CREDIBILIDAD DE LA POLITICA FISCAL EN EL ECUADOR … · Las Causas de la Variación del Precio del...
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1 CREDIBILIDAD DE LA POLITICA FISCAL EN EL ECUADOR ARTICULO PREPARADO PARA PRESENTAR EN EL XXIV CONGRESO SOBRE POLITICA FISCAL, ORGANIZADO POR LA CEPAL Xavier Dávalos G 1 . SANTIAGO DE CHILE – ENERO DEL 2012 Se agradece el aporte de la SENESCYT por el auspicio a esta Investigación, misma que se encuentra en el marco de la elaboración de la Tesis Doctoral (PhD) en Economía por la Universidad de Alcalá. 1 Docente Investigador del Instituto de Altos Estudios Nacionales, Máster en Economía, Instituto T. Di Tella, Máster en Administración y Gerencia Pública, INAP-Universidad de Alcalá. Candidato doctoral (PhD) en Economía por la Universidad de Alcalá.
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CREDIBILIDAD DE LA POLITICA FISCAL EN EL ECUADOR
ARTICULO PREPARADO PARA PRESENTAR EN EL XXIV CONGRESO
SOBRE POLITICA FISCAL, ORGANIZADO POR LA CEPAL
Xavier Dávalos G1.
SANTIAGO DE CHILE – ENERO DEL 2012
Se agradece el aporte de la SENESCYT por el auspicio a esta Investigación, misma
que se encuentra en el marco de la elaboración de la Tesis Doctoral (PhD) en
Economía por la Universidad de Alcalá.
1 Docente Investigador del Instituto de Altos Estudios Nacionales, Máster en Economía, Instituto T. Di Tella,
Máster en Administración y Gerencia Pública, INAP-Universidad de Alcalá. Candidato doctoral (PhD) en
Economía por la Universidad de Alcalá.
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CREDIBILIDAD DE LA POLITICA FISCAL EN EL ECUADOR
CONTENIDO / INDICE
RESUMEN
1. ANTECEDENTES
2. INTRODUCCION
3. ENTORNO TEÓRICO METODOLÓGICO
3.1. El Sumak Kawsay y la Política Fiscal
3.2. Elementos Teóricos sobre la Política Fiscal
3.3. La Política Fiscal: Reglas versus Compromisos
3.4. La Idea General
3.5. Métodos
3.5.1. Impuestos Óptimos
3.5.2. Subsecuentes Investigaciones
3.6. Aplicación en los Ingresos y Gastos Permanentes
3.7. Revisión del Problema de Inconsistencia Temporal
4. EL CODIGO ORGANICO DE LAS FINANZAS PUBLICAS
Primera Regla Fiscal
Dos Reglas Fiscales Adicionales
5. LOS INGRESOS PETROLEROS O NO PERMANENTES
5.1. Los Ingresos Petroleros
5.2. La Inflación Ecuatoriana del 2008
5.3. Los Precios del Petróleo, Evolución y Perspectivas
5.4. La Tendencia del Precio Internacional del Petróleo
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5.5. Las Causas de la Variación del Precio del Petróleo
5.5.1. Desde la Oferta
5.5.2. Desde la Demanda
5.6. Conclusión de este Acápite
6. LA PARTICIPACION DE LOS INGRESOS PETROLEROS Y
TRIBUTARIOS EN EL PRESUPUESTO DEL ESTADO
6.1. La Participación de los Ingresos Petroleros
6.2. La Participación de los Ingresos Tributarios o Permanentes
7. CONCLUSIONES
8. BIBLIOGRAFIA
9. ANEXOS: EL CONSOLIDADO DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL
ESTADO
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CREDIBILIDAD DE LA POLITICA FISCAL EN EL ECUADOR
Resumen:
Según el Código Orgánico de las Finanzas Públicas, que rige en el Ecuador desde el mes de
septiembre del 2010, los gastos fiscales permanentes se financian con ingresos
permanentes, decisión relevante en el sentido de que desplaza a los ingresos petroleros, que
han oscilado entre el 20 y el 40% de los ingresos totales del presupuesto del Estado
ecuatoriano, dejándolos fuera del financiamiento de los gastos permanentes. Efectivamente,
los ingresos petroleros depende en gran medida de los precios internacionales del crudo,
fuera del control de la autoridad, siendo además, estos precios, altamente volátiles en el
corto plazo, lo que puede ocasionar, en un momento determinado, el desfinanciamiento del
Presupuesto General del Estado, lo que ocasionaría un problema de liquidez de la caja
fiscal, dejando de pagar especialmente en rubros sensibles como son los gastos
permanentes que contemplan el pago de remuneraciones a los funcionarios públicos, entre
los que se cuenta a los médicos, profesores, policías, militares, etc.
Frente a esta norma o regla de política fiscal, los agentes económicos deberían mostrar
satisfacción y disminuir su incertidumbre ya que el presupuesto fiscal en lo que se refiere a
los gastos permanentes, estarían financiados con los ingresos genuinos, que son los
tributarios también definidos como ingresos permanentes. El documento que a
continuación se analizará, forma parte de la Tesis doctoral en Economía que se presentará
en la Universidad de Alcalá y pretende describir el impacto en los agentes económicos, de
la norma (Código Orgánico de Finanzas Públicas) aprobada en un contexto de economía
dolarizada y altamente dependiente de los recursos petroleros, como es la ecuatoriana. En
este caso se establecerá la relevancia que tiene la regla frente a la discrecionalidad.
Vicente Xavier Dávalos Gonzales
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1. ANTECEDENTES:
La economía ecuatoriana durante los últimos años se ha mostrado vulnerable a los shocks
externos, debido fundamentalmente a su gran apertura frente al mercado internacional y
también a la gran dependencia, del sector fiscal, de los recursos provenientes de las
exportaciones de petróleo, además de otras debilidades de carácter institucional que se
hacen evidentes en períodos de crisis; una de las mayores crisis económica y financiera que
tuvo el Ecuador fue la experimentada en el año 1999, que trajo como consecuencia la
pérdida de la moneda nacional y la adopción del dólar como moneda de circulación. Entre
las causas de la quiebra del sistema financiero ecuatoriano de fines de la década del
noventa, que obligó al país a caer en problemas no solo de liquidez sino de solvencia se
pueden sintetizar en tres:
1. Debilidad institucional, que permitió a varias entidades financieras caer en “riesgo
moral” al abusar de créditos vinculados, sin el debido control de la autoridad, con
incluso la complicidad de la Constitución ecuatoriana promulgada en 1998, que dio
garantía a los depósitos de los clientes del sistema financiero, independientemente
del monto que hayan alcanzado estos en una entidad.
2. Caída en el precio del petróleo, ya que en el año 1998 este precio cayó a niveles por
debajo de mínimos jamás antes experimentados por esta variable.
3. Niveles bajos de reservas en moneda internacional que mostraron la debilidad de la
autoridad monetaria, frente a la demanda de los depositantes que buscaban
refugiarse en una moneda dura como era en ese entonces el dólar.
Estos aspectos generaron desconfianza en los agentes económicos (trabajadores,
empresarios, etc.) y en la ciudadanía en general, con lo que se dieron las “corridas
bancarias” que debilitó a la moneda nacional frente al dólar, produciéndose las
devaluaciones, mismas que fueron seguidas por inflación galopante que descontroló al
gobierno de turno, quienes vieron como única salida al problema el de recurrir a un tipo de
cambio fijo extremo como fue el de la dolarización. Paralelamente en el ámbito político
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esta medida no permitió que el Gobierno se mantenga, ya que se le obligó a demitir por la
acción de la población que encontró graves responsabilidades entre la autoridad y los
sectores financieros y económicos que controlaban la economía de aquel entonces.
En dolarización o con un sistema de régimen económico de tipo de cambio fijo, la política
monetaria no existe, se ha cedido soberanía en este campo, tampoco la dolarización permite
contar con medidas de política cambiaria, que permita protegerse de los shocks externos a
los que la economía nacional se enfrente. La suerte también es un factor relevante, sin duda
el hecho de que una moneda fuerte como el dólar se haya debilitado frente al resto de
monedas, no solamente la europea sino también la colombiana y peruana, debido a causas
como el manejo irresponsable de la economía estadounidense, que se escapa del control de
las autoridades nacionales de turno2, este hecho ha beneficiado a la economía ecuatoriana
ya que permitió mantenerse competitiva, desde el punto de vista del tipo de cambio. Sin
embargo, también, han habido medidas de política económica que ha implementado el
gobierno, como las medidas de oferta o de disminución de costos de los factores que han
estado orientadas hacia el fortalecimiento de la capacidad de competir de nuestros
productos en el mercado exterior y colocarlos en el mercado internacional con claras
ventajas.
Sin embargo, en dolarización tampoco todo ha sido un camino lleno de rosas, también
tambaleo no solo el sistema económico, sino también el gobierno en el primer trimestre del
año 2009, al experimentarse durante ese período una caída abrupta del precio del petróleo.
En este contexto y frente a la necesidad de disminuir la vulnerabilidad de la economía
nacional a la volatilidad de los shocks externos, especialmente a los cambios del precio del
petróleo, el Código de las Finanzas Públicas plantea la necesidad de contar con reglas
fiscales que serán discutidas a lo largo de este trabajo. La idea principal es desplazar al
petróleo como columna vertebral de la economía ecuatoriana y darle un rol secundario en la
estructura económica tanto privada, pero principalmente fiscal.
2 En el caso argentino, la convertibilidad (régimen de tipo de cambio fijo) de la moneda nacional frente al
dólar, hizo que fuera vulnerable frente a shocks externos como la devaluación del real brasileño en el año
2001, que provocó la salida de la dolarización y la renuncia del Presidente De la Rua de ese entonces.
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2. INTRODUCCIÓN
Los gastos fiscales permanentes se financian con ingresos permanentes.
