Coparticipacion Federal
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1 MORA Y OPORTUNIDADES PARA UN NUEVO REGIMEN DE COPARTICIPACION FEDERAL BUENOS AIRES, de enero de 2005 CPN Hugo Garnero y Lic. Verónica Ferraris 1.Introducción En los sistemas federales, los regímenes de coparticipación permiten compensar la diferencia entre las posibilidades de recaudar y las obligaciones de gastar que tienen los distintos niveles de gobierno. En general los gobiernos nacionales, por el diseño de las estructuras tributarias, recaudan más que lo que gastan y los locales tienen menores fuentes de recaudación y mayores obligaciones de gastos, por ello el excedente de los primeros se transfiere a los segundos. La coparticipación responde entonces a la necesidad de asignar dichos excedentes tributarios; que, en nuestro pensamiento, también debe servir para igualar oportunidades a todos los habitantes de nuestro país. Por ello, no existen países federales con total separación de fuentes tributarias. Estos sistemas han emergido por distintas razones. Por ejemplo, en los EEUU fue establecido en los ´60, para transferir excedentes federales a los estados, muy acotados en su nivel de gasto público por la “competencia tributaria” entre ellos, que limitaba su recaudación propia. Argentina, por el contrario, abandonó el sistema de separación de fuentes tributarias e incorporó un sistema de coparticipación de fuentes tributarias entre Nación y Provincias (Ley 12.139 cuya vigencia fue a partir del 1º de enero de 1935) y se implantó en 1935 por la razón contraria: la crisis del 30 fue enfrentada con el fortalecimiento de los ingresos nacionales. A través de un acuerdo, las provincias cedieron potestades tributarias (desde entonces concurrentes) a cambio de la transferencia de una parte de la recaudación de los nuevos impuestos sobre las ventas y las ganancias. Dicho régimen fue sufriendo prórrogas y modificaciones en distintas oportunidades que, como antecedentes, sirven de base para la discusión del sistema. En 1973 se sancionó una ley que constituyó un hito en esta materia ya que unificó los tres regímenes anteriores con la integración de una única masa coparticipable. La Ley 20.221 trató de transformar a la coparticipación federal en un mecanismo de coordinación tributaria con efectos redistributivos para lo cual adoptó el sistema de distribución
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MORA Y OPORTUNIDADES PARA UN NUEVO REGIMEN DE COPARTICIPACION FEDERAL
BUENOS AIRES, de enero de 2005 CPN Hugo Garnero y Lic. Verónica Ferraris
1.Introducción En los sistemas federales, los regímenes de coparticipación permiten compensar la
diferencia entre las posibilidades de recaudar y las obligaciones de gastar que tienen los
distintos niveles de gobierno. En general los gobiernos nacionales, por el diseño de las
estructuras tributarias, recaudan más que lo que gastan y los locales tienen menores
fuentes de recaudación y mayores obligaciones de gastos, por ello el excedente de los
primeros se transfiere a los segundos. La coparticipación responde entonces a la
necesidad de asignar dichos excedentes tributarios; que, en nuestro pensamiento,
también debe servir para igualar oportunidades a todos los habitantes de nuestro país.
Por ello, no existen países federales con total separación de fuentes tributarias. Estos
sistemas han emergido por distintas razones. Por ejemplo, en los EEUU fue establecido
en los ´60, para transferir excedentes federales a los estados, muy acotados en su nivel
de gasto público por la “competencia tributaria” entre ellos, que limitaba su recaudación
propia. Argentina, por el contrario, abandonó el sistema de separación de fuentes
tributarias e incorporó un sistema de coparticipación de fuentes tributarias entre Nación y
Provincias (Ley 12.139 cuya vigencia fue a partir del 1º de enero de 1935) y se implantó
en 1935 por la razón contraria: la crisis del 30 fue enfrentada con el fortalecimiento de los
ingresos nacionales. A través de un acuerdo, las provincias cedieron potestades
tributarias (desde entonces concurrentes) a cambio de la transferencia de una parte de la
recaudación de los nuevos impuestos sobre las ventas y las ganancias. Dicho régimen
fue sufriendo prórrogas y modificaciones en distintas oportunidades que, como
antecedentes, sirven de base para la discusión del sistema.
En 1973 se sancionó una ley que constituyó un hito en esta materia ya que unificó los tres
regímenes anteriores con la integración de una única masa coparticipable. La Ley 20.221
trató de transformar a la coparticipación federal en un mecanismo de coordinación
tributaria con efectos redistributivos para lo cual adoptó el sistema de distribución
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secundaria en base a parámetros que tenían en cuenta la situación de las provincias
menos desarrolladas. De manera que la distribución entre Provincias tenía en cuenta los
siguientes indicadores: 65% en relación a la población, 25% según la brecha de desarrollo
y el 10% restante por dispersión de la población.
