Crisis de Gobernabilidad en La Gestion Del Agua

7/24/2019 Crisis de Gobernabilidad en La Gestion Del Agua

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risis de gobernabilidad enla gestin del agua(Desafos que enfrenta la implementacin de lasrecomendaciones contenidas en el captulo 18del Programa 21)

Axel Dourojeanni y Andrei Jouravlev

C

recursos naturales e infraestructura

Santiago de Chile, diciembre de 2001

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Divisin de Recursos naturales e Infraestructura


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Este documento fue preparado por Axel Dourojeanni y Andrei Jouravlev,funcionarios de la Division de Recursos Naturales e Infraestructura.

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisineditorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir conlas de la Organizacin.

Publicacin de las Naciones Unidas

LC/L.1660-PISBN: 92-1-321960-1ISSN: 1680-9017Copyright Naciones Unidas, diciembre de 2001 Todos los derechos reservadosNde venta: S.01.II.G.202Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse alSecretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York,N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus institucionesgubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se lessolicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.


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CEPAL - SERIE Recursos naturales e infraestructura N35

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ndice

Resumen .......................................................................................5I Los dilemas que enfrenta la gestin del agua a inicios del

milenio en Amrica Latina y el Caribe.........................................7II Enfoques tendientes a la gestin del uso mltiple del agua .......17III Obstculos estructurales para la gestin integrada del agua ......25IV Motivos que retardan la gestin integrada del agua ...................33V Fortalezas y debilidades para progresar hacia la gestin

integrada del agua...................................................................... 43VI Debates sobre la gestin integrada del agua...............................55VII Temas relevantes para mejorar la capacidad de gestin

integrada del agua.......................................................................61

Bibliografa .....................................................................................67

Nmeros publicados.....................................................................81

Anexos .....................................................................................71

Anexo 1 La gestin del agua por cuencas y el manejo de cuencas:dos metas complementarias ................................................73Anexo 2 Listado de sugerencias temticas a ser debatidas en materia

de gestin del agua en Amrica Latina y el Caribe ...........77


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Crisis de Gobernabilidad en la Gestin del Agua

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ndice de cuadrosCuadro 1 Usuarios formales y reales en el Valle del Chilln, Per...................................................42

ndice de grficosGrfico 1Superposicin de la demarcacin fsica entre subcuencas y

comunidades en la cuenca del ro Caete, Per.........................................................15Grfico 2 Escala de complejidad de acciones en programas de manejo de cuencas ............74

ndice de recuadrosRecuadro 1 Efectos de la formulacin de los planes de aprovechamiento de

recursos hdricos en los pases de la regin.......................................................... 18Recuadro 2 Directiva marco para una accin conjunta en la gestin del agua

aprobada por el parlamento europeo..................................................................... 21Recuadro 3 Entidades de gestin del agua a nivel de cuencas en Brasil ................................. 22Recuadro 4 Consejos de Cuenca en Mxico............................................................................ 23Recuadro 5 Entidades de gestin del agua a nivel de cuencas en Per ................................... 24Recuadro 6 Entidades de gestin del agua a nivel de cuencas en Chile.................................. 29Recuadro 7 Tendencias actuales de la administracin del agua .............................................. 31Recuadro 8 Administracin del agua en Mxico..................................................................... 36Recuadro 9 Administracin del agua en Brasil a nivel federal................................................. 37Recuadro 10 La situacin de los servicios meteorolgicos e hidrolgicos de

los pases latinoamericanos.................................................................................... 38Recuadro 11 Situacin de la legislacin hdrica en algunos pases de la regin ....................... 39Recuadro 12 Limitaciones para la implementacin del programa de

tasas retributivas en Colombia.............................................................................. 45Recuadro 13 Participacin de nuevos actores en entidades de gestin del agua

a nivel de cuencas ................................................................................................. 48Recuadro 14 Los intereses privados y las investigaciones de mercados del

agua en Chile ........................................................................................................ 64


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Resumen

Las acciones orientadas a crear capacidades de gobernabilidad parala gestin del agua son parte ineludible de la agenda de los gobiernos.Todos los pases de la regin enfrentan los desafos constantes, lo queimplica la necesidad de encontrar frmulas de legislacin y organizacincapaces de prevenir y solucionar los conflictos crecientes por el uso delagua y la ocurrencia de fenmenos naturales extremos. Paradjicamentemientras los conflictos vinculados al agua se incrementan parece que en

algunos pases de la regin se ha reducido la capacidad relativa que existapara solucionarlos en el pasado. Esto es lo que en este documento secalifica como crisisde gobernabilidad en la gestin del agua.

En debates, producto de las numerosas reuniones que se hanefectuado sobre el tema del agua en forma reciente, se observa que noexiste un rumbo definido, ni terico ni conceptual, para lograr consensossobre opciones para mejorar la gestin del agua. Esto da como resultadoque, con demasiada frecuencia, cada modificacin de autoridad genera asu vez cambios en las formas de gestin del agua. En los ltimos diezaos se han planteado ms modificaciones en las legislaciones de agua,que en todo el siglo pasado. Constantemente se modifican metas, secambia de personal, o se reestructuran las instituciones encargadas de la

gestin del agua. Lamentablemente, a pesar de todos estos esfuerzos, eldeterioro de los recursos hdricos sigue en aumento.

En este trabajo se sealan los dilemas existentes que se debenresolver, para alcanzar metas de gestin integrada del agua y la formacomo los pases de la regin los estn confrontando. Destaca laimportancia de buscar soluciones vinculando la organizacin y elpensamiento individual y colectivo de una sociedad (el lado softde lasciencias) con el conocimiento tcnicocientfico (el lado hard de lasciencias) para encontrar soluciones a los dilemas existentes.


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Entre los factores que explican la dificultad para mejorar los sistemas de gesti n del agua, seencuentra la falta de mtodos para disear estrategias para transitar paso a paso de una situacinexistente a una situacin deseada. El diseo de estrategias, materializadas en planes de ordenamiento derecursos hdricos, se ha vuelto una prctica poco comn desde los aos ochenta, comparado con laformulacin de planes en la dcada de los setenta. A pesar de no elaborarse planes, en los pases de laregin hay una bsqueda casi frentica para lograr metas cada vez ms integrales u holsticas, para la

gestin no slo del agua sino de todo el medio ambiente. Los deseos de alcanzar objetivos integrales uholsticos, participativos, interdisciplinarios y democrticos, sin embargo, slo se logran en base adisear y aplicar estrategias consistentes de largo plazo. Contribuye a agravar el panorama la aplicacinde ciertos paradigmas preestablecidos de gestin del agua, sobre todo econmicos, que se compadecenpoco con la preparacin de las condiciones necesarias para aplicarlos.

El documento ilustra las observaciones con referencias a situaciones que ocurren o han ocurridoen los pases de la regin durante los procesos para mejorar la gestin del agua. Aporta ademsinformacin actualizada sobre aspectos de organizacin institucional y legislacin para la gestinintegrada del agua, planificacin de los recursos hdricos, y creacin y operacin de entidades de gestindel agua a nivel de cuencas, as como un anlisis exhaustivo de los desafos que an deben superarsepara pasar de las recomendaciones contenidas en el captulo 18 del Programa 21 a la accin. Es deesperar que ms de un lector, vinculado a los temas de gestin del agua, encuentre reflejadas en lassituaciones ilustradas principalmente en recuadros, algunas casi anecdticas, sus propias experiencias.


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I. Los dilemas que enfrenta lagestin del agua a inicios delmilenio en Amrica Latina y elCaribe

Para tomar decisiones adecuadas, con el fin de alcanzar metas degestin integrada del agua, es necesario armonizar los intereses y la

dinmica de las poblaciones con las condiciones y la dinmica propia delentorno donde habitan dichas poblaciones, en particular con relacin a lascuencas hidrogrficas y el ciclo hidrolgico. Esto significa que lasdecisiones deben integrar conocimientos de las caractersticas delcomportamiento humano con las caractersticas del ambiente dondehabitan. Esta necesaria articulacin de conocimientos aportados por lasllamadas ciencias blandas (como sociologa, antropologa,

jurisprudencia, economa y poltica) con las llamadas ciencias duras(fsica, qumica, biologa, ecologa e ingeniera) para tomar decisiones noocurre en la prctica.

La carencia de sistemas de articulacin, para combinar los aportesde ambos grupos de disciplinas y ciencias, es una de las causas de

ingobernabilidad en materia de gestin integrada del agua. Las decisionesse toman usualmente en forma simplificada y parcial, con paradigmaspreestablecidos, y en la mayora de las veces ignorando el comportamientodel entorno natural donde se aplican tales decisiones. Si bien es comnencontrar propuestas que consideran los aspectos sociales o fsicos, estaspropuestas no integran dichos enfoques. En materia social, por ejemplo,hay muchas iniciativas que propugnan que, para tomar mejores decisiones,se debe construir una cultura del agua, edificar una conciencia o


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establecer una poltica sobre la importancia del recurso, con el fin de que la poblacin adoptedecisiones racionalessobre su uso. Normalmente parece asumirse que no existe ninguna cultura, nipoltica, ni conciencia en materia de gestin del agua, en el momento de formular la propuesta, y queslo se necesita crear una poltica, una cultura y una conciencia para salir adelante (se puede preguntar por quslo unade cada una?). Adems no se indica cul va a ser lanueva conciencia, cultura opoltica que se va a transmitir con el proyecto que se propone.

La cultura es la forma como se expresa el ser humano en sus relaciones sociales, espirituales ycon el entorno. Es la forma como el ser humano se relaciona con el mundo y puede tomar decisionespara mejorar su calidad de vida. Este relacionamiento requiere un largo proceso de aprendizaje yadaptacin que se vincula a los territorios que ocupa o utiliza a la distancia. La cultura se relaciona, porlo tanto, con acumulacin de conocimiento. Aqu hay que romper, sin embargo, el primer mito:tradicionalmente la culturavinculada a la acumulacin del conocimiento se considera un acervo parael desarrollo humano. Los conocimientos adquiridos, entre ellos los que conforman las caractersticasculturales, pueden ser, sin embargo, un lastre para adaptarse a nuevas situaciones. Las sociedades ypersonas son reacias a modificar sus actitudes, y de allque, con los cambios y choques culturales cadavez mayores con los procesos de globalizacin, se producen situaciones cada vez ms conflictivas entrelos nuevos habitantes, los antiguos habitantes con nuevas costumbres y el entorno en el que habitan.