DECISION RELEVANTE:
La decisión de promulgar la regla en el sentido de que sean los ingresos fiscales los
que única y exclusivamente financien los egresos permanentes es relevante porque
desplaza la importancia de los ingresos petroleros no permanentes, que han
representado entre el 20 y el 40% de los ingresos totales del Presupuesto
La decisión señalada en el párrafo anterior deja fuera del financiamiento de los
gastos permanentes a los ingresos no permanentes. Aunque excepcionalmente los
ingresos permanentes pueden eventualmente financiar los gastos no permanentes.
Los ingresos petroleros dependen en gran medida de los precios internacionales del crudo,
que no están bajo el control de la autoridad nacional, sino que más bien dependen de las
variaciones del mercado internacional, siendo el Ecuador un tomador de precios del
petróleo.
La dependencia histórica ecuatoriana del precio del petróleo ha estado signada por
las siguientes características: El precio del petróleo tiene alta volatilidad en el corto
plazo
Lo que puede ocasionar en un momento determinado, el desfinanciamiento o la falta
de liquidez de la caja fiscal
Esta iliquidez si es muy prolongada, corre el riesgo de convertirse en un problema
de solvencia, afectando la credibilidad de la política fiscal, frente a los agentes
económicos, ya que estos no creen que el Estado podrá afrontar sus obligaciones,
especialmente con el pago de sueldos y salarios de los diferentes sectores de la
burocracia, lo que traerá consigo descontento de estos sectores y posibles
movilizaciones que provocaran inestabilidad política y consecuentemente afectará a
las decisiones de inversión y de generación de empleo de los propios agentes.
8
Frente a la norma (citada en el Código de las Finanzas Públicas) de política fiscal, que
consiste en destinar prioritariamente los ingresos permanentes, es decir los ingresos
tributarios al financiamiento de los gastos permanentes como son los sueldos y salarios o
remuneraciones de la burocracia, los agentes económicos deberían mostrar “satisfacción” o
credibilidad a las decisiones de política fiscal provenientes del gobierno. La razón
fundamental de esta actitud de los agentes se debe a que estos disminuirán su incertidumbre
respecto a la estabilidad de carácter social y por lo tanto política que deviene en estabilidad
económica y le da certezas y confianza a los diversos sectores sociales y económicos de la
sociedad, respecto a la estabilidad especialmente económica.
A continuación pasamos a analizar en detalle las características de la regla fiscal que
establece una relación entre ingresos permanentes y gastos permanentes, desde una
perspectiva teórica, normativa y empírica, luego de lo cual se arribará a conclusiones.
3. ENTORNO TEÓRICO METODOLÓGICO
3.1. El Sumak Kawsay y la Política Fiscal
En la medida en que el sistema económico como parte del “régimen de desarrollo” es la
base, como se señala en la Constitución, que soporta el proceso de transformación pacífico
de la sociedad hacia una construcción democrática, justa e igualitaria esto es, hacia el
sumak kawsay o la vida plena; esta base debe garantizar la suficiente fortalece en la
economía que permita capear los avatares de la etapa de transición por la que atraviesa el
Ecuador, incorporando las características de los fenómenos existentes de la “testaruda
realidad”, tales como la globalización, el capitalismo hegemónico, concentrador y
excluyente, las desiguales relaciones de poder Norte – Sur; haciendo que esta transición sea
lo menos tortuosa, caminando paralela y simultáneamente, desde una propuesta de
inclusión y de equidad necesaria, imprescindible, obligatoria para hacer viable a la América
Latina. Esto es sobre la base de lo existente y hegemónico trastocar, sobrellevando y
manteniendo la transición, lo que implica pagar la deuda social, respetando los derechos de
la naturaleza declarados y obligados a cumplir según la Constitución vigente y en el marco
de un proceso de transformación pacífico.
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El objetivo es construir un modelo viable de desarrollo sustentable3, que permita un
cambio gradual y dinámico en la calidad de vida de las comunidades a través del
crecimiento económico, de la mano con la justicia social, sin comprometer recursos para las
generaciones futuras. Lo que implica cumplir con las siguientes tres directrices:
ecológicamente armónico, económicamente eficiente y socialmente justo. Considerando
que se pone énfasis no en la optimización paretiana4 sino mas bien en la priorización de la
política pública en los sectores más vulnerables.
Adicionalmente a diferencia de la Constitución de 1998 que pone en el centro de la
propuesta en la liberalización de los mercados y en el libre flujo del capital (art. 244). Por
otro lado en la nueva Constitución se busca la preferencia al productor e inversionista
nacional, conteniendo en el artículo 281 numeral 5, entre otros artículos, la necesidad de
establecer mecanismos preferenciales de financiamiento para los pequeños y medianos
productores y productoras, facilitándoles la adquisición de medios de producción. La
política fiscal, tributaria y social debería ser el núcleo de la política redistributiva del
ingreso.
La consecución de los recursos para orientarlos a ese proceso de redistribución mientras se
produce y se crece, es un tema clave y tiene que ver con los incentivos restrictivos
existentes provenientes de las variaciones, entre otros, del tipo de cambio, el precio del
petróleo, la propensión al aumento del gasto fiscal, los niveles de financiamiento, etc.
Considerando lo que Edgar Morín5 reconoce frente a la realidad de lo aleatorio y de la
3 Larrea, Ana María (2010): “La Disputa de Sentidos por el Buen Vivir como Proceso Contra hegemónico”, En:
Los Nuevos Retos de América Latina: Socialismo y Sumak Kawsay, Memorias, Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo, SENPLADES, Quito.
4 Según la cual la política es óptima, únicamente si beneficia a alguien sin perjudicar a ninguno. O desde una
perspectiva más reciente, la política permite beneficiar a alguien y con ello compensar a los que pierden y
aún generar beneficios.
5 Francois Houtart (2010): “La Crisis del Modelo de Desarrollo y la Filosofía del Sumak Kawsay”, En: Los
Nuevos Retos de América Latina, Socialismo y Sumak Kawsay, Memorias, SENPLADES, Quito.
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incertidumbre en ciencias sociales cuando afirma la existencia de este paradigma
fundamental que se encuentra también en el mundo físico, biológico o antropológico, es
decir el paso constante del desorden a la auto-reorganización, o la continuidad de la vida.
3.2. Elementos Teóricos sobre la Política Fiscal
Una de las ramas de la teoría económica que explora el tema de cómo deben actuar las
autoridades, es la teoría normativa de la política económica. Las decisiones de las
autoridades económicas afectan las vidas y el bienestar de todos. En múltiples casos, si las
autoridades deciden intervenir activamente en la economía, nos preguntamos, ¿Cuáles son
los medios más efectivos para alcanzar sus metas? ¿Y cuál es la mejor manera de calcular
las políticas fiscales más adecuadas que han de aplicarse?
Otra rama de la teoría económica, muy relacionada con la ciencia política, estudia cómo
actúan realmente las autoridades, es la teoría positiva de la política económica. Los teóricos
positivos tratan de explicar porqué las autoridades económicas actúan en la forma como lo
hacen. Sus acciones se sujetan a distintas influencias: presiones políticas, restricciones
institucionales, teorías económicas y metas prácticas cambiantes. Los teóricos positivos
estudian la formulación de la política fiscal desde éstas y otras perspectivas. Por esta razón
se puede comprender las razones por las que la política económica establecida con la
finalidad de alcanzar objetivos óptimos, realizadas desde un escritorio, muchas ocasiones
alcanzan solamente metas sub-óptimas.
La teoría de la política económica fue analizada por primera vez a comienzos de los años
50 por el economista holandés Jan Tinbergen6, quién intenta conceptualizar cómo deben
actuar las autoridades económicas, por lo que tiene un carácter normativo, Tinbergen
delineó los siguientes pasos que deben seguir los tomadores de decisiones: Primero, las
autoridades deben especificar las metas de la política económica, usualmente en términos
de una función de bienestar social que la autoridad está tratando de maximizar; Segundo,
deben especificar los instrumentos de políticas de que se dispone para alcanzar los
6 Tinbergen, Jan: On the Theory of Economic Policy, North Holland, Amsterdam, 1952.
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objetivos; Tercero, deben tener un modelo de la economía que conecte los instrumentos con
los objetivos, para así poder escoger el valor óptimo de los instrumentos de política.
Entre las metas que la autoridad ecuatoriana se plantea obtener, están: la mejora de la
distribución del ingreso, elemento central en la Constitución ecuatoriana vigente, la
composición del producto entre el sector público y el privado, la cuenta corriente en
equilibrio, alcanzar el pleno empleo e inflación cero, entre otras. De estas, las dos últimas
son incontrovertibles aunque para varios analistas están en disyuntiva (trade off). Si
suponemos que generalmente existen dos objetivos que son aumentar el producto
conjuntamente con el empleo y/o disminuir la inflación, en el punto óptimo el nivel del
producto estará a su valor potencial (Q = Q*) y la inflación será cero ( P = 0 ).
Suponemos que hay dos instrumentos: la política monetaria M, y la política Fiscal G. La
economía se describe por dos relaciones simples.
Q = a1G + a2M
P = b1G + b2M
Los coeficientes a1, a2, b1 y b2 miden el efecto cuantitativo de G y M sobre Q y P; además,
introduciendo la incertidumbre en nuestro marco de referencia en la forma más simple
posible, consideremos el caso en que el único objetivo es el producto y el único instrumento
es la política fiscal.
Supongamos que la economía pasa por una recesión, de modo que la meta de la política es
hacer subir el producto y el único instrumento es la política fiscal, ya que no es posible usar
la política monetaria, como en efecto en el caso ecuatoriano ocurre. La meta de la política
es hacer subir el producto ∆Q* > 0. El nuevo “modelo” de la economía se específica de la
forma siguiente.
∆Q = α ∆G + ε con ∆Q* > 0
En este modelo, el “término de error” ó “término de perturbación” ε, refleja aquellos
factores, como el clima o las huelgas laborales, la desigual distribución del ingreso, las
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expectativas de los agentes, provocadas por la volatilidad del precio del petróleo o el
incremento del gasto en un ciclo electoral, entre otros ejemplos. Este término de error ε,
afectan el producto estando en algunos casos fuera del control de las autoridades, pero en
otros, bajo su control. La variable ε es aleatoria debido a que fluctúa de acuerdo a
probabilidades conocidas pero cuyo valor específico no se conoce en el momento en que
debe adoptarse una decisión respecto de ∆G.