La Ley 20.221 tuvo vigencia hasta fines de 1980 y fue prorrogada periódicamente hasta
1984. Posteriormente se firmaron convenios financieros transitorios con un sistema de
asignaciones durante los años 1985, 1986 y 1987.
Desde el año 1988 rige el denominado Acuerdo Financiero Transitorio, sancionado por la
Ley 23.548, en un contexto en el cual para arribar a un acuerdo se debieron abandonar
los criterios objetivos de reparto para dar lugar a una distribución secundaria de
coeficiente fijos para cada Provincia. Es decir que el sistema actualmente vigente desde
sus orígenes adolece de claros problemas en la fijación de los criterios de distribución por
la falta de objetividad en la asignación de recursos . Este régimen general convive,
además, con un conjunto de regímenes específicos de afectaciones (FONAVI, Fondo Vial,
etc.).
El desequilibrio de nuestro régimen federal se acentuó durante el período que precedió a
las reformas de principios de los ´90; pero la estabilización de la última década añadió
nuevas presiones al sistema fiscal federal, con un efecto paradójico: se sumaron
demandas a favor de la reforma del sistema, pero la profundización de la puja de
intereses hizo más complejos y difíciles de alcanzar los procedimientos y las condiciones
necesarias para concretarla.
A partir de año 1992, las sucesivas modificaciones de política tributaria, de asignación del
gasto público (descentralización de servicios) y política previsional han ido modificando
las relaciones fiscales y los mecanismos de distribución a través de la incorporación de
procedimientos ad hoc tales como precoparticipaciones, afectaciones específicas y
fijación -en distintos períodos- de montos mensuales mínimos y máximos (pisos y techos)
como mecanismos compensatorios de las variaciones en el coeficiente o la exclusión de
ciertos recursos de la masa coparticipable.
El régimen existente pasó a caracterizarse por ser sumamente complicado (por la gran
cantidad de detracciones específicas que se le hace antes de la distribución) a la vez que
ocasionó un ingreso formal del Sistema de Seguridad Social al “club de la
coparticipación”. El flujo de distribución de recursos en el ámbito de los especialistas en la
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materia, fue denominado “laberinto” para dejar en claro el grado de complejidad que
presenta.
Los temas anteriormente mencionados (falta de objetividad en los criterios de
distribución, excesiva complejidad en las afectaciones, ausencia de criterios dinámicos
para recalculo de coeficientes), como así también la prociclicidad del sistema tributario sin
la existencia de mecanismos compensadores que morigeren los ciclos económicos, han
hecho de la cuestión fiscal federal un tema muy complejo donde el reordenamiento
general del sistema es un elemento central para la definición de una política fiscal
intertemporal y su sustentabilidad de largo plazo. La importancia de la cuestión fiscal en el
marco de la evolución macroeconómica de la crisis ha quedado clara por la existencia
entre 1999 y 2002 de cuatro acuerdos federales (uno por año) ratificados por ley. A partir
de dicho año la cuestión federal – sin abordar en forma definitiva el núcleo central del
régimen de coparticipación – ha sido administrada por los acuerdos bilaterales con las
distintas provincias que constituyen el “Programa de Financiamiento Ordenado” y por las
reglas definidas por la ley 25.917.
A partir de lo anterior, entendemos que para lograr el objetivo de un nuevo régimen de
coparticipación federal primero hay que definir cual debe ser la responsabilidad de cada
nivel de gobierno en materia de gasto y recuros y esta definición está estrechamente
vinculada a tres principios: la descentralización, la equidad redistributiva territorial entre
regiones muy asimétricas social y económicamente y el diseño de la política tributaria
nacional.
La comparación entre los niveles de recaudación y gastos que tiene cada nivel de
gobierno determinan el grado de correspondencia fiscal.
Las provincias argentinas apenas cubren, en promedio, el 28% de sus gastos con los
tributos propios constituyendo un ejemplo de dependencia extrema de los recursos
federales (por ejemplo en los estados federales de la OECD dicha cobertura supera el
70%).
Las consecuencias institucionales de estos desequilibrios verticales de “falta de
correspondencia fiscal” son serias porque los gobiernos provinciales no ejercen una
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verdadera responsabilidad fiscal si su gestión de gasto aparece sustancialmente
desvinculada del esfuerzo y el riesgo de recaudar recursos entre sus contribuyentes para
financiar su funcionamiento..
2. El diseño federal y su instrumentación en el sistema de coparticipación. Un aspecto central del ordenamiento del sistema fiscal es la sanción de un régimen de
Coparticipación Federal de Impuestos. Desde lo técnico fiscal este régimen puede ser
visto como un criterio o regla de distribución de recursos entre distintos niveles de
gobiernos en un modelo donde una proporción de la recaudación de algunos impuestos
son compartidos en términos de financiamiento entre la Nación y las Provincias.