Los buenos deseos tambin establecen que las decisiones deben ser racionalessin explicar qusignifica eso. Un ser racional puede definirse como aquel que toma decisiones proporcionales ycoherentes con el conocimiento del medio donde va a aplicarlas y su capacidad de llevarlas a cabo. Laracionalidad que se asocia a una cierta cultura exige, por lo tanto, conocimiento y tiempo de adaptacin.En los ltimos 50 aos los choques culturales que ocurren por migraciones e intercambios entrehabitantes de territorios, inclusive dentro de un mismo pas, han sido cada vez ms intensos. Estasmigraciones de personas y tambin de conocimientos y de tecnologasalteran la racionalidad de lasdecisiones, dado que los procesos de transculturizacin y globalizacin son ms rpidos que lacapacidad de adaptacin de las sociedades a los nuevos entornos donde intervienen y que adems susintervenciones son cada vez ms amplias e impactantes. La incapacidad de la sociedad para evitarconflictos por el uso del agua y para enfrentar los efectos causados por la forma imprevisible con que sepresenta dicho recurso es uno de los resultados de esta situacin.

Aceptando que se debe hacer algo para adaptar mejor las actitudes culturales al nuevo entorno enque se desenvuelven, la pregunta que debe responderse primero es qutipo de culturaes la que sequiere formar cuando se lanzan programas para tal efecto? y, segundo cunto se conoce sobre elcomportamiento del medio ambiente a ser intervenido para que el proceso de culturizacinconduzca atomar mejores decisiones que las actuales? Uno de los problemas que se aprecia es que gran parte de losllamados procesos de culturizacin y de concientizacin por el agua se vinculan a enfoquespreestablecidos en otros lugares y bajo condiciones diferentes o a enfoques parciales. As , por ejemplo,se pretende culturizar econmicamentea una poblacin para que tome decisiones en funcin exclusivade precios de mercado, para que responda a instrumentos econmicos o a anlisis beneficiocosto.Esta visin es ciertamente til pero dentro de ciertos contextos. No es precisamente ser ms cultopensar slo en valores econmicos ignorando los aspectos sociales y ambientales. Reducir laracionalidad humana a una racionalidad econmica no es precisamente un proceso de culturizacin muy

adecuado para relacionarse con el mundo.Segn Rling (2000), un conocido socilogo holands, las soluciones instrumentaleseconmicas

que han llevado al ser humano a enfrentarse con el medio ambiente y depredarlo no van a serciertamente las nicas soluciones que pueden permitir superar este dilema. De hecho, seala, que sonestas soluciones las que crearon los problemas.La tecnologa y la economa pueden ayudar a construiruna sociedad sustentable slo si se aplican dentro de un marco de pensamiento y accin colectivo

superior a la limitada racionalidad instrumental y econmica. Este pensamiento colectivo no pareceplantearse en la mayora de las decisiones hoy en da a pesar de declararse lo contrario en los discursosoficiales, en las leyes y en las constituciones. El sector pblico y privado y la sociedad en general


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expresan a diario opiniones en favor del ambiente y la equidad (como por ejemplo, fomentar eldesarrollo sosteniblee incorporar la dimensin ambiental), pero toman decisiones contradictorias adichas opiniones. Todas las declaraciones de los gobiernos expresan que se debe alcanzar el desarrollosostenible tomando decisiones participativas, democrticas, interdisciplinarias y con perspectiva degnero y de grupos tnicos entre otros, pero en general las decisiones se basan en los mismos esquemasde siempre.

Segn Rling (2000), para salir de este impase y ser racionalen materia de gestin del agua, eltomador de decisiones debe ser capaz de vincular las ciencias blandas (soft sciences) con lasciencias duras(hard sciences). Es fcil detectar que lo expuesto por Rling es cierto. La experienciaconfirma que el simple deseo de ser ms social y culturalmente orientado (interdisciplinario,participativo, holstico) no es suficiente para lograr serlo, como tampoco lo es considerar el pensamientode la sociedad sin contrastarlo con los lmites impuestos por la naturaleza y el conocimiento que tenemosde su comportamiento. Aqusurge otro paradigma. Muchas veces se afirma y se piensa que bastara conestar bien informado sobre los efectos que las decisiones de habilitacin y uso del territorio y losrecursos naturales producen en el medio ambiente para tomar buenas decisiones. Sin embargo, el serhumano tiene una reaccin tarda al conocimiento del efecto de sus acciones. Por ejemplo, muchosdesastres causados por eventos naturales en realidad se deben a que la poblacin ignora las advertenciasdel peligro y riesgo de ubicarse en zonas de inundacin o no cree en las estadsticas hidrolgicas. Elparadigma de que la informacin conduce a tomar buenas decisiones no es, por lo tanto, tampocoabsoluto. Slo es vlido dentro de un contexto mixto de convencimiento y de posibilidad de aplicar lasrecomendaciones y normas de prevencin

Para disear sistemas operativos de gestin integrada del agua y alcanzar la capacidad degobernar para conseguir dicha gestin integrada se debe, por lo tanto, primero romper con paradigmas,mitos o creencias que, si bien son vlidos en forma terica o aislada, no lo son dentro de contextos realesmucho ms complejos y, segundo, se debe aceptar que para tender a tomar decisiones racionales sedebe emplear mtodos de trabajo interdisciplinarios que permitan valorar y respetar el aporte de cadaciencia y disciplina, ya sean blandas o duras. Estos mtodos existen y estn disponibles paraorganizar trabajos interdisciplinarios y tomar decisiones con participacin de grupos y transparenciapblica (Dourojeanni, 1997 y 2000). Es penoso observar que por ahora gran parte de los fracasos paralograr metas de gestin integrada del agua se deben al uso de enfoques parciales, descontextualizados yhasta ingenuos.

En los aos recientes en Amrica Latina y el Caribe han ocurrido una serie de cambios, sinprecedentes, en las estructuras legales, institucionales, financieras y operacionales a cargo de la gestindel agua, tanto a nivel de cada sector usuario como en materia de gestin integrada del agua. Todos estoscambios se caracterizan por su variedad e inestabilidad, producto de la existencia de planteamientosdivergentes sobre cmo debe procederse para lograr metas cada vez ms holsticas como resultado de lagestin del agua y sobre cmo involucrar al sector privado en dichos procesos. De una fase deaprovechamiento del agua con fines estrictamente de uso sectorialslo matizada en la dcada de lossetenta por la formulacin de planes nacionales de ordenamiento del agua, que en su mayora no fueronaplicados los pases de la regin han buscado, a partir de los aos noventa, dar un salto sbito ycualitativo hacia la gestin integrada del recurso. Este salto se pretende hacer sin haber pasado, en la

mayora de los casos por construir, por lo menos, las bases necesarias para lograr el uso mltiple delagua por cuenca.

Con el fin de facilitar la comprensin de las fuerzas y los motivos que impulsan los debates y loscambios, se han identificado tentativamente por lo menos cinco factores dominantes. En primer lugar,

cabe mencionar los conceptos cada vez ms globales que se trata de considerar para lograr una

gestin integrada del agua.1El objetivo principal es fomentar el desarrollo sustentable, lo que por s

1 Segn una reciente definicin de la Asociacin Mundial para el Agua (Global Water PartnershipGWP), la gestin integrada del

agua es un proceso que promueve la gestin y el aprovechamiento coordinado del agua, la tierra y los recursos relacionados, con elfin de maximizar el bienestar social y econmico de manera equitativa sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales


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sloimplica conciliar por lo menos metas de crecimiento econmico, de equidad y de sustentabilidadambiental. Estas metas se traducen en aspiraciones difcilmente alcanzables en un corto o medianoplazo. En la prctica estos ideales son ms declarativos que efectivos. Se verbalizan en los discursospero rara vez se llevan a la prctica. Frases como incorporar la dimensin ambiental, tomar enconsideracin el gnero, a los indgenas y a los ms pobres (combatir la pobreza y generar empleo),velar por los derechos humanos, combatir la discriminacin, incorporarse a la globalizacin y otra serie

de aspiraciones en bien de la humanidad, se expresan fcilmente pero son imposibles de lograr si secarece de estrategias para alcanzarlas.

Si bien muchas veces es ilusorio pretender vincular directamente el resultado de las conferenciasinternacionales sobre el agua con las decisiones que toman los gobiernos para mejorar la gestin de losrecursos hdricos, no debe descartarse que de alguna manera tales conferencias ejercen influencia, tardeo temprano, en las decisiones polticas de los pases, sobre todo en las declaraciones pblicas deintencin. Una serie de conclusiones y recomendaciones de eventos internacionales y tratados firmadospor los pases de la regin como, por ejemplo, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el MedioAmbiente y el Desarrollo (Rio de Janeiro, Brasil, 3 al 14 de junio de 1992) y ms recientemente elSegundo Foro Mundial del Agua (La Haya, Holanda, 17 al 22 de marzo de 2000), ascomo la activaparticipacin de organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil en general, forman, poco a poco,una progresiva toma de conciencia sobre el imperativo de mejorar la gestin y el aprovechamiento delagua en relacin a demandas sociales y ambientales (CEPAL, 1998b).

