CUADERNO DE DERECHO AMBIENTAL 1 - acaderc.org.ar

1CUADERNO DE DERECHO AMBIENTAL

ACADEMIA NACIONAL DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES DE CÓRDOBA2

3CUADERNO DE DERECHO AMBIENTALSILLONES ACADÉMICOS

ACADEMIA NACIONAL DE DERECHOY CIENCIAS SOCIALES DE CÓRDOBA

Córdoba2010

INSTITUTO DE DERECHO AMBIENTALY DE LOS RECURSOS NATURALES

CUADERNO DEDERECHO AMBIENTAL

Número I

CAMBIO CLIMÁTICO


Fecha de catalogación: 01/03/2011

Cuaderno de Derecho Ambiental Número 1 / Zlata Drnas deClément ... [et.al.] ; dirigido por Zlata Drnas de Clément. - 1a ed. -Córdoba : Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales deCórdoba, 2011.

238 p. ; 23x16 cm.ISBN 978-987-1123-73-5

1. Derecho Ambiental. I. Zlata Drnas de Clément II. Zlata Drnas deClément, dir.CDD 346.046

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Y CIENCIAS SOCIALES DE CÓRDOBA

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JORGE DE LA RÚASecretario

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Presidentes Honorarios

Dr. PEDRO J. FRÍAS

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INSTITUTO DE DERECHO AMBIENTALY DE LOS RECURSOS NATURALES

ZLATA DRNAS DE CLÉMENTDirectora

MARÍA ALEJANDRA STICCASecretaria


PALABRAS PRELIMINARES

por ZLATA DRNAS DE CLÉMENT

Este primer cuaderno del Instituto de Derecho Ambiental y de losRecursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho y CienciasSociales está dedicado al estudio del cambio climático. Hemos elegidoesa amplia temática, compleja, multidimensional, no por creer que es fac-tible abordarla en su faz jurídica en forma integral, menos en una publica-ción breve como ésta, sino sólo para intentar una apertura a la cuestión,dada la importancia que la problemática ha alcanzado en nuestro tiempo,impactando en distintas disciplinas y subdisciplinas jurídicas.

Variados organismos especializados en medio ambiente de las Na-ciones Unidas han señalado que “es el problema ambiental más difícil queenfrentamos hoy sobre el planeta”. El cambio climático se observa nosólo en la atmósfera, sino también en los cursos de agua, los hielos y losglaciares; en los océanos y los mares, en la cubierta vegetal, los animales,en el funcionamiento de los ecosistemas y sus interrelaciones, en la vidadel ser humano. De allí que se considere al cambio climático una comple-ja problemática transversal, difícil de afrontar legalmente. Sin embargo,no por dificultosa puede ser soslayada.

El cambio climático se asigna a causas naturales y humanas. Entrelas naturales, se han señalado las variaciones solares, las variacionesorbitales, los impactos de meteoritos, la deriva continental, las corrientesoceánicas, además de numerosas otras. Cuando se hace referencia a“cambio climático” desde la preocupación de los juristas, se hace refe-rencia sólo al cambio climático que tiene fuente antropogénica, es decir,el producido como consecuencia de la actitud del hombre frente a sumedio ambiente.

La preocupación por la regulación integral a nivel planetario delmedioambiente ya surgió en la década del ‘60. El Informe del Secretario


General de Naciones Unidas, U Thant, realizado a pedido de la AsambleaGeneral de Naciones Unidas (“El hombre y su medio ambiente” - 26 demayo de 1969) promovió la Conferencia de Estocolmo de 1972, en la quese adoptó la Declaración sobre Medio Humano. El referido Informe hizoreferencia a la actitud del hombre frente a su medio, a la crisis provocadacon la devastación de tierras y bosques, a la extinción de especies vege-tales y animales, al crecimiento no planificado de las zonas urbanas, a laindustrialización, concluyendo que, de continuar ese proceso de degrada-ción de la naturaleza, sin limitaciones, la posibilidad de vida sobre la Tierrase vería prontamente amenazada.

El primer reconocimiento del cambio climático como cuestión globalse dio en la Primera Conferencia Mundial sobre Cambio Climático orga-nizada en 1979 por la Organización Meteorológica Mundial (OMM). Su-cesivas resoluciones de las Naciones Unidas, de la Organización de Na-ciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), delPrograma de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) con-dujeron a la Conferencia de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo ce-lebrada en 1992, oportunidad en que se abrió a la firma la ConvenciónMarco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático/CMNUCC (entradaen vigor en 1994), la que a través de la Conferencia de sus Estados Par-tes llevó a la adopción del Protocolo de Kyoto, entrado en vigor en el2005, el que limitó la emisión 6 gases de efecto invernadero en más deuna treintena de Estados. Estos instrumentos -juntamente con las con-venciones, sobre Protección de la Capa de Ozono y su Protocolo deMontreal, sobre Derecho del Mar, sobre Humedales, sobre EspeciesMigratorias, sobre Diversidad Biológica, sobre Lucha contra laDesertificación- son el eje normativo internacional dirigido al control ymitigación del cambio climático.

El Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático(PICC/IPCC) -ente creado en 1988 por el PNUMA y la OMM- ha idomejorando sus certezas en materia de la incidencia antropogénica en elcambio climático (ello, más allá de las críticas recientes que recibiera poractitudes de algunos de sus integrantes, luego parcialmente clarificadas).En su último (cuarto) informe, divulgado en el 2007, ha señalado expresa-mente, que ya no es relevante el debate sobre si el clima está cambiandoo no, sino qué estamos dispuestos a comprometer en el corto plazo parahacer frente a los cambios que -con mayor o menor certidumbre- seesperan a mediano y largo plazo. El 23 de junio de 2010, el PICC ha


seleccionado 831 expertos para que, divididos en tres grupos de trabajo(ciencias físicas; impactos y estrategias de mitigación), trabajen cuatroaños en la elaboración del quinto informe. Ban Ki-moon, Secretario Ge-neral de las Naciones Unidas en la actualidad, ha puesto al cambio climáticoentre las tres prioridades de labor del sistema de las Naciones Unidas.

Distintos organismos y entidades se han visto llamados a ocuparsedel cambio climático. Entre ellos: PNUMA, PNUD, FAO, Secretaría delConvenio Marco del Cambio Climático, Secretaría del PanelIntergubernamental de Cambio Climático, a más de los gobiernos nacio-nales y entes regionales y subregionales. Debemos tener presente que losEstados informan cada cuatro años a la Secretaría del Convenio; inventa-rían emisiones, describen las políticas y medidas de adaptación y mitigaciónadoptadas y otros datos relevantes para los objetivos de la Convención.

Se esperó con gran interés la 15ª Conferencia de las Partes del Con-venio Marco sobre Cambio Climático (Copenhague, diciembre de 2009),por haber estado -en parte central- dirigida a alcanzar un nuevo acuerdode cooperación y acción colectiva en el control de emisiones más allá de2012, que reemplazara al Protocolo de Kyoto. Sin embargo, sus resulta-dos no alcanzaron los logros esperados, atento a las discrepancias entrelos Estados sobre los compromisos a asumir.

El Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de laAcademia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, a tra-vés de la labor de sus miembros ha estado trabajando en distintas temáti-cas vinculadas al cambio climático, si bien, en esta publicación sólo seincluyen algunos aspectos de esos resultados.

El referido Instituto y la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales dela Universidad Nacional de Córdoba, a través de las cátedras de DerechoInternacional Público y Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales,organizaron una Jornada sobre Cambio Climático el 16 de septiembre de2009. Asimismo, la Academia y otras entidades han convocado a un con-curso de monografías sobre la temática. Por ello, esta publicación incor-pora, a más de trabajos de miembros, las obras distinguidas en el concur-so con mención especial.

El conjunto de presentaciones incluye aspectos introductorios vincu-lados a consideraciones propias de las ciencias naturales pero que permi-ten la compresión de la construcción jurídica en la materia; reflexionessobre la evolución de las negociaciones internacionales en materia deregulación de emisiones vinculadas al cambio climático; normativa inter-


nacional y nacional generada en el tópico específico y en áreas estrecha-mente vinculadas, como también estudios sobre las instituciones genera-das en cumplimiento de esas disposiciones; análisis sobre el impacto delas regulaciones ambientales sectoriales en las políticas ambientalesglobales; observaciones sobre las relaciones entre cambio climático ybiodiversidad; cambio climático y hábitat.

Si bien, se trata de trabajos limitados en extensión y percepción de latemática abordada, éstos contribuyen al diálogo entre los miembros delInstituto y a la circulación de sus reflexiones en espacios más amplios,abriendo al Instituto al intercambio de ideas, favoreciendo con ello la re-troalimentación.


CAMBIO CLIMÁTICO: ALGUNASCONSIDERACIONES DE CARÁCTER INTRODUCTORIO

Zlata DRNAS DE CLÉMENT *

En esta breve presentación sólo haremos referencia sucinta a algu-nos aspectos generales preliminares de la problemática, tales como quése entiende por cambio climático, qué elementos conforman el sistemaclimático, cuáles son las características del calentamiento global, cuálesson los grandes problemas emergentes del cambio climático y cuáles hansido los principales canales del desarrollo normativo en la materia.

La Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático(CMNUCC) 1, en el párrafo 2º de su art. 1º, expresa que, por cambioclimático se entiende “un cambio de clima (modificación de fenómenosmeteorológicos) atribuido directa o indirectamente a la actividad humana,que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a lavariabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo com-parables”. Suelen tomarse como base para la medición del cambio perío-dos extensos, por ejemplo, 500 o más años.

El “clima” es el estado medio de la atmósfera en un período prolon-gado a diferencia del “tiempo” que responde a una combinación efímeray, a veces, excepcional. Algunos especialistas no sólo ponen en duda laposibilidad de que tenga peso el impacto humano en la atmósfera, sino

* Doctora en Derecho y Ciencias Sociales. Catedrática de Derecho InternacionalPúblico en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional deCórdoba-Argentina. Profesora emérita de la Universidad Católica de Córdoba. Miembrode Número de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba.

1 La CMNUCC cuenta al 15 de junio de 2010 con 194 Partes.


dudan de que se pueda hablar de “clima”. Tal el caso de Gleick, quien seha preguntado si existe el clima, si hay un clima que va cambiando porrazones físicas, si hay un clima en un tiempo más extenso en el que loscambios no son más que fluctuaciones, o bien, si el tiempo nunca conver-ge de modo tal que permita fijar estándares medios 2.

El sistema climático se considera que se halla formado por cincoelementos: la atmósfera (manto gaseoso que envuelve la tierra formadapor distintas capas: troposfera-estratosfera-mesosfera-exosfera), lahidrosfera (agua dulce y salada en estado líquido), la criosfera (agua enestado sólido), la litosfera (suelo) y la biosfera (formas de vida que pue-blan la tierra), siendo el clima una consecuencia del equilibrio que se pro-duce en el intercambio de energía, masa y movimientos entre los cincocomponentes que acabamos de señalar y que se traducen en humedad,temperatura, viento, presión barométrica, entre otras manifestaciones) 3.

El clima de la tierra ha variado con el transcurso del tiempo. Lasglaciaciones del cuaternario son un claro ejemplo de cambios naturalesen el clima. Junto a esta variabilidad natural, la comunidad científica aler-ta sobre la influencia de las actividades humanas en el sistema climático,en especial, por el incremento de la emisión de los llamados “gases deefecto invernadero”, que provocan un calentamiento global 4.

La atmósfera que rodea la Tierra cumple un rol esencial al mantenerestable la temperatura de la superficie del planeta, permitiendo la vida

2 J. GLEICK, Chaos: The Amazing Science of the Unpredictable, Londres, 1998,pág. 168; conf. en A. TROUWBORST, Precautionary Rights and Duties of States, Leiden,Martinus Nijhoff Publishers, 2006, pág. 72.

3 Enciclopedia Virtual Ambientum (http://www.ambientum.com/enciclopedia/enciclopedia.htm); Encyclopedia of the Sustainable Development (http://www.ace.mmu.ac.uk); Encyclopedia Britannica (http://www.britannica.com/EBchecked/topic/189127/environment); Encyclopedia of Earth (http://www.eoearth.org); S. SOLOMON,D. QIN, M. MANNING, Z. CHEN, M. MARQUIS, K.B. AVERYT, M. TIGNOR and H.L. MILLER,Informe del Grupo de Trabajo I - Base de las Ciencias Físicas, Cambridge UniversityPress, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA. (http://www.ipcc.ch/publications_and_data/ar4/wg1/es/contents.html).

4 V. Informes del Panel Internacional sobre Cambio Climático de las NacionesUnidas (http://www.ipcc.ch).


sobre la Tierra 5. Se denomina “efecto invernadero” al proceso naturalpor el cual el calor es atrapado en la troposfera (hasta 15 kms. de lasuperficie terrestre). La cantidad de calor atrapado depende de las con-centraciones de gases de efecto invernadero, sustancias compuestas devarios elementos: dióxido de carbono (CO2), metano-CH4, vapor de agua(H2O), óxido nitroso (N2O), clorofluorcarbonos (CFC): hidroclorofluor-carbonos (HFC), perfluorcarbonos (PFC) y hexfluoruro de azufre SF6)en la troposfera 6. Si el incremento de las concentraciones de esos gasesse produce más rápido de lo que son removidos naturalmente, la tempera-tura media de la superficie terrestre aumenta. El aumento de unos pocosgrados trae profundos cambios sobre todos los elementos del sistemaclimático (aguas, hielos, cubierta vegetal, fauna, etc.) 7.

5 La atmósfera terrestre es una mezcla de gases. Los más abundantes son: nitró-geno: 78 % del total de aire; oxígeno: 21% del total; dióxido de carbono: 0,033 % del total.Además, contiene hasta un 4 % de vapor de agua y también una proporción variable degases nobles (argón 0,93 %, criptón 0,000114 %, neón 0,00182 % y helio 0,000524 %),hidrógeno (0,00005 %) y ozono (0,00116 %). (Cf. http://recursos.cnice.mec.es/biosfera).Las capas de la atmósfera son: -troposfera, capa más cercana a la tierra (hasta los 15kms.), en la que se desarrollan los principales fenómenos atmosféricos conocidos (vien-tos, nubes, precipitaciones tormentas eléctricas, etc.), los que se deben fundamentalmen-te a variaciones de la temperatura y densidad del aire entre unos y otros lugares; -estratosfera, capa que llega hasta los 50 kms., existiendo en esa capa la principal concen-tración de ozono (25 kms.), el que retiene las radiaciones nocivas emitidas por el sol dealta intensidad, actuando como un filtro; -mesosfera, hasta los 80 km, capa que recibe lasradiaciones de alta intensidad; -termosfera y exosfera, capas externas de la atmósfera, quellegan a tener entre 100º y 300º C de temperatura. La atmósfera es la que permite que semantenga estable el clima en el planeta. De no existir la atmósfera, la temperatura prome-dio sería de 18 bajo cero, lo que no permitiría la vida como la conocemos hoy [conf.Global Change Master Directory (http://gcmd.gsfc.nasa.gov)].

6 El potencial de calentamiento global (PC) de estos gases es diferente, al igual quela persistencia de sus moléculas en la atmósfera (años). Por ejemplo, el dióxido de carbo-no tomado -como patrón de referencia- es calculado con un potencial de calentamientoglobal “1” y con una persistencia de sus moléculas de 500 años; el metano tiene un PC de21-23 y una persistencia de 7-10; el hexafluoruro de azufre una PC de 23.000 y unapersistencia de 3.200, etc. (V.N. CASTILLO MARÍN (ed.), “El cambio climático en Argenti-na”, pág. 13 (http://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/UCC/File/09ccargentina.pdf)).

7 El incremento de la temperatura media terrestre en los últimos 50 años ha sido0,6 grados (el más alto en 10.000 años). Se prevé que aumente entre 1,4 y 5,8 para el


Varios acuerdos multilaterales se vinculan a la atmósfera y sus cam-bios, aun cuando en algunos instrumentos su objetivo central pueda estardirigido a otro fin inmediato. Los más destacados son: la Convención deViena para la Protección de la Capa de Ozono (1985-196 P) 8 y su Proto-colo de Montreal (1987-196 P); el Convenio de Basilea sobre Movimien-tos Transfronterizos de Desecho peligrosos y su eliminación (1989-173P); el Convenio sobre Cambio Climático (1992-194 P) y su Protocolo deKyoto (1997-191 P); el Convenio sobre Diversidad Biológica (1992-193P); el Convenio sobre la Lucha contra la Desertificación (1994-194 P); elConvenio de Rotterdam sobre el Procedimiento de Consentimiento pre-vio para ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto decomercio internacional (1998-134 P); el Convenio de Estocolmo sobreContaminantes orgánicos persistentes (2001-170 P). No contamos a lafecha con normas de derecho internacional público con alcance universalen materia de bosques 9 10, minería 11, ni energía. Los pocos entendimien-

2100, con graves consecuencias i.a. por el derretimiento de hielos y glaciares, crecimientodel nivel de los mares (10 y 20 cms. en el siglo XX -se espera entre 9 y 88 para el 2100-),modificaciones en la humedad ambiente, alteraciones en el ciclo y nivel de precipitacio-nes, extinción de especies vegetales, deterioro de la cubierta de los suelos, migración deespecies animales, etc. Todo ello con efectos sociales y económicos de alto impacto. (V.i.a. www.biblioteca.org.ar/libros/92193.pdf; www.mma.es_ipcc_2007.htm). Varias islasdel Indico y del Pacífico, como algunas law-lying de Maldivas, Kiribati, Tuvalu, Fiji,Seychelles, entre otras islas-Estado, sufren un incremento de las cotas marítimas y su-mergimiento del suelo terrestre por lo que sus poblaciones en un futuro cercano deberánser reubicadas. Algunas islas tienen altitud máxima de 2.4 metros sobre el nivel del mar(http://www.dw-world.de/dw/article/05788365,00.html).

8 Entre paréntesis indicamos el año de adopción del tratado y el número dePartes, conforme consulta efectuada el 28 de junio de 2010 a la Secretaría General de lasNaciones Unidas (www.treaties.un.org).

9 No tenemos normas internacionales a nivel multilateral. Es de tener en cuentaque el tema de los bosques fue uno de los aspectos más controversiales de la Conferenciade las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Desarrollo de Río de Janeiro (1992).Sólo se alcanzó acuerdo para adoptar la Declaración Autorizada -sin fuerza jurídicaobligatoria- de Principios para un Consenso Mundial Respecto de la Ordenación, laConservación y el Desarrollo Sostenible de los Bosques de todo tipo de las NacionesUnidas, y el Capítulo 11 de la Agenda 21 “Combatiendo la Deforestación”. Los bosquesnativos y sus suelos representan una parte sustancial de la diversidad biológica vegetal yson el hábitat necesario de importante diversidad biológica animal dependiente de esosbosques. A pesar de ello, no existe a nivel internacional norma alguna que proteja de modo


tos internacionales concertados en esas materias se mueven en el planodel derecho internacional privado. Sin embargo, existen recomendacio-nes, resoluciones, declaraciones no vinculantes que ponen de manifiestoel consenso internacional en materia de derecho deseable. En este brevetrabajo sólo haremos referencia a los acuerdos relativos a la capa deozono y al cambio climático, por ser los que directamente se centran en laatmósfera y los cambios en el clima y sus condiciones.

Es de observar que el Convenio de Viena para la Protección de laCapa de Ozono (1985) como la Convención Marco de las Naciones Uni-das sobre Cambio Climático (1992) constituyen acuerdos multilateralesde vocación universal. Se los considera “acuerdos marco” ya que necesi-tan de complemento ulterior para cumplir sus objetivos. Prevén mecanis-mos de implementación, perfeccionamiento y actualización/adaptación-en cuestiones sustantivas relevantes- a través de conferencias de lasPartes y la adopción de protocolos anexos. Este tipo de acuerdos (softlaw) carece de normas con instrucciones precisas operativas o prohibi-ciones concretas ejecutables.

El primer convenio internacional que se ocupó de la regulación de lasactividades humanas con efecto en la atmósfera, ha sido el Convenio deViena para la Protección de la Capa de Ozono (1985) 12. La capa de

directo los bosques nativos, naturales u originarios. La Asamblea General de NacionesUnidas ha designado al año 2011 “Año Internacional de los Bosques”.

10 En la Argentina se ha dictado la ley 26.331 de presupuestos mínimos deprotección de los bosques nativos (sancionada el 28/11/07); la Reglamentación decr. 91/09 (aprobada el 13/2/09); el Programa Experimental de Manejo y Conservación de losBosques Nativos 2009 (http://www.ambiente.gov.ar).

11 Las explotaciones mineras tienen efecto sobre el cambio climático no sólo porlos gases que puedan generase durante la explotación de minerales sino, en el caso de laminería a cielo abierto, por el cambio en el albedo de la tierra (porcentaje de la radiaciónsolar que cualquier superficie refleja). Las superficies claras tienen valores de albedosuperior a las oscuras, y las brillantes más que las mate. El albedo medio de la Tierra esdel 30-32 % de la radiación que proviene del Sol (desiertos 21 %, suelos con escasavegetación 18 %, bosques 8 %, océanos 5 a 10 %), incidiendo el cambio de albedo en elcalentamiento global. (V. i.a. http://cambioclimaticoglobal.com/biosfera.html; http://universo.iaa.es/php/886-albedo.htm) http://www.atmosphere.mpg.de/enid/Cambio_clim_tico_-_clases_ss/3_Albedo_6fb.html).

12 El tratado fue adoptado antes de que existieran bases científicas suficientes queavalaran los temores y teorías en torno a los cambios en la capa de ozono.


ozono (del griego odsein: oler). El ozono es un gas azul de fuerte olor,muy esparcido en la estratosfera (aparentemente exclusivo de nuestroplaneta), que se produce por el efecto de la luz solar sobre el oxígeno,descubierto en 1839 por Schöbein. Es un escudo que protege la Tierra delas radiaciones ultravioletas del sol. Si desapareciera, la luz ultravioletadel sol esterilizaría la superficie y aniquilaría toda vida terrestre. Las ra-diaciones UVC (de menor longitud) son letales para todas las formas devida y son bloqueadas casi totalmente por el ozono; las UVB son peligro-sas (estimándose que provocan cánceres, enfermedades oculares, déficitde sistema inmunológico, etc.) y son absorbidas por el ozono casi en sutotalidad; las UVA (mayor longitud) son casi inofensivas y pasan casi porcompleto. La molécula de ozono está formada por tres átomos de oxíge-no (O3). Por procesos atmosféricos naturales (radiaciones ultravioletasdel sol que descomponen las moléculas de oxígeno), las moléculas deozono se destruyen y forman continuamente. El O3, en la troposfera, esun peligroso contaminante que forma parte del smog fotoquímico y de lalluvia ácida. En cambio, en la estratosfera, es esencial para la vida huma-na al bloquear las radiaciones ultravioletas nocivas para la vida. El O3 esvulnerable a distintos agentes. Así, es destruido por compuestos que con-tienen nitrógeno, hidrógeno, cloro, bromo (usados en refrigerantes, aditivode gasolinas, fotografía, limpieza, agroquímicos, aviones, transbordado-res, etc.). Los clorofluorcarbonos (CFC) elaborados por el hombre pue-den destruir el ozono (por ejemplo, el cloro liberado captura un átomo dela molécula de ozono y lo convierte en ozono común; el cloro actúa comocatalizador y provoca la destrucción del O3 sin sufrir ningún cambio per-manente de modo que puede repetir el proceso) 13. Esta teoría ha sidoconstruida por Sherwood Rowland y Molina en 1974 en la Universidad deBerkeley-California (Premios Nobel de Química en 1995). La teoría aunhoy cuenta con negadores, sin embargo, en virtud del principio de precau-ción (falta de certeza del riesgo que entrañan ciertos componentes quími-cos), la Comunidad Internacional ha decidido reducir sus emisiones a la

13 El CFC-113 se duplica cada 6 años, los CFC-11 y CFC-12 se duplican cada 17años, etc. (V. http://www.medioambiente.gov.ar/archivos/web/OPROZ/File/20preguntas.pdf V. asimismo, Z. DRNAS DE CLÉMENT (dir), Codificación y comentario denormas internacionales ambientales vigentes de la República Argentina y en el Mercosur,Buenos Aires, La Ley, 2001, págs. 307 a 311).


atmósfera. Se estima que los CFC y los halones 14 contribuyen, ademásdel daño al ozono, al calentamiento global. El ozono superficial comenzó aser medido a partir de 1860 15, si bien, recién a partir de 1957 la Organiza-ción Meteorológica Mundial (OMM) asumió la responsabilidad de nor-malizar los procedimientos y uniformar las observaciones, creando el Sis-tema Mundial de Observación del Ozono. En 1977 el Programa de Na-ciones Unidas para el Medioambiente (PNUMA) convocó a una reuniónde expertos, la que elaboró el Plan Mundial de Acción para la Capa deOzono, y en 1981 encargó a un grupo de expertos la elaboración de unacuerdo que devino en el Convenio de Viena para la Protección de laCapa de Ozono (1985) dirigido a controlar y reducir las emisiones, con elobjetivo final de eliminarlas.

El Convenio ha sido complementado por el Protocolo de Montreal(1987) y una serie de enmiendas posteriores 16 que fijan compromisosconcretos diferenciados según el desarrollo de los Estados (control, dis-minución de producción, limitaciones al comercio). En Anexos (A, B, C yE), el Protocolo divide las sustancias controladas. Por ejemplo, los Esta-dos de más desarrollo han asumido con relación al Anexo A 17 las siguien-tes obligaciones:

- desde enero de 1999 hasta 2005 no superar el nivel básico;- desde enero 2005 hasta enero 2007, no superar el 50% del nivel

básico;- desde enero 2007 hasta enero de 2010, no superar el 15% del nivel

básico (reducción del 85%);

14 Los halones, tienen estructura similar a los CFC pero contienen bromo en lugarde cloro. Por ejemplo el bromuro de metilo que se usa en los extintores de incendios, aunen concentraciones muy pequeñas, resulta destructor de la capa de ozono por su capaci-dad de fragmentación. (V. http://www.medioambiente.gov.ar/archivos/web/OPROZ/File/20preguntas.pdf).

15 La primera medición satelital se hizo en 1966.16 1990 (Londres), 1991 (Nairobi),1992 (Copenhague), 1993 (Bangkok), 1995

(Viena), 1997 (Montreal) y 1999 (Beijing).17 Sustancias contempladas en el Anexo A: CFC-11 [CFCl 3]; CFC-12 [CF2Cl2];

CFC-113 [C2F3Cl2], CFC-114 [C2F4Cl2], CFC-115 [C2F5Cl]; Grupo B: halón-1211[CF2BrCl]; halón-1301 [CF3Br]; halón-2404 [C2F4Br2].


- desde enero 2010 en adelante, no superar el 0% del nivel básico(reducción del 100%). Se ha considerado al Protocolo un ejemplo de coo-peración por el alto grado de compromiso asumido por las Partes y suefectivo cumplimiento 18.

Argentina ratificó el Convenio de Viena para la Protección de laCapa de Ozono en 1990 al igual que al Protocolo de Montreal y las En-miendas de Londres, Copenhague, Montreal y Bejing. La ley 24.040 (1991)regula parcialmente la aplicación de las restricciones al consumo de Sus-tancias Agotadoras de Ozono (SAOs) del Anexo A del Protocolo deMontreal. La ley 24.051 (1992), sobre Residuos Peligrosos-Generación,Transporte y Tratamiento, establece que los residuos generados por lassustancias controladas por el Protocolo de Montreal son consideradascomo residuos peligrosos y se incluyen en la normativa en la categoríasometida a control Y-41 (solventes orgánicos halogenados). El decr. 177/92 estableció, en su art. 4º, como autoridad de aplicación de las leyes24.040 y 24.051 a la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sus-tentable, actualmente Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable.A través del decr. 265/96, se creó el Programa Ozono (OPROZ), el cualtiene a su cargo la ejecución del Programa PAÍS (1994). La Resolución385/2010 estableció el Cupo Extraordinario para Uso Esencial para el2010 para las sustancias agotadoras de la capa de ozono 19.

El Convenio Marco sobre Cambio Climático de 1992 (194 Partes),en su preámbulo, señala la preocupación de las Partes por las actividadeshumanas que han ido aumentando sustancialmente las concentracionesde gases de efecto invernadero en la atmósfera 20, lo que se estima impli-ca un calentamiento adicional de la superficie y de la atmósfera de laTierra y puede afectar adversamente a los ecosistemas naturales y a lahumanidad 21. El Convenio tiene por objeto la estabilización de las con-

18 V. http://www.tecnozono.com19 V. página web de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (http://

www.ambiente.gov.ar).20 V. supra.21 En oportunidad de la Conferencia de Copenhague (diciembre de 2009) se ha

analizado la serie de temperaturas globales medias y las desviaciones a la media en baseestudios elaborados por la NASA desde 1900 hasta 2008. Los ejercicios de simulación


centraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivelque impida interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema climático.Las medidas que adopten las partes, según el Convenio, deben inspirarseen los siguientes principios: protección del sistema climático en beneficio delas generaciones presentes y futuras, responsabilidad común pero diferen-ciada de las Partes, principio precautorio, derecho al desarrollo sostenible,no discriminación ni restricción encubierta al comercio internacional.

El Protocolo de Kyoto (1997) al Convenio sobre Cambio Climáticocuenta con 191 Partes y establece los compromisos de los Estados desa-rrollados (y en transición) para la reducción de los seis gases de efectoinvernadero ya señalados (reducción entre 2008 y 2012 en no menos del5 % del nivel de 1990). El Protocolo no prevé obligaciones para el períodoposterior al 2012. Se espera que el acuerdo post 2010 cuente con el com-promiso de los EE.UU. y China, ya que esos dos Estados representan el50 % de la emisiones globales. No sólo resulta difícil alcanzar acuerdocon los mayores emisores, también resulta difícil la concertación con losEstados en desarrollo pertenecientes al Grupo de los 77 (130 Estados),por la heterogeneidad de sus miembros. Se supone que el nuevo acuerdoincluya compromisos concretos no sólo de los formalmente conocidoscomo desarrollados, sino también de los en desarrollo con economías másavanzadas 22.

La Tercera Conferencia Mundial sobre el Cambio Climático de laOrganización Meteorológica Mundial y las Naciones Unidas (Ginebra, 31agosto a 4 de septiembre de 2009) de conformidad a la Declaración deAlto Nivel decidió establecer el Marco Mundial para los Servicios

permiten diseñar la posible evolución de las temperaturas para el futuro (v.gr., 2020,2050, 2100). (V.: A. ALONSO RODRÍGUEZ, “Un modelo para la evolución de las temperatu-ras de la Tierra”, Anuario Jurídico y Económico Escurialense, Epoca II, Número XLIII,2000, pág. 249 y ss.).

22 V.D. BODANSKY et al, “Beyond Kyoto: Dilemmas of Climate Regulation andEquity”, American Society of International Law Proc., vol. 102 (2008), págs. 102-138. V.asimismo: D.C. ESTY, “Revitalizing Global Environmental Governance for ClimateChange”, Global Governance, vol. 15 (2009), págs. 7-434; D. HUNTER, “InternationalClimate Negotiations: opportunities and Challenges for the Obama Administration”,Duke Environmental Law and Policy Forum, vol. 19 (2009), págs. 47-263; PNUMA.“Cambio climático. Estrategia para PNUMA. Programa de trabajo 2010-2011”(www.pnuma.org).


23 Esas ideas proyecto se presentan ante la Unidad de Cambio Climático, entidadque fue creada en el 2003 (Res. Min. Des. Soc. 56/03).

Climáticos, con el fin de reforzar la producción, la disponibilidad, el sumi-nistro y la aplicación de predicciones y servicios climáticos basados enconocimientos científicos.

Argentina aprobó la Convención sobre el Cambio Climático por ley24.295 (1994), y al Protocolo de Kyoto por ley 25.438 (2001), habiendoratificado a nivel internacional ambos instrumentos. Entre las normas na-cionales adoptadas en la materia, figuran: el decr. 2213/2002, que designóa la Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable como Autoridad deAplicación de la ley 24.295; la Resolución 239/2004, que aprobó el Meca-nismo de Consulta Previa para la presentación de Ideas de Proyecto quereduzcan Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEIs) y/o Remue-van Dióxido de Carbono (CO2) de la atmósfera 23; la Resolución 248/2005, que estableció, en el ámbito de la Secretaría de Ambiente y Desa-rrollo Sustentable, el Programa Nacional de Escenarios Climáticos dirigi-do al cumplimiento de los compromisos emergentes de la ConvenciónMarco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático; el decr. 1070/2005, que creó el Fondo Argentino del Carbono (FAC), con el objeto defacilitar e incentivar el desarrollo de proyectos del Mecanismo para unDesarrollo Limpio (MDL). Existen numerosas disposiciones específicasvinculadas a mecanismos de desarrollo limpio, como también a temáticasvinculadas (por ejemplo, biocombustibles, energía y combustibles alternati-vos y sustentables). Es de destacar que, ya en 1991 (antes de la adopcióndel Convenio sobre Cambio Climático), Argentina por decr. 2156/91 creó laComisión Nacional para el Cambio Global del Sistema Climático Terrestre.

La preocupación frente al cambio climático ha promovido que, tam-bién en el ámbito subregional, se hayan adoptado medidas colectivas paramitigar el calentamiento global. Los ministros de Medio Ambiente delMercosur han debatido sobre el cambio climático y las medidas adopta-das por cada nación, particularmente, en materia de biocombustibles. Latransversalidad de la temática y la multiactoralidad han llevado a queincluso en el ámbito de la Cancillería argentina se haya creado la Comi-sión de Cambio Climático, en calidad de ONG, dirigida a asesorar al go-bierno y al Mercosur en la temática.


No nos extendemos más en esta breve presentación introductoria yaque las contribuciones a este cuaderno irán abriendo distintos aspectos delos amplios espectros que manifiesta el cambio climático. Ello, desde unareflexión responsable de la acción del hombre sobre su propio medio,comportamiento del que -en buena medida- ha de depender su supervi-vencia en el planeta.


CAMBIO CLIMÁTICO: INCIDENCIA DE LAS POLÍTICASSECTORIALES DE AGROCOMBUSTIBLES

Alicia MORALES LAMBERTI *

Sumario: I. Introducción. II. Estrategia Nacional de Mitigación del CambioClimático. III. La Oficina Argentina para el Mecanismo de Desarrollo Limpio(OAMDL). IV. La política sectorial de promoción de agrocombustibles. 4.1.Sustentabilidad social y ambiental: oportunidades y riesgos. V. La promoción deagrocombustibles en la Argentina. VI. Prospectiva y desafíos.

I. Introducción

La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el CambioClimático (CMCC) distingue entre “cambio climático” atribuido a activi-dades humanas que alteran la composición atmosférica y “variabilidadclimática” atribuida a causas naturales (art. 1º CMCC). Ambos compo-nentes posen una importancia relevante para el desarrollo sustentable delas sociedades, y su reconocimiento queda plasmado en el creciente inte-rés internacional por incorporar análisis sociales y económicos más com-pletos para dar cuenta de las vulnerabilidades locales frente a los efectosdel fenómeno climático 1.

* Abogada. Doctora en Derecho y Ciencias Sociales. Catedrática de Derecho delos Recursos Naturales y Ambiental de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de laUniversidad Nacional de Córdoba. Miembro del Instituto de Derecho Ambiental y de losRecursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba.

1 IPCC: 2001/ Informe de síntesis - Intergovernamental Panel on Climate Change.


Sin embargo, la problemática del cambio climático, siempre más seperfila como un hecho social, puesto que tiene sus causas en gran medidaen las actividades humanas, y porque además son las sociedades, asícomo las personas que componen esas sociedades, quienes finalmentesufren sus consecuencias directa o indirectamente a través del cambiodel medio biogeofísico. Es un hecho social también por razón de que susolución (o resolución) no puede hacerse por la naturaleza o por elmedioambiente, sino por la sociedad.

La complejidad del cambio climático está exigiendo un giro en laspolíticas públicas, desde aquellas primeras de tipo correctivo y de carác-ter legislativo y tecnológico, a las más actuales de tipo preventivo e inclu-so precautorio donde se combinan los instrumentos jurídicos y los científi-co tecnológicos con los incentivos económicos (fiscales), así como políti-cas que acentúan la participación social en la gestión ambiental, implican-do al conjunto de la sociedad en la resolución de esos problemas.

Las variadas y complejas problemáticas del cambio climático, fueronacertadamente encuadradas por Roberto Guimarâes como “Ecopolíticasde la crisis global de sustentabilidad”. Y es en este marco de políticas,sistemas institucionales y de poder, a distinta escala internacional, regional,nacional y local donde se ubica nuestra caja de herramientas jurídicas.

En este sentido, una situación paradojal, se relaciona con el rol quevienen cumpliendo las políticas y las normas jurídicas, en la medida que elmayor aporte a la crisis del cambio climático global es por definiciónantropogénico, y las políticas y normas de gestión se dirigen a la mitiga-ción 2 pero también a la adaptación 3 de las sociedades a los nuevosescenarios emergentes.

Es que en la caja de herramientas jurídicas, encontramos los mismosenfoques e instrumentos que -con otros objetivos-, el propio modelo para-digmático de desarrollo desigual, generó. De estos enfoques se ha deriva-do un conjunto de propuestas que ponen el acento en soluciones parcia-les, tales como las energías alternativas, los agrocombustibles, entre otros.

2 Las medidas de mitigación apuntan a las causas de la problemática, es decir, laemisión de gases efecto invernadero. Incluyen las acciones que promueven la reducciónde emisiones o la captura del dióxido de carbono ya emitido.

3 Las medidas de adaptación apuntan a minimizar los impactos negativos delcambio climático y aprovechar las oportunidades que surjan a partir de él.


Se parte del supuesto que del propio sistema que generó, promovió ymultiplicó sus efectos devastadores, surjan las políticas e instrumentosjurídicos para establecer las medidas de adaptación y mitigación.

Fácil es colegir que ese contexto, sumado a las complejas y muchasveces estériles negociaciones internacionales, evidencia algunas de lasrazones por las cuales se ha producido un retroceso en la aplicación efec-tiva del principio precautorio, pilar de la convención sobre cambio climático(CC) y uno de los aspectos más revolucionarios del derecho ambiental.

¿Podremos con esa limitada caja de herramientas jurídicas, aportarsoluciones en un contexto de sistemas institucionales y de poder, sin com-prender el proceso social que hay detrás de ella? Parte de estas líneas,intentan compartir algunas reflexiones en torno a algunas de las estrate-gias sectoriales de mitigación del cambio climático en nuestro país.

II. Estrategia Nacional de Mitigación del Cambio Climático

El objetivo principal de la Estrategia Nacional de Mitigación del Cam-bio Climático (ENMCC) es contribuir a diseñar y consolidar en el corto,mediano y largo plazo un conjunto de normas, políticas y programas enmateria de energía, industria, recursos naturales, agricultura y ganadería,transporte y desarrollo urbano y que involucren al conjunto de la socie-dad, tales que permitan controlar y reducir las tasas de crecimiento de lasemisiones de Gases Efecto Invernadero (GEI) sin comprometer el creci-miento económico ni la redistribución de la riqueza.

La implementación de la ENMCC se concibe como de carácter na-cional, interinstitucional e intersectorial y abarca y considera el corto, elmediano y el largo plazo. Los grandes lineamientos de la ENMCC impactansobre las formas de producir y consumir -recursos, insumos, mercancías,espacio- así como sobre la valorización de la conservación, restauracióny manejo sustentable de los recursos naturales.

Las principales consideraciones de mitigación y adaptación al CC serefieren a: i) el manejo sustentable de los recursos naturales; ii) la conser-vación de la biodiversidad; iii) la mejora de métodos y tecnologías produc-tivas; iv) la eficiencia energética, y v) las industrias limpias, incorporandoacciones tendientes a la reducción de emisiones de GEI así como al se-cuestro o sustitución de carbono, según las características propias de losprocesos de cada sector involucrado.


III. La Oficina Argentina para el Mecanismo de DesarrolloLimpio (OAMDL)

La Unidad de Cambio Climático 4 ejerce la Secretaría Permanentede la OAMDL. El Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) es una delas tres opciones previstas en el Protocolo de Kyoto para la mitigación deemisiones de GEI y la única que da cabida al intercambio de flujos deinversión y emisión de certificados de reducción por parte de países desa-rrollados (Anexo 1) y en vías de desarrollo o economías en transición (No- Anexo 1) respectivamente.

El MDL contempla la posibilidad de que países desarrollados (cu-yos costos económicos y tecnológicos de reducir emisiones son, en prin-cipio, más altos que los eventualmente vigentes en países en desarrollo)inviertan en la puesta en marcha de proyectos de secuestro o capturade carbono o de reducción de emisiones que sean encarados por y enterritorio de países en desarrollo. El MDL alude, por tanto, a una tran-sacción de: i) derechos, o ii) certificados (llamados “créditos” o “bo-nos” de carbono), establecida entre gobiernos /empresas/ Fondos deinversión de carbono originarios de países “Anexo 1” y países recepto-res de inversiones a propósito de proyectos puntuales de captura decarbono o reducción de emisiones GEI.

Por tanto, en el MDL opera un procedimiento transaccional bajo ló-gicas de mercado que se basa en la ejecución de proyectos puntuales.Por ser un procedimiento de mercado, tanto los proyectos como los paí-ses en los que se originan compiten entre sí sobre la base de la relacióncosto-beneficio de la inversión (es decir, el costo o la inversión ligada a lageneración de “bonos” o “créditos de carbono”).

Las principales funciones de la Secretaría Permanente de la OAMDLcomprenden: a) Identificación de áreas sectoriales específicas paraimplementación; b) Identificación y análisis de diversas opciones secto-riales de mitigación que puedan ser encuadradas como proyectos MDL;

4 La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable y la Unidad de CambioClimático son responsables de tres organismos y unidades relacionadas: a) el Programa deEscenarios Climáticos (Res. 248/05); la Oficina Argentina del Mecanismo de DesarrolloLimpio (OAMDL) y el Fondo Argentino de Carbono (decr. 1070/05).


c) Formulación de directrices específicas para la presentación de proyec-tos en el marco de los mecanismos previstos en el MDL; d) Estableci-miento de metodologías y procedimientos para la identificación, formula-ción y evaluación de dichos proyectos; e) Desarrollo de actividades depromoción para la comercialización de los derechos o certificados deemisión generados a partir de la aplicación potencial de los proyectosfactibles, en el ámbito nacional e internacional.

IV. La política sectorial de promoción de agrocombustibles

Existe un acuerdo generalizado en que el desafío energético del pre-sente siglo, no podrá afrontarse sin realizar a nivel mundial un esfuerzo deinnovación en el campo de la energía. Diversos países desarrollados y endesarrollo han establecido marcos normativos para abordar el problemade la generación sostenible de energía, promover la eficiencia energéticay la expansión de la participación de fuentes de energía renovable, con elobjetivo de diversificar los suministros y promover la eficiencia energética.

Los diversos problemas implicados han sido abordados desde va-riadas perspectivas disciplinarias en el contexto nacional, regional e in-ternacional, replanteando la necesidad de articulación y sinergias entreel diseño e implementación de las políticas energéticas y ambientales(OLADE, 2000) 5.

Las tendencias del mercado internacional de energías fósiles, loscompromisos internacionales de reducción de emisiones y la vulnerabili-dad ante perturbaciones en la oferta 6, han centrado el estudio de temas

5 Energía y Desarrollo Sustentable en América Latina y el Caribe: Guía para laFormulación de Políticas Energéticas.

6 Al aumentar el precio del barril del petróleo desaparecen las diferencias con loscostos de producción de combustibles a partir de cultivos. Por ejemplo, el bioetanol decaña de azúcar de Brasil se hace competitivo cuando el precio del barril de petróleosupera los 35 dólares; en cambio, el bioetanol de maíz de EE.UU., es viable con preciosdel barril mayor a US$ 45 (D. G. de la TORRE UGARTE, “Bioenergy and agriculture:developing bioenergy: economic and social issues. Biofuels and the global food balance”.IFPRI Focus 14, Nº 2, Washington, 2006).


prioritarios en un marco de integración de políticas ambientales en laspolíticas energéticas 7; valorando las oportunidades y riesgos en la pro-moción de energías alternativas, el uso eficiente de energía para incre-mentar la competitividad internacional 8 y la protección al medio ambiente 9 10);la diversificación de la matriz energética, el acceso a fuentes de energíamenos contaminantes y promoción de energías renovables para mejorarla calidad del consumo de energía, incluyendo la equidad social en cuantoal acceso a los recursos energéticos 11.

Con ese marco de objetivos, los países que conforman los mercadosde mayor consumo de combustibles, han asignado un rol cada vez másimportante a las políticas de promoción de agrocombustibles, tambiéndenominados “bioenergía” o “biocombustibles” 12 (biodiesel y bioetanol),justificado en la necesidad de diversificar su suministro energético paradisminuir la dependencia de petróleo y aumentar la seguridad energética.

7 J. ACQUATELLA - A. BÁRCENA (2005): Política fiscal y medio ambiente. Bases parauna agenda común, CEPAL.

8 D. BOUILLE (1999): Lineamientos para la regulación del uso eficiente de laenergía en Argentina, CEPAL.

9 A. DUFEY (2006): Producción y comercio de biocombustibles y desarrollo sus-tentable: los grandes temas. Programa de Economía Ambiental/Grupo MercadosSustentables.

10 Héctor PISTONESI (2007): Marco analítico para la formulación de políticas parabiocombustibles; presentación en el Seminario: “Visión estratégica de las energíassostenibles en ALyC”, CEPAL, 26 de junio, Santiago.

11 Confr. UNCTAD (2006): Ajustes a los cambios recientes en el sector energéti-co: retos y oportunidades; UNCTAD: El Mercado Emergente de Biocombustibles: Con-secuencias Normativas, Comerciales y de Desarrollo. Conferencia de las Naciones Uni-das sobre Comercio y Desarrollo, Ginebra, 2006 y UN-Energy (2007): Sustainablebioenergy: a framework for Decision-Makers, april 2007.

12 Efectos como la pérdida de áreas naturales, la contaminación de suelos yaguas, y los desbalances en el uso del territorio, indican que esos monocultivos avanzanen sentido opuesto al desarrollo sostenible. Por lo tanto resulta engañoso aplicar eltérmino “biocombustibles” a los combustibles obtenidos bajo esos métodos. El uso detérminos tan amplios como “biocombustibles” o “bioenergía” también entorpecen losanálisis, ya que se invocan los atributos positivos de un tipo de combustible para unadefensa genérica.


4.1. Sustentabilidad social y ambiental: oportunidades y riesgos

El creciente interés en combustibles obtenidos a partir de cultivosagrícolas se debe a varios factores, como la inestabilidad del mercadopetrolero, la demanda por energía y las presiones internacionales paraabordar los problemas del cambio climático. Si bien los agrocombustiblespueden ofrecer una serie de ventajas como combustibles renovables,muchas señales de alerta están comenzando a surgir desde distintos ám-bitos, vinculados a los impactos ambientales de los monocultivos, la com-petencia con la producción de alimentos y el “balance energético” 13.

Los agrocombustibles han adquirido una importancia y valoracióncreciente por razones ambientales (posibilidad de reducción de las emi-siones de carbono), económicas (perspectivas de agotamiento de com-bustibles fósiles frente al crecimiento continuo de la demanda y la poten-cialidad del sector agropecuario para posicionarse como fuente de ener-gía, generando inversión, trabajo y valor agregado a la cadena 14); socia-les (la generación de oportunidades para la agricultura familiar y pararegiones postergadas 15) y estratégicas (promoción de “energías de tran-sición” para fomentar las fuentes energéticas renovables, adaptadas a lastecnologías actuales.

A pesar de los importantes avances logrados en la Argentina, a tra-vés de las políticas tendientes a adecuar la oferta energética y promoveruna diversificación de la matriz energética, se ha prestado escasa aten-ción a la mejora de la eficiencia energética, especialmente en el ámbito

13 Los estudios sobre los balances energéticos deben tomarse con precaución, yaque sus resultados dependen de las variables consideradas y de los “límites” o “frontera”del sistema que se está evaluando. La producción de biocombustibles requiere de unaserie de insumos energéticos a lo largo de su cadena productiva, tales como el consumo dela maquinaria que realiza el cultivo, la cosecha y el procesamiento de la materia prima, asícomo el utilizado para fabricar los fertilizantes.

14 O. DOERING (2004): “U.S. Energy Policy: is it the best energy alternative?”,Current Agriculture, Food & Resource Issues, 5:204-211.

15 H.M. CIVITARESI (2006): Consumir energía como un acto agrícola: impactos dela producción de biodiesel en el sistema agroalimentario argentino. FCE, UNRC, PNUD(2005): La energía para el logro de los objetivos de desarrollo del milenio. Una guía sobreel papel de la energía en la reducción de la pobreza, Washington.


del consumo: la eficiencia energética no formó parte de las políticas queimpulsaron los procesos regulatorios de promoción de energías alternati-vas, ni tampoco el balance energético neto 16 de la bioenergía.

En ese marco, teniendo en cuenta que una de las funciones de cual-quier política energética, es velar por el desarrollo sustentable y garanti-zar el acceso equitativo a los servicios básicos de energía, las políticas desubsidios e incentivos tributarios adoptadas en nuestro país, juegan un rolimportante, debido a que pueden estimular la productividad, el uso de uncombustible en particular o de un determinado tipo de energía, así comodinamizar el acceso a la energía de poblaciones o ciudadanos con esca-sos recursos. En este sentido, y con el objetivo de analizar la contribuciónde las políticas energéticas para mejorar las condiciones de sostenibilidadambiental, se han aplicado variados enfoques, teniendo en cuenta que eltema es de una gran complejidad y abarca múltiples dimensiones (económi-cas, institucionales, financieras, sociales, ambientales y comerciales) 17.

Sin embargo, la política de promoción de biocombustibles, habría sub-estimado ciertos efectos que esta industria puede provocar sobre aspec-tos esenciales en términos ambientales y socioeconómicos en los paísesproductores como Argentina, con una creciente especialización en laproducción de soja, el uso de tecnologías de producción extractivas y con-taminantes y la estructura altamente concentrada de productores yprocesadores de materia prima, generando distorsiones en el mercado in-terno de alimentos (por ejemplo, la soja ha desplazado a la ganadería leche-ra, generando restricciones en la disponibilidad de productos lácteos).

Por otra parte, los monocultivos dedicados a combustibles podríangenerar distintos efectos negativos sobre el ambiente, que incluyen re-ducción de la biodiversidad, incremento del uso de agroquímicos (con

16 La bioenergía debe demostrar fehacientemente que posee un balance energéticopositivo, ya que se destina una gran cantidad de energía también en el laboreo de la tierra,la cosecha y el procesamiento del cultivo. Realizando un análisis del ciclo completo, elcombustible obtenido debe brindar una cantidad significativa de energía por sobre la quese ha gastado en su obtención. Esto está íntimamente ligado a realizar también un análisisexhaustivo del balance de Gases de Efecto Invernadero (GEI) que se han emitido duranteel procesamiento del cultivo para poder comprobar que su uso produce realmente reduc-ciones en las emisiones de GEI.

17 UN-Energy (2007): Sustainable bioenergy: a framework for Decision-Makers, cit.


impactos sobre fauna y flora nativas, contaminación de aguas y suelo),alteraciones en la fijación de nitrógeno y fosfatos, alteración en la regene-ración de suelos y erosión, entre otros.

Tampoco son desconocidos los efectos que la expansión de losagrocombustibles tienen en el mercado de tierras. En especial se refuer-zan los emprendimientos de gran escala en superficie y, por lo tanto, undesplazamiento de pequeños y medianos agricultores. Esta nueva con-centración en la tierra, sea de una forma directa (la compra en propiedadde grandes extensiones) como en forma indirecta (donde pequeños ymedianos agricultores deben abandonar sus prácticas tradicionales parapasar a cultivos destinados a combustibles bajo contratos de arrenda-miento o emprendimientos conjuntos con grandes empresas).

En muchas provincias argentinas (Córdoba, Santiago del Estero), elavance arrollador de la soja y otros monocultivos dedicados a laagroindustria ya han generado una caída del número de productores rura-les, con una disminución en especial de productores familiares, y conflic-tos con otros usos productivos tradicionales que se redujeron o traslada-ron (por ejemplo: lechería, algodón, cereales, etc.), concentración de latierra, proliferación de contratos donde los dueños de los predios ceden lagestión a empresas o inversores, e implantación de paquetes tecnológicoscon transgénicos.

Las problemáticas anteriormente señaladas, estarían indicando quela obtención de combustibles bajo la actual estrategia de monocultivos deamplia escala, como parte de cadenas agroindustriales, serían nosustentables desde el punto de vista ambiental y social, mientras que esaún dudosa su sustentabilidad económica, en la medida que su expansiónestá íntimamente relacionada con el precio internacional del petróleo 18.Pueden justificarse las políticas sectoriales de subsidios e incentivos fis-cales, en la medida que podrían ser necesarios para el desarrollo tempra-no de las industrias de agrocombustibles. Pero su uso debería ser cuida-dosamente regulado y reducido a través del tiempo, de modo que estosincentivos sean contracíclicos, bajando cuando los precios del petróleosuben, siendo así cada vez menos necesarios.

18 Confr. UN-Energy (2007): Sustainable bioenergy: a framework for Decision-Makers, cit.


En este sentido, no surgiría claro cómo dichas medidas de “adapta-ción” para lograr moderar el daño o aprovechar sus aspectos beneficio-sos desde un punto de vista sectorial, serían las adecuadas. Tampocopara el caso de la mitigación, donde se debería enfatizar en la interven-ción social para reducir las fuentes o mejorar los sumideros de gases deefecto invernadero. En este caso, por su carácter social, se debería atendera las acciones políticas y normativas de carácter general, como las relativasal desarrollo, sostenibilidad y equidad, y su repercusión sobre ellas 19.

Si bien se podría argumentar que muchos de esos problemas no sonpropios de los agrocombustibles en sí mismos, sino que dependen de lasprácticas agrícolas, las políticas de comercio internacional y el ordena-miento ambiental del territorio, no es menos cierto que en el actual estadode situación, la propia cadena de elaboración de combustibles necesita deenormes volúmenes de materia prima que necesariamente se obtienendesde monocultivos de amplia escala.

Si se reconocen esas tensiones, queda en evidencia que el problemade fondo se debe a la lógica industrial que ha invadido la agricultura. Bajoesa perspectiva, las decisiones productivas dependen de la rentabilidadeconómica, y como los destinos exportadores aseguran ganancias mayo-res, terminan siendo la fuerza motriz principal en estructurar al sector.

El énfasis otorgado a los agrocombustibles como nuevo producto deexportación terminaría reforzando estrategias productivas basadas en laventa de recursos naturales. Por lo tanto, la comercialización de estoscombustibles no arroja ninguna novedad para las estrategias de desarrolloactual, sino que son un nuevo ejemplo de un intercambio ecológicamentedesigual. Esta estrategia no resuelve los problemas crónicos de la pobre-za rural o la desigualdad en la estructura productiva agropecuaria. Por elcontrario, serían las restricciones o debilidades de las estrategias agrope-cuarias latinoamericanas las que hacen posible que los agrocombustiblesse conviertan en una opción exportadora viable.

Asimismo, los impactos ambientales y sociales en la producción deesos combustibles quedan en las naciones latinoamericanas, no son incor-porados en el precio, y en buena medida son promovidos para atender lademanda de los países industrializados.

19 IPCC, grupo de trabajo III, 2001.


Esa corriente comercial reviste otra paradoja ya que los países desa-rrollados en parte la defienden invocando sus preocupaciones frente alcambio climático, y vuelven a involucrar a países en desarrollo para inten-tar resolver sus responsabilidades de mitigación de emisiones de GEI. Sinembargo, en la región latinoamericana, la mayor proporción de emisionesde CO2 no proviene del sector energía sino del sector agropecuario, si-tuación que puede verse agravada por el aumento de los cultivos. Estosignifica que las medidas adoptadas por los países más desarrollados parareducir sus emisiones, utilizando agrocombustibles, terminan aumentandolas emisiones de gases de efecto invernadero en el sur, en este caso enAmérica Latina, como efecto del aumento de la actividad agrícola.

V. La promoción de agrocombustibles en la Argentina

No obstante la enorme expectativa que se ha creado en nuestro país,los interrogantes sobre la factibilidad y sustentabilidad de estas iniciativasencaminadas a corto plazo a cumplir un rol complementario más que sus-titutivo, plantean más incertidumbres que certezas, requiriendo analizarsus potenciales ventajas en cuanto a su contribución a un desarrollo sus-tentable desde el punto de vista social y ambiental y su potencial para lasustitución de las energías no renovables a mediano y largo plazo. Tam-bién se debería incluir la necesaria reorientación de los patrones de de-manda y consumo de combustibles en el transporte y la capacidad de lastécnicas de ahorro y eficiencia energética en la evolución del sistemaenergético nacional.

Si bien, la bioenergía representa oportunidades para el desarrollo sus-tentable, tanto a nivel global como local, presenta diversas limitaciones yproblemas de sostenibilidad económica, financiera, ambiental y social. Laproducción de cultivos energéticos podría exacerbar problemas tradicio-nalmente asociados con la producción de commodities agrícolas, la ex-pansión de la frontera agrícola y los impactos que podría tener sobre losbosques, ecosistemas frágiles y la biodiversidad 20. Asimismo, los cultivos

20 CEPAL (2007): Efectos económicos de la producción de biocombustibles en elsector agrícola de América Latina, CEPAL-Serie Desarrollo Productivo Nº 178.


energéticos difieren respecto de su eficiencia energética, sus impactossobre las emisiones GEI (balance energético) y otros efectos ambientalesy sociales 21.

La gran variedad de temas involucrados, la escasa indagación sobrelos impactos sociales y ambientales de los instrumentos regulatorios yfiscales de las políticas de promoción de los biocombustibles, en sus di-mensiones de eficiencia energética y sustentabilidad ambiental, sumadosa los distintos objetivos e intereses comerciales asociados, generan undebate sobre su potencial real como estrategia para enfrentar el cambioclimático, que recién está en desarrollo.

Si bien actualmente, existe información sobre impactos ambientalesy sociales claves asociados con la producción de diversos cultivos ener-géticos, resultan aún escasas las evaluaciones sobre la incidencia del marcoregulatorio y fiscal sobre la composición y estructura de la oferta energé-tica y los impactos asociados a la gestión de la cadena de valor y losprecios de los combustibles, condicionantes de aquellos impactos ambien-tales y sociales. Entre los desafíos que deben ser tenidos en cuenta en lafutura expansión de los agrocombustibles, están la competencia crecientepor el uso del suelo y los recursos de agua, la mayor erosión del suelo,pérdida de biodiversidad o de ecosistemas frágiles. También se observael potencial riesgo que aumenten los precios de los insumos alimenticios,una tendencia atractiva para el sector agroexportador, pero riesgosa entérminos de equidad social y las Pymes agropecuarias.

El régimen de promoción de agrocombustibles en Argentina, al igualque otros países en el mundo, canaliza grandes subsidios para losbiocombustibles líquidos. Los mecanismos que más se utilizan para estepropósito son la reducción de impuestos y los recargos a los combusti-bles. Con frecuencia se combinan con mandatos de consumo (corte obli-gatorio), subsidios a la producción, promoción industrial y, en el caso deetanol en particular, restricciones a las importaciones.

Las políticas de promoción de energías alternativas en Argentina, sehan traducido en marcos regulatorios sectoriales desarticulados entre sí

21 Fundación Bariloche (2005): Inventario Nacional de la República Argentina, deFuentes de Emisiones y Absorciones de Gases de Efecto Invernadero, no controlados porel Protocolo de Montreal, Buenos Aires, septiembre de 2005.


entre los que resaltan el sector de energía eólica y solar (ley 25.019); lapromoción de la generación de energía eléctrica a partir del uso de fuen-tes de energía renovables 22 (ley 26.190); biocombustibles (ley 26.093) yel desarrollo de la tecnología, la producción, el uso y aplicaciones delhidrógeno como combustible y vector de energía (ley 26.193), compren-diendo todos ellos diversos instrumentos de promoción fiscal sectorial, cu-yas consecuencias presupuestarias, aún quedan por evaluar en sus efectos.

De manera similar a otros países, la estrategia de promoción debiocombustibles adoptada por la Argentina (ley 26.093), establece la obli-gatoriedad de la mezcla de 5% de biodiesel y bioetanol para todos loscombustibles comercializados domésticamente a partir del 2010. Estebeneficio se complementa con incentivos fiscales aplicados a la porciónde biodiesel o bioetanol que se incorpore a los combustibles derivados delos procesos de tratamiento de los combustibles fósiles, la que quedaráeximida del pago de la tasa de infraestructura hídrica, del impuesto algasoil y del que se aplica a la transferencia de los combustibles líquidos 23.

No obstante que esos incentivos fiscales están destinadosprioritariamente a las Pymes agropecuarias y al desarrollo de las econo-mías regionales, promoviendo el autoabastecimiento de la demanda inter-na, antes que la exportación de hidrocarburos o derivados (art. 6º ley17.319), dichos objetivos podrían quedar desvirtuados, por cuanto el pro-pio régimen de promoción no integra la política activa de compensaciónfiscal sobre el precio de consumidor final de los combustibles, ni resuelveel problema de la sustentabilidad de los tributos que inciden sobre loscombustibles de origen fósil, en los que si bien el componente impositivoconstituye la mayor parte del precio final, coexisten con generosos subsi-

22 Comprende las fuentes de energía renovables no fósiles: energía eólica, solar,geotérmica, mareomotriz, hidráulica, biomasa, gases de vertedero, gases de plantas dedepuración y biogás, con excepción de los usos previstos en la ley 26.093(biocombustibles).

23 Adicionalmente, los bienes afectados a los proyectos aprobados, no integraránla base de imposición del Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta y podrán obtener ladevolución anticipada del IVA correspondiente a bienes nuevos amortizables u obras deinfraestructura incluidos en el proyecto o, alternativamente, practicar en el Impuesto alas Ganancias la amortización acelerada de éstos, no pudiendo acceder a los dos trata-mientos por un mismo proyecto.


dios al precio final de los combustibles líquidos (nafta, diesel) y GLP, elque no incorpora criterios ambientales según el potencial contaminantedel combustible, por lo cual habría que contar con mayor informaciónpara evaluar el efecto fiscal neto del régimen promocional.

La incidencia del sistema promocional nacional, incluyendo las juris-dicciones subnacionales (provincias y municipios), podría inducir eincentivar -contrariamente a los objetivos propuestos-, a la producción deagrocombustibles con destino de exportación, además de existir incenti-vos adicionales en función de diferenciales en los derechos de exporta-ción (retenciones).

Otro efecto distorsivo de esos incentivos, basado en un análisis delcompleto ciclo de vida del régimen de promoción fiscal, podría evidenciarque existen diferencias en la distribución de costos y beneficios entreaquellas cadenas de abastecimiento gobernadas por la industria agrícolay aquellas gobernadas por la industria de transporte y comercialización decombustibles. Esta hipótesis se ratificaría por la inexistencia de una clasi-ficación única para la bioenergía bajo el sistema de comercio multilateralactual, por cuanto la Organización Mundial de Comercio (OMC) clasificaal bioetanol como un producto agrícola (Caja Ambar), mientras que elbiodiesel es clasificado como producto industrial (Caja Verde). La dife-rente calificación y tratamiento lleva a que ambos productos, tengan re-glas de comercio internacional diferentes al momento de avanzar en laliberalización comercial, impactando sobre la competitividad de los paísesen desarrollo, donde el apoyo doméstico que existe es limitado.

A lo anterior se suma la escasa correlación de los instrumentos fis-cales de promoción con la política energética, especialmente en lo referi-do a la estructura de precios de los combustibles y el mantenimiento delos precios internos desacoplados de los internacionales, que podría indu-cir a las empresas beneficiarias, por cuestionamientos a la rentabilidadinterna y con el solo requisito de encontrarse debidamente registradas, aprivilegiar una estructura de concentración agroenergética exportadora.Que los precios de los commodities agrícolas se arbitren cada vez máspor los precios de la energía, podría generar eventuales ineficiencias paraasegurar un suministro energético autónomo con resultados ambientalesy sociales no óptimos (exportación de biomasa), y con los consiguientesimpactos sobre la distribución de costos y beneficios a lo largo de la cade-na de producción y comercialización.


Otra distorsión de los objetivos ambientales, radicaría en el corteobligatorio para cumplir con el principio de adicionalidad previsto en elProtocolo de Kyoto. Esto implica que todos los proyectos calificablestienen que contribuir adicionalmente para reducir las emisiones de gasesefecto invernadero por encima del nivel de emisiones base. Como las re-ducciones deben contabilizarse por encima del nivel de uso obligatorio, ennuestro caso, base 105, ya que se incorpora un 5% por ley, el problemaestaría dado por el hecho que el consumo de agrocombustibles debe ocurriren países que no integren el Anexo I como Argentina, o sea, que en el casode exportación, el proyecto dejará de tener las características del MDL.

La lógica inicial de funcionamiento del MDL está en debate. Tantoen la COP 10 (Buenos Aires) como en la COP 11 (Montreal) se formali-zaron modelos alternativos -pendientes de debate y negociación entre laspartes- basados en cuestionamientos referidos: i) al funcionamiento delos mercados; ii) a la adopción de medidas de mitigación por los paísesAnexo 1; iii) a las especificaciones relativas al tipo de proyectos admisi-bles, y iv) a la disponibilidad de metodologías homologadas. Todas estastemáticas han llevado hasta ahora a la conformación de mercadosoligopólicos fuertemente concentrados (en cuanto a la demanda y la ofer-ta de “créditos de carbono”) que -se arguye- no atienden adecuadamentea la problemática del desarrollo sustentable (tanto en los países “compra-dores” como en los “vendedores” de derechos / certificados de emisión /captura) sino más bien al financiamiento de proyectos de baja inversión /innovación tecnológica que benefician más al comprador que al vende-dor. Frente a la lógica de proyectos puntuales, se han formulado propues-tas: i) sectoriales, y ii) por agrupamientos o clusters, las que permitiríanencauzar proyectos de gran complejidad -por ejemplo, los ligados al trans-porte- que aunque tengan una contribución relativamente baja a la reduc-ción o desaceleración de la emisión de GEI (y, por tanto, una baja ecua-ción costo/beneficio en términos de bonos de carbono) producen, en cambio,una serie de beneficios y mejoras en la calidad de vida de las poblacioneslocales que prioriza el propósito del desarrollo sustentable 24.

24 Impacto socioeconómico del cambio climático en la República Argentina: acti-vidades habilitantes para la 2ª Comunicación Nacional del Gobierno de la RepúblicaArgentina a las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre CambioClimático, Fundación Bariloche - Donación del FMAM Nº TF 51287/AR.


VI. Prospectiva y desafíos

El rápido desarrollo de los agrocombustibles en el mundo, presentaclaramente un amplio rango de oportunidades, pero también acarrea mu-chas desventajas y riesgos. La experiencia en cuanto a los impactos so-ciales, económicos y ambientales asociados es limitada, y los tipos deimpacto dependerán ampliamente de las condiciones locales y de losmarcos de trabajo de las políticas implementadas para apoyar el desarro-llo de la bioenergía 25. No hay duda de que la producción de bioenergíaacarreará grandes oportunidades. La pregunta es ¿para quién y bajo quécondiciones?

La capacidad de los distintos tipos de bioenergía de reducir las emi-siones de gas invernadero varía ampliamente; y en donde se eliminanbosques para dar paso a nuevos cultivos de energía, las emisiones puedenser incluso más altas que aquellas provenientes de los combustibles fósi-les. A menos que se implemente la ordenación ambiental de los diferentesterritorios locales y regionales, asegurando un uso socialmente aceptablede la tierra, que permita conducir el desarrollo de la agroenergía en unadirección sostenible globalmente, el daño social y ambiental podría, enalgunos casos, superar los beneficios, por cuanto el actual régimen depromoción sobre agrocombustibles, se basa en monocultivos de escaladestinados en especial a la exportación.

Podría argumentarse que este tipo de combustibles son necesariospara el consumo interno del país, pero toda la evidencia indica que losfactores de promoción actual dependen especialmente de las exportacio-nes hacia los países industrializados. Por lo tanto, nos encontramos con larepetición de la clásica estrategia de extracción de recursos naturalespara atender las demandas de los países industrializados.

La actual generación de agrocombustibles destinados a la exporta-ción será una estrategia insustentable, en la medida que en el régimen depromoción han prevalecido análisis sectoriales, desde compartimientosestancos centrados en las preocupaciones económicas y comerciales. Laproblemática de combustibles basados en cultivos agrícolas, supone aten-

25 Confr. UN-Energy (2007): Sustainable bioenergy: a framework for Decision-Makers, cit.


der varias dimensiones. No es posible abordarlos solamente como unaestrategia energética o un nuevo rubro exportador sin tener en cuenta lasimplicaciones para el desarrollo agropecuario, las condiciones sociales yambientales de cada provincia y región.

Por lo tanto, los análisis sobre los agrocombustibles deben sermultivariados y requiere evaluaciones transversales de mayor amplitudpara comprender mejor los efectos y riesgos en juego, y un conjunto deacciones que permitan compensar y equilibrar los posibles impactos.

La comprensión de los impactos sobre el desarrollo sustentable secomplica por el hecho de que varias de las esperadas ganancias asocia-das a los agrocombustibles dependerían de la posibilidad de que éstospuedan ser exportados. Ello se debe a que los países más eficientes en laproducción son o serán países en desarrollo, mientras que los principalesconsumidores internacionales son o serán los países industrializados. Lacompetitividad de los países en desarrollo podría estar siendo menosca-bada por las condiciones del comercio actuales y la amenaza de protec-cionismo 26, lo cual conllevaría a ineficiencias y a resultados ambientalesy sociales negativos.

Esa corriente comercial, se sostiene 27, reviste otra paradoja ya quelos países del norte en parte la defienden invocando sus preocupacionesfrente al cambio climático, y vuelven a involucrar al sur para intentarresolver sus responsabilidades de mitigación de emisiones de gases. Sinembargo, en la región latinoamericana la mayor proporción de emisionesde CO2 no proviene del sector energía sino del sector agropecuario, si-tuación que seguramente se verá agravada por el aumento de los culti-

26 Entre los temas claves que requieren ser abordados a nivel internacional seincluyen las barreras tarifarias, especialmente, los sistemas de escalonamiento tarifarioque prevalecen en los países industrializados que incentivan a los países en desarrollo aexportar las materias primas sin procesar, mientras que la conversión final delbiocombustible se realiza en el país importador. En este esquema, es claro que los impac-tos ambientales y sociales en la producción de agrocombustibles quedan en países endesarrollo, sin ser incorporados en el precio, y en buena medida son promovidos paraatender la demanda de los países industrializados.

27 G. HONTY - E. GUDYNAS: Agrocombustibles y desarrollo sostenible en AméricaLatina y el Caribe: situación, desafíos y opciones de acción, Observatorio del Desarrollo,Centro Latino Americano de Ecología Social (CLAES), mayo 2007.


28 G. HONTY (2007): América Latina ante el cambio climático. Observatorio de laGlobalización, CLAES, marzo.

vos. Esto significa que las medidas adoptadas en el norte para reducir susemisiones, utilizando agrocombustibles, terminan aumentando las emisionesde gases de efecto invernadero en el sur, en este caso, en América Latina,como efecto del aumento de la actividad agrícola. Por otra parte, las pre-ocupaciones latinoamericanas en realidad deberían apuntar a la adaptabili-dad frente al cambio climático, ya que es su desafío más importante 28.

El diseño institucional y de mercado que se deriva de la aplicacióndel MDL no estaría dando cuenta de una orientación al desarrollo susten-table, por cuanto no se genera información ni orientación para analizar ycomparar alternativas estratégicas de estos instrumentos de mercado.

Desde la perspectiva jurídica, los desafíos son múltiples: evaluar im-pactos sociales y ambientales de los instrumentos regulatorios y fiscalesde las políticas de promoción de los agrocombustibles, en sus dimensionesde eficiencia energética y sustentabilidad ambiental, incluyendo la identi-ficación y desarrollo de una clasificación comparativa de marcos de refe-rencia y experiencias regionales con relación a los diseños y metodologíasaplicados en la formulación de marcos regulatorios y tratamientos fisca-les específicos de las energías renovables.

También queda pendiente examinar y evaluar las consecuencias po-tenciales de los impactos sociales y ambientales de los instrumentosregulatorios y fiscales de las políticas de promoción, así como generarpropuestas que permitan profundizar la dimensión de sustentabilidad deesos marcos regulatorios, en función de la promoción de una mayor efi-ciencia energética y mejora de la coordinación y articulación de las políti-cas energética y ambiental.

La relativa novedad tanto de la temática como del marco institucionalpara su gestión, y el hecho que en el plano internacional, los propios mar-cos y mecanismos políticos, operativos, institucionales y de mercado másapropiados para abordarla atraviesan actualmente un proceso de(re)definición, auguran un período transicional de construcción, sistemati-zaciones y aprendizajes compartidos, durante el cual la capacidad políticay normativa deberá poner a punto una estrategia de articulación einteracción permanente antes que cristalizar la función de coordinación -clave de la cuestión- en organismos sectoriales.


La evidencia científica disponible indica que el cambio climático esuna cuestión urgente y crucial que demanda acciones enérgicas orientadasa reducir las emisiones de gases para evitar el riesgo de impactos negativose irreversibles en los ecosistemas y en la actividad económica futura.

Lo que se enfrenta es un debilitamiento de procesos ambientales queno pueden ser simplemente sustituidos por otros. No se puede sustituir lacapa de ozono, como tampoco se puede sustituir la estabilidad del clima.En paralelo, resulta aconsejable asociar sostenibilidad y equidad social yterritorial al análisis, prestando atención a las enormes diferencias en lasemisiones por habitante: Un alemán contamina cien veces más que unetíope. Un norteamericano, el doble que un alemán y cinco veces másque un chino. Un habitante del Primer Mundo industrializado contamina15 veces más que un habitante de un país pobre. Son estos ejes de inte-gración conceptual, los que permitirían ordenar el problema en un mapaconceptual de mayor equidad.


DE KYOTO A COPENHAGUEPrincipales reconocimientos y medidas

Gloria ROSENBERG *

Sumario: Introducción. Modelos. Adaptación. Protocolo de Kyoto. Conclusiones.

Introducción

La mayor parte de la comunidad científica comparte ampliamente laconvicción de que el cambio climático es una evidencia incontestable 1.

Las implicaciones que el cambio climático como hecho concreto (fe-nómeno) de la realidad, en el marco de la relación sociedad-naturaleza yde las múltiples interacciones causa-efecto produce, sabemos que se dandesde el origen de la humanidad, importando cambios paulatinos peroprofundos en el ambiente.

El tema del cambio climático ha pasado a ocupar un lugar importanteen los programas locales, nacionales e internacionales, en tanto la degra-dación de los ecosistemas se considera una de las mayores amenazas dela sociedad.

* Abogada. Profesora de Derecho Internacional Público en la Facultad de Derechoy Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba. Miembro del Instituto deDerecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho yCiencias Sociales de Córdoba.

1 V. artículos de la IUCN sobre la posición de científicos y académicos (http://data.iucn.org/dbtw-wpd/html/2003-004-ES/section4.html).


En 1988, el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente(PNUMA) y la Organización Mundial Meteorológica (OMM) crearon elGrupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC).El IPCC brinda análisis exhaustivos, objetivos, abiertos, transparentes dela información científica, técnica y socioeconómica, para entender el cam-bio climático producido por las actividades del hombre. Realiza diagnósti-cos, observa las repercusiones y los posibles mecanismos de adaptacióny mitigación (atenuación), fija pautas y, fundamentalmente, hace evidenteel apremio para poner en práctica los instrumentos adecuados a nivellocal, buscando el consenso y la construcción de una conciencia interna-cional en materia de cambio climático.

Es un hecho científico incuestionable que el clima global está sien-do alterado significativamente, como resultado del aumento de concen-traciones de gases invernadero. Por lo que la política ambiental debebasarse en conocimientos científicos sólidos y decisiones políticas pru-dentes, fundadas en análisis rigurosos y equilibrados de la informacióntécnica y científica.

Aun cuando las emisiones de gases efecto invernadero se manten-gan a su nivel actual, la concentración atmosférica continuará aumentan-do durante siglos, con el consiguiente aumento de las temperaturas me-dias mundiales. El desafío es reducir las emisiones con el fin de estabilizarlas concentraciones.

El camino recorrido desde la Declaración de Río en 1992 y el Acuer-do Marco sobre Cambio Climático vigente desde 1994 2, hasta nuestrosdías, se encuentra jalonado por múltiples esfuerzos e instrumentos in-ternacionales.

2 La CMNUCC fue abierta a la firma en 1992, durante la Cumbre para la Tierra enRío. Sentó las bases de los esfuerzos globales para combatir el calentamiento. Establecióalgunos principios como el de precaución y el de responsabilidad común pero diferencia-da, como también la obligación de los Estados a presentar comunicaciones nacionalessobre emisiones, sumideros, depósitos y la obligación de los países industrializados deadoptar políticas de reducción y proporcionar recursos para facilitar la transferencia detecnología a los menos desarrollados.


El órgano supremo de la Convención (CMNUCC) es la Conferenciade Partes (COP) 3. Su primera reunión tuvo lugar en Berlín-Alemania(COP 1-1995) 4, continuando sus reuniones anuales en Ginebra-Suiza(COP 2-1996) 5, Kyoto-Japón (COP 3-1997) 6, Buenos Aires-Argentina(COP 4-1998) 7, La Haya (COP 5-1999) 8, Bonn-Alemania (COP 6-2000) 9, Marrakech-Marruecos (COP 7-2001) 10, Nueva Delhi-India (COP8-2002) 11, Milán-Italia (COP 9-2003), Buenos Aires-Argentina (COP 10-2004), Montreal-Canadá (COP 11-2005) 12, Nairobi-Kenia (COP 12-

3 Organo integrado por todos los Estados Partes. Evalúa las comunicacionesnacionales; promueve y orienta el desarrollo y las metodologías de mitigación del calen-tamiento global, cuantifica emisiones, moviliza recursos financieros para ayudar a lospaíses en desarrollo, entre otras labores.

4 El resultado fue la adopción del “Mandato de Berlín”, el que estableció una fasede análisis y evaluación para los próximos dos años.

5 Aprueba el 2° Informe del IPCC publicado en 1995. Establece que los países noaplicarán medidas uniformes, sino que cada uno empleará las medidas relevantes para susituación concreta.

6 Adopta el Protocolo de Kyoto, introduciendo objetivos vinculantes para lasemisiones de GEI en 37 países industrializados de 2008 a 2012.

7 Se programa la clarificación y desarrollo de herramientas de aplicación al Proto-colo de Kyoto.

8 Debates técnicos sobre mecanismos de aplicación del Protocolo de Kyoto.9 Europa y Estados Unidos rompieron su diálogo, al subrayar sus discrepancias

sobre cómo determinar los métodos de reducción de la emisión de gases contaminantes.Estados Unidos propuso que se permitiera que áreas agrícolas y forestales se convirtie-ran en sumideros. Los sumideros y la forma de contabilizar su absorción frente a lasemisiones fueron el principal escollo que encontraron las negociaciones. Ello llevó en el2001 a la cumbre de Bonn, Conferencia extraordinaria. Estados Unidos desde La Haya,sólo participa como observador; los mecanismos de flexibilidad que permiten cumplir lasobligaciones de reducción mediante la transferencia entre países a cambio de remuneracio-nes económicas.

10 Se conformó a términos jurídicos el acuerdo político conseguido en Bonn parasalvar los problemas técnicos relacionados con la financiación, el régimen de cumplimien-to del Protocolo y la normativa de los mecanismos de flexibilidad.

11 Intento infructuoso de la Unión Europea de aprobar una declaración que exigie-ra más acciones de las partes.

12 Primera reunión tras la entrada en vigor del Protocolo de Kyoto. Se suplementócon la primera reunión de la Conferencia de Partes del Protocolo de Kyoto.


2006) 13, Bali-Indonesia (COP 13-2007) 14, Poznan-Polonia (COP 14-2008) 15,Copenhague-Dinamarca (COP 15-2009) 16. Las Conferencias persiguenadoptar decisiones vinculantes para las Partes tanto de la CMNUCC comodel Protocolo.

Modelos

Tal como lo señala Alonso Rodríguez, la reciente cumbre sobre elcambio climático (Copenhague, 2009), ha puesto de relieve la compleji-dad y diversidad de opiniones en materia de previsiones de futuro y losmodelos de simulación en los que se basan 17.

Es complejo determinar las numerosas interacciones de los compo-nentes del sistema climático y sus manifestaciones en el tiempo y espacio.

Las proyecciones, mayoritariamente, se basan en modelos acopla-dos de circulación océano-atmósfera, similares a los utilizados para pre-decir el tiempo, a los que se le agregan ecuaciones que representan elcomportamiento de los océanos, la vegetación terrestre y la criosfera(hielo del mar, glaciares y casquete glaciar) 18.

13 Se alcanzó un compromiso que asegura la continuidad del Protocolo de Kyotosin interrupciones entre el primer y segundo período de cumplimiento. Con ello seaseguró que después del 2012 siguiera abierto el camino iniciado en Kyoto.

14 Reconocimiento del Informe del IPCC y sus conclusiones. Requerimiento enun texto común de acciones más rápidas. Plan de acción de Bali para sustituir el Protocolode Kyoto con miras al 2012. Se alcanzó acuerdo sobre detalles del Fondo de Adaptación.

15 El objetivo central de la Conferencia fue el inicio de negociaciones sobre elmodo de alcanzar en el 2009 una respuesta ambiciosa y efectiva sobre el cambio climáticoque reemplazara al Protocolo de Kyoto.

16 La Conferencia significó una paralización de los entendimientos anteriores(Bali), especialmente, a causa de los enfrentamientos entre China con la Unión Europeay los Estados Unidos por la negativa de la gran potencia naciente con altísimas emisionesa aceptar compromisos en un acuerdo post 2012.

17 A. ALONSO RODRÍGUEZ, “Un modelo para la evolución de las temperaturas en laTierra”, Anuario Jurídico y Económico Escurialense, Epoca II, Nº XLIII, 2010, págs. 249-271.

18 PNUD-PNUMA Carpeta de información sobre el Cambio Climático (http://www.ambiente.gob.ec/userfiles/2092/file/Cambio%20Climatico/Adaptacion/UNFCC_PNUMAinfokit_2004_sp.pdf).


La nieve y el hielo reflejan la luz del sol muy eficazmente. Si éstos sederriten antes, el suelo expuesto absorberá más energía. El vapor de aguaes en sí un poderoso gas invernadero. Las nubes reflejan la luz del sol.Una mayor cantidad de nubes tendrán un efecto refrigerante, pero en lati-tudes elevadas, producirán un efecto aislante, esparcirán energía de mane-ra poco eficiente con lo que ayudarán a mantener el calor en el planeta.

Los océanos interactúan con la atmósfera. Las estimaciones consi-deran que se calientan con la superficie de la tierra. Se necesitará más de40 veces de energía para calentar los primeros 100 metros. En lugaresdonde la profundidad alcanza varios kilómetros, han de frenar el calenta-miento atmosférico, fenómeno difícil de cuantificar a pesar de importan-tes mejoras en los procesos de investigación.

Los modelos ofrecen simulaciones fiables por lo menos en escalassubcontinentales, pero son representaciones aproximadas de un sistemasumamente complejo.

Las proyecciones se basan en una amplia gama de hipótesis acercade las principales fuerzas que dirigen las emisiones futuras (crecimientodemográfico, cambio tecnológico), ello sin considerar la base de que seapliquen políticas para reducir las emisiones.

Adaptación

La adaptabilidad es el grado en que los sistemas pueden ajustarse enrespuesta o en previsión a un cambio. La vulnerabilidad define la medida enque el cambio climático puede perjudicar o dañar un sistema; depende no sólode la sensibilidad del sistema, si no también de su capacidad de adaptación 19.

Se ha señalado que una reducción inmediata de las emisiones degases efecto invernadero no podrá impedir plenamente los efectos delcambio climático, ya que el sistema responde con un desfase en el tiem-po, en parte debido a la inercia térmica de los océanos 20.

19 (http://www.conama.cl/portal/1301/propertyvalue-15499.html).20 Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y la Secretaría sobre

el Cambio Climático (UNFCCC). (http://www.cambioclimatico.org/content/la-adaptacion-a-los-cambios-climaticos).


Los sistemas ecológicos y socioeconómicos más débiles son los quetienen mayor sensibilidad al cambio climático y menos capacidad de adap-tación. Los ecosistemas que ya han estado sujetos a presión son particu-larmente vulnerables. Las economías e instituciones de los países en de-sarrollo son más frágiles. Personas que viven en tierras áridas o semiáridas,zonas costeras bajas, propensas a inundaciones, pequeñas islas, estánsujetas a riesgos particulares. Centros urbanos con densidad de pobla-ción, se tornan vulnerables a tormentas, inundaciones, sequías 21.

Los gobiernos, las empresas, las personas, pueden tomar medidasanticipadas para prevenir las pérdidas, como la construcción de barreraspara contener el aumento del nivel del mar, reforestar laderas degrada-das, nuevas combinaciones de cultivos, cambiar actividades que dejan deser viables o modificar la localización. El cambio climático y los riesgosque se suponen tienen ciertas actividades humanas deben ser abordadospor los tres actores señalados precedentemente con criterio precautorio,el que es el eje central del desarrollo sostenible.

Las estrategias han de sustentarse en la legislación 22, las finanzas 23,la economía 24, la tecnología 25, y la investigación 26.

21 Ibidem.22 Ello abarca legislación en materia de prácticas culturales, educativas, adminis-

trativas, institucionales, las que deben expresarse en reglamentación tanto en el planonacional como internacional.

23 Disponibilidad de recursos financieros, inversiones en infraestructuras con sus-tento en fuentes nacionales e internacionales, que permitan crear condiciones de futuro.

24 Entre las medidas económicas, se destaca en los últimos tiempos, el segurobasado en índices es un tipo de seguro vinculado con un índice objetivamente mensurable,como por ejemplo, la cantidad de lluvia, la temperatura, la humedad, el rendimiento de lascosechas, algún tipo de pérdida. Hasta el momento, la aplicación más común es tomarcomo índice el total de las precipitaciones pluviales para asegurarse contra pérdidas decultivos debido a sequías o inundaciones (http://www.america.gov/st/env-spanish/2009/June/20090622173636emanym0.494198.html?CP.rss=true).

25 Los avances tecnológicos crean nuevas opciones para los sistemas tales comola agricultura y el abastecimiento de agua. La transferencia de tecnología es esencial, asícomo la disponibilidad de recursos financieros.

26 La investigación científica cubre variados temas, enfocados desde distintasdisciplinas o interdisciplinariamente. Entre ellos, variabilidad climática, impactos del


La incertidumbre, sujeta a presiones diferentes como la interacciónpara poner en marcha planes de seguimiento esenciales para lograr unamejor comprensión de los posibles efectos y, consecuentemente, estrate-gias de adaptación necesarias para abordarlos, percepción propia del prin-cipio precautorio y del desarrollo sostenible.

La adaptación es fundamental para aumentar la capacidad de resis-tencia y reducir los impactos del cambio climático que están comenzandoa producirse y que según previsión del IPCC, aumentarán en el futuro.

En el marco de la CMMUCC se instrumentaron Programas de Miti-gación y Adaptación (PMA), para los Países Menos Desarrollados (PMD)que son los más vulnerables y menos dotados para enfrentar sus efectos.

Los Estados elaboran Programas Nacionales de Acción para la Adap-tación (PNAA), los que son evaluados por la Secretaría de la CMNUCC.Si el pedido encuadra en un PMA, puede solicitar financiación al Fondopara los Países Menos Desarrollados (FPMD) 27, fondo que es adminis-trado por el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF/FMAM).

La entidad encargada del funcionamiento del Fondo de Adaptaciónes la Junta del Fondo de Adaptación, invitando al Fondo para el MedioAmbiente Mundial y al Banco Mundial a llevar a cabo servicios de Secre-taría y de Administración Fiduciaria del Fondo, respectivamente. El siste-ma permite que las Partes o agencias que reúnan ciertos requisitos paraejecutar los proyectos financiados por el Fondo de Adaptación puedanacceder directamente a la Junta del Fondo de Adaptación.

cambio climático, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático; observación sistemá-tica del clima, mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero (entre otros),análisis y evaluación de posibles efectos en las actividades sociales y económicas, ponde-ración y adopción de normativa adecuada al objetivo de mitigación del cambio climático.

27 La Parte solicita al FMAM colaboración en la confección de la propuesta definanciación. Asiste estrechamente en cada una de las fases y ayuda al país a ejecutar elproyecto.


Protocolo de Kyoto

Mitigación

El Protocolo de Kyoto establece tres Mecanismos de Flexibilizacióna través de los cuales los países desarrollados pueden mitigar el Calenta-miento Global:

- Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), que desarrolla proyectosentre países desarrollados y en desarrollo;

- Implementación Conjunta (IC), que desarrolla proyectos entre paí-ses desarrollados o en transición.

- Comercio de Emisiones (CE), que desarrolla proyectos entre paí-ses desarrollados.

Mecanismo de Desarrollo Limpio

Permite que un país industrializado obligado a reducir emisiones(Anexo I del Protocolo de Kyoto), invierta en un Proyecto de Mitigaciónen otro país (no incluido en el referido Anexo I), recibiendo como contra-partida certificados de Reducción de Emisiones (CRE). El acuerdo pue-de ser de Estado a Estado, de Estado a entidad privada o de entidadprivada a entidad privada 28.

En abril de 2009 se realizó en Ginebra la Reunión de Expertos sobrecomercio y cambio climático denominada: Oportunidades y desafíos decomercio e inversiones en el marco del mecanismo para un desarrollolimpio (MDL). Los temas desarrollados fueron:

28 Protocolo de Kyoto: Art. 6º: “(…) 3. Una Parte incluida en el Anexo I podráautorizar a personas jurídicas a que participen, bajo la responsabilidad de esa Parte, enacciones conducentes a la generación de transferencia o adquisición en virtud de esteartículo de unidades de reducción de emisiones”.


- claridad acerca del apoyo financiero y tecnológico;- transformación de las corrientes financieras;- nuevos recursos orientados hacia el desarrollo verde y sostenible.En este marco, los países industrializados obtienen certificados de

emisiones que son utilizados para cumplir los objetivos en el marco delProtocolo de Kyoto. Se consideró la participación del sector privado en lalucha que al mismo tiempo ayuda a identificar oportunidades eficaces enfunción de los costos de reducción.

Según John Kilani de la Secretaría de la CMNUCC 29, actualmentehay registro de más de 2.050 proyectos en 62 países, desde electrifica-ción de comunidades a captación de gas en vertederos pasando por pro-yectos químicos industriales, transfiriendo tecnologías inocuas para el cli-ma a países en desarrollo. De un período de compromiso de 5 años ya sehan expedido reducciones certificadas de emisiones a 640 proyectosaproximadamente lo que equivale a 367 millones de toneladas de CO2.

En la Conferencia de Copenhague se concede a la Junta Ejecutiva,la flexibilidad de hacer cambios a los procedimientos de registro y deexpedición de certificados de MDL, examinándolos, programando y ha-ciendo las mejoras que considere oportunas, basada en la experienciaobtenida, lo que permitirá acelerar los procesos a los interesados. Se asig-nan recursos a aquellos países con menos de 10 proyectos. Se establecie-ron procedimientos para apelar las decisiones e intensificar el apoyo delas autoridades nacionales designadas mediante formación y participa-ción en información.

Implementación Conjunta

El Mecanismo de Implementación Conjunta (IC), basado en reglasde mercado, consiste en la realización de proyectos en países desarrolla-dos o con economías en transición, que generen un ahorro de emisiones

29 V. http://unfccc.int


adicional al que se hubiera producido en el supuesto de haber empleadotecnología convencional, o no haber incentivado la capacidad de absor-ción de las masas forestales. Este ahorro de emisiones debe ser verifica-do, o bien por el país receptor del proyecto conforme a su procedimientonacional, o bien por una entidad independiente acreditada por el Comitéde Supervisión del Mecanismo de Aplicación Conjunta.

Las Unidades de Reducción de Emisiones (URE) obtenidas puedenser comercializadas y adquiridas por las entidades públicas o privadas delos países desarrollados o de las economías en transición para el cumpli-miento de sus compromisos de reducción en el Protocolo de Kyoto. To-dos los países desarrollados y las economías en transición podrán serreceptores de proyectos de IC. En la práctica, los potenciales países re-ceptores son fundamentalmente los países de Europa Central y del Este.Ello responde tanto a sus escenarios de emisiones, como a su estructuraeconómica, que hacen que los proyectos de IC en estos países sean másatractivos y eficientes. A su vez, los países con economías en transiciónse benefician por la tecnología limpia y de la modernización de sus secto-res económicos 30.

Comercio de emisiones (carbono)

Esta actividad consiste en la compra y venta de “servicios ambienta-les” para la remoción de gases que causan el efecto invernadero en laatmósfera, los que son identificados y adquiridos por firmas eco-consulto-ras y después vendidos a individuos o corporaciones para “compensar”sus emisiones contaminantes.

Las eco-consultoras efectúan una eco-auditoría a un cliente y calcu-lan cuánto carbono libera en su actividad, ofreciendo servicios ambienta-les que compensen sus emisiones. Estos servicios pueden ser entre otros:bosques, siembra de árboles u otra modalidad. Usando diversasmetodologías, se le asigna a esos servicios un valor monetario y de com-pensación de las emisiones.

30 http://www.icex.es/protocolokioto/


El comercio de carbono tiene el visto bueno del PanelIntergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC) y está regulado enel Protocolo de Kyoto (Mecanismo de Desarrollo Limpio). Participan enla asesoría y corretaje de sumideros de carbono firmas como EcoSecurities,NatSource, Co2e.com, Climate Change Capital, entre otras. Algunas en-tidades privadas están las dedicadas a validar y verificar las cantidadesde carbono fijadas o secuestradas por los sumideros, como Det NorskeVeritas y Société General de Surveillance.

Organismos de las Naciones Unidas, como el Programa para el De-sarrollo (PNUD), Programa Ambiental (PNUMA), ayudan a las corpo-raciones a investigar y hacerse de nuevos sumideros.

Un mercado de emisiones de carbono presupone la noción de neu-tralidad climática o “equivalencia climática”. Para que un proyecto de“compensación” pueda ser transable por un determinado volumen deemisiones industriales deben hacerse cálculos para obtener una cifra querepresente la cantidad de carbono secuestrado o almacenado como con-secuencia del proyecto, que debería ser superior a la que habría sidosecuestrada o almacenada en ausencia de dicho proyecto 31.

El ingreso de los créditos de emisión al Mercado Financiero, a sucotización en Bolsa, hace frágil el sistema y le resta confiabilidad.

Por nuestra parte, entendemos que el comercio de carbono -al igualque la implementación conjunta-, es lesivo para el ambiente, ya que en lamasa total de afectaciones del entorno no deja de percibirse negativa-mente ese trueque aparentemente inocuo. De esa manera, no habrá másen el planeta áreas ajenas a la intervención dañosa de las actividades hu-manas, aspecto que permite percibir posibles riesgos graves e irreversiblesen el conjunto, con consecuencias nocivas generales impredecibles.

31 V. http://www.wrm.org.uy/declaraciones/Tamalpais.html; http://www.unep.org/pdf/ourplanet/OP_WEDMAY08_SP.pdf


Negociaciones post-Kyoto

En diciembre de 2008 se realizó en la ciudad de Poznan (Polonia) 32

la COP 14, cuarto período de sesiones de la reunión de partes en el Pro-tocolo de Kyoto (CP4). Al clausurarse el período de sesiones en sus ob-servaciones finales, el presidente declaró que la Conferencia había logra-do resultados positivos. Los gobiernos habían respondido a la crisis finan-ciera y la recesión económica actuales con una clara señal de que esosacontecimientos no deberían justificar la inacción en la crisis aún mayordel clima” 33.

Se adoptaron medidas importantes para ayudar a los países en desa-rrollo: se instrumentó el Fondo de Adaptación 34; se tomó nota de la deci-sión de adoptar el programa estratégico de tecnologías de mitigación yadaptación en países en desarrollo; se fijó el calendario de reuniones delos órganos de la Convención 2009-2013.

En enero de 2009, se inició en Bonn (Alemania) la primera de unaserie de negociaciones, para llegar a un acuerdo internacional ambiciosoy eficaz sobre cambio climático en Copenhague. La lista de temas fueamplia. Sólo por enunciar algunos, podemos señalar: la inclusión en elMDL de otras actividades relacionadas con el uso de la tierra, el cambiodel uso de la tierra y la silvicultura, la captura y almacenamiento de dióxidode carbono y las actividades nucleares, la introducción de la acreditaciónsectorial para reducciones de las emisiones que estén por debajo de unobjetivo predefinido. La clara conciencia del impacto en regiones conmenor desarrollo económico, llevó a señalar la necesidad de otorgar apo-yo financiero para detener la deforestación tropical, que contribuye en un20% a las emisiones de gases de efecto invernadero 35.

32 Si bien no consiguió resultados políticos, realizó progresos en varias áreas de activi-dad concretas y ratificó plenamente y aceleró el calendario de negociaciones para el 2009.

33 FCCC/2008/7, 19 de marzo de 2009, Informe de la Conferencia de Partes sobresu 14° período de sesiones, celebrado en Poznan del 1° al 12 de diciembre de 2008, pág. 19.

34 V. supra.35 El impacto en la región del Amazonas, uno de los pulmones más importantes

del planeta y al mismo tiempo una de las regiones más afectadas. Brasil está haciendoavances para reducir en un 70 % la deforestación para el 2017.


En el mes de marzo, el presidente de Estados Unidos, Barak Obama,convocó a representantes de Alemania, Australia, Brasil, Canadá, China,Corea del Sur, Francia, Gran Bretaña, India, Indonesia, Italia, Japón, México,Rusia, Sudáfrica y Unión Europea, países que suman el 80% de los gasesinvernadero producidos en el mundo, para abordar cruciales temas comofinanciamiento, adopción de medidas de mitigación y adaptación al cam-bio climático y transferencia de tecnología de las naciones industrializadasal mundo en desarrollo. Se discutió el borrador de la declaración de la re-unión del Foro de las Grandes Economías sobre Energía y Clima (MEF) 36.

Las negociaciones prosiguieron en Bonn en julio, en Bangkok entresetiembre y octubre y, desde el 2 al 16 de noviembre, en Barcelona, cul-minando el proceso en Copenhague entre el 7 al 18 de diciembre.

El plan de acción de Copenhague se ha articulado en cinco pilares:visión a largo plazo, mitigación, adaptación, tecnología y financiamiento.

Se desarrolló una reunión de alto nivel a la que asistieron presidentes,jefes de Estado y ministros para discutir la problemática. La expectativaera lograr un nuevo acuerdo que continuara a Kyoto, cuyos compromisosvencen en el 2012.

El Grupo de Trabajo Especial del Protocolo de Kyoto (GTE-PK)priorizó en Copenhague la labor de acordar una enmienda al Protocolocon la que pueda dar lugar a un segundo período de compromiso a partirdel 2012.

Se debatieron entre otras cuestiones las siguientes:- las enmiendas al Protocolo de Kyoto de conformidad con su art. 3º,

párrafo 9 37;

36 Tuvo lugar en Cerdeña, en Maddalena en julio -también en Italia se celebró lacumbre de los ocho países más poderosos, todos integrantes del MEF-. La expectativagiró en torno a posibles anuncios de EE.UU. y China en cuanto al compromiso dereducción de emisiones ya que son los mayores contaminadores

37 Art. 3º: “(…) 9. Los compromisos de las partes incluidas en el anexo I para losperíodos siguientes se establecerán en enmiendas al anexo B del presente Protocolo quese adoptarán de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 7 del art. 21. La Conferenciade las Partes en calidad de reunión de las Partes en el presente Protocolo comenzará aconsiderar esos compromisos al menos siete años antes del término del primer períodode compromiso a que se refiere el párrafo 1 supra”.


- las mejoras al comercio de los derechos de emisión y los mecanis-mos basados en proyectos;

- el uso de la tierra, cambio del uso de la tierra y silvicultura;- los gases de efecto invernadero, sectores y categorías de las fuentes;- las posibles consecuencias ambientales, económicas y sociales de

las medidas tomadas por las Partes del Anexo I para cumplir sus objeti-vos de reducción de emisiones.

Conclusiones

La Conferencia de las Partes de Copenhague, no logró ningún com-promiso vinculante que obligue a reducir las emisiones de los gases efec-to invernadero por quemar combustibles fósiles o la deforestación. Hubodivergencias en las opiniones sobre medios de financiación de la ejecu-ción plena, por ejemplo sobre el papel de los mercados, y las Partes toda-vía no han decidido si las medidas de Reducción de las Emisiones Deriva-das de la Deforestación (REDD) serán consideradas como medidas demitigación adecuadas a cada país. El acuerdo abandonó las metas dereducción, alcanzadas en los acuerdos previos. No se implementaron lasestructuras a través de mecanismos vinculantes.

Copenhague concluyó con una simple declaración de voluntad a seradoptada o no por las partes. Las naciones en desarrollo aceptaron tomarmedidas voluntarias para reducir la cantidad de gases de efecto inverna-dero y aumentar medidas si se les suministra apoyo financiero. Se esta-bleció una financiación de 30.000 millones de dólares para el período 2010-2012 procedente de los países desarrollados para medidas de adaptacióny mitigación en los países en desarrollo. A largo plazo 2020 fija la meta de100.000 millones de dólares anuales.

La esperanza de un acuerdo post-Kyoto está puesta ahora en Méxi-co, noviembre de 2010.


NATURALEZA, BIODIVERSIDAD Y CAMBIO CLIMÁTICOUn pantallazo histórico-evolutivo

Carmen del Valle ARÉVALO *

Sumario: Naturaleza. Biodiversidad. Cambio climático.

Naturaleza

Para el análisis de estas reflexiones, debemos partir de lo que cono-cemos bajo el término “naturaleza”. Por lo tanto, diremos que es el con-junto de todas las cosas que existen sobre el planeta, incluyendo al hom-bre y su obra, incorporando también el principio de reguladora de la vidasobre la tierra, a través de leyes que organizan los seres vivos, incluyendoal hombre como un elemento natural más.

La naturaleza, tan compleja, ha sido estudiada por una serie de disci-plinas, entre ellas, la “biología”, ciencia antigua, por la cual los hombresempezaron a catalogar los seres vivos, estudiar su estructura o su fun-ción, por lo que se la considera ciencia de la vida. El origen del término,proviene del griego bios y logos, significando “estudio de la vida”.

Como iniciadores de la biología, podemos mencionar a Hipócrates(-460 a-377), quien estudió el tema de la herencia en el mundo de lanaturaleza, siendo Aristóteles (-384 a -322) quien se abocó, entre otros

* Abogada. Profesora de Derecho Ambiental y Recursos Naturales de la Facultadde Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba. Miembro delInstituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia Nacional deDerecho y Ciencias Sociales de Córdoba.


temas vinculados a la naturaleza, a lo relacionado con la generación ehistoria de los animales.

En la Edad Media, podemos destacar a San Isidoro de Sevilla (560 a636), quien hace un estudio genérico sobre las plantas.

La biología como ciencia, tuvo su esplendor, en los siglos XV y XVI,a tal punto, que la vemos plasmada incluso en obras de los pintores de laépoca.

En la modernidad, se presentó una obra brillante: Biblia de la natu-raleza, cuyo autor fue el holandés Jan Swammerdam (1637 a 1680),quien incorporó en los estudios de la naturaleza el uso del microscopio. Enesta etapa, los descubrimientos técnicos colaboraron con los avances delos descubrimientos biológicos.

Se ha destacado a Bernard Claude (1813 a 1878) como el fundadorde la biología general a partir de su trabajo: Lecciones sobre los fenóme-nos de la vida comunes a los animales y vegetales.

En 1869, el biólogo alemán Ernst Haeckel (1834 a 1919) estudió la natu-raleza de una manera diferente, dando origen a un término nuevo: “ecología”,entendiendo que cada especie debía estudiarse en su relación con el ambien-te, es decir, los seres vivos no aislados sino dentro de su entorno.

Gilberto Gallopin ha señalado que la “ecología” es la “disciplinaque trata de las interacciones de los seres vivos entre sí y con suambiente” 1.

La ecología -como ciencia- abarca los ecosistemas, consideradoséstos como una unidad delimitada, espacial y temporal, integrada por or-ganismos vivos y el medio en que éstos se desarrollan, la interacción delos organismos con el medio y los organismos entre sí, unidad formadapor factores bióticos y abióticos.

Cada organismo vivo tiene una relación permanente y continua contodos los demás elementos que constituyen el entorno. La suma total dela interacción de los organismos vivos se denomina “biocenosis”.

1 G. GALLOPIN, La ecología y sus relaciones con otras disciplinas, México, CI-FRA, octubre de 1983 (conf. en J. MORELLO, “La ecología y el medio ambiente”, CEPAL-PNUMA, 1984.


No debemos dejar de considerar posiciones que tuvieron su origenen el siglo XVIII: “el hombre está por encima de la naturaleza, por lotanto puede controlarla y utilizarla a su propia voluntad”.

Los factores bióticos son los agentes físicos, biológicos y químicosde los que depende la vida, mientras los abióticos hacen referencia a losmedios donde no es posible la vida.

La relación con otras disciplinas, es importante. Al respecto cabedestacar, por ejemplo, la sociología, la antropología, la economía 2.

Los organismos bióticos están divididos en categorías: “productores”(en general, dentro de ellos, encontramos las plantas); “consumidores”(en general, los animales herbívoros y carnívoros), “descomponedores”(bacterias y hongos, que degradan la materia orgánica de todo tipo). Aellos se los relaciona en la denominada “cadena alimentaria” 3.

Dentro de los ecosistemas, el conjunto de la materia viva total, sedenomina biomasa, muy densa y productiva en los bosques, no así en losecosistemas de agua dulce y marina.

La biosfera, capa exterior del planeta, puede ser dividida, en varioscompartimentos: la hidrosfera (agua); la litosfera (suelos y rocas); la at-mósfera (aire).

En los principios y conceptos de la ecología, se incorporó a partir de1968, la Teoría general de los sistemas, que fuera elaborada en la décadadel 30 por el biólogo alemán, Ludwig von Bertalanffy, quien empezara aconsiderar desde el punto de vista científico el concepto de que “el todo esdiferente a la suma de las partes”. Dicha teoría, en cuanto a estructuraconceptual, es apta para interpretar determinados hechos. A través de ellaes posible manejar todo lo relacionado con energía y materia.

Los ecosistemas están poblados de organismos o poblaciones, ele-mentos necesarios para la supervivencia, constituyendo, las cadenas ali-menticias.

Partiendo de la naturaleza, encontramos los llamados recursos natu-rales analizados por biólogos (estudio de los ecosistemas) y por abogados

2 C. REBORATTI, La naturaleza y nosotros. El problema ambiental, Buenos Aires,Sociedad Impresora Americana, 2006.

3 V. infra.


(regulación jurídica de los aprovechamientos). Analizaremos lo planteadopor distintos juristas, ente ellos, Pigretti creador desde el derecho de laTeoría de los recursos naturales 4. Dicho autor considera que éstos sonbienes o medios de subsistencia del ser humano, que proporciona la natu-raleza. Los clasifica en: suelo, yacimiento de minerales sólidos; recursoshídricos, hidrológicos e hidráulicos; flora silvestre; fauna silvestre; espa-cio aéreo; recursos panorámicos; energía hidráulica, eólica y nuclear.

El referido autor considera, que la tierra es útil al hombre, uniéndolaal concepto de la naturaleza, entendida, como factor originario de la pro-ducción agrícola.

Siguiendo a dicho autor, los especialistas de derecho agrario y dere-cho minero, son los primeros estudiosos de los temas relativos a la natu-raleza, ya que ambas disciplinas se refieren a lo no urbano. No debemosolvidar a la producción agrícola, al uso de los recursos y su conservación 5.

Para Casanova, los recursos naturales son “cosas que el hombrehace suyas y transforma en bienes para la satisfacción de sus nece-sidades” 6.

Duque Corredor reconoce sólo cuatro grupos: suelo, agua, flora yfauna 7.

Los recursos se clasifican en renovables y no renovables, según sepuedan producir, natural o artificialmente sin llegar a agotarse. Los reno-vables son los que se reconstituyen periódicamente a través de procesosnaturales de regeneración con o sin la ayuda del hombre (Nebbia) y losno renovables son aquellos acumulados por la naturaleza a través de len-tos fenómenos geológicos o geoquímicos y que, una vez utilizados, noestán más disponibles.

4 E. PIGRETTI, Derecho de los recursos naturales, Buenos Aires, La Ley, 1985.5 E. PIGRETTI, Derecho ambiental profundizado, Buenos Aires, Depalma, 2003.6 R. CASANOVA, “Derecho agrario y los recursos naturales”, cit. en Temas de

derecho agrario europeo y latinoamericano, San José, Costa Rica, FIDAC, pág. 233 (V.asimismo, R. ZELEDÓN ZELEDÓN, “Estado del derecho agrario en el mundo contemporá-neo”, Cuaderno Técnico de Desarrollo Rural Nº 29, San José, Costa Rica, InstitutoInteramericano de Cooperación para la Agricultura, 2004 (http://infoagro.net).

7 R. DUQUE CORREDOR, Derecho procesal agrario, Caracas, Ed. Jurídica, 1986.


Biodiversidad

Dentro de los ecosistemas debemos mencionar la biodiversidad, laque puede ser definida como el conjunto de todos los seres vivos y espe-cies que existen en la tierra y a su interacción, incluida la cantidad varie-dad y variabilidad de los organismos vivos, siendo los recursos naturaleselementos integrantes de ella.

La relación del hombre con la naturaleza debe ser madura, lo queimplica preservarla a través del uso adecuado, a más de socialmente jus-to. Ello, no sólo con relación a los que nos toca vivir hoy, sino para los quevivirán mañana.

El impacto que genera el hombre en su entorno, es frecuentementeirreparable, siendo dicho impacto, necesario e inherente a la actividadhumana, dado que el ser humano depende de la naturaleza para su subsis-tencia. Ese depender genera la necesidad del uso de los bienes naturales.Lo importante es asegurar un uso que sea lo menos dañoso para la natu-raleza y su biodiversidad.

Entre las causas que producen la pérdida de la biodiversidad encon-tramos la sobreexplotación del medio agrícola. Esta es el resultado deabonos químicos, la expansión de algunas oleaginosas, altamente redituableshoy pero responsables de empobrecimientos del suelo, erosiones hídricas,inundaciones.

Otra de las causas, es la proliferación del monocultivo, que propor-ciona grandes beneficios, pero es atentatorio del desarrollo sustentable.

Un factor importante de la pérdida de la biodiversidad, son losindicadores de deforestación, situación que también puede ser revertidapor el hombre, siendo éste un sistema complejo que no admite fronteras.

El Convenio sobre la diversidad biológica, adoptado en Río de Janeiro,Brasil, el 5 de junio de 1992, aprobado por ley 24.375 en 1994, establecela importancia de la diversidad biológica, considerando su conservaciónde interés común de toda la humanidad. Las partes contratantes se hanmostrado preocupadas por “la considerable reducción de la diversidadbiológica, como consecuencia de determinadas actividades humanas”.

Los objetivos del Convenio, que se han de perseguir de conformidadcon sus disposiciones, son “la conservación de la diversidad biológica, lautilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equita-tiva en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos


genéticos, mediante, entre otras cosas, un acceso adecuado a esos recur-sos y una transferencia apropiada de las tecnologías pertinentes, teniendoen cuenta todos los derechos sobre esos recursos y a esas tecnologías,así como mediante una financiación apropiada” (art. 1º). El referido con-venio define términos utilizados, v.gr., “áreas protegidas”, “ecosistema”,“hábitat”, “utilización sostenible”, “conservación in situ”, “conservaciónex situ”. Destacamos la expresión “conservación in situ”, la que se re-fiere a “la conservación de los ecosistemas y los hábitats naturales y elmantenimiento y recuperación de poblaciones viables de especies en susentornos naturales y, en el caso de las especies domesticadas y cultiva-das, en los entornos en que hayan desarrollado sus propiedades específi-cas la que se refiere”. Con relación a este tipo de conservación, los Esta-dos se comprometen (en la medida de lo posible y según proceda): a)establecer un sistema de áreas protegidas; b) elaborar directrices para laselección, el establecimiento y la ordenación de áreas protegidas o áreasdonde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidadbiológica; c) reglamentará o administrará los recursos biológicos impor-tantes para la conservación de la diversidad biológica, ya sea dentro ofuera de las áreas protegidas, para garantizar su conservación y utiliza-ción sostenible; d) promover la protección de ecosistemas y hábitats na-turales y el mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornosnaturales; e) promover un desarrollo ambientalmente adecuado y sosteni-ble en zonas adyacentes a áreas protegidas, con miras a aumentar laprotección de esas zonas; f) rehabilitar y restaurar ecosistemas degrada-dos y promover la recuperación de especies amenazadas, entre otrascosas, mediante la elaboración y la aplicación de planes u otras estrate-gias de ordenación; g) establecer o mantener medios para regular, admi-nistrar o controlar los riesgos derivados de la utilización y la liberación deorganismos vivos modificados como resultado de la biotecnología que esprobable tengan repercusiones ambientales adversas que puedan afectara la conservación y a la utilización sostenible de la diversidad biológica,teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana; h) impedirque se introduzcan las especies exóticas que amenacen a ecosistemas,hábitats o especies; i) procurar establecer las condiciones necesarias paraarmonizar las utilizaciones actuales con la conservación de la diversidadbiológica y la utilización sostenible de sus componentes, etc. (art. 8º).

Algo que debemos remarcar con relación al Convenio, es lo relativoa la evaluación del impacto y la reducción al mínimo del impacto adverso,


en tanto dispone: que las Partes establecerán procedimientos apropiadospor los que se exija la evaluación del impacto ambiental de los proyectospropuestos que puedan tener efectos adversos importantes para la diver-sidad biológica con miras a evitar o reducir al mínimo esos efectos ycuando proceda, permitirán la participación del público en esos procedi-mientos (art. 14).

Sobre la evaluación de impacto debemos agregar que en generaltodas las acciones realizadas por el hombre producen cambios, encon-trando en la evaluación de impacto, un mecanismo necesario para todaactividad con entidad para dañar el medio ambiente. Recuérdese que elfallo de la Corte Internacional de Justicia en el Asunto de las Pasterassobre el río Uruguay (Argentina vs. Uruguay) del 20 de abril de 2010 hareconocido que la práctica generalmente aceptada por los Estados deefectuar evaluación de impacto ambiental debía considerarse norma con-suetudinaria de derecho internacional general, elemento esencial de ladiligencia debida del Estado 8.

Varias normas del derecho doméstico argentino regulan las cuestio-nes señaladas, entre ella, en el ámbito nacional, destacamos: la Ley Ge-neral del Ambiente, ley 25.675 del año 2002, que establece con respectoa la evaluación de impacto: “Toda obra o actividad que, en el territorio dela Nación, sea susceptible de degradar el ambiente, algunos de sus com-ponentes, o afectar la calidad de vida de la población, en forma significa-tiva, estará sujeta a un procedimiento de evaluación de impacto ambientalprevio a su ejecución”.

Entre las normas nacionales que regulan los recursos naturales, se-leccionamos las siguientes:

8 CIJ, Recueil 2010, para. 204 “ (...) (U)ne pratique acceptée si largement par lesEtats ces dernières années que l’on peut désormais considérer qu’il existe, en droitinternational général, une obligation de procéder à une évaluation de l’impact surl’environnement lorsque activité industrielle projetée risque d’avoir un impactpréjudiciable important dans un cadre transfrontière, et en particulier sur une ressourcepartagée. De plus, on ne pourrait considérer qu’une partie s’est acquittée de son obligationde diligence, et du devoir de vigilance et de prévention que cette obligation implique, dèslors que, prévoyant de réaliser un ouvrage suffisamment important pour affecter lerégime du fleuve ou la qualité de ses eaux, elle n’aurait pas procédé à une évaluation del’impact sur l’environnement permettant d’apprécier les effets éventuels de son projet”.


- Ley 13.273/48, Ley Nacional de Defensa de la Riqueza Forestal;- Ley 22.421/81, Conservación de la fauna;- Ley 25.080/02, Régimen de inversiones para bosques cultivados;- Ley 25.509/02, Derecho real de superficie forestal;- Ley 25.688/02: Régimen de gestión ambiental de aguas;- Ley 26.331/07, Presupuestos mínimos de protección ambiental de

los bosques nativos.La protección de las áreas naturales, como elementos de la

biodiversidad, la encontramos en la ley nacional 22.351, Ley de Parques yReservas Nacionales, cuando hace referencia a parques nacionales, mo-numentos naturales y reservas nacionales. Esta ley dispone que podrándeclararse parques nacionales, monumentos naturales o reserva nacio-nal, las áreas del territorio de la República que por sus extraordinariasbellezas o riquezas en flora y fauna autóctona o en razón de un interéscientífico determinado, deban ser protegidas y conservadas para investi-gaciones científicas, educación y goce de las presentes y futuras genera-ciones, con ajuste a los requisitos de seguridad nacional. En todos loscasos, la declaración se hace por ley.

En la provincia de Córdoba, en la ley 7343, decr. reg. 2131/00, en-contramos regulada la evaluación de impacto. Otra norma relevante es laley 8066/91, Régimen de bosques de la Provincia de Córdoba. Además,Córdoba cuenta con la ley 6964/83 que regula “las áreas naturales de laprovincia”.

Cambio climático

A partir de la década del 80, los resultados científicos, demostraronla existencia de gases en la atmósfera, cuyo efecto invernadero es atri-buible al hombre, siendo consecuencia de ello el calentamiento global, loque trajo una inquietud pública general.

En 1990, la Asamblea General de las Naciones Unidas creó el Comi-té Intergubernamental de Negociación de una Convención Marco sobreCambio Climático, Dicha Convención redactó el texto que fue aprobadoel 9 de mayo de 1992, en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York.Dicha Convención entró en vigor el 21 de marzo de 1994.


La presente Convención establece una serie de definiciones, entreellas: “cambio climático”, entendiéndose que se trata de un cambio declima, atribuido directa o indirectamente a la actividad humana, que alterala composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidadnatural del clima observada durante períodos de tiempo comparables. Esun fenómeno atribuido fundamentalmente al hombre, siendo sus causas,entre otras, la quema de combustibles fósiles (carbón, petróleo); la des-trucción de los bosques; los gases con efecto invernadero. Se estima quelos seis gases más contaminantes son: dióxido de carbono, metano, óxidonitroso, hexafluorocarbono de azufre, hidrofluocarbono, perfluoro-carbo-no, y de ellos, el más contaminante es el dióxido de carbono, que se pro-duce al quemar combustibles fósiles.

El “efecto invernadero” (GEI) es el resultado, de los gases contami-nantes, cuya consecuencia es la gradual reducción de la capa de ozono yel consiguiente recalentamiento de la atmósfera.

Por “efectos adversos del cambio climático” se entienden los cam-bios en el medio ambiente físico o en la biota resultantes del cambioclimático que tienen efectos nocivos significativos en la composición, lacapacidad de recuperación o la productividad de los ecosistemas natura-les o sujetos a ordenación, o en el funcionamiento de los sistemassocioeconómicos, o en la salud y el bienestar humano.

La ley 24.295/94 aprobó la Convención Marco de las Naciones Uni-das sobre el Cambio Climático (CNUCC).

En diciembre de 1997, se celebró en Kyoto la Conferencia de lasPartes en la CNUCC, en la cual se llegó por consenso a la decisión deaprobar un protocolo en virtud del cual los países industrializados se com-prometían a reducir para el período 2008-2012 el total de sus emisionesde gases de efecto invernadero por lo menos en un 5%, en relación conlos niveles de 1990.

El Protocolo de Kyoto se abrió a la firma en 1997, entrando en vigoren el 2005. La ratificación de Rusia permitió la entrada en vigor del Pro-tocolo.

La 15ª Conferencia de las Partes de la CMNUCC (COP 15), llevadaa cabo en Dinamarca en diciembre del 2009, contó con la presencia de120 jefes de Estado y de gobierno, con la presencia de 10.500 delegadosy 13.500 observadores. Se adoptaron 23 decisiones en el marco de la


9 Conf. http://unfccc.int/meetings/cop_15/items/5257.php

COP y de la Conferencia de las Partes en el Protocolo de Kyoto 9. Lasprincipales expectativas se centraban en la renegociación de los compro-misos del Protocolo de Kyoto, resultado que no se alcanzó.

Tal como el Protocolo de Kyoto lo pusiera en evidencia, el cambioclimático global se caracteriza por el complejo interrelacional que involucra,con sensibles efectos e interconexiones con la diversidad y masa biológi-ca, razón por la que elaboramos estas breves reflexiones.


PERCEPCIÓN DEL CAMBIO CLIMÁTICO

Adriana LISTOFFSKY * y Lidia MEDINA **

La Comunidad Internacional por más de tres décadas ha llevado acabo múltiples medidas de lucha frente al fenómeno del cambio climáticoy aun hoy el consenso sobre éstas no es todo lo amplio que requiere sutratamiento. Dada la ostensible complejidad del problema y las negocia-ciones tendientes a su resolución, surge la irreversible necesidad de lo-grar una mayor aproximación y conocimiento integral, global y sustenta-ble para un problema planetario insostenible que requiere senderos dediversidad alternativos para su resolución.

En los últimos tiempos, en la sociedad se han presentado espacios dedeliberación, reflexión e introspección a nivel internacional sobre las pro-blemáticas del medio ambiente. El planeta cambió y no podemos volver eltiempo atrás, apenas logramos percibir que el desarrollo insustentable prac-ticado, mudó para siempre la relación entre el hombre y la naturaleza.

Existe la preocupación que, tal vez, hacia mediados o finales del próxi-mo siglo las actividades del hombre habrán cambiado las condiciones esen-ciales que hicieron posible la aparición de la vida sobre la Tierra. Estatoma de conciencia se debe principalmente a las denuncias impulsadas

* Abogada. Profesora de Derecho de los Recursos Naturales y Ambiente en laFacultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba. Miem-bro del Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la AcademiaNacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba.

** Abogada. Profesora de Derecho de los Recursos Naturales y Ambiente en laFacultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba. Miem-bro del Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la AcademiaNacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba.


por el sector de científicos, expertos, diplomáticos, investigadores,ambientalistas, políticos y la propia ciudadanía.

La “Conferencia Mundial sobre Cambios Atmosféricos, Consecuen-cias para la Seguridad Mundial”, realizada en Toronto, Canadá, en 1988expresa la toma de conciencia 1. Ese mismo año, la Organización Mun-dial Meteorológica (OMM) y el Programa de Naciones Unidas para elMedio Ambiente (PNUMA) crearon el Panel Intergubernamental sobreCambio Climático (IPCC). En 1990, el IPCC completó su primer informeo evaluación, en el que señaló la existencia de evidencia suficiente paraasegurar que el cambio climático ya se había iniciado, y que las posibilida-des de un calentamiento global deberían considerarse seriamente. Estedocumento manifestó que “el resultado más directo podría ser un calenta-miento de la atmósfera mundial del orden de 1° C a 3,5° C, durante lospróximos 100 años”, pero se plantearon algunas incertidumbres en rela-ción con los futuros efectos del cambio climático y su magnitud, imposibi-litando la formulación de respuestas claras y concluyentes en cuanto a laforma de ser abordado y tratado el problema.

La Comunidad Internacional demostró su preocupación por esta pro-blemática sin fronteras que implica el cambio climático, emergiendo así laConvención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático(CMNUCC) en 1992, la que regula el problema del clima y del calenta-miento global desde una perspectiva integral, al contemplar las posiblescausas y efectos del cambio climático.

La CMNUCC forma parte de una serie de acuerdos por medio delos cuales los países de todo el mundo se han unido para hacer frente aeste problema. Ciertos tratados abordan cuestiones transversales comola contaminación marina, la desertificación, el deterioro de la capa deozono, y la extinción de especies animales y vegetales.

El Protocolo de Kyoto (PK) a la Convención de Cambio Climático,ha sido calificado como el acuerdo internacional más trascendente que se

1 Los delegados en la Conferencia i.a. hicieron la siguiente declaración: “Estoscambios representan una gran amenaza para la seguridad internacional y ya estánteniendo consecuencias perjudiciales en muchas partes del globo (...). Es indispensableactuar ahora (...). Los países del mundo industrialmente desarrollado son los principa-les causantes de los gases que producen el efecto invernaderos y, por consiguiente,contraen la responsabilidad mayor ante la comunidad mundial”.


ha generado en el campo ambiental y de desarrollo sostenible -juntamen-te con el Protocolo de Montreal al Convenio de Viena de Protección de laCapa de Ozono-, en tanto concierta medidas concretas y vinculantes paralos Estados, en este caso, para la limitación de gases de efecto invernade-ro atendiendo a sus consecuencias en el ámbito económico, comercial,político y social al regularse y limitarse el consumo de los combustiblesfósiles, incentivarse la generación de fuentes alternativas de energía ypor tanto impulsar la adopción de nuevos paradigmas.

Los porcentajes de reducción de emisiones comprometido en elPK varían según el estado de desarrollo cada país y su disposicióncompromisoria, respondiendo al principio ambiental ya consolidado dela responsabilidad compartida pero diferenciada. La responsabilidad in-ternacional asumida conlleva la obligación de adoptar medidas a niveldoméstico.

La percepción de la problemática del cambio climático y la necesi-dad de afrontar el calentamiento global con medidas concretas, en sus-tancia, es compartida por la Comunidad Internacional en su conjunto. Ellose evidencia en el hecho de que la CMNUCC cuenta con 194 partes,entre ellas, los 16 países mayores contaminantes mundiales, que reúnenel 80 % de las emisiones (Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia,Italia, Japón, Reino Unido, Rusia (Grupo de los 8); Australia, Corea delSur,Indonesia, China, India, Brasil, México, Sudáfrica (economías emer-gentes). Esos países han ratificado el PK, a excepción de Estados Uni-dos, el que -a pesar de ello- ha participado en las conferencias de nego-ciación del acuerdo post-Kyoto. Las mayores dificultades surgieron araíz de las posiciones de Estados Unidos 2 y China (los que lideran laescala de emisiones a nivel planetario 3) y algunos países emergentes.Esa postura y percepción de las urgencias en materia de medidas paraafrontar el cambio climático de origen antropogénico llevaron a que enCopenhague sólo se adoptara una declaración de intenciones y se poster-

2 D.B. V. HUNTER, “International Climate Negotiations: Opportunities andChallenges for Obama Administration”, Duke Environmental Law and Policy Formum,vol. 19, pág. 247 y ss.

3 China durante el 2008 ha sido el principal emisor mundial de gases efectoinvernadero; ibidem, pág. 258.


gara el tratamiento de la adopción de un acuerdo hasta la próxima Confe-rencia en Méjico.

Estas preocupaciones y percepciones en torno a la necesidad deadoptar medidas con relación al cambio climático han sido receptadastanto en ámbitos científicos, como en los de difusión popular, inundandopáginas web, entre numerosas otras, las que señalamos a continuacióncomo reflejo de las apreciaciones a nivel de organizaciones no guberna-mentales y agrupaciones espontáneas ciudadanas, las que a su vez sehacen eco de guías elementales de la FAO o de la propia Secretaría de laConvención 4.

Aparece receptado el compromiso ético de reconocer que las pro-blemáticas ambientales deben ser resueltas transversalmente dada la di-versidad de materias que conforman la esencia de la negociación queexige lidiar simultáneamente en varios ámbitos, requiriendo de especialistasen cada uno de ellos, lo que no sólo tiene consecuencias organizativas ylogísticas, sino que, además presenta la problemática propia de aquellospaíses con menores recursos.

Se percibe al tratado como una obra con visión coherente de lasfuturas perspectivas de la política mundial, así como se consideran diver-sas hipótesis sobre el mejor medio de resolver los problemas que se plan-tearán en el próximo siglo. La Convención, basada en un criterio de coo-peración y no de enfrentamiento ayuda a que estas entidades de difusiónambiental den por sentado que los países sólo podrán abordar con éxitolos problemas como el cambio climático si trabajan en forma mancomu-nada. Entienden que la Convención ha sido concebida para un mundomultipolar en que numerosos actores de los distintos países tienen la in-fluencia y el poder necesarios para ejercer presiones colectivas, con el finde persuadir a otras naciones a cumplir sus obligaciones.

Las expectativas se centran en el hecho que la CMNUCC estableceun marco y un procedimiento para acordar las medidas especificas a

4 Entre esas páginas podemos citar: http://www.proyectogeo.com;ecologiablog.com; www.hispanus.com; www.taringa.net;html; www.prodiversitas.bioetica.org;www.geoestrategia.com; www.biomanantial.com (últimas consultas: junio de 2010).La secretaría de la CMNUCC -al igual que la de la FAO- ha destinado parte de suinformación a los “iniciales” (http://unfccc.int/resource/docs; www.fao.org/nr/clim).


adoptar en el futuro y que los diplomáticos que redactaron la ConvenciónMarco sobre el Cambio Climático la consideraron como el punto de par-tida de otras posibles medidas futuras, reconociendo que no era posibleque en 1992 los gobiernos convinieran en un plan básico detallado parahacer frente al cambio climático. Prefirieron, en consecuencia, estable-cer un marco institucional y de principios generales e iniciar un procedi-miento que les permitiera a los gobiernos reunirse periódicamente, comoprimer paso en esa dirección.

Una ventaja esencial de ese enfoque es que permite abrir el juego delas presiones sociales para que la estructura institucional de la Conven-ción, que permite a los países comenzar a debatir una cuestión antes deque estén todos de acuerdo en que efectivamente constituye un proble-ma, surta los efectos deseados. Se señala que, incluso, los países escép-ticos consideran útil su participación (en otras palabras, les incomodaríaquedar al margen) y ello otorga legitimidad a la causa y crea una especiede presión recíproca entre los miembros de la Comunidad Internacionalpara tratar seriamente el tema.

La Convención ha sido concebida de forma tal que permite a lospaíses reforzar o atenuar sus disposiciones de acuerdo con los últimosdescubrimientos científicos. Por ejemplo, pueden convenir en adoptarmedidas más específicas (como reducir en un cierto grado las emisionesde los gases de efecto invernadero), aprobando “enmiendas” o “protoco-los” a la Convención.

El tratado fomenta la adopción de esas medidas, a pesar de las incer-tidumbres; ello derivado de la reciente evolución en el derecho y la diplo-macia internacionales del “principio precautorio”. En estos trabajos dedifusión y concienciación de las poblaciones se ha ido perfilando la aplica-ción del principio de precaución como sustancial para la mitigación delcambio climático, entendiéndose que las actividades que se teme puedancausar daños graves o irreversibles deben restringirse o, incluso prohibirse,antes de que exista la certeza científica absoluta sobre sus repercusiones.

Siguiendo la propia Convención llevan los problemas del cambioclimático a esferas tales como: agricultura, energía, recursos naturales yactividades relacionadas con las zonas costeras y en promover la elabo-ración de planes nacionales a los efectos de atenuar el cambio climático.

Destacan la necesidad de impulsar las cláusulas de la Convenciónque alientan a las Partes a compartir las tecnologías y a cooperar por


otros medios a fin de limitar las emanaciones de gases termoactivos, es-pecialmente, las procedentes de los siguientes sectores: energía, trans-porte, industria, agricultura, silvicultura y gestión de desechos, sectoresque en conjunto producen la casi totalidad de las emisiones de gases deefecto invernadero atribuibles a la actividad humana.

Nada mejor -de conformidad a las propias percepciones de la Con-ferencia de Río de 1992 y la Declaración sobre Medio Ambiente y Desa-rrollo- que la participación ciudadana para que los Estados lleven a cabolas labores de investigación, observación y recopilación de datos sobre elclima comprometidas en la CMNUCC y presionar para que se acuda demodo eficaz al “órgano subsidiario de asesoramiento científico y tecnoló-gico” creado con el objeto de ayudar a los gobiernos a decidir el curso deacción futura, como también para forzar a los Estados Parte a queinventaríen (manteniendo actualizados los datos) las fuentes nacionalesde las emisiones de los gases de efecto invernadero (como fábricas ytransportes) y los sumideros nacionales (bosques y otros ecosistemasnaturales que absorben los gases termoactivos de la atmósfera). El hechode que la propia Convención contemple la necesidad de que esos infor-mes sean del dominio público, favorece la participación y control ciudada-nos. La información a proporcionar sobre el volumen de las emisiones decada gas correspondiente a las distintas actividades resulta esencial paravigilar las variaciones de las emisiones, como también las medidas adop-tadas para limitarlas.

En la mayoría de las páginas de difusión popular se destaca la mayorresponsabilidad en la lucha contra el cambio climático que pesa sobre lospaíses industrializados en razón que la mayor parte de las emisiones delpasado y las actuales le es atribuible. En particular, se suele destacar demodo genérico -erróneamente- que los países industrializados rechazanasumir compromisos acordes a las exigencias de la situación climáticamundial. Ello, dado que la Unión Europea es pionera en impulsar la reduc-ción de emisiones y ha ofrecido en caso de alcanzarse un acuerdo unareducción de hasta el 30 % de emisiones con relación a la tasa de 1990para el 2020 y en caso de no alcanzarse entendimiento, unilateralmente,aplicar una reducción del 20 % 5.

5 D.B. V. HUNTER, op. cit., pág. 253. El mismo autor en la referida obra harecordado que, durante las negociaciones del pacto post-Kyoto, China (país en transi-


Se pone, frecuentemente, desde las páginas de difusión énfasis en elcompromiso en materia de transferencias financieras y tecnológicas querecaen en los países desarrollados miembros de la Organización de Coo-peración y Desarrollo Económicos (OCDE), ya que ellos han acordadoapoyar las actividades relativas a la mitigación del cambio climático en lospaíses en desarrollo, proporcionando un apoyo financiero adicional a laasistencia financiera que ya prestan a esos países.

También se pone de relieve el derecho de las naciones más pobres aldesarrollo económico, observándose que la contribución de los países endesarrollo a las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero iráen aumento a medida que éstos amplíen sus industrias para mejorar lascondiciones sociales y económicas de sus habitantes. Recuerdan la vul-nerabilidad de los países más pobres a los efectos del cambio climático,como también el hecho de que uno de los principios esenciales de la Con-vención es que las medidas que se adopten deberán reflejar una “plenaconsideración” de las necesidades y circunstancias específicas de lospaíses en desarrollo, en particular aquellos cuyos frágiles ecosistemas loshacen altamente sensibles al cambio climático. La Convención reconocetambién que los Estados que dependen de las exportaciones de carbón ypetróleo experimentarán dificultades si varía la demanda de energía 6.

En el acto inaugural de la vigésimo séptima sesión plenaria del PanelIntergubernamental para el Cambio Climático, celebrada en Valencia-2007, Ivo de Boer, Secretario Ejecutivo de la CMNUCC, expresó quesería “criminal e irresponsable” no tomar medidas contra el cambioclimático; que sería un “ataque directo” contra los más pobres 7. En lamisma sesión, el Secretario Adjunto de la OMM, Yan Hong, señaló que elcambio climático “es una amenaza potencial para la paz en el mun-

ción) prometió reducir la intensidad de su energía en 20 % durante 2010; Brasil ofrecióreducir la tasa de deforestación en 70 % para 2017; Méjico se manifestó dispuesto areducir sus emisiones en un 50 % para 2050, Kazajstán anunció su decisión de incorpo-rase al Anexo I de PK y reducir sus emisiones al nivel de 1992 en 2012 (op. cit., pág. 260).

6 V. Guía elemental de la Convención Marco de las Naciones Unidas por laOficina de Información sobre Cambio Climático (http://www.oei.es/decada/portadas/guia_protocolo_Kioto.pdf).

7 Diario El Mundo, 15 de noviembre de 2007 (www.mundo.es).


do, con riesgos de conflicto en torno al agua, la alimentación y laenergía”, añadiendo que los fenómenos tendrán impacto en todos lospaíses, pero sobre todo en los menos desarrollados, cuya capacidad paraadaptarse al cambio climático es, a su juicio “más limitada”, al dependerde los recursos naturales para su subsistencia. Por su parte, el represen-tante del PNUMA, Janos Pazstor, declaró que a partir de esta reunión deexpertos, es a los políticos a quienes corresponde involucrarse y tomaracciones contra el cambio climático, y se ha mostrado esperanzado en lasolución de este problema 8.

La planificación y la puesta en marcha de planes de acción localesen los países en vías de desarrollo, controlada por la población contribu-yen en gran medida organizaciones ambientalistas a través de sus mediosde difusión, frecuentemente apoyadas por organismos estatales de de-fensa del ciudadano se convierte en una materia de vital importancia. Unejemplo de recepción reciente de los requerimientos ciudadanos se evi-dencia en el decr. 137/09 de la Ciudad de Buenos Aires que adopta elPlan de Acción sobre Cambio Climático de la Ciudad destacando que “noresulta razonable disponer de ingentes recursos para acciones de repara-ción para paliar las consecuencias negativas de los eventos extremos, siresulta posible orientar las acciones y los recursos a actividades de plani-ficación y prevención”, “toda vez que las medidas preventivas y proactivasresultan ser más eficientes y eficaces que las acciones de reparación quedeban realizarse frente al hecho consumado” 9.

Cada vez es mayor el número de actores interesados en que losobjetivos de la CMNUCC sean alcanzados, resultando de vital importan-cia sus percepciones a la hora de impulsar las acciones de los Estados,aspecto al que, rápidamente, hemos pasado revista.

8 Ibidem.9 V. Ciudad y Derechos (Portal de garantías desarrollado por la Defensoría del

Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires) (http://www.ciudadyderechos.org.ar/ambiente/derechosbasicos_l.php?id=3&id2=143&id3=2575).


10 J. C. BARBOSA MOREIRA, “La protección jurídica de los intereses colectivos”,Revista de Derecho Administrativo, vol. 139, 1980, pág. 85; conf. R.C. STEFANI,“Globalización del derecho ambiental”, Portal de Abogados (http://www.portaldeabogados.com.ar/colaboraciones/006globderamb.htm).

Tal como lo expresara José Carlos Barbosa Moreira: “Pasajerosdel mismo barco, los habitantes de este inquieto planeta, van progre-sivamente tomando conciencia clara de la alternativa esencial quedeben afrontar: salvarse juntos o juntos naufragar” 10.


LAS INSTITUCIONES AMBIENTALES Y LAPROBLEMÁTICA DEL CAMBIO CLIMÁTICO

Marta JULIÁ * y Jorge FOA TORRES **

Sumario: 1. Introducción. 2. La producción normativa a partir del Convenio deCambio Climático. 3. La organización administrativa en los escenariosinstitucionales ambientales desde la firma del Convenio. 4. Las acciones desde lagestión gubernamental nacional. 5. La labor del Consejo Federal de Medio Ambien-te. 6. Reflexiones finales.

1. Introducción

El Convenio de Cambio Climático constituye uno de los compromi-sos internacionales asumidos por Argentina 1, lo que implica por una partedeterminar las instituciones que deberán implementar las acciones paracumplir con las obligaciones asumidas y, por otra, está destinado a gene-rar una cantidad de actividades del Estado en sus ámbitos legislativo,político e institucional. A partir de su adopción, surgen exigencias a cum-plir que se encuentran establecidas en los acuerdos.

* Abogada. Doctora en Derecho y Ciencias Sociales. Investigadora del Centro deInvestigaciones Jurídicas y Sociales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de laUniversidad Nacional de Córdoba. Miembro del Instituto de Derecho Ambiental y de losRecursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho de Córdoba

** Abogado. Doctor en “Ciencia Política”, Centro de Estudios Avanzados (C.E.A.)de la Universidad Nacional de Córdoba. Becario de CONICET. Miembro Asistente delInstituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia Nacional deDerecho de Córdoba.

1 Ley 24.295 (1993).


Así, el Estado argentino ha incorporado en su sistema jurídico,mediante diversos mecanismos políticos, jurídicos y administrativos,un conjunto de disposiciones que suponen la inserción e implementacióndel Convenio de Cambio Climático en la faz interna. El Poder Ejecu-tivo es quien determina cuáles son los sectores de la AdministraciónPública Nacional que van a tener a su cargo la implementación de laspolíticas, el control y fiscalización de las actividades asociadas al cum-plimiento del convenio.

En este sentido entendemos a las instituciones públicas ambientalescomo atractivos objetos de análisis en tanto subsistemas contenidos den-tro del sistema estatal en general, encargadas de abordar los diversosproblemas ambientales en una determinada jurisdicción y en permanenteinterrelación con otras áreas. Este sentido de “institución”, al que adheri-mos en esta oportunidad, se acerca al propuesto por Cáceres Nieto encuanto las precisa como “aquellos organismos creados por virtud dela propiedad constitutiva del discurso jurídico que cumplen determi-nadas funciones sociales y pueden ser concebidos como microsistemassociales” 2. Hemos señalado que entendemos a las instituciones como“(…) aquellas entidades públicas formales destinadas a adquirirestabilidad en el tiempo y a cumplir diversas funciones, compuestaspor un conjunto de roles sociales o que definen un conjunto de rolessociales; conformadas por una variedad de actores, regidas por undeterminado marco legal, y situadas en relación a determinados con-textos sociales, históricos, políticos y económicos” 3. Sin embargo,cabe destacar que estos significados del término pueden ser entendidoscomo “restringidos”, en contraposición al sentido amplio o propiamentedicho de institución ambiental que se refiere a “(...) aquellos fenómenoseco-sociales caracterizados por constituir verdaderos patrones deconducta habituales y estables, no necesariamente expresados me-diante estructuras formales, y que encarnan valores relativos a laprotección del medio ambiente y a la armonización de la relación del

2 Enrique CÁCERES NIETO, “Institucionalismo jurídico y constructivismo social”,Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Nueva Serie, año XXXIV, N° 100, enero-abrilde 2001, pág. 30. (http://www.juridicas.unam.mx) (consulta 20/9/08).

3 M. JULIÁ; C. DEL CAMPO; J. FOA TORRES, La institucionalización ambiental enArgentina, Córdoba, Lerner, 2009, pág. 61.


hombre con su entorno” 4. Ambos sentidos resultan plenamente com-patibles y complementarios en el marco del mismo esfuerzo público-esta-tal frente a la amenaza radical que implica la cuestión ambiental. Es que“Estado” aquí no es entendido en sentido restringido como esfera pública(que rememora la clásica oposición entre lo público y lo privado), sinocomo “momento ético-político de la comunidad” 5.

En el presente, pretendemos describir las principales acciones desa-rrolladas por el Estado argentino en el marco de la implementación de loscompromisos internacionales asumidos, relacionados con la problemáticaambiental denominada “cambio climático”. Los aspectos que destacare-mos serán:

1. la producción normativa a partir del Convenio de Cambio Climático;2. la organización administrativa del Poder Ejecutivo Nacional para

la ejecución de los compromisos;3. la formulación de políticas a partir de la institución ambiental a

nivel nacional;4. la generación de programas y acciones del área ambiental nacional;5. la coordinación de políticas a través del Consejo Federal de Medio

Ambiente (COFEMA).Nos interesa poner énfasis, a nivel nacional, en dos sectores: por una

parte en la institución ambiental y, por otra, en el organismo de coordina-ción de las políticas nacionales. En primer lugar se hace una breve des-cripción de la producción normativa a nivel nacional que implementa elConvenio de Cambio Climático en el sistema jurídico argentino; en segun-do lugar, los distintos escenarios institucionales y la organización adminis-trativa para la ejecución de las políticas nacionales sobre cambio climático;en tercer término, la formulación de políticas a partir de la instituciónambiental nacional, en su carácter de autoridad de aplicación de las leyesy como organismo de ejecución de las políticas asociadas; en cuarto lu-gar, la descripción de los principales programas, acciones desarrolladasdesde la Nación; en quinto lugar, las actividades de coordinación de polí-

4 Idem, pág. 85.5 Ernesto LACLAU, La razón populista, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económi-

ca, 2008, pág. 138.


ticas desarrolladas desde el COFEMA en la temática. Todo ello paraformular algunas reflexiones que surgen de la interpretación y el análisisde las políticas de cambio climático.

Nuestra perspectiva, si bien jurídica, busca, en el marco del abordajede los problemas ambientales, apartarse de los enfoques clásicosnormativistas entendiendo al derecho como discurso social. Como seña-laba Enrique Marí, al moverse el problema de las proposiciones jurídicasal discurso jurídico, se abre la posibilidad de analizar las luchas simbólicasy las relaciones de poder que las sustentan 6. De esta manera, el poderpropio del campo jurídico se presenta como aquel capaz de objetivar cier-tos enunciados a través de la codificación, de dar formas, de instituir ynombrar, de otorgar jerarquía y poder de coerción, de oficializar y univer-salizar; todo ello en orden de las exigencias radicales que conlleva laproblemática ambiental a la humanidad en su conjunto.

2. La producción normativa a partir del Convenio de CambioClimático

A partir de la firma del Convenio de Cambio Climático se van adesarrollar, en primer término, un conjunto de actividades legislativasque van a permitir la incorporación del compromiso en nuestro sistemajurídico, político e institucional. Lo que nos interesa es destacar y des-cribir brevemente el significado y alcance de las normas en cuanto a laformulación e implementación de políticas nacionales y los organismosejecutores de éstas.

La sanción de la ley 24.295 el 7 de diciembre de 1993 y supromulgación el 30 del mismo mes, constituyen la aprobación del Conve-nio de Cambio Climático y su inserción en el sistema jurídico argentino.La siguiente actividad legislativa trascendente es la sanción de la ley 25.438en junio de 2001 y su promulgación el 13 de julio del mismo año, en la quese aprueba el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Nacio-

6 Ver: Enrique MARÍ, “Problemas abiertos en la filosofía del derecho”, en Doxa, Nº01, 1984, págs. 159-167.


nes Unidas sobre el Cambio Climático. A ello debe agregarse también lasanción de la ley 24.040 sobre disposiciones a las que se ajustarán lassustancias controladas incluidas en el Anexo “A” del Protocolo de Montrealrelativo a las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono.

Existe por lo tanto una importante labor legislativa que acompaña loscompromisos asumidos. Asimismo, a partir de la sanción de dichas nor-mas, cada gestión pública ambiental en las diferentes jurisdiccionesimplementan las acciones tendientes a su implementación.

a. La ley 24.295

Esta norma, sancionada y promulgada en diciembre de 1993, aprue-ba la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climáticoadoptada en Nueva York (Estados Unidos de América) el 9 de mayo de1992 y abierta a la firma en Río de Janeiro (República Federativa delBrasil) el 4 de junio de 1992, la que consta de veintiséis (26) artículos ydos (2) Anexos, cuya copia autenticada forma parte de la ley 24.295.

En su artículo uno se incluye una serie de definiciones de las cualesnos interesa destacar algunas entre las más relevantes. En primer lugar seentiende por cambio climático a aquel “atribuido directa o indirectamente ala actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial yque se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodosde tiempo comparables”. Por otro lado, los efectos adversos del cambioclimático son entendidos como aquellos “cambios en el medio ambientefísico o en la biota resultantes del cambio climático que tienen efectosnocivos significativos en la composición, la capacidad de recuperación ola productividad de los ecosistemas naturales o sujetos a ordenación, o enel funcionamiento de los sistemas socioeconómicos, o en la salud y elbienestar humanos”. De esta manera, la norma objetiva postula de mane-ra explícita, pública y formal, la existencia de ciertos cambios climáticos,no meramente coyunturales, producidos por la actividad humana, y sus-ceptibles de generar efectos nocivos en ecosistemas y espacios sociales.El desarrollo productivo entramado con ciertos estilos de vida capaces ensu devenir de alterar significativamente las condiciones más básicas deexistencia humana, aparecen así como posibles ámbitos en los que laforma jurídica intenta internarse a los fines de encausarlos y regirlos.


Más adelante se enumera una serie de conceptos como “sistemaclimático” 7, “emisiones” 8, “gases de efecto invernadero” 9, “depósito” 10,“sumidero” 11 y “fuente” 12. Todas estas definiciones van a conformar unared conceptual de referencia tanto para la actividad de gestión como parala precisión doctrinaria y judicial del alcance de la norma. A nuestros fines,además, configura un marco de análisis de la problemática en estudio.

En el artículo dos se establece como objetivo de la Convención: “lo-grar, de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Convención,la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernaderoen la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peli-grosas en el sistema climático. Ese nivel debería lograrse en un plazosuficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente alcambio climático, asegurar que la producción de alimentos no se veaamenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manerasostenible”. Resulta relevante destacar aquí el reconocimiento por partede los países adherentes, mediante la objetivación normativa, de aquellasituación de hecho caracterizada por la amenaza radical que trae consigola intervención antropógena desregulada en el medio ambiente global: lasconcentraciones excesivas de gases de efecto invernadero en la atmós-fera. A partir de ello, se abre el campo a los Estados, sus ordenamientosjurídicos y sus instituciones para la regulación de aquellas actividadeshumanas puestas en línea, por las autoridades respectivas, tras el rótulode “interferencias antropógenas peligrosas”.

En el artículo tres se incorporan una serie de principios destinados aguiar a las partes en la implementación de la norma, en pos de alcanzar

7 Entendiendo por tal a la “totalidad de la atmósfera, la hidrosfera, la biosfera y lageosfera, y sus interacciones”.

8 Como “la liberación de gases de efecto invernadero o sus precursores en laatmósfera en un área y un período de tiempo especificados”.

9 Como “aquellos componentes gaseosos de la atmósfera, tanto naturales comoantropógenos, que absorben y reemiten radiación infrarroja”.

10 Entendiendo por tal a “uno o más componentes del sistema climático en que estáalmacenado un gas de efecto invernadero o un precursor de un gas de efecto invernadero”.

11 Como “cualquier proceso, actividad o mecanismo que absorbe un gas de efectoinvernadero, un aerosol o un precursor de un gas de efecto invernadero de la atmósfera”.

12 En tanto “cualquier proceso o actividad que libera un gas de invernadero, unaerosol o un precursor de un gas de invernadero en la atmósfera”.


los objetivos de la Convención. Se ha convertido en una característica dela forma jurídica ambiental (tanto a nivel interno como internacional) laestipulación expresa de criterios que encausen la interpretación, aplica-ción judicial y ejecución estatal de cada uno de estos instrumentos jurídi-cos. En este sentido podemos apreciar al derecho ambiental como unamanifestación de la racionalidad jurídica material, en tanto “(...) instru-mento para intervenir en la sociedad de una manera finalista, orien-tado hacia la consecución de fines concretos” 13, en contraposición ala racionalidad jurídica formal, en un paso de “estructuras fundamental-mente rígidas [hacia] estándares abiertos y reglas orientadas haciael resultado” 14.

En este caso podemos advertir cinco grandes principios jurídico-po-líticos. El primero de ellos se dirige a precisar el papel que en la aplicacióndel convenio corresponderá a cada Estado según su lugar en el sistemaglobal, es decir, en función de su grado de desarrollo: “Las Partes debe-rían proteger el sistema climático en beneficio de las generaciones pre-sentes y futuras, sobre la base de la equidad y de conformidad con susresponsabilidades comunes pero diferenciadas y sus respectivas capaci-dades. En consecuencia, las Partes que son países desarrollados debe-rían tomar la iniciativa en lo que respecta a combatir el cambio climáticoy sus efectos adversos”. Queda claro: los países con mayor nivel materialde vida, en razón de su mayor y más sofisticada actividad productiva asícomo de sus elevadas capacidades para la acumulación de capital segúnla composición actual del escenario global, cargan con la responsabilidadprimera en la protección del sistema climático y por ende del medio am-biente en su conjunto.

El segundo principio, a más de reconocer la evidente desigualdadentre los Estados de la Comunidad Internacional, conmina a los paísesdenominados “desarrollados” 15 y a la Comunidad en su conjunto a va-lorar las necesidades particulares de los Estados “en desarrollo” a los

13 Gunther TEUBNER, “Elementos materiales y reflexivos en el derecho moderno”,en La fuerza del derecho: elementos para una sociología del campo jurídico, Bogotá,Siglo del hombre Editores, 2005, pág. 84.

14 Idem, pág. 99.15 Immanuel Wallerstein señala la relación entre núcleo y periferia del sistema

global que consideramos más preciso que el de “desarrollados” y “subdesarrollados”, en


fines de evitar una carga desigual como consecuencia de laimplementación del Convenio: “Deberían tomarse plenamente en cuen-ta las necesidades específicas y las circunstancias especiales de lasPartes que son países en desarrollo, especialmente aquellas que sonparticularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático,y las de aquellas Partes, especialmente las Partes que son países endesarrollo, que tendrían que soportar una carga anormal odesproporcionada en virtud de la Convención”.

El tercer principio puede ser desdoblado en tres. En primer lugar sefija el deber para las partes de recurrir al principio precautorio: “(...) me-didas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causasdel cambio climático y mitigar sus efectos adversos. Cuando haya ame-naza de daño grave o irreversible, no debería utilizarse la falta de totalcertidumbre científica como razón para posponer tales medidas, tomandoen cuenta que las políticas y medidas para hacer frente al cambio climáticodeberían ser eficaces en función de los costos a fin de asegurar benefi-cios mundiales al menor costo posible”. En segundo lugar, se establece lanecesidad de “integralidad” en el desarrollo de políticas referentes al cam-bio climático, exigencia propia de la entidad holística de los problemasambientales que requieran de enfoques que se sitúen en referencia a losdiferentes contextos de una situación determinada: “A tal fin, esas políti-cas y medidas deberían tener en cuenta los distintos contextossocioeconómicos, ser integrales, incluir todas las fuentes, sumideros ydepósitos pertinentes de gases de efecto invernadero y abarcar todos lossectores económicos”. Aquí nos interesa agregar aquello que considera-mos de vital importancia: que los abordajes jurídico-políticos de los con-flictos ambientales se lleven a cabo teniendo en cuenta los contextos des-de y hacia los cuales se desenvuelven los ámbitos clásicos de las discipli-nas jurídica y política. Por último, el principio señala expresamente lanecesidad de la cooperación entre partes para el cumplimiento del Con-venio: “Los esfuerzos para hacer frente al cambio climático pueden lle-

tanto se refiere principalmente a “la transferencia de plusvalía desde el sector periféricoal sector nuclear, es decir (...) de los propietarios (o controladores) de las actividadesproductivas periféricas a los propietarios (o controladores) de las actividades nuclea-res, los grandes capitalistas” (I. WALLERSTEIN, “La estructura interestatal del sistema-mundo moderno”, en Secuencia, Nueva Epoca, Nº 32, 1995, pág. 145).


varse a cabo en cooperación entre las Partes interesadas”. En definitiva,este principio señala el carácter profundamente preventivo-precautorioque debe guiar la implementación-aplicación política y judicial de la nor-ma en el marco de cierto contexto de situaciones no aisladas sinointerrelacionadas entre sí.

El cuarto principio, fija el derecho para los Estados parte del “dere-cho al desarrollo sostenible”. Puede advertirse la priorización de la sobe-ranía económica de los Estados así como la universalización de aquellaconcepción que entiende al crecimiento económico como la principal armapara hacer frente al cambio climático: “Las políticas y medidas para pro-teger el sistema climático contra el cambio inducido por el ser humanodeberían ser apropiadas para las condiciones específicas de cada una delas Partes y estar integradas en los programas nacionales de desarrollo,tomando en cuenta que el crecimiento económico es esencial para laadopción de medidas encaminadas a hacer frente al cambio climático”.

Por último, el quinto principio señala la necesidad de la transforma-ción del sistema mundial a los fines de arribar a un desarrollo equilibradoy sostenible de las partes: “Las Partes deberían cooperar en la promociónde un sistema económico internacional abierto y propicio que condujera alcrecimiento económico y desarrollo sostenibles de todas las Partes, parti-cularmente de las Partes que son países en desarrollo, permitiéndoles deese modo hacer frente en mejor forma a los problemas del cambioclimático”. Asimismo concluye postulando evitar toda medida que bajo elrótulo de “combatir el cambio climático” recurra a restricciones arbitra-rias del comercio internacional. Todos estos principios, que deben guiar elaccionar de los Estados, nos permiten tener un marco de referencia ade-cuado a partir del cual, observar las acciones desarrolladas.

En un último aspecto de esta ley que deseamos destacar, el artículocuatro (4) establece una serie de importantes compromisos a la hora delestudio de las obligaciones adquiridas por cada Estado Parte y puestas encabeza de sus instituciones ambientales. Entre ellos cabe mencionar: lle-var adelante programas nacionales y regionales a los fines de poner enmarcha acciones capaces de reducir y mitigar el cambio climático 16;

16 “Formular, aplicar, publicar y actualizar regularmente programas nacionales y,según proceda, regionales, que contengan medidas orientadas a mitigar el cambio climático,tomando en cuenta las emisiones antropógenas por las fuentes y la absorción por los


cooperar en la transferencia de tecnología para hacer frente y controlarlas emisiones antropógenas causantes del cambio climático 17; promoverla “gestión sostenible” y la conservación de sumideros 18; comprometersea incluir en sus políticas sociales internas a la problemática del cambioclimático 19; apoyar la investigación científica no sólo desde las disciplinasexactas sino, además, desde las sociales para la comprensión de las cau-sas y los efectos del conflicto ambiental denominado “cambio climático” 20;al intercambio de información científico-técnica referida al problema encuestión 21; promover la educación, la concientización y la participaciónpopular 22, y “comunicar a la Conferencia de las Partes la información

sumideros de todos los gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo deMontreal, y medidas para facilitar la adaptación adecuada al cambio climático (...)”.

17 “Promover y apoyar con su cooperación el desarrollo, la aplicación y la difu-sión, incluida la transferencia, de tecnologías, prácticas y procesos que controlen, reduz-can o prevengan las emisiones antropógenas de gases de efecto invernadero no controla-dos por el Protocolo de Montreal en todos los sectores pertinentes, entre ellos la energía,el transporte, la industria, la agricultura, la silvicultura y la gestión de desechos (...)”.

18 “Promover la gestión sostenible y promover y apoyar con su cooperación laconservación y el reforzamiento, según proceda, de los sumideros y depósitos de todoslos gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal, inclusive labiomasa, los bosques y los océanos, así como otros ecosistemas terrestres, costeros ymarinos (...)”.

19 “Tener en cuenta, en la medida de lo posible, las consideraciones relativas alcambio climático en sus políticas y medidas sociales, económicas y ambientales pertinen-tes y emplear métodos apropiados, por ejemplo evaluaciones del impacto, formulados ydeterminados a nivel nacional, con miras a reducir al mínimo los efectos adversos en laeconomía, la salud pública y la calidad del medio ambiente, de los proyectos o medidasemprendidos por las Partes para mitigar el cambio climático o adaptarse a él (...)”.

20 “Promover y apoyar con su cooperación la investigación científica, tecnológi-ca, técnica, socioeconómica y de otra índole, la observación sistemática y el estableci-miento de archivos de datos relativos al sistema climático, con el propósito de facilitar lacomprensión de las causas, los efectos, la magnitud y la distribución cronológica delcambio climático, y de las consecuencias económicas y sociales de las distintas estrate-gias de respuesta y de reducir o eliminar los elementos de incertidumbre que aún subsis-ten al respecto (...)”.

21 “Promover y apoyar con su cooperación el intercambio pleno, abierto y opor-tuno de la información pertinente de orden científico, tecnológico, técnico, socioeconómicoy jurídico sobre el sistema climático y el cambio climático, y sobre las consecuenciaseconómicas y sociales de las distintas estrategias de respuesta (...)”.

22 “Promover y apoyar con su cooperación la educación, la capacitación y lasensibilización del público respecto del cambio climático y estimular la participación


relativa a la aplicación” del Convenio. Todos estos elementos son rele-vantes a la hora de considerar las acciones y programas desarrollados.

b. La ley 25.438

Esta ley, sancionada el 20 de junio de 2001 y promulgada el 13 dejulio de 2001, aprobó el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco delas Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, adoptado en Kyoto (Ja-pón) el 11 de diciembre de 1997. En orden a que nuestro objetivo no esrealizar un análisis extenso del texto de esta ley, nos interesa destacarsólo algunos aspectos. El artículo diez establece el deber de todas laspartes de procurar el desarrollo sostenible en función de “sus responsabi-lidades comunes pero diferenciadas”, en orden a la diferenciación esta-blecida entre países desarrollados, en quienes recae la mayor parte de lasresponsabilidades del instrumento legal, y los países denominados subde-sarrollados. En el mismo artículo, se hace referencia al compromiso delas partes para formular, en la medida de lo posible, programas nacionalesque se publiquen y actualicen. Estos programas deberán guardar relacióncon los sectores de energía, transporte, industria, agricultura, silviculturay gestión de los desechos, entre otros.

En el artículo doce, se define al mecanismo para un desarrollo limpiocuyo propósito es “ayudar a las Partes no incluidas en el anexo I (lospaíses subdesarrollados) a lograr un desarrollo sostenible y contribuir alobjetivo último de la Convención, así como ayudar a las Partes incluidasen el anexo I a dar cumplimiento a sus compromisos cuantificados delimitación y reducción de las emisiones contraídos en virtud del artículo3”. En el marco de este mecanismo se establece la manera en que sebeneficiarán las actividades de proyectos que tengan por resultado re-ducciones certificadas de emisiones, así como las modalidades de realiza-ción de proyectos y de ayuda para países en desarrollo.

más amplia posible en ese proceso, incluida la de las organizaciones no gubernamenta-les (...)”.


c. La ley 24.040

Contiene aquellas disposiciones a las que deberán ajustarse las sus-tancias controladas incluidas en el Anexo “A” del Protocolo de Montrealrelativo a las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono.

En su artículo primero señala su alcance: “Quedan comprendidos enlas disposiciones de la presente ley, bajo la denominación de sustanciascontroladas, los compuestos químicos incluidos en el Anexo “A” del Pro-tocolo de Montreal, relativo a las Sustancias Agotadoras de la Capa deOzono, ratificado por ley 23.778, y que se identifican como CFC 11, CFC12, CFC 113, CFC 114, CFC 115, Halón 1211, Halón 1301 y Halón 2402”.Asimismo, establece que la “producción, utilización, comercialización,importación y exportación (de esos compuestos) quedarán sometidas alas restricciones establecidas en el citado Protocolo y las disposiciones dela presente”.

Por otro lado en el artículo dos, se fijan obligaciones para los produc-tores de las sustancias controladas y los fabricantes, a precisarse por víareglamentaria en cuanto al tiempo y forma en que deberán presentar lasdeclaraciones juradas sobre la cantidad y tipo de sustancias producidas yutilizadas. En el artículo tres se prohíbe la radicación de nuevas industriasque produzcan estos compuestos.

A partir de los dos años de la vigencia de la ley, se establece laprohibición del uso de sustancias, como propelentes de aerosoles enva-sados, con excepción de productos medicinales de uso respiratorio o deaplicación a conectores electrónicos (art. 4º). Tampoco pueden ser au-torizadas nuevas formulas con dichos productos salvo ciertas excepcio-nes (art. 5º). El artículo seis obliga a incorporar la leyenda correspon-diente en los envases que contengan la sustancia, y, en el artículo sietese prevé (a los 5 años de vigencia de la ley) la limitación en el uso deextintores de incendios.

d. La ley 26.093

Establece el “Régimen de Regulación y Promoción para la Produc-ción y Uso Sustentables de Biocombustibles”. Dispone en su artículo pri-mero la promoción de la producción y uso sustentable de biocomustibles


en territorio argentino, fijando una vigencia de 15 años a partir de la apro-bación, extendible por el Poder Ejecutivo. Precisa el concepto debiocombustibles en su artículo cinco: al bioetanol, biodiesel y biogás, quese produzcan a partir de materias primas de origen agropecuario,agroindustrial o desechos orgánicos, que cumplan los requisitos de cali-dad que establezca la autoridad de aplicación”. Además de estos aspec-tos en cuanto al uso de los biocombustibles se establece el régimen depromoción, los beneficiarios, los beneficios promocionales, fijándose unrégimen de infracciones y sanciones para diferentes actores: plantas deproducción, sujetos beneficiarios, estaciones de mezcla, entre otros.

Lo descripto constituye el conjunto de leyes que, a grandes rasgos,conforman el marco normativo a través del cual se incorpora el Conve-nio de Cambio Climático, los compromisos y objetivos, en nuestro siste-ma jurídico.

3. La organización administrativa en los escenariosinstitucionales ambientales desde la firma del Convenio

La organización y definición del escenario institucional, desde la fir-ma del Convenio en 1992 hasta la actualidad, ha operado diferentes cam-bios en cuanto a su jerarquía y espacio en las diferentes gestiones degobierno. A continuación, describiremos estas gestiones, para luego, abordarel análisis de las acciones y actividades desarrolladas por los organismosen pos de la implementación de las normas.

En cada gestión de las distintas presidencias describiremos el orga-nismo ambiental, su jerarquía y si se operaron modificaciones sobre elmismo, como así también diversos aspectos de tipo institucional.

a. Gestión del año 1989 al 1995 y de 1995 al 1999 (Presidenciade Carlos Menem)

Durante esta gestión se crea la Secretaría de Recursos Naturales yAmbiente Humano con dependencia de la Presidencia (por decr. 2786/93). Luego por decr. 1381/96 se va a transformar en Secretaría de Re-


cursos Naturales y Desarrollo Sustentable (decr. 1381/96) con depen-dencia directa de la Presidencia de la Nación.

Los principales instrumentos administrativos dictados con referenciaa la temática de cambio climático son los que se detallan a continuación,destacándose los que se refieren a sus aspectos organizativos:

- En 1998, a través del decr. 822, se creó la Oficina Argentina deImplementación Conjunta (OAIC), con el objeto de llevar a cabo en for-ma más eficiente las acciones vinculadas al convenio sobre cambioclimático (art. 1º) en al ámbito de la Secretaría de Recursos Naturales yDesarrollo Sustentable. La organización administrativa que se establecepara la O.A.I.C. es la siguiente: un comité ejecutivo presidido por unfuncionario de rango no inferior a subsecretario designado por la Secre-taría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Presidenciade la Nación e integrado con funcionarios de rango no inferior a directordesignados por los titulares de la Secretaría de Energía, Secretaría deAgricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, Secretaría de Industria,Comercio y Minería, Secretaría de Transporte, Secretaría de RelacionesEconómicas Internacionales y Secretaría de Relaciones Exteriores y Asun-tos Latinoamericanos del Ministerio de Relaciones Exteriores, y la Secre-taría de Ciencia y Tecnología del Ministerio de Cultura y Educación. Laintegración se completó con un comité asesor y una secretaría perma-nente (art. 2º).

- Por decr. 377/99 se creó, en el ámbito de la Secretaría de RecursosNaturales y Desarrollo Sustentable de la Presidencia de la Nación, laComisión Nacional para la Elaboración y Propuesta de la Meta de Emi-sión de Gases Efecto Invernadero.

- Por Resolución 308/99 se nombró al subsecretario de Ordenamien-to Ambiental, como secretario ejecutivo de la Comisión Nacional para laElaboración y Propuesta de la Meta de Emisión de Gases Efecto Inver-nadero.

- Por Resolución 849/99 se estableció el Reglamento para el funcio-namiento de la Comisión y los lineamientos básicos para la presentaciónde proyectos ante ella.

- Por Resolución 307/99 se aprobó, en el ámbito de la Subsecretaríade Ordenamiento Ambiental, el “Proyecto ARG/99/003/A/03/99” para laadopción de las Metas de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero, allevarse a cabo en el marco del Convenio firmado entre la Secretaría deRecursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Nación y el Programa


de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). En el mismo instru-mento se designó a la Subsecretaría de Ordenamiento Ambiental en laDirección Nacional del proyecto.

b. Gestión que va del año 1999 al 2001 (Presidencia de FernandoDe la Rúa)

En la gestión De la Rúa, el organismo ambiental pierde jerarquíapasando a depender funcionalmente del Ministerio de Desarrollo Social,desmembrándose algunos de los sectores que antes lo integraban. Con lanueva gestión que se inicia y con las modificaciones operadas en la es-tructura de la administración nacional a través del decr. 2213/02, se esta-blece como autoridad de aplicación de la ley 24.295 a la Secretaría deAmbiente y Desarrollo Sustentable del Ministerio de Desarrollo Social.

A través de la Disposición 168/01 que regula a la Oficina Argentinadel Mecanismo para un Desarrollo Limpio precisó que “El servicio deevaluación técnica de los proyectos presentados a la Oficina Argentinadel Mecanismo para un Desarrollo Limpio será efectuado por institucio-nes argentinas públicas u organizaciones sin fines de lucro que acreditenantecedentes y experiencia para la evaluación de proyectos y que tengancapacidad para evaluar líneas de base y estimar volúmenes de reducciónde las emisiones de gases de efecto invernadero. La selección y designa-ción de esas instituciones será decidida por el Comité Ejecutivo de laOficina Argentina del Mecanismo para un Desarrollo Limpio, y formali-zadas por la SDSyPA a través de convenios de cooperación”.

c. Gestión que va del año 2001 al 2003 (presidencias interinas deAdolfo Rodríguez Saa y Eduardo Duhalde)

En esta instancia de crisis institucional, el área ambiental continúa enel mismo esquema que en el gobierno de De la Rúa. Cabe destacar, sim-plemente, que por Resolución 56/03 se creó, en el ámbito de la Secretaríade Ambiente y Desarrollo Sustentable del Ministerio de Desarrollo Social,la Unidad de Cambio Climático.


d. Gestión que va del año 2003 al 2007 (Presidencia de NéstorKirchner)

La gestión se inauguró con el decr. 295/03 que modificó el organigra-ma de aplicación de la Administración Pública Nacional, transfiriendo laSecretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable del ámbito del Ministe-rio de Desarrollo Social al Ministerio de Salud. Las medidas más signifi-cativas fueron:

- Por Resolución 239/04 se estableció el Mecanismo de ConsultaPrevia para la presentación de Ideas de Proyecto que busquen reducir lasEmisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEIs) y/o remuevan dióxidode carbono (C02) de la atmósfera, ante la Unidad de Cambio Climático.

- La Resolución 825/04 aprobó las normas de procedimiento para laevaluación nacional de proyectos presentados ante la Oficina Argentinadel Mecanismo para un Desarrollo Limpio.

- Se creó la Comisión de Enlace con la Sociedad Civil bajo la órbita ycontrol de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, a travésde la Resolución 736/04.

- En el 2005 se creó el Fondo Argentino de Carbono a través deldecr. 1070 con el objeto de incentivar el desarrollo de proyectos del Me-canismo para un Desarrollo Limpio en Argentina.

- En el 2006 se creó, en el ámbito de la Unidad de Cambio Climáticoy en la órbita y bajo el control de la Secretaría de Ambiente y DesarrolloSustentable del Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación, la Comi-sión para el Estudio del Cambio Climático en la Antártida e Islas delAtlántico Sur.

- El decr. 828/06 modificó la Ley de Ministerios (t.o. decr. 438/92),sus modificatorios y complementarios, con el propósito de ampliar lascompetencias de la Jefatura de Gabinete de Ministros asignándole lasrelativas a la implementación de la política ambiental, la preservación yprotección de los recursos naturales y el desarrollo sustentable.

- El decr. 830/06 transfirió la Secretaría de Ambiente y DesarrolloSustentable de la órbita del Ministerio de Salud al ámbito de la Jefatura deGabinete de Ministros.


e. Gestión que va del año 2007 a la fecha (presidencia de CristinaFernández de Kirchner)

Se mantuvo la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable enla órbita de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Asimismo nos interesadestacar las siguientes acciones:

- En el 2007 se establece el Programa Nacional de Uso Racional yEficiente de la Energía por decr. 140/07, que declara de interés y priori-dad nacional el uso racional y eficiente de la energía.

En el marco del Programa se dictan un conjunto de instrumentosadministrativos para su implementación que enumeramos a continuación:

- La Resolución 4/08 el Ministerio de Justicia, Seguridad y DerechosHumanos del 7 de enero de 2008 ordenó en el marco del Programa Na-cional de Uso Racional y Eficiente de la Energía el relevamiento de edifi-cios públicos.

- Por Resolución 8/08 del Ministerio de Trabajo, Empleo y SeguridadSocial se ordena en el marco del Programa Nacional de Uso Racional yEficiente de la Energía un relevamiento pormenorizado

- La Resolución 39/08 del Ministerio de Defensa y en el marco delPrograma Nacional de Uso Racional y Eficiente de la Energía, ordenó elreemplazo de lámparas incandescentes por lámparas de bajo consumo.

- La Resolución 24/08 del Ministerio de Planificación Federal, Inver-sión Pública y Servicios, y en el marco del citado programa se establecesu estructura de funcionamiento.

- Por Resolución 7/08 la Secretaría de Energía aprueba el reglamen-to particular del plan de eficiencia.

- Por Resolución 8/08, la Secretaría de Energía aprueba el reglamen-to particular de concientización.

- Por Resolución 553/08, el Ministerio de Justicia, Seguridad y Dere-chos Humanos, (del 17 de marzo de 2008) aprobó la guía para el usoeficiente de la energía en edificios y dependencias públicas.

- Por Resolución 797/08 la Secretaría de Energía (31 de Julio de2008) se aprobó el programa uso racional de la energía eléctrica.

- Por Resolución 210/09 de la Jefatura de Gabinete de Ministros (15de octubre de 2009) se prohíbe el uso de lámparas incandescentes ¿enedificios públicos?


- Por Decisión Administrativa 393/09 de la Jefatura de Gabinete deMinistros (22 de octubre de 2009) se creó la Comisión Gubernamentalpara el uso racional y eficiente de la energía.

- Se dictó la Resolución 1201/09 sobre Carta de aprobación Nacionalde un programa de actividades.

4. Las acciones desde la gestión gubernamental nacional

Una vez que el Convenio de Cambio Climático fue aprobado por ley,desde el Poder Ejecutivo, en distintas gestiones, se organizaron áreascomprometidas en su implementación. Como hemos visto se han dictadoun conjunto de instrumentos para la implementación de las políticas en eltema a través de decretos, resoluciones y disposiciones que hemos enu-merado las principales en el punto anterior.

Los decretos emanados del Poder Ejecutivo Nacional han marcadolas directivas de acuerdo a las cuales las diferentes gestiones han encara-do la temática. En función de ello podemos destacar como acciones delPoder Ejecutivo Nacional las siguientes:

- En primer término, es en 1998 a través del decr. 822, cuando secrea la Oficina Argentina de Implementación Conjunta (OAIC), con elobjeto de llevar a cabo en forma más eficiente las acciones vinculadas alConvenio sobre Cambio Climático.

- En la siguiente gestión, en el 2002 y a partir del decr. 2213, seseñala a la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable como laautoridad de aplicación de la ley 24.295 (aprobación del Convenio deCambio Climático).

- En el 2005 se crea el Fondo Argentino de Carbono a través deldecr. 1070 con el objeto de incentivar el desarrollo de proyectos del Me-canismo para un Desarrollo Limpio en Argentina.

- En el 2007 se establece el Programa Nacional de Uso Racional yEficiente de la Energía mediante decr. 140.


a. Acciones de las autoridades de aplicación

La Oficina de Implementación Conjunta creada por el decr. 822/98se organizó como ente de la autoridad ambiental, fijándose un conjunto defunciones a realizar de acuerdo con su artículo cuatro. Entre ellas nosinteresa mencionar aquellas en cabeza del Comité Ejecutivo de la Oficinareferidas a asesorar a la Secretaría de Recursos Naturales y DesarrolloSustentable “en la formulación de políticas en materia de cambio climáticorelacionadas con la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre elCambio Climático y, especialmente, en la identificación de las áreas sec-toriales prioritarias para implementar las actividades correspondientes, yen la definición de la posición del país sobre el ‘Mecanismo para un De-sarrollo Limpio’ adoptado en el Protocolo de Kyoto”. En particular seestablecen como obligaciones del Comité la de fijar aquellos procedimientosnecesarios “para la identificación, la formulación y la evaluación de pro-yectos de implementación conjunta”, “asesorar en la aprobación de pro-yectos de implementación conjunta” e “identificar las fuentes definanciamiento para los proyectos de implementación conjunta y estable-cer los nexos con dichas fuentes.”

La Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable, anteel anuncio presidencial referido a la intención del gobierno argentino depresentar una meta para la Nación de emisión de gases de efecto inver-nadero para el período 2008-2011 en el marco de la quinta conferencia departes, dicta la resolución 890/99, que crea la Comisión Técnica, de laComisión Nacional para la Elaboración y Propuesta de dicha meta crea-da por decr. 377/99. La comisión técnica se crea en el ámbito de la Sub-secretaría de Ordenamiento Territorial y tiene como función elaborar lapropuesta nacional para la quinta conferencia de partes (artículo uno).

En el 2001 la Subsecretaría de Ordenamiento Territorial a través dela Disposición 167 estableció una nueva identificación para la OficinaArgentina de Implementación Conjunta cambiando su nombre por el deOficina Argentina de Mecanismos para un Desarrollo Limpio. Asimismomediante la Disposición 168 del mismo año se creó y reglamentó el servi-cio de evaluación técnica de proyectos presentados ante la oficina demecanismo para un desarrollo limpio, estableciendo el deber de ser efec-tuados por instituciones argentinas públicas o sin fines de lucro con expe-riencia en evaluación de proyectos.


En el 2002 el decr. 2213 designó a la Secretaría de Ambiente y De-sarrollo Sustentable como autoridad de aplicación. La Secretaría median-te Resolución 56/03 creó la Unidad Cambio Climático bajo su órbita y conla función de asesorar al secretario en todos aquellos aspectos relaciona-dos con la implementación de la ley 24.295. Entre estos aspectos mencio-nados nos interesa destacar aquellos referidos a propiciar “acciones con-ducentes al logro de los objetivos y metas contenidas en la ConvenciónMarco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, incluyendo eldesarrollo de actividades locales de concientización para la mitigación delcambio climático”, proponer “los lineamientos de políticas en materia decambio climático”, “la identificación de áreas sectoriales prioritarias paraimplementar actividades de mitigación”, “la determinación de las metasnacionales para la posible reducción de emisiones por sector, y la defini-ción de estrategias y lineamientos para las actividades de mitigación porsector, concordantes con las políticas nacionales de desarrollo sustenta-ble”. Por último se establece como función genérica “ejercer todas aque-llas otras funciones que, en casos especiales, le fueran encomendadas”.

b. Programas vinculados a cambio climático

Existen cuatro programas nacionales vinculados al cambio climáticodonde vamos a destacar desde dónde han sido creados y las funcionesprincipales que se han establecido a través de éstos.

i. Programa Nacional de BiocombustiblesLa Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable a través de la

Resolución 1076 del 2001 creó el Programa Nacional de Biocombustibles,fijando sus principales funciones en el artículo dos de éste. Entre ellas, lade “coordinar la realización de estudios y desarrollos sobre: Posibilidadesde producción de biocombustibles y sustitución de combustibles fósiles enlos sectores productivos pertinentes, en particular, el sector transporteautomotor; impactos del uso de los distintos biocombustibles sobre elmedioambiente y la economía de las distintas regiones del territorio nacio-nal; análisis de la viabilidad y factibilidad de la implementación de


biocombustibles en el transporte automotor, identificando las dificultadestécnicas y económicas que obstaculicen su implementación; medidas ypolíticas que favorezcan el uso de biocombustibles”.

Asimismo, se incluyen seguidamente funciones relativas a la articu-lación de acciones en cambio climático con los demás programas nacio-nales relacionados, a la elaboración de políticas para la producción y usode biocombustibles; coordinación de acciones con las Provincias y Ciu-dad Autónoma de Buenos Aires referidas a la materia, en el marco delConsejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA); promoción de pro-yectos de investigación y desarrollo involucrando actividades como la decrear un “registro (Base de Datos) de libre acceso, de los estudios yproyectos que se realizan en nuestro país y el extranjero en la temática”;así como el de “gestionar y gerenciar, ante entidades financieras interna-cionales y extranjeras, programas de financiamiento de proyectos de in-vestigación y desarrollo y estudios en temas prioritarios para la SDSyPA.(Incentivos para la canalización de esfuerzos en líneas prioritarias)”; eldesarrollo de componentes de este programa en relación a las caracterís-ticas particulares de cada economía regional; y la elaboración “deindicadores ambientales y de desarrollo sustentable, en relación al uso debiocombustibles en todo el territorio nacional”.

ii. Programa Nacional de Energías y CombustiblesLa Subsecretaría de Ordenamiento Territorial creó a través de la

Disposición 167 de 2001 el Programa Nacional de Energías y Combusti-bles alternativos y sustentables. En el mismo instrumento legal se estable-cieron como sus principales funciones las de coordinar la realización deestudios y desarrollos sobre componentes de energías primarias y su trans-formación, producción, almacenamiento, distribución y uso. Por otro ladotiene a su cargo la articulación de “acciones en el desarrollo de energíasy combustibles alternativos y sustentables, con las de otros programasnacionales relacionados, tanto en esta Secretaría como en otras depen-dencias nacionales”.

Asimismo, se encarga de “coordinar las iniciativas y proyectos em-presariales (…) deseen incorporarse a este Programa, a los fines de tra-bajar en cooperación con el Estado, y de lograr financiaciones genuinaspara sus innovaciones tecnológicas, en el campo del desarrollo de ener-


gías y combustibles alternativos y sustentables”. Por último, las de crearun registro de estudios y proyectos referidos a la temática, gestionar pro-gramas de financiamiento de los proyectos de investigación y desarrolloreferidos a los temas que “sean considerados prioritarios para la SDSyPA”,y el de coordinar en el marco del Consejo Federal de Medio Ambiente“las acciones con las principales áreas gubernamentales provinciales y dela Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en las áreas de uso y control deenergías y combustibles”.

iii. Programa Nacional de Escenarios ClimáticosLa Resolución 248/2005 de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo

Sustentable crea el Programa Nacional de Escenarios Climáticos, rela-cionado con los compromisos emergentes de la ratificación de la Conven-ción marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. Por funcio-nes posee las de “llevar a cabo estudios sobre la vulnerabilidad de lossistemas humanos naturales al cambio y la variabilidad climática y sobresu capacidad para adaptarse a los mismos”, “proponer, coordinar y ejecu-tar medidas y programas de adaptación a los cambios climáticos en cursoo a producirse en los últimos años”. Asimismo tiene la obligación de “co-ordinar y ejecutar el desarrollo de escenarios climáticos para el territorioargentino”, llevar a cabo el seguimiento y evaluación “de los efectos delos desastres naturales sobre el ambiente, la salud humana y sobre laestructura social y productiva”, así como estimar los riesgos de aquellos“y propiciar y participar de campañas de difusión y educativas para mini-mizar sus efectos”.

Resulta relevante destacar como función del Programa la de “contri-buir a la preparación de la gestión de riesgos a escala local y regional”,como así también las de articular las acciones de prevención de riesgoscon otros Programas relacionados (como los de impactos del cambioclimático, lucha contra la desertificación, los de preservación de labiodiversidad y lucha contra el fuego), con las Provincias y la CiudadAutónoma de Buenos Aires dentro del marco del Consejo Federal delMedio Ambiente (COFEMA) cuando las tareas se desarrollen bajo juris-dicción de las mismas.

Por último se estableció en el cargo de coordinación del Programa alcoordinador a cargo de la Unidad de Cambio Climático dependiente de laSecretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable.


iv. Programa Nacional de Uso Racional y Eficiente de la EnergíaEn el 2007 se establece el Programa Nacional de Uso Racional y

eficiente de la Energía por decr. 140. En su artículo primero se declara de“interés y prioridad nacional el uso racional y eficiente de la energía”,asimismo se precisa como función principal del Programa la de “contri-buir y mejorar la eficiencia energética de los distintos sectores consumi-dores de energía, que como Anexo I forma parte del presente decreto”.En el artículo tres se instruye a la Secretaría de Energía dependiente delMinisterio de Planificacion Federal, Inversión Pública y Servicios paraimplementar el Programa. Asimismo se mencionan como principalesmecanismos para la ejecución del Programa “la promoción del uso racio-nal y eficiente de la energía a través de la concientización de la poblacióny del desarrollo de campañas de difusión”.

El artículo cuatro faculta a la Jefatura de Gabinete para laimplementación del programa en edificios públicos de todos los organis-mos del Poder Ejecutivo Nacional. Por último, en el artículo seis se invita“a las instituciones públicas y privadas, en particular a aquellas que seinteresen y trabajen en el tema del uso eficiente de la energía, a sumarsus esfuerzos a los de la Secretaría de Energía (...) de modo de potenciarlos resultados a obtener”.

5. La labor del Consejo Federal de Medio Ambiente

Entre las actividades realizadas por el COFEMA en vinculación a latemática del cambio climático destacamos las siguientes:

a. Avaló la propuesta argentina en el marco de la IV reunión deconferencias de partes a través de la Resolución 16 de 1998.

b. Propició la creación de oficinas provinciales de enlace a través dela Resolución 31 de 2000.

c. Creó la Comisión nacional asesora a través de la Resolución 56 de2003.

d. Trabajó en los talleres preparatorios de la III Convención Nacio-nal sobre Cambio Climático en agosto de 2009.

El Consejo ha desarrollado acciones en conjunto con la Secretaría deAmbiente y Desarrollo Sustentable estableciendo una red de contactosprovinciales. También cuenta con una comisión de trabajo en el tema.


6. Reflexiones finales

A modo de conclusiones podemos señalar que:Argentina ha desarrollado una importante labor política, jurídica e

institucional a partir de la firma del Convenio de Cambio Climático paraincorporarlo en el sistema jurídico y ha sido escasa la referencia doctrinariaa tal aspecto.

- Resulta trascendente el abordaje de los problemas jurídico-ambien-tales desde enfoques capaces de exceder lo estrictamente normativo paraabordar, entre otras cuestiones, la implementación de los instrumentoslegales por parte de aquellos espacios institucionales existentes en el sis-tema estatal objeto de estudio. Tal perspectiva nos permite advertir laactividad de la gestión mediante diversos mecanismos jurídicos einstitucionales.

- Las acciones legislativas por sí solas no muestran el conjunto deactividades que el Estado realiza para la implementación del convenio enel sistema jurídico institucional argentino.

- En cada gestión de gobierno pueden observarse las acciones, losinstrumentos utilizados, como los mecanismos seleccionados paraimplementar el Convenio de Cambio Climático en el sistema interno. Loque implica la posibilidad de mensurar los avances y prioridades otorgados.

- En el marco de la labor efectuada por las diferentes gestiones na-cionales para la ejecución de los convenios internacionales advertimosque, luego de las primeras acciones efectuadas en la década del ‘90 y lasconvulsionadas gestiones entre los años 1999 y 2003, un nuevo impulso apartir de las gestión iniciada en el 2003 mediante la progresiva jerarquizaciónde las áreas ambientales y la puesta en ejecución de diversos programasy la creación en dicho año de la Unidad de Cambio Climático bajo laórbita de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Humano.

- Sólo hemos considerado para el análisis a instituciones ambientalesnacionales, poniendo énfasis en la autoridad de aplicación de las leyes yen una breve referencia al Consejo Federal de Medio Ambiente comoorganismo coordinador de las políticas a nivel nacional, cuyas accionesrepresentan una instancia de consenso para la ejecución en el territorio.

- La consagración legal de los instrumentos internacionales referidosal cambio climático ha implicado la objetivación jurídica a nivel nacional eInternacional de la interpretación de la situación medioambiental y climática


global como producto del actual modo de producción entramado con elestilo de vida occidental, en tanto portadores de un alto grado deinsustentabilidad, que exige su transformación para el logro de un equili-brio sustentable.

- La instancia actual debe centrarse en la ejecución de programas yacciones que logren los objetivos planteados. También se presenta unaimportante labor por parte de los estados para lograr medidas concretasen materia de cambio climático y es allí donde las instituciones ambienta-les juegan un papel relevante.

Se pretende aportar al análisis de la problemática del cambio climático,desde una visión jurídica ambiental, la necesidad de observar y valorar elconjunto de acciones (políticas, jurídicas, institucionales) desarrolladas através del tiempo y los impactos que producen en el sistema jurídico am-biental en el territorio 23.

23 Bibliografía: BOURDIEU, Pierre, La fuerza del derecho: elementos para unasociología del campo jurídico, Bogotá, Siglo del hombre Editores, 2005; Poder, derechoy clases sociales, 2ª ed., Barcelona, Desclée de Brouwer, 2001; BRAÑES, Raúl, Manual dederecho ambiental mexicano, México, Fondo de Cultura Económica, 2000; CÁCERES NIE-TO, Enrique, “Institucionalismo jurídico y constructivismo social”, en Boletín Mexicanode Derecho Comparado, Nueva Serie, año XXXIV, N° 100, enero-abril de 2001 (http://www.juridicas.unam.mx consulta 20/9/08); DRNAS DE CLÉMENT, Z., El principio de pre-caución ambiental. La práctica argentina, Córdoba, Lerner, 2008; JULIÁ, M.; DEL CAMPO,C.; FOA TORRES, J., La institucionalización ambiental en Argentina, Córdoba, Lerner,2009; LACLAU, Ernesto, La razón populista, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica,2008; LEFF, Enrique, Ecología y capital. Siglo XXI, 7ª ed., México, 2007; MARÍ, Enrique,“Problemas abiertos en la filosofía del derecho”, en Doxa, Nº 01, 1984; TEUBNER, Gunther,“Elementos materiales y reflexivos en el derecho moderno”, en La fuerza del derecho:elementos para una sociología del campo jurídico, Bogotá, Siglo del hombre Editores,2005; WALLERSTEIN, Immanuel, “La estructura interestatal del sistema-mundo moderno”,en Secuencia, Nueva Epoca, Nº 32, 1995.


CAMBIO CLIMÁTICO: SU IMPACTO EN LOS GLACIARES

Marta Susana SARTORI *

Sumario: Introducción. Presentación de la problemática. Naturaleza jurídica.Instrumentos internacionales. Protección y preservación de los glaciares. Unaactividad crítica: la concesión minera. Algunos informes y datos estadísticos derelevante interés. Ausencia de normativa regional y local. Reflexiones finales.

Introducción

El cambio climático ha despertado la toma de conciencia de la mayo-ría de los habitantes de este planeta porque si bien no hay absoluta segu-ridad científica para predecir lo que puede suceder en distintos lugaresdel mundo es previsible que sucedan cambios que afecten sensiblementeel hábitat natural.

Hay ciertas evidencias que señalan que los desiertos se tornaríanmás extensos y cálidos pero no más húmedos; en consecuencia, superfi-cies agrícolas podrían devenir en desérticas; posiblemente se fundiría granparte de los casquetes polares; importantes superficies de costas podríandesaparecer por la elevación del nivel de las aguas calculadas por lasestimaciones efectuadas entre 0,50 a 2 mts. y, en algunos casos, determi-nados países sufrirían el efecto en forma total dado que su superficie noes lo suficientemente extensa como para permitir programar el retiro de

* Abogada. Magister en Derecho Internacional Público. Profesora Adjunta deDerecho Internacional Público en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Uni-versidad Nacional de Córdoba. Miembro del Instituto de Derecho Ambiental y de losRecursos Naturales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba.


las poblaciones tierra adentro; todo ello y otros efectos conllevarían aproducir grandes cambios en los ecosistemas.

Consecuentemente con ello, la especie humana, la sociedad toda seenfrenta al gran desafío de buscar soluciones acorde a esos cambiostraducidas en obras de estructura para contención, cambio en los cultivos,atención del desplazamiento de las personas ocasionado por estos fenó-menos, en generar normativa con aplicación restrictiva que conlleve eldesarrollo del principio de cooperación para asegurar a nivel interno einternacional la correcta acción para paliar, atenuar, detener los efectos aproducirse y fundamentalmente para preservar los recursos naturales queproveen y permiten el desarrollo humano en un hábitat sano, equilibrado yapto para ello 1.

Presentación de la problemática

De acuerdo a un informe realizado por la UNESCO se determinó lagran amenaza que causará el cambio climático en 830 lugares que inte-gran la lista del Patrimonio Cultural de la Humanidad 2.

Este informe de abril de 2007 señala que se producirán fenómenosque resultarán dañinos para la continuidad e integridad de estos lugares,dividiendo en cinco tipos de sitios los afectados por este cambio:

- glaciares;- biodiversidad marina;- biodiversidad terrestre;

1 El Secretario General de Naciones Unidas Ban Ki-moon ha manifestado que “vecon preocupación que los efectos del cambio climático son cada vez más notorios y quepodrían notarse aún más en el futuro a medida que los acontecimientos climáticosexternos se intensifican” (llamado efectuado a los gobiernos el 7 de abril de 2007 enoportunidad de la comunicación de las conclusiones del Grupo de Trabajo II del GrupoIntergubernamental sobre Cambio Climático).

2 El informe señala que los glaciares pueden fundirse, lo que provocaría cambiosen la fisonomía de los sitios inscriptos en la lista por su belleza excepcional y destruccióndel hábitat de especies poco comunes como el Tigre de las nieves de Sagarmatha (nombredado al Everest en Nepal).


- sitios arqueológicos;- poblados históricos.

Glaciares

Entendiendo que este tema ha cobrado actualidad en los últimos tiem-pos -quizás porque se ha comprobado que no son renovables y que esnotoria su reducción- es pertinente destacar la relación directa entre cam-bio climático y glaciares por cuanto éstos proporcionan continuidad en elciclo hidrológico. Si desaparecen implicará una interrupción en el ciclo.Además de provocar alteraciones producen cambios significativos en elclima, por lo que el cambio climático afecta a los glaciares y, a su vez, supaulatina desaparición influye en el clima.

Definición

El científico francés Lliboutry destacó la importancia de definir quées un glaciar por cuanto resulta difícil hacerlo con precisión dado quepresentan aspectos muy diversos.

En general se define al glaciar como: “gran reserva de agua enforma de masas de hielo perenne, compactas, formadas por la acu-mulación de nieve. Ese hielo va aumentando de grosor en tanto elcalor no logre derretirlo por lo que la presión que ejercen las capasde hielo sobre su base hace que se deslice como si fuera líquidohacia el fondo del valle donde se encuentra, es decir convertido enlíquido que fluye hacia alturas inferiores por su propio peso”.

Esta característica determina que se lo haya considerado un “Recur-so Dinámico”.

Clasificación

También es necesario entender que justamente la diversidad de losglaciares es lo que permite clasificarlos en:


- Glaciares de escombro: pertenecen al ambiente periglacial, te-niendo el hielo cobertura detrítica o sedimentaria. Su aspecto externo nodemuestra su capacidad de tener hasta un 70 % de hielo en su interior.Contribuyen al caudal de los ríos. Normalmente se dan en ambientesáridos.

- Glaciares descubiertos: cuerpos de hielo perenne expuesto.- Glaciares cubiertos: cuerpos de hielo perenne oculto por detritos

o sedimentos.

Atendiendo a la clasificación que hace Miguel Angel Alonso 3 por sumorfología se destacan:

- plataformas horizontales de hielo, como Antártida y Groenlandiapero también se da en superficies menores;

- de Circo, de Valle, Piedemonte, Compuesto: según ocupen las par-tes superiores de los circos montañosos, discurran por un valle bien defi-nido, se ensanchen en forma de abanico al llegar a terrenos más bajos, sealimenten de otros menores a modo de afluentes

Por su temperatura, los glaciares de diferencian en fríos y templa-dos, justamente porque se encuentran en zonas con esa característica detemperatura.

Naturaleza jurídica

Marienhoff 4 considera al glaciar como curso de agua. En un con-cepto más amplio, integrante de la cuenca hidrográfica, aspecto que seretomará más adelante.

3 Miguel Angel ALONSO, Manual del lago Argentino, Buenos Aires, Zagier &Urruty, 2005.

4 M. MARIENHOFF, Tratado de derecho administrativo, t. VI, Régimen y Legislaciónde las Aguas Públicas y Privadas, 3ª ed., Buenos Aires, Abeledo-Perrot, págs. 301-302.


Si se lo encuadra como un bien de dominio público, al igual que elagua -atendiendo que es agua en estado sólido- resulta un bien de esanaturaleza. Especial es la situación si se ubica en tierras de dominio priva-do, caso en que el Estado establece la política regulatoria especial deconservación, de creación de incentivos económicos y criterios particula-res acordados con los propietarios de esas tierras.

Atendiendo a su ubicación física el glaciar puede adquirir caracterís-ticas de internacional.

Ello ocurre cuando son transfronterizos porque se ubican en el terri-torio de dos o más Estados, o bien cuando estando en el territorio de unsolo Estado genera un lago glaciar, el que al fundirse puede cruzar unafrontera internacional, lo que también le da ese carácter.

Al hablar de la normativa a aplicar a los glaciares y, en su caso, lacorrespondiente como curso de agua cabe preguntarse si los glaciaresinternacionales son comprendidos por la normativa internacional en ma-teria de lagos, ríos y acuíferos transfronterizos.

Instrumentos internacionales

Erica J. Thorson 5 señala que la Convención sobre el Derecho de losUsos de los Cursos de Agua Internacionales para fines distintos de laNavegación de mayo de 1997, vigente como norma consuetudinaria, brin-da la definición de curso de agua, entendiendo que es el sistema de super-ficie y subterráneo físicamente interconectado y usualmente cerrado, si-tuado en distintos Estados, incluyendo ríos, afluentes, lagos, glaciares,acuíferos, reservorios y canales, constituyendo un conjunto unitario.

En su concepción, si los glaciares de montaña cumplen esa función,son parte del sistema de aguas en cuanto proveen a ríos, lagos y acuíferoscon agua. Consecuentemente, si un glaciar de montaña está físicamente

5 Erica J. THORSON, “Sharing Himalayan Glacial Meltwater: The Role of Territo-rial Sovereignty”, en Duke Journal of Comparative and International Law, vol. 19, Nº 3,págs. 487-513.


conectado a un sistema de aguas y cumpliendo los requerimientos de laConvención citada, los derechos y deberes establecidos en ella se aplica-rán al uso de ese glaciar.

La autora entiende que varios Estados basados en la soberanía terri-torial argumentan que algunos glaciares internacionales no están sujetoso no se encuadran en la normativa de los Cursos de Agua Internacionalesy se mantienen bajo la competencia exclusiva de los Estados, que losregulan por acuerdos bilaterales, que establecen cooperación compartiday distribución de los beneficios del agua basada en la paridad.

Este aspecto será objeto de las consideraciones finales de este tra-bajo, en el sentido de evaluar la normativa a aplicar en tanto recursosnaturales compartidos 6.

Es de destacar que esta Convención, aun no entrada en vigor, esproducto de la labor realizada por la Comisión de Derecho Internacionalde las Naciones Unidas y refleja en parte importante de su contenido elderecho consuetudinario internacional.

Su ámbito de aplicación es el curso de agua internacional conceptomás limitado que el de cuenca hidrográfica. Siendo el de esta últimamás integral que el de curso de agua, convendría promover el uso delconcepto de cuenca en los nuevos acuerdos, por cuanto en él está com-prendido el glaciar.

Instrumentos internacionales no específicos

Si bien, los instrumentos internacionales no consideran a los glaciaresen forma específica, éstos podrían ser alcanzados por su normativa

6 La autora hace referencia a la Decisión Gabcikovo-Nagymaros de la CorteInternacional de Justicia referente a la igualdad de derechos de Hungría y Checoslova-quia respecto a los beneficios del agua como recurso compartido del Danubio, debiendoponer en práctica el derecho de un equitativo y razonable uso al compartir los recursosde este internacional curso de agua; igualmente cita el Arbitraje del lago Lanoux comopunto de partida para examinar el status de la soberanía sobre los cursos de aguainterconectados con el sistema de río internacional que consagra la prohibición delEstado ribereño de alterar el agua del río.


analógicamente en tanto se refieren a ecosistemas de montaña o a otrosrecursos naturales conexos a los ecosistemas glaciares.

Así, entre esos instrumentos se puede señalar la Convención Marcode la Naciones Unidas sobre Cambio Climático 7; el Convenio sobre Di-versidad Biológica 8; la Convención sobre la Protección del PatrimonioMundial, Cultural y Natural, entre otros 9.

Entre los instrumentos no vinculantes, se puede citar el capítulo 18de la Agenda 21, que indica la necesidad de entender y cuantificar laamenaza del impacto del cambio climático sobre los recursos de aguadulce y facilitar la implementación de contramedidas efectivas (losglaciares son agua dulce) 10.

Asimismo, es pertinente la aplicación de los principios generales delderecho en lo que hace a la preservación y conservación de los glaciares,en particular los que resultan recursos naturales compartidos entre Esta-dos, tales como uso equitativo y razonable, sostenible, precaución y pre-vención 11 y, fundamentalmente, responsabilidad y reparación del daño,de los que se deriva, en consecuencia, la obligación estatal de no realizar,

7 Establece en el Preámbulo: “reconociendo que (...) los países en desarrollo conecosistemas montañosos frágiles son particularmente vulnerables a los efectos adversosdel cambio climático”.

8 Al proteger la biodiversidad se protege a los glaciares, en tanto en los ecosistemasmontañosos existe abundante biodiversidad integrada a los glaciares.

9 En la lista de zonas montañosas y sus elementos se incluye a los glaciares.10 Existen instrumentos a nivel regional que, si bien son también genéricos, con-

templan la protección de los ecosistemas de montaña, del paisaje, de la flora y fauna y dela preservación de áreas de extraordinaria belleza que incluyen a los glaciares; tales comola Convención Alpina, la Convención de los Cárpatos, el Convenio Europeo sobre elPaisaje, y la Convención para la Protección de la Flora y Fauna y las Bellezas Escénicasde América, entre otros.

11 Precaución: implica que los Estados deben adoptar todas las medidas necesa-rias para prevenir, reducir o controlar las actividades en el glaciar cuando exista el temorde un riesgo de producción de daño, incluso en aquellos casos en los cuales no hayacerteza científica de la relación causal entre el acto o la omisión que cause o pueda causarel daño y los posibles efectos. Prevención: cada Estado tiene el derecho de aprovechar lasaguas glaciares que se encuentran bajo su jurisdicción siempre que dicho aprovechamien-to no afecte de forma significativa al derecho de los Estados con los que comparte elglaciar debiendo adoptar las medidas para prevenir y minimizar el daño ambiental.


ni permitir realizar actividades en el glaciar que dañen el medio ambientede otros Estados con el corolario de restituir la situación existente antesde que se produjera el daño.

Otro principio básico es el de cooperación, cuya base es la buena feen la permanente negociación de los Estados que permita mantener laintegridad del recurso compartido.

Protección y preservación de los glaciares

Las políticas de Estado y la consiguiente normativa relativa almedioambiente tanto nacional como internacional deben tener como pre-supuestos mínimos la protección y preservación de los glaciares para ase-gurar la continuidad de la prestación de los llamados servicios ambienta-les que ellos brindan en un complejo espectro que comprende desde losbásicos y elementales como fuente de agua para consumo humano, pro-ducción de electricidad, regulador del clima, reserva de agua dulce, hastasu capacidad de atractivo turístico, entre otros.

Los glaciares no son perennes, no son renovables, los glaciares estánen retroceso, el gran desafío es detener su deterioro.

Para ello es necesario impulsar políticas que contemplen criteriosambientales, económicos y sociales basados prioritariamente en valorarlos derechos humanos, el derecho a la salud, el derecho a vivir en unambiente sano.

Una actividad crítica: la concesión minera

En estos criterios se debe atender una actividad considerada de altapeligrosidad como es la de las concesiones mineras en áreas de glaciares,ecosistemas absolutamente vulnerables, atento a que es necesario regular laactividad extractiva en zonas que deberían ser de reserva y conservación.

Cabe destacar algunas reflexiones al respecto, tales como las deldoctor en Física por la Universidad de Zaragoza-España, primer españolen recibir el Premio Goldman de Medio Ambiente Pedro Arrojo, quien


señaló: “En países europeos deshacerse de un glaciar sería, impen-sable, no es que no sería posible o irrealizable, sino impensable”.También el doctor en Ingeniería y Sistemas de la Universidad de Colora-do, consultor de organismos nacionales en Medio Ambiente y RecursosNaturales Axel Dourojeanni para quien “hay zonas donde no debe ha-ber actividad minera y punto, lo cual no significa un no a la mineríaa rajatabla y sin pensar en alguna alternativa” 12.

Ello implica estudiar cada cuenca para conocer las partes sensibles,permitiéndose explotar sin poner en riesgo la capacidad de captar aguade dichas cuencas.

Las concesiones mineras en glaciares aceleran el proceso peligrosode desaparición progresiva de estas bases de regulación de los recursoshídricos y por ende de esta reserva estable de agua tan necesaria para lascomunidades vulnerables existentes en esa zona que dependenprioritariamente de esos caudales de riego 13.

12 V. http://www.fentap.org.pe/news/data/files/hidroboletin/fentap840.pdf13 Con relación a la explotación minera en la zona es necesario señalar la existencia

del proyecto minero binacional conocido como Pascua Lama con una inversión de 2.500millones de dólares por la explotación a cielo abierto del yacimiento que tendría una vidaútil de 17 años. Se ubica entre Chile y Argentina, encontrándose un 75 % en Chile y un 25% en Argentina, en la zona ubicada a 50 kms. al suroeste de la ciudad chilena de Vallenary a 300 kms. al nororiente de la argentina San Juan. Este proyecto ha sido muy cuestio-nado, generando inclusive presentaciones ante la justicia en Argentina. En junio de 2010,la empresa minera Barrick Gold ha presentado un proyecto para relocalizar 900 milmetros cúbicos de hielo glaciar con el fin de preservar este ecosistema cercano a su minaPascua Lama en la Cordillera de los Andes. Propone utilizar herramientas hidráulicas paracortar el hielo y luego transportarlo con camiones y excavadora a un glaciar cercano dondeno será contaminado por sus actividades mineras. El proceso duraría de cuatro a seismeses. Entiende la empresa que esta medida no afectará el abastecimiento de agua de laregión y además propone crear barreras en el glaciar para que pueda recoger más nieve eninvierno. Se estima actualmente que el 60 % del hielo del yacimiento ya fue destruido porla fase de prospección, ya sea para hacer caminos o debido a la acumulación de polvosobre los glaciares que oscurecen el hielo y lo derriten, inclusive comunidades ubicadasaguas abajo aseguran la reducción del rendimiento de los cultivos en un 80 % desde lapresencia de esta actividad minera.


Algunos informes y datos estadísticos de relevante interés

Informes a nivel mundial, indican que el glaciar del Monte Kilimanjaroha perdido entre el año l989 y 2000 el 33 % de su masa de hielo, existien-do la posibilidad que su capa de hielo desaparezca en menos de 15 años.Los glaciares ubicados en el centro y este del Himalaya pueden desapa-recer alrededor del año 2035 con lo que una extensa región de Asia severía afectada por falta de agua. La ciudad de Lima, Perú ve peligrar suprovisión de agua potable por cuanto el glaciar Quelcaya de los glaciarestropicales andinos ha perdido el 20 % de su volumen en las últimas cuatrodécadas. Bolivia está en idéntica situación por la pérdida del 80 % de suextensión del glaciar Chacaltaya, que es su fuente principal de agua paraconsumo y producción de energía.

Por su parte, el Programa Ambiental de Naciones Unidas señaló quehay una reducción récord de los glaciares, triplicada en los últimos años.En particular se considera que el Viedma en Santa Cruz, Argentina, esuno de los más afectados.

Los datos utilizados por este programa fueron compilados por el Ser-vicio Mundial de Monitoreo de Glaciares, cuyo director ha señalado quela tendencia acelerada parece no tener fin. El estudio realizado sobre cienglaciares muestra la acelerada reducción en Argentina, Austria, Noruega,Suecia, Italia, España y Suiza.

El glaciar más afectado se encuentra en Noruega, el Breidalblikkbreacuya pérdida es de 3,1 metros de conformidad al Servicio de VigilanciaMundial de Glaciares.

En la Patagonia argentina, los glaciares Upsala, Spegazzini, Martial 14,están retrocediendo por el aumento de la temperatura, no así el Glaciar

14 En fecha reciente: marzo de 2010, el glaciólogo investigador Jorge Rabassaintegrante del Centro Austral de Investigaciones Científicas (CADIC, CONICET) advir-tió que los pequeños glaciares de montaña van a desaparecer inexorablemente durante laprimera mitad de este siglo. Señaló que en los últimos años ha observado un proceso deextinción de muchos de los glaciares de la Patagonia especialmente los de montaña quepor su posición topográfica se encuentran por encima de la línea de las nieves permanen-tes como consecuencia del cambio climático, y al quedar expuestos no acumulan nievepara el próximo invierno por lo tanto se van muriendo. Asimismo señaló que en Ushuaia


Perito Moreno que se mantiene activo quizás por algún cambio en eldrenaje de los hielos.

Chile posee 20.000 km2 de glaciares por lo que contaría con la prin-cipal reserva de agua del Hemisferio Sur, entendiendo que en un futurono muy lejano el agua será el recurso natural más codiciado, pudiendogenerar disputas entre Estados.

Ausencia de normativa regional y local

En Sudamérica no hay normativa específica a pesar de ser la tercermasa glaciar del mundo, no la hay a nivel internacional y resulta inexisten-te o escasa a nivel nacional.

Por ello y atendiendo a la imperiosa necesidad de proteger y preser-var este bien actualmente en situación de tanta vulnerabilidad como se haseñalado e indicado en los datos estadísticos, se impone la adopción delegislación pertinente que contemple los siguientes aspectos fundamenta-les transcriptos fielmente del texto base de este trabajo 15, en particular:

Para ser tenidas en cuenta por Argentina 16:

el abastecimiento hídrico proviene de las aguas de deshielo del glaciar Marial que con eltiempo se ha ido fragmentando y se estima que desaparecerá antes del 2050.

15 Alejandro IZA - María Brunilda ROVERE, “Aspectos jurídicos de la Conservaciónde los Glaciares”, UICN, Serie de Política y Derecho Ambiental, Nº 61, pág. 235 y ss..

16 Argentina es parte de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobreCambio Climático, por ley 24.295 y del Protocolo de Kyoto por ley 25.438; del TratadoAntártico que es hasta la fecha el único ejemplo de cooperación real y efectiva entrepaíses en la conservación de glaciares.

La Declaración de Calafate del 29 de agosto de 2003 entre Chile y Argentinafirmada por los presientes Lagos y Kirchner referida a la preocupación que el deterioro dela capa de ozono y cambio climático pueden causar en el extremo Sur de nuestro continen-te y en la Antártida. Preocupados por el aumento de las temperaturas medias que ya seregistra en esa región, los cambios en el régimen de precipitaciones y la inusitada intensi-dad del deshielo que reduce los glaciares y los témpanos, el efecto negativo que ello tieneen la producción de los países, recordando las responsabilidades en materia ambientalestablecida por la Comunidad Internacional, exhortan a los países miembros del convenio


- “Reconocimiento expreso de los glaciares como bien jurídico objetode protección, a través de las reformas necesarias del ordenamiento jurí-dico, para que éstos obtengan un estatuto jurídico. Evaluar la técnica legalmás apropiada para ello, teniendo en cuenta que la Argentina es un paísfederal.

- Formulación de políticas públicas en materia de glaciares y dictadode normativa específica referida al tema, tanto en el nivel nacional comoprovincial. Contemplar a los glaciares en las demás políticas que tuvieranrelación con ellos (por ejemplo, en las de ordenamiento territorial, turismo,hídricas).

- Incorporación de disposiciones referidas a los glaciares, en la nor-mativa específica sobre materia relacionadas con ellos (aguas, forestal,aire, cambio climático, suelo, ordenamiento territorial).

- Inclusión del glaciar en forma expresa, en su calidad de bien jurídi-co objeto de protección, en la normativa relativa a parques, áreas protegi-das y reservas naturales (nacional y provincial). En el caso de los glaciaresno incluidos en el Sistema de Areas Protegidas de Parques Nacionales,debe procederse a su reconocimiento como bienes naturales objeto deprotección.

- Visión del glaciar como integrante de un ecosistema y conectadocon los ecosistemas adyacentes.

- Reconocimiento de su importancia en la contribución de la conser-vación de los ecosistemas y como un bien de importancia estratégicapara el país.

- Consideración del glaciar en relación con su ‘vulnerabilidad’, comoun sistema frágil afectado en particular por el cambio climático (por ejem-plo, derretimiento de capas de hielo). Tener en cuenta esta situación almomento de formular las políticas nacionales/federales en materia decambio climático.

- Reconocimiento del glaciar como ‘prestador’ de servicios ambien-tales, para su posterior consideración jurídica en la normativa correspon-diente, y como regulador hídrico y fuente de reserva de agua dulce.

marco sobre cambio climático para que ratifiquen el Protocolo de Kyoto igualmente a laspartes en la Convención de Viena para la protección de capa de ozono que cumplandichos compromisos


- Realización de un inventario sobre los glaciares existentes en elpaís con la descripción de sus principales características y de una base dedatos actualizada, para evaluar su evolución y reacción frente a los cam-bios climáticos”.

Para ser tenidas en cuenta a nivel de América de Sur es pertinentetranscribir también algunas conclusiones y propuestas del Foro de Exper-tos 17 18:

“Conclusiones: Contexto (geográfico, social y económico):

- El glaciar debe ser considerado en el contexto del ciclo hidrológico.- El glaciar debe ser visto: dentro de un ecosistema, en su vinculación

con ecosistemas adyacentes y dentro de ecosistemas de alta montaña.- Incorporación de otros elementos además de la masa de hielo.- Consideración de los glaciares como recursos vulnerables, como

parte de una cuenca hidrográfica y en su relación con los demás compo-nentes de la cuenca.

- Tener en cuenta las diferentes actividades que impactan sobre losglaciares. La respuesta a esas actividades está fuera del glaciar en símismo.

- Consideración del rol del glaciar en la conservación de losecosistemas,

- Visión del glaciar dentro de un contexto social y económico.- El glaciar debe ser considerado como reserva de agua y como un

bien de importancia estratégica para un país, región o localidad.- Consideración de los aspectos geopolíticos: recursos naturales com-

partidos entre Estados y vinculación con la reserva de agua.

17 Realizado en Buenos Aires en octubre de 2005 dentro del marco del trabajo“Aspectos jurídicos de la conservación de los glaciares”, dirigido por el director delCentro de Derecho Ambiental de la UICN, Dr. Alejandro Iza y coordinado por Marta B.Rovere, Co-chair del Grupo de Expertos Internacionales en Aguas y Humedales de laComisión de Derecho Ambiental de la UICN.

18 Ob. cit., págs 235, 246 a 249.


- Evaluación del estado de los glaciares.- Evaluación de los impactos producidos por el retroceso de los

glaciares: sociales, culturales, ambientales y diversidad biológica.- Necesidad de contar con información científica clara acerca de los

glaciares.- Clasificar y hacer un inventario de los glaciares.- Carencia de legislación específica en materia de conservación de

glaciares.

En lo relativo al ordenamiento territorial:- Inclusión de los glaciares en los planes de ordenamiento territorial.- Formulación de políticas que establezcan criterios básicos en mate-

ria de ordenación del territorio respecto de los glaciares, e incorporaciónde las áreas adyacentes al glaciar por su función y relación con éste.

En lo relativo a servicios ambientales:- Políticas y legislaciones no incluyen el reconocimiento integral de

todos los servicios ambientales prestados por los glaciares.- Existencia de reconocimiento parcial de la importancia de los

glaciares como abastecedores de agua y como belleza escénica.- Inexistencia de claro reconocimiento de los glaciares como

indicadores y reguladores de clima.

En lo relativo al agua:- Se puede lograr la protección de los glaciares por medio de la legis-

lación de aguas.- Su conservación constituye un medio para asegurar el abasteci-

miento sostenido del agua para consumo humano.- Resulta insuficiente su protección a través del sistema de áreas

protegidas porque varios de ellos se encuentran bajo regímenes de pro-piedad privada que en algunos países constituyen una limitación para suprotección.

- En algunos casos, las zonas adyacentes a los glaciares son de granvulnerabilidad para las comunidades locales y su asistencia”.


“En cuanto a las propuestas, entre otras, se deberá:

- Visualizar el glaciar: dentro de un ecosistema, en su vinculación conecosistemas adyacentes, en el contexto del ciclo hidrológico como partede una cuenca hidrográfica y en su relación con los demás componentesde la cuenta, dentro de ecosistemas de alta montaña, como curso naturalcompartido entre estados y en su vinculación con la reserva de agua,como un recurso vulnerable, dentro de un contexto social y económico,como reserva de agua, como un bien de importancia estratégica para unpaís, región o localidad.

- Evaluación de los impactos producidos por el retroceso de losglaciares: sociales, culturales, ambientales y diversidad biológica.

- Producción de información científica clara acerca de los glaciares.- Clasificación e inventario de los glaciares.- Determinar la naturaleza jurídica y proceder a una definición legal

teniendo en cuenta los siguientes aspectos: si es un bien del dominio públi-co, los ubicados en tierras de propiedad privada, su consideración comoun ecosistema vinculado a zonas adyacentes. - Establecer un mecanismopara la incorporación del estatuto jurídico propio del glaciar en el derechointerno.

- Determinación de la técnica legislativa aplicable: ley marco, leysectorial, norma técnica.

- Análisis de la legislación sectorial aplicable en forma indirecta, en-tre otros: agua, suelos, áreas protegidas, prevención de desastres.

- Reconocimiento de los glaciares en la legislación como cuerpos deagua sujetos a régimen de protección especial en virtud de las caracterís-ticas físicas, geográficas y de vulnerabilidad.

- Identificar los principios rectores al momento de legislar acerca deellos tales como el de precaución, prevención y justicia social.

- Consideración del tipo de glaciar según su ubicación geográfica- Consideración del EIA como instrumento de gestión de glaciares- En el nivel internacional elaboración de un tratado para la conser-

vación de glaciares.- Considerarlos en relación a su vulnerabilidad como ecosistemas

frágiles para lo cual deberán contemplarse:- Adopción de medidas preventivas en materia de desastes natura-

les, producidos por deshielos y desprendimiento de casquetes.


- Protección de ecosistemas glaciarios en el establecimiento de áreasprotegidas.

- Reconocimiento de la vulnerabilidad de los glaciares al cambioclimático.

- Reconocimiento de la vulnerabilidad de los glaciares en torno acuestiones que tienen lugar en ecosistemas adyacentes tales como la que-ma, el cambio de uso del suelo y la deforestación.

- En los ecosistemas adyacentes a los glaciares adoptar medidasdestinadas a prevenir y controlar las actividades tendientes a ejercer efec-tos negativos sobre los glaciares.

- Reconocer el valor de los glaciares por los servicios ambientalesque prestan e incluir este concepto respecto de los glaciares, para lo cualse deberá:

- Reconocer los servicios ambientales que presta el glaciar.- Incorporar en las políticas de Estado y en las legislaciones ambien-

tales los servicios ambientales que prestan los glaciares.- Promover los mecanismos necesarios para asegurar la estación de

los servicios (medidas de conservación, prevención, tasas e incentivos)- Considerar que la relación entre servicio y vulnerabilidad va de la

mano con la visión del glaciar dentro de la cuenca”.

Reflexiones finales

Retomando el concepto ya establecido que los glaciares no son pe-rennes, no son renovables, que están en retroceso, que el gran desafío esdetener su deterioro, es definitivo y prioritario adoptar normativa y políti-cas acorde a las conclusiones y propuestas aconsejadas por los expertosy transcriptas en este trabajo tanto a nivel nacional como internacional.

Y en este ámbito considerar la pertinencia o conveniencia de cele-brar un tratado que en ciertos aspectos adopte ciertas modalidadespreservatorias similares a las implementadas en el sistema antártico, con-formando espacios de cooperación internacional en materia de investiga-ción científica e intercambios de resultados y experiencias, asegurándosela protección de este espacio en un régimen que, a más de los interesesnacionales, contemple el peso de los valores globales que se ponen enjuego a través de la conservación y cuidado de los glaciares.


LA INTERROGACIÓN DE NACIONES UNIDAS. HÁBITAT:“CAMBIO CLIMÁTICO ¿DE VERDAD SON CULPABLES

LAS CIUDADES?”

Mirta Liliana BELLOTTI *

Sumario: Introducción. 1. Las ciudades contribuyen en gran medida a causar elcambio climático. 2. Claves para la mitigación del cambio climático: planifica-ción, diseño urbano y arquitectónico en los códigos de edificación. 3. Ciudadessostenibles. 4. Edificación verde. 5. Reflexiones finales.

Introducción

El volumen 1 número 2, de marzo de 2009, de la revista Urban Worldde UN-Hábitat lleva como título la pregunta “Cambio climático: ¿de ver-dad son culpables las ciudades?” 1. La directora ejecutiva de UN-Hábitatabre el número de la publicación comentando que los delegados del 4ºForo Urbano Mundial celebrado en Nanking en noviembre de 2008 trans-mitieron la afirmación de que ninguna ciudad exitosa del mundo modernopuede permitirse ignorar los efectos del cambio climático. El crecimientourbano armonioso no puede excluir la paliación de desastres y la reduc-

* Abogada. Estudios de postgrado en Salamanca-España. Doctorando de la Uni-versidad Nacional de Córdoba-Argentina y “Alma Mater” de Bologna-Italia. Miembrodel Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia Nacionalde Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, Argentina.

1 David DODMAN - David SATTERTHWAITE, “¿De verdad hay que culpar las ciuda-des”, en Urban World de UN-Hábitat, vol. 1, Nº 2, marzo de 2009, pág. 12. El textocompleto de la revista está disponible en Internet gratuitamente en la siguiente direcciónhttp://www.unhabitat.org/pmss/listItem Details.aspx?PublicationID=2877


ción de vulnerabilidades. La alerta temprana y los sistemas de vigilanciason de capital importancia. Las ciudades deben reducir sus desperdiciosy emisiones, consumiendo menos energía. El foro también señaló que elnexo urbanización rápida y caótica con el cambio climático tiene múltiplesimpactos en grupos de alta vulnerabilidad, en especial en las mujeres, losjóvenes y los más pobres.

El cambio climático se está convirtiendo en el principal desafío delsiglo XXI y en el tema protagonista del panorama internacional. La co-munidad científica no se equivoca, el cambio climático nos arrolla, lasconcentraciones de dióxido de carbono están batiendo récords y crecenexponencialmente. Los glaciares de todo el planeta se están derritiendo ycomienzan a desaparecer. En esta era urbana, en la que la mayor partede la humanidad vive en ciudades y urbes, los grandes desastres resultan-tes del cambio climático tienen lugar en las ciudades. Son ellas las quemás influyen en el cambio climático.

La prevención puede mejorarse en gran medida a través de una mejorplanificación del uso del suelo, y el perfeccionamiento de los códigos deedificación, a fin de que las ciudades contengan su huella ecológica. Elforo mencionado enfatizó la necesidad de una acción coordinada a nivelnormativo y en su implementación.

El proyecto de UN-Hábitat llamado SUD-Net: Iniciativa de Ciuda-des contra el cambio climático, busca minimizar el impacto de losasentamientos humanos y aumentar las capacidades adaptativas de losgobiernos locales, apuntándose a mejorar el gobierno urbano, la descen-tralización de poderes, mejorando la gestión ambiental. La iniciativa sedirige a proveer a las ciudades de estrategias integradas para mitigar yadaptarse al cambio climático. “Los municipios no pueden librar solos labatalla”. Las autoridades locales deben liderar la marcha para encontrarsoluciones a estos desafíos globales, pero se subraya la necesidad demecanismos de tomas de decisiones nacionales e internacionales, espe-cialmente en estos momentos de crisis financiera.

1. Las ciudades contribuyen en gran medida a causar el cambioclimático

Según los cálculos del Grupo Intergubernamental de Expertos sobreel Cambio Climático (IPCC), las ciudades producen entre el 30 y el 41 %


de las emisiones de gases de efecto invernadero. Pero los datos no pro-porcionan una cifra exacta, probablemente porque no se hacen estima-ciones del papel de las ciudades, otros centros urbanos y zonas rurales.

La iniciativa climática Clinton afirma que el 80 % de esas emisionesprovienen de las ciudades, lo que es un dato sorprendente dado que el 30% de las emisiones provienen de la deforestación y la agricultura que serealizan fuera de las ciudades. Así que tal vez las ciudades cuenten con elresto de las emisiones y contribuyan así al 70 % del total. Pero esto nopuede ser correcto ya que existen fuentes de emisiones fuera de las ciu-dades, en zonas rurales o en centros urbanos demasiados pequeños paraser considerados ciudades, incluyendo muchas centrales eléctricas ali-mentadas con carbón, petróleo y gas, muchas industrias pesadas y ungran porcentaje de hogares de alto consumo. En las naciones con ingre-sos altos, una gran parte de la población adinerada no vive en las ciuda-des. Esto ayuda a explicar por qué las ciudades de naciones con ingresosaltos tienen niveles mucho más bajos de emisiones de gases de efectoinvernadero por persona que la media del país.

Las altas estimaciones del papel de las ciudades en la emisión de losgases de efecto invernadero mundiales confunde la quema de combusti-bles fósiles con los gases de efecto invernadero (GEI). Las cifras delGrupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático del2004 indican que el CO2 procedente de combustibles fósiles representael 57 % mundial de los GEI antropogénicos. Por lo tanto, las ciudadespueden acaparar el 70 % del uso de combustibles fósiles, pero esto repre-sentaría un 40 % de todos los GEI 2.

Las cifras exageran el papel de las ciudades en las emisiones globalesporque se podría estar haciendo suposiciones falsas. Por ejemplo, se po-dría estar suponiendo que todas las industrias y las centrales se encuen-tran en las ciudades. O se podría estar confundiendo “ciudades” con “cen-tros urbanos”; una parte considerable de la población urbana mundialvive en centros urbanos demasiado pequeños para ser considerados ciu-dades. Cuando se dice que las ciudades consumen el 75 % de la energíaglobal, sería interesante saber qué proporción de las emisiones de lasindustrias y centrales se suponen dentro de las ciudades.

2 (www.ipcc.ch/pdf/assessment-report).


Los intentos de crear un índice de emisiones comparable a nivelmundial para las ciudades tropiezan con el problema de los límites. Esdifícil comparar incluso datos relativamente simples, como las cifras depoblación entre ciudades, debido a las diferentes medidas utilizadas paraidentificarlas. ¿Son cifras de una zona administrativa histórica, la zonaedificada contigua, o el área metropolitana o municipal mayor que puedecontener grandes áreas en campo abierto?

“No son las ciudades, ni los otros centros urbanos o zonas ru-rales los que producen los GEI, sino las actividades concretas quetienen lugar allí”, señalan Dodman y Satterthwaite.

La mayoría de las grandes estaciones de energía eléctrica alimenta-das con carbón están fuera de las ciudades, pero gran parte de la electri-cidad que producen se utiliza en ellas. Los grandes aeropuertos son utili-zados por mucha más gente de la que vive en la ciudad; los autores sepreguntan entonces si se debería asignar a la ciudad donde se encuentratodo el combustible que los aviones utilizan.

Si nos inclinamos por asignar los GEI, dicen Dodman y Satterthawaite,no a los lugares donde se producen, sino a las casas de la gente cuyoconsumo dio lugar a estas emisiones, todo el panorama cambia. Es decir,por ejemplo, las emisiones procedentes de una planta de acero no seasignan al lugar donde está situada la fábrica, sino a la casa de la personaque compra y utiliza los productos fabricados con acero.

Calculando de esta manera los GEI veríamos que ciudades ricascomo Londres, Nueva York o Tokio, poseen de repente emisiones muchomás elevadas por persona debido a que la mayoría de los bienes consumi-dos por sus habitantes se fabrican en otro sitio. Las grandes ciudadesindustriales en China, verbigracia, tendrían unos niveles mucho más bajosde emisiones porque la mayor parte de sus GEI vienen de estas industriasy ahora serán asignadas a las ciudades donde viven las personas quecompraron estos productos. Lo mismo se puede hacer con la electricidad:los GEI de las centrales eléctricas se asignarían a los hogares de laspersonas, empresas e instituciones que consumen la electricidad. Lasemisiones de la agricultura y la deforestación se asignan a las personasque consumieron el alimento o los productos madereros.

En virtud de este sistema, las ciudades cuentan con el 60 % o más detodos los GEI, afirman los destacados investigadores del Instituto Inter-nacional para el Medio Ambiente y el desarrollo ya citados. Agregan queesto es algo engañoso “porque la mayoría de estas emisiones proce-


den de una proporción relativamente pequeña de ciudades del mun-do, más prósperas y con una gran mayoría de habitantes con estilosde vida de alto consumo. Por lo tanto, también, en este caso, no sonlas ciudades en general, sino una pequeña proporción de éstas lasque acaparan la mayoría de los GEI” 3. Sin embargo, una parte muyimportante de la emisiones provocadas por el consumo provendrían dehogares ricos fuera de las ciudades en centros urbanos demasiados pe-queños para se considerados ciudades. En general, un hogar rural ricotendrá mayor cantidad de GEI que uno de una ciudad, debido a un mayoruso del automóvil privado y por mayores demandas de calefacción y re-frigeración de las viviendas. Esta contabilización basada en el consumotambién produce aún mayores diferencias entre ciudades en las emisio-nes per cápita. Las ciudades que concentran a gente rica con estilos devida de alto consumo, tendrían probablemente emisiones de GEI por per-sona miles de veces mayores que la mayoría de las personas de pequeñoscentros urbanos de bajos ingresos.

“Pero no son las ciudades en general sino algunas ciudades en parti-cular las que tienen altas emisiones de GEI per cápita”. La mayoría delas ciudades de Africa, Asia y América Latina siguen teniendo nivelesbajos de emisiones por persona, en la mayoría de las ciudades de los paísesmenos adelantados pueden tener entre 1/20 y 1/100 de las emisiones porpersona de ciudades como Nueva York o Londres. Pero también puedeinducir a error concentrarse en el promedio urbano de las cifras per cápita,porque habrá diferencias muy grandes dentro de las ciudades. Si los hoga-res más pobres tienen emisiones per cápita muy pequeñas, las diferenciasentre el individuo más emisor y el menos emisor son enormes.

Es necesario prestar más atención al papel que las ciudades desem-peñan para el desarrollo económico y social. Pero para Dodman ySatterthware es contraproducente sobrevalorar su contribución a lasemisiones de gases de efecto invernadero, “ya que esto desvía la aten-ción del verdadero problema: el estilo de vida y las elecciones dealto consumo de una proporción relativamente pequeña de la pobla-ción del mundo, la mayoría de los cuales -aunque no todos- vive ennaciones con ingresos altos”.

3 David DODMAN - David SATTERTHWAITE, ob. cit., pág. 13.


Asimismo señalan los investigadores citados que la mayoría de lasciudades más expuestas a los impactos del calentamiento del planeta es-tán en países con ingresos bajos y es entre la gente de ingresos bajosdonde se concentran los riesgos. Estas ciudades contribuyen muy poco alas emisiones de gases de efecto invernadero, pero sufren el mayor ries-go causado por el calentamiento global producido por los GEI.

Las ciudades y otros centros urbanos de naciones con ingresos bajosdeben concentrarse en la adaptación, lo que implica preparar infraestructurasde protección para que sus poblaciones no reciban un impacto tan duro delas condiciones meteorológicas extremas, por la elevación del nivel del maro por las restricciones en los suministros de agua potable.

Señalan Dodman y Satterthwaite que al culpar a las ciudades de lamayor parte de los GEI, se olvida que las ciudades bien planificadas yadministradas son fundamentales para desvincular calidad de vida alta deniveles de consumo altos, y también de emisiones de GEI.

Esto se observa en los grandes diferenciales entre ciudades ricas enel uso de gasolina por persona. La mayoría de las ciudades de EstadosUnidos dispone de tres a cinco veces la cantidad de carburante por per-sona que la mayoría de las ciudades europeas, y resulta difícil comprobarque Detroit tiene cinco veces la calidad de vida de Copenhague oAmsterdam. Singapur posee un quinto de la propiedad automovilística porpersona que la mayoría de las ciudades en otras naciones con ingresosaltos, pero también tiene altos ingresos por persona.

“Las ciudades han sido lugares de innovación social, cultural, econó-mica y política y, de hecho, en las naciones con ingresos altos, los políticosurbanos demuestran con frecuencia un mayor compromiso con la reduc-ción de los GEI que los políticos nacionales”. Las ciudades tienen el granpotencial de combinar calidad de vida alta con emisiones bajas de gasesde efecto invernadero, y esto es fundamental para lograr la reducción degases de efecto invernadero mundiales.

Actualmente la mitad de la humanidad vive en áreas urbanas y enbreve dos tercios de los habitantes del mundo vivirá en ciudades y urbes.Se necesitan cambios profundos y las áreas urbanas en crecimiento sonprecisamente los lugares donde se pueden poner en marcha más rápida-mente cambios efectivos. Nuestras ciudades deben volverse mucho másefectivas en el uso de la energía y debemos cambiar el uso de los com-bustibles fósiles por el uso de las energías renovables.


Debemos hacer que los edificios, los nuevos y los antiguos, no seangrandes consumidores de la red eléctrica, de las fuentes de agua, sinocontribuyentes limpios a la red eléctrica, al abastecimiento de agua y queno generen residuos. Tenemos que reformar nuestros sistemas de trans-porte favoreciendo el desplazamiento a pie, en bicicleta y el transportepúblico limpio.

Toda cantidad de petróleo, gas o carbón que evitemos usar hoy, se-rán los recursos que necesitaremos para subsistir durante la transición alfuturo de energías renovables. Hay energía solar pasiva en abundanciapara calentarnos si se combina con calor geotermal, y grandes posibilida-des de aumentar el número de paneles solares en los techos y paredes,para abastecer las necesidades de energía de los edificios inteligentes,con capacidad de sobra para alimentar las redes de suministro locales. Sise combina esto con el aprovechamiento de la energía eólica en todo supotencial, la energía hidroeléctrica de los ríos, la energía de mareas y olas,se puede hacer la transición descartando el uso de combustibles fósiles.Esta transición tendrá lugar en su mayor parte localmente, donde vivimos,y estimulará el crecimiento del empleo cualificado que permanecerá ennuestras comunidades. “Lo único que falta es la motivación políticapara impulsar este plan y ver un futuro brillante y comprometernoscomo sociedad para alcanzarlo y asirlo, para comprometernos aconseguirlo para las generaciones futuras” 4.

2. Claves para la mitigación del cambio climático: planificación,diseño urbano y arquitectónico en los códigos de edificación

Existen preocupaciones constantes por la sequía, el aumento del ni-vel del mar, la erosión costera y el uso de la tierra. Pero el acuerdo sobrela necesidad de incorporar las preocupaciones medioambientales en laagenda internacional no basta porque el principal desafío es convencer alíderes y políticos.

4 David CADMAN, “Los líderes del mundo: una llamada urgente a la acción”, enUrban World de UN-Hábitat, vol. 1, Nº 2, marzo de 2009, pág. 6.


Es necesario equilibrar las responsabilidades a nivel local, regional,nacional e internacional, estableciendo una “responsabilidad compartida”.Existe un desequilibrio llamativo en el proceso de descentralización admi-nistrativo: se está dando más responsabilidad a las autoridades locales,pero estos compromisos no se acompañan con los recursos adecuados,entonces la gestión ambiental se ve obstaculizada por los problemas fi-nancieros. Hay una necesidad apremiante de hacer mayor hincapié en laadaptación al cambio climático de las ciudades. Es fundamental la cola-boración de instituciones locales e internacionales para fortalecer las res-puestas locales al cambio climático 5.

Tienen un papel fundamental en la mitigación del cambio climáticolos ministerios de infraestructuras, los municipios, planificadores urbanos,arquitectos y el sector de la construcción. Las emisiones urbanas de ga-ses de efecto invernadero son producidas principalmente por los edificios,la industria y el transporte. Se estima que los edificios usan hasta el 40 %de la energía y emiten alrededor del 30 % de los GEI durante toda su vidaútil 6. El papel de los profesionales en la planificación urbana y la conver-sión de edificios conforme a principios ecológicos pueden contribuir signi-ficativamente a mitigar el cambio climático.

La planificación y el diseño urbano proporcionan el marco en el quese construyen los edificios, en cambio, el diseño arquitectónico dictaminacómo se conforman, construyen y utilizan éstos.

Los edificios consumen energía y emiten GEI durante su ciclo vital;desde la excavación de las materias primas, la producción de materialespara la construcción, la edificación en sí y, lo más importante, el uso de losedificios que termina con su demolición.

La planificación y diseño del entorno urbano desempeñan un rol sig-nificativo en el ahorro de energía y la reducción de GEI. Las ciudadescompactas permiten a la gente caminar, usar el transporte no motorizado,disfrutar de sistemas de transporte público y, por tanto, reducir las distan-cias de los desplazamientos y las emisiones.

5 Michael FRAGKIAS, “Incluir la vulnerabilidad urbana en la agenda internacional”,en Urban World de UN-Hábitat, vol. 1, Nº 2, marzo de 2009, pág. 18.

6 Mohamed EL SIOUFI, “Cómo la construcción es vital para la reducción de lasemisiones”, en Urban World de UN-Hábitat, vol. 1, Nº 2, marzo de 2009, pág. 19 y ss.


Si se toma en consideración las cuestiones ambientales en el diseñourbano, se regula la orientación o exposición al sol y al viento de las construc-ciones, dependiendo del clima; o el uso del agua y la gestión de residuos.

Los municipios regulan la planificación y el diseño urbano. Debenreforzar la mitigación urbana del cambio climático. La arquitectura hatenido avances con diseños sostenibles. Las paredes y techos, por ejem-plo, o los dispositivos de protección solar de los edificios pueden diseñarsepara aislarlos mejor, reduciendo la pérdida de calor en climas fríos y ale-jarlo en climas cálidos. Estos nuevos diseños necesitan abordar cuestio-nes como la pobreza urbana y considerar la utilización de materiales ytecnologías de construcción de bajo coste.

Es imperativo reforzar las capacidades municipales, para regular latipología de los edificios construidos en su jurisdicción, en los códigos deedificación y su respectivo control a través de licencias de construcciónpara edificios nuevos, o para la adaptación de las edificaciones existen-tes. En la reglamentación, los ministerios de vivienda y construcción asícomo las autoridades locales que gestionan las licencias de construcciónpueden contribuir de manera positiva a asegurar que se apliquen los con-ceptos de diseño de última generación y materiales de construcción ade-cuados, y minimizar el uso de energías no renovables, disminuyendo lasemisiones de GEI.

Cuando se trata de la selección y el uso de materiales de construc-ción, se debe considerar que una de las principales causas de las emisio-nes es la derivada del transporte. Por ello, la utilización de materialeslocales y el correcto manejo de los recursos naturales son importantes. Eluso de la energía y las emisiones de GEI en el ciclo vital de los edificiosalcanza su pico en la fase de construcción. Al producir ladrillos y tejasmediante la combustión de arcilla, por ejemplo, las emisiones de GEI sonimportantes; la madera o carbón de leña se utiliza con frecuencia paraalimentar hornos poco eficientes. Cuando se usa la madera para la cons-trucción, verbigracia, en el caso del desplazamiento masivo de personasen situaciones poscrisis donde existe una necesidad de vivienda y losúnicos materiales disponibles son los árboles, la consecuencia es ladeforestación y desertificación.

Los ministerios de vivienda, construcción e industria, las oficinas nor-mativas, el sector privado y los arquitectos tienen un importante papel. Laimplementación de licencias de producción de materiales para la cons-trucción ayudará a garantizar la calidad y la menor emisión durante la


construcción. Tecnologías como los ladrillos de tierra estabilizada produ-cidos por prensas manuales de trabajo intensivo logran emisiones nulas ydeben ser fomentados. Producir materiales de construcción cerca de lazona reduce las emisiones del transporte. Estos puntos deben ser planifi-cados cuidadosamente por arquitectos y constructores.

La mayoría de las emisiones de gases de efecto invernadero proce-den de la calefacción, el aire acondicionado y la iluminación. Los edificiosya existentes con un alto nivel de GEI deben adaptarse. Se debe agregara estas medidas que serían insuficientes, la conducta de las de personasque utilizan y gestionan un edificio. Una casa pasiva necesita habitantesactivos que recuerden, por ejemplo, apagar las luces.

La utilización de sistemas sostenibles de construcción requiere uncoste inicial que se calculará a través de un análisis del ciclo de vida de laedificación. Los constructores suelen invertir lo mínimo en la construc-ción dejando el alto coste del consumo de energía posterior a los usuarios.Por ello, es necesario utilizar los incentivos financieros disponibles.

3. Ciudades sostenibles

Las ciudades son la base de las civilizaciones, de las economías líde-res, del progreso, de la creatividad y de la aplicación de los imperativospolíticos. El vínculo entre el cambio climático, las ciudades y sus barrioses inseparable. Si bien los cambios en la agricultura, en el uso de la tierray la deforestación impactan claramente en la dinámica climática, la con-centración de la producción económica y de viviendas en las ciudades,con su creciente demanda de productos y recursos, ha causado la mayorparte de las emisiones de GEI especialmente en el último medio siglo 7.

Las emisiones de GEI aumentan con los ingresos per cápita y laexpansión de la ciudad, no obstante las ciudades pueden reducir las emi-siones de manera efectiva mediante la normativa que contemple el au-mento de la eficiencia de transporte urbano, que regule la eficiencia ener-

7 Daniel HOORNWEG - Perinaz BHADA, “Por qué las ciudades sostenibles son laclave para el cambio climático” en N, vol. 1, Nº 2, marzo de 2009, pág. 24 y ss.


gética de los edificios, y mediante la adopción de patrones de urbaniza-ción más efectivos.

Evidentemente las ciudades tendrán que sufrir los impactos climáticos.Verbigracia, más del 80 % de los daños causados en el golfo de Méjicopor el huracán Katrina tuvieron lugar en las ciudades. Las ciudades delos países en desarrollo están especialmente amenazadas por el cambioclimático ya que la mayor parte del crecimiento urbano mundial (econó-mico y demográfico) se está produciendo allí. Además la mayoría de lospobres del mundo amenazados por el cambio climático viven ahora enciudades.

La creciente vulnerabilidad de las ciudades es crítica, dado que elcambio climático aparece como el gran desafío para el nuevo siglo urba-no. El cambio climático empujará a las ciudades a ser más asertivas enlas negociaciones internacionales, a desarrollar redes entre ellas; a crearun clima de confianza con los ciudadanos, y a concentrarse en la gestióny el fortalecimiento de las instituciones locales.

Treinta y siete de las mayores economías del mundo son ciudades.Para el 2050, el 70 % de la población mundial vivirá en ciudades, y pro-porciones aún mayores de contaminación, consumo de recursos, innova-ción, capital, enseñanza superior, economía, cultura y artes se originaránen las ciudades. Las ciudades son también las mayores empleadoras delmundo. El peso económico de las ciudades es significativamente mayorque el de las corporaciones globales.

Muchas ciudades reconocen que las medidas de mitigación y adap-tación al cambio climático son uno de sus principales desafíos. Por ello,más de 880 ciudades de Estados Unidos han acordado voluntariamentecumplir o superar los objetivos del Protocolo de Kyoto.

Las ciudades deben encabezar el debate político general, deberándesempeñar un papel muy importante en la concienciación, iniciar políti-cas ecológicas, y enseñar con el ejemplo. Estos esfuerzos tendrán queañadirse a los desafíos, a veces, abrumadores, que afrontan las ciudadesen su lucha para suministrar servicios locales adecuados.

Los gobiernos locales están asumiendo un papel más que importanteen la respuesta mundial al cambio climático. El cambio climático obligaráa las administraciones de las ciudades a gobernar de manera más amplia,integrando plenamente a los ciudadanos en la provisión de servicios y atrabajar más estrechamente con los gobiernos nacionales.


El estrés climático se intensifica, las ciudades continúan teniendo ensu competencia grandes responsabilidades, como el desarrollo territorial,la vivienda, la gestión de residuos, el tratamiento de aguas residuales, y lacongestión del tráfico.

La gestión municipal eficaz es un requisito previo para que los ciuda-danos avancen hacia soluciones más sostenibles. Los ciudadanos debenser más activos en temas fundamentales como la separación de residuos,y los servicios compartidos, por ejemplo, el alquiler de coches. “El desa-rrollo sostenible necesita ciudades sostenibles. Las partes interesadas másdecisivas para avanzar hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio sonlas ciudades, especialmente las de los países en vías de desarrollo. Estasmismas ciudades están siendo llamadas para responder al cambioclimático”. Durante los próximos treinta años las ciudades y sus ciudada-nos se enfrentarán a la difícil lucha de mitigar las causas del cambioclimático y adaptarse al aumento de emisiones de GEI.

4. Edificación verde

La construcción ecológica ahorra dinero, crea empleo, mejora la ca-lidad de vida de las personas que residen en edificios verdes, y reduce lasemisiones de GEI. La construcción verde ofrece una solución viable paraayudar a combatir el cambio climático porque los proyectos no sólo secentran en el uso de las energías renovables, sino que intentan reducir lacantidad de energía usada durante la construcción de las viviendas.

Una encuesta realizada por Harrison Interactive en Estados Unidossobre el estado de concientización en temas de construcción verde mues-tra que los edificios emiten más CO2 que los coches, pero que ni siquieralos profesionales de la construcción lo saben. El promedio de respuestafue del 19 %, que es en realidad menos de la mitad de la respuesta co-rrecta: un 40 % 8.

8 Sara MARKS, “Canadá abre la senda de la construcción verde”, en Urban Worldde UN-Hábitat, vol. 1, Nº 2, marzo de 2009, pág. 40 y ss.


“En Canadá, el 35 % de las emisiones de GEI vienen de losedificios”, dice Thomas Mueller, presidente del Consejo Canadiense parala Construcción Verde. “La gente está muy preocupada por la canti-dad de gasolina que utiliza su coche, pero debería mirar cuántaenergía cuesta calentar su hogar”.

El sistema de calificación LEED (el sistema de calificación estado-unidense Leadership in Energy and Environmental Design adaptado aCanadá) está diseñado como un sistema de liderazgo dirigido al 20-25 %de las principales empresas de construcción del mercado con la idea deque si ese 20 % lo adopta, impulsará a hacerlo al resto del mercado.

La constatación de que los automóviles y la industria no son los úni-cos culpables de la contaminación de carbono ha inducido a los urbanistasde Canadá a llevar a cabo nuevos proyectos de construcción verde im-presionantes. Entre esos proyecto se menciona, Dockside Green, en laciudad de Victoria, capital de la isla de Vancouver en la costa oeste delPacífico, es una nueva eco-comunidad, cuya primera fase, Synergy, haestablecido un récord mundial con el mayor número de puntos obtenidosen el marco del nuevo sistema de calificación.

Las cifras del gobierno muestran que el coste de construir un edificioLEED es normalmente entre un 2 y un 4 % más caro que una construcciónconvencional. Las casas de Dockside Green se han vendido a una ampliagama de personas de innumerables orígenes sociales, respaldando la con-vicción de Belleghem de que los edificios verdes son un sector en creci-miento. El hecho de que la construcción verde siga creciendo a pesar de laactual situación económica, significa que los desarrolladores de Docksidehan creado un modelo realmente sostenible para el crecimiento futuro.

Una nueva norma ISO de enero de 2009 ha reconocido la necesidadde la edificación sostenible. El sector de la construcción contribuirá alahorro de energía. La norma pone a su disposición directrices de diseñoespecíficas. “El aumento de los esfuerzos en todo el mundo hacia eluso racional de los recursos naturales está aumentando los merca-dos de los edificios y equipos energéticamente eficientes”, afirmaStephen Turner, líder del grupo ISO. “El sector de la construcción tie-ne grandes perspectivas para el ahorro de energía mediante el dise-ño de edificios con un mejor rendimiento térmico y un aumento en laeficiencia de los equipos mecánicos y, por supuesto, a través de todoel amplio espectro de la vida útil de los edificios”.


Para producir un impacto real, la construcción verde debe adoptarsea nivel mundial. Un informe del 2007 sobre los edificios y el cambioclimático del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente(UNEP), la Iniciativa para la Construcción y los Edificios Sostenibles(SBCI) reconoce que los países en desarrollo no siempre poseen la fi-nanciación o las herramientas para construir edificios más ecológicos.Achim Steiner, subsecretario general de las Naciones Unidas y directorejecutivo del UNEP, dijo: “En algunas estimaciones conservadoras, elsector de la construcción en todo el mundo puede ofrecer la reduc-ción de las emisiones en 1,8 millones de toneladas de CO2. Unapolítica de eficiencia energética más agresiva podría llegar a losdos millones de toneladas o más, o sea, cerca de tres veces la canti-dad que se redujo bajo el Protocolo de Kyoto”.

5. Reflexiones finales

El cambio climático es uno de los desafíos más importantes del sigloXXI. Existen grandes preocupaciones por la sequía, el aumento del niveldel mar y la erosión costera.

Actualmente la mitad de la humanidad vive en áreas urbanas. Parael 2050, el 70 % de la población mundial vivirá en ciudades. La agricultu-ra, el uso de la tierra y la deforestación impactan en la dinámica climática;sin embargo, la concentración de la producción económica y de viviendasen las ciudades, con su creciente demanda de productos y recursos, hacausado la mayor parte de las emisiones de GEI, especialmente en elúltimo medio siglo. Las emisiones urbanas de gases de efecto invernade-ro son producidas principalmente por los edificios, la industria y el trans-porte. Se estima que los edificios usan hasta el 40 % de la energía yemiten alrededor del 30 % de los GEI durante toda su vida útil.

Las ciudades tienen el gran potencial de combinar calidad de vidaalta con emisiones bajas de gases de efecto invernadero. La planificaciónurbana y la conversión de edificios conforme a pautas verdes puedencontribuir significativamente a mitigar el cambio climático. Es imperativoque los códigos de edificación y normas urbanísticas incluyan planifica-ción física de la ciudad y construcciones verdes, implementando su con-trol a través de licencias de construcción para edificios nuevos, o para laadaptación de las edificaciones existentes. En la reglamentación, los mi-


nisterios de vivienda y construcción así como las autoridades locales quegestionan las licencias de construcción, deben regular la aplicación deconceptos de diseño de última generación y materiales de construcciónadecuados, minimizando el uso de energías no renovables, disminuyendoasí las emisiones de GEI.

Son competencia de las ciudades y gobiernos municipales los gran-des temas del desarrollo territorial, la vivienda, la gestión de residuos, eltratamiento de aguas residuales y la congestión del tráfico. Pero es nece-sario equilibrar las responsabilidades a nivel local, regional, nacional einternacional, estableciendo una “responsabilidad compartida”. Existe undesequilibrio llamativo en el proceso de descentralización administrativo:se da más responsabilidad a las autoridades locales, pero estos compro-misos no se acompañan con los recursos adecuados, lo que obstaculiza lagestión ambiental por problemas financieros.

La necesidad de tratar con mayor empeño la adaptación al cambioclimático de las ciudades es apremiante. Es fundamental la colaboraciónde instituciones locales con las internacionales para fortalecer las res-puestas al cambio climático.


PERSPECTIVAS DE LA REGULACIÓN JURÍDICA DECAMBIO CLIMÁTICO: PENSAR GLOBALMENTE Y

ACTUAR LOCALMENTE

Belén ALICIARDI *

Sumario: Una breve aproximación al concepto de cambio climático (CC). Pensarglobalmente. Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático(1992). Protocolo de Kyoto (1997). Mecanismo de Implementación Conjunta(IC) o Joint Implementation. Comercio de Emisiones (CE) o Emissions Trading.Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) o Clean Development Mechanis. Inicia-tivas paralelas al escenario de Kyoto. Protocolo de Montreal. Mercosur. Organiza-ción Mundial del Comercio (OMC). Actuar localmente. Gestión de la informacióndisponible y generación de nueva información. Acciones de adaptación. Accionesde mitigación. MDL en Argentina. Fondo Argentino de Carbono. Acciones encapacitación y concientización. Desarrollo científico y cambios en el sector indus-trial. Regulación legal. Participación: el rol de los distintos actores. Comisión

* Abogada. El trabajo ha obtenido “Primera Mención” en forma compartida en elConcurso de Monografías sobre el tema “Perspectivas de la regulación jurídica en materiade cambio climático”, organizado por el Instituto de Derecho Ambiental y de los Recur-sos Naturales de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba(2009). Se destaca que, a pesar de constituir en su mayor parte compilación de trabajosde autores diversos, tiene la virtud de presentar una visión amplia y global de la proble-mática del cambio climático y sus complejidades jurídicas.

1 Dichas por Gro Harlem Brundtland, en 1989, en la conferencia de Toronto,cuando era presidenta de la Comisión Mundial de la Organización de Naciones Unidaspara el Desarrollo y el Medio Ambiente.

“El impacto del cambio climático mundial puede presentarun desafío mayor que cualquier otro al que se haya enfrentado

la humanidad, con la excepción del de impedir una guerra nuclear”1


Nacional Asesora en Cambio Climático. Comisión Nacional Científico-Tecnológi-ca. Coordinación. Conclusión: “Cambio climático: un problema de todos”

Una breve aproximación al concepto de cambio climático (CC)

Los sectores ambientalistas, como antes lo hicieran los geógrafos,vienen alertando desde hace varias décadas sobre los riesgos del cambioclimático global. Los libros de geografía de la década del ‘50 del siglo XX,ya hacían referencias al calentamiento atmosférico y a la retracción delos glaciares 2.

Pero, como ciertos sectores políticos y medios masivos de comuni-cación no se hicieron cargo del problema, remarcando cambios en “eltiempo”, el peligro parecía ajeno y lejano 3.

Hoy, si bien la situación es, en términos generales, equivalente a laque había una década atrás, sentimos que el cambio está sobre nuestrascabezas, y le atribuimos ser la causa de todo fenómeno climático que nosparezca novedoso 4.

Así que no es una novedad que el clima cambie; lo que es un gravísimoproblema es que cambia tan rápido que la humanidad no puede adaptarseal CC.

Al CC se lo define como “un cambio de clima atribuido directa oindirectamente a la actividad humana que altera la composición dela atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del climaobservada durante períodos de tiempo comparables” 5. Desde su mis-ma definición involucra al modelo de desarrollo actual y, por ende, complejizael debate sobre sus causas, consecuencias y posibles soluciones.

2 Ignacio GEI, “Reflexiones, algo heréticas, sobre el cambio climático”, RevistaTendencias sobre “El cambio climático”, Año I, Nº 2, primavera 2007, Córdoba, Argenti-na, Universidad Blas Pascal.

3 Ibidem.4 Ibidem.5 Definición de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático

(art. 1.2).


Entonces, en primer término nos preguntamos: ¿Cuáles son las cau-sas del CC? Muy simple, cada vez hay más gases de efecto invernadero(GEI /GHGs) en la atmósfera. En orden de importancia, los GEI másdestacables son el dióxido de carbono (CO2), ya que su concentración haaumentado en un 32 % desde la revolución industrial y más de las trescuartas partes de este aumento se deben a la quema de combustiblesfósiles (carbón, petróleo, fuel, gas) en procesos industriales, para trans-porte, manufactura de cemento, uso doméstico, etc., en definitiva, paraobtener energía y también al talar y quemar bosques; el metano (CH4),cuya concentración se ha más que duplicado, producto de algunas prácti-cas agrícolas (especialmente, plantaciones de arroz), las explotacionesganaderas intensivas de porcino y los procesos de obtención de combus-tibles fósiles (como el gas natural) y también por los basurales; el óxidonitroso (NOX), generado principalmente por la fertilización en la agri-cultura 6, el clorofluocarbono (CFC) incluidos el hidroclorofluorocarbono(HCFC) y el perfluorocarbono (PFC), que se han venido usando en lasneveras, equipos de aire acondicionado, espumas plásticas y aerosoles,y que antes no existían en la atmósfera y el hexafluoruro de azufre(SF6), que se usa en la industria eléctrica y metalúrgica en la produc-ción de magnesio 7.

Segunda pregunta: ¿Cuáles son las consecuencias del CC? Este ca-lentamiento de la Tierra, implica un cambio del clima dentro de un rangoque abarca entre los 1,4 y los 5,8º C, cuyas consecuencias pueden sermuy serias como pérdidas de ecosistemas, temperaturas máximas y míni-mas más elevadas, episodios de precipitaciones más intensos, mayor can-tidad de eventos meteorológicos extremos (entre los que se incluyen tor-mentas, tornados, huracanes, etc.), mayores riesgos de inundaciones ysequías, reducción de glaciares y hielos polares, aumento del nivel delmar 8, y una gran parte de la población, sobre todo, la más pobre, sufrirá

6 Carlos G. TANIDES, Cambio climático y energía. Proyecto Recursos EnergéticosAlternativos, Buenos Aires, Fundación Vida Silvestre Argentina (FVSA), 2004, Nº 90,oct-dic. 2004.

7 Acorde a lo que establece el Protocolo de Kyoto en el Anexo A los seis gases deefecto invernadero son: dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), óxido nitroso (N2O),hidrofluorocarbonos (HFCs), perfluorocarbonos (PFCs) y hexafluoruro de azufre (SF6).

8 Carlos G. TANIDES, ob. cit.


un empeoramiento de sus condiciones de vida: inundaciones, pérdida defertilidad del suelo, propagación de enfermedades tropicales (falciparummalaria), escasez de agua, hambrunas.

A pesar de las controversias que se generen respecto a las causasdel cambio climático, porque sea de origen cósmico o humano, y a susconsecuencias, por primera vez, la humanidad está de acuerdo en unamisma cosa: la contaminación atmosférica provoca un alarmante calen-tamiento de la Tierra, por lo tanto, el cambio climático es un hecho queresulta indiscutible transformándose en uno de los retos más importantesal que se enfrentan los países en este siglo 9 y por ello, es necesario tomarmedidas de prevención y de minimización de sus consecuencias 10.

También no preguntamos: ¿Por qué es tan difícil poner orden en elplaneta? Quizá lo grave no sólo sea el fenómeno del calentamiento globaldel planeta, sino la dificultad de armonizar las posturas de todos los go-biernos del mundo en cómo buscar soluciones y aplicarlas con eficacia.Parece que el debate sobre el cambio climático, el reconocimiento de suexistencia y del peligro que entraña ha desatado la tormenta. ¿Por qué estan difícil ponerse de acuerdo? ¿Por qué el cambio climático levanta opi-niones tan enfrentadas? ¿Por qué el tratamiento de este fenómeno seahoga en las decenas de foros internacionales que se organizan desdehace años, en los miles de documentos ambiguos y enrevesados que pa-recen estar redactados para contentar a todos o en los estudios científi-cos que avalan o desdicen la postura de unos y otros?

Pues “se trata de un asunto complicadísimo; primero, porque elcambio climático es un fenómeno global. Por primera vez, estamosante un problema ambiental que afecta a toda la humanidad y quetiene un enorme efecto dominó, un problema que tiene que ver conun componente clave para la vida del planeta, que no es ni más nimenos que la atmósfera. Todo está encadenado: la subida de la tem-peratura de la superficie terrestre, el deshielo de los polos, el au-

9 Belén ESTEVES - Agnès SIBILEAU, Cambio climático: instrumentos jurídicos y losescenarios hacia post-Kyoto. Informe Ambiental Anual 2009, editores: María Eugenia DiPaola, Federico Sangalli, Silvina Caorsi, Buenos Aires, Fundación Ambiente y RecursosNaturales, 2009.

1 0 Ignacio GEI, ob. cit.


mento del nivel del mar, la intensidad de las precipitaciones. Lasconsecuencias son enormes, pero es que las causas están en lo queha constituido el pilar del desarrollo económico y social de la huma-nidad”. “Estamos hablando de introducir cambios en la médulaespinal del sistema, que no es otra cosa que el consumo de carbón yde petróleo. Y eso también afecta al consumo individual, a lo quegastamos cada uno de nosotros, a nuestro modo de vida. Así que lanegociación es complicada a la fuerza” 11.

Esta exigencia, dadas las actuales estructuras energéticas y el cami-no que siguen las emisiones, representa un tremendo desafío para nuestrasociedad, que puede ser superado, no sin dificultad, a partir de una fuerteconvicción y un compromiso de todos los sectores involucrados 12.

Esta convicción y compromiso pasa por el llamado “desarrollo sus-tentable”, o sea generar riqueza y bienestar sin que eso lleve una degra-dación medioambiental durable.

Más que un compromiso, éste es el desafío que otros muchos nego-ciadores lanzan en los foros sobre cambio climático que vienen celebrán-dose desde hace años. La semilla de estos encuentros germinó enEstocolmo, en junio del 1972, donde, en el seno de la Conferencia de lasNaciones Unidas sobre el Medio Ambiente, se establecieron los cimien-tos de lo que, 20 años más tarde, se convertiría en el punto de arranque deun complicadísimo entramado de conferencias internacionales, con susconsiguientes acuerdos e instituciones de ejecución.

En el presente trabajo, inicialmente, esbozaremos información bási-ca relativa a la Convención de Cambio Climático, el Protocolo de Kyoto ylos mecanismos de flexibilización; luego se recorrerá simplificadamenteel mercado de carbono, abordando sus aspectos no sólo generales sinotambién regionales, el Protocolo de Montreal; y posteriormente avanza-remos en la situación en nuestro país, ya que en materia de CC debemos“pensar globalmente pero actuar localmente”.

1 1 Francisco Javier Rubio de Urquiola, director de la Oficina de Cambio Climáticode España, piensa que el carácter multisectorial del problema impide avanzar con mayorrapidez en la búsqueda de soluciones. (http://www.ecofield.com.ar/notas/n-176.htm).

1 2 Carlos G. TANIDES, ob. cit.


Pensar globalmente

El cambio climático, es un problema ambiental global, pues se enmarcaen una serie de fenómenos con impactos negativos en el ambiente, que sehan generado, en gran medida, por la actividad del género humano 13 en laselección de su camino de desarrollo.

Ya que el ambiente y la situación en que se encuentran cada uno desus elementos es producto de nuestras propias acciones. Por ello concor-damos con Luis Camarero que: “el medio ambiente es ahora frágilbajo nuestro azote. Así que cuando coincidimos en que el medioambiente es un problema, decimos que es nuestro problema y ellosignifica que es un problema social (...)” 14. ¿Que quiere decir que esun problema social? Quiere decir que forma parte de los fenómenos so-ciales que son el resultado de actitudes interindividuales, lo que queda enel grupo después de hacerse hábito colectivo. Y que las soluciones razo-nables no son únicas sino que son ante todo políticas.

Es por esto que las políticas públicas a nivel global han comenzado adesarrollar los acuerdos correspondientes para avanzar en la lucha con-tra el cambio climático. A continuación enunciamos instrumentos interna-cionales que regulan el cambio climático.

Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático(1992)

En 1990, luego de dos años de labor en el marco del PanelIntergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC), quedaba planteada la

1 3 Así lo dijo el presidente del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climáticoen su discurso al inicio de las sesiones del evento de alto nivel sobre CC titulado “Elfuturo en nuestras manos” organizado por el secretario general de las Naciones Unidas, el24 de septiembre del corriente año, Mr. Rajendra Pachauri. Ver http://www.ipcc.ch/Pachauri_240907.pdf

1 4 L. CAMARERO (coordinador); J. DEL PINO; X. LAGE; I. GARCÍA; M. GONZÁLEZ; P.MARTÍN; J. GARRIDO; A. APARICI; A. PEDREÑO; P. BAÑOS; B. CONSTANTINI, Medio ambiente ysociedad: elementos de explicación sociológica, Thomson Editores, España, 2006.


preocupación ambiental, ya que las evidencias científicas respaldaban lateoría sobre la interferencia antropogénica en el sistema climático global.

La Asamblea General de Naciones Unidas inició el proceso y quincemeses de intenso trabajo bastaron para lanzar a la firma el primer instru-mento internacional específico sobre cambio climático: la ConvenciónMarco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC)durante la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro en 1992, la que fueadoptada en la Sede de las Naciones Unidas, en Nueva York, el 9 demayo de 1992. La Convención entró en vigor el 21 de marzo de 1994, yha recibido 194 instrumentos de ratificación 15.

Su objetivo cardinal es “estabilizar las concentraciones de los gasesde efecto invernadero (GEI) a niveles seguros”, es decir, a aquellos nive-les en los cuales se permita a los ecosistemas adaptarse naturalmente alcambio climático, de forma tal de asegurar la producción de alimentos sinamenazas y que se permita un desarrollo económico sustentable. En posde cumplimentar esta meta, todos los países tienen un compromiso gene-ral de confrontar el cambio climático, adaptarse a sus efectos y reportarsobre sus acciones para implementar la Convención. En este sentido,tanto los países en desarrollo como los desarrollados se han comprometi-do, entre otras obligaciones, a presentar comunicaciones nacionales queinforme sus inventarios; a adoptar programas nacionales para mitigar elcambio climático; a desarrollar estrategias para adaptarse a los impactos;a promover la transferencia de tecnología; a cooperar en la investigacióncientífica y tecnológica; y a promover la conciencia en la opinión pública,la educación y la capacitación. Como se observa, estos compromisos sonde índole general y tienen por objetivo generar un sistema de prácticas yde procesos que implementen políticas globales eficaces ante el cambioclimático por parte de todos los Estados Partes.

A nivel de compromisos concretos, la Convención Marco planteóestabilizar para el 2000 las emisiones de dióxido de carbono (CO2), a losniveles del año 1990 y luego reducirlos progresivamente.

Pero a pesar de establecer esos compromisos concretos, la Conven-ción no genera obligaciones jurídicamente vinculantes respecto de las re-

1 5 http://unfccc.int/parties_and_observers/parties/items/2352.php


ducciones de emisiones. Teniendo en cuenta este dato y el hecho de quela tendencia de los niveles de emisión no sólo no se acercaba a los de1990 sino que aumentaban, es que se comenzó, desde la primera de laConferencia de las Partes (CP), a plantear la idea de generar un instru-mento jurídicamente vinculante respecto de compromisos de reducción.

Esta Convención también introdujo principios básicos para el trata-miento del cambio climático y el derecho al desarrollo sustentable, conénfasis en el crecimiento económico con equidad, inclusión social y ga-rantizando la protección ambiental, como marco esencial para tomar me-didas frente al cambio climático, entre ellos: I) el principio que define alcambio climático como una preocupación común de la humanidad; II) elprincipio de las responsabilidades comunes, pero diferenciadas de las par-tes, por lo que se reconoce una mayor responsabilidad de los países desa-rrollados 16. Este principio indica que los países desarrollados tienen ungrado de responsabilidad mayor en la generación de la problemática y porlo tanto deben liderar el proceso orientado a reducir las emisiones. Porello, la Convención distingue entre los países desarrollados y aquellos coneconomías en transición (listados en el anexo II), que constituyen históri-camente la fuente del 75 % de las emisiones antropogénicas de gases deefecto invernadero; y los países en desarrollo a los que sólo se les podríaexigir la adopción de políticas y medidas de mitigación cuando estuvierandisponibles los recursos financieros y las tecnologías que para ese propó-sito deben facilitar los países industrializados 17; III) el principio precautorio,en el sentido de que cuando haya amenaza de daño grave o irreversible,no debería utilizarse la falta de total certidumbre científica como razónpara posponer tales medidas; (IV) el principio de equidad en asignaciónde cargas para la mitigación, o sea consideración de las necesidades ycircunstancias especiales de los países en desarrollo. Esto hace referen-cia al principio anterior para evitar sobrecargar en desproporción los efec-

1 6 Definición receptada en el art. 3.1 del Convenio Marco de las Naciones Unidassobre Cambio Climático, y en el art. 10 del Protocolo de Kyoto Ver anexo A del Protocolode Kyoto en http://unfccc.int/resource/docs/convkp/kpspan.pdf

1 7 Marisol ANGLÉS HERNÁNDEZ, “Hacia la Consolidación del Protocolo de Kyoto yel Control de los Gases de Efecto Invernadero”, Anuario Mexicano de Derecho Interna-cional, México, Universidad Autónoma de México, vol. II, 2002, disponible en http://www.juridicas.unam.mx/


tos del CC, y V) cooperación internacional abierta para posibilitar el creci-miento económico y el desarrollo sustentable de todos los Estados Partes.

Dentro de los órganos que conforman la CMUNCC se destaca el rolprimario que desempaña la Conferencia de las Partes (COP) 18, confor-mada por todos los países que son partes de la Convención de CambioClimático y que representa la autoridad máxima con capacidad de deci-sión. Sus principales funciones son la de examinar y evaluar: la aplicaciónde la Convención y los compromisos asumidos; los nuevos descubrimien-tos científicos y la experiencia conseguida en la aplicación de las políticasrelativas al cambio climático; las comunicaciones nacionales e inventariosde emisiones presentados por las Partes; los efectos de las medidas adop-tadas por las Partes; los progresos realizados en el marco de las metasacordadas en la Convención.

En el siguiente tópico se repasan muy sintéticamente los principalesresultados de cada una de las Conferencias de las Partes realizadas a lafecha 19:

COP 1 1995 Mandato de Berlín (Alemania)Se estableció como objetivo la limitación de emisiones y se puso en

marcha un proceso de negociación para decidir la adopción de compro-misos más firmes y más detallados como la reducción de gases efectoinvernadero para los países industrializados.

COP 2 1996 Declaración de Ginebra (Suiza)Se recomendó reforzar la acción de las Partes para limitar y reducir

los GEI.

COP 3 1997 Protocolo de Kyoto (Japón)Se asumió el compromiso para reducir los GEI a niveles de 1990 -en

cumplimiento con el Mandato de Berlín- y se dota de herramientas conmiras a cumplir con los compromisos asumidos.

1 8 La Conferencia de las Partes (COP) es el órgano supremo de la Convenciónsobre el Cambio Climático que se reúne con periodicidad anual para analizar los avancesen el cumplimiento de los objetivos estipulados en la Convención.

1 9 Fuente: Elaboración propia en base a datos CMNUCC.


COP 4 1998 Plan de Acción de Buenos Aires (Argentina)Mecanismos adoptados, cumplimientos, políticas y medidas.

COP 5 1999 Bonn (Alemania)Anuncio de la meta Argentina. Se estableció un cronograma para

completar el Protocolo de Kyoto. Acuerdo para mejorar los informes na-cionales.

COP 6 2000 La Haya (Holanda)Fracaso, nueva reunión de Bonn.

COP 6 bis 2001 Bonn (Alemania)Acuerdo sobre normas operativas del Protocolo de Kyoto. Trabajo

sobre apoyo financiero y transferencia tecnológica.

COP 7 2001 Acuerdo de Marrakech (Marruecos)Establece la reglamentación para los Mecanismos de Desarrollo Lim-

pios (MDL). Creación de la Junta Ejecutiva de MDL.

COP 8 2002 Declaración de Nueva Delhi (India)Puesta en práctica de Marrakech. Directrices sobre informes y re-

portes.

COP 9 2003 Milán (Italia)Se propuso realizar un inventario de tecnologías existentes. Acuerdo

de las modalidades y procedimientos en actividades de forestación yreforestación bajo MDL.

COP 10 2004 Programa de Trabajo de Buenos Aires (Argentina)Apertura a nuevos tipos de proyectos de MDL relativos a la forestación.

COP 11 2005 Montreal (Canadá)Se declaró iniciada la ronda de negociaciones por las metas para el

segundo período de compromiso (2013-2017). Resoluciones sobre temas


de adaptación. Juntamente con la COP 11 tuvo lugar en Montreal, larealización de la MOP I, esto es, la primera Reunión de las Partes en elProtocolo 20.

COP 12-MOP 2 2006 Nairobi (Kenia)Se consiguió un compromiso que asegura la continuidad del Protoco-

lo de Kyoto de una manera decidida y sin tiempo de vacío entre el primery segundo período de cumplimiento. Los países desarrollados declararonque en el próximo futuro se necesitan reducciones de emisiones del 50 %respecto a las de 2000 21.

COP 13 2007 Bali (Indonesia) 22

Por primera vez, los gobiernos reconocieron los datos científicos queprueban que el calentamiento global es “inequívoco” y que el retraso enlas acciones de mitigación sólo incrementará el riesgo de mayores impac-tos en el sistema climático. Se adoptó una hoja de ruta (Bali roadmap),que incluye a los Estados Unidos, diseña el acuerdo post-2012 (o comocomúnmente se lo llama post-Kyoto) que deberá entrar en vigencia en el2013. Esta hoja de ruta contiene las cuestiones que deberán ser negocia-das, estableciendo entre ellas cuatro bloques de negociación: mitigación,adaptación, tecnologías y financiación.

COP 14 2008 Poznan (Polonia)Aporte de fondos al Fondo Mundial para el Medio Ambiente (Global

Environmental Facility, GEF, por sus siglas en inglés) 23.

2 0 Las decisión es adoptadas en el marco de la COP 11- MOP 1 pueden serconsultadas en el sitio web http://unfcccde.int/meetings/cop_11/items/3394.php

2 1 La Cumbre del Clima 2006, según Ecologistas en Acción (ONG española), hasido indiferente, y en palabras de Kofi Annan ha mostrado una “aterradora falta deliderazgo” para frenar el cambio climático.

2 2 Resumen elaborado en base al artículo de: Daniel PERCZYK y Hernán CARLINO,Revista del Instituto Argentino de la Energía “General Mosconi”, Año 25, Nº 81, marzo/ abril - 2008

2 3 El Fondo Global para el Medio Ambiente (Global Environmental Facility:GEF) fue creado en 1990 para canalizar financiamientos con el fin de enfrentar los


COP 15 2009 Copenhague (Dinamarca)En oportunidad de su visita a Argentina en septiembre del 2008, el

Dr. Maas Goote, jefe de la Delegación de los Países Bajos para las nego-ciaciones sobre Cambio Climático y Negociador Líder de la Unión Euro-pea para el Plan de Acción de Bali, expuso en la Conferencia “Cambioclimático: los caminos a Copenhague” 24, que esta COP 15 requiere:

- En los aspectos de mitigación -si bien los países desarrollados sonlos principales responsables de la actual situación y por ello son quienesdeben contribuir a la reducción de emisiones- también es importante quelos países en vías de desarrollo lo hagan 25.

- Respecto a las acciones de adaptación, será preciso implementarpolíticas de manera urgente dado que los procesos de cambio climáticoya han comenzado. Es particularmente importante para los países en víasde desarrollo que son los más vulnerables frente a estos cambios.

- En relación con la financiación de las políticas para hacer frente alcambio climático, se demanda una nueva arquitectura financiera que per-mita hacer frente a los costos de la mitigación, de la adaptación y de lapromoción del desarrollo sostenible. En este sentido, el sector privado tieneun rol preponderante dado que el mercado depende de sus acciones.

- En materia de tecnología, resulta necesaria la innovación para de-sarrollar e implementar nuevas tecnologías de bajo carbono y eficientesenergéticamente.

llamados “problemas ambientales globales”: el del cambio climático, la destrucción debiodiversidad, el agujero en la capa de ozono y la contaminación de aguas internacionales.Se trata de un fondo provisional, en cuyo manejo intervienen tres agencias: el Programade las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), responsable de la asesoría técnica; elPrograma de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), que proporcionaapoyo científico, y el Banco Mundial, responsable de los proyectos de inversión y laadministración del Fondo.

2 4 Conferencia: “Cambio climático: los caminos a Copenhagen”, septiembre de2008. Se desarrolló en la Universidad Católica Argentina, convocada por la Embajada delos Países Bajos en la República Argentina y el Equipo Interdisciplinario para el Estudiode Procesos Atmosféricos en el Cambio Global (PEPACG), dependiente del Institutopara la Integración de Saber de la UCA.

2 5 Como ejemplo, la deforestación, principalmente en países en vías de desarrollo,representa hoy el 20 % de las emisiones globales, siendo una de las principales fuentes degases de efecto invernadero.


- Con respecto a los ejes de gobernabilidad, se mencionó que seránecesario que los gobiernos tomen conciencia que tienen la fundamentalobligación de acordar y establecer sistemas regulatorios claros que per-mitan controlar las emisiones y promover un marco de solidaridad y equi-dad para lograr el desarrollo sostenible.

Protocolo de Kyoto (1997)

Después de dos años y medio de negociaciones intensas, se adoptóel Protocolo de Kyoto en la COP 3 de Kyoto (Japón), el 11 de diciembrede 1997 26.

Como todo instrumento internacional, para su entrada en vigor re-quiere de un número mínimo de ratificaciones 27; en este caso requería laratificación de por lo menos 55 países que fueran responsables del 55 %del total de las emisiones de GEI de los países desarrollados en 1990.Recién en noviembre del 2004, con la ratificación de Rusia, se logró cum-plir con dicho requerimiento y así el Protocolo de Kyoto entró en vigor el16 de febrero de 2005, es decir, 8 años después de su aprobación, lo cual,ante un fenómeno que urge las respuestas globales, muestra lo complica-do de las negociaciones 28.

El Protocolo de Kyoto impone a los países desarrollados del Anexo Ide la Convención Marco una reducción de las emisiones de los gases queprovocan el efecto invernadero incluidos en el protocolo en un promediode 5,2 % por debajo de los niveles del año 1990 (art. 3º). El plazo para elcumplimiento va desde los años 2008 y 2012, pero los países obligadosdeberán haber realizado progresos evidentes en el 2005 para llegar a loslímites de emisión comprometidos (art. 3º inc. 2).

2 6 Web oficial de la Secretaría de la Convención sobre el Cambio Climático, http://unfccc.int

2 7 El último documento con el status de ratificación del Protocolo se encuentradisponible en el siguiente link: http://unfccc.int

2 8 Información disponible sitio web UNFCCC, “Status of Ratification”,http://unfccc.int/essential_background/Kioto_protocol/status_of_ratification/items/2613.php


Las cantidades atribuidas para las Partes del Anexo I son calculadasen base a los compromisos cuantificados de limitación y reducción de lasemisiones establecidas en el Anexo B del Protocolo, expresado comoporcentajes respecto del período de base -1990-. Así, por ejemplo, seimpone una reducción del 8 % para una significativa cantidad de países;una reducción del 7 % a los Estados Unidos; para otros representa unareducción del 6 % (Canadá, Hungría, Japón y Polonia). Mientras que enalgunos países se llega al caso de permitir aumentos en las emisiones-v.gr., Islandia hasta en un 10 %-.

Un dato de interés, es que si estas acciones se realizan en la maneraque fueron convenidas las reducciones reales de las emisiones, probable-mente será mayor que el 5 %. Pues, como destaca el PNUMA en suinforme 29 “(...) si se comparan con los niveles previstos para el año 2000,los países industrializados más ricos (miembros de la OECD) deberánreducir sus emisiones colectivas en aproximadamente un 10 %. Esto sedebe a que muchos de estos países no han logrado cumplir con sus metasno vinculantes de retornar a los niveles de emisión de 1990 en el año 2000y, en los hechos, sus emisiones por el contrario han aumentado desde1990. En cambio, los países con economías en transición han experimen-tado una caída de emisiones desde 1990, tendencia que actualmente seestá revirtiendo. Por este motivo, para los países desarrollados en conjun-to, el objetivo del Protocolo del 5 % representa una reducción efectiva deun 20 %, si se la compara con los niveles de emisiones que se proyectanpara el 2010 si no se adoptan medidas de control”.

Complementando estos lineamientos definidos en el marco del Pro-tocolo se identifica una serie de compromisos para todas las Partes; estoes también aquellos países que no integrando el listado del Anexo I hanratificado Kioto, y por ende asumido ciertas obligaciones, relacionadasbásicamente con la formulación de programas nacionales y regionalespara mejorar la calidad de los factores de emisión, para mitigar el cambioclimático; con la diseminación de información; y con la cooperación enmateria de transferencia de tecnología y creación de capacidades 30.

2 9 PNUMA y Secretaría sobre el Cambio Climático (CMNUCC). CambioClimático. Compendio Informativo, junio 2003, disponible en www.medioambiente.gov.ar/default.asp?Idarticulo=2005

3 0 Protocolo de Kyoto, art. 10.


Para cumplir con estos compromisos, los Estados pueden implementaracciones que reduzcan la emisión de estos gases dentro de su propioterritorio (“acciones domésticas”) o utilizar cualquiera de estos tres ins-trumentos que flexibilizan su cumplimiento: la ejecución conjunta, la com-praventa de emisiones, y el Mecanismo para el Desarrollo Limpio, quegeneran títulos de carbono. Los dos primeros funcionan entre los EstadosParte del anexo B (países desarrollados), y el tercero entre esas partes yaquellas que por ser países en vías de desarrollo no tienen compromisoscuantificados. Antes de presentar brevemente estas tres herramientas esimportante destacar que las tres tienen como rasgo común el caráctersuplementario con relación al cumplimiento de los objetivos nacionales delucha contra el CC. Por esto, la utilización de estos tres instrumentos nopuede ser un argumento para no desarrollar políticas nacionales ante elcambio climático.

Mecanismo de Implementación Conjunta (IC) o Joint Implementation

“(...)(T)oda Parte incluida en el anexo I podrá transferir a cualquieraotra de esas Partes, o adquirir de ella, las unidades de reducción de emi-siones resultantes de proyectos encaminados a reducir las emisionesantropógenas por las fuentes o incrementar la absorción antropógena porlos sumideros de los gases de efecto invernadero en cualquier sector dela economía...” 31. Este mecanismo, permite exceder el volumen de emi-siones que se le ha asignado a través del otorgamiento de “unidades dereducción de emisiones” (ERUs: Emission Reduction Units), si financiaéstas en el territorio de otro Estado Parte del mismo anexo.

Comercio de Emisiones (CE) o Emissions Trading

“(...) La Conferencia de las Partes determinará los principios, mo-dalidades, normas y directrices pertinentes, en particular para la verifica-

3 1 Protocolo de Kyoto, art. 6º.


ción, la presentación de informes y la rendición de cuentas en relacióncon el comercio de los derechos de emisión. Las Partes incluidas en elanexo B podrán participar en operaciones de comercio de los derechosde emisión a los efectos de cumplir sus compromisos dimanantes del ar-tículo 3º. Toda operación de este tipo será suplementaria a las medidasnacionales que se adopten para cumplir los compromisos cuantificadosde limitación y reducción de las emisiones dimanantes de ese artículo(...)” 32. Por lo tanto, como vemos, este mecanismo, posibilita a las partesdel anexo B, que cumplan con exceso sus metas de reducción de emisio-nes en un período dado, negociar sus excedentes con aquellos paísestambién del anexo B, que no hayan podido cumplir con las suyas.

Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) o Clean DevelopmentMechanism

“(...) El propósito del mecanismo para un desarrollo limpio es ayu-dar a las Partes no incluidas en el anexo I a lograr un desarrollo sostenibley contribuir al objetivo último de la Convención, así como ayudar a lasPartes incluidas en el anexo I a dar cumplimiento a sus compromisoscuantificados de limitación y reducción de las emisiones contraídos envirtud del artículo 3º. En el marco del mecanismo para un desarrollo lim-pio: a) Las Partes no incluidas en el anexo I se beneficiarán de las activi-dades de proyectos que tengan por resultado reducciones certificadas delas emisiones, y b) Las Partes incluidas en el anexo I podrán utilizar lasreducciones certificadas de emisiones resultantes de esas actividades deproyectos para contribuir al cumplimiento de una parte de sus compromi-sos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones contraídos envirtud del artículo 3º, conforme lo determine la Conferencia de las Partesen calidad de reunión de las Partes en el presente Protocolo” 33. Estemecanismo permite implementar un proyecto que reduce la emisión deGEI a la atmósfera en un país en desarrollo.

3 2 Protocolo de Kyoto, art. 17.3 3 Protocolo de Kyoto, art. 12.


Los proyectos MDL que puedan demostrar la reducción de emisionesde GEIs, tienen el potencial de generar “Reducciones Certificadas de Emi-siones” (RCE o CERs), mejor conocidas como “créditos de carbono”.

El CER o Certificado de Reducción de Emisiones “es todo dere-cho, interés, crédito, título, beneficio o asignación de emitir (presen-te y futura) que provenga de o en relación a una reducción de gasesde efecto invernadero realizada por el proyecto que incluye tododerecho que puede ser creado según un determinado régimen legalcomo resultado de reducciones de GEIs” 34.

Los créditos de carbono tienen un precio fluctuante, característicode un mercado emergente, que actualmente oscila en el rango de 9 a 13euros 35, dependiendo de las características particulares del proyecto, deltipo de contrato de compra-venta establecido y del momento en que serealiza la transacción. Por ejemplo, según la cotización del mercado, cadabono de carbono, debidamente aprobado en el mecanismo de desarrollolimpio, tiene un costo que oscila cerca de los 10 U$S.

El MDL, a diferencia de los otros dos mecanismos instrumentadospor el Protocolo de Kyoto, resulta de especial interés para las Partes delAnexo I, como es el caso de nuestro país, pues habilita un canal intere-sante de participación que representa una oportunidad no sólo en térmi-nos de transferencia de tecnología sino también de inversiones sustentables.Ya que los países sin obligación cuantificable de reducción, que logrenesta certificación a través de los diversos MDL podrán también hacersede recursos económicos con la venta de estos certificados de reducciónque son necesarios para que los países con la obligación cuantificadapuedan cumplir con los objetivos de reducción hasta el 2012.

En este caso, ambas partes tienen el mismo propósito, que es satisfa-cer el compromiso cuantificado de reducir o limitar emisiones 36. En elMDL, la parte que es un país desarrollado, o la empresa que reside en unpaís desarrollado, quiere facilitar con este mecanismo el cumplimiento desu obligación cuantificada. En cambio, el país en desarrollo procura mejo-

3 4 Lucila SERRA, Aspectos Legales del MDL, Secretaría de Ambiente y DesarrolloSustentable http://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/OAMDL/File/taller_serra.pdf

3 5 Fuente de información: poitcarbon.3 6 Nota diferenciadora del mecanismo de Cumplimiento Conjunto.


rar su desarrollo sustentable. De esta forma se crean posibilidades impor-tantes de crecimiento económico.

Este sistema fue concebido con la idea de que un participante tecno-lógicamente más avanzado y financieramente mejor dotado se asocie aun participante carente de esas condiciones, de manera tal que promove-rá el desarrollo de este menos avanzado 37. En definitiva, la idea básica esque las empresas internalicen sus externalidades, y que preservar el me-dio ambiente y combatir el cambio climático se convierta en un negocioatractivo.

Sin llegar a realizar un análisis profundo sobre este sistema, podemosllegar a la conclusión de que el incentivo que éste produce, es que todoslos países, aun aquellos que no han adherido al Protocolo, a reducir másemisiones de las que deben, para así poder negociar en el mercado elexcedente de bonos y de esta forma obtener una ganancia económica.Creo que en este ejemplo se ve claramente el funcionamiento de la apli-cación de políticas de incentivos, donde a través de la implementación delMDL, el Estado logra la conducta deseada por parte del particular, eneste caso, de las industrias contaminantes y el particular obtiene un bene-ficio o ventaja. Asimismo, las industrias van a verse incentivadas enimplementar mecanismos de producción más limpios, para así obtener unmayor número de bonos.

Por otro lado, los países en vías de desarrollo van a obtener un mayorfinanciamiento externo, el cual podrán utilizar para desarrollar energíasmás eficientes y menos contaminantes, como por ejemplo, el biodiesel,biogás y energía eólica; proyectos que promuevan el desarrollo sustenta-ble y sostenible, los cuales no sólo tienen impacto en lo económico yambiental, sino también en lo social y transferencia de nuevas tecnologías.

En la Argentina hay una empresa que se propone producir HCFC ytiene un proyecto de MDL registrado para destruir HFC 23. Se estimaque con él generará créditos de carbono por 1,4 millones de toneladasanuales sobre un total de 3,7 millones para el conjunto de los proyectosargentinos de MDL. Nuestro país, en abril de 2007, anunció la creaciónde un Fondo Argentino de Carbono, financiado con recursos del Banco

3 7 R.A. ESTRADA OYUELA, “El mercado de títulos de carbono”, Revista del CEI,Comercio Exterior e Integración, Nº 11, mayo 2008, pág. 130.


Mundial, para la promoción de proyectos de MDL. Hoy la Argentinatiene registrados 24 proyectos de MDL 38, los que incluyen los siguientessectores 39:

- Mejoramiento de la eficiencia en el uso final de la energía.- Mejoramiento de la eficiencia en la oferta de energía.- Energía renovable.- Sustitución de combustibles.- Agricultura (reducción de las emisiones de CH4 y N2O).- Procesos industriales (CO2 de la industria cementera, etc., HFCs,

PFCs, SF6).- Proyectos de “sumideros” (sólo forestación y reforestación).Aquellos proyectos que pretendan calificar como MDL y,

consiguientemente, persigan recibir “reducciones certificadas de emisio-nes” deberán cumplir aquellos criterios definidos básicamente en los si-guientes instrumentos:

i) el art. 12 inc. 5 del Protocolo de Kyoto;ii) los Acuerdos de Marrakech (que define los principios, naturaleza

y las reglas y procedimiento);iii) las decisiones adoptadas en el seno de las COP/MOP, yiv) las directrices emanadas de la Junta Ejecutiva (órgano máximo

del MDL) 40.

3 8 www.ambiente.gov.ar3 9 PNUMA “Introducción al MDL. Mecanismo de Desarrollo Limpio”, febre-

ro 2004.4 0 Entre otros requisitos: sólo los proyectos que comiencen a partir del 2000 en

adelante serán elegibles; la reducción de emisiones o fijación de carbono debe ser adicionala lo que hubiera ocurrido en ausencia del proyecto, deben tener un resultado neto dereducción o fijación de CO2 atmosférico en el balance final, debe existir un plan demonitoreo, previamente aprobado por la Junta Ejecutiva del MDL, que permita cuanti-ficar la reducción de emisiones lograda por el proyecto, se deben producir reducciones deemisiones reales, medibles y de largo plazo, certificadas por una tercera parte indepen-diente, acreditada por la Junta Ejecutiva, llamada Entidad Operacional; los stocks decarbono generados por el proyecto deben perdurar en el largo plazo (un punto referidocomo permanencia), y cualquier emisión que surja del proyecto deberá tenerse en cuenta;los proyectos deben cumplir con los objetivos de desarrollo sostenible, establecidos por


De acuerdo con la normativa enunciada, el proceso se divide en dos etapas:- instancia nacional, en la que se presenta el proyecto y se evalúa

esencialmente su contribución al desarrollo sostenible del país anfitrión;- instancia internacional en la que se valora la contribución del pro-

yecto a la mitigación de las emisiones GEI 41. Por lo tanto, los Créditos deCarbono son documentos emitidos por la Junta Ejecutiva (JE-MDL) unavez que la entidad operacional designada (DOE) haya verificado y deter-minado, de acuerdo con los criterios establecidos, la reducción de emisio-nes de GEIs.

Las bases que el Protocolo establece para este mecanismo estándefinidas en el art. 12 inc. 5, en el que se hace referencia a:

- La participación voluntaria acordada por cada Parte participante;- Unos beneficios reales, mensurables y a largo plazo en relación con

la mitigación del cambio climático;- Reducciones de las emisiones que sean adicionales a las que se

producirían en ausencia de la actividad de proyecto certificada.Según cifras de la Secretaría de la Convención sobre el Cambio

Climático, actualmente hay 808 proyectos ya registrados cuya reducciónanual de carbono se estima en 168.856.114 con una proyección para su-mar 1.050.000.000 para fines del 2012 42.

Simplificadamente podría afirmarse que el sistema de comercio den-tro del cual se compran y venden unidades de reducción de emisiones

el país anfitrión; dos por ciento de los créditos de carbono que le corresponda a unproyecto, será reservado para el fondo de adaptación de países severamente afectadospor el cambio climático. Este fondo puede ser utilizado para proyectos de uso de la tierraque no sean elegibles como MDL, tales como la conservación de recursos forestales; unporcentaje aún no determinado, de lo obtenido de la venta de los créditos de carbono seráretenido para cubrir los costos administrativos de la Junta Ejecutiva del MDL; la activi-dad de proyecto debe ser realizada en un País No Anexo I que sea parte del Protocolo deKioto y, por partes que hayan ratificado el Protocolo de Kiyoto o por entidades privadasque hayan sido autorizadas por esas Partes a participar en el MDL. (En esta parte hemosseguido el trabajo de la FARN sobre Cambio Climático, disponible en http://www.farn.org.ar/docs/p49_mercado_carbono.pdf).

4 1 En el Anexo II se describe este proceso de doble instancia.4 2 Web oficial de la Secretaría de la Convención sobre el Cambio Climático, http:/

/unfccc.int


(ERUs) 43; Unidades de la Cantidad Atribuida (AAUs) 44; Unidades deAbsorción (RMUs) 45; y Reducciones Certificadas de Emisiones (CERs) 46,es denominado Mercado de Carbono.

Como vemos, el sistema ofrece incentivos económicos para queempresas privadas contribuyan a la mejora de la calidad ambiental y seconsiga regular la emisión generada por sus procesos productivos, consi-derando el derecho a emitir CO2 como un bien canjeable y con un precioestablecido en el mercado. La transacción de los bonos de carbono (unbono de carbono representa el derecho a emitir una tonelada de dióxidode carbono) permite mitigar la generación de gases invernadero, benefi-ciando a las empresas que no emiten o disminuyen la emisión y haciendopagar a las que emiten más de lo permitido 47.

Iniciativas paralelas al escenario de Kyoto

Países como los Estados Unidos, que a la fecha no ha ratificado elProtocolo de Kyoto, implementan iniciativas alternativas para reducirlas emisiones de gases efecto invernadero. Algunos ejemplos: límitesobligatorios para instalaciones estatales, desarrollo de medidas para re-ducir CO2 en el transporte, establecimiento de fondos para proyectosde reducciones, desarrollo de regulación para comercio de emisiones deCO2, entre otros.

También se distinguen ejercicios colectivos. Así, recientemente sedio a conocer un acuerdo entre Estados Unidos, China, India, Australia,Japón y Corea del Sur 48, en el que se concertó que los seis países trabaja-

4 3 ERUs: unidades generadas a partir de proyectos de Implementación Conjunta4 4 AAUs son unidades generadas por los países Anexo I a partir de sus inventarios

nacionales en el año base y sus cantidades atribuidas.4 5 RMUs son unidades generadas por actividades domésticas de secuestro de

carbono en el sector LULUCF (Land Use, Land Use Change and Forestry).4 6 CERs son unidades generadas a partir de proyectos del MDL.4 7 http://www.meteochile.cl/cambio_climatico_bonos_carbono.html4 8 Nota publicada en el diario Clarín, julio 2005. “Firmaron un acuerdo paralelo al

Protocolo de Kyoto”, ver en http://www.clarin.com/diario/2005/07/28/um/m-1022596.htm


rán juntos para desarrollar, aplicar y transferir tecnologías más limpias y efi-caces con miras a reducir las emisiones de gases contaminantes. El acuerdoanunciado contempla la colaboración en áreas tales como la del gas naturallicuado, el metano, la energía nuclear y la geotérmica, entre otras.

Es dable destacar asimismo que, junto con la entrada en vigencia delProtocolo de Kyoto, se sumaron otros elementos clave en este proceso,como por ejemplo, el comienzo de las operaciones del Esquema de Co-mercio de Emisiones de la Unión Europea (enero 2005) o el Banco deProyectos de Reducción de Emisiones, iniciativa de la Bolsa de Merca-derías y Futuros de Río de Janeiro, Brasil (octubre 2005).

También existen “mercados voluntarios”, nacidos de compromisosunilaterales adoptados por empresas multinacionales (como ABB, Dupont,IBM, Shell, Toyota), que consideran que contribuir con la reducción deGEI es un buen negocio y que empezar ahora las ayudará a un previsibleendurecimiento y globalización de las regulaciones de control de emisio-nes. Del mismo modo, aunque Estados Unidos no ha ratificado el PK nise espera que lo haga durante la administración de George Bush, algunosestados de dicho país (como Massachussets, California y Oregón), hanintroducido metas para ciertas industrias o establecido fondos para con-tribuir con países en vías de desarrollo 49.

Protocolo de Montreal

En el mes de septiembre del 2007 en la 19na. conferencia de losEstados Partes del Protocolo de Montreal se acordó por unanimidad ace-lerar la eliminación progresiva de gases hidroclorofluorocarburos (HCFCs)por otros gases alternativos 50. Si bien, la decisión fue motivada por la

4 9 Luis J. GENG TORRES, Informe final: Estudio sobre bonos de carbono para laLínea de Transmisión San Gabán Puerto Maldonado, preparado por encargo de ElectroSur Este, Perú, enero, 2006.

5 0 En este subtítulo seguiremos el trabajo de Romina Picolotti (ex secretaria deAmbiente y Desarrollo Sustentable de la Nación Argentina). El Enorme Potencial delProtocolo de Montreal para Mitigar el Cambio Climático (www.cedha.org.ar/es/comunicados_de_prensa/go.php?id=231).


necesidad de acelerar la recuperación de la capa de ozono, también impli-ca mitigar las emisiones de gases efecto invernadero en aproximadamen-te 16 billones de toneladas de dióxido de carbono equivalente (CO-eq)hasta el 2040.

En el Protocolo de Kyoto, los HFCs se encuentran en un proceso deexpansión, pues su volumen ha incrementado en aproximadamente 15 %por año. A pesar de que existen alternativas de menor efecto invernaderopara muchos sectores, se privilegian en su uso y comercialización a aque-llos de gran capacidad de calentamiento global. Si el actual sistemaregulatorio permanece intacto, está tendencia se verá exacerbada por ladecisión tomada en Montreal de acelerar la eliminación progresiva deHCFC, pues para cumplir con esta resolución los Estados se verán forza-dos a adoptar rápidamente sustitutos de los HCFCs entre los que se en-cuentran los HFCs.

En definitiva evitar las emisiones de aquellos HFCs que tienen ungran potencial de calentamiento es una de las estrategias más rápidas yefectivas de mitigación del cambio climático. La implementación de estaestrategia además aparece como una condición sine qua non si quere-mos evitar llegar a aquellos puntos que los científicos han determinadocomo puntos de no retorno y que nos llevaran a una crisis climática irre-versible.

Por lo dicho, en la conferencia 20va. de las Partes del Protocolo deMontreal, los Estados requirieron al Panel de Evaluación Técnica y Eco-nómica que analice los costos, beneficios y opciones de regular esta clasede HFCs 51.

Con el fin de aprovechar al máximo esta importante oportunidad dellevar adelante acciones que importan una rápida mitigación, los HFCsque tienen gran poderío invernadero deben ser objeto de jurisdicción ycompetencia del Protocolo de Montreal. Una de las cuestiones relevan-tes a tener en cuenta es la rapidez y agilidad con la que el Protocolo deMontreal puede negociar y consensuar la implementación de la elimina-ción progresiva de estos gases.

5 1 Estamos convencidos que este informe confirmará los beneficios de elimina-ción progresiva de aquellos HFCs con gran poder invernadero y el importantísimo rol quelas instituciones del protocolo de Montreal pueden y deben jugar en el proceso.


Por ello, actualmente este Protocolo aparece como la única estruc-tura capaz de implementar con éxito y equidad esta decisión, ya que estetratado con altísimo número de ratificaciones, que establece obligacionesa países desarrollados y a países en vías de desarrollo, ha demostrado seruna de las estructuras financieras más transparentes, de ágil y confiabletransferencia efectiva de recursos. El fondo multilateral además eviden-cia una historia exitosa en transferencia de tecnología.

Los equipos técnicos y científicos, como por ejemplo, el Comité deopciones técnicas (C0T/T0C) o el Grupo de evaluación técnica y econó-mica (GETE/ TEAP), trabajan de manera cercana y coordinada con di-ferentes sectores de la industria desde hace veinte años. Estos cuerpostécnicos tienen la posibilidad de preparar informes técnicos y económicosen tiempo real. La rapidez con la cual trabaja el GETE se debe también ala familiaridad y conocimiento que este grupo tiene sobre la tecnologíaactual, las últimas invenciones tecnológicas, el estado del comercio, ysobre todo aquellos sectores que utilizan gases que destruyen la capa deozono incluyendo los HFCs. El TEAP goza de la confianza de los EstadosPartes. Como vemos, éstos son los organismos técnicos apropiados parallevar adelante la tarea técnica y científica necesaria para la eliminaciónprogresiva de los HFCs.

El Protocolo de Montreal asimismo posee la flexibilidad legal nece-saria para adecuar rápidamente el calendario de eliminación según losdesarrollos tecnológicos vigentes a través del proceso de ajuste. Estesistema permite que los Estados Partes comiencen inmediatamente aimplementar acciones e incrementar esfuerzos conforme los avances dela ciencia.

La propuesta de enmienda tiene como fin permitir que el Protocolode Montreal regule los HFCs. Para ello será necesario que las Partes: a)consensúen un nuevo art. 2J que establezca el calendario de eliminaciónprogresiva para la producción y consumo de HFCs con gran poderío in-vernadero; b) adicionen un párrafo al art. 3º para calcular los niveles decontrol de HFCs en función de su capacidad de calentamiento globalincluyendo el análisis de la vida o ciclo del producto; c) acuerden sobre elmecanismo de control del art. 5º para las Partes que operan bajo el párra-fo 1 del art. 5º; e) establezcan en un nuevo anexo F aquellos HFCs queserán regulados, y f) con respecto al financiamiento para cumplir con lasobligaciones acordadas, las Partes deberían considerar insertar una pro-visión en el art. 10 para confirmar la disponibilidad de financiamiento y su


distribución conforme al párrafo 1 del art. 5º. Será preciso otorgar prefe-rencia a aquellas alternativas y tecnologías que sean amigables con elclima. De esta manera, el financiamiento disponible para la eliminaciónde los HCFC podrá utilizarse para financiar la eliminación de HFC, mini-mizando y optimizando así los costos. Será preciso, asimismo adecuar elresto del texto del Protocolo a estos pequeños cambios.

Si el control de las emisiones HFCs se traslada el Protocolo deMontreal, las Partes podrían rápidamente comenzar a implementar ac-ciones para mitigar estas emisiones incluyendo acciones para la elimina-ción de los bancos actuales y el desarrollo de planes para actuar tambiénsobre los bancos futuros.

Mercosur

En Buenos Aires se firmó en junio de 2004 durante la Primera Reuniónde Ministros de Medio Ambiente del Mercosur, Bolivia y Chile, la “Decla-ración sobre Cambio Climático”, en la cual se exhorta a los países delAnexo I a cumplir con sus compromisos, mientras que los países firmantesse comprometen a seguir con la tarea de puesta en marcha del MDL.

Asimismo, en la X Reunión de los Ministros de Medio Ambiente delMercosur y Estados Asociados, celebrada en Montevideo en el 2009, seelaboró un documento conjunto para presentar en la reunión de la COP,en Copenhague. Lo más importante de este documento es identificar lasvulnerabilidades y la adaptación al cambio climático de todos los paísesmiembros.

Organización Mundial del Comercio (OMC)

Dentro de la estructura de la OMC, hay dos órganos que presentanvinculación con el CC. Por un lado, el Comité de obstáculos Técnicos alComercio (Comité OTC) constituye un foro importante para debatir losreglamentos técnicos adoptados por los gobiernos para mitigar el cambioclimático, por ejemplo, normas sobre productos y prescripciones de eti-quetado destinadas a mejorar la eficiencia energética o el control de las


emisiones; normas relativas al ahorro de combustible para automóviles;requisitos de diseño ecológico aplicables a los productos que utilizan ener-gía; programas de eficiencia energética para los productos de consumo yvalores límite de emisión para motores diesel. Asimismo, el Comité anali-za las medidas relacionadas con el cambio climático para asegurarse deque no constituyen obstáculos innecesarios al comercio internacional, perosin dejar de cumplir los objetivos legítimos de protección del medio am-biente, y promueve la armonización. En cuanto a las normas internacio-nales, la Organización Internacional de Normalización (ISO) ha adoptadocuatro normas (14064 -1, 2 y 3:2006 y 14065:2007) que incluyen prescrip-ciones para la cuantificación y la declaración de las emisiones de gasesde efecto invernadero y de las reducciones de esas emisiones. Estas nor-mas se refieren a los procedimientos de evaluación de la conformidad yno incluyen prescripciones sobre los niveles de emisiones para productosespecíficos. Y por otro lado encontramos el Comité de Comercio y MedioAmbiente (CCMC), cuyo programa de trabajo abarca las principales cues-tiones en las que coinciden el comercio y el medio ambiente. En el CCMAse han examinado varias cuestiones que se relacionan indirectamentecon el cambio climático, como los beneficios para el medio ambiente re-sultantes de la eliminación de las restricciones comerciales en los secto-res de la energía y la silvicultura y los efectos del etiquetado de la eficien-cia energética en el acceso a los mercados. El Comité promueve lasideas para hacer avanzar el programa sobre comercio y medio ambientey es el portal principal que pueden utilizar los Miembros para analizar mása fondo los vínculos entre el cambio climático y el comercio 52.

El 26 de junio de 2009, Pascal Lamy (director general de la OMC) yAchim Steiner (director ejecutivo del PNUMA) presentaron el informerealizado conjuntamente por ambas organizaciones acerca de “El comer-cio y el cambio climático”. La OMC plantea que el comercio contribuiráa la reducción de las emisiones de GEI de dos maneras. Por una parte,“la mayor apertura del comercio puede aumentar la disponibilidadde bienes y servicios inocuos para el clima y disminuir su costo, loque ayudará a satisfacer la demanda en los países cuyas ramas de

5 2 Las actividades de la OMC y el reto del cambio climático (http://www.wto.org/spanish/tratop_s/envir_s/climate_challenge_s.htm).


producción nacionales no producen esos bienes y servicios en can-tidad suficiente o a un precio asequible”. Por otra parte, “el aumentode los niveles de ingresos que la apertura del comercio trae consigo,puede hacer que la opinión pública exija una reducción de las emi-siones GEI”. Para defender esta posición, la OMC se basa en la curvaambiental de Kuznets, según la cual existe una relación entre el aumentode ingresos por habitante y la disminución de las emisiones de GEI. Perono hay que olvidar que esta relación ha dado lugar a resultados contradic-torios (únicamente se ha podido demostrar en dos estados) por lo que hasido ampliamente rebatida. Por otra parte, el propio informe reconoce elriesgo del “refugio de la contaminación” que supondría que las industriasmás contaminantes se establecerían allí donde la normativa resulte me-nos estricta; es más desde hace años vivimos efectos similares como lacompetencia fiscal (reducción de impuestos a la industria) o la reducciónde los derechos laborales (mano de obra barata que llama a las grandestransnacionales a establecer sus factorías en países con una enorme pre-cariedad laboral) 53.

Actuar localmente

La contribución de la Argentina a la emisión bruta total planetaria degases efecto invernadero (GEIs) es ínfima (0,9 % de las emisiones globales)en comparación a la de la mayor parte de los países desarrollados 54 eincluso de algunos países en desarrollo 55.

Como vemos nuestro país, es un pequeño emisor de GEI en el con-texto mundial, pero a pesar de ello la característica del problema del CCrequiere, como ningún otro, del aporte de todas las contribuciones que

5 3 Comunicado de prensa de la OMC del 26 de junio de 2009: “La OMC y elNUMA publican un informe en el que se explica por vez primera la relación entre elcomercio y el cambio climático”. (http://www.wto.org/spanish/news_s/pres09_s/pr559_s.htm).

5 4 Por ejemplo: Estados Unidos=20,6%; Unión Europea=14%; Rusia=5,7%.5 5 Por ejemplo: China=14,7%; India=5,6%; Brasil=2,5%; México=1,5%.


puedan realizarse en todas partes del mundo, en la medida de las posibili-dades que cada país tenga 56, por eso no podemos ni debemos quedarajenos a los esfuerzos de mitigación, y así lo hemos demostrado, en tantose respete el principio establecido en la Convención Marco de las Nacio-nes Unidas sobre el Cambio Climático y el Protocolo de Kyoto, de lasresponsabilidades comunes pero diferenciadas.

Este compromiso está reflejado en que nuestro país:1) hospedó en dos ocasiones la COP 57;2) ratificó la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el

Cambio Climático mediante la ley 24.295 en 1993 y aprobó el Protocolode Kyoto en el 2001 por la ley nacional 25.438;

3) la intervención de representantes argentinos en distintos órganosy grupos de trabajo del PK 58, la Convención y el Panel Intergubernamentalsobre Cambio Climático 59;

4) la contribución en iniciativas paralelas a Kyoto que contribuyen areducir la emisión de GEIs 60;

5) la implementación de acciones concretas fronteras adentro queson objeto principal de desarrollo de este trabajo;

6) presentó para la COP 3 el inventario de gases de efecto inverna-dero;

7) asumió en la COP 4 los “Compromisos Voluntarios” de reducir lasemisiones de gases de efecto invernadero;

8) presentó el mecanismo de desarrollo limpio (MDL) así, por ejem-plo, designó la Autoridad Nacional 61;

5 6 Carlos G. TANIDES, ob. cit., págs. 48-515 7 COP 4 en 1998 y COP 10 en 2004.5 8 Entre otros, el Comité de Cumplimiento, la Junta Ejecutiva del MDL y el Panel

de Metodologías.5 9 Respecto del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático, Argentina

ocupó una de las vicepresidencias del Panel desde 1993 hasta 1997, cuando fue elegidaco-presidente del grupo de trabajo II, cargo que mantiene hasta la fecha.

6 0 Por ejemplo, la iniciativa “metano a los mercados”, financiada por la Agencia deProtección Ambiental de los Estados Unidos.

6 1 Creó la OAMDL 1998 - Decreto Nº 822. Designó a la SAyDS como AND 2002- Decreto Nº 2213.


9) dictó normativa que establece los pasos para la aprobación nacio-nal de proyectos MDL, entre otras acciones;

10) creó el Fondo Argentino de Carbono en septiembre del 2005.

El tratamiento de la problemática a nivel nacional incluye los siguien-tes componentes: 1) Gestión de la información; 2) Adaptación; 3) Mitiga-ción; 4) Negociación internacional; 5) Capacitación; 6) Sector industrial,y 7) Regulación legal, todos ellos deben ser integrados y coordinados conla debida participación.

Gestión de la información disponible y generación de nuevainformación

Este componente abarca todo lo relativo a actividades de generacióny manejo de información de base necesaria para implementar los demáscomponentes, incluyendo entre otras:

- las experiencias y el conocimiento empírico de poblaciones localesque han sido y en algunos casos aún son objeto de los impactos de even-tos climáticos extremos;

- la información sobre las fuentes principales de gases efecto inver-nadero, así como el conocimiento del cambio climático global y sus im-pactos a nivel regional. En ambos casos se requiere conocer el panoramaactual y la proyección a futuro.

El conocimiento de las emisiones actuales y proyectadas de GEIsson fundamentales para poder identificar las fuentes principales de emi-sión y aplicar sobre ellas políticas y medidas destinadas a la reducción deemisiones.

En este sentido, la República Argentina ha realizado cuatro inventariosnacionales de Gases Efecto Invernadero correspondientes a 1990, 1994,1997 y 2000.

El último inventario (2000) indica que el 83 % de las emisiones tota-les del país se concentra en cuatro sectores: dióxido de carbono en fuen-tes fijas por generación y consumo de energía (27,9 %); óxido nitroso ensuelos agrícolas (23,1 %); metano por la fermentación entérica del gana-do (20,4 %); y dióxido de carbono en el transporte carretero (12,5 %).


Debería realizarse la medición o estimación de los niveles de emisio-nes -actuales y proyectadas- de gases con efecto invernáculo (GEIs)para cada actividad económica y social.

A este respecto, pueden cumplir un importante rol los estudios quedeben encararse para la elaboración de las comunicaciones nacionales,que forman parte de los compromisos resultantes de la Convención Mar-co de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.

Las comunicaciones nacionales incluyen, entre otros estudios, tantoescenarios climáticos futuros de la región, así como estudios de vulnera-bilidad en distintas regiones (Mesopotamia, Patagonia, Cuyo, etc.) y sec-tores (infraestructura de zonas costeras, recursos hídricos, productividadagrícola, etc.).

Las conclusiones de estos estudios hacen hincapié en la necesidadde profundizar y facilitar las actividades de investigación en estos aspec-tos. En este sentido, la Dirección de Cambio Climático está trabajando enla elaboración de un programa de fortalecimiento de la calidad y cantidadde las estaciones de monitoreo climático, la facilitación del acceso libre ala información meteorológica digitalizada y la priorización en el sistemacientífico nacional de becas y subsidios para proyectos de investigaciónvinculados al cambio climático.

Con mayor y mejor información y conocimiento, se podrá orientar lamodificación de las modalidades de producción y consumo, generandonormas, políticas y programas en materia de energía, industria, recursosnaturales, agricultura y ganadería, transporte y desarrollo urbano, quecontribuyan a controlar y a reducir las tasas de crecimiento de emisionesde GEIs y, que al mismo tiempo, representen beneficios por eficienciaenergética, ahorro de recursos, conservación de bosques y suelos, etc..

Al efecto deben diseñarse adecuados mecanismos de comunicacióny diseminación, que permitan difundir ampliamente la información relati-va a las diferentes opciones de mitigación, dirigida a todos los niveles yámbitos de gobierno, a los distintos actores económicos y sociales y a laciudadanía en general. Todo ello, con el propósito múltiple de inducir yreproducir experiencias e iniciativas, facilitar la comprensión y acepta-ción de las nuevas políticas y normas, impulsar acuerdos voluntarios y demutuos beneficios, alentar el conocimiento y la adopción de tecnologíasmejoradas y medidas de eficiencia energética, e impulsar la ejecución deproyectos de secuestro de carbono.


Acciones de adaptación 62

La adaptación, busca promover las modificaciones necesarias en elmanejo de las co-regiones, la infraestructura, los comportamientos huma-nos y las pautas económicas para que las zonas afectadas se ajusten a lanueva realidad y se asista a una transición menos traumática en términossociales y económicos, y con pocos impactos sobre la biodiversidad.

Por lo tanto, la adaptación al cambio y la variabilidad climática cons-tituyen una actividad estrechamente ligada con las políticas de mitigación,debido a que el grado de cambio proyectado en las distintas variablesclimáticas está en función de los niveles de concentración de GEIs que sealcancen en la atmósfera, niveles que a su vez están determinados por laspolíticas que inciden en las emisiones.

Las acciones e iniciativas de adaptación deben ser definidas eimplementadas a nivel nacional, subregional y provincial, dada la respon-sabilidad de las jurisdicciones federales y los municipios pues los impac-tos y vulnerabilidades son específicos de cada lugar.

La adaptación a los impactos del cambio climático en Argentina re-quiere la implementación de políticas en distintas áreas y sectores.

Por ejemplo, la política de recursos hídricos necesitará adaptarse amenores caudales en algunos ríos (en particular, en la región de Cuyo),con lo que pueden producirse dificultades en la generación hidroeléctricay disponibilidad de agua para uso agrícola. Se deberán incorporar los efectosdel cambio climático esperado en los parámetros de diseño de obras deinfraestructura, en particular las que tienen que ver con el manejo delagua y las obras de contención para evitar inundaciones.

Por ello, se deberán adecuar la legislación y el ordenamiento territo-rial a los cambios esperados en el clima. Por ejemplo, se podrían dar oquitar incentivos fiscales en una región donde el clima está cambiando,para adecuarse a la situación futura; o legislar sobre el uso del sueloteniendo en cuenta mapas de riesgo de inundación bajo el clima actual.

6 2 Las acciones de adaptación se relacionan con minimizar los impactos del cam-bio climático que sean negativos y potenciar los positivos. El IPCC define la capacidadde adaptación como “la habilidad de un sistema de ajuste al cambio climático (incluida lavariabilidad del clima y sus extremos) para moderar daños posibles, aprovecharse deoportunidades o enfrentarse a las consecuencias”.


Acciones de mitigación 63

La mitigación presupone que -frente a los actuales ritmos y tenden-cias de emisiones- los cambios seguirán avanzando más acentuadamente,por lo que urge detener el proceso, minimizando las causas. Para ello,deben tomarse acciones decisivas en políticas y educación pública 64, enel desarrollo de nuevas tecnologías y en la promoción de la eficienciaenergética 65 y la utilización de energías más limpias 66.

La mitigación ofrece muchas oportunidades para la Argentina. Si setiene en cuenta que el crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) vaacompañado de un supuesto aumento de las emisiones, ahora más quenunca se debe encarar un desarrollo limpio que evite futuros problemasambientales. Para ello, es necesario hacer lo que hasta ahora no se hahecho: planificar 67.

6 3 Las acciones de mitigación son todas aquellas vinculadas con la reducción deemisiones de gases efecto invernadero o la captura del dióxido de carbono que ya ha sidoemitido. El IPCC define la mitigación como “una intervención antropogénica para reducirla emisión de gases con efecto invernadero, o bien aumentar sus sumideros”.

6 4 La promoción de la eficiencia energética requiere, entre otros elementos, deprogramas integrales de educación, información, desarrollo de tecnologías y financiamientode las medidas de eficiencia. Estas acciones requieren, por un lado, programas de estudioespecíficos en todos los niveles educativos y campañas de información a los consumido-res y, por otro lado, el uso de sistemas de etiquetado que incentiven la adopción detecnología eficiente en el uso de energía.

6 5 El uso eficiente de la energía (UEE) es el estudio del consumo energético y de lamanera en que éste puede ser optimizado, si se obtienen los mismos servicios a partir deuna menor cantidad de energía. Entre los servicios más comunes que la energía provee, seencuentran el transporte (por automóviles, aviones, barcos, etc.), la fuerza motriz (pormedio de motores de combustión interna, eléctricos, etc.), la iluminación (mediante lám-paras incandescentes, de descarga, etc., o con luz natural), la conservación de alimentos(heladeras, freezers, etc.), la cocción de alimentos, la climatización (estufas a gas, electri-cidad y equipos de aire acondicionado), etc. Por lo tanto, la eficiencia energética es laobtención de los mismos bienes o servicios con menor gasto de energía. Es decir, resultanrentables a corto o medio plazo. Para todos los artefactos existen alternativas tecnológi-cas eficientes, que emplean menos energía y, en definitiva, brindan el mismo servicio, sincontaminar y a un menor costo durante su vida útil.

6 6 Carlos G. TANIDES, ob. cit., págs. 48-51.6 7 Ibidem.


Las evaluaciones eco-regionales, la certificación forestal o el orde-namiento territorial, la evaluación de opciones tecnológicas, cambios decomportamiento y modificación de medios para obtener el mismo fin, sonclaros ejemplos que contribuyen a un desarrollo planificado que minimizalos efectos sobre el CC 68.

Tenemos que revisar de qué manera toda la infraestructura urbanaexistente está en condiciones de funcionar con un clima diferente de aquelpara el que fue proyectada. También hay que revisar el diseño arquitectó-nico, pensando en una arquitectura en armonía con el clima, con la topo-grafía y con los ciclos de la naturaleza y los movimientos del sol.

Las acciones en mitigación incluyen la disminución de emisiones y elincremento en su captura.

Como se mencionó previamente hay cuatro sectores de la economíaArgentina que son responsables del 83 % de las emisiones. Sin embargo,este hecho no significa necesariamente que sean los que presentan elmayor potencial para reducir emisiones.

Al respecto, los sectores industriales más relevantes en emisiones deGEIs (generación de energía, transporte, cemento y acero) son relativa-mente eficientes en términos de emisiones y las acciones de mitigaciónson por lo tanto relativamente más costosas. Por otro lado, existen secto-res como el de los rellenos sanitarios que poseen una contribución menorsobre las emisiones totales del país (2,7 %) pero presentan un alto poten-cial de oportunidades de reducir emisiones a un costo relativamente bajo.

En materia de mitigación la SAyDS lleva adelante acciones proactivas,incluyendo la identificación y la asistencia técnica a través del FondoArgentino de Carbono al desarrollo de programas o proyectos de reduc-ción de emisiones de GEIs en sectores que son por su impacto ambiental,social y económico prioritarios para la SAyDS.

Desde las otras agencias del Estado, si bien en muchos casos porrazones ajenas a las ambientales, las políticas públicas implementadasresultan indirectamente en la reducción de emisiones de GEIs. La ley depromoción de los biocombustibles, el etiquetado energético de heladeras 69

6 8 Ibidem.6 9 Las etiquetas de eficiencia energética son etiquetas informativas que se adosan

a los productos manufacturados para describir su desempeño energético. Su objetivo es


y el programa de cambio de luminarias, en los que participa la Secretaríade Energía, constituyen algunos de los ejemplos al respecto.

Con respecto al Transporte, este sector es muy dependiente de loscombustibles fósiles, cuyas emisiones de CO2 ya en 1990 alcanzaban el28% de las emisiones de origen energético y continúan creciendo rápida-mente, por lo tanto hay que potenciar los medios de transporte más efi-cientes como el transporte público y el ferrocarril convencional para des-plazamientos interurbanos y también sería necesario impulsar la fabrica-ción de motores de tecnologías menos consumidoras de carburante 70.

El desarrollo e implementación de acciones de mitigación requierende la identificación de áreas, programas y proyectos que posean potencialpara reducir la emisión de GEIs y al mismo tiempo contribuyan de mane-ra significativa al desarrollo sustentable. Asimismo, resulta imprescindibleidentificar fuentes de financiamiento para implementar las acciones ydesarrollar un marco normativo adecuado que las promueva.

Con respecto al último punto y para citar un ejemplo de las acciones dela SAyDS en materia legal, se está promoviendo la aprobación eimplementación de los proyectos de ley de protección de bosques nativosque contribuirían a reducir las emisiones por la deforestación en Argentina.

Por otro lado, es necesario promover, las fuentes renovables 71 espe-cialmente, la eólica (que consiste en el aprovechamiento del viento), labiomasa, las micro y miniturbinas hidráulicas, las solares térmicas (quecaptan la energía solar para calentar agua, aire, etc.), las fotovoltaicas(que generan electricidad a partir del Sol), etc.

mostrar al público consumidor cuál es la eficiencia del producto que están comprando.Muchos países del mundo han adoptado con mucho éxito estas etiquetas desde hace porlo menos veinte años. En la Argentina comenzó a aplicarse en forma obligatoria, en unprincipio para heladeras y freezers, en abril de 2006.

7 0 Cristian FRERS, El cambio climático y su influencia sobre Argentina. (http://www.ecopor t a l . ne t /Con ten ido /Temas_Espec i a l e s /Cambio_Cl ima t i co /El_Cambio_Climatico_y_su_Influencia_sobre_Argentina 1/9/05).

7 1 Las fuentes de energía tradicionales son los combustibles fósiles, las grandescentrales hidroeléctricas, las centrales termonucleares, etc., y las opciones a estas fuentes sedenominan energías renovables, energías limpias o energías no convencionales porque lle-van a la sustitución de las energías fósiles y por tanto a la reducción de emisiones de CO2.


En la Argentina, el Grupo CAPSA (Compañía Argentina de PetróleoSociedad Anónima) está trabajando en el desarrollo de un interesanteproyecto para generar hidrógeno a gran escala a partir de la energía eólica,como una opción más que permitiría aprovechar este enorme recurso queposee el país, el viento, con fines energéticos 72.

Para el logro de estas medidas mencionadas, sería interesante modi-ficar la fiscalidad de los productos energéticos con la incorporación deimpuestos ambientales que se inviertan luego en eficiencia y energíasrenovables 73. De allí que sea necesario la promoción de una estructuralegal y regulatoria que impulse vigorosamente los aspectos anteriores 74.

MDL en Argentina

En cuanto al MDL, nuestro país fue uno de los primeros en contarcon una oficina, la Oficina Argentina del Mecanismo para un DesarrolloLimpio (OAMDL), que entre otras cosas se encarga de evaluar la contri-bución al desarrollo sustentable de los proyectos en el MDL implementadosen la Argentina.

Hoy existen una serie de proyectos aprobados y algunos más enproceso de evaluación, incluyendo proyectos de captación de metano enrellenos sanitarios, con conversión de centrales térmicas a ciclos combi-nados, generación de energía a partir de biomasa, generación de energíaeólica, etc.

En los últimos tiempos, el MD ha incorporado una nueva modalidaddenominada “programa de actividades”, que tiene como principal objetivopoder implementar en este contexto políticas sectoriales que incluyan másde un proyecto. En tal sentido, la DCC está trabajando con la Secretaríade Energía para implementar un programa que incluya una serie de pro-yectos vinculados con la sustitución de combustibles fósiles porbiocombustibles.

7 2 Carlos G. TANIDES, ob. cit., págs. 48-51.7 3 Cristian FRERS, ob. cit.7 4 Carlos G. TANIDES, ob. cit., págs. 48-51.


Fondo Argentino de Carbono

Las políticas de promoción de programas y proyectos MDL son ca-nalizadas en la actualidad fundamentalmente a través del Fondo Argenti-no de Carbono de la Dirección de Cambio Climático, con una importantecantidad de proyectos en distintas instancias de desarrollo.

El Fondo Argentino de Carbono es una iniciativa impulsada por elgobierno nacional tendiente a facilitar el desarrollo de nuevos programasy proyectos que reduzcan emisiones de GEIs con el objetivo de fortalecerla oferta de proyectos argentinos y optimizar la participación del país en elmercado de carbono, obteniendo mejores precios y fortaleciendo la capa-cidad negociadora en el mercado mundial.

El Fondo presta especial atención a la elaboración e implementaciónde proyectos de pequeña escala orientados al desarrollo comunitario.

Acciones en capacitación y concientización

Como parte de las responsabilidades asumidas, y tal como se en-cuentra establecido en el art. 6º de la Convención, todas las Partes debenpromover y apoyar la educación, la capacitación y la sensibilización delpúblico respecto del cambio climático global y estimular la participaciónmás amplia posible en el proceso.

Bajo este marco, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sostenible(SAyDS), a través de la Dirección de Cambio Climático (DCC) desarrollaacciones relativas a la educación, concientización, capacitación en tres aspec-tos fundamentales: la ciencia del cambio climático, mitigación y adaptación.

En este sentido, durante el 2006 la DCC en colaboración con el áreade Educación Ambiental de la SAyDS desarrollaron el Plan de Difusión yCapacitación en Cambio Climático a Organizaciones de la Sociedad Civil(OSC) con el objetivo de capacitar a organizaciones de la sociedad civilsobre el cambio climático global y sus impactos.

La DCC está trabajando en muchos de los aspectos mencionadospreviamente, entre otras en el marco de un proyecto con la Agencia In-ternacional de Cooperación del Japón sobre fortalecimiento de capacida-des nacionales para hacer frente a los impactos del cambio climático.


Las universidades no sólo debieran ser el pivote educacional de latemática concerniente al cambio climático generando programas de edu-cación que lleguen a la población en general, sino también mejorando elnivel curricular, diseñando nuevos materiales, organizando conferencias yprogramas de intercambio de estudiantes y profesores y colaborando enel desarrollo, la demostración y la implementación de tecnologías en be-neficio de la industria privada 75.

Asimismo, debieran proveer al desarrollo y la implementación decampañas nacionales, regionales, estaduales y municipales deconcientización para educar a la población en general e incentivar la adop-ción de prácticas ambientalistas seguras 76.

Obviamente que estas metas no podrán lograrse sin una adecuadainterrelación con los sectores industriales y gubernamentales 77.

Desarrollo científico y cambios en el sector industrial

Por su parte, el sector industrial deberá actuar en consonancia conlos sectores universitarios y gubernamentales en el diseño y el desarrollode programas de entrenamiento para permitir que la industria cumpla conlas regulaciones fijadas por los gobiernos, debiendo asimismo participaractivamente en los programas de transferencia de tecnologías novedosashacia industrias, con el objeto de coadyuvar al logro de los objetivos pro-puestos 78.

Debieran realizar la evaluación y ponderación de los costos y bene-ficios económicos y sociales que involucran las posibles innovaciones enlas políticas, programas y actividades.

7 5 Diana B. ATRI, Cambio climático: sin tiempo que perder, BAE Buenos AiresEconómico, Diario de Negocios del martes 10 de noviembre de 1998, págs. 27/31.

7 6 Ibidem.7 7 Ibidem.7 8 Ibidem.


Regulación legal

Los gobiernos deberán arbitrar las medidas tendientes al dictado deun marco legal y regulatorio que permita no sólo adoptar “nuevas reglasde juego” sino también asegurar su implementación mediante los meca-nismos de prevención y control adecuados.

Se deberían valorar las nuevas tendencias internacionales, tanto enmateria de regulación ambiental como desde la perspectiva de las ac-ciones tomadas para enfrentar el cambio climático. Debe nutrirse delas decisiones gubernamentales en el ámbito normativo y de estímulo,pero resulta indudable que los protagonistas de su implementación se-rán los distintos actores sociales y económicos que, sobre la base de losincentivos o desincentivos proporcionados, desarrollarán las iniciativasde mitigación.

El gobierno debe promover programas de incentivos económicos quefomenten la innovación tecnológica y reconversión o adecuación indus-trial, con especial énfasis en pequeñas y medianas empresas, tales comocréditos para la reconversión o adecuación y tasas diferenciales, entreotros 79, debe aplicar incentivos fiscales haciendo uso del régimen de fuen-tes alternativas 80, incentivar y promover el uso de tecnologías y combus-tibles menos contaminantes, como también coordinar actividades conjun-tas interjurisdiccionales tendientes a tal fin, aplicar programas de incenti-vos que permitan mantener y mejorar en forma progresiva la calidad at-mosférica 81, estudiar, evaluar e incentivar a los titulares de proyectospara que propicien, sobre cualquier otra inversión, la construcción de plantasde tratamiento de desechos contaminantes 82.

7 9 Art. 33 ley 1727 LCABA.8 0 Art. 4º ley 869 LCABA.8 1 Arts. 45 y 46 ley 1656 LCABA.8 2 Art. 20 inc. c de la ley 6321 de Santiago del Estero (Normas Generales y

Metodología de Aplicación para la Defensa, Conservación y Mejoramiento del Am-biente y los Recursos Naturales). También art. 15 de la ley de Medio Ambiente deTucumán (ley 6253).


Participación: el rol de los distintos actores

Las acciones de adaptación y mitigación requieren de la participa-ción de distintas áreas y niveles de la administración pública nacional,provincial y municipal, así como de la comunidad científico-tecnológica yla sociedad civil.

La instrumentación de las políticas y acciones en cambio climáticofronteras adentro recaen fundamentalmente sobre la DCC de la SAyDS.

De cualquier manera, considerando que el conjunto de iniciativasrelativas a la mitigación y adaptación al cambio climático requiere de laparticipación activa de otros actores se han establecido distintos canalesde trabajo con ellos.

Comisión Nacional Asesora en Cambio Climático

Está compuesta por representantes de distintas agencias del estadoque se reúnen mensualmente con el objetivo principal de facilitar los pro-cesos participativos y de sinergia entre las diferentes áreas del gobiernonacional e integrar acciones de mitigación y adaptación al cambio climáticoen la planificación de los diferentes sectores y/o sistemas.

Comisión Nacional Científico-Tecnológica

Está compuesta por universidades e instituciones científico-tecnológi-cas que se reúnen mensualmente con el objetivo de integrar las accionesque desarrollan en Investigación+Desarrollo (I+D) con las políticas y medi-das sobre cambio climático que llevan adelante las agencias del estado.

La DCC también tiene ámbitos de trabajo común con la sociedadcivil y las provincias, en este último caso fundamentalmente a través delConsejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA).


Coordinación

Otro eje fundamental para formular la ENMCC consiste en estable-cer, a través de las políticas de mitigación, una mayor vinculación entrelos sectores relacionados a los recursos naturales y aquellos ligados a laenergía y a la industria.

Dadas las particulares características del país, en el corto y medianoplazo se debería privilegiar el aprovechamiento del enorme potencial demitigación de los ecosistemas forestales y otras actividades vinculadas aluso del suelo, preparando el camino para una mayor incorporación defuentes de energía renovable en el mediano y largo plazo.

Para ello debe ponerse especial énfasis en la expansión de las áreasforestales y el impulso de diferentes tipos de proyectos rurales que con-tengan un efectivo componente de captura de carbono, desarrollando pro-yectos piloto en los que se desarrollen las necesarias metodologías quepermitan cuantificar y verificar la capacidad de captura de carbono.

A partir de allí se podrán establecer vínculos entre las acciones y pro-gramas de mitigación de los sectores de recursos naturales y de energía, enparticular aquellas acciones relacionadas con la ampliación de la oferta debiomasa como fuente de energía, la difusión de tecnologías eficientes parasu uso tanto en el ámbito doméstico como de la pequeña y mediana indus-tria, como así también aquellas vinculadas a la protección de ecosistemasforestales en cuencas que alimenten centrales hidroeléctricas.

Por su parte, la implementación de la ENMCC, que debe revestir uncarácter nacional, interinstitucional e intersectorial y que abarca el corto,mediano y largo plazo, requerirá diseñar, formalizar y operar mecanismosinstitucionales especializados de manera de permitir orientar, conducir yevaluar la aplicación de las estrategias formuladas.

Estos mecanismos institucionales deberán posibilitar:- alentar y coordinar esfuerzos convergentes entre los organismos

de la administración pública nacional, provincial y municipal;- profundizar y extender la interacción entre las instituciones acadé-

micas, las instancias gubernamentales competentes y el sector industrial;-incentivar a empresarios, productores rurales y otros actores socia-

les a emprender iniciativas de mitigación en sus respectivos ámbitos; - establecer una instancia especializada en normar, regular y verifi-

car las actividades de mitigación de GEIs, de manera de posibilitar -en los


casos en que ello sea posible- su incorporación a los mecanismos interna-cionales de comercio de emisiones.

También debe contemplarse la promoción activa de una amplia cola-boración internacional en materia de estudios, metodologías, proyectos,desarrollo de capacidades técnicas e intercambio de información, apoya-da en la asistencia y los servicios que brindan diferentes organismos in-ternacionales especializados y en acuerdos específicos bilaterales omultilaterales.

De más está decir que en un país con una tasa de deforestación quemuestra un incremento alarmantemente en los últimos años, un incentivoeconómico para evitarla sería por demás bienvenido.

Conclusión: “Cambio climático: un problema de todos”

El cambio climático global es un hecho que ha dejado muy en claro laglobalización de los problemas ambientales, por ello sería imposible e in-útil enfrentar los problemas más graves en el ambiente si no es una em-presa que involucre a todas las naciones 83.

Indudablemente, la implementación de las herramientas previstas enel marco del Protocolo de Kyoto se encuentra en un estadio de plenodesarrollo evidenciándose en este sentido, un verdadero ejercicio delearning-by-doing. Se advierte que mientras se recorran las vías traza-das por estos instrumentos, simultáneamente figuras como fondo de car-bono, mercado de carbono, créditos de carbono, la naturaleza jurídica, losmarcos normativos e impositivos, demandan ser precisados y enriqueci-dos en sus conceptualizaciones y en sus alcances 84.

8 3 Cristian FRERS, El cambio climático y su influencia sobre Argentina (http://www.ecopor t a l . ne t /Con ten ido /Temas_Espec i a l e s /Cambio_Cl ima t i co /El_Cambio_Climatico_y_su_Influencia_sobre_Argentina 1/9/05).

8 4 Conf. Investigación y Promoción. MDL-bono de carbono.construcción de unaagenda multisectorial (http://www.farn.org.ar/comercio/kyoto.html).


Este ejercicio de “aprender haciendo” necesariamente debe sertransversal, y obliga a considerar los aportes, las experiencias y las incer-tidumbres desde diferentes sectores, tanto público como privado 85.

Por ello, el diseño de un marco de actuación adecuado para el con-junto de iniciativas relativas al cambio climático supone una gran coordi-nación y eficacia con las actividades que llevan a cabo otros actoresvinculados con la problemática.

De allí que es importante integrar las opciones y medidas de mitiga-ción y adaptación al cambio climático en otras políticas en curso.

Ya que una política realista de cambio climático no puede ser un ejeen sí misma, sino que debe responder y contribuir a las estrategias nacio-nal y regionales de desarrollo. Por ello, la característica distintiva de unaestrategia de cambio climático debe ser su inserción en las políticas sec-toriales y/o regionales como una variable más, en algunos casos relevantede éstas.

Esto es así, porque no nos encontramos frente a una cuestión reser-vada exclusivamente a gobiernos ni tampoco a empresas, a países desa-rrollados o sumidos en la pobreza, a sectores productivos o a organizacio-nes de consumidores 86.

Cada habitante del planeta, cualquiera sea la lengua que hable, lareligión que profese, el lugar en que viva, la posición económica que de-tente o el país al que pertenezca, es actor, partícipe, responsable y víctimade lo que suceda en el futuro 87.

En este marco conceptual, los municipios, los barrios, y finalmente, launidad fundamental de la sociedad, cada familia deberán entender queéste no es un problema “de los otros”, sino que, de no adoptar accionesconcretas en todos los ámbitos, sin demoras, en no más de cien añospodría producirse un recalentamiento superior a un grado, provocandouna serie de fenómenos a partir de los cuales la vida humana se hará másque difícil en la tierra 88.

8 5 Ibidem.8 6 Diana B. ATRI, págs. 27/ 31.8 7 Diana B. ATRI, ob. cit., págs. 27/31.8 8 Ibidem.


Para terminar, me gustaría citar, las palabras del ex vicepresidenteestadounidense Albert Arnold Gore (Jr.), conocido como Al Gore: “Elcambio climático es un desafío generacional. Tenemos que ser lageneración que hizo lo que debía” 89. Ojalá que así sea en aras deldesarrollo sustentable a fin de garantizar que las actividades productivassatisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las genera-ciones futuras 90.

8 9 Expresiones de Al Gore en el primer encuentro sobre “Energía, municipio ycalentamiento global” celebrado en Madrid el 7/2/07. Al Gore en el 2006 protagonizó eldocumental ganador del Oscar, Una verdad incómoda, que trata del cambio climático y, en2007, fue galardonado con el Premio Nobel de la Paz, por su contribución a la reflexión yacción mundial contra el cambio climático, y con el Premio Príncipe de Asturias deCooperación Internacional.

90 Bibliografía: ANGLÉS HERNÁNDEZ, Marisol, “Hacia la consolidación del Protoco-lo de Kyoto y el control de los gases de efecto invernadero”, Anuario Mexicano deDerecho Internacional, México, Universidad Autónoma de México, vol. II, 2002 (http://www.juridicas.unam.mx); ATRI, Diana B., “Cambio climático: sin tiempo que perder”,BAE Buenos Aires Económico, Diario de Negocios del 10 de noviembre de 1998, págs.27-31; CAMARERO, L. (coord.); DEL PINO. J.; LAGE, X.; GARCÍA, I.; GONZÁLEZ, M.; MARTÍN,P.; GARRIDO, J.; APARICI, A.; PEDREÑO, A.; BAÑOS, P.; CONSTANTINI, B., Medio ambiente ysociedad: elementos de explicación sociológica, Thomson Editores, España, 2006; ESTEVES,Belén - SIBILEAU, Agnès, Cambio climático: instrumentos jurídicos y los escenarios haciapost-Kyoto, Informe Ambiental Anual 2009, editores María Eugenia Di Paola, FedericoSangalli, Silvina Caorsi, Buenos Aires, Fundación Ambiente y Recursos Naturales, 2009;FRERS, C., El cambio climático y su influencia sobre Argentina (http://www.ecoportal.net/C o n t e n i d o / T e m a s _ E s p e c i a l e s / C a m b i o _ C l i m a t i c o /El_Cambio_Climatico_y_su_Influencia_sobre_Argentina 1/9/05); GEI, Ignacio, “Reflexio-nes, algo heréticas, sobre el cambio climático”, Revista Tendencias sobre “El cambioclimático”, Año I, Nº 2, primavera 2007, Córdoba, Argentina, Universidad Blas Pascal,Informe Anual de la Secretaría de Energía, 2003 (http://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/UCC); PERCZYK, Daniel - CARLINO, Hernán, “Después de Bali: el cambio climático ensu laberinto. Proyecto energético”, Revista del Instituto Argentino de la Energía GeneralMoscón, Año 25, Nº 81, marzo / abril 2008; PNUD, “Estudios de vulnerabilidad yadaptación”, Proyecto PNUD ARG/95/G31, PNUD-SECYT, 1987; TANIDES, Carlos G.,Cambio climático y energía. Proyecto Recursos Energéticos Alternativos, Buenos Aires,Fundación Vida Silvestre Argentina (FVSA), 2004, Nº 90, oct-dic. 2004.


DERECHO DEL CAMBIO CLIMÁTICO: LOS GLACIARESY EL CAMBIO CLIMÁTICO. PERSPECTIVAS DE UNA

REGULACIÓN JURÍDICA EN ARGENTINA

Paulina MARTÍNEZ *

Sumario: Introducción. Los glaciares y el ambiente periglacial. Concepto. Losglaciares en nuestro país. Importancia de los glaciares y del ambiente periglacial.Retroceso de los glaciares por el cambio climático y las actividades antrópicas.Necesidad de una normativa específica de tutela de los glaciares y ambientesperiglaciares. Importancia y fundamentación jurídica. El “Estado ecológico dederecho”. El derecho fundamental y humano al ambiente. El derecho fundamentaly humano al nivel de vida adecuado respecto del agua La obligatoria consideraciónde otros compromisos internacionales asumidos por Argentina. El valor de lacalidad de vida. El ordenamiento ambiental del territorio como herramienta estra-tégica de protección de los glaciares y periglaciares frente al cambio climático.Existencia de una “inconstitucionalidad por omisión” en el presente caso. Conclu-siones y perspectivas.

Introducción 1

El presente trabajo monográfico tiene por objeto el abordaje de lasperspectivas de la regulación jurídica en materia de cambio climático o

* Abogada. Miembro correspondiente del Instituto. El trabajo se incluye en elCuaderno en tanto ha obtenido “Primera Mención” en forma compartida en el Concursode Monografías sobre el tema “Perspectivas de la regulación jurídica en materia de cambioclimático”, organizado por el Instituto de Derecho Ambiental y de los Recursos Natura-les de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba (2009).

1 La expresión “Derecho del Cambio Climático” fue tomada de la disertación de laDra. Sheila Abed en el marco de las V Jornadas Latinoamericanas de Derecho Ambiental,realizadas en la ciudad de Salta, en agosto de 2009.


como bien recientemente ha sido denominado por algunos juristas el “de-recho del cambio climático”, integrante de una rama más amplia que es elderecho ambiental, pero desde un aspecto del mismo cual es el vinculadocon la tutela de los glaciares y ambiente periglaciar, tratando de justificary/o fundamentar la necesidad de contar en el derecho positivo argentinocon una regulación jurídica específica, que con respeto de las autonomíasprovinciales y en el marco de un federalismo denominado de“concertación” o de “complementariedad maximizante”, establezca lospresupuestos mínimos de protección de los glaciares (entendidos comotoda masa de hielo perenne estable o que fluye lentamente, con o sin aguaintersticial, formado por la recristalización de la nieve, ubicado en diferen-tes ecosistemas, cualquiera sea su forma, dimensión, y estado de conser-vación, integrando su constitución el material detrítico rocoso y los cursosinternos y superficiales de agua) y del ambiente periglacial (entendidocomo el área de alta montaña con suelos congelados que actúa comoregulador del recurso hídrico), con el objetivo de preservarlos como reser-vas estratégicas de recursos hídricos y proveedores de agua de recarga decuencas hidrográficas, tanto para las actuales y futuras generaciones, enrazón de encontrarse actualmente -según estudios científicos y tal como seprocurará analizar-, amenazados y en franco proceso de retroceso por efectodel cambio climático, además de otros factores, como por ejemplo, inter-venciones humanas directas e indirectas de proyectos productivos.

Los glaciares y el ambiente periglacial

Concepto 2

Conforme se adelantara en la introducción, los glaciares pueden serdefinidos como “toda masa de hielo perenne estable o que fluye lenta-mente, con o sin agua intersticial, formado por la recristalización de lanieve, ubicado en diferentes ecosistemas, cualquiera sea su forma, dimen-

2 Se sigue la definición dada por la ley 26.418 de presupuestos mínimos para laprotección de los glaciares y el ambiente periglacial.


sión y estado de conservación. Son parte constituyente de cada glaciar elmaterial detrítico rocoso y los cursos internos y superficiales de agua”.

En tanto, que el ambiente periglacial, es “el área de alta montaña consuelos congelados que actúa como regulador del recurso hídrico”.

Los glaciares en nuestro país

Según datos proporcionados por la Secretaria de Ambiente de laNación, Argentina cuenta con un gran número de glaciares que se extien-den a lo largo de la Cordillera de los Andes, desde Salta hasta Tierra delFuego 3.

Sin embargo, no es posible brindar en este trabajo monográfico undetalle exacto de éstos, en razón de la inexistencia a la fecha actual ennuestro país de un inventario nacional de glaciares.

Importancia de los glaciares y del ambiente periglacial

- Constituyen reservorios o fuentes estratégicas de agua. El aguaes un recurso natural fundamental y estratégico para el desarrollo de la vidaen el planeta. Sin embargo, uno de los grandes problemas que ya está afec-tando a la población humana a nivel global y, en particular, a determinadasregiones áridas, es la escasez y las limitaciones en el acceso al agua potable(por uso ineficiente, contaminación y distribución espacial heterogénea), co-locando así a la población mundial en situación de vulnerabilidad y generandograves conflictos sociales, económicos y ambientales 4.

Un reciente documento titulado “El agua en un mundo en cambio”,de la ONU, dibuja un dramático panorama de la situación de los recursoshídricos del planeta y alerta sobre la crisis que se podría afrontar en un

3 V. http://www.ambiente.gov.ar/ 4 Véase, en ese sentido, los fundamentos al proyecto original de ley 26.418.


futuro cercano. Este documento indica que “en muchas partes del mundoya se están imaginando un futuro en el que no se dispongan de fuenteshídricas fiables y que por otra parte, la reducción de los glaciares y de lascapas de nieve en las montañas a causa del aumento de las temperaturasglobales supone un peligro para el quince por ciento de la población mun-dial que depende del agua producida por el deshielo” 5. También señalaque los cambios provocados en el clima por el calentamiento global pue-den agravar las inundaciones y las sequías. Un ejemplo cercano, lo cons-tituye la sequía que se vivió en Córdoba y que causó que el dique LaQuebrada llegara a un nivel alarmante por debajo de su estado normal,situación que se repitió en casi todas las Sierras Chicas, por lo que VillaCarlos Paz entró en alerta roja, pudiendo estos inconvenientes ocasionarla interrupción del suministro de agua potable o su racionamiento 6.

En este grave contexto, corresponde recordar que a nivel global, sóloel 3 % del agua total del planeta es dulce. El 97 % restante, correspondeal agua de los océanos. De ese 3 % la mayor reserva se encuentra enaguas subterráneas y en forma de hielo, en sitios como la Antártida, elArtico y los llamados en general glaciares continentales. En el caso par-ticular de nuestro país, regiones como la Patagonia, Cuyo y el NoroesteArgentino (NOA) se benefician y basan buena parte de sus actividadesen gran medida del agua que proviene de los glaciares 7, por cuanto sonreservorios naturales de agua. De no existir este reservorio, o si éstefuera alterado en sus condiciones naturales, seguramente estas regionestendrían una historia muy diferente a la que han transitado en el últimosiglo. Por ello, la conservación de los glaciares, y como garantía de ellosel ambiente periglacial, en cuanto fuentes de agua en estado sólido yverdaderos ecosistemas, deviene en una cuestión estratégica y en unaobligación indelegable del Estado Nacional para hacer frente a los próxi-mos escenarios pronosticados del cambio climático 8 y a la consiguiente

5 http://www.unesco.org/water/.6 V. La Voz del Interior, “Alarma también en las Sierras Chicas”, martes 27 de

octubre de 2009.7 Documento de Posición “Sobre el Proyecto de ley de presupuestos mínimos

para la protección de los glaciares y del ambiente periglacial. Conservación del Agua,¿Una cuestión estratégica?”, Fundación Vida Silvestre Argentina, marzo de 2009.

8 V. Capítulo III del presente trabajo monográfico.


escasez hídrica mencionada, a fin de asegurar la provisión futura de aguaen las regiones áridas y semiáridas de la Argentina, tanto para las actua-les como las futuras generaciones.

- Son proveedores de agua de recarga de cuencas hidrográficas.Según la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación,los glaciares son reservorios de agua en estado sólido, que almacenanagua en invierno principalmente por precipitación en forma de nieve y laliberan en verano por la fusión superficial de nieve y el hielo 9.

El balance de masa glaciar es el resultado de la suma de la acumula-ción y ablación. La acumulación implica los procesos que aportan más alglaciar, y la ablación implica procesos de quita, lo que permite la regula-ción hídrica de los diferentes afluentes, como cabeceras de importantescuencas hidrográficas, abasteciendo los ecosistemas, la población y lasactividades productivas de gran parte de nuestro país.

- Actúan como una especie de “Fondo anticíclico para los ríos”,cumpliendo una función reguladora y de entrega, por cuanto atesoran enaños ricos en nevadas y entregan el ahorro en años de penuria hídrica.Según explican científicos, como el Dr. Ricardo Villalba, director deIANIGLA 10, “en años pobres en precipitaciones de nieve en altamontaña, los glaciares incluidos los que se llaman ‘de escombros’aportan más del 60 % del agua de los ríos de Mendoza y San Juan.En los secos días de los años de 1968, 1996 y 1998, más de la mitaddel agua escasa que bajó por el cauce de los ríos Mendoza y Tunuyán,sobre todo provino del escurrimiento de las reservas en los glaciaresde alta montaña (...). Es decir que son nuestra reserva de agua, lacaja de ahorro para los años críticos. Ergo, en el desierto cuyano,cuando escasean las nevadas, si no tenemos enteros nuestrosglaciares -tanto los blancos tradicionales como los que tapados porescombros no lo parecen- no habrá vida posible río abajo. Ni urba-

9 V. http://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/UCC/File/09ccargentina.pdf. 10 IANIGLA - Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambien-

tales (CONICET).


na, ni rural, ni industrial: la vida se extingue donde falta agua y seexpande el desierto” 11.

En resumidas cuentas, los glaciares y el ambiente periglacial resultanfundamentales para alimentar el agua y mantener los caudales históricos(Q) de las cuencas hídricas, que son fundamentales en ambientes áridosy semiáridos, contribuyendo por tanto a la generación de agua para lossistemas hídricos superficiales y subterráneos, al ser ambos reguladoresdel recurso hídrico.

Por lo expuesto, los glaciares tienen una importancia fundamental, alser “fuente reguladora” y de “entrega” de agua en casi todas las regionesdel país.

- Son reguladores del sistema climático. La criosfera 12, represen-tada en Latinoamérica por los glaciares de montaña en los Andes, por loscampos de hielo ubicados en la Patagonia (47º y 52º lat. Sur), y el campode Hielo de Darwin en Tierra del Fuego (54º lat. S), juega un rol funda-mental en la regulación del sistema climático global. La nieve y el hielotienen un alto albedo (reflectividad) 13, es decir reflejan mucha de la radia-ción solar que reciben, por ejemplo, algunas partes de la Antártida refle-jan hasta un 90 % de la radiación solar incidente, lo que es muy altocomparado con el promedio global que es de un 31 %.

11 Véase el artículo publicado en diario Los Andes el 3 de mayo de 2009. En elsentido apuntado, otros estudios indican que en años de escasa precipitación nival en laCordillera, los glaciares suministran hasta el 70 % de los caudales de los ríos de Mendozay San Juan, porcentaje que se incrementa hasta el 85 % si se considera la contribución delos glaciares cubiertos por detritos y de escombros.

12 La criosfera, consiste en aquellas regiones de la Tierra cubiertas por hielo y pornieve, tanto en territorio continental como en los mares. Incluye i.a. la Antártida, elOcéano Artico, Groenlandia, el norte de Canadá, el norte de Siberia y la mayor parte delas cumbres de las cadenas montañosas donde las temperaturas bajo cero persisten duran-te la mayor parte del año. En Latinoamérica está representada por los glaciares de mon-taña en los Andes, por los campos de hielo ubicados en la Patagonia y el Campo de Hielode Darwin en Tierra del Fuego (54º S) (V. Alejandro IZA et al, “Aspectos jurídicos de laconservación de los glaciares”, UICN Serie de Política y Derecho Ambiental, Nº 61).

13 El albedo de la superficie es la medida de reflectividad que indica la cantidad deradiación solar reflejada por un cuerpo.


- Son indicadores del cambio climático, lo cual es reconocido porla Secretaría de Ambiente de la Nación, al señalar que los glaciares ade-más de constituir un importante recurso hídrico y turístico, son considera-dos indicadores del cambio climático 14.

- Los glaciares y ambientes periglaciales son parte de losecosistemas altoandinos (conforman dentro de estos grandes ecosistemasunidades ecosistémicas menores). Glaciares y ambientes periglaciaresson una parte interactuante de los ecosistemas altoandinos, contribuyen-do ambos a las condiciones tipoclimáticas de alta montaña, y por lo tantoa su mantenimiento mutuo (ambos generan condiciones propicias para elmantenimiento de sus respectivas estructuras) 15.

- Brindan servicios ambientales (services values), tal como sedenominan en economía ambiental y que son susceptibles de una valora-ción económica, especialmente al ser cabeceras de importantes cuencashidrográficas que alimentan áreas de cultivo, represas y poblaciones hu-manas 16.

La importancia del glaciar es fundamental para el oeste argentino yel éxito de la actividad de oasis en esta zona ha sido posible gracias a laexistencia de glaciares en la Cordillera. Especialmente en la región cuyana,donde el agua es un recurso muy escaso, con valores de precipitaciónanual por debajo de los 180 mm. 17, niveles de precipitación que caracte-rizan en términos climáticos a los desiertos.

14 V. http://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/UCC/File/09ccargentina.pdf. 15 Raúl A. MONTENEGRO, “Las definiciones de glaciar y ambiente periglacial con-

tenidas en la ley nacional Nº 26.418 (vetada) son adecuadas para proteger los ambossistemas fundamentales para la conservación de los ecosistemas altoandinos y el funcio-namiento de las cuencas hídricas”, publicado en http://asambleasciudadanas.org.ar/?p=207y otras páginas de difusión.

16 “Millones, incluso miles de millones de personas dependen directa o indirecta-mente de estas reservas naturales de agua potable pare el consumo, la agricultura, laindustria y la producción de energía”, dijo Achim Steiner, director ejecutivo del PNUMA.(V. www.pnuma.org).

17 V.W. SCHWERDTFEGER, World survey of climatology. Climates of Central andSouth America, Amsterdam, Elsevier, 1976.


Un ejemplo puntual de lo expuesto, lo constituye la provincia deMendoza, donde los glaciares han permitido la “cultura del oasis” basadaen la agricultura (especialmente, la vitivinicultura 18). En efecto, el con-traste entre la vegetación del desierto natural y el verde de los cultivos esevidente en toda la provincia, acentuando el rol de los glaciares comofuentes de agua, especialmente por cuanto la contribución de los glaciaresa los caudales de los cuerpos de agua se ha incrementado en los últimos40 años debido a la disminución de las nevadas y a la mayor variabilidadde las precipitaciones durante los últimos 30 años, durante los cuales,inclusive se llegaron a registrar inviernos sin precipitaciones 19.

- Son importantes reguladores del caudal de energía y, en conse-cuencia, juegan un papel fundamental en la generación de energía hidro-eléctrica en nuestro país. Es el caso de las provincias del Neuquén o RíoNegro, que cuentan con importantes complejos hidroeléctricos que con-tribuyen con un aporte energético fundamental para el desarrollo y creci-miento de nuestro país. De la misma manera, el río Atuel, un ríointerprovincial 20, realiza un valioso aporte a la generación de energía hi-droeléctrica.

- Representan valores paisajísticos y un importante atractivo tu-rístico, tal como sucede con la ciudad del Calafate y aledañas, donde elParque Nacional de los Glaciares por su imponente belleza natural cons-tituye una maravilla única en el mundo, que motivó su declaración como“Patrimonio Mundial” por la UNESCO en 1981.

- A lo largo de la cordillera, se verifica una estrecha relaciónentre glaciares y actividad socio-cultural, por cuanto existen grupos

18 Convirtiéndola en la quinta productora mundial y la primera del país.19 J. LEIVA, Recent fluctuations of the Argentinean glaciers, Instituto Argentino de

Nivología y Glaciología (IANIGLA), 1999.20 Así fue declarado por la C.S.J.N., en la causa “La Pampa, provincia de c/

Mendoza, Provincia de s/ acción posesoria de aguas y regulación de usos”, sentenciadictada el 3 de diciembre de 1987, en la que la mayoría declaró que el río Atuel es un ríointerprovincial.


humanos que dependen de estos ambientes, sus actividades económicas,su relación con el entorno. En esta línea, la protección de los glaciares ysu entorno como reservas estratégicas de recursos hídricos y proveedo-res de agua de las cuencas, resulta de vital importancia para las comuni-dades, a fin de enfrentar las serias consecuencias y desafíos que ya plan-tea el cambio climático 21.

En conclusión, servicios ambientales, como la generación de aguapotable para abastecimiento, la agricultura, la ganadería, la producciónhidroeléctrica, el turismo, el desarrollo de grandes centros urbanos, laexistencia de ecosistemas asociados, sólo son posibles gracias al aguaalmacenada en los glaciares. Por ello, su no protección implica ni más nimenos que la afección de un recurso estratégico y por extensión de aque-llas actividades que se nutren del agua de los glaciares, generando, enconsecuencia, un impacto económico derivado.

Retroceso de los glaciares por el cambio climático y lasactividades antrópicas

El Cambio Climático se ha convertido en una realidad ineludible. Elclima está cambiando a un paso desconcertante, especialmente comoconsecuencia de la incidencia de actividades humanas. Los estudios cien-tíficos compilados por el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático(IPCC, www.ipcc.ch) dan pruebas contundentes de ello en sus informes:se están detectando procesos registrables de variabilidad y cambiosclimáticos significativos en décadas y años recientes. Esta variabilidad ycambios se han detectado en observaciones meteorológicas, hidrológicasy glaciológicas 22.

21 Véase el escrito presentado por la FARN en la Audiencia Pública realizada enla Comisión de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente Humano de la Cámarade Diputados de la Nación, 30 de marzo de 2009, disponible en www.farn.org.ar

22 El documento denominado “Cambio Climático y Vitivinicultura. Impactospotenciales del Cambio Climático en la producción de uvas y vinos en Argentina y elmundo”, de autoría de la Ing. Carla Aurani –INV (Instituto Nacional de la Vitivinicultura),


De los estudios efectuados surge que los glaciares y ambientesperiglaciares se encuentran amenazados y en retroceso por efecto delCambio Climático 23, lo que supone una pérdida en el mediano plazo de lacapacidad de retención de agua, lo que conllevaría a una afectación delrégimen hidrográfico de cuencas hídricas de importancia regional y unanueva amenaza para la subsistencia y el desarrollo de diferentes regionesdel planeta.

Nuestro país no está exento de sufrir los efectos del Cambio Climáticoy nuestros reservorios helados están hoy amenazados seriamente. Esteproceso global, es ya una realidad, y uno de los principales afectados sonjustamente los glaciares de la Cordillera de los Andes, potenciado poractividades de origen antrópico. Los diferentes escenarios previstos paralas próximas décadas, muestran una disminución de la superficie de losglaciares, con lo cual nuestras reservas de agua se verán gravementeafectadas. Los modelos digitales de elevación muestran que durante losúltimos 30 años, 63 de los principales glaciares en los campos de hielo enla Patagonia se han derretido y contribuido en 0,042 mm. por año al cre-cimiento del nivel del mar. A partir de 1995, el derretimiento se duplicó, loque equivale a un crecimiento del mar de 0.105 mm./año 24.

“La situación de degradación y retroceso de la que son objeto lasmasas de hielo del planeta debido a los efectos del cambio climático, y alas intervenciones directas e indirectas de los proyectos productivos ge-nerados en sus zonas de influencia han suscitado preocupación científica

contempla eventos climáticos extremos como sequía, olas de calor, granizos, heladas,vientos (Zonda), inviernos menos fríos y veranos más cálidos, mayor incidencia deenfermedades y pestes, mayor período libre de heladas, y manifiesta que las principalesregiones vitivinícolas del mundo han experimentado calentamiento durante el último siglo.Asimismo, en la última década se han documentado temperaturas superficiales anualespromedio que han roto marcas por lo elevadas y también otros cambios en todo el planeta:en la distribución del hielo y en la salinidad, niveles y temperaturas en los océanos.

2 3 Según un artículo publicado en la revista “National Geographic” en setiembrede 2004, titulado “El gran deshielo”, los glaciares van en retirada. Las plataformas dehielo se fracturan, el nivel marino se eleva y el permafrost se derrite (V. asimismo http://whc.unesco.org/en/list/145/video, tomas en las que se observa la retirada de los glaciares).

24 Documento de Posición “Sobre el Proyecto de ley de presupuestos mínimospara la protección de los glaciares y del ambiente periglacial. Conservación del Agua,¿Una cuestión estratégica?”, Fundación Vida Silvestre Argentina, marzo de 2009, ob. cit.


y ciudadana por el retroceso de los glaciares (…). En ambos lados de laCordillera de los Andes, la mayoría de los glaciares están atravesandocomo consecuencia del Calentamiento Global un proceso de retraccióngeneralizado. El adelgazamiento y pérdida de sus superficies se han másque duplicado durante la década de los noventa. Así también elevaron losvolúmenes de agua que aportan al aumento del nivel del mar, según reve-ló un estudio realizado con la ayuda de cartografía y radares” (Rignot etal., 2003). Este estudio publicado en la revista Science de la AsociaciónAmericana para el Avance de la Ciencia, advirtió el retroceso, con unaaceleración mayor a la prevista de la mayoría de los 63 glaciares quemonitorean en los Campos de Hielos Patagónicos. Nueve de estosglaciares son argentinos y están ubicados en Santa Cruz. “El retrocesoactual de los glaciares es un fenómeno generalizado en Los Andes(…). El retroceso ha sido paulatino durante los últimos cuatro si-glos, siendo más intenso desde la década del ‘70, dijo RicardoVillalba, director del Instituto de Nivología, Geología y CienciasAmbientales” 25.

En la línea argumental expresada, corresponde agregar a título deejemplo que mediciones realizadas últimamente por científicos en nuestropaís permitieron observar que los glaciares tributarios del río Atuel en laprovincia de Mendoza, evidencian una merma constante en los últimoscuarenta años, período en que aumentó la temperatura global: tanto losglaciares Humo y Fiero (ambos tributarios del Atuel), muestran un retro-ceso desde 1948 de más de 300 metros. Estos retrocesos se verificantambién en el glaciar Upsala y en el Glaciar Viedma que en los últimosaños se encuentra limitado a un sector pequeño por efecto del cambioclimático, sucediendo lo mismo con el Glaciar Lanín, a lo que se agregaque conforme documenta una publicación de la Revista NacionalGeographic, titulada “El Gran Deshielo” 26, se calcula que cuando se creóel Parque Nacional de los Glaciares en 1910, éste albergaba 150 glaciaresy desde entonces su número ha disminuido a menos de 30, y el área de lamayoría de los que aún quedan se ha encogido en dos tercios.

25 Véase los fundamentos del proyecto original de la ley 26.418.26 Revista National Geographic, “Calentamiento global: informes de un planeta

más caliente”, setiembre de 2004.


Si bien, en el trabajo original presentado al concurso hemos acompa-ñado fotografías representativas de los retrocesos señalados, por el tipode publicación no lo hacemos en esta redacción.

Por efecto del cambio climático y haciendo una enumeración mera-mente enunciativa, una pérdida a mediano plazo de la capacidad de reten-ción del agua, conllevaría: una afectación del régimen hidrográfico decuencas hídricas de importancia regional (por ejemplo, el río Plomo, en laúltima década ha sufrido una retracción de su caudal en un 40 %); unimpacto negativo en la economía que depende de los glaciares; una modi-ficación del paisaje; y un cambio en sus características afectando el en-torno original del lugar. Si a esta amenaza sumamos otras de origenantrópico, que han cobrado un impulso reciente en la región (obras deinfraestructura, emprendimientos mineros, etc.), es factible considerar quese está poniendo en serio riesgo y acelerando un proceso de degradaciónde un recurso escaso y cada vez más valorado 27.

Necesidad de una normativa específica de tutela de los glaciaresy ambientes periglaciares. Importancia y fundamentación jurídica

En función del marco fáctico ut supra expuesto, deviene necesariocontar con una normativa de presupuestos mínimos de protección am-biental que brinde una tutela adecuada y uniforme a los glaciares y am-biente periglacial en todo el territorio nacional, ya que conforme se habuscado evidenciar en el presente trabajo, actualmente se encuentranamenazados y en franco proceso de retroceso por efecto del cambioclimático y por intervenciones humanas directas e indirectas.

27 Documento de Posición “Sobre el Proyecto de ley de presupuestos mínimospara la protección de los glaciares y del ambiente periglacial. Conservación del Agua,¿Una cuestión estratégica?, Fundación Vida Silvestre Argentina, marzo de 2009, ob. cit.Asimismo, resulta inadmisible agregar a la pérdida de hielo en cantidad, sea en glaciaresdescubiertos, cubiertos o de escombros por efectos del cambio climático, un deterioro ensu calidad, por actividades de origen antrópico que puedan contaminarlos (y con ello, acorto o largo plazo, a nuestros ríos) y agravar esta situación.


Especialmente, por cuanto esta laguna legal, dada la existencia deglaciares (ergo reservas estratégicas de recursos hídricos) a lo largo detoda la Cordillera de los Andes, desde Salta hasta Tierra del Fuego, afec-taría sin hesitación alguna a prácticamente todo el país. Si bien, a la fechaactual no existe un inventario nacional de glaciares, prima facie, se po-dría afirmar que esta situación comprometería a casi todas las provinciasde la República Argentina.

Por ende, es necesario contar con una normativa de presupuestosmínimos tuitiva de los glaciares y ambiente periglaciares, como respuestapara hacer frente a los escenarios que plantea el cambio climático, lo quese fundamenta 28 desde una perspectiva jurídica en:

El “Estado ecológico de derecho”. El derecho fundamental yhumano al ambiente

Con posterioridad a la reforma constitucional de 1994, el Estado ar-gentino siguiendo la expresión del constitucionalista Humberto QuirogaLavié es un “Estado ecológico de derecho” 29, que se materializa espe-cialmente a través de:

- La incorporación del derecho fundamental subjetivo y colectivo aun ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para quelas actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin com-prometer las de las generaciones futuras (arts. 41 y 43 de la Constituciónargentina) 30.

- La adopción como modelo de desarrollo para nuestro país el del“desarrollo sostenible”, y la incorporación mediante la invocación de lasgeneraciones futuras del principio de “equidad intergeneracional”, que

28 Enumeración meramente enunciativa.29 Humberto QUIROGA LAVIÉ, “El Estado ecológico de derecho en la Constitución

Nacional”, L.L. 1996-B -950.30 Eduardo P. JIMÉNEZ, Los derechos humanos de la tercera generación, Buenos

Aires, Ediar, 1996.


implica siguiendo al constitucionalista Andrés Gil Domínguez establecerun concepto de trascendencia constitucional laica, en donde aquellos quetodavía no están existencialmente en el hoy, titularizan un derecho con-creto que les posibilite -cuando habiten este mundo- disfrutar de un am-biente propicio para su humanidad. Por ende, hasta tanto llegue dichomomento, las personas que titularizan en el presente el derecho al am-biente son parte de una relación iusfundamental que responde a una es-tructura triádica, en la cual como sujetos activos detentan facultades con-cretas que son exigibles a los sujetos que accionan u omiten en el presen-te (o que lo han hecho en el pasado pero con efectos en el presente) 31. Almismo tiempo contempla la protección del ambiente por parte de todos, yparticularmente con mandatos más concretos, por parte del Estado 32.

- La determinación del andamiaje sobre el cual debe construirse elmarco jurídico ambiental, mediante el deslinde de competencias entreNación y las provincias para el dictado de la normativa jurídico ambiental,en virtud del cual la Nación tiene competencia para establecer las normasde presupuestos mínimos de protección ambiental y las provincias lasnormas complementarias de dichos requerimientos mínimos, sin que aque-llas alteren las jurisdicciones locales. Los presupuestos mínimos son “todanorma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo elterritorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias paraasegurar la protección ambiental. En su contenido, deben prever las con-diciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos,mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservaciónambiental y el desarrollo sustentable 33.

En el marco del Estado ecológico de derecho son las normas depresupuestos mínimos las que brindan la herramienta adecuada a travésde la cual se puede establecer una línea de base y una política uniforme a

31 Andrés GIL DOMÍNGUEZ, Punto VI.2.a de la demanda presentada por el Ab. GilDomíguez, en representación de la Fundación Chalideuvú-Movimiento Popular Pampeanopara la Defensa de Nuestros Recursos Hídricos y Ecosistemas (FUNCHAD) ante laCorte Suprema de Justicia de la Nación en el caso del río Atuel.

32 Leonardo F. PASTORINO, El daño al ambiente, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2005,pág. 125.

33 Art. 6º, ley 25.675, Ley General del Ambiente (LGA) o de presupuestosmínimos de protección ambiental.


nivel nacional con respecto a la conservación de los recursos, en el casoparticular de los glaciares y ambiente periglacial. Cabe destacar que lajustificación de esta consideración, se basa en que los servicios ambienta-les que brindan los recursos naturales no están limitados a los límitesjurisdiccionales, sino que trascienden ampliamente éstos. A más de ello,no se puede olvidar que los glaciares y ambiente periglacial constituyenuna unidad sistémica en términos ambientales, de modo que la uniformi-dad de criterios en el marco de un régimen de presupuestos mínimosresulta acorde con la naturaleza interjurisdiccional del bien 34. Por ende, eldictado de una norma de presupuestos mínimos para el caso de glaciares yambientes periglaciares no sólo es jurídicamente correcto sino deseable 35.

El derecho fundamental y humano al nivel de vida adecuadorespecto del agua 36

El agua es un recurso natural limitado y un bien público fundamentalpara la vida y la salud 37.

34 Mariana CATALANA - Mariana GARCÍA TORRES,. “Comentario al veto sobre elproyecto de ley de los glaciares”, L.L.. Sup. Act. del 5/3/09.

35 Documento de Posición “Sobre el Proyecto de ley de presupuestos mínimospara la protección de los glaciares y del ambiente periglacial. Conservación del Agua,¿Una cuestión estratégica?, Fundación Vida Silvestre Argentina, marzo de 2009, ob. cit..

36 Para el desarrollo de este punto se ha seguido a Aniza GARCÍA en su obra Elderecho humano al agua, España, Trotta, 2008; como así también el trabajo titulado“Adopción del derecho humano al agua: Observación General número 15 (Ginebra, 11-29de noviembre de 2002)”, publicado en www.ubp.edu.ar y diversas presentaciones efec-tuadas por el constitucionalista Andrés Gil Domínguez.

37 En el Medio Oriente, desde la Antigüedad hasta el presente, el control del aguasignificaba y significa el poder de quienes la poseían y la poseen. En el siglo VIII antes deCristo, canales subterráneos transportaban el agua a grandes distancias. Este sistema,nacido en la actual Turquía, drenaba los acuíferos, y fue luego imitado por Persia, Egipto,Grecia, India, etc. En el siglo III después de Cristo, la destrucción de la única presa deMarib ocasionó la caída y destrucción del Reino de Saba. Para los incas, el agua fue elcentro del mundo original, representado por el Lago Titicaca. Las máscaras de Teotihuacan,talladas con turquesas, representaban el dios de la lluvia y el agua. Los mapuches consi-deraban al ngen-ko, el espíritu dueño del agua, que reside en vertientes, manantiales,


El derecho humano del agua es indispensable para vivir una vida condignidad humana, a la vez que es un requisito previo para la realización deotros derechos humanos.

El derecho humano al agua atribuye a toda persona el derecho atener acceso a agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y adquiriblepara el uso personal y doméstico. Una cantidad de agua salubre es nece-saria para prevenir la muerte por deshidratación, para reducir el riesgo deenfermedades relacionadas con el agua y para ser proporcionada para elconsumo, los alimentos, y los requerimientos de higiene personales y do-mésticos.

En este contexto, la reforma constitucional de 1994, a través del art.75 inc. 22 jerarquizó constitucionalmente a una serie de tratados interna-cionales, entre los cuales se encuentran aquellos que contemplan el dere-cho del agua, y que imponen en cabeza de los Estados Partes, obligacio-nes con respecto a asegurar la plena efectividad de tal derecho.

Es así, que el art. 11 inc. 1 del Pacto de Derechos Económicos,Sociales y Culturales, sienta la base normativa del principio de nivel devida adecuado, al disponer: “Los Estados Parte en el presente Pacto re-conocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí ysu familia, incluso, alimentación, vestido, y vivienda adecuados, y unamejora continua de las condiciones de existencia (…)”.

En las Observaciones Generales Nros 4, 7, 12, y 15, el Comité deDerechos Económicos, Sociales y Culturales, desarrolla el alcance delcontenido del art. 11.1 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales yCulturales en lo atinente al derecho a una vivienda adecuada, al derechoa una alimentación adecuada y al derecho al agua.

En el caso bajo examen, corresponde traer a colación la Observa-ción General Nº 15, por cuanto da el fundamento jurídico del derecho alagua, al enumerar en el párrafo 1 del art. 11 del Pacto una serie de dere-chos que dimanan del derecho a un nivel de vida adecuado, “incluso ali-mentación, vestido y vivienda adecuados”, y son indispensables para su

lagos, ríos, mares, etc. (Rossana F. BRIL, “Agua. Un derecho para todos los seres vivos deeste planeta. Una obligación de los gobiernos de tomar medidas efectivas para la protec-ción de este recurso”, Ed. Lexis Nexis, 27 de setiembre de 2007, obtenible en http://portalanterior.abeledoperrot.com/Noticias/MostrarNoticiaNew.asp?cod=1072&tipo=10).


realización. El uso de la palabra “incluso” indica que esta enumeración dederechos no pretendía ser exhaustiva. El derecho al agua se encuadraclaramente en la categoría de las garantías indispensables para asegurarun nivel de vida adecuado, en particular porque es una de las condicionesfundamentales para la supervivencia.

Asimismo, los elementos del derecho al agua deben ser adecuados ala dignidad, la vida y la salud humanas, de conformidad con el párrafo 1de los arts. 11 y 12. Lo “adecuado” del agua no debe interpretarse deforma restrictiva, simplemente en relación con cantidades volumétricas ytecnológicas. El agua debe tratarse como un bien social y cultural, y nofundamentalmente como un bien económico. El modo en que se ejerza elderecho al agua también debe ser sostenible, de manera tal, que estederecho pueda ser ejercido por las generaciones actuales y futuras 38.

Además, existe una fuerte presunción de que la adopción de medi-das regresivas con respecto al derecho al agua está prohibida por el Pac-to. Si se adoptan medidas deliberadamente regresivas, corresponde alEstado Parte demostrar que se han aplicado tras un examen sumamenteexhaustivo de todas las alternativas posibles y que esas medidas están

38 Los siguientes factores deben ser aplicados en cualquier circunstancia para queel ejercicio del derecho al agua sea “adecuado”: a) disponibilidad (el abastecimiento deagua de cada persona debe ser continuo y suficiente para los usos personales y domésti-cos. Esos usos comprenden normalmente el consumo, el saneamiento, la colada, la prepa-ración de alimentos y la higiene personal y doméstica); b) calidad (el agua necesaria paracada uso personal o doméstico debe ser salubre, y por lo tanto, no ha de contenermicroorganismos o sustancias químicas o radiactivas que puedan constituir una amenazapara la salud de las personas); c) accesibilidad (el agua y las instalaciones y servicios deagua deben ser accesibles para todos, sin discriminación alguna, dentro de la jurisdiccióndel Estado Parte), la cual presenta cuatro dimensiones superpuestas: 1) física (el agua ylas instalaciones y servicios de agua deben estar al alcance físico de todos los sectores dela población); 2) económica (el agua y los servicios e instalaciones de agua deben estar alalcance de todos y los costos y cargos directos e indirectos asociados con el abasteci-miento de agua deben ser asequibles -y no deben comprometer ni poner en peligro elejercicio de otros derechos reconocidos en el Pacto-); 3) la no discriminación (el agua y losservicios e instalaciones de agua deben ser accesibles a todos de hecho y de derecho,incluso a los sectores más vulnerables y marginados de la población, sin discriminaciónalguna por cualquiera de los motivos prohibidos), y 4) acceso a la información (la accesi-bilidad comprende el derecho de solicitar, recibir y difundir información sobre las cues-tiones del agua) (conf. Andrés GIL DOMÍNGUEZ, ob. cit.).


debidamente justificadas por referencia a la totalidad de los derechosenunciados en el Pacto en el contexto de la plena utilización del máximode los recursos de que dispone el Estado Parte.

En consecuencia y en función de lo aquí expuesto, tanto los glaciarescomo los ambientes periglaciares, forman parte del contenido constitucio-nal protegido del derecho fundamental y humano al ambiente y a nivelde vida adecuado respecto al agua. Por lo tanto, existe una obligaciónestatal de dictar la normativa correspondiente que proteja dicho conte-nido constitucional, de forma tal, que se evite toda clase de acciones uomisiones que impliquen directa o indirectamente una intrusión indebidapor posibilitar la configuración de un daño colectivo al ambiente y unaregresión violatoria de la progresividad del nivel de vida adecuado rela-cionado con el agua 39.

Por último, el derecho al agua además ha sido reconocido en otrosdocumentos internacionales, que incluyen tratados, declaraciones y otrasnormativas. Por ejemplo, el art. 14, párrafo 2, de la Convención sobre laEliminación de todas las Formas de Discriminación en contra de la Mujerestipula que los Estados Partes deberán asegurar a las mujeres el dere-cho a “disfrutar de condiciones de vida adecuadas, en particular, relacio-nadas con (…) el suministro de agua” y el art. 24, párrafo 2, de la Con-vención de los Derechos del Niño requiere que los Estados Partes com-batan enfermedades y la desnutrición “a través de la provisión de alimen-tos adecuados y nutritivos y agua potable limpia”.

39 La Corte Suprema de Justicia en el caso “Vizotti, Carlos Alberto c/ AMSAS.A.” sostuvo que los derechos constitucionales “tienen, naturalmente, un contenidoque, por cierto, lo proporciona la propia Constitución”, de lo contrario debería admitirse“que la Constitución Nacional enuncia derechos huecos, a ser llenados por el legislador,o que no resulta más que un promisorio conjunto de sabios consejos, cuyo seguimientoquedaría librado a la buena voluntad de este último (…)”. Esto explica que “(…) ladeterminación de dicho contenido configure, precisamente, el objeto de estudio del in-térprete constitucional. Todo ello, explica también, que al reglamentar un derecho constitu-cional, el llamado a hacerlo no pueda obrar con otra finalidad que no sea la de dar a aquél todala plenitud que le reconozca Constitución Nacional. Luego, es tan cierto que los derechosconstitucionales son susceptibles de reglamentación, como lo es que esta última está desti-nada a no alterarlos (art. 28 C.N.), lo cual significa conferirles la extensión y comprensiónprevistas en el texto cimero que los enunció y que manda asegurarlos”. Por ende, “laConstitución Nacional es Ley Suprema, y todo acto que se le oponga resulta inválidocualquiera sea la fuente jurídica de la que provenga (…)” (C.S.J.N., Fallos 327:3677 (2005).


La obligatoria consideración de otros compromisos internacionalesasumidos por Argentina

El Convenio de Diversidad Biológica ratificado por ley nacional 24.375y la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático(1992) ratificada por Argentina mediante ley nacional 24.295/94, implíci-tamente contemplan la conservación de los glaciares

La Ley General del Ambiente (LGA), 25.675 o de presupuestosmínimos, especialmente en los principios de prevención y precaución

La situación de desprotección omisiva derivada de la ausencia deuna norma específica de protección de los glaciares y del ambienteperiglacial, es conculcatoria de la ley 25.675 que establece los presupues-tos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del am-biente, la preservación y protección de la diversidad biológica y laimplementación del desarrollo sustentable (conf. art.. 1º). Asimismo, estaley consagra como principios de la política ambiental nacional -entre otros-a los principios preventivo y precautorio, ambos presupuestos de lasustentabilidad, que procuran evitar un daño ambiental grave e irreversi-ble en los bienes jurídicos, lo que en definitiva impactará en un bien vital,como es el agua, tanto para las actuales como futuras generaciones.

El principio precautorio 40 ingresó al derecho interno argentino (art.4º, ley 25.675) (LGA)) de la mano del derecho internacional 41. Estableceque cuando se presuma una amenaza para la salud o el medio ambiente,la incertidumbre científica existente con relación a aquella no justifica la

40 Salvador Darío BERGEL, “La recepción del principio precautorio en la leygeneral del ambiente”, E.D., Suplemento Ambiental, 22 de marzo de 2004.

41 Segunda Conferencia Internacional sobre Protección del Mar del Norte, 1987;Convenio Marco sobre Cambio Climático art. 3º inc. 3, 1992; Declaración de Río, 1992,Principio 15. Convenio de Biodiversidad Biológica, 1992. Preámbulo. Plan de biodiversidaddel Reino Unido, 1994, párrafo 6.8; Convenio sobre el Comercio Internacional de Espe-cies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES); Tratado de Maastrich de la UniónEuropea, art. 130 R-2.


ausencia de toma de medidas para prevenir o disminuir el agravio sobre elbien jurídico colectivo.

En el caso en examen, existe una situación clara de daño grave eirreversible en virtud de encontrarse en peligro el recurso hídrico y losservicios ambientales derivados de los glaciares, afectando a las actualesy futuras generaciones, perjuicio, que de producirse, sería además irre-versible, porque no habría posibilidad alguna de volver las cosas al estadoanterior, a la vez que existe una ausencia de información relativa a dichoperjuicio (al no contar con un inventario nacional de glaciares que brindecon exactitud el detalle de los glaciares existentes en nuestro país), lo quehace plenamente aplicable el principio precautorio, obligando a adoptarmedidas tendientes a evitar este daño y no diferirse las acciones hastaque efectivamente se tengan noticias certeras acerca de él.

El principio precautorio produce una obligación de previsión extendiday anticipatoria a cargo del funcionario público, resulta ser un mandato deoptimización, cuya adecuada aplicación permite armonizar la tutela delambiente y el desarrollo, mediante un juicio de ponderación razonable.“Por esta razón, no debe buscarse oposición entre ambos, sinocomplementariedad, ya que la tutela del ambiente no significa detener elprogreso, sino por el contrario, hacerlo más perdurable en el tiempo demanera que puedan disfrutarlo las generaciones futuras” (C.S.J.N., inre: “Salas, Dino y otros c/ Salta, Provincia de y Estado Nacional s/ ampa-ro”, Expte. S. 1144 XLIV Originario).

Asimismo, y en virtud del “principio de optimización de la protecciónambiental”, es aplicable como complemento maximizante, el principio deprevención. Este principio también ha sido receptado en nuestro ordena-miento jurídico interno a través del art. 4º in fine de la Ley General delAmbiente e impone una atención prioritaria e integrada de las causas ylas fuentes de los problemas ambientales, tratando de prevenir los efectosnegativos, los daños futuros, que sobre el ambiente se pueden producir.

La regla de oro del derecho ambiental es prevenir 42, anticiparse,habida cuenta de que el ambiente es un bien no monetizable (no traduci-ble en indemnizaciones en el sentido, de que por ejemplo cuando vale el

42 A. KISS. - D. SHELTON, International Environmental Law, 1991, pág. 6 y ss.


aire limpio, un río no contaminado) y de difícil recomposición ulterior, loque justifica la toma de decisiones (ex ante y no ex post). Con acierto seha dicho que no hay mejor reparación de un perjuicio que su propia evita-ción. En este entendimiento, el principio de prevención tiende a evitar undaño futuro pero cierto y mensurable, a diferencia del de precaución queintroduce una óptica distinta: apunta a impedir la creación de un riesgocon efectos todavía desconocidos y, por lo tanto, imprevisibles. Opera enun ámbito signado por la incertidumbre: la de los saberes científicos en símismos 43.

Se ha dicho que la prevención y la precaución constituyen el nuevofactor de atribución de la responsabilidad ambiental, a la vez que le danfundamento a esta última como categoría autónoma y diferenciable, con-virtiendo así al derecho ambiental en un derecho de futuro, buscandoevitar daños aun ante la ausencia de certeza científica y dejando atrás underecho de pasado basado en la certeza y centrado en la reparación deldaño ya consumado.

Por ende, los principios precautorio y preventivo constituyen los nue-vos paradigmas de la responsabilidad ambiental, por cuanto, hoy el régi-men de responsabilidad ambiental, debe atender como dimensiones obli-gatorias, primero a la precaución, segundo a la prevención, tercero a larecomposición y cese del daño, y como ultima ratio al resarcimiento oindemnización sustitutiva.

Bajo el título “Precedencia de la tutela preventiva: para protegerseestos bienes la prevención-precaución deben aplicarse de modo priorita-rio a la reparación”, Ricardo L. Lorenzetti, en la obra Teoría del derechoambiental 44, sostiene que “(...) el legislador establece la precedenciade la tutela preventiva, es decir, primero prevenir, luego restituir y,finalmente, si no quedan opciones, reparar el daño causado. Estasecuencia es imperativa, a diferencia de lo que ocurre con la mayo-ría de los bienes individuales, sobre los cuales el titular tiene la op-

43 Aníbal FALBO, “El principio precautorio en el derecho ambiental y sus funcio-nes cautelares y de interpretación”, LNBA, 2005-4-506.

44 Ricardo Luis LORENZETTI, en la obra Teoría del derecho ambiental, BuenosAires, La Ley, 2008.


ción voluntaria entre la restitución in natura y el resarcimiento. Estaregla obedece no sólo a una opción valorativa, sino también a unarazón económica, ya que son de difícil apreciación económica (noson monetizables)”.

En conclusión, en el caso bajo análisis, se pueden observar los si-guientes supuestos verificatorios que surgen de la descripción efectuadaen los capítulos II y III de la presente monografía:

a) la amenaza de un daño grave sobre las fuentes de vida;b) la amenaza de un daño irreversible sobre las fuentes de vida.Por ende, los principios de precaución y prevención son susceptibles

de una aplicación conjunta y complementaria 45. Así, como mínimo debeactuar la precaución -si se considera que existe una amenaza incierta dedaño ambiental- y como máximo la prevención- si se considera que severifica un temor fundado de daño ambiental, ambos como fundamentopara el dictado de una normativa de presupuestos mínimos protectoria delos glaciares y ambiente periglacial.

El valor de la calidad de vida

Relacionado con el punto anterior, y siguiendo a Ricardo Lorenzetti 46,uno de los valores más importantes que se introducen en las legislacioneses el referido a la calidad de vida. El inc. b) del art. 2º de la ley 25.675establece como objetivo “promover el mejoramiento de la calidad de vidade las generaciones presentes y futuras, en forma prioritaria”, a la vezque expresa que “se ha dicho que hablar de calidad de vida nos remite alconcepto de bienestar (wellbeing o welfare para los anglosajones); yesto depende de la posibilidad que tenga cada persona de pensar bienacerca de su propia vida. Como se ve, la noción se integra de elementosobjetivos y subjetivos y, consecuentemente, demanda un enfoquemultidireccional. Es un principio organizador, es un standard que permite

45 Al ser principios fundantes y estructurantes del derecho ambiental, actuandocomo herramientas de tutela anticipada a fin de evitar lesiones irreversibles al ambiente.

46 Ricardo Luis LORENZETTI, Teoría del... cit., pág. 59 y ss...


hacer un corte en el tiempo y evaluar el estado de la sociedad en unmomento dado” 47.

El ordenamiento ambiental del territorio como herramientaestratégica de protección de los glaciares y periglaciares frente alcambio climático.

Los efectos del cambio climático evidenciados en los glaciares, severían potenciados por el posible desarrollo de actividades antrópicas, sinantes contar con un esquema de ordenamiento o planificación ambientaldel territorio, situación que podría generar en el mediano y largo plazoconsecuencias tal vez irreversibles.

El ordenamiento ambiental del territorio es un instrumento de políticay gestión ambiental que se encuentra expresamente incorporado en nues-tro ordenamiento jurídico interno, a través de la ley 25.675 (LGA) en suart. 8º (ap.1) y desarrollado su contenido en los arts. 9º y 10 48. Asimismo,

47 Asimismo, se pregunta ¿cuál es el sentido de que el Estado, en el marco de lanorma específica como es la Ley General del Ambiente, asuma la obligación de promoverel mejoramiento de la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras? La respues-ta no es fácil, pero viene respaldada por las tendencias del derecho comparado moderno.En la propia Conferencia de Estocolmo (1972) se dijo que: “El hombre tiene derechofundamental a la libertad, a la igualdad y al disfrute de condiciones de vida adecuadas enun medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar”.. Agregaque: “el medio ambiente es hoy reconocido como un presupuesto de viabilidad de bienesindividuales existenciales, como la vida misma y la salud; y por conducto de ellos, laeducación, la cultura, el trabajo, el desarrollo personal y social, la recreación, el deporte,etc… Queda justificado, entonces, que el Estado asuma desde una ley ambiental laobligación de mejorar la calidad de vida”.

48 Art. 9º LGA: “El ordenamiento ambiental desarrollará la estructura de fun-cionamiento global del territorio de la Nación y se generan mediante la coordinacióninterjurisdiccional entre los municipios y las provincias, y de éstas y la ciudad de BuenosAires con la Nación, a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA); elmismo deberá considerar la concertación de intereses de los distintos sectores de lasociedad entre sí, y de éstos con la administración pública”. Art. 10: “El proceso deordenamiento ambiental, teniendo en cuenta los aspectos políticos, físicos, sociales, tec-nológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la realidad local, regional y


su reconocimiento no sólo está presente en el derecho interno (Ley Ge-neral del Ambiente -LGA-), sino que también ha recibido acogida favora-ble en el derecho comparado, tal como ocurre con el derecho comunitarioeuropeo a través del Quinto Programa Comunitario de Actuación en ma-teria de Medio Ambiente, que considera a la planificación como un as-pecto fundamental para el desarrollo sostenible. A mayor abundamiento,también este instituto está contemplado en el Principio 14 de la Declara-ción de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio AmbienteHumano (Estocolmo en 1972).

En el caso bajo análisis, un esquema de ordenamiento ambiental delterritorio o zonificación mediante el dictado de la normativa de presu-puestos mínimos pertinente, implicaría la delimitación de zonas cordilleranascomo reservas estratégicas de recursos hídricos en las que se deberíalimitar o prohibir el desarrollo de actividades, las que sí son permitidas ysusceptibles de realizarse en otros sectores cumpliendo previamente a suautorización y ejecución con los procedimientos administrativos de Eva-luación de Impacto Ambiental y/o Evaluación Ambiental Estratégica, se-gún corresponda. De esta forma, se contaría así, con un instrumento pre-ventivo de conflictos ambientales (ordenamiento ambiental del territorio)al establecer concretamente los sectores estratégicos que deben ser pro-tegidos como fuente de provisión de agua. Todo ello, además deberíacomplementarse con la realización de un inventario nacional de glaciares,punto de partida para el control del avance o retroceso de los glaciares,como así del número, área, distribución espacial y otros factores inheren-tes a su conservación y la designación de una autoridad de aplicación.

nacional, deberá asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos ambientales,posibilitar la máxima producción y utilización de los diferentes ecosistemas, garantizarla mínima degradación y desaprovechamiento y promover la participación social en lasdecisiones fundamentales del desarrollo sustentable. Asimismo, en la localización de lasdistintas actividades antrópicas y en el desarrollo de asentamientos humanos, se deberáconsiderar, en forma prioritaria: a) La vocación de cada zona o región, en función de losrecursos ambientales y la sustentabilidad social, económica y ecológica; b) La distribu-ción de la población y sus características particulares; c) La naturaleza y las caracterís-ticas particulares de los diferentes biomas; d) Las alteraciones existentes en los biomaspor efecto de los asentamientos humanos, de las actividades económicas o de otrasactividades humanas o fenómenos naturales; e) La conservación y protección deecosistemas significativos”.


Existencia de una “inconstitucionalidad por omisión” en elpresente caso 49

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en la causa “Halabi”, yen la misma línea de “Casal” 50 y de la Acordada 30/2007, estableció que“(…) la Constitución, que es la ley de las leyes y se halla en el cimiento detodo el orden jurídico positivo, tiene la virtualidad necesaria de poder gobernarlas relaciones jurídicas nacidas en circunstancias sociales diferentes a las queexistían al tiempo de su sanción (…)” 51 y, por ende, reafirmó la fuerza nor-mativa de la Constitución como uno de los elementos estructurales esencialesdel Estado constitucional de derecho como paradigma local 52.

La conculcación de la fuerza normativa de la regla de reconocimien-to constitucional argentina puede provenir tanto de antinomias como delagunas. Las primeras se canalizan mediante la concreción de accionesque violan prohibiciones constitucionales expresas o implícitas. Las se-gundas se operativizan mediante omisiones que conculcan mandatostuitivos constitucionales de forma expresa o implícita 53.

Así como se verifica la existencia de una situación de inconstitucio-nalidad cuando se transgrede la Constitución porque se hace algo que ellaprohíbe, existe la inconstitucionalidad cuando no se hace lo que ella man-da a hacer 54.

49) Se sigue el desarrollo realizado por Andrés Gil Domínguez, en sus diferentespresentaciones escritas y orales con motivo de la necesidad de una ley de presupuestosmínimos de protección ambiental de los glaciares y ambiente periglaciar.

50 C.S.J.N., Fallos 328:3399.51 Ver Considerando 16.52 Andrés GIL DOMÍNGUEZ, ob. cit.53 Andrés GIL DOMÍNGUEZ, ob. cit.54 Víctor BAZÁN (ccoordinador), “Inconstitucionalidad por omisión”, AA.VV.,

Colombia, Temis, 1997; Víctor BAZÁN, “Neoconstitucionalismo e inconstitucionalidadpor omisión”, L.L. 2005-F-775; Nicolás ELIASCHEV, “Respuestas judiciales frente a lasconductas omisivas de los poderes públicos en la Ciudad de Buenos Aires”, J.A. 2003-I-21; José Julio FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, La inconstitucionalidad por omisión, España,Civitas, 1998; Iván CASTRO PATIÑO, Inconstitucionalidad por omisión, Ecuador, Universi-dad Católica de Santiago de Guayaquil, 2006, citado por Andrés GIL DOMÍNGUEZ, ob. cit.


Para detectarla es necesario examinar en cada supuesto de hecho,si la obligación de “hacer” que impone la Constitución viene exigidainmediatamente, o está condicionada, o temporalmente librada a la opor-tunidad y discreción propias del criterio del órgano sobre el cual recaeel deber 55.

José Julio Fernández Rodríguez 56 propone como definición concep-tual de la inconstitucionalidad por omisión, la siguiente: la falta de desarro-llo por parte del Poder Legislativo durante un tiempo excesivamente lar-go, de aquellas normas constitucionales de obligatorio y concreto desa-rrollo normativo, de forma que se impide su eficaz aplicación.

La falta de desarrollo incluye tanto a las omisiones absolutas o rela-tivas. Puede responder a razones voluntarias o involuntarias y salvo queexista un plazo perentorio en que deban actuar los poderes constituidos, lainactividad debe conectarse a un período excesivamente prolongado quese vinculan a las circunstancias del caso concreto; con lo cual, existe unencargo constitucional a los poderes constituidos y el paso del tiempo sinjustificación alguna que determina la existencia de un “fraude” constitu-cional conlleva la falta de eficacia de las normas constitucionales o unaeficacia aminorada de éstas 57.

En el presente caso, el derecho al ambiente y derecho al nivel devida adecuado tal como señaláramos fueron incorporados por la reformaconstitucional de 1994. Por lo tanto, han pasado quince años sin que sedicte una normativa que establezca los presupuestos mínimos de protec-ción ambiental de los glaciares y ambiente periglaciar, a pesar de quedicho mandato surge del contenido constitucional protegido de los dere-chos referidos y especial y expresamente del art. 41 párrafo tercero, quepone en cabeza del Estado Nacional el dictado de tales normas. Situaciónde desprotección omisiva que se agravó con la sanción de la ley 25.675,en la medida en que ésta estableció presupuestos mínimos ambientalesgenerales, que profundizan aun más la ausencia de una norma específicaque prevenga el daño ambiental irreversible respecto de los glaciares y

55 Germán J. BIDART CAMPOS, Tratado elemental de derecho constitucional argenti-no, Buenos Aires, Ediar, 2000, t. I-A, pág. 435, citado por Andrés GIL DOMÍNGUEZ, ob. cit.

56 José Julio FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, op. cit., pág. 81.57 José Julio FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, op. cit., pág. 81 y ss.


periglaciares, lo que en definitiva impactará sobre un bien vital como lo es elagua, tanto en el presente como también, en las generaciones futuras 58.

No obstante, el Congreso de la Nación mediante la sanción de la ley26.418 intentó subsanar la inconstitucionalidad por omisión en la que elEstado federal había incurrido. Dicha norma revestía una importanciaclave porque contemplaba un importante espectro de herramientas depolítica ambiental, a saber: a) estableció los presupuestos mínimos para laprotección de los glaciares y del ambiente periglacial con el objeto depreservarlos como reservas estratégicas de recursos hídricos y provee-dores de agua de recarga de cuencas hidrográficas; b) definió qué seentiende por glaciares y periglaciares; c) creó un inventario nacional deglaciares (punto de partida para saber el número, área, distribución espa-cial, avance y retroceso como así otros factores relevantes para su con-servación y para la toma de decisiones); d) prohibió determinadas activi-dades; e) estableció respecto de las actividades permitidas como obliga-torios los procedimientos de evaluación impacto ambiental y de evalua-ción ambiental estratégica con carácter previo a su autorización y ejecu-ción, según corresponda en cada caso; f) instituyó una autoridad de apli-cación de la norma; g) determinó infracciones y sanciones.

La ley 26.418 fue sancionada por unanimidad por la Cámara de Di-putados y por unanimidad en general por la Cámara de Senadores (con lasalvedad de tres senadores en votación particular).

Cabe destacar, que la ley 26.418, además tuvo una elaboraciónparticipativa -lo que implicó un gran consenso- mediante la intervenciónde organismos nacionales de ciencia y tecnología, entre los que se desta-ca el IANIGLA (Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y CienciasAmbientales -Conicet-) y diferentes organizaciones sociales, respondien-do así a una tendencia actual, cual es la “elaboración participativa denormas” que hacen al interés público de una determinada comunidad,como es el caso que nos ocupa.

Sin embargo, el Poder Ejecutivo Nacional mediante el decr. 1837/2008, profundizando la inconstitucionalidad por omisión alegada, observó deforma total el proyecto de ley registrado bajo el número 26.418, convir-

58 Andrés GIL DOMÍNGUEZ, ob. cit.


tiéndose así dicho decreto en una norma regresiva atentatoria de laprogresividad de un derecho económico, social y cultural, y por encima detodo fundamental para la existencia humana que había sido garantizadomediante la sanción de la ley 26.418” 59.

Conclusiones y perspectivas

Del desarrollo efectuado a través del presente trabajo monográfico,surge sin lugar a dudas que los glaciares cumplen un rol fundamental ennuestro país como reservas estratégicas de recursos hídricos y como provee-dores de servicios ambientales al ser cabeceras de importantes cuencashidrográficas que alimentan poblaciones humanas, áreas de cultivo, represas,etc., posibilitando la existencia de muchas regiones de nuestro país 60.

Sin embargo, los glaciares, tal y como ha quedado evidenciado a lolargo de la presente, hoy se encuentran en riesgo como consecuencia delfenómeno del cambio climático, que ha dejado de ser una mera suposi-ción para ser una realidad, situación que se potencia irrazonablementemediante la posibilidad de desarrollo de proyectos productivos en losglaciares y zonas de influencia en ausencia de un marco legal regulatorio.

Por ello, la conservación y/o tutela de los glaciares (y como garantíade ello del ambiente periglacial) deviene en una obligación prioritaria, es-tratégica e indelegable por parte del Estado federal, y un primer pasopara ello, sería contar con una norma de presupuestos mínimos de protec-ción ambiental, que en cumplimiento de la manda contenida en el tercerpárrafo del art. 41 de nuestra Carta Magna y en el marco de unfederalismo de “concertación” o de “complementariedad maximante”,

59 Y pese a que como ha sostenido el jurista italiano Amedeo Postiglione, “(...) elambiente se pone como un límite respecto a otros derechos incluso importantes como eltrabajo, la propiedad, la iniciativa económica, como objeto de la colaboración de lasfuerzas políticas y sociales” (Amedeo Postiglione, magistrado de la Corte Internacionalde Arbitraje y Conciliación Ambiental; magistrado de la Corte Suprema di Cassazione;Prof. de Derecho Ambiental de la Universidad de Roma La Sapienza).

6 0 No sólo de las provincias cordilleranas, sino también de otras vecinas que seencuentran en zonas más áridas del país.


con respecto de las autonomías provinciales y habida cuenta que los ser-vicios ambientales que brindan los glaciares no están limitados a límitesjurisdiccionales, estableciera para todo el territorio nacional una tutelamínima (línea de base) y una política uniforme con respecto a la conser-vación de tales recursos, como respuesta frente a la severa amenaza queestán sufriendo, subsanando así la inconstitucionalidad por omisión quereseñáramos 61 y preservándolos como fuentes de agua para las actualesy futuras generaciones.

Nada más oportuno para finalizar que recordar la fábula de “La ga-llina de los huevos de oro”: Cierto hombre era dueño de una gallina queponía huevos de oro, y creyendo que dentro de ellos encontraría una bue-na cantidad de este metal, decidió matarla. Pero se equivocó en sus pre-sunciones, pues la halló semejante a las demás gallinas, y de este modo,por haber ambicionado una gran riqueza, perdió la pequeña que poseía 62.

En este contexto, y para no actuar como el dueño de la gallina de loshuevos de oro, el dictado de una norma de presupuestos mínimos de pro-tección ambiental para la protección de los glaciares y del ambienteperiglacial no sólo es algo correcto sino deseable.

6 1 Dicha norma especialmente debería contemplar: a) los presupuestos mínimospara la protección de los glaciares y del ambiente periglacial con el objeto de preservarloscomo reservas estratégicas de recursos hídricos y proveedores de agua de recarga decuencas hidrográficas; b) definir qué se entiende por glaciares y periglaciares; c) crear uninventario nacional de glaciares (punto de partida para saber el número, área, distribuciónespacial, avance y retroceso como así también otros factores relevantes para su conser-vación y para la toma de decisiones); d) prohibir determinadas actividades; e) establecerrespecto de las actividades permitidas como obligatorios los procedimientos de evalua-ción impacto ambiental y de evaluación ambiental estratégica con carácter previo a suautorización y ejecución, según corresponda en cada caso; f) instituir una autoridad deaplicación de la norma; g) determinar infracciones y sanciones.

62 ESOPO, Fábulas, Fab. 261 (http://fabulas-esopo.com.ar/).


PERSPECTIVAS DE REGULACIÓN DEL CAMBIOCLIMÁTICO. EL SEGURO BASADO EN ÍNDICES COMOMECANISMO DE ADAPTACIÓN FRENTE AL CAMBIO

CLIMÁTICO

Renato Antonio VALAZZA *

Sumario: Introducción. I. Propuestas de implementación de sistemas de mitiga-ción y adaptación al cambio climático. II. Funcionamiento del seguro basado eníndices como mecanismo de adaptación al cambio climático. III. Conclusión.

Introducción

La variación de las condiciones meteorológicas exige el diseño, ade-cuación e implementación de políticas públicas a fin de enfrentar el desa-fío que implica para la humanidad, la magnitud, incertidumbre y compleji-dad de este fenómeno. El denominado “cambio climático” ha dejado deser sólo una amenaza, y los desastres socionaturales (sequía, incendios,inundaciones, sismos, etc.) ya son noticia común de todos los días.

Un informe elaborado por el Panel Intergubernamental sobre Cam-bio Climático de las Naciones Unidas ha concluido que, como consecuen-cia tanto del cambio climático como de la concentración creciente depoblación en áreas vulnerables, los denominados desastres socionaturales

* Abogado. El trabajo se incluye en el Cuaderno en tanto ha obtenido “PrimeraMención” en forma compartida en el Concurso de Monografías sobre el tema “Perspec-tivas de la regulación jurídica en materia de cambio climático”, organizado por el Institutode Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Academia Nacional de Derechoy Ciencias Sociales de Córdoba (2009).


-v.gr., inundaciones, tormentas severas, olas de calor o aluviones- seráncada vez más frecuentes, más intensos y más costosos en los próximosaños. El riesgo involucra -para el 2050- la posible desaparición de la cuar-ta parte de la población mundial y de un tercio de las especies animales 1. Enrazón de ello, es preciso desarrollar sistemas que consideren la ocurren-cia de impactos y desastres socionaturales, y que preparen e implementenapropiadas medidas de respuesta para enfrentar sus consecuencias. Lasposibilidades de enfrentar semejante tragedia existen, pero el tiempo paralograrlo se reduce cada día.

Teniendo en vista esta realidad, la toma de decisiones en tal sentidoes urgente pues, de lo contrario, se continuarán produciendo daños am-bientales irreparables -sin considerar las millonarias pérdidas económicasy consecuencias sociales que los desastres socionaturales conllevan-. Enrazón de ello, al evaluar las medidas a tomar, no se deben considerar suscostes económicos, pues “(...) los costos ecológicos, económicos ysociales de la inacción excederán por mucho los costos de inmedia-tas acciones dirigidas hacia el cambio climático (...)” 2.

Al diseñar estrategias de respuesta y adaptación se debe dar priori-dad al amparo de países menos desarrollados, pues elementales princi-pios de justicia así lo demandan. Los países menos desarrollados contri-buyen en menor proporción a la tasa de emisión de gases; sin embargo,son quienes van a sufrir las peores consecuencias, por su menor capaci-dad de adaptación. Ello se debe principalmente a que suelen vivir en ciu-dades vulnerables a la amenaza climática y carecen de recursos financie-ros e institucionales necesarios para enfrentar la contingencia.

El cambio climático incrementa el riesgo principalmente para aque-llos que dependen de las condiciones meteorológicas y de recursos natu-rales para desarrollar su actividad, dado que muchos de los ecosistemasque actualmente están amenazados por destrucción y sobreuso resulta-rán desestabilizados o degradados. Las economías emergentes y de bajosingresos -en especial en América Latina, el Caribe y Asia- están particu-

1 El texto del informe está disponible en http://www.ipcc.ch/SPM6avr07.pdf.2 Global Leader For Climate Action, “Facilitating an International Agreement on

Climate Change: Adaptation to Climate Change”. 2009. On line: www.globalclimateaction.org.(consultado el 15/9/09).


larmente expuestas al riesgo climático. En estas regiones, los grupos depoblación más pobres son los que en mayor medida van a sufrir estosefectos adversos.

La comunidad global empezó a tomar conciencia de la gravedad dela situación en 1992 con la creación de la Convención Marco de las Na-ciones Unidas sobre Cambio Climático y luego en 1997 con el Protocolode Kyoto. Este último tuvo como objetivo reducir la tasa de emisión degases en orden a disminuir o detener el ritmo de avance del cambioclimático. Sin embargo, estos esfuerzos sólo han producido modestos re-sultados en determinados países y la tasa de emisión ha aumentado alritmo del crecimiento de la economía mundial 3.

Las obligaciones emergentes del Protocolo de Kyoto vencen en el2012, razón por la cual la reforma del Acuerdo Internacional se presentacomo una nueva oportunidad, donde la comunidad global debe demostrarsu compromiso en la conservación del medio ambiente. Sin embargo, lasactividades ya no se pueden limitar a prevenir -v.gr., disminución de latasa de emisión de carbono- sino que, considerando el cambio climáticoexistente, deben pugnar por la adaptación o adecuación a las nuevas cir-cunstancias planteadas por éste.

I. Propuestas de implementación de sistemas de mitigación yadaptación al cambio climático

Importancia del análisis

En el 2007, las partes de la Convención Marco de las Naciones Uni-das sobre Cambio Climático se reunieron en Indonesia en el 2007 a fin dediagramar los temas a analizar en la Cumbre de Copenhague -diciembredel corriente año- en la que se ha de negociar un nuevo protocolo. El

3 M.E HELLMUTH; D.E. OSGOOD; U. HESS; A. MOORHEAD; H. BHOJWANI (eds.), Indexinsurance and climate risk: Prospects for development and disaster management, Climateand Society, Nº 2, Internacional Research Institute for Climate and Society (IRI), NuevaYork, Columbia University, 2009.


roadmap adoptado en Bali (Conference Of Parties Nº 13 - COP 13)incluye un plan de acción que determina “bloques claves” para fortalecerla respuesta frente al cambio climático, v.gr., tecnología, mitigación, re-cursos financieros y adaptación.

De los bloques mencionados asume especial importancia la labor deadaptación frente al cambio climático. Ello, pues, a pesar del ímpetu quese ponga en tareas de mitigación, el cambio climático es una realidad,razón por la cual es necesario analizar cuáles son las acciones más efi-cientes a fin de disminuir sus efectos. En tal sentido, el plan de accióndelineado en Bali, llama a la consideración de “(...) estrategias de ma-nejo y reducción del riesgo, como mecanismos de participación ytransferencia del riesgo, como los seguros (...)” 4.

En cumplimiento del plan de acción mencionado, las partes se re-unieron en Poznan, Polonia en el mes de diciembre de 2008 (COP 14). Endicha oportunidad, los delegados de las partes a cargo del bloque “Adap-tación” destacaron el papel de la gerencia de riesgos -principalmente delseguro- como mecanismo para enfrentar las consecuencias del cambioclimático 5. El potencial del seguro fue evidenciado a través de la MunichClimate Insurance Iniciative (M.C.I.I.), una organización de expertosformada en el seno del Grupo Reasegurador Global Munich Re y de laAlliance Of Small Island States (A.O.S.I.S.), una alianza que nuclea apequeños Estados isleños y costeros, que se ocupa del amparo de losintereses de dichos países frente a las consecuencias del cambio climático.

La importancia del seguro frente al cambio climático fue tambiéndestacada en la Cumbre realizada en la ciudad de Bonn (Alemania) enabril del corriente año. En tal oportunidad, Kathrin Gutmann sostuvo que“(...) WWF insta por la creación de un mecanismo de seguro contrasituaciones de emergencia -locales y regionales-. Este mecanismoconsistiría en dos pilares: 1) un seguro de clima que cubra una de-terminada proporción de riesgos de alto nivel, relacionados con losriesgos climáticos, de pérdidas por desastres, y 2) un mecanismo de

4 Decisión COP 13, párrafo 1, punto “c” item “iii”.5 Munich Climate Insurance Initiative, “Frequently asked questions about

International Insurance Mechanism for Climate Adaptation”, 2009. On line: unfccc.int/resource/docs/ 2009/smsn /ngo/120.pdf) (consultado el 25/5/09).


seguro de clima de asistencia, apoyo técnico a los esquemas regio-nales, locales y los sectores público y privado (...)” 6.

En Poznan, la inclusión del seguro en el marco de un convenio post-Kyoto fue unánimemente admitida y no tuvo reparos por ninguna de laspartes, sino que el tópico se limitó a analizar modalidades de inclusión eimplementación. Ello en el convencimiento que el desarrollo del mercadoasegurador en países carentes de recursos importará grandes beneficiospara su adaptación a las consecuencias del cambio climático. En la ac-tualidad, el seguro en dichos estados sólo cubre entre el 1 y el 3 % de laspérdidas a causa de desastres socionaturales. Si comparamos dicha si-tuación con el 40 % de la cobertura en los países desarrollados, se com-prenderá el precario nivel de evolución del mercado asegurador en lospaíses más vulnerables a las consecuencias del cambio climático 7. Enrazón de lo mencionado, es necesario diseñar sistemas de seguros que sepuedan adaptar a las condiciones de vida de los países menos desarrolla-dos. En tales países, la población tiene bajo nivel de ingreso, sin embargo,las pérdidas económicas a consecuencia de desastres son importantes,situación que se profundiza dada su vulnerabilidad a los efectos del cam-bio climático.

El escaso -cuando no, nulo- acceso a mecanismos de seguro contradesastres, fuerza a las personas carentes de recursos a autoasegurarse,hipotecar o vender su capital a fin de contar con fondos necesarios parasolventar las consecuencias económicas de desastres socionaturales. Detal manera, se agrava su situación de precariedad y vulnerabilidad condu-ciendo al denominado “ciclo de la pobreza” 8. En este sentido, se pronos-tica que “(...) el seguro coadyuvará en el fortalecimiento de laresiliencia de los países más pobres; quienes contarían con un me-

6 WWF Global Climate Policy, “WWF Expectations for the Copenhagen Climatedeal 2009”, 2009. On line: http://www.worldwildlife.org/climate/Publications/WWFBinaryitem 12417.pdf.

7 Koko WARNER; Nicola RANGER; Swenja SURMINSKI; Margaret ARNOLD; JoanneLINNNEROOTH-BAYER; Michel KERJAN; Paul KOVACS; Celine HERWEIJER, “Adaptation toClimate Change: Linking Disasters Risk Reduction and Insurance”, United NationsInternational Strategy for Disaster Reduction Secretariat (UNISDR), 2009.

8 Fundación IPADE, “Cambio climático y pobreza”, On line: http://www.fundacion-ipade.org/upload/pdf/cclimatico_pobreza.pdf. 2009 (consultado el 28/5/09).


canismo que aumenta su capacidad de resistir o sobreponerse a lasconsecuencias del riesgo climático (...)” 9. Por otro lado, si bien el segu-ro no previene ni reduce directamente el riesgo de daños y pérdidas aconsecuencia del cambio climático, los recursos financieros que proveeen caso de desastres puede reducir algunos de los efectos indirectos deldaño (pérdidas económicas, costos de reactivación, etc.).

Si bien existe gran cantidad de propuestas de implementación delsistema de seguro, el análisis a los fines de este trabajo se limitará alestudio de las dos presentaciones que tuvieron lugar en Poznan, v.gr., lapropuesta realizada por la Alliance Of Small Island Status (A.O.S.I.S.)y la realizada por la Munich Climate Insurance Initiative (M.C.I.I.).La elección se sustenta en la importancia y lo acabado de ambas exposi-ciones. En efecto, las propuestas mencionadas son lo suficientementedetalladas como para proveer una base de análisis. Por otro lado, el im-portante papel desempeñado -destacado en el texto de la Asamblea- lesconcede grandes posibilidades de realización de cara a la Conference OfParties Nº 15 a llevarse a cabo en Copenhague.

Análisis comparado de las propuestas de la M.C.I.I. y la A.O.S.I.S.

En la Conference of Parties realizada en Poznan, se destacó elpapel de la gerencia de riesgos -principalmente del seguro- como meca-nismo de adaptación al cambio climático. Ello, esencialmente, dirigido alos países menos desarrollados y por consiguiente más vulnerables a losefectos del cambio climático. El papel del seguro fue destacado principal-mente a través de dos propuestas: la Munich Climate Insurance Initiative(M.C.I.I.) y de la Alliance Of Small Island States (A.O.S.I.S.).

Si bien existen diferencias entre ambas iniciativas, también existenpuntos de contacto, los cuales es menester destacar en pro de un mejorentendimiento de ellas, y en la búsqueda de elementos que han sido uná-nimemente subrayados en vistas de un futuro acuerdo post-Kyoto anegociarse a fin de año en Copenhague. La propuesta realizada por la

9 M.E. HELLMUTH et al, ob. cit..


M.C.I.I. encaja casi en su totalidad dentro del marco definido porA.O.S.I.S.. Por las características de esta publicación, no incluimos eneste trabajo, los cuadros explicativos que habían sido incorporados en lamonografía presentada al concurso. Sólo señalamos que la M.C.I.I. deta-lla la reglamentación del sistema de seguro como medio de adaptación alcambio climático, en tanto la propuesta de la A.O.S.I.S. añade referen-cias a rehabilitación y compensación de componentes.

Aspectos comunes a las propuestas

Principios pilaresLa M.C.I.I. y la propuesta realizada por la A.O.S.I.S. se sostienen

sobre dos principios/pilares: contaminador-pagador y responsabilidad co-mún pero diferenciada. El primero de los mencionados es uno de los másconocidos -y polémicos- principios del derecho medioambiental; apunta aque los costes ambientales sirvan para su imputación efectiva sobre elagente contaminante. Se trata de un criterio que supone la proporcionali-dad entre el grado de contaminación (capacidad contaminante) y el pagoa realizar.

Por su parte, el principio “responsabilidad común pero diferen-ciada” es complementario del anterior y pugna que, si bien todos lospaíses deben responder frente a problemas ambientales y el deterioromedioambiental, el tipo y magnitud de dicha responsabilidad difiere en cadauno de ellos, y se determina en razón de su contribución al menoscabo.

La vigencia de dichos principios se advierte en las propuestas de lasmencionadas organizaciones, en un doble aspecto; en cuanto a su finali-dad, las presentaciones procuran asistir a los países en vías de desarrollo-especialmente aquellos particularmente vulnerables- en su adaptación alcambio climático, mediante la reducción del riesgo climático y su transfe-rencia a través de mecanismos financieros, todo ello conforme su estra-tegia de adaptación. De tal manera, las partes apoyan y facilitan la coo-peración en la adaptación frente a los efectos del cambio climático.

Respecto de su financiamiento, si bien las propuestas se basan enuna fórmula que será acordada a través de la negociación de los EstadosPartes, “(...) casi la totalidad de los gastos serán sufragados por los


países desarrollados (...)” 10. Asimismo, los países menos desarrolladosse verán beneficiados por la actividad de prevención que deben realizarlos países desarrollados, reducción de riesgos y cobertura de riesgos degran escala.

Reducción del riesgoLa vital importancia que reviste la prevención del riesgo ambiental

como mecanismo de mitigación de las consecuencias del cambio climáticoes una verdad de perogrullo. Desde el comienzo de las negociacionesreferentes al cambio climático, la reducción de la tasa de emisión de ga-ses efecto invernadero estuvo en el centro del estudio; en 1992, la Decla-ración de Río de Janeiro estableció como objetivo de la Convención Mar-co de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) nosólo la estabilización de las concentraciones de gases en la atmósfera,sino también el hecho de hacerlo de forma tal que permita continuar eldesarrollo sostenible: ecológica (“adaptación de los ecosistemas”), social(“seguridad de los alimentos”) y económicamente 11 (art. 2º).

Posteriormente, en el Protocolo de Kyoto de 1997, bajo los principiosde contaminador-pagador y responsabilidad común pero diferenciada, seacordó que las Partes del Anexo I liderarían el proceso a través de obje-tivos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones. Sin embar-go, el roadmap adoptado en Bali en el 2007 intentó conservar el equilibrioentre las Partes del Anexo I y No Anexo I, en materia de compromisos demitigación como también aumentar el sentido de urgencia. Ese equilibriose expresa en los párrafos (b)(i) y (b)(ii):

“(...) b) La intensificación de la labor nacional e internacional relati-va a la mitigación del cambio climático, incluido, entre otras cosas, elexamen de:

i) Compromisos o medidas de mitigación mensurables, notificables yverificables adecuados a cada país, incluidos objetivos cuantificados de

10 Munich Climate Insurance Initiative, ob. cit.11 Harald WINKLER, “Negociaciones para la mitigación del cambio climático, con

acento en las opciones para los países en desarrollo”, Centro de Investigación sobreEnergía, Universidad de Ciudad del Cabo, 2008 (http://www.undp.org/ climatechange/docs/Spanish/UNDP_Mitigation_final_sp.pdf).


limitación y reducción de las emisiones, por todas las Partes que son paí-ses desarrollados, asegurando la comparabilidad de las actividades entresí y teniendo en cuenta las diferencias en las circunstancias nacionales;

ii) Medidas de mitigación adecuadas a cada país por las Partesque son países en desarrollo en el contexto del desarrollo sosteni-ble, apoyadas y facilitadas por tecnologías, financiación activida-des de fomento de la capacidad, de manera mensurable, notificabley verificable (...)”.

Siguiendo la línea evolución planteada, tanto la propuesta M.C.I.I.como de la A.O.S.I.S. incluyen dentro de su estrategia de adaptación alcambio climático, un sector dirigido a la mitigación de sus consecuencias;denominado “prevención” en la M.C.I.I., y “gerencia de riesgos” en laA.O.S.I.S.

Hasta el momento la tarea de prevención ha tenido escasos -cuandono, nulos- efectos de cara al cambio climático. La renuencia de los paísesdesarrollados a tomar concretas medidas de disminución de la tasa deemisión de gases efecto invernadero se hace presente en este punto.Muestra de ello es que Estados Unidos -el país con mayor tasa de emi-sión de gases dióxido de carbono- aun no ha ratificado el Protocolo deKyoto.

El fracaso de la política de prevención diseñada en Kyoto ha provo-cado que el cambio climático que hace unos años era considerado unaamenaza, sea actualmente una realidad, a la que ya no se puede evitar.La necesidad del diseño de una acabada estrategia de adaptación ha sidoresaltada por ambas propuestas y, como se desarrollará posteriormente,la importancia del seguro a tales fines es superlativa.

SeguroLa idea de un sistema de seguro que coadyuve a la adaptación de

los países al cambio climático fue primeramente introducida por laA.O.S.I.S. en 1991. La Alianza propuso la formación de un fondo concontribuciones obligatorias de los países industrializados a fin de indem-nizar a pequeños Estados insulares en desarrollo y países menos desa-rrollados por pérdidas resultantes del aumento del nivel del mar. Sinembargo, la propuesta no se refería estrictamente a un esquema deseguro y se sostenía en el art. 4.8 de la Convención Marco de las Na-ciones Unidas sobre Cambio Climático.


En diciembre del 2008 se realizó en Poznan la Conference Of PartiesNº 14 en la que la A.O.S.I.S. -juntamente con la M.C.I.I.- propusieron alsistema de seguro como principal mecanismo de adaptación al cambioclimático. Ello en el entendimiento de que, a pesar de los esfuerzos deprevención y reducción del riesgo climático, los países enfrentarán el au-mento de la frecuencia e intensidad de desastres socionaturales, y que elseguro puede cumplir una función social vital al permitir la transferenciade dichos riesgos desde los países más vulnerables y con menos posibili-dades de adaptación, hacia los países más desarrollados.

En el marco de las negociaciones tendientes al mejor diseño de unsistema de seguro, se deberá considerar ciertas limitaciones en su estruc-tura tradicional que se han de solucionar en pro de un mejor funciona-miento del sistema frente al cambio climático. En tal sentido, correspondeobservar que en su diseño actual el seguro no previene ni reduce losdaños directos -a personas o cosas- a consecuencia de desastressocionaturales; además de no ser siempre la mejor opción de gestión delriesgo (en términos de costo-beneficio y posibilidad de desarrollo) 12.

Estas limitaciones son potencialmente agravadas en el contexto delcambio climático, el cual plantea nuevos desafíos para el sistema de se-guro: el incremento de daños potencialmente no asegurables en razón delaumento de la magnitud y frecuencia de los desastres socionaturales, y loinapropiado del sistema de seguro tradicional para enfrentar desastressocionaturales paulatinos (v.gr., sequía).

Las mencionadas debilidades del sistema de seguro, pueden sanearsea través del correcto diseño de iniciativas que maximicen los incentivospara la reducción de riesgos de desastres. Para la efectiva aplicación deun programa de seguro, es sumamente necesaria la intervención del sec-tor público que asegure a largo plazo la reducción de todo tipo de riesgos;el cual debe jugar un rol activo a fin de integrar las actividades de reduc-ción del riesgo y los esfuerzos de desarrollo económico.

12 M.E. HELLMUTH et al., ob. cit.


La institucionalidad, funcionamiento y financiamiento del sistemaasegurativo a nivel internacional. La propuesta de la MunichClimate Insurance Initiative

La Munich Climate Insurance Initiative propone la división delpilar referido al seguro en función del nivel de riesgo a fin de cumplir másacabadamente su función de adaptación al cambio climático. En efecto,la Iniciativa divide el Insurance Pillar atendiendo a la magnitud de losdaños cubiertos, en dos niveles: el primer nivel considera los riesgos demenor y mediana magnitud, y se denomina Climate Insurance AssitanceFacility (C.I.A.F.); por su parte, el segundo, se ocupa de los riesgos demayor magnitud -desastres socionaturales- y se lo denomina ClimateInsurance Pool (C.I.P.). A continuación se analizará detenidamente cadauno de estos niveles a fin del más acabado entendimiento de la propuesta.

Climate Insurance Assitance Facility (C.I.A.F.)

El cambio climático actúa sobre el riesgo ambiental, es decir sobre laprobabilidad de ocurrencia de un daño que afecta al medio ambiente lacual, a consecuencia de este fenómeno, se incrementa tanto su frecuen-cia, como su magnitud.

El programa C.I.A.F. se dirige a la cobertura de riesgos de medianaescala causados por factores climáticos. Actualmente, tales daños noposeen protección (v.gr., en el seguro automotor, los daños al vehículo aconsecuencia de inundaciones, vientos, etc., están excluidos de la póliza)y en los seguros agropecuarios donde el grado de exposición al clima esdirecto, la porción de tierras aseguradas es mínima 13. El sistema actualno protege los daños causados por las condiciones climáticas, lo cual esvital para enfrentar los efectos del cambio climático. Ante la incertidum-bre, las aseguradoras, o bien excluyen determinados daños, o bien au-mentan la prima, con lo que se hace más difícil su aseguramiento.

13 Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (I.N.T.A.) “Los emprendimientosasociativos para acceder al seguro agropecuario”, 2009. On line: http://www.inta.gov.ar/profeder/info/documentos/cambio/seguro.pdf. Consultado el 23 de marzo de 2009.


El C.I.A.F. es un programa que pretende amparar a los países másvulnerables a los efectos del cambio climático. Teniendo en vista tal obje-tivo, el esquema tiene por finalidad desarrollar estrategias de adaptacióna nivel nacional complementarios a los planes desarrollados por el paísrespectivo (efecto indirecto). Por otro lado, provee apoyo técnico y asis-tencia financiera a fin de incentivar al sector privado a participar y asegu-rar daños de mediana magnitud acaecidos a consecuencia de condicionesnaturales (efecto directo); los cuales actualmente carecen de cobertura.Se estima que a través del apoyo técnico y la asistencia financiera recibi-da, el sector asegurador será más proclive al aseguramiento de dañoshasta hoy sin cobertura. El asesoramiento brindado y los incentivos eco-nómicos tornarán rentable la cobertura de daños a consecuencia de de-sastres socionaturales y temperaturas extremas y prolongadas.

Climate Insurance Pool (C.I.P.)

A pesar del ímpetu y el esfuerzo en perfeccionar los métodos y téc-nicas de prevención y reducción de riesgos, los países sufren el incre-mento de la frecuencia e intensidad de las catástrofes climáticas. Ellopues, el cambio climático es una realidad, a la cual ya no se puede evitarsino que sólo cabe atenuar y adaptarse a sus efectos.

De entre los riesgos climáticos, las catástrofes -v.gr., huracanes, inun-daciones, etc.- son la principal preocupación de la comunidad global fren-te al cambio climático. A ello cabe agregar que las gravísimas consecuen-cias económicas de los desastres socionaturales y su bajo nivel de fre-cuencia tornan muy dificultoso -cuando no, imposible- su aseguramiento.Para hacer frente a estas contingencias, la M.C.I.I. ideó el programaClimate Insurance Pool.

Dentro de marco del pilar de seguros, este segundo nivel se dirige ala absorción de la porción de riesgos de mayor magnitud y -congruentemente con los principios contaminador-pagador y responsabi-lidad común pero diferenciada- pone especial énfasis en la cobertura dedaños a que están expuestos los países más vulnerables; quienes son losmás indefensos y los que menos han contribuido al cambio climático. Lapropuesta exime de todo pago a los países en vías de desarrollo a quienesla cobertura se brinda sin costo; el cual se hace recaer sobre los países


más desarrollados, quienes mayormente han coadyuvado al cambioclimático.

Considerando la gran magnitud y la mínima probabilidad de ocurren-cia de los desastres socionaturales con relación a cada individuo, las ase-guradoras son reacias a brindar cobertura a este tipo de riesgos. Ello sefundamenta en tres aspectos: por un lado, las consecuencias económicasde dichos desastres superan por mucho el nivel de primas pagadas: no esrentable brindar la cobertura. En segundo lugar, las personas son reaciasen solicitar la cobertura de este tipo de daños, ello en el entendimiento que-dada su escasa frecuencia- nunca resultarán víctimas de tales daños.Por último, otra barrera al aseguramiento de este tipo de daños provienede la misma intervención ex post del sector público. Cuando los eventosprueban ser visiblemente catastróficos, los gobiernos liberan la ayuda paradesastres, usualmente con el apoyo de la comunidad internacional. Laparticipación del gobierno en cualquier mercado tiene el efecto potencialde desplazar al sector privado y los mercados de seguros no se eximen.La manera ambigua como los gobiernos y la Comunidad Internacionalofrecen y administran la ayuda para desastres añade más distorsiones, yaque dicha ayuda -gratis e inexplícita- se proporciona cuando los dañosson visiblemente elevados, reduciendo entonces el interés de los clientespotenciales y su disponibilidad de comprar seguros.

Para prevenir tales situaciones el programa C.I.P. prevé un sistemade reaseguro contra pérdidas extremas. Dicha cobertura será brindadapor el mercado reasegurador global; ello, en el entendimiento que elreaseguro es el instrumento que mejor solución brinda a la problemática 14,razón por la cual asume importancia vital. El sistema que permite a unaaseguradora -en caso de no tener capacidad para solventar las obligacio-nes de pago- cubrirse contra su responsabilidad en los siniestros por ellaasumidos por exceder su capacidad de responder.

14 Francisco ALCÁNTARA GRADOS, El seguro de riesgos catastróficos: reasegurotradicional y transferencia alternativa de riesgos, Madrid, Mapfre, 2005.


II. Funcionamiento del seguro basado en índices comomecanismo de adaptación al cambio climático

Introducción

En la primera parte del análisis se ha evidenciado la importancia deldesarrollo de una nueva forma de administrar el riesgo climático cuyodiseño sea lo más humanamente perfecto. El sistema de seguro tradicio-nal tal como está diseñado no logra desarrollar acabadamente su funciónde adaptación al cambio climático, por lo que es necesario reformarlo yplantear un nuevo esquema de administración del riesgo. Sólo un cuida-doso diseño del sistema de gestión del riesgo, forjará al seguro comomecanismo de adaptación al cambio climático.

La necesidad de diseñar esquemas de seguros ambientales que seancapaces de enfrentar las consecuencias del cambio climático, se extiendea las dos modalidades de daño ambiental. Por un lado, el aumento de laintensidad y frecuencia de los daños a personas o cosas a causa de lamodificación de las condiciones del medio ambiente, tornan necesariorevisar el funcionamiento del seguro en pro de su perfeccionamiento decara a esta nueva realidad. Por otro lado, la necesidad de contar con unsistema de seguro de daño ambiental se hace imperiosa; el estudio, eva-luación y desarrollo de un seguro que logre cumplir una función de garan-tía, de respaldo frente a la responsabilidad por la alteración del equilibriodel ambiente, son impostergables.

Si bien la necesidad de reforma del esquema de seguros se impone, afin de lograr un acabado análisis y dada la estrechez del estudio propuestoes necesario delimitar la problemática a tratar en esta segunda parte. Enrazón de ello, en lo que sigue se analizará la reforma del seguro agropecuariotradicional, en el entendimiento que la actividad agropecuaria es la que másdirectamente está afectada a la variabilidad de las condiciones meteoroló-gicas. Por otra parte, el diseño del seguro agropecuario actual está en crisisy la necesidad de su reforma ya se venía planteando con anterioridad alcambio climático y -a diferencia de lo que sucede con el seguro de daño,hogar, etc.- el cambio climático es la “gota que rