and Eastern European Countries, Sigma Papers, 1, OECD, p. 10.


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nes en la cole Nationale dAdministration(ENA), fundada en 1945 como parte deuna reforma orientada a democratizar y renovar las elites de la AdministracinPblica y descompartimentalizar el gobierno.

La idea central de la reforma fue el reclutamiento y entrenamiento comn de losgrand corpsexistentes, y la creacin de un nuevo corpsde administrateurs civilsque podran ocupar las principales funciones administrativas y de gestin en losministerios y agencias estatales. A diferencia de los corpsexistentes, establecidossobre bases sectoriales, el nuevo corps fue establecido con un criterio intermi-nisterial con el objeto de permitir una mayor movilidad de administradores ge-neralistas. Estos corpsmantienen una dotacin de miembros tres o cuatro vecesmayor que las posiciones a llenar en sus funciones especficas, con el fin de dis-poner as de un poolde administradores para ejercer funciones de alta direccin

pblica. Los miembros de estos corpstrabajan alternativamente en sus institu-ciones de origen o bien ocupan altas funciones administrativas tales como di-rectores generales y directores de ministerios y agencias estatales. El mecanismoutilizado para asegurar tanto la estabilidaddel grupo central de administradorespblicos como su movilidada altas funciones en el servicio pblico descansa enla separacin entregrado(posicin de carrera permanente dentro de los corps) yfuncin(trabajo temporal en un ministerio o agencia estatal).49

Alemania

Actualmente Alemania es una Repblica Federal, con un parlamento bicameralcon representacin de los diversos territorios miembros (Lnder). El serviciocivil alemn (Hherer Dienst, o Servicio Superior) est organizado siguiendo losprincipios establecidos a comienzos del siglo XVIII con el propsito de garantizarel profesionalismo de los sirvientes pblicos y su neutralidad en su trato con elpblico.50Los miembros del Servicio Superior son servidores pblicos reclutadosentre los graduados universitarios, de acuerdo a reglas y normas que establecenlos prerrequisitos y exigencias para que los miembros del Servicio Superior pue-dan ser promovidos a las ms altas posiciones en los ministerios federales y de

los Lnder. En 1986 se estableci una Academia para el Liderazgo en el ServicioPblico, con el propsito de otorgar mayor flexibilidad en la carrera de los miem-bros del Servicio Superior y crear una lite de altos directivos pblicos.51

Estados Unidos

Estados Unidos es una repblica federal, con un rgimen presidencialista.A mediados de los aos setenta, y luego del escndalo de Watergate, se inician

49. Jacques Ziller (1995). Top Management Service in Central Government: Introducing a System for

The Higher Civil Service in Central and Eastern European Countries, Sigma Papers, 1, OECD, p. 10.50. Jacques Ziller (1995). Top Management Service in Central Government: Introducing a System for TheHigher Civil Service in Central and Eastern European Countries, Sigma Papers, 1, OECD, pp. 9-10.

51. Jacques Ziller (1995), p. 10.


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una serie de importantes reformas en la Administracin Pblica orientadas aasegurar una mayor supervisin, basadas en acuerdos polticos y administrati-vos tendientes al buen gobierno; para ello se establecen una serie de funciones,

cdigos de conducta y agencias asociadas.Uno de los principales objetivos de las reformas fue establecer medidas de equi-librio entre los diversos poderes del Estado, considerando la intervencin demltiples actores en el diseo de polticas, y la necesidad de fortalecer niveles deprobidad y transparencia, junto con el compromiso de la administracin pblicacon las prioridades de gobierno.

Entre las iniciativas ms importantes introducidas en la Administracin Pblica apartir de mediados de los aos setenta destacan especialmente las siguientes:

Acta de 1974 sobre Campaas de Elecciones Federales:Fij lmites a las contribu-ciones para el financiamiento de campaas electorales y se crea la ComisinFederal de Elecciones con el objetivo de fortalecer esta ley, facilitar la decla-racin de intereses, y administrar un programa de financiamiento pblico decampaas.

Acta de 1978 sobre tica en el Gobierno: Se crea la Oficina de tica Guber-namental dentro de la Oficina de Administracin de Personal, institucin acargo de liderar los programas d

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