El segundo factor es una generalizada dispersin y descoordinacin institucional y legal entre

los mltiples organismos del estado, organismos no gubernamentales, gobiernos locales,

universidades, organismos de cooperacin multilateral y bilateral, y organismos internacionales, que

intervienen en la gestin del agua.2 Un slo tramo de un ro, sin hablar de su cuenca, puede ser

fcilmente intervenido por ms de 150 actores diferentes (municipios, secretaras regionales, ministerios,empresas pblicas, superintendencias y varios usuarios), sin que ellos se comuniquen entre s o

(GWP, 2000). Por otro lado, un estudio reciente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) centra la atencin en un aspectoligeramente diferente y dice que la gestin integrada de los recursos hdricos implica tomar decisiones y manejar los recursoshdricos para varios usos de forma tal que se consideren las necesidades y deseos de diferentes usuarios y partes interesadas (VanHofwegen y Jaspers, 2000). Segn este estudio, la gestin integrada del agua comprende la gestin del agua superficial y

subterrnea en un sentido cualitativo, cuantitativo y ecolgico desde una perspectiva multidisciplinaria y centrada en las necesidadesy requerimientos de la sociedad en materia de agua. Si uno analiza estas y otras definiciones, se puede llegar a la conclusi n de quela gestin integrada del agua puede entenderse como al menos cuatro formas distintas de integraci n: (i) la integracin de losdiferentes componentes del agua o de los diferentes fases del ciclo hidrolgico (por ejemplo, la integracin entre la gestin del aguasuperficial y del agua subterrnea); (ii) la integracin de la gestin del agua y de la gestin de la tierra y otros recursos naturales yecosistemas relacionados; (iii) la integracin de los intereses de los diversos usos y usuarios del agua, con el objetivo de reducir losconflictos entre los que compiten por este escaso recurso, tanto en cantidad como en calidad y tiempo de ocurrencia; y (iv) la

integracin de la gestin del agua en el desarrollo econmico, social y ambiental.2 Por ejemplo, un reciente estudio sobre la situacin de la gestin del agua en Argentina seala que En trminos generales se puede

afirmar que la dispersin es, sin lugar a dudas, la caracterstica ms dominante de la trama institucional de nuestro pas en loreferente a la gestin de sus recursos hdricos. Razones histricas, como el tratamiento institucional independiente de los distintostipos de actividades relacionadas con el agua , razones de diversidad de enfoques acadmicos o corporativos , razones de netocorte coyuntural han determinado la creacin y desarrollo de un sinnmero de organismos pblicos con injerencia en la gestinde los recursos hdricos La proliferacin de instituciones vinculadas al sector ocasiona, inevitablemente, superposiciones demisiones y funciones que involucran, frecuentemente, a ms de dos organismos dependientes de Ministerios o Secretaras diferentes,con las consecuentes incertidumbres que se originan en las tramitaciones de temas concretos. Ello no evita, asimismo, la

inexistencia de lagunas o huecos en los que aquellas tramitaciones no encuentren el soporte institucional adecuado (Laboranti yMalinow, 1995). En Costa Rica, Hay muchas instituciones gubernamentales relacionadas con [el agua] y, cada cual maneja suspropias polticas de acuerdo a sus intereses o leyes orgnicas. Cerca de 10 entidades pblicas, y un nmero significativo deinstancias dentro de estas instituciones, as [como] 81 municipalidades, tienen responsabilidades relacionadas con los recursoshdricos. Varias instituciones comparten una misma responsabilidad, sin que ello vaya en un mejor cumplimiento La atomizacinde responsabilidades genera el que no exista claridad en cuanto al nivel de responsabilidades de cada entidad, ni su mbito decompetencia, llevando esto a duplicaciones, vacos y contraposiciones institucionales, que tratan de ser resuelta[s] mediante laexpedicin de nuevas leyes y normas, que sin cumplir su cometido, complican ms el panorama. La definicin de polticas,estrategias, programas y proyectos de las diferentes instituciones responde a una visin sectorial, pero cuya sumatoria no promueveuna solucin integrada a la problemtica de los recursos hdricos(Ballestero, 1999). En Panam, Se ha puesto en evidencia la faltade una poltica nacional integral sobre el agua, con la existencia de un gran n mero de instituciones o partes involucradas que nocuentan con una planificacin integral de sus reas de competencia. Persiste la coexistencia de conflictos de intereses, traslapes yduplicacin de funciones, con un alto nivel de deficiencia en la coordinacin intra e interinstitucional(Diguez, 1999).


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coordinen sus acciones. En general, los roles tcnicos y normativos de los organismos pblicos no secumplen. Las instituciones pblicas tienen poca capacidad para aplicar las leyes y normas de gestin delaguas dentro del contexto nacional.

3Adems, en ms de una ocasin, hay grandes pugnas de poder entre

las mismas. En algunas situaciones, al no tener presencia o autoridad el Estado, los propios usuarios delagua son los nicos que dictan sus reglas y ello no siempre con equidad y mucho menos considerando elambiente. En algunos casos persisten limitaciones derivadas de la politizacin de actividades

esencialmente tcnicas, ascomo de la inestabilidad de los altos niveles de direccin de los organismosrelacionados con el agua.

Producto de la gran cantidad de metas asociadas a ideolog as e intereses generalmentecontradictorios entre sy de situaciones existentes en los pases de la regin en materia econmica,social y ambiental, se ha desatado, en casi todos los pases, una crisis de gobernabilidaden la gestindel agua, ms que una crisis del aguacomo se seala en algunos escritos. Se usa el trmino crisishaciendo referencia a las dudas y eternos debates sobre el mejor camino que debe tomarse para lograr lagestin integrada del agua. Los conflictos por el uso del agua siguen agravndose, mientras que lacapacidad para solucionarlos empeora. En los debates en varios pases se aprecia que no existe un rumboclaro, ni terico ni conceptual, para lograr consensos sobre cmo mejorar la gestin del agua. Esto dacomo resultado que, con demasiada frecuencia, se modifican metas, se cambia de personal, se reformanleyes o se reestructuran las instituciones encargadas de la gestin del agua, agravando ms los problemasen lugar de solucionarlos4

Entre los dilemas ms visibles se encuentran las dificultades para definir leyes de agua, sobretodo en lo que respecta a su mayor o menos nfasis en el rol del estado o, por ejemplo, en el rol delmercado en la asignacin del agua; la dificultad de definir los roles que deben tener las entidades demedio ambiente con relacin al rol de las autoridades nacionales del agua; la dificultad de definir losroles de las entidades de gestin del agua por cuenca con relacin al rol de las organizaciones demanejo de cuencas(vase el Anexo 1)las posiciones encontradas entre privatizar o no servicios pblicosde agua potable y saneamiento y el tipo de regulaciones necesarias; la factibilidad de transferir sistemasde riego a los usuarios; y la factibilidad de participacin de los gobiernos locales y las comunidadesindgenas en la gestin ambiental y del agua.

A niveles tericos se carece de paradigmas que expliquen la racionalidad individual y colectiva

en cada cuenca o sistema de uso del aguaque justifique las razones del comportamiento de los actoresque participan en la gestin y el aprovechamiento del agua (stakeholders). En general, actualmente, separte de la tesis de que el comportamiento humano para la gestin del agua se basa en racionalidadescasi puramente econmicas y en el conocimiento casi perfecto de la presencia y disponibilidad del agua,para utilizarla o para defenderse contra sus efectos negativos por exceso o defecto. Los estudiosempricos sealan, sin embargo, que ni lo primero ni lo segundo puede generalizarse. Por ejemplo,ninguno de los veinticinco Consejos de Cuencas de Mxico, y probablemente tampoco los Comits deCuencas y las Agencias de Aguas de Brasil y las Autoridades Autnomas de Cuencas Hidrogrficas dePer, fueron creados a partir de un estudio costobeneficio para justificar su necesidad (las leyes no loespecifican como condicin). Tampoco el conocimiento detallado por parte de los usuarios de que, porejemplo, se sobreexplota un acufero subterrneo que comparten, los induce a tomar decisiones paralograr acuerdos para no profundizar ms los pozos y no seguir agotando el recurso compartido que los

sustenta. Estos y otros temas justifican, entre otros, estudiar ms a fondo el comportamiento y lasinterrelaciones entre los usuarios formales del agua, los polticos y legisladores, los tecncratas ycientficos, los organismos pblicos, los gobiernos locales y los usuarios antiguos como los ind genas,

3 Por ejemplo en Brasil, de acuerdo con el coordinador de fiscales ambientales del estado de So Paulo, Jose Carlos Scoli, la

impunidad persiste pese a que la ley ambiental brasilea es una de las ms modernas del mundo. El arsenal legislativo de Brasil essuperior al de pases como los Estados Unidos, pero las leyes no son aplicadas(Agencia EFE, 2001).

4 Por ejemplo, se quiere convertir las entidades de gestin del agua por cuenca en entidades de gestin de cuencas (encargadas degestionar todos los recursos naturales de la cuenca), y las entidades de cuenca en entidades de gestin ambiental integrada yholstica, y las entidades ambientales se las quiere transformar en entidades de desarrollo regional. S lo para aclarar este punto losdebates son interminables y con dificultades de comunicacin por la carencia de vocabulario comn.


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ascomo los usuarios informales. Es decir, estudiar la relacin entre sociedad y gestin del agua y larelacin entre las ciencias sociales y los avances cientficotecnolgicos.

A niveles operativos hay una serie de aspectos no resueltos, ni legal ni institucionalmente, comopor ejemplo, cmo regular mejor los servicios pblicos privatizados, las formas de cobrar a losusuarios informales por el valor del agua (que normalmente paganms entregando servicios colectivospara mantener la infraestructura hidrulica que comparten que con aportes monetarios), cmo calcular ycobrar por servicios ambientales, o cmo aplicar la frmula contaminadorpagador (sin disponer a vecesni siquiera de un registro de usuarios ni de registros de contaminacin por empresa). En muchos pasesse carece inclusive de suficientes registros de calidad del agua, de explotaci n de agua subterrnea, decontaminacin de lagos, de erosin y transporte de sedimentos, de registros de usuarios del agua, deprocesos de salinizacin y otra serie de elementos indispensables para realizar una buena gestin de esterecurso (vase la pgina 38). En varias situaciones los organismos pblicos carecen de suficientesespecialistas inclusive para la sola formulacin de marcos de referencia adecuados para hacer estudiosintegrados de aguas por cuencas y sobre todo para realizar trabajos interdisciplinarios (vase lapgina 62).

Esto conlleva a situaciones de desconcierto sobre qucaminos hay que tomar para superar todoslos obstculos y lograr la tan anhelada gestin integrada del agua. Este desconcierto se encuentra en

todos los niveles de gobierno desde los congresos encargados de aprobar las leyes de agua hasta los delos propios usuarios, generando extensos debates, an no resueltos, que originan modificacionesconstantes en los sistemas de gestin del agua sin rumbos claros. Ello atenta ciertamente contra unabuena gestin de los recursos hdricos. La pobre gestin del agua se manifiesta en el incremento casiconstante del mal uso y degradacin del agua superficial y subterrnea, sus cuencas de captacin ycauces fluviales, ascomo en el incremento del efecto desastroso de sequas e inundaciones, adems dela multiplicacin y agudizacin de conflictos entre los usuarios. Estas situaciones reafirman que la

gestin del agua es gestin de conflictos y los conflictos slo pueden resolverse con sistemas estables y

confiables, con reglas de juego claras y con buenos sistemas de informacin y participacin para

tomar decisiones adecuadas.

Como tercer factor cabe mencionar una abierta competencia entre usuarios del agua y de los

recursos naturales de las cuencas, producto, en general, del descontrol con que actan. Hay usuarios

formales, informales y paraformales (con reglas especiales) del agua. En general los usuarios formalesno son lo suficientemente regulados o slo se preocupan de sus intereses propios y no tienen una visinde toda la cuenca. Los usuarios informales y las comunidades indgenas (una gran mayora en ciertascuencas) o no estn registrados o sus derechos de uso no estn regularizados, ni inscritos en registro nien catastro pblico alguno. La carencia de entidades de agua por cuenca implica que todos estosusuarios no tienen foros donde resolver conflictos, generndose externalidades negativas no sancionadasni prevenidas. A ello hay que agregar que no slo los usuarios del agua afectan el recurso. Los usuariosde las tierras tambin lo hacen. Sin embargo, rara vez las asignaciones que se hacen para el uso delterritorio o la instalacin de industrias, por parte de gobiernos locales, toman en cuenta los temas deagua y de su proteccin.

El cuarto factor es un nfasis marcado en privilegiar instrumentos o medios predeterminados

para lograr la gestin integrada del agua. En ms de una ocasin, las propuestas para mejorar el uso

del agua parten de ideas preconcebidas e importadas, tales como la aplicacin de instrumentoseconmicos, la privatizacin de servicios pblicos vinculados al uso del agua, las propuestas dereorganizar instituciones, fomentar la participacin masiva, hacer un plan maestro de gestin integradadel agua o en su defecto, ojalde gestin ambiental integral, o de construir ciertas obras hidrulicas ohacer proyectos pilotos. En la mayora de estos casos no se vinculan entre stodas estas alternativas ni seanaliza en qucondiciones pueden tener xito, con lo cual muchas iniciativas fracasan.

Por lo menos en estos momentos, las razones dominantes, que impulsan los debates y los cambioslegales e institucionales, son la aplicacin de instrumentos y otros medios similares preconcebidos apartir de una racionalidad puramente econmica. La bsqueda de la participacin del sector privado,


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tanto nacional como internacional, en el aprovechamiento de los recursos naturales y en la prestacin deservicios pblicos basados en el uso de dichos recursos, en particular el agua, domina el escenario juntocon las ideas de aplicar instrumentos econmicos (CEPAL, 1997). Esto excluye gran parte de las demsvariables que condicionan la racionalidad con que acta el ser humano en general y sobre todo el vastosector usuario informal del agua y las comunidades nativas (cultura, tradicin, mitos, costumbres).Adems, ignora las condiciones necesarias para aplicar instrumentos econmicos.

En lo que a la asignacin del agua se refiere, la participacin del sector privado tiene dosimplicaciones importantes. Por un lado, la estabilidad de los derechos de agua es un importante elementopara incentivar la inversin en el desarrollo del potencial econmico del recurso y promover su usoeficiente (CEPAL, 1995a). Sin estabilidad legal hay pocos incentivos para invertir y conservar con mirasal largo plazo. Por consiguiente, se nota una tendencia a asegurar derechos de agua estables al sectorprivado a efectos de promover la inversin privada y aprovechamiento eficiente. Por otro lado, desdeque el agua tiene un valor econmico, su transferencia a sectores usuarios ms rentables es un factorimportante para asegurar su optimizacin econmica. Como resultado, se observa un intersgeneralizado en permitir la transferencia de derechos de agua para mejorar su uso y asignacin, es decir,crear condiciones para que operen mercados del agua.

Hecha esta afirmacin es fundamental recordar que la participacin privada y el uso de

instrumentos econmicos requieren de condiciones y reglas de juego claras, tanto para incentivarlosdonde sean tiles y necesarios como para regularlos a efectos de evitar daos econmicos, sociales yambientales. De tanto hacer nfasis en la importancia de la participacin privada y en los roleseconmicos del agua se ha estado dejando de lado vitales consideraciones sociales y ambientales en laformulacin de ciertos anteproyectos de leyes de agua. La idea ms simplista es pensar que si haypropiedad sobre el agua hay mercado, y si hay mercado hay una asignacin y uso eficiente del recurso.Esta es una ecuacin incompleta (Dourojeanni y Jouravlev, 1999a; Dourojeanni y Berros, 1996).

Finalmente, se observa una escasa percepcin de las necesidades y alternativas de

gobernabilidad para lograr la gestin integrada del agua. Es necesario crear an capacidades degobernabilidad sobre espacios delimitados por razones naturales, como cuencas, lagos, humedales,franjas costeras y ros, que no coinciden con las formas tradicionales de gobierno sobre lmites polticoadministrativos, como estados, provincias, regiones y municipios. Ms grave an, se ignora totalmente

los lmites tradicionales de gestin del agua de las comunidades indgenas tan arraigadas en las zonasalto andinas, Amrica Central y Mxico sobre todo. La absoluta e irracional demarcacin fsica de losgobiernos locales en muchas cuencas alto andinas (vase el Grfico 1) lleva a un absurdo degobernabilidad cuando se traspasan a dichos gobiernos locales funciones de gestin ambiental (HervyHijmans, 2001). La participacin de los usuarios, tan comentada y recomendada, no pasa de ser unautopa si no se construyen las bases para que sta se haga efectiva y genuina.

Las variadas posiciones ideolgicas han originado extensos e inacabables debates en varios pasesde la regin sobre la formulacin de nuevas leyes de agua o para modificar las leyes existentes. Losdebates son un fiel reflejo de los dilemas que enfrentan los gobiernos para tratar de solucionar todasestas situaciones conflictivas con polticas inteligentes.El conglomerado de macro objetivosaunado auna escasa capacidad operativa para aplicar las reglas de juego con el fin de alcanzar metas de

gestin integrada del aguaha causado y causa lamentablemente constantes e interminables cambios

legales e institucionales en los pases de la regin. La sensacin que se tiene es que ms de unfuncionario pblico se encuentra abrumado con tantas metas conflictivas a ser alcanzadas en un

corto plazo bajo otro sinnmero de posiciones encontradas sobre como lograrlas. En consecuencia,

no acaba de sufrir o provocar una nueva reforma cuando comienza otra.

Casi todos los pases de la regin han dado pasos hacia la consolidacin de sistemas de gestinintegrada del agua estables (CEPAL, 1999b; Jouravlev, 2001). Legalmente ha sido Chile el primero enmodificar su Cdigo de Aguasen 1981, siguiendo luego Mxico (Ley de Aguas Nacionales) en 1992,Colombia (Ley N

o99, Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente) en 1993 y Brasil (Ley

No9.433, Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos) en 1997, ascomo Cuba (DecretoLey


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No138, De las Aguas Terrestres) en 1993 y Jamaica (Water Resources Act) en 1995. Muchos otros

pases an se encuentran debatiendo cambios totales en sus leyes ambientales, de recursos naturales o deagua, a veces todas al mismo tiempo. Los cambios de percepcin ocurren, sin embargo, tan rpido queinclusive los pases citados que ya modificaron sus leyes de aguano dejan de proponer otros cambiosen las mismas.Es de esperar que esta etapa de cambios y largos debates pueda servir para construir

finalmente una base slida para el futuro en materia de gestin integrada del agua.

Dicha base se lograren la medida en que se integren mejor los anlisis sociales y tecnolgicos yque adems se mantenga un mnimo de estabilidad en el tiempo para aplicar reformas. La impaciencia, elcopiar modelos exgenos a la regin, el privilegiar los medios sobre los fines y la carencia de estudiosserios que determinen qusituacin existe en el presente y cmo mejorarla slo tienden a agravar mslas situaciones no deseadas.


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Grfico 1

SUPERPOSICIN DE LA DEMARCACIN FSICA ENTRE SUBCUENCAS Y COMUNIDADES.PROVINCIA DE YAUYOS. CUENCA ALTA DEL RO CAETE, PER

Fuente: Hervy Hijmans (2001).

Nota: Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptaci n oficial por lasNaciones Unidas.

Lneas lmites de comunidadesTonos superficies de subcuencas


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II. Enfoques tendientes a la gestindel uso mltiple del agua

Tericamente la gestin integrada del agua y de las cuencas debieraser el resultado de un conjunto de decisiones y acciones premeditadas paraeste fin. Las acciones deberan pasar sucesivamente por las etapas deejecucin de estudios por cuencas, para planificar el ordenamiento del usodel territorio y del uso mltiple del agua y de la cuenca de captacin,

conjuntamente con las acciones tendientes a la equidad en el uso del aguay la proteccin del recurso y el ambiente, la formulacin de proyectoshidrulicos de propsitos mltiples y su ejecucin en forma coordinada,ascomo la construccin de obras complementarias. Estas acciones debenser necesariamente complementadas y respaldadas con la creacin deorganismos o entidades de cuencas encargadas de la gestin de las obrashidrulicas con fines de uso mltiple del agua y del manejo de las cuencasde captacin, as como del control de la demanda de agua para que sehaga un uso eficiente de la misma.

Una entidad de cuencas debe ser capaz de cumplir un rol defacilitador y coordinador de la gobernabilidad sobre espacios territorialesdelimitados por razones naturales. Dentro y entre dichos territorios se

originan una serie de intereses y conflictos entre los usuarios de losrecursos naturales, especialmente el agua, y de estos con el entorno. Hoyen da, los territorios se gobiernan slo sobre lmites polticoadministrativos, lo que no se compadece de las necesidades de gestin derecursos naturales con fines de conservacin y produccin. La dificultadde gobernar sobre cuencas, o sobre otros territorios delimitados porrazones naturales, es precisamente por que se superponen lmites

jurisdiccionales e institucionales sobre lmites naturales.


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En Amrica Latina y el Caribe, esta concatenacin de acciones tendientes a la gestin integradadel agua y de las cuencas no ha existido en su totalidad. Han habido s lo una serie de accionesfragmentadas que tienden a permitir, en algunos casos, el uso mltiple del agua. El mayor avance haciala gestin integral del agua y de las cuencas se ha logrado, sin dudas, en la etapa de estudios, cuando sehicieron evaluaciones y planes de desarrollo por cuencas, sobre todo por la Organizacin de EstadosAmericanos (OEA), as como planes nacionales de ordenamiento de los recursos hdricos (vase el

Recuadro 1). Estos estudios se remontan a la dcada de los sesenta e inicios de los setenta. Hasta pocoantes de los aos setenta no existan planes de carcter nacional que tenan la manifiesta intencin deaprovechar los recursos hdricos para servir a usos mltiples y al mismo tiempo manejar las cuencas decaptacin, controlar fenmenos extremos y controlar la contaminacin del agua. Estos planes handecado posteriormente.

Recuadro 1

EFECTOS DE LA FORMULACIN DE LOS PLANESDE APROVECHAMIENTO DE RECURSOS HDRICOS EN LOS PASES DE LA REGIN

Fuente:CEPAL (1986).

Anteriormente, desde la dcada de los cuarenta, cuando se crearon algunas comisiones ycorporaciones para el desarrollo integral de cuencas (desarrollo regional a nivel de cuencas), existanalgunas de estas entidades que apuntaron, en parte, a tratar el tema del uso mltiple del agua en forma

Los partidarios de la planificacin de los recursos hdricos sostienen que es el nico medio de lograr unenfoque integrado del aprovechamiento y ordenamiento de un recurso que puede satisfacer varios objetivos yutilizarse con fines mltiples. La planificacin permite que se tomen en cuenta las influencias rec procas a largoplazo entre sistemas fsicos y socioeconmicos, y de este modo proporciona las bases de un ordenamientoflexible para hacer frente a la incertidumbre y reducir los efectos externos (repercusiones ambientales) a fin deobtener beneficios econmicos mayores y sostenidos del sistema de agua y recursos conexos. Gracias a ella se

coordina la multiplicidad de instituciones que participan en la utilizacin de sistemas naturales (cuencashidrogrficas) en los que el agua es un elemento central, lo que a su vez lleva a la aplicaci n de un procesodecisorio integrado y flexible. Por otra parte, los escpticos opinan que los planificadores del uso del aguadesconocen las realidades polticoinstitucionales y socioeconmicas que sirven de orientacin a las decisionesactuales en materia de asignacin de recursos pblicos y a la manera como se utiliza el agua. Por consiguiente,los planes reflejan una opinin tecnocrtica traducida en anteproyectos ptimos que no tiene pertinencia con elproceso real de decisin y por lo tanto no son funcionales.

Todos los pases de la regin cuentan con alguna experiencia en la elaboracin y aplicacin de planes dedesarrollo de los recursos hdricos, al menos respecto de determinados sectores de uso del agua. Mxico esindudablemente el pas de la regin que tiene mayor experiencia en materia de planificacin nacional de losrecursos hdricos. Varios otros pases, como Colombia, Ecuador, El Salvador, Honduras, Jamaica, Per yVenezuela, han llevado a cabo ejercicios bastante completos de planificacin nacional de los recursos hdricos. Enlos ltimos aos, aunque algunos pases han iniciado el proceso de planificacin de desarrollo de los recursoshdricos o han manifestado su intencin de elaborar tales planes, en otros este importante instrumento de gestinlamentablemente ha cado en desuso.

Un anlisis comparativo de algunos planes de ordenamiento de los recursos hdricos formulados en los pasesde la regin en los aos setenta y ochenta seala que, aunque existe una apreciable diferencia en los avanceslogrados en cada pas, todos ellos han seguido una metodolog a de trabajo bastante similar. Dicha metodologaincluye una regionalizacin hidrulica del territorio, el clculo de la oferta y la demanda de agua por regiones, y laformulacin de estrategias tcnicas y administrativas para compatibilizar las necesidades y las ofertas del recurso.

El anlisis indica que en general el ejercicio de formulacin de planes nacionales de ordenamiento de recursoshdricos ha sido til en los pases que lo han emprendido sobre todo durante el proceso de elaboracin del plan.Entre los principales beneficios logrados durante el proceso de elaboracin de los planes se cuentan: un mejorconocimiento de la disponibilidad de agua en los pases y en sus respectivas regiones, una mejor coordinacininterinstitucional en el campo del agua previamente inexistente en varios pases, un mejor conocimiento ygeneracin de alternativas de compatibilizacin de oferta y demanda de agua, una mejor percepcin de losconflictos actuales y potenciales de aprovechamiento del agua, una mejor perspectiva para incorporarconsideraciones ambientales que usualmente son dejadas de lado, y en forma casi inmediata, una mayor cantidadde alternativas para mejorar la operacin de los sistemas hdricos ya construidos. Todo ello puede servirpotencialmente para que los pases desarrollen polticas hdricas acordes con sus metas de desarrollosocioeconmico, aun cuando indudablemente, ello no garantiza ni obliga a que stas se lleven a la prctica o se

tomen como elementos de decisin. En teora, el hecho de disponer de un plan elaborado marca una etapa que deninguna manera es definitiva dada la necesidad de retroalimentar permanentemente el sistema creado. Lo m ssignificativo de esta etapa es disponer de un sistema de informacin que facilite la toma de decisiones relativas alaprovechamiento y gestin del agua con fines de desarrollo. En la prctica no se ha aplicado integralmente ningnplan formulado en la dcada de los setenta, pero s se han empleado las informaciones que tales planesproporcionaron, sobre todo para justificar y priorizar inversiones en obras hidrulicas.


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integrada. Sus enfoques iniciales fueron, sin embargo, ms sectoriales que integrales, sustentndose en laconstruccin de obras hidrulicas para abarcar extensos territorios bajo su jurisdiccin y realizarinversiones en mltiples sectores. Muchas de estas corporaciones o comisiones de cuencas fueronprogresivamente incorporando aspectos de uso mltiple del agua, que no fueron programados en uninicio. La mayora de las corporaciones nacieron con un fin especfico: controlar inundaciones oconstruir hidroelctricas o hacer proyectos de riego o abastecer de agua a poblaciones o manejar cuencas

altas y microcuencas de donde captan el agua. Pocas fueron aquellas que partieron con la finalidad dehacer todo eso como parte de sus funciones aun cuando, poco a poco, algunas las fueron incorporandoen sus tareas.

En el presente, el fuerte empuje hacia la creacin de nuevas entidades de gestin del agua porcuenca, tal como los Comits de Cuencas y las Agencias de Aguas en Brasil y los Consejos de Cuencaen Mxico, por citar slo dos iniciativas de nivel nacional que ya fueron aprobadas y estn siendoimplementadas adems de iniciativas de gestin integral para muchas otras cuencas y microcuencas encasi toda la regincrea nuevas instancias de gestin del agua orientadas a su uso mltiple, que partenpor un renovado inters en formular planes maestros o directores por cuencas, ascomo en incorporar enlos directorios de estas entidades a actores de mltiples sectores, tanto privados como pblicos (vase lapgina 48).

La mayora de las acciones tendientes a favorecer la gestin integrada del agua ha sido elresultado de un proceso paulatino de ampliacin de funciones de algunas entidades de gestin del aguapara resolver conflictos entre usuarios del agua, y controlar la contaminacin que alcanza nivelesinsoportables y visibles de muchos ros y lagos, la salinizacin de extensas zonas de tierras agrcolas,grandes inundaciones o la colmatacin violenta de reservorios, por citar algunos casos ms relevantes.Esto no significa que no hayan existido estudios que alertaran sobre estos efectos. Significa m s bienque los responsables, tanto del Estado como los propios usuarios, no le prestaron la atencin debida a losefectos de largo plazo de una mala gestin o que expresamente ignoraron las posibles externalidadesnegativas de un proyecto, como la salinizacin de tierras o la posible colmatacin de un embalse, parahacerlo aparecer ms rentable o que simplemente se tena un enfoque o roles exclusivamente sectoriales.Es de esperar que esta situacin cambie, en vista de la mayor informacin que existe sobre los daoseconmicos, sociales y ambientales. La falta de informacin y de planes no permite tener una visin afuturo sobre la importancia de gestionar adecuadamente el agua y las cuencas.

Mientras tanto, es interesante preguntarse cmo han sobrevivido los habitantes de la regin sindisponer de un adecuado sistema de gestin integrada del agua. Cabe preguntarse tambin qupasyqu pasara de seguirse con la misma actitud pasiva o fatalista frente a una serie de p rdidas yacontecimientos no deseados,

5producto de la carencia de medidas de prevencin de conflictos por el uso

del agua y donde slo sobreviven o ganan los ms fuertes. Aparentemente se plantea la necesidad dedisponer de sistemas de gestin integrada del agua ms por intuicin o por imitacin de lo que se haceen otros pases que por convencimiento propio.

Por qu sucede esta situacin? Esto parece obedecer a varios factores. Al parecer el msimportante es la falta de informacin y entendimiento, entre los tomadores de decisores a nivelgubernamental y entre los propios usuarios del recurso, sobre las prdidas ocasionadas debido a laimprovisacin o a la omisin de acciones con fines de una adecuada gestin del agua y un buen

ordenamiento del uso del territorio. Otra causa es la persistencia de graves deficiencias a nivel sectorialpor ejemplo, se estima que en los pases de la regin todava hay 78 millones de personas sin acceso aservicios de agua potable y 117 millones carecen de servicios de saneamiento (OMS/UNICEF, 2000),las cuales hacen que la atencin de los polticos, ascomo de la sociedad en general, se distraiga de la5 Por ejemplo, segn un reciente estudio de la gestin del agua en la cuenca de los ros Petorca y La Ligua en Chile, la cuenca ha

sufrido a lo largo de su historia las repercusiones de las recurrentes sequ as y crecidas hidrolgicas, cuya consideracin habra sidodbil por parte de los actores de la cuenca, y su manejo, fundamentalmente reactivo (Gamboa, 2001). El estudio concluye que sehizo poco en materia de prevencin de sequas y crecidas, y bastante en materia de reaccin (desarrollo de instrumentos normativosy financieros, y de estructurales organizacionales ad hoc, mientras los usuarios del agua optaron por estrategias individuales,

orientadas bsicamente hacia la explotacin de las aguas subterrneas).