En términos macroeconómicos esté régimen tiene un alcance mucho más amplio: detrás
de sus reglas de distribución se sostienen y hacen viables un conjunto de políticas de
largo plazo. En este sentido cabe señalar que el régimen de distribución de recursos entre
Nación y Provincias está condicionado y condiciona un conjunto de políticas que exceden
la problemática propia de la distribución y son:
Desde la perspectiva conceptual:
el modelo de federalismo subyacente y los roles de los distintos estados subnacionales
y como se articulan entre sí
el modelo distributivo que cabe al Estado y los esquemas para subsanar las asimetrías
económicas y sociales subyacentes.
Desde la perspectiva de políticas estructurales:
La política tributaria
La asignación de competencias federales y provinciales en materia de prestación de
servicios y la correspondiente correlación con el gasto público.
La política previsional
En cuanto al Federalismo hace a la organización política del Estado en el cual las
actividades de cada nivel de gobierno están establecidas de un modo particular. El
modelo de federalismo que se proponga determina el rol que se asigne a los estados
nacional y provinciales, a las regiones pero también como se distribuye el poder de
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imposición y las competencias entre ambos y como se coordina su funcionamiento.
En este sentido el federalismo puede estar plasmado bajo un modelo de “competencia”
territorial y transforma la discusión del régimen en una discusión de intereses en conflicto
o en un modelo más constructivo de “coordinación” o formación de “gobernabilidad
ampliada” donde se adaptan posiciones de intereses comunes a administrar.
En términos de un modelo de juego es un modelo bajo el “gana” – “pierde” o del “gana” –
“gana”. A partir de lo anterior se articula un modelo de Federalismo Fiscal que refleja la
asignación de competencias de gasto y de tributación, y la existencia o no de
transferencias entre los distintos niveles de gobierno y las características y magnitud de
dichas transferencias.
En cuanto a la política distributiva, hace a la definición del rol nacional como
redistribuidor del ingreso y a la necesidad de que existan mecanismos de compensación
federal, esto último a través de mecanismos específicos (afectaciones) o generales
(índices correctivos redistributivos). La definición que se tome incide en la definición de
coeficientes de distribución primaria y secundaria, en el mantenimiento de sistemas de
afectación específica o en la recreación de fondos afectados para destinar a determinadas
actividades de promoción (por ejemplo, esquemas de matching funds). Entendemos que,
si bien el régimen de coparticipación no es el único instrumentos que tiene el Estado
Nacional para redistribuir recursos (en cuanto las políticas de ejecución directa son un
segundo instrumento compensador), si es el más importante por la magnitud de los
recursos involucrados.
El primer aspecto de políticas estructurales, la política tributaria, hace al diseño de la
competencia tributaria entre la Nación, las Provincias y los Municipios. Tiene aspectos
que exceden lo propiamente fiscal y que deben ser tenidos en cuenta al definir la relación
entre política fiscal y sustentabilidad de la economía real, tales como: el sesgo competitivo
y el sesgo distributivo (proporcionalidad o progresividad de la política tributaria) de la
tributación .
La definición de las potestades tributarias exclusivas y concurrentes inciden en la
definición de los recursos que ingresan a la masa coparticipable.
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En segundo orden es importante resaltar las cuestiones vinculadas al gasto público. Las
competencias federales, provinciales y locales, son un aspecto muy importante a tener en
cuenta. Aquí en el fondo debe definirse un conjunto de cuestiones vinculadas a la
descentralización de servicios aún no resueltas. Inciden en el régimen en dos niveles: a
nivel conceptual definiendo perfil de prestaciones a absorber por cada nivel de gobierno y
a partir de allí un “cuantum estimado” de la distribución; a nivel operativo porque cada
paso de competencias entre los distintos niveles de gobierno debe corregir los
coeficientes de distribución de recursos entre los distintos niveles de forma de garantizar
que quien se compromete a realizar las prestaciones reciba los recursos
correspondientes.
En cuarto lugar, la política previsional, como aspecto particular tanto desde la
perspectiva del gasto público (mantenimiento de las prestaciones de la seguridad social),
como de la política tributaria (cotizaciones vinculadas al trabajo y financiamiento del déficit
previsional) y de la distribución es un tema que por su relevancia y problemas
estructurales de financiamiento debe ser incluido en el debate.
La definición que se tome en estos cuatro aspectos y su articulación con el diseño de un
nuevo régimen de coparticipación federal no son neutrales: definirán la nueva
institucionalidad del federalismo, incidirán en la mayor o menor integración nacional, en
los grados de autonomía y de capacidad de gestión de los distintos niveles de gobierno y
en el modelo de redistribución social y geográfica del ingreso.
A estos aspectos, además, se suma el hecho que el sistema tributario y el sistema de
distribución en sí mismo es claramente procíclico. Por ello es necesario una revisión del
sistema en forma integral teniendo en cuenta que el gasto público debe propender a crear
mecanismos anticíclicos y no a profundizar los ciclos.
Junto con estos ejes de política pública debemos definir un modelo institucional para
administrar el régimen, esto es que esquema institucional, de organización, de formación
de voluntad y de atribución de competencias deben tener los distintos participantes del
régimen (nación y provincias). Dicho modelo debe avanzar en cuestiones institucionales
del sistema federal que exceden el régimen de coparticipación tales como la gestión del
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crédito público, la transparencia de la información fiscal y el control en la evolución de las
cuentas fiscales nacionales. Algunos avances en este sentido se han logrado con la Ley
de Responsabilidad Fiscal Nº 25.917 sancionada recientemente.
Una reforma del sistema federal que permita mejorar la calidad de vida de los ciudadanos
supone, además, el fortalecimiento de las funciones de planificación de mediano y largo
plazo de los organismos públicos de todos los niveles de gobierno, la transformación de
los procedimientos administrativos y financieros a las nuevas oportunidades que brindan
las tecnologías de gestión para mejorar la capacidad de gestión pública, la sustentabilidad
de las políticas y la transparencia de los actos públicos.
3. Aspectos claves del régimen actual que deberán ser atendidos en el proceso hacia un nuevo sistema de coparticipación
Hay consenso sobre los problemas actuales del régimen de coparticipación y en sentido
más amplio sobre el sistema de relaciones fiscales federales. Para el diseño del nuevo
régimen debemos partir del siguiente diagnóstico de base sobre el régimen de federal
actual:
La formación de la masa coparticipable es compleja y sufre reducciones por
excepciones.
El actual sistema es un esquema de distribución complejo y sin criterios objetivos de
asignación, ni capacidad de ajuste dinámico.
La distribución primaria y secundaria es rígida y no tiene para su corrección por
modificaciones en la política tributaria y con escasa correspondencia fiscal entre nación
provincias y entre provincias entre sí.
El actual sistema profundiza el carácter procíclico de la tributación y de las
transferencias por coparticipación.
Está basado en un sistema tributario regresivo, con elevado grado de evasión,
anticompetitivo, complejo y con baja armonización y limitada coordinación de las
administraciones tributaria nacional provincial y municipal
El sistema de seguridad social, cuyo financiamiento impacta en la política tributaria y en
el régimen de coparticipación, es deficitario y requiere recursos adicionales en forma
permanente, procíclico y está estrechamente vinculado a la evolución del empleo,
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profundizándose sus requerimientos de financiamiento en las crisis económicas.
Los procesos de transformación de la gestión pública tanto a nivel nacional como
provincial son incompletos y distan de haber alcanzado standares deseados de calidad
de prestaciones y eficiencia en el gasto público.
El sistema carece de estímulos a la mejora y eficiencia en la asignación de recursos, en
mejorar la capacidad tributaria de la propia administración y en la coordinación de la
administración tributaria y en la eficiencia del gasto público (el sistema no tiene
mecanismos de incentivos, ni premios o castigos)
Todo el esquema de los ´90s se fue construyendo como modificaciones transitorias. La
gravedad del problema fue identificada ya en la Reforma constitucional de 1994. De
hecho la Constitución de 1994 en su artículo 75 inc 3ro. fijó como objetivo la sanción de
un nuevo Régimen de Coparticipación Federal que debería ser aprobado antes de 1996.
Si bien a partir de dicho año, la sanción de un nuevo régimen de coparticipación ha formado parte de la Agenda Fiscal Federal, no ha podido diseñarse ningún proyecto de régimen que cuente con consenso suficiente para su tratamiento. 4. La cuestión fiscal federal: mora en su tratamiento y el “juego” de los actores actores.
La mora en el tratamiento de la cuestión federal no se debe a la falta de interés en la
materia sino a la importante complejidad y a los intereses contrapuestos entre los distintos
actores. En este contexto pueden identificarse los siguientes juegos de intereses:
Nación vs. Provincias, debate que se centra la discusión de la conformación de la masa
coparticipable, la asignación de la distribución primaria y que enfrenta, además de la
necesidad del conjunto de los fiscos de alcanzar el equilibrio fiscal, de atender las
presiones del gasto social y en infraestructura (principalmente en las provincias) y el
gasto previsional y de servicios de la deuda (principalmente en la nación)
Provincias grandes vs. provincias chicas. El régimen vigente redistribuye fuertemente
recursos originados en las "grandes" hacia las “chicas” de un modo muy arbitrario, que
no resulta de indicadores objetivos ni asegura bienes y servicios públicos a los pobres
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de las jurisdicciones más beneficiadas. Las "grandes" aspiran a una distribución más
racional y transparente. Y, como tienen una mayor recaudación potencial y mejor
capacidad administrativa, estarían dispuestas a asumir más responsabilidad en la
recaudación (aceptando el canje de más atribuciones tributarias por menor masa
coparticipable)
Buenos Aires, con intereses propios donde es la que más recibe en valores totales y
absolutos, pero también la que más población concentra, tiene más servicios sociales y
problemas de pobreza muy específicos. La "distribución secundaria" vigente la castiga
como consecuencia de una transacción política del gobierno nacional de 1983-89, que
logró que la Provincia "sacrificase" 10 puntos de su coparticipación para satisfacer las
aspiraciones de las provincias "chicas" gobernadas por la oposición. Por ello Buenos
Aires tiene un coeficiente de distribución bajo, aún con las correcciones incorporadas
en los ‘90 (23 % incluyendo las transferencias por todo concepto), cuando tiene el 38 %
de la población y 36% del PBI y aporta el 80 % del fondo redistribuidor implícito en el
régimen vigente (Ciudad de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y Mendoza lo
completan). Las aspiraciones de las restantes jurisdicciones -mejorar su participación
secundaria- chocan entonces con la aspiración de Buenos Aires de superar la
discriminación de más de 15 años.
Provincias entre sí por la definición de los índices de corrección de la correspondencia
fiscal (en particular cuánto deben incidir temas de pobreza por ingreso, de pobreza
estructural, densidad de población, capacidad tributaria, etc. en la fijación de
determinados índices correctores). Las provincias "chicas" aspiran a obtener nuevas
ventajas del reparto que las compense por su retroceso regional.
Teniendo en cuenta básicamente los dos últimos aspectos debe considerarse
importante la posibilidad de introducir indicadores que consideren las diferenciales de
capacidad tributaria teórica (y no real en base a sus más o menos eficientes sistemas
recaudatorios) y que trate de igualar las capacidades tributarias por un lado y el efecto
de la redistribución de los recursos, por la otra. De ser posible se incluyan los subsidios
directos o implícitos (como los gastos tributarios derivados de los regímenes de
promoción o subsidios explícitos que reciben algunas economías regionales)
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La Ciudad de Buenos Aires, es una aspirante al ingreso al régimen, hoy participa a
través del presupuesto del Gobierno Nacional. El tratamiento e inclusión de la ciudad
de Buenos Aires supone además la resolución de competencias tipícamente
provinciales hoy en manos del Gobierno nacional como son la seguridad, la justicia y el
servicio penitenciario.
En síntesis, nadie desea perder y todos desean aumentar su participación en el futuro.
Pero esto no es posible en igual medida.
Para encaminar la discusión es necesario fijar una política nacional. Esto no significa fijar
la posición del Estado Nacional en la cuestión; sino, por el contrario, establecer sobre los
distintos puntos de la agenda un objetivo común independientemente de las necesidades
del estado nacional y de los distintos estados provinciales.
Una vez fijados los objetivos nacionales, que reflejen una dimensión del conjunto del país
en pos de un federalismo equilibrado, deberán ir operativizándose las distintas variables
en un contexto donde “nadie pierda” respecto de un momento inicial definido en el
tiempo; pero que se incorporen mecanismos correctivos a futuro de forma que a mediano
plazo el sistema vaya equilibrándose en forma dinámica.
5. Los consensos alcanzados
Tanto la Reforma Constitucional de 1994 como los diversos Pactos Federales y
Compromisos Federales, el “Acuerdo Nación Provincias sobre Relación Financiera y
Bases de un régimen de Coparticipación Federal de Impuestos” de febrero de 2002 y la
ley de Responsabilidad Fiscal de 2004 han fijado un conjunto de consensos más o
menos amplios que permiten abordar el problema de la coparticipación.
La Constitución fija los siguientes principios:
El régimen se aprobará por una Ley Convenio elaborada en base a Acuerdos entre la
Nación y las provincias. Esto significa que el proyecto de Ley debe ser aprobado en
forma previa por Acuerdo de Gobernadores.
El régimen debe ingresar por el Senado,
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El régimen no puede ser modificado unilateralmente ni reglamentada.
Hay quienes agregan el tema de si es un régimen único y debaten la posibilidad que en
simultáneo funcionen otros regímenes especiales (por ejemplo combustibles).
Los procedimientos de distribución deben ser automáticos
La distribución entre la Nación, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y
entre estas, deberá ser en relación directa a competencias y funciones con criterios
objetivos de reparto, equitativa y solidaria La creación de un Organismo Federal Fiscal con competencias de control y fiscalización
El Acuerdo Nación Provincias y la Ley de Responsabilidad Fiscal han adicionado a los
consensos constituciones los siguientes:
La constitución de un Fondo Anticíclico Fiscal, que morigere los efectos procíclicos del
ciclo económico en el sector fiscal;
La instauración de un régimen de transparencia de información de carácter obligatorio
de todos los niveles de gobierno;
La creación de mecanismos de coordinación del crédito público y del endeudamiento de
los gobiernos provinciales;
La necesidad, en el diseño del régimen, de evaluar funciones y servicios prestados por
el Estado Nacional y los Estados Provinciales
La necesidad de comprender en el diseño del régimen la armonización y financiamiento
de los regímenes provisionales.
La necesidad de analizar la simplificación y armonización impositiva, evaluar la
descentralización de tributos nacionales y autorizar la descentralización de la
recaudación y la administración a las provincias que así lo soliciten.
La coordinación de los organismos de recaudación.
La creación de nuevos indicadores de distribución sobre la recaudación adicional con
base en competencias y funciones que aumenten la correspondencia y la eficiencia
fiscal.
6. La agenda central de la coparticipación.
La agenda del sistema federal se compone de cuatro grandes capítulos:
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Política y administración tributaria La importancia de estos temas en la definición del régimen está definida por la asignación
de las potestades tributarias y la capacidad de generar un régimen dinámico que permita
acompañar los cambios tributarios con la correcta reasignación de recursos (dificultades
de esta naturaleza se han demostrado en las tensiones producidas con la creación del
monotributo y del impuesto a las transferencias bancarias y las compensaciones a los
cambios en las políticas tributarias sobre las nóminas salariales – seguridad social)
Podemos suponer dos realidades: la primera, que toda la reforma tributaria fuera
diseñada e implementada en forma previa a la redefinición del régimen de coparticipación;
la segunda, que ello no sucediera o que sólo contáramos con algunos principios que
regirán dicha reforma.
El primer caso, cuya probabilidad es muy baja, nos daría más certidumbre para abordar la
reforma del régimen, aún así siempre quedaría el problema de evitar que modificaciones a
la política tributaria generen efectos no deseados en el régimen de coparticipación; o que,
por características del régimen, toda reforma tributaria beneficie initencionadamente a
aquellos que no requieren de mayores recursos. Dados estos efectos adversos
esperables aún en la hipótesis de contar con una reforma tributaria previa debemos definir
un mecanismo mediante el cual, los efectos de modificaciones en la política tributaria
puedan ser neutralizados mediante el régimen de coparticipación.
En este contexto los grandes temas que se han identificado en este capítulo son:
Descentralización de Potestades Tributarias,la desdentralización de la recaudación o la
transformaciones en la participación de los gobiernos provinciales en la administración
tributaria de los recursos coparticipales como modos de incrementar la
correspondencia fiscal.
Profundización de los procesos de simplificación y armonización tributaria entre los
distintos niveles de gobierno.
Coordinación y colaboración de los organismos de recaudación de todos los ámbitos de
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gobierno
Tratamiento de las promociones industriales y no industriales, como gastos tributarios y
su incorporación en la definición de criterios de distribución primaria y secundaria.
Responsabilidad en los gastos
Los ´90 fueron un período de gran definición de descentralización de competencias entre
el Estado Nacional y los estados Provinciales. Dicho proceso, sin embargo, aún no se ha
concluido y quedan algunas cuestiones de principios generales y algunas políticas
particulares cuya redefinición no ha sido realizada. Esta situación está agravada por la
inconclusa Reforma del Estado, que mantiene niveles de gasto administrativo (gasto
burocrático) a nivel nacional sin justificativo suficiente y porque los procesos de
modernización de la gestión estatal nacional y provincial han perdido su dinamismo. En
particular durante fines de los ´90 se ha observado como los principios de las reformas de
los sistemas de administración financiera, profundizando la centralización operativa
anterior (incluso a diferencia de los principios declarados) han sido un instrumento clave
para la gestión de caja durante la crisis. Sin embargo han hecho colapsar la capacidad
administrativa de las áreas y, más aún, como no se ha avanzado en las reformas
administrativas y de los procesos de compras, la gestión presupuestaria es hoy altamente
ineficiente y obstruye el correcto y oportuno funcionamiento de las administraciones
nacional y provinciales.
La reasignación de competencias cabe resolver las siguientes preguntas:
que rol le cabe al Estado Nacional en materias donde la prestación de los servicios es
esencialmente provincial como lo es la salud, la educación primaria y secundaria y el
gasto social (políticas sociales compensatorias) y cual es su rol en el desarrollo de
infraestructura (dado que la mayor parte de los fondos de infraestructura se encuentran
descentralizados y se han construido mecanismos nuevos desde fines de los ´90).
En el mismo sentido si es razonable o viable preguntarse si es deseable continuar el
proceso de descentralización y, por ejemplo, avanzar sobre las universidades
(recordemos que éstas tiene un status de desconcentración particular a través de la
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figura de la autonomía) o el INSJyP (PAMI) o el tratamiento de servicios especiales en
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (seguridad y justicia). Cada una de estas áreas
puede tener, desde ya, respuestas muy diferentes.
A partir de las respuestas anteriores debe tenerse principalmente en cuenta si es
deseable mantener a nivel del Estado Nacional instrumentos de políticas activas en
materia de política social (programas sociales focalizados, etc.) e infraestructura. Esto
significa si se desea mantener en el estado Nacional algún nivel de rol de redistribución
del ingreso y por lo tanto mantener cierto financiamiento para políticas compensatorias.
Cuál será la articulación definitiva del régimen de seguridad social (sistema provisional y
seguros por desempleo), sus mecanismos de cotizaciones y financiamiento y la
armonización de sistemas provisionales mantenidos por algunas provincias.
Cómo se financia el gasto de la recaudación de los impuestos coparticipables.
Es claro que estas respuestas suponen dos cosas: un enorme consenso sobre el diseño
de un nuevo ciclo de Transformación Estatal (cosa muy improbable en la medida que no
se ha avanzado en este tema en forma significativa por lo menos en los últimos cinco
años) o que debemos generar un principio general en la materia para que en todos los
casos citados sepamos como actuar a medida que se van definiendo los complejos temas
citados y que el régimen tenga un principio de autorrectificación (de la misma forma que
fue definido en materia de política tributaria)
Constitución y distribución de la masa coparticipable
Los temas identificados en este capítulo dan la imagen de ser absolutamente
instrumentales: qué recursos conforman la masa coparticipable, como se distribuyen,
cuanto corresponde a la Nación y cuánto a las Provincias (distribución primaria), cuánto a
cada provincia entre sí (distribución secundaria).
El problema es mucho más complejo y tiene por objetivo fijar un criterio de diseño de
indicadores para el cálculo y recálculo de coeficientes de distribución primaria y
secundaria.
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Esto es muy trascendente si consideramos que el régimen que se diseñe deberá ser
resistente (esto es tener mecanismos flexibles y transparentes de corrección de
coeficientes de distribución primaria y secundaria) a una reforma tributaria profunda
(que diseñada deberá ir instrumentándose progresivamente de forma de garantizar la
sustitución tributaria), una futura reforma previsional, una eventual descentralización de
servicios general o a una sola jurisdicción y a una eventual definición del rol del Estado
Nacional como responsable de la asignación de recursos públicos con criterio
redistributivo.
La agenda alcanza los siguientes temas:
Conformación de la masa coparticipable, régimen general y mantenimiento o no de
afectaciones específicas (fondos afectados y fondos fiduciarios). Aquí hay que analizar
si es conveniente mantener un único régimen o varios, con alternativas que van desde
sistemas tax by tax hasta fondos específicos de infraestructura. Lo que sí es claro que
aunque coexistan distintos sistemas cada uno tiene que tener independencia y no
como sucede hoy que los distintos sistemas se atraviesan o cruzan en distintas
instancias (precoparticipaciones, distribución diferencial de residuales, etc).
Distribución Primaria, su forma de cálculo y ajuste por coeficientes en base a las
capacidades tributarias y a un consolidado de gastos teórico (para neutralizar los
efectos de modificaciones en la política tributaria y de descentralización) y al gasto
tributario total y su distribución.
Distribución Secundaria, su forma de cálculo y ajustes de coeficientes en base a las
capacidad tributarias y a un consolidado de gastos teórico, siguiendo principios
consistentes con los que se establezcan para la distribución primaria.
Definición de coeficientes de participación secundaria con criterios devolutivos,
redistributivos (que compensen diferenciales de capacidad tributaria, de inequidad
social y de desigual distribución del ingreso) y de estímulo a la mejora en la eficiencia
en la recaudación y en el gasto fijándose la forma y periodicidad de cálculo de tales
coeficientes.
Fijación del “Momento Cero” del sistema , esto es cual es el período anual que se
considera base para calcular los montos excedentes que estarán sujetos a los
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coeficientes correctivos de la distribución primaria y secundaria.
Si no avanzamos en este sentido podremos encontrarnos frente a los mismos problemas
que hicieron emerger los numerosos pactos fiscales y debilitar el régimen: los efectos no
deseados de la política tributaria nacional, como así también la política previsional y la
posible descentralización futura de servicios deberán ser neutralizados mediante
acuerdos ad hoc.
Cuestiones institucionales de alcance federal
El régimen vigente tiene una institucionalidad acotada que se refleja en la Comisión
Federal de Impuestos cuya vigencia fue ratificada por el Capítulo III de le Ley 23.548 (art.
10mo y sigs.). Mejoras de esta institucional están por venir con la conformación del
Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal previsto en la Ley 25.917.
El desafío de la construcción de un ámbito institucional adecuado hoy inexistente es el
camino crítico para pasar de un federalismo “competitivo” y “transaccional” a un
federalismo “cooperativo” donde las diferencias de niveles de gobierno y regionales sean
analizadas y resultas a la luz de un enfoque nacional integrador de necesidades y
diferencias.
La historia reciente es crítica y en particular las limitantes que ha tenido la Comisión
Federal de Impuestos para funcionar como organismo coordinador Nación – Provincias y
constituirse como un espacio relevante en el tratamiento de los temas fiscales federales:
ni el Estado Nacional ha utilizado el ámbito de dicha Comisión para tratar los temas
fiscales federales sino que ha realizado todas las gestión en ámbitos informales
constituidos ad hoc; ni la Comisión Federal de Impuestos ha equilibrado los conflictos
entre la Nación y las Provincias.
7. Algunas conclusiones para diseñar una estrategia sustentable. Muchas cosas han pasado en nuestro país desde 1996 año en que debía aprobarse el
nuevo régimen de coparticipación federal. La tensión fiscal permanente de las cuentas
públicas nacionales y provinciales posterior a la crisis del Tequila; la ruptura del ciclo
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ascendente de la recaudación; la mayor crisis económica, financiera y fiscal de nuestra
historia (2001-2002); fragmentación de la moneda (con cuasimonedas provinciales y
LECOPs como medio de financiamiento –emisión de deuda- compulsivo y poder de
circulación y pago) y un proceso de recuperación sin financiamiento adicional, sustentado
con recursos fiscales genuinos producto de nuevas imposiciones tributarias.
En este contexto es entendible, aunque de ninguna forma justificable, la mora en el
tratamiento de la coparticipación: un corto plazo incierto, exigencia de mayores recursos,
contexto fiscal adverso. Mantener la situación y continuar la política de enfoque parcial de
pactos fiscales ha permitido administrar la crisis pero no proyectar el largo plazo.
Sin embargo podemos decir que hemos entrado nuevamente en un ciclo de “normalidad”
en las relaciones fiscales federales. Y es tiempo de pensar y diseñar el largo plazo.
Mantener las soluciones transitorias sin aprovechar la oportunidad de tratar los temas de
fondo implica una pérdida de tiempo valioso y descuidar el armado de un diseño más
consistente orientado a prevenir nuevas crisis.
Para definir la estrategia a seguir en el rediseño del régimen de Coparticipación Federal
de Impuestos debemos tener en cuenta que es necesario crear consensos básicos ya alcanzados.
Es muy difícil que haya un nuevo diseño tributario integral en el corto plazo. Por otra
parte una reforma de amplio alcance tardará muchos años en implementarse y
solidificarse, fundamentalmente porque los reemplazos tributarios deben ser progresivos
para evitar reducción de recursos fiscales.
También es muy difícil que la solución integral al régimen de seguridad social sea
resuelta en el corto plazo año. Sin embargo, sea cual fuere el diseño final del régimen es
claro que deben sostenerse dos principios:
a) la armonización de los sistemas nacionales y provinciales, atendiendo a las
particularidades del empleo público y el tratamiento de las contribuciones
patronales en este contexto.
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b) el financiamiento federal de los déficit previsionales armonizados.
En base a estos principios es claro que el sistema de seguridad social es una parte en el
cálculo de la distribución primaria o secundaria que deberá ser resuelta a través un
sistema de “precoparticipación”, de la participación de los distintos niveles de gobierno en
la distribución primaria, o afectando impuestos en forma específica para el financiamiento
del régimen.
Por último es muy difícil que todos los aspectos de la descentralización de servicios
estén resueltos antes de la propuesta del régimen. En este contexto debemos fijar los
principios para corregir los coeficientes de distribución.
En síntesis, el régimen de coparticipación que se diseñe debe soportar la definición posterior de aspectos estructurales en la conformación de la masa coparticipable y la
asignación de gastos en diferentes niveles de gobierno con mecanismos de rápida
corrección de coeficientes de distribución.
El marco normativo debe fijar los principios a seguir y luego reglamentarse la
instrumentación. Esto alcanzará tanto los coeficientes iniciales de la distribución primaria y
secundaria, como a los coeficientes de corrección de la distribución actual cuando existan
mayores recursos.
Este contexto los plantea el diseño de un mecanismo de compleja instrumentación, de
correcciones graduales para reequilibrar el sistema a largo plazo. Sin embargo un nuevo
esquema de coparticipación abre un contexto institucional financiero que no soluciona las
restantes cuestiones que el Estado en todos sus niveles debe afrontar en forma prioritaria:
la mejora de la cobertura y calidad en prestación de sus servicios y de los procedimientos
administrativos que se aplican.
Si en la discusión priman las visiones de corto plazo o los múltiples intereses en conflicto
la alternativa será mantener las cosas como están para no generar nuevas asimetrías; si
en la discusión prima el diseño de país federal que los argentinos deseamos para los
próximo veinte años la discusión de la coparticipación tendrá oportunidad de llevar a buen
término.
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