No se agotará la identificación de ε, ya que esta puede alcanzar el valor que afecta la
variación del gasto y consecuentemente del producto; la misma puede ser positiva o
negativa; esta se adiciona a la variable independiente ∆G que a su vez cuenta con un factor
multiplicativo α.
A continuación analizaremos las características de ese factor aditivo ε que se traduce en
restricciones de credibilidad y políticas, que se encuentran fuera o bajo el control de los
tomadores de decisiones.
En el caso ecuatoriano, dada la existencia de la dolarización, no se cuenta con política
monetaria (∆M = 0), lo que implica que tanto el gasto gubernamental como los factores que
adicionan o multiplican a esta variable es significativo para el nivel de producto que se
pretende alcanzar.
La restricción, sea esta, de credibilidad o política entendidas como una serie de
constataciones7, que inciden en la toma de decisiones, afectan el resultado ideal, es decir
alcanzan un resultado no adecuado y un objetivo distinto al esperado por la función de
utilidad que tiene el planificador social y que constituye el fin de la adopción de las
políticas económicas.
3.3. La Política Fiscal: Reglas versus Compromiso
7 Constataciones que son señales que reflejan restricciones como por ejemplo, la inconsistencia temporal.
13
La política fiscal en el Ecuador constituye sino el único, el principal instrumento de política
económica, que también es crucialmente afectada por las restricciones de credibilidad o
políticas, como las hemos reseñado, por lo que se vuelve relevante el estudio de las
preferencias de los agentes y el nivel de institucionalidad (tecnología, dotaciones humanas
y materiales) del Estado.
Esta teoría, parte del reconocimiento de que el proceso de diseño de la política fiscal es en
realidad un proceso político. Por lo tanto los agentes que toman las decisiones de política
fiscal actúan guiados por dos móviles: maximizar su popularidad y satisfacer las
preferencias de sus votantes, lo que equivale a reconocer que el proceso electoral y los
partidos políticos influyen de manera inevitable en la orientación de la política fiscal.
Las interacciones políticas y económicas expresadas a través de modelos de equilibrio
general, dan cuenta del estado de situación en el que se encuentran los instrumentos de las
mencionadas políticas, su relación con el crecimiento económico, el énfasis en la
credibilidad y la evaluación normativa de sus instituciones.
La formulación de la política económica, entre las que se encuentra la fiscal, es una
secuencia de decisiones, que se adoptan a lo largo de un período prolongado de tiempo, el
reto es entonces minimizar la función de pérdida social cuando las decisiones de política
tienen que tomarse en muchos momentos a lo largo del tiempo. A partir de aquí surge un
problema importante al que se ven avocadas las autoridades económicas y se sintetiza en
una disyuntiva, la primera tiene que ver con el hecho de si deben actuar de acuerdo a reglas
que detallan las opciones que deben elegirse en un momento dado o si pueden actuar bajo
un compromiso asumido anteriormente de manera discrecional, en el sentido de no estar
sujetos a una fórmula preestablecida, sino mas bien optimizar la elección de instrumentos
de política en cada momento. Al respecto cabe señalar que una de las opciones intermedias
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es contar con reglas flexibles que se retroalimentan; tomando en cuenta que las reglas
establecidas en leyes pueden incluso ser cambiadas a lo largo del tiempo8.
Una política consistente temporalmente9 es aquella en la que las autoridades optimizan cada
vez que deben adoptar una política. Como hemos visto, la conclusión es que esta
optimización período a período puede ser muy perjudicial – simplemente hay demasiada
discrecionalidad-. La política óptima (consistente en el tiempo) permite seleccionar un plan
o una regla que alcance los objetivos deseados en un comienzo y adherir a este plan o regla
a lo largo del tiempo, sin sucumbir a la tentación de desviarse de la regla.
Conviene realizar en este punto una acotación en el sentido de que todos los partidos
políticos están en su derecho de perennizarse en el poder, es un derecho que otorga el
sistema democrático, por lo que en los adjetivos utilizados no hay un afán peyorativo, es
mas se reconoce la existencia de posiciones tanto de izquierda como de derecha; Para
ambas tendencias existen históricos ejemplos, vale mencionar que con una posición
definida de izquierda, en los últimos años países como Bolivia, Venezuela y Ecuador han
logrado triunfos electorales consecutivos y abrumadores.
A continuación, se analiza desde una perspectiva teórica, algunos casos de restricciones de
credibilidad y política que afectan en la política fiscal10
.
Otra restricción de credibilidad que impacta en las expectativas de los agentes económicos
y por lo tanto en los niveles de producto y empleo, es la volatilidad del precio del petróleo y
del tipo de cambio.
8 Un ejemplo aleccionador es la regla presupuestaria Gramm – Rudman – Hollings para eliminar el déficit
fiscal. Para una discusión del contexto político en que se aprobó esta ley, ver Darrell West “Gramm –
Rudman – Hollings and the Politics of Debt Reduction”, Annals of American Academy of Political and Social
Sciences, Septiembre de 1988. 9 Sachs, Jeffrey y Larraín, Felipe: IBID, p. 606.
10 Cuadrado Roura, Juan R; et. al.: Política Económica, Objetivos e Instrumentos; Mcgraw Hill, segunda
edición, Impreso en España, 2000, p.122.
15
En el caso ecuatoriano, el tipo de cambio que constituye una preocupación es la del dólar,
como se manifestó esta divisa considerada “moneda dura” tenderá a mantener la capacidad
adquisitiva de la población, sin embargo la historia reciente ha demostrado, en general a un
dólar débil que en contrapartida ha favorecido la competitividad de nuestra producción
exportable.
Respecto a la volatilidad del precio del petróleo que a la final afecta las expectativas de los
agentes y el nivel de producto serán profundizados más adelante.
Cabe señalar que estas restricciones de credibilidad mencionadas no están bajo el control
del tomador de decisiones, como sabemos tanto el precio internacional de barril de crudo
como la cotización del tipo de cambio del dólar dependen de las características de oferta y
demanda económica a nivel internacional, así como de aspectos políticos que involucran a
todos los países del globo. Sin embargo la incertidumbre generada por la volatilidad
impacta en el nivel de gasto fiscal y de producto constituyéndose en una restricción de
credibilidad.
3.4. La Idea General11
El siguiente es un modelo simple con dos períodos de tiempo, t-1 y t, suficientes para
describir el problema. En el período t-1, un gobierno quiere alcanzar el mejor resultado
posible para los agentes económicos en el período t. Los resultados económicos en el
período t depende no solo sobre la política emprendida en el período t, sino también sobre
las decisiones del sector privado hechos en el período t-1 (determinando, por ejemplo,
ahorros o salarios en el período t). Las decisiones del sector privado en el período t-1
dependen de las expectativas sobre la política en el período t. Estas expectativas están
racionalmente formadas. En el período t-1, los agentes del sector privado entienden y
conocen las determinantes de la política del gobierno en el período t, y basan sus
pronósticos sobre este conocimiento. No hay incertidumbre, en el modelo, así que las
11
Kungl. Vet Ens Kaps Akademien, The Royal Swedish Academy of Sciences: IBID, p. 5.
16
expectativas racionales implican previsión perfecta sobre la parte de los agentes del sector
privado.
En el caso con compromiso, el gobierno escoge su política del período t en el período t-1,
sin la posibilidad de cambiar esta política después. Claramente luego, la elección óptima de
la política al período t tiene que tomar en cuenta sus efectos sobre las decisiones del sector
privado en el período t-1. Porque la política de equilibrio en el período t se sujeta a las
expectativas en el período t-1 hasta que esta política se dé, esto influye en las decisiones del
sector privado hecho en el período t-1 que afecta a los resultados económicos del período t.
En el más realista caso sin compromiso, por ejemplo, con política discrecional, en el
período t-1 el gobierno no puede tomar decisiones obligatorias sobre política en el período t
hasta que arribe t. En este caso, por contraste, la política seleccionada en el período t no
tomará en cuenta como las decisiones del sector privado han sido hechas en el período t-1,
porque cuando está política seleccionada es implementada, las decisiones del sector privado
en el período t-1 ya han sido hechas y puede no alargar esta influencia. Esto generalmente
conducirá a seleccionar diferentes políticas en el período t que en el caso de compromiso.
Como resultado, los productos económicos conducirán a bajar el bienestar más que si
estuvieran las políticas bajo compromiso. Esto sigue desde el hecho que con expectativas
racionales, la política en el período t es perfectamente anticipada, pero debido a que la
secuencia del tiempo de tomar la decisión, aquí no es manera para que el gobierno influya
en estas expectativas. Cuando se decide la política en el período t, el gobierno así resuelve
un problema de optimización que no considera todos los efectos de su política seleccionada.
Ver como la inconsistencia temporal emerge en este ejemplo, supone un gobierno que no
puede hacer compromiso en el período t-1 anunciando su intención de adoptar la misma
política en el período t como la política óptima esta podría (hipotéticamente) haber sido
seleccionada bajo compromiso. Este anunció podría no ser creíble, porque cuando el
período t arriba y el gobierno hace la selección actual de su política, este podría descubrir
que es óptimo renegar de su anunció.
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3.5. Métodos12
El problema de la política del gobierno no puede ser analizado como un problema de
control óptimo, como se lo hace en macroeconomía convencional. En un problema de
control óptimo, el optimizador selecciona una secuencia de variables de control, que
maximizan una función objetivo sujeta a restricciones. Pero en el sistema de Kydland y
Prescott, la dependencia del comportamiento privado a través de las expectativas privadas
(racionales) sobre la política, hacen que las restricciones sean endógenas. Estas
restricciones describen relaciones entre política corriente y resultados económicos
corrientes que vía expectativas del sector privado, están influidos por la futura selección de
políticas. Esto necesita el uso de métodos de teoría de juegos en orden a determinar
resultados de equilibrio. Kydland y Prescott uso diferentes conceptos de equilibrio en los
diferentes modelos y ejemplos que apareció en sus artículos. En uno ellos usaron el
concepto de equilibrio propuesto por Nash (1950). Otro modelo – solución estuvo basado
sobre la racionalidad secuencial, cercano a Selten (1965) equilibrio perfecto del subjuego,
donde las expectativas de todos los agentes – todos agentes privados tan buenos como el
gobierno – son consistentes con el comportamiento del equilibrio futuro, a pesar de la
selección hecha hoy. En juegos con un horizonte temporal finito, tal solución puede ser
encontrada por inducción hacia atrás. Kydland y Prescott también estudiaron un modelo
con un horizonte temporal infinito mostrando cómo usar métodos recursivos. Tales
métodos son particularmente útiles para definir un tipo especial de equilibrio, así llamado
equilibrio perfecto de Markov, donde las acciones corrientes son funciones invariantes en el
tiempo de pago relevante a variables solamente13
.
En adición a un modelo general abstracto, el análisis formal de Kydland y Prescott tratan
dos casos: política impositiva y política de estabilización (inflación). Aquí nosotros primero
12
Kungl. Vet Ens Kaps Akademien, The Royal Swedish Academy of Sciences: IBID, p.6.
13 En un modelo estacionario con un horizonte temporal infinito, un equilibrio perfecto de Markov es
formalmente encontrado como un punto fijo en el espacio: la estrategia de equilibrio (regla) tiene que
representar el comportamiento corriente óptimo cuando las expectativas del comportamiento futuro está
dado por la misma regla. Bajo un horizonte temporal infinito, todos los tipos de equilibrio son también
posibles. Para una discusión detallada, ver Maskin and Tirole (2001).
18
consideramos un problema de política impositiva, similar en espíritu a lo tratado por
Kydland y Prescott pero simplificada por razones de exposición14
.
14
Sala-i-Martin, Xavier: Apuntes de Crecimiento Económico, segunda edición, Antoni Bosch editor,
http://www.antonibosch.com, Barselona, España, 1999, p. 61.
Gasto Público e Impuestos: el tamaño óptimo del gobierno. Aquí suponemos que la producción de la
economía es una función del stock de capital privado, , y del flujo de bienes públicos suministrados por el
gobierno, :
Donde es una constante que mide la fracción de la renta que se queda el capital (a menudo esta fracción
se denomina participación del capital). Para financiar el gasto público, G, el gobierno pone un impuesto
sobre la renta (o, lo que es lo mismo, sobre la producción). Para simplificar el análisis, consideraremos que el
impuesto es proporcional y el tipo impositivo es constante en el tiempo. Este tipo impositivo será denotado
con la letra . La renta disponible de los individuos es, pues,
La parte de la renta “que no es disponible”, es la que se apropia el gobierno como recaudación
impositiva. Si denotamos con minúscula el gasto público por persona, , entonces la renta
disponible por persona se puede escribir como:
Donde se omiten los subíndices temporales para simplificar la notación. Suponemos que los consumidores
ahorran (e invierten) una fracción constante de la renta disponible. La ecuación fundamental de Solow Swan
nos dice que el aumento en el stock de capital es la diferencia entre el ahorro y la depreciación. La ecuación
fundamental de Solow-Swan para este modelo se puede escribir como:
Sustituyendo la renta disponible obtenemos:
Dividiendo los dos lados por obtenemos una expresión para la tasa de crecimiento del capital por persona:
19
3.5.1. Impuestos Óptimos15
Un gobierno cobra los impuestos a un número grande de consumidores idénticos para
financiar un nivel (per cápita) dado de gastos, G. Este gobierno debe acceder a dos bases de
impuestos, ingresos de capital K, e ingreso laboral, L, y toma en cuenta las distorsiones
causadas por los impuestos16
. Cada base impositiva (per capita) en el periodo t depende
negativamente sobre la tasa de impuestos que aplica a este: K (θt) y L(τt), donde (θt) y (Lt)
son las tasas de impuestos sobre el capital e ingreso laboral, respectivamente son ambas
funciones decrecientes17
. La restricción presupuestaria del gobierno puede así establecerse
como:
La ecuación última indica que la tasa de crecimiento depende positivamente del gasto público, , y
negativamente del tipo impositivo, . Podemos obtener la restricción presupuestaria del gobierno
(entérminos per cápita) como
Lo que nos dá:
Finalmente queda, la tasa de crecimiento respecto a :
15 Kungl. Vet Ens Kaps Akademien, The Royal Swedish Academy of Sciences: IBID, p. 7.
16 Por simplicidad, se fijan los precios de ambos, capital y servicios laborales en uno.
17 Los supuestos sobre K y L puede derivarse desde los primeros principios: suponga que la función de
utilidad del consumidor (cuasilineal) se lee Aquí, µ y ν son funciones estrictamente
crecientes y cóncavas, y 1-lt es interpretado como tiempo de ocio, donde 1 es el la dotación de tiempo total.
Con la restricción presupuestaria y , donde y
representan ingresos desde otras fuentes en el período t-1 y t, respectivamente, dada la maximización de
utilidad estrictamente decreciente de las funciones de capital y oferta laboral similar a las que se encuentran
en el texto.
20
Luego, se asume que los agentes privados deciden sobre la oferta de capital en el período t-
1, mientras que ellos deciden sobre la oferta de trabajo en el período t. Consideramos dos
casos.
Primero: Suponga que el gobierno puede fijar la tasa de impuestos y en el período t-1,
por ejemplo con full compromiso. El comportamiento óptimo, permite que el gobierno
maximice la utilidad de equilibrio del consumidor representativo, siguiendo el principio de
elasticidad de Ramsey. En particular, las tasas impositivas óptimas pueden ser resueltas
desde la restricción presupuestaria del gobierno y la ecuación
Donde es la elasticidad de x con respecto a su propio precio (neto de impuestos):
. Intuitivamente, el gobierno quiere igualar la distorsión sobre la
última unidad de ingresos levantado a través de las dos bases impositivas, lo cual implica
que la menor base impositiva elástica esta asignada a una tasa impositiva más alta. ¿Qué es
lo particularmente importante aquí?, aunque el gobierno selecciona y , tomar en
cuenta como la oferta de capital – desde los ahorros del consumidor en el período t-1 -
depende de la selección de . Así la formula de Ramsey para la tasa de impuestos
representa la solución óptima al problema de imposición ex – ante.
Segundo: Suponga ahora que el gobierno no puede comprometerse a fijar y en el
futuro. Dada alguna cantidad de ahorros desde el período t-1, ¿Cómo fijará el gobierno las
tasas en el período t, una vez que arribe ese período? El problema de la imposición se
vuelve trivial y el principio de Ramsey para la imposición puede ser aplicada al problema
de imposición ex – post. Dado que la oferta de capital es enteramente inelástica en este
punto –el capital está predeterminado- todo el ingreso de capital debería ser cobrado los
impuestos, antes de que los impuestos de trabajo sean usados. Ex post, esto no crea
distorsiones sobre la oferta de capital y mitiga las distorsiones sobre la oferta laboral.
Porque el ingreso desde el capital tiene una diferente elasticidad ex ante en comparación a
ex post, la solución de compromiso no es la consistencia temporal. Si el gobierno estuvo
21
dando la oportunidad a re-optimizar en el período t, este podría cambiar el plan óptimo ex
ante. Así, este es un problema de credibilidad: en el período t-1, el gobierno no puede
solamente anunciar la tasa de impuestos que resuelve el problema bajo compromiso y
espera que el sector privado crea el anuncio.
¿Cuál es la solución de consistencia temporal cuando ambos el gobierno y los agentes
privados son racionales? Aplicando el requerimiento de racionalidad secuencial discutida
en la sección 1.2, no preocupa cuanto es ahorrado en el período t-1, las decisiones del
gobierno y el sector privado deben ser optimas en el período t. Suponga que G es
suficientemente grande , por ejemplo que el impuesto al trabajo es siempre necesario en
orden a financiar los gastos del gobierno. Luego, la racionalidad en el período t dice que la
tasa de impuesto expost sobre el capital es 100 por ciento. Como resultado, todos los
consumidores escogen ahorrar cero en el período t-1: las expectativas racionales de la
política del gobierno seleccionado en t dice a ellos que algunos ahorros serán gastados
desde esa perspectiva. Así que para alguna cantidad de ahorros privados,
La que puede ser usada para resolver la tasa de impuesto sobre el trabajo en el período t18
.
Claramente este resultado es peor que el resultado bajo compromiso (donde ambas tasas
impositivas son más altas, la utilidad del consumidor debe ser más baja).
3.5.2. Subsecuentes Investigaciones19
Fischer (1980)20
: Problemas de Consistencia Temporal han sido examinados en otras áreas
de las políticas del gobierno. Importantes ejemplos tempranos en la literatura sobre política
18
En general, (al menos) dos valores de resuelve la ecuación Como el gobierno optimiza,
este escogerá el más bajo de estos sobre la porción de la pendiente hacia arriba de la “curva de Laffer”
19 Kungl. Vet Ens Kaps Akademien, The Royal Swedish Academy of Sciences: IBID, p. 10.
20 Fischer S (1980): “Dynamic inconsistency, cooperation, and the benevolent dissembling government”, En:
Journal of Economic Dynamics and Control, 2, 93 – 107.
22
fiscal son este análisis de la imposición al capital y trabajo. Una variante, puede hacerse a la
relación entre ingresos permanentes y no permanentes.
Lucas y Stockey (1983)21
: Hacen un análisis de la deuda del gobierno y el timing de los
impuestos.
Subsecuentes investigaciones teóricas y empíricas han estudiado como las reglas del
equilibrio presupuestario u otras restricciones sobre política fiscal influyen en el gasto del
gobierno, del déficit presupuestario y el endeudamiento internacional.
Drazen (2000)22
: Mas generalmente, una vibrante literatura se ha desarrollado en el área de
la economía política, tomando señales y métodos desde el trabajo de Kydland y Prescott.
Este programa de investigación extendió el problema del análisis de la credibilidad a temas
de incentivos políticos e instituciones políticas como determinantes centrales de resultados
de política. Significativo trabajo inter disciplinario debió incorporar ideas y herramientas
desde la ciencia política para analizar conflictos de interés entre votantes y hacedores de
políticas, y entre diferentes grupos de votantes o partidos políticos (ejemplos de Kydland y
Prescott vieron al sector privado a través de los lentes de idénticos – representativos-
individuos). Esta área de investigación se ha extendido mucho más allá de la estabilización
y política de impuestos, tratando con política comercial, política de regulación, política del
mercado laboral, crecimiento económico y así. Varios libros recientes, han ayudado a
estudiantes graduados en economía y ciencias políticas como el de Drazen.
3.6. Aplicación en los Ingresos y Gastos Permanentes
La pregunta que queremos plantear, es definir si el gobierno se puede comprometer a que
los gastos permanentes sean financiados por ingresos permanentes y que el sector privado,
dependiendo de la decisión del gobierno, ahorrará su capital y por lo tanto pagará
impuestos por aquello, es decir, dependiendo de sí es creíble o no la política fiscal
planteada, la recaudación impositiva llegará a un nivel óptimo. Por lo tanto, dependiendo de
21
Lucas, R. and N. Stockey (1983): “Optimal fiscal and monetary policy in an economy without capital”, En:
Journal of Monetary Economics, 12, 55 – 94.
22 Drazen, A. (2000): Politycal Economy in Macroeconomics, Princeton University Press: Princeton.
23
las expectativas racionales del sector privado, respecto a la política del gobierno, los
impuestos serán mayores o no. El gobierno puede calcular el nivel óptimo de la tasa de
impuestos, como se vio anteriormente, ahora bien, el problema es si el sector privado
responderá a la política del gobierno.
Como sabemos el gobierno financia sus gastos fiscales con ingresos fiscales.
Donde los ingresos permanentes , son aquellos provenientes de la recolección de
impuestos realizado por parte del gobierno de manera periódica y permanente y que tanto
para los modelos de crecimiento Solow –Swam, como para el de Ramsey, visto más arriba,
el gobierno puede optimizar la tasa de impuestos. Mientras que los ingresos no permanentes
, se refiere a los ingresos provenientes de los recursos petroleros; está clasificación es
muy importante para países cuya fuente de ingresos relevante proviene de la explotación
de algún mineral o hidrocarburo. Por su parte el gasto permanente , se refiere
básicamente a los gastos que permiten ofrecer bienes y servicios públicos a la sociedad, a
través del pago de sueldos y salarios, insumos, gasto corriente, etc. Por otro lado el Gasto
no permanente, se refiere al gasto de inversión en vías, carreteras, hospitales,
edificaciones, etc.
Se tiene además que: considerando que es la tasa impositiva óptima
aplicada por parte del gobierno. Con estos antecedentes se plantean los dos casos en los que
el gobierno se compromete o es discrecional frente a la opción de que los gastos
permanentes sean o no cubiertos por los gastos no permanentes.
Primero: Supongamos que el gobierno puede comprometerse a que el pago de los gastos
permanentes los haga con los ingresos permanentes23
, si es así el sector privado ahorrará
23
tomando en cuenta que los gastos permanentes de no ser cubiertos total y oportunamente, genera
inestabilidad no solamente económica sino también política.
24
con confianza sus recursos y permitirá que se recaude impuestos como resultado del capital
ahorrado. De acuerdo al modelo Solow Swam la tasa impositiva óptima sería:
O también puede ser, según el modelo de Ramsey:
Si los ingresos no permanentes, dada la volatilidad se hacen cero, el sector privado conoce
que los gastos permanentes que cubren el pago de los bienes y servicios públicos ofrecidos,
estarán garantizados por el compromiso del gobierno. Por lo que el sector privado ahorrará
su capital y generará los recursos para el Estado respectivo.
Segundo: Ahora supongamos que el gobierno no puede comprometerse a que los gastos
permanentes sean financiados con los ingresos permanentes, lo que trae consigo el
problema de credibilidad, por lo que el sector privado dudará en ahorrar y por lo tanto en
invertir ese año, consecuentemente las recaudaciones por concepto de impuestos al capital
se reducirán, el ingreso permanente financiará tanto el gasto permanente como el no
permanente, no se alcanzará a financiar el gasto permanente puesto que tiene la obligación
de financiar ambos gastos, sin alcanzar a cubrir por completo ninguno de ellos. Se agravaría
la situación, si no se contará con ingresos no permanentes provenientes del petróleo, como
resultado de la caída del precio del crudo, esto traería consigo que por un lado las personas
que tienen capacidad de ahorro y por lo tanto de inversión disminuya, puesto que aparece
como una política fiscal no sostenible.
Entonces, el ingreso permanente disminuiría como resultado de la desconfianza del sector
privado en la credibilidad de la política; y además si cae el ingreso no permanente, no se
alcanzaría a cubrir los gastos permanentes, afectando al conjunto de la sociedad.
25
3.7. Revisión del Problema de Inconsistencia Dinámica24
Considerar un gobierno que gasta en bienes públicos, financiados por impuestos
proporcionales sobre los ingresos del trabajo y el capital. El gasto del gobierno en el
período corriente esta óptimamente financiado por impuesto al capital no distorsionado.
Pero esto no es generalmente óptimo desde la perspectiva de ahora, al tener que la gente
creer que solo el impuesto al capital será usado en el futuro, como se puede ver esta
creencia mantenida excesivamente, restringe la acumulación de capital corriente.
En un equilibrio de expectativas racionales, la política óptima de anuncio de hoy promete
impuestos para ambos al ingreso del trabajo y el capital en futuros períodos. Sin embargo
cuando el futuro se vuelve presente, se vuelve óptimo solo usar impuestos al capital en el
período corriente. De ahí que la política óptima es este caso es dinámicamente
inconsistente.
La reacción natural del Principio de Optimalidad de Bellman, es decir que la inconsistencia
es el resultado de la falla de optimizar hacia atrás, desde que la política a cada momento
debería basarse sobre el principio de que el pasado es irrelevante – y la política en periodos
tempranos debería tomar en cuenta el uso del principio mas tarde. La optimización hacia
atrás producirá de verdad un camino consistente temporalmente para la política. Pero la
política consistente es inferior a la política óptima cuando está es dinámicamente
inconsistente.
Un ejemplo más domestico puede señalarse, al citar el caso de los exámenes. La política
óptima al comienzo del curso es a planear tener un examen al final. Sin embargo, a la
mañana del examen, una vez que los estudiantes han preparado ellos, la política óptima es a
cancelar el examen, ahorrando a los alumnos el problema de escribir, y al instructor el
24
Fischer, Stanley (1980): “Dynamic inconsistency, cooperation, and the benevolent dissembling
government”, En: Journal of Economic Dynamics and Control, Massachusetts Institute of Technology,
Cambridge, MA 02139,USA, 2, 93 – 107.
26
problema de calificar. La política consistente, optimizando hacia atrás, reconoce que el
examen no sería rendido. Pero el resultado del curso claramente será inferior en este caso.
El propósito de este artículo es investigar las circunstancias bajo las cuales el problema de
inconsistencia dinámica emerge, y discutir sus implicaciones para la teoría del control y la
política óptima. El mayor énfasis es el cálculo óptimo, consistente y otras soluciones en una
versión de bajo perfil del problema de impuestos óptimos estudiados por Kydland y
Prescott sobre este tema. El modelo es conveniente fijar sobre cual colgar ambas
discusiones porque esta es el más simple sistema que producirá inconsistencia dinámica
pudiendo ocurrir aún cuando la política maximizadora del bienestar del consumidor
representativo, quien es un maximizador racional.
A continuación revisaremos un documento realizado por Persson y Tabellini, en donde
hace un recuento de los avances realizados por expertos en el tema macroeconómico de la
política fiscal.
Esta parte se focaliza principalmente en los aspectos intertemporales de política fiscal, tal
como la deuda del gobierno y el impuesto a la riqueza. Existe otro resumen de políticas de
la investigación sobre problemas estáticos de finanzas públicas. El principal hecho
estilizado, establecen los aspectos intertemporales de la política fiscal de posguerra en los
países industrializados en los que incluye:
Tasas de impuestos sobre el capital varían considerablemente entre países y
fluctúan en el tiempo, con una tendencia ascendente. En muchos países, se
estima las tasas de impuestos efectivas sobre el capital que son enteramente
altas y frecuentemente más altas que las tasas sobre el consumo o el trabajo25
.
25
Mendoza, Milesi, Ferretti y Asea (1996), construyen un trabajo inicial por Mendoza, Razin y Tesar (1994),
en el que computan la tasa impositiva efectiva para una muestra de 14 países industriales, durante el
período 1965-91. Para el período más reciente de seis años, la tasa de impuesto promedio al capital para
estos países fue cercano al 40%, más alta que ambas la tasa de impuestos al trabajo promedio y la tasa
impositiva al consumo promedio. Además, la tasa promedio del impuesto sobre el capital fue más alta que
sobre el trabajo y el consumo durante cada período desde los cinco años en 1965, y se mantiene
aumentando en el tiempo.
27
Muchos países tienen acumuladas largas deudas, aún en tiempos de paz. Para
muchos países, la deuda acumulada en el período de posguerra comenzó
tempranamente a comienzos de los 70s. El patrón seccional cruzados de déficit
es de lejos homogéneo; algunos países han estado en déficits endémicos y
aumentan las deudas masivas, mientras otros no tienen.
Grandes déficits y deudas han sido más comunes en países con sistemas
electorales presidenciales proporcionales más que mayoritarios, en países con
gobiernos de coalición y frecuentes rotaciones, y en países con clemente más
que rigurosos procesos presupuestarios del gobierno.
Es difícil contar para esta regularidades con la teoría de impuestos óptimos o mas
generalmente, alguna teoría que asuma políticas a ser fijadas por un planificador social
benevolente. De acuerdo a Chamley (1986), el impuesto al capital óptimo debería declinar
en el tiempo, asintóticamente aproximándose a cero, debido a que la elasticidad de largo
plazo de la inversión es muy alta comparada a otras bases impositivas. Similarmente, Barro
(1979) en el modelo de suavización de los impuestos de déficits puede exitosamente
explicar el déficit en tiempos de guerra pero no la persistente acumulación de deuda que
debe ocurrir en muchos países industriales desde los setentas. Además, las correlaciones
entre las políticas y las instituciones políticas sugieren que los factores políticos e
institucionales juegan un importante rol en la formación de la política fiscal.
4. EL CÓDIGO ORGÁNICO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
El 22 de octubre del 2010 se publica en el Registro Oficial el Código Orgánico de las
Finanzas Públicas, cuyos objetivos son:
1. Normar el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa y el
Sistema Nacional de las Finanzas Públicas, así como la vinculación entre éstos;
2. Articular y coordinar la planificación nacional con la planificación de los distintos
niveles de gobierno y entre éstos; y,
28
3. Definir y regular la gestión integrada de las Finanzas Públicas para los distintos
niveles de gobierno.
Entre los principios están el de la sostenibilidad fiscal, entendida como la capacidad fiscal
de generación de ingresos, la ejecución de gastos, el manejo del financiamiento, incluido el
endeudamiento, y la adecuada gestión de los activos, pasivos y patrimonio, de carácter
público, que permitan garantizar la ejecución de las políticas públicas en el corto, mediano
y largo plazos, de manera responsable y oportuna, salvaguardando los intereses de las
presentes y futuras generaciones.
Para evaluar la sostenibilidad fiscal, se señala en el texto de la ley, que con el objeto de
analizar el desempeño fiscal y sus interrelaciones con los sectores real, externo, monetario
y financiero, se realizará la evaluación de la sostenibilidad de las finanzas públicas en el
marco de la programación económica, para lo cual se analizará la programación fiscal anual
y cuatrianual, así como la política fiscal.
Por su parte el artículo 78 de la mencionada Ley clasifica a los ingresos fiscales en ingresos
permanentes y no permanentes, y podrán clasificarse en otras categorías con fines de
análisis, organización presupuestaria y estadística.
Los ingresos permanentes provienen de recursos públicos que el Estado a través de sus
entidades, instituciones y organismos públicos reciben de manera continua, periódica y
previsible. La generación de ingresos permanentes no ocasiona la disminución de la riqueza
nacional. Por ello, los ingresos permanentes no pueden provenir de la enajenación,
degradación o venta de activos públicos de ningún tipo o del endeudamiento público.
Los ingresos no-permanentes provienen de recursos públicos que el Estado a través de sus
entidades, instituciones y organismos, reciben de manera temporal, por una situación
específica, excepcional o extraordinaria. La generación de ingresos no-permanentes puede
ocasionar disminución de la riqueza nacional. Por ello, los ingresos no permanentes pueden
provenir, entre otros, de la venta de activos públicos o del endeudamiento público.
29
En el artículo 79 se clasifica los egresos fiscales en egresos permanentes y no permanentes,
y éstos podrán clasificarse en otras categorías con fines de análisis, organización
presupuestaria y estadística.
Son egresos permanentes de recursos públicos que el Estado a través de sus entidades
instituciones y organismos, efectúan con carácter operativo que requieren repetición
permanente y permiten la provisión continua de bienes y servicios públicos a la sociedad.
Los egresos permanentes no generan directamente acumulación de capital o activos
públicos.
Son egresos no-permanentes de recursos públicos que el Estado a través de sus entidades,
instituciones y organismos, efectúan con carácter temporal, por una situación específica,
excepcional o extraordinaria que no requiere repetición permanente. Los egresos no-
permanentes pueden generar directamente acumulación de capital bruto o activos públicos
o disminución de pasivos. Por ello, los egresos no permanentes incluyen los gastos de
mantenimiento realizados exclusivamente para reponer el desgaste de capital.
Primera Regla Fiscal:
El artículo 81 señala la regla fiscal, expresando que para garantizar la conducción de las
finanzas públicos de manera sostenible, responsable, transparente y procurar la estabilidad
económica; los egresos permanentes se financiarán única y exclusivamente con ingresos
permanentes. No obstante los ingresos permanentes pueden también financiar egresos no
permanentes.
Se añade en el mismo artículo 81 que los egresos permanentes se podrán financiar con
ingresos no permanentes en las situaciones excepcionales que prevé la Constitución de la
República, para salud, educación y justicia; previa calificación de la situación excepcional
realizada por la Presidenta o el Presidente de la República.
Dos Reglas Fiscales Adicionales:
El artículo 124 de la Ley que estamos analizando, establece un límite al endeudamiento
público, al señalar que el monto total del saldo de la deuda pública realizada por el conjunto
30
de las entidades y organismos del sector público, en ningún caso podrá sobrepasar el
cuarenta por ciento (40%) del PIB. En casos excepcionales, cuando se requiera
endeudamiento para programas y/o proyectos de inversión pública de interés nacional, y
dicho endeudamiento supere el límite establecido en este artículo, se requerirá la
aprobación de la Asamblea Nacional con la mayoría absoluta de sus miembros. Cuando se
alcance el límite de endeudamiento se deberá implementar un plan de fortalecimiento y
sostenibilidad fiscal.
Una segunda regla fiscal, señala en el artículo 125 que los límites al endeudamiento para
gobiernos autónomos descentralizados en los siguientes términos:
1. La relación porcentual calculada en cada año entre el saldo total de su deuda
pública y sus ingresos totales anuales, sin incluir endeudamiento, no deberás
ser superior al doscientos por ciento (200%); y
2. El monto total del servicio anual de la deuda, que incluirá la respectiva
amortización e intereses, no deberá superar el veinte y cinco por ciento
(25%) de los ingresos totales anuales sin incluir endeudamiento.
5. LOS INGRESOS PETROLEROS O NO PERMANENTES:
5.1. Los Ingresos Petroleros
Los ingresos petroleros dependen de las variaciones de oferta y demanda de los mercados
internacionales, a cuyos cambios el país no tiene posibilidades reales de incidir por ser un
país pequeño, abierto y con una cantidad pequeña de producción petrolera que es su aporte
a la gran demanda mundial; pero que sin embargo, según estimaciones provisionales en el
ámbito fiscal constituyó en el año 2009, el 27.7% de los ingresos totales del fisco, siendo la
totalidad proveniente de las exportaciones petroleras. En los años 2000 y 2008, los ingresos
de las exportaciones petroleras significó para la caja fiscal el 35.39% y el 40.11%
respectivamente; siendo en toda la década, el aporte de las exportaciones a los ingresos
superior al 21%.
31
No habría razón de peso para que en los próximos cinco años esta tendencia cambie. Sin
duda este ha sido el rubro más importante dentro de la estructura de ingresos fiscales, tanto
por el significativo monto que ha representado para el erario nacional, ya que las
exportaciones petroleras han representado, en promedio, el 29.4% del ingreso total y una
desviación estándar así mismo de las más altas, ya que alcanzó el 7.8%; esto quiere decir
que se esperaría que en el futuro el aporte del petróleo, al menos en los próximos cinco
años, estaría entre el 21.5% y el 37%.
La tasa de variación anual promedio de los ingresos petroleros, en el período……., medido
en trimestres es del 46.6%, teniendo una desviación estándar de más de dos veces el
promedio, esto es, de 102.7%. Es decir que la volatilidad de la tasa de variación es
significativamente alta.
Como se ha dicho, los ingresos petroleros han sido claves para comprender el
comportamiento de los ingresos y consecuentemente la estabilidad y sustentabilidad no
solamente de la programación fiscal, sino que ha tenido un papel determinante en la
economía en su conjunto; por lo que el precio del petróleo, es una variable clave que da
cuenta del comportamiento general de los recursos fiscales y por lo tanto, realizar un
seguimiento y establecer escenarios factibles es el camino obligado para definir las
perspectivas de financiamiento de la política fiscal en el Ecuador, por lo que se estimará
las proyecciones, tanto de oferta como de demanda, existentes en los principales centros de
decisión internacional del precio de crudo, contando con las perspectivas de crecimiento de
los principales países demandantes, las reservas existentes y que proyectan obtener, hasta
las tendencias de la oferta que realizaran los países exportadores, para lo que se requiere
contar con información relevante de organizaciones como la OPEP entre otras fuentes.
5.2. La Inflación Ecuatoriana en el 2008 (El precio del petróleo llegó a
140 dólares)
Guardando las distancias, en el Ecuador en el año 2008, se enfrentó el problema de la más
alta inflación que hemos soportado en la era de la dolarización (más del 8%), cual fue la
32
causa de tal fenómeno; al respecto lo que sucedió, es que en ese año la inyección de
liquidez por parte del sector fiscal fue realmente grande ( por encima del 60% de
crecimiento), a través del acceso al crédito que ofreció la banca pública, lo que provocó que
la población ecuatoriana tenga mucha liquidez para demandar bienes y servicios, pero
frente al crecimiento de la demanda de bienes y servicios, no se produjo el aumento en la
misma magnitud de la oferta nacional. Lo que produjo un aumento de los precios por
exceso de demanda o déficit de oferta; es decir, también se experimento una burbuja por el
aumento de precios de los bienes y servicios. Es más, como no existía oferta de bienes a
nivel nacional, se produce un incremento agresivo del nivel de importaciones en ese año
2008, consecuentemente un aumento en casi un 100% del déficit de la balanza comercial
obliga al gobierno a tomar medidas drásticas, entre otras podemos citar a las salvaguardias
que le ubican al país, en el límite de la legalidad, en relación al cumplimiento de
compromisos internacionales asumidos, en el marco de la suscripción de tratados con la
Organización Mundial de Comercio –OMC- y a nivel regional con la Comunidad Andina
de Naciones –CAN-, cuyos integrantes protestaron frente a las restricciones asumidas por el
Ecuador que cierran la economía. Por otro lado, fueron visibles las medidas adoptadas, en
torno a aumentar las tarifas arancelarias en muchos bienes y servicios, para atenuar el
déficit en la balanza comercial.
5.3. Los Precios del Petróleo, Evolución y Perspectivas26
Los precios del petróleo han subido significativamente durante el período (2004 – 2005),
con un impacto moderado pero real, sobre la economía mundial.
Esa ocasión se experimentó el tercer choque de petróleo. A diferencia de los choques de
1973 – 1974 y 1979 – 1980 que fueron de oferta; en el período 2004 – 2005 la subida de
precios se debe al empuje de la demanda, por lo menos en gran parte (Isbell, 2005). El
último auge en los precios se registró a finales del 2008, para luego caer estrepitosamente 26 Isbell, Paul: “Los Precios del Petróleo: La Situación Actual y Perspectivas Futuras”; Real Instituto Elcano,
de Estudios Internacionales y Estratégicos, Área de Economía y Comercio Internacional, 14 de mayo del
2005, mimeo.
33
de US$ 140 a US$ 30 dólares el precio del barril del petróleo referencial (WTI). Es
probable que el crecimiento mundial se modero a fines del 2008, en el que se sintió con
mayor fuerza la crisis internacional, en parte como resultado del último auge en los precios.
Esta moderación económica implicaría cierto repliegue en los precios del petróleo a corto
plazo.
Las dificultades que se experimentarán en aumentar la producción petrolera a medio y largo
plazo para satisfacer la demanda proyectada casi garantizan un nuevo período de precios
altos. La pregunta que queremos responder para los próximos años, es, ¿cuáles son las
dificultades que enfrenta la oferta para satisfacer la creciente demanda?, ¿Cómo
evolucionará la demanda, en los próximos años?
5.4. La Tendencia del Precio Internacional del Petróleo
Aún cuando se puede realizar un análisis exhaustivo del precio internacional del petróleo, el
mismo que puede complicarse, debido a que no solo intervienen variables de tipo técnico
como pueden ser los costos por la tecnología usada para extraer el petróleo, sino también
existen otras causas de tipo político que inciden en el precio. Por el momento realizaremos
un análisis observando el gráfico que a continuación se detalla.
34
0,00
20,00
40,00
60,00
80,00
100,00
120,00
140,00
160,00
1990
*
1990
/05
1990
/10
1991
/02
1991
/07
1991
/12
1992
/04
1992
/09
1993
/01
1993
/06
1993
/11
1994
/03
1994
/08
1995
*
1995
/05
1995
/10
1996
/02
1996
/07
1996
/12
1997
/04
1997
/09
1998
/01
1998
/06
1998
/11
1999
/03
1999
/08
2000
*
2000
/05
2000
/10
2001
/02
2001
/07
2001
/12
2002
/04
2002
/09
2003
/01
2003
/06
2003
/11
2004
/03
2004
/08
2005
*
2005
/05
2005
/10
2006
/02
2006
/07
2006
/12
2007
/04
2007
/09
2008
/01
2008
/06
2008
/11
2009
/03
2009
/08
2010
**
2010
/5
US
dó
lare
s /
bar
ril
Precio Internacional del Petróleo (WTI) Período mensual: 1990 - 2010
En él podemos encontrar que en la década del 90, los precios del petróleo referencial
internacional estuvieron en torno a los US 20 dólares por barril, luego en el lustro 2000 –
2005 este precio se ubico en la banda entre los US20 y US 40 dólares por barril. En el
período 2004 – 2008 creció con una pendiente significativa comparada con los quince años
anteriores, sin embargo a fines del 2008 y comienzo del 2009 empezó a descender de forma
abrupta, luego de que se reventará la burbuja del precio del crudo. En los últimos dos años
como se puede apreciar en la gráfica este precio se encuentra en la parte superior de la
banda entre US 60 y US 80 dólares.
Ahora la gran incógnita es: ¿a qué rango de precios volverá a mantenerse relativamente
estable durante algún tiempo –como por ejemplo, en 20 dólares durante el período 1990 –
2000? ¿Entre 20-30 dólares/bbl? ¿O entre 40-50 dólares/bbl? Aunque el precio del crudo
puede seguir subiendo a corto plazo hasta 90 dólares /bbl o más- es probable que esta
moderación se mantenga durante el verano del hemisferio norte a medida de que el
crecimiento económico mundial se vaya incrementando –por los déficit externos y los tipos
de cambio-.
35
Pero hay motivos para dudar que el piso del precio efectivo y estable descienda por debajo
de los 50 – 55 dólares el barril. Primero, porque una caída de la demanda probablemente
sería de naturaleza transitoria. Segundo, porque el factor clave en estimar un nuevo piso del
precio del crudo tiene que ver con la política y con el comportamiento de los países de la
OPEP.
Desde 1999 hasta 2010, el precio del barril de petróleo, mas que se ha cuadruplicado, en
términos reales el crecimiento de los precios en términos reales, ha sido el siguiente:
Año 1974: 185%
Año 1978 – 1979: 158%
Año 2003: 74%
Año 2003 – 2010: 163%
5.5. Las causas de la Variación del Precio del Petróleo
Desde la oferta:
El declive en la capacidad de explotación de crudo, se traduce en una disminución de la
capacidad ociosa, del 14% en el año 1985 al 2.5% de la producción mundial en el año
200527
. En el año 2010 la capacidad ociosa de la OPEP, es del 6.8% de la demanda
mundial, de acuerdo a las estimaciones de la Agencia Internacional de Energía –AIE- y
puede caer al 3.9% en el 2015. Tomando en consideración que las interrupciones de la
producción en los años 1991 y 2003 por las guerras del Golfo fueron resueltas con cierto
éxito, debido a que existió una capacidad ociosa considerable en esos años.
La OPEP ofrece el 40% del petróleo mundial, bombeando 29.4 millones de barriles diarios
(mbd), con capacidad ociosa de ofertar otros 5.5 mbd de acuerdo con los datos compilados
por Bloomberg. La capacidad de reserva estuvo en 2mbd en julio del 2008, cuando los
precios del petróleo alcanzaron su punto máximo, antes de la caída como resultado de la
recesión global. Arabia Saudita cuenta con casi el 60% de la capacidad de reserva de la
27
Ver: Monthly Oil Report y Global Oil Report del Centre for Global Energy Studies de Londres publicados en 2004 y 2005.
36
OPEP, de acuerdo a las estimaciones de Blommberg28
. El país está invirtiendo cerca de 30
mil millones de dólares en nuevas ofertas en los siguientes cinco años, para mantener una
mínimo de 1.5 a 2 mbd de capacidad ociosa.
Según un estudio de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos, en el que incorporan una
perspectiva más amplia, es decir en temas relativos a la demografía, economía, alimentos,
agua, pandemias, desastres naturales y otros fenómenos, para el 2012, la capacidad ociosa
de producción podría desaparecer por completo y en el 2015 el déficit de producción sería
de casi 10 millones de barriles diarios29
. En cualquiera de los dos escenarios la tensión en el
mercado petrolero aumenta, por lo que se puede prever una tendencia al alza del precio
internacional del petróleo. La disminución de las reservas provocaría la ampliación de las
oscilaciones del precio de petróleo.
El incremento de los precios del barril de petróleo durante el último lustro se debió a que el
mercado mundial de petróleo se encuentra, desde entonces, en una situación muy tensa.
Con dificultades para lograr un nivel de producción que satisfaga la demanda creciente, y
con poca capacidad ociosa para tranquilizar a los mercados. Por eso, cualquier noticia sobre
cambios en la demanda o la oferta influyó rápidamente en los precios del petróleo.
Pero la situación actual del mercado petrolero, no ha variado significativamente en
comparación con los años anteriores, más bien se han agravado, por lo que una nueva crisis
del petróleo puede ser inminente.
Desde la demanda:
Se espera que el aumento del precio del crudo no se vea acompañado por fuertes subidas en
la inflación o por incrementos notables en los tipos de interés, debido a que en los últimos
28
Ver en: http://www.businessweek.com/news/2010-06-28/oil-swings-may-widen-as-spare-capacity-shrinks-
energy-markets.html. 29
US Join Forces Command: Join Operative Environment 2010, en: http://www.crisisenergetica.org/article.php?story=20100412132907504
37
años no han crecido estas variables como lo hacían antes. Esto hará que el impacto negativo
sobre la economía mundial del aumento del precio del petróleo sea mucho más suave30
.
El “primer choque de petróleo conducido por la demanda” se produjo en el año 2004, el
aumento del precio en ese año se explica en buena medida porque fue el año de mayor
crecimiento mundial (5.1%) en una generación. Las previsiones de que el aumento de la
demanda provoque un permanente alza del precio desde el 2010 en adelante, es la tónica
que caracteriza al mercado del petróleo.
Es probable que un fuerte crecimiento del precio del crudo de aquí en adelante, provoque
una desaceleración en el crecimiento de la demanda y a una corrección en el precio del
crudo.
Pero hay motivos para dudar de que el piso del precio efectivo y estable descienda por
debajo de los 70 dólares el barril. Primero, porque una caída de la demanda, experimentada
en los últimos años 2008, 2009 y de los que va del 2010, probablemente sería de naturaleza
transitoria. Segundo, porque el factor clave en estimar un nuevo piso del precio del crudo
tiene que ver con la política y con el comportamiento de los países de la OPEP. Sin
embargo, las probabilidades de mantener el piso de este precio, disminuye en la medida en
que nos alejamos del verano del hemisferio norte.
5.6. Conclusión de este Acápite:
Los mercados saben que el mundo – incluso la OPEP -, tiene poca capacidad para
compensar rápidamente una interrupción de cualquier índole en la producción de cualquier
país, debido a que los productores tienen una capacidad ociosa casi nula; se prevé que para
el 2012 la capacidad ociosa desaparecería por completo. Los mercados son sensibles
cuando la capacidad ociosa de la OPEP comienza a caer debajo de los 3 mbd. El
30 Kenneth Rogoff: “A Survey of Oil”, The Economist, 30/04/2005.Ex economista jefe del FMI.
38
incremento de los precios del barril de petróleo durante el último lustro se debió a que el
mercado mundial de petróleo se encuentra, desde entonces, en una situación muy tensa, esta
tensión se atenuará por la disminución del crecimiento de Europa dada la crisis de deuda
por la que atraviesa y afectará su crecimiento económico.
Entre las razones para establecer que el fuerte aumento del precio del petróleo en años
recientes se debió al importante crecimiento de la economía mundial, como a una amplia
gama de factores que limitan la oferta. Por el contrario, uno de los factores clave en la
desaceleración de la economía mundial desde mediados del 2008, se debió al fuerte
crecimiento del precio del crudo durante esos meses y, por tanto, que esta desaceleración
probablemente condujo a la desaceleración en el crecimiento de la demanda y a una
corrección en el precio del crudo.
Cabe señalar que víspera del desplome del precio del petróleo en el año 2008, fue
precisamente el aumento inusitado que en ese período hubo y que elevó al precio hasta casi
los 140 dólares el barril. Luego bajo hasta menos de 30 y se equilibró entre los 60 y los 80
dólares el referencial. Es decir que un aumento fuerte del precio del petróleo, provocó una
caída en la demanda lo que luego devino en una caída del precio del crudo. Esto explicaría
la volatilidad del precio de los últimos años.
Entre el 2002 y el 2003, la banda de precios de petróleo se ubicaba entre 22-28 dólares/bbl,
en el 2005 debido a que la demanda se ha ido incrementando de forma notable desde
mediados de los años 90, y especialmente en los últimos años 2004 - 2005, la OPEP ha
subido la banda entre 40 y 50 dólares/bbl. Para los años 2010 – 2012 los precios estarían en
la banda de 75 - 100 dólares, prácticamente el doble del período anterior; debido a que se
daría un proceso de recuperación de la demanda por el incremento del crecimiento
económico mundial. Por otro lado, un número creciente de países de la OPEP tienen niveles
de deuda pública y deuda externa cada vez más difíciles de manejar, además estos
regímenes (en general no democráticos) deben enfrentarse a sus exigencias internas de
reforma política y económica.
39
Otro criterio que rige las decisiones de la OPEP es la evolución de los inventarios y stocks
de petróleo mantenidos por los grandes países consumidores. La OPEP ha confirmado que
existe una relación inversa entre los niveles de inventarios globales (particularmente entre
los países avanzados, incluido los niveles asiáticos que ahora son muy importantes) y el
precio del crudo.
Cuando los inventarios aumentan con fuerza, la OPEP ha recortado bien el nivel de su
producción real, bien el nivel de sus cuotas. Esta tendencia ha sido notable en sus reuniones
de fines de año cuando, con anticipación al tradicional aumento de inventarios del segundo
semestre, recorta su producción o sus cuotas para evitar un desplome del precio durante la
primavera (segundo trimestre). Esta estrategia ha buscado aumentar el piso del precio del
crudo en los mercados y el resultado ha sido un notable incremento de los precios en los
últimos años.
6. LA PARTICIPACION DE LOS INGRESOS PETROLEROS Y
TRIBUTARIOS EN EL PRESUPUESTO DEL ESTADO
6.1. Participación de Los Ingresos Petroleros, No Tributarios o No
Permanentes
A continuación veremos que los ingresos totales en el año 2008, con respecto al año 2009
tenga un decrecimiento no solo en términos relativos sino en términos absolutos, al pasar de
21.6 mil millones de dólares en el año 2008 a 18.4 mil millones de dólares en el año 2009.
Esta variación se explica por la volatilidad de los ingresos petroleros, que caen en el año de
la crisis, es decir en el 2009; por otro lado, si bien los ingresos tributarios o no petroleros o
permanentes se morigeran, sin embargo no caen, aún en el año más importante de la última
crisis internacional, como veremos más adelante.
40
4.126,14.954,7
6.360,9 6.910,2
8.176,5
9.145,7
11.262,6
13.450,7
21.627,6
18.378,4
23.185,7
0,0
5.000,0
10.000,0
15.000,0
20.000,0
25.000,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 (p) 2009(p) 2010 (p)
INGRESOS TOTALES DEL SECTOR PUBLICO NO FINANCIERO (BASE DEVENGADO) millones de dólares
1.460,1 1.351,8 1.392,8 1.663,7
2.115,4 2.211,6
3.235,0 3.318,0
8.675,3
5.211,5
7.845,0
0,0
1.000,0
2.000,0
3.000,0
4.000,0
5.000,0
6.000,0
7.000,0
8.000,0
9.000,0
10.000,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 (p) 2009(p) 2010 (p)
mill
on
es
de
dó
lare
s
INGRESOS PETROLEROS DEL SECTOR PUBLICO NO FINANCIERO (BASE DEVENGADO)
41
Como ya se anticipó en los ingresos petroleros del sector público no financiero caen en el
año de la crisis financiera internacional al pasar de 8.7mil millones de dólares en el 2008 a
5.2 mil millones de dólares en el 2009.
6.2. Participación de los Ingresos Tributarios o Permanentes
Como se anticipó, los ingresos no petroleros del sector público no financiero o los ingresos
tributarios o también los ingresos permanentes, garantizarán la sostenibilidad de la política
fiscal, al ser los responsables de financiar a los gastos permanentes, considerados los más
sensibles por razones no sólo socio - económicos sino incluso políticos. Pese a la crisis en
el 2009, no solamente que no decrecen sino que incluso son mayores en el año 2009
respecto al anterior, al pasar de 11.9 mil millones de dólares en el 2008 a 12.4 mil millones
en el 2009.
2.516,4
3.497,0
4.780,9 5.155,9
5.824,8
6.870,5
8.333,1
9.557,6
11.995,7 12.372,7
13.994,3
0,0
2.000,0
4.000,0
6.000,0
8.000,0
10.000,0
12.000,0
14.000,0
16.000,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 (p) 2009(p) 2010 (p)
mill
on
es
de
dó
lare
s
INGRESOS NO PETROLEROS DEL SECTOR PUBLICO NO FINANCIERO (BASE DEVENGADO)
Los ingresos tributarios más importantes son los ingresos por el impuesto al valor agregado
(IVA), como se puede constatar en el gráfico siguiente, el cambio de tendencia es
42
imperceptible en el año de la crisis internacional 2009, ya que crece esta recaudación de 3.1
mil millones en el 2008 a 3.3 mil millones en el año es decir crece esa recaudación en 180
millones de dólares, esta tendencia muestra la consistencia de este tipo de impuesto,
respecto a lo que se puede esperar en términos de recaudación de los próximos años,
tomando en consideración que aunque es iun impuesto regresivo, facilita la gestión de
recaudación.
893,4
1.456,8
1.669,8 1.737,1
1.886,8
2.166,9
2.444,9
2.752,7
3.103,8
3.288,2
3.759,5
-
500,0
1.000,0
1.500,0
2.000,0
2.500,0
3.000,0
3.500,0
4.000,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 (p) 2009(p) 2010 (p)
mil
lon
es
de
dó
lare
s
INGRESOS POR IVA DEL SECTOR PUBLICO NO FINANCIERO (BASE DEVENGADO)
Sin embargo, en el año 2010, la brecha entre los ingresos permanentes y los gastos
permanentes son de casi 4 mil millones de dólares, ya que los ingresos permanentes llegan
a 13.9 mil millones, mientras que los egresos corrientes llegan a 16.9 mil millones. Según
la información para el año 2011, los ingresos permanentes alcanzan los 9.4 mil millones de
dólares, mientras que los gastos permanentes, para ese año, llega a 10.9 mil millones, es
decir una brecha de aproximadamente 1.5 mil millones de dólares, por lo que es de esperar
que por un lado el gobierno trate de disminuir la diferencia a través de permanentes
reformas tributarias que acorten el desfinanciamiento establecido por la diferencia que
43
marca la regla fiscal; y por el otro lado los agentes económicos privados se sientan con
menor incertidumbre frente a cambios o shocks externos que se pueda experimentar.
3.094,53.539,4
4.579,7 5.126,2
5.885,3
7.048,9
7.984,1
9.148,0
15.094,1
13.930,2
16.905,0
0,0
2.000,0
4.000,0
6.000,0
8.000,0
10.000,0
12.000,0
14.000,0
16.000,0
18.000,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 (p) 2009(p) 2010 (p)
mill
on
es
de
dó
lare
s
GASTOS CORRIENTES DEL SECTOR PUBLICO NO FINANCIERO (BASE DEVENGADO)
7. CONCLUSIONES
Los ingresos no petroleros del sector público no financiero o los ingresos tributarios o
también los ingresos permanentes, garantizarán la sostenibilidad de la política fiscal, al ser
los responsables de financiar a los gastos permanentes, considerados los más sensibles por
razones no sólo socio - económicos sino incluso políticos.
La brecha entre los ingresos permanentes y los gastos permanentes hacen esperar que por
un lado el gobierno trate de disminuir la diferencia a través de permanentes reformas
tributarias que acorten el desfinanciamiento establecido por la diferencia que marca la regla
fiscal, a partir de la creación de nuevos impuestos o el aumento en las tarifas de los
44
existentes; y por el otro lado los agentes económicos privados se sientan con menor
incertidumbre frente a cambios o shocks externos.
Hacia el futuro, la tendencia de precios de bienes como el petróleo, en el marco de la lucha
en función de la defensa de medidas que amortigüen el impacto negativo que el cambio
climático genera en la provisión de bienes alimenticios, en donde se valora la producción
de bienes primarios agrícolas, es decir se prioriza la seguridad alimentaria por encima de la
rentabilidad de productos de consumo suntuario, por ejemplo, lo que constituye una
bandera a favor de los países en vías de desarrollo, caracterizados por ser exportadores de
este bienes de consumo alimenticio, se reconoce una externalidad positiva lo que es
apreciada por la demanda existente, empujando hacia arriba los precios de este tipo de
bienes y por lo tanto su precio, beneficiando a los países de menor desarrollo proveedores
natos de estos bienes.
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46
9. ANEXOS: CONSOLIDADO DEL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO
2011