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gestin integrada del agua. Una tercera causa, relacionada con la anterior, podra vincularse al fatalismocon que se reciben estas noticias, dando por aceptado que son hechos inevitables. Otra causa es que losusuarios ms poderosos no se ven tan afectados. Como resultado, la poblacin en general se resiste acontribuir para financiar un buen sistema de gestin del agua y los gobernantes no lo ponen en su agendaprioritaria.

En este aspecto entra a jugar la inoperancia de las instituciones encargadas de gestin del aguapor falta de personal calificado y de presupuesto y excesivos cambios en sus estructuras y desconciertoentre centralizar y descentralizar acciones, entre los muchos factores que crean la inestabilidad, lo cualelimina la posibilidad de construir poco a poco un sistema eficiente de gestin del agua. En estoscambios sucesivos se pierden las experiencias positivas y cada vez que hay un cambio de gobierno sevuelve a comenzar de cero. La inestabilidad de los organismos pblicos y de su personal tambincontribuye a la falta de informacin y al rechazo de los usuarios por la falta de transparencia del gastopblico en materia de gestin del agua.6Es importante recordar que los xitos slo se logran realizandoacciones consistentes, paso por paso, respetando los tiempos para en un proceso continuotender yeventualmente alcanzar tales metas cubriendo la totalidad de los territorios de los pases (vase elRecuadro 2).

En los pases de la regin, el Estado ha tenido normalmente una actitud de paternalismo en

gestin del agua, sobre todo con relacin a ciertos grupos de usuarios del agua, como los de riego. Estoha inducido que sea el sector menos apto para poder operar directamente sus sistemas. Los regantes, engeneral, dependen de subsidios del Estado para construir y/u operar obras hidrulicas de ciertaenvergadura. La posibilidad de transferencia de sistemas de riego y drenaje en sus fases operativas y,sobre todo, de mantenimiento y reparacin de obras hidrulicas mayores a los usuarios sigue siendomateria de debate. En general, slo llegan a tener capacidad para distribuir el agua entre ellos y cobrarpor este servicio.

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En general, los usuarios del agua no se responsabilizan directamente de su gestin integrada, ni decontrolar efectos extremos, como sequas e inundaciones, ni de las externalidades negativas de suspropias acciones, como la contaminacin. Los habitantes de la regin, sin embargo, no desconocen eldesastroso efecto econmico, social y ambiental que han producido, por ejemplo, las sequas en lageneracin de hidroelectricidad capaces de paralizar el crecimiento de un pas, como sucede hoy en

Brasil y antes ocurrien Colombia, Ecuador, Pery algunos pases de Amrica Central, la colmatacinde reservorios de gran importancia en perodos increblemente ms cortos que los pronosticados, lasinundaciones que originaron catstrofes o tragedias de gran magnitud,8y los ros contaminados hasta la

6 Por ejemplo, una evaluacin reciente de la situacin de gestin del agua en Ecuador llega la siguiente conclusin: los problemas

asociados al agua son atribuibles tambin a la baja capacidad institucional en el manejo y gestin del agua, los cualestienen que ver entre otras puntos, con la inestabilidad de los ms altos niveles de direccin de los organismos relacionados con elagua, las dificultades financieras que las entidades encargadas del manejo y gesti n de los recursos hdricos pasan debido a la crisiseconmica nacional, una dbil y desarticulada gestin institucional en materia de recursos hdricos, una falta de coordinacin entrelas entidades encargadas del manejo y gestin del agua, un inadecuado sistema de recoleccin de datos hidrometeorolgicos, unafalta de personal altamente capacitado y una existencia m nima de operacin y mantenimiento de los sistemas de recursos h dricos,especialmente en el sector riego (Galrraga-Snchez, 2000). Lo mismo se puede decir, lamentablemente, sobre la situacin de lagestin del agua en la mayora de los pases de la regin.

7 Por ejemplo en Chile, las organizaciones de usuarios, de larga tradicin y reconocida actuacin, han distribuido muy bien las aguas

que le corresponden a cada titular de derechos de aguas y han evitado una gran conflictividad(Vergara,1998), pero en general nohan logrado avanzar ms allde su mbito tradicional: ni en la resolucin de conflictos intersectoriales, ni en el manejo integral dela oferta de agua superficial y subterrnea, ni en el manejo de las cuencas de captaci n, ni en el control de evacuacin y tratamientode aguas utilizadas y mucho menos en tratar el tema ambiental en forma hol stica (Dourojeanni, 1995). Las Juntas de Vigilanciafueron creadas en el Cdigo de Aguas el ao 1951 basndose en organizaciones existentes desde el siglo XIX. Sin embargo hasta lafecha se mantienen casi exactamente iguales, a pesar de existir hoy situaciones diferentes en los r os, en que se producen usoscompartidos con otros sectores distintos al riego En general se observa que los regantes son casi sus nicos integrantes(Puig,1998). Si bien algunas de estas organizaciones tienen una gran capacidad tcnica en trminos relativos, muchas de ellas enfrentanserios problemas, tanto en aspectos tcnicos y legales, como administrativos y contables.

8 De acuerdo con una reciente evaluacin del impacto de los desastres naturales en el desarrollo de los pa ses de la regin, el efectoacumulativo mostrara una tendencia a que los efectos directos alcancen valores crecientes con el paso del tiempo , pero demanera mucho ms significativa, se han expandido extraordinariamente los valores de los efectos secundarios. La elevacinconsiderable de los efectos indirectos en el perodo ms reciente parece asociarse a la gravedad y mayor frecuencia de los fenmenos


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pestilencia absoluta (CEPAL, 2000b), y que atraviesan centros urbanos, y muchos otros casosampliamente debatidos y difundidos por la prensa.

Frente a estos hechos, el Estado ha planteado varias estrategias para involucrar en mejor forma alos usuarios. Lo ms fcil ha sido plantear la transferencia de servicios pblicos a empresas privadas ysistemas de riego a los usuarios, y proponer la creacin de entidades de cuenca y la descentralizacin deacciones desde el nivel central a nivel de estados, provincias, regiones y municipios.

Recuadro 2

DIRECTIVA MARCO PARA UNA ACCIN CONJUNTAEN LA GESTIN DEL AGUA APROBADA POR EL PARLAMENTO EUROPEO

Fuente: Kallis y Butler (2001).

Nota:mayor informacin sobre la directiva marco para una accin conjunta en la gestin del agua se encuentradisponible en CEPAL (1997) y Dourojeanni y Jouravlev (1999b).

Hoy en da se vuelve a plantear, entre otras, la necesidad de crear entidades de gestin del aguapor cuencas. Cabe esperar que las propuestas se hagan cada vez ms sustentadas, por lo menoseconmica y financieramente. Muchas propuestas de creacin de tales entidades actualmente no vienenacompaadas de un estudio que establezca la relacin entere el costo (financiero) de operar una entidadde cuencas y la renta o ahorros que puede generar su accionar al tomar decisiones que eviten osolucionen conflictos entre los usuarios. En parte sta es una de las razones que explican ladesinformacin que tienen las personas e instituciones que deben apoyar las iniciativas para una mejorgestin del agua.

Tanto en las leyes de aguas aprobados en la ltima dcada, as como en propuestas demodificacin de leyes de aguas de muchos pases de la regin, aparece por primera vez en forma

y a la existencia de una mayor infraestructura y un crecimiento de la actividad humana, conforme avanza el proceso de desarrollo Las magnitudes de daos registrados, por su parte, evidencia que el proceso de desarrollo seguido en la regi n los modelos deasentamientos humanos, distribucin espacial de actividades y patrn de uso del territorio y los recursos no ha asumido con ladebida prioridad y fuerza los criterios de mitigacin y gestin adecuada del riesgo(Rmulo y Zapata Mart, 1999).

Un referente para trazar un rumbo que permita salir del actual desconcierto y crisis consiguiente en lossistemas de gestin del agua en los pases de la regin se encuentra en la directiva marco para una accinconjunta en la gestin del agua aprobada el 30 de junio de 2000 por el parlamento europeo. Esta directiva marco conocida en idioma ingls como Water Framework Directivey elaborada luego de doce aos de largos debatesque se iniciaron en 1988 introduce nuevos estndares, criterios y procesos para la gestin del agua bajo unenfoque integrado y basado en gestin por cuencas. La directiva marco provee un instrumento legal excepcionalque vincula una serie de leyes ambientales dispersas bajo un criterio comn para el diseo de estrategias. En eltrabajo se consideraron los costos involucrados (administrativos, de monitoreo y de implementacin) con nuevasobras sobre todo para mejorar el tratamiento de agua, as como otras medidas para recuperar y conservar lacalidad del agua y los ecosistemas. Slo en el Reino Unido, los costos totales de implementacin de la directivamarco se estiman entre 4.6 y 16.2 miles de millones de d lares. Los componentes principales de estos costos sonlos siguientes: 0.0070.009 miles de millones de dlares para la administracin, 0.050.08 para el proceso de

planificacin, 0.2 para el monitoreo y evaluacin; 0.62.2 para el control de la contaminacin puntual causada porla industria, 1.57.3 para el control de la contaminacin puntual causada por empresas de agua potable yalcantarillado, 1.55.1 para el control de la contaminacin difusa, y 0.21.4 para la rehabilitacin (mejorar el hbitatde los ros, aliviar los problemas de caudales bajos, etc.). Tambin se consideraron los tiempos requeridos paraaplicar las estrategias lo que influye en los costos. Con diez aos ms de plazo, el costo en el Reino Unido sereduce en un 25%. En general, se espera que los programas de monitoreo requer an seis aos paraimplementarse, los planes por cuencas y su inicio unos nueve aos, la aplicacin de los planes unos doce aos yel alcance de los objetivos por lo menos quince aos. Adems se prevcmo se va a garantizar la aplicacin delas leyes (legal enforcement).

Como se aprecia, una estrategia para mejorar la gestin del agua requiere recursos, tiempos y capacidadlegal. No responde por lo tanto a improvisaciones ni pueden acortarse los tiempos a voluntad. La aprobaci n de ladirectiva marco tiene importantes implicaciones para la gestin del agua entre los cuales se destacan lassiguientes: (i) la institucionalizacin de objetivos basados en la proteccin de ecosistemas como criterio principalen polticas hdricas y adopcin de decisiones (es decir, el medio ambiente se considera como un usuario del aguacon esencialmente los mismos derechos que otras actividades econmicas humanas); (ii) el renacimiento de laconsideracin de la cuenca como la unidad ms apropiada para la gestin del agua; (iii) se asigna mayor prioridad

a objetivos de proteccin ambiental en comparacin con objetivos de eficiencia econmica; y (iv) se observa unatendencia a implementar el principio usuariopagador y avanzar hacia la recuperacin total de costosrelacionados con el aprovechamiento del agua.


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explcita la intencionalidad de crear o mejorar las capacidades de gobernabilidad orientadas a la gestinintegrada del agua, tanto a nivel nacional como a nivel de cuencas. Este inter s se manifiesta en laimportancia que se le asigna a la creacin de entidades de gestin del agua por cuencas, como, porejemplo, los Comits de Cuencas y las Agencias de Aguas en Brasil (vase el Recuadro 3), los Consejosde Cuenca y sus organizaciones auxiliares en Mxico (vase el Recuadro 4), las Autoridades Autnomasde Cuencas Hidrogrficas en Per (vase el Recuadro 5) y las Corporaciones Administradoras de

Cuencas en Chile (vase la pgina 27). El inters en crear las capacidades de gobernabilidad orientadas ala gestin integrada del agua tambin es evidente en el proceso de diseo y construccin de algunosproyectos hidrulicos de gran envergadura (como el Proyecto Especial Chavimochic en Per) y enalgunos programas de descontaminacin de lagos, como de los lago Maracaibo y Valencia enVenezuela, y a veces en el mbito de proyectos circunscritos a pequeas cuencas en zonas de montaa.

Recuadro 3

ENTIDADES DE GESTIN DEL AGUA A NIVEL DE CUENCAS EN BRASIL

Fuente: Jouravlev (2001); Tucci, Hespanhol y Cordeiro (2000).

En Brasil, la administracin de los recursos hdricos a nivel de cuencas tiene una larga tradicin. Existenmuchas experiencias valiosas en esta materia y algunas de estas experiencias se remontan casi un medio siglo.Las experiencias actuales a nivel federal se relacionan principalmente con la implementacin de la Ley No9.433(vase la pgina 33). En esa ley se establece que la cuenca es la unidad territorial para la implementaci n de laPoltica Nacional de Recursos Hdricos y las acciones del Sistema Nacional de Gestin de Recursos Hdricos. Anivel de cuencas se crean dos entidades nuevas: los Comits de Cuencas y las Agencias de Aguas.

Los Comits de Cuencas tienen por misin actuar como parlamentos de las aguas de las cuencas, pues sonlos foros de decisin en el mbito de cada una de ellas. Se crean en cuerpos de agua de dominio federal pordecisin del Presidente de la Repblica y estn conformados por los representantes del Gobierno Federal, de losestados y del distrito federal, de los municipios, de los usuarios del agua y de las organizaciones civilesrelacionadas con los recursos hdricos. El nmero de los representantes de los gobiernos del nivel federal,estadual y municipal no puede superar la mitad de todos los miembros de un comit .

Las principales funciones de los Comits de Cuencas son las siguientes: (i) promover el debate sobre temasrelacionados con el agua y coordinar las acciones de las entidades con injerencia en la materia; (ii) arbitrar, enprimera instancia administrativa, los conflictos relacionados con los recursos h dricos; (iii) aprobar el plan derecursos hdricos de la cuenca, seguir su ejecucin y proponer las medidas necesarias para el cumplimiento desus metas; (iv) establecer los mecanismos de cobros por el uso del agua y sugerir los valores a ser cobrados; y(v) establecer criterios y promover la asignacin de costos de las obras de uso mltiple, de inters comn ocolectivo. Ya han sido creados los Comits de Cuencas en cuencas de algunos r os de dominio federal, como porejemplo, Alto Paraguai, Paraba do Sul y Piranhas Au.

Las Agencias de Aguas son las secretaras ejecutivas de los Comits de Cuencas. Tienen la mismajurisdiccin que uno o ms Comits de Cuencas. Su creacin debe ser solicitada por uno o ms Comits deCuencas y debe ser autorizada por el Consejo Nacional de Recursos Hdricos o por los Consejos Estaduales deRecursos Hdricos. Las Agencias de Aguas pueden crearse slo en las cuencas donde ya existen los Comits deCuencas y cuando su viabilidad financiera est asegurada por cobros por el uso de agua en su rea dejurisdiccin. Sus principales responsabilidades son las siguientes: (i) mantener actualizado el balance dedisponibilidad de los recursos hdricos en su rea de jurisdiccin; (ii) mantener el catastro de usuarios del agua;(iii) efectuar cobros por el uso del agua; (iv) opinar sobre los proyectos y obras a ser financiados con recursosgenerados por cobros por el uso del agua; (v) administrar el Sistema de Informacin sobre Recursos Hdricos ensu rea de jurisdiccin; (vi) promover la realizacin de los estudios necesarios para la gestin del agua en su reade jurisdiccin; y (vii) elaborar el Plan de Recursos Hdricos para consideracin del Comitde Cuencas respectivo.

A nivel estadual, muchos estados, especialmente el estado de So Paulo, han creado o estn creando suspropios Comits de Cuencas. Su composicin vara pero siempre cuentan con la participacin de los usuarios delagua. La coordinacin entre los Comits de Cuencas creados en ros de dominio federal y los Comits deCuencas estaduales de la misma cuenca se hace caso por caso.

A nivel local, se observa una tendencia a formar consorcios intermunicipales de cuencas o asociaciones de

municipios para tratar problemas relacionados con el agua que interesan a varios municipios en una mismacuenca. Tales consorcios han sido creados en varios estados, como por ejemplo, en los estados de So Paulo yEsprito Santo. Realizan trabajos relativos al abastecimiento de agua y el control de la contaminacin hdrica.Existen adems las asociaciones de cuencas, que se crean normalmente a partir de iniciativas de miembros de lasociedad civil, y que buscan resolver problemas relacionados principalmente con la contaminacin del agua.


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Recuadro 4

CONSEJOS DE CUENCA EN MXICO

Fuente:Jouravlev (2001); Chavez (2000).

En Mxico, adems de la desconcentracin de las funciones de la CNA hacia las Gerencias Regionales yla descentralizacin hacia los gobiernos estatales y municipales y los usuarios organizados (vase la pgina 33),las reformas del sector hdrico incluyen la creacin y desarrollo de los Consejos de Cuenca, cuya misin consisteen promover la gestin integrada del agua en sus respectivas cuencas. En virtud de la Ley de Aguas Nacionales,los Consejos de Cuenca son instancias de coordinacin y concertacin entre la CNA, las dependencias yentidades de las instancias de los tres niveles de gobierno y los representantes de los usuarios de la respectivacuenca.

Los Consejos de Cuenca tienen la siguiente composicin: (i) el Director General de la CNA, quien lopreside y tiene voto de calidad en caso de empate; (ii) un secretario tcnico, nombrado por el Director General,quien slo cuenta con voz; y (iii) un representante de los usuarios de la cuenca por cada tipo de uso que se hagadel recurso (el nmero de representantes de los usuarios debe ser, cuando menos, paritario con el resto de losintegrantes del Consejo). Adems, deben invitarse, con voz y voto, los titulares de los gobiernos de las entidadesfederativas comprendidas dentro del mbito del Consejo; y pueden invitarse, slo con voz, las entidades delGobierno Federal o de los gobiernos estatales y municipales, as como las instituciones y representantes de lasagrupaciones de la sociedad interesadas.

Las principales funciones de los Consejos de Cuenca son las siguientes: (i) lograr el equilibrio entre ofertay demanda de agua en la cuenca para sus diversos usos; (ii) el saneamiento de las cuencas para prevenir ocorregir su contaminacin; (iii) la conservacin, preservacin y mejoramiento de los ecosistemas de las cuencas;(iv) el uso eficiente y sustentable del agua; y (v) impulsar una cultura del agua que considere a este elementocomo un recurso vital y escaso.

Para operativizar sus acciones, los Consejos de Cuenca tienen organizaciones auxiliares de carcterpermanente o temporal que estn subordinadas jerrquicamente a sus decisiones y acuerdos. Estasorganizaciones son las siguientes: (i) el Grupo de Seguimiento y Evaluacin (GSE) de carcter permanente, quetiene como objetivo dar seguimiento y evaluar los avances en la ejecucin de las acciones y acuerdos que toma elConsejo; y (ii) organizaciones a nivel de subcuenca, microcuenca y acufero, denominadas respectivamenteComisiones de Cuenca, Comits de Cuenca y Comits Tcnicos de Aguas Subterrneas (COTAS), que se creanen donde sea necesario concentrar la atencin a la resolucin de problemas especficos o propiciar la participacinen territorios de menor tamao al definido para el Consejo.

La implementacin inicial de los Consejos de Cuenca empezen forma lenta. Los primeros Consejos deCuenca fueron instalados en las cuencas con problemas de contaminacin y competencia por el uso del agua.Estos primeros Consejos de Cuenca fueron los siguientes: LermaChapala, el ms antiguo (funciona desde abrilde 1989) y el de mayores alcances; Bravo, existente desde enero de 1994; y Valle de Mxico, que se instal amediados de 1995.

Entre diciembre de 1997 y noviembre de 2000, se desarrollaron esfuerzos de gran intensidad para acelerarla instalacin de los Consejos de Cuenca. De este modo, para coordinar la promocin, instalacin, operacin yconsolidacin de los Consejos de Cuenca a nivel nacional, en 1997 fue creada la Coordinacin de Consejos deCuenca (CCC). De esta manera se busca asegurar que los Consejos de Cuenca se constituyan de manerahomognea en cuanto a concepto y forma, respetando las diferencias que determinen las caractersticas fsicas,socioeconmicas, polticas y financieras de sus cuencas respectivas, as como la problemtica de los recursoshdricos en cada caso.

Como resultado de estos esfuerzos, ya se han instalado 25 Consejos de Cuenca en todos el pas y se hancreado 6 Comisiones de Cuenca y 32 COTAS. El grado de consolidacin de los Consejos de Cuenca y susorganizaciones auxiliares es variable. Actualmente los Consejos de Cuenca son esencialmente instanciascolegiadas y plurales de coordinacin y concertacin. Se espera que, en el futuro, conformen verdaderos sistemasregionales de gestin integrada del agua.


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Recuadro 5

ENTIDADES DE GESTIN DEL AGUA A NIVEL DE CUENCAS EN PER

Fuente:Jouravlev (2001); Emanuel y Escurra (2000).

En Per, en Decreto Legislativo No653, Ley de Promocin de las Inversiones en el Sector Agrario, del 30de julio de 1991, se establece la creacin, en las cuencas que disponen de riego regulado o en las que existe unuso intensivo y multisectorial del agua, de las Autoridades Autnomas de Cuencas Hidrogrficas (AACH), comomximos organismos decisorios en materia de uso y conservacin de los recursos de agua y suelo en susrespectivos mbitos de jurisdiccin. Su directorio est conformado por el Administrador Tcnico del Distrito deRiego, en representacin del Ministerio de Agricultura, quien lo preside; tres representantes de la Junta deUsuarios del Distrito de Riego respectivo; dos representantes de los productores; un representante del sector deenerga y minas; un representante del sector de vivienda y construccin; el Director Ejecutivo del proyecto de riegoms importante en la cuenca; y un representante de los gobiernos locales. Las principales funciones de lasAACHs son las siguientes: (i) promover las acciones de desarrollo de la actividad agropecuaria en la cuenca;(ii) planificar y coordinar el aprovechamiento racional de los recursos h dricos; (iii) promover y dirigir la formulacinde los Planes Maestros de aprovechamiento racional de los recursos hdricos e impulsar su ejecucin; (iv) velarpor el estricto cumplimiento de la normatividad vigente en materia de aguas y los otros recursos naturales; y(v) promover el fortalecimiento y desarrollo de las organizaciones de usuarios del agua de la cuenca.

Hasta ahora se han creado tan slo una media docena de las AACHs. Sin embargo, en la prctica,ninguna de ellas a llegado a constituirse en una opcin viable para la gestin de las cuencas comprometidas.Varias limitaciones por las que atraviesan las AACHs no permiten su consolidaci n como instancia tcnicoadministrativa de planificacin, supervisin y promocin integral de los recursos de agua y suelo al nivel de lacuenca hidrogrfica, as como de resolucin de conflictos. Las principales razones de su pobre desempeo serelacionan con su dependencia sectorial, con una evidente falta de autonoma financiera, con que en suconformacin se ha omitido la participacin directa de diversos sectores productivos vinculados al uso yaprovechamiento de los recursos hdricos, y con la falta de una delimitacin precisa de su mbito de accin.Aunque algunas de las AACHs, como por ejemplo las de las cuencas de ChancayLambayeque, ChiraPiura yJequetepeque, sllegaron a funcionar, sobre todo porque estaban asociadas a grandes proyectos de inversi n enobras hidrulicas, tambin se dio el caso de la creacin de la Autoridad Autnoma de la Cuenca HidrogrficaChillnRmacLurn que nunca llega hacerlo.

Para superar los problemas que enfrentan las AACHs y en vista de que la elaboracin y aprobacin de lanueva Ley de Aguaspuede requerir considerable tiempo, se encuentra en discusin una propuesta de crear lasAutoridades Autnomas de Gestin de Agua con la misin de conservar, proteger y desarrollar los recursos deagua y suelos en el mbito de las cuencas de influencia, para el beneficio pblico. La Autoridad Autnoma secompondra de un Directorio y de una Gerencia Tcnica. Su Directorio estara constituido hasta por nuevemiembros que representen de manera equitativa a los usuarios del agua del mbito de la cuenca. La GerenciaTcnica se organizara en cada Autoridad Autnoma especfica segn sea necesario para la mejor administracinde los asuntos de la Autoridad Autnoma. Las funciones principales de las Autoridades Autnomas seran lassiguientes: (i) aprobar y mantener actualizado un Plan Maestro de aprovechamiento de los recursos hdricos en sumbito e impulsar su ejecucin coordinada con los organismos del sector pblico y privado; (ii) ejecutar lasacciones de desarrollo, proteccin y manejo de los recursos de aguas y suelos de su mbito; (iii) promover yapoyar el fortalecimiento y desarrollo de las organizaciones de usuarios del agua; (iv) coordinar y cooperar conotras organizaciones similares, ascomo con las instancias y organismos estatales y privados; y (v) impulsar unacultura del agua que considere a este elemento como un recurso vital, difundiendo su valor econmico, social yambiental y alentando la participacin de la sociedad en su cuidado y uso sustentable.

En el anteproyecto de Ley de Aguas, que actualmente estsiendo debatido, se contempla la creacin delas Autoridades de Cuencas Hidrogrficas, como rganos desconcentrados del Consejo Nacional de Aguas(CONAGUAS), organismo rector en materia de aguas a nivel nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura. LasAutoridades de Cuencas Hidrogrficas tendran las siguientes facultades: (i) aprobar y mantener actualizado unplan maestro de los recursos hdricos; (ii) promover acciones de desarrollo, proteccin y manejo de los recursosagua y suelo para optimizar la oferta de agua en la cuenca; (iii) otorgar, modificar y extinguir derechos de aguas;(iv) implantar, reconocer, modificar y extinguir servidumbres para el aprovechamiento de aguas; (v) resolver enprimera instancia administrativa los reclamos y conflictos en materia de aguas; (vi) emitir opini n previa sobre elotorgamiento, modificacin y extincin de concesiones de operacin y mantenimiento sobre infraestructurahidrulica; y (vii) promover y apoyar el fortalecimiento de las organizaciones de aguas.


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III. Obstculos estructurales para lagestin integrada del agua

La amplia sectorializacin del sector pblico en la dcada delsesenta, que continu hasta los setenta, tuvo como resultado en variospases la creacin de numerosos ministerios sectoriales. En algunos casos,esta proliferacin hizo desaparecer a los ministerios de carctermultisectorial, como por ejemplo sucedi en Percon la desaparicin, ainicios de los aos setenta, del Ministerio de Obras Pblicas.

Posteriormente, en la dcada de los ochenta, se cre nuevamente unaentidad dedicada a ejecutar obras hidrulicas denominada el InstitutoNacional de Desarrollo (INADE) dependiente del Ministerio de laPresidencia, que en cierta forma recuperaba lo que hacia el Ministerio deObras Pblicas. El accionar de cada ministerio en materia de obrashidrulicas se restringi entonces a ejecutar proyectos exclusivamentevinculados a su sector: obras para riego y drenaje por el ministerio deagricultura, obras para centrales hidroelctricas por el ministerio deenerga y minas, obras para abastecimiento de agua potable y saneamientopor el ministerio de vivienda, obras de encauzamiento de ros por losafectados (por ejemplo, circunscritos a proteger la viabilidad por el sectortransporte), y assucesivamente.

Ir ms all de las atribuciones de cada ministerio era caer en eldelito de malversacin de fondos y era penado por ley.9 Esto

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Dos casos efectivos la sufri, en Per, uno de los autores del presente trabajo ya que siendo funcionario del Ministerio de Agricultura, en 1974, fueobservado y casi llevado a juicio administrativo por utilizar fondos ministeriales, destinados a dar asistencia a comunidades campesinas para obras deriego, a disear pequeas centrales hidroelctricas para las mismas comunas. Literalmente se decolgaba aguacaptada a ms de 4 000 metros sobre elnivel del mar hasta los 3 000 y 2 500 metros para las obras de riego. En el camino hab an innumerables sitios para disear e instalar microcentrales parageneracin de energa. El slo diseo era considerado malversacin de fondos. Otro caso sufrido fue la acusacin de malversacin de fondos por haberutilizado fondos ministeriales para llevar a cabo elProyecto Reforestacin en Zonas Aledaas a Limareforestando un rea asignada al Ministerio deVivienda utilizando las aguas servidas tratadas en San Juan de Miraflores.


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atentaba obviamente contra la posibilidad de ejecutar acciones tendientes a la gestin del uso mltipledel agua.

10 La nica forma de intentar paliar esa restriccin fue formular planes nacionales de

ordenamiento de recursos hdricos y realizar estudios por cuencas con la esperanza de que losresponsables ministeriales se pusieran de acuerdo y ejecutaran coordinadamente acciones de gestin delagua. La dcada del setenta fue la dcada ms frtil en formular planes pero no en aplicarlos (vase elRecuadro 1). Lo ms interesante es que la mejor coordinacin se logrdurante la formulacin del plan,

cuando se formaron comisiones intersectoriales y se juntaban, semanalmente en el ministerio deplanificacin, los directores generales de ministerios para coordinar acciones, y no cuando el plan habaconcluido y se disolvieron las comisiones.

Algunos profesionales y proyectos lograron, en algunos casos, superar las trabas burocrticascausadas por la sectorializacin. En el momento del diseo, efectuado por empresas tanto nacionalescomo extranjeras, se plantearon usos mltiples del agua en numerosos proyectos hidrulicos a cargo delEstado. Igualmente durante la ejecucin de proyectos surgan iniciativas de uso mltiple del agua porparte de los responsables de los proyectos y en algunos casos se lograron hacer correcciones durante laetapa de construccin. Ello no siempre fue factible pero al menos quedaban los diseos y lasconstrucciones realizadas aptas para darles ms de un uso. Esto ocurra en proyectos originalmentedestinados a riego o generacin de hidroelectricidad. Esto fue ms fcil en las regiones donde existieroncorporaciones de desarrollo de cuencas que estaban autorizadas efectivamente a hacerlo, como la

Companhia de Desenvolvimento do Vale do So Francisco(CODEVASF) en Brasil o la CorporacinAutnoma Regional del Valle del Cauca (CVC) en Colombia.

En los dems casos muchos jefes de proyectos se arriesgaron a ejecutar obras hidrulicas yauxiliares que no estaban bajo sus atribuciones, con el consiguiente peligro de ser enjuiciados. Comoparte de esta situacin se crearon muchas condiciones adversas y en ciert

Crisis de Gobernabilidad en La Gestion Del Agua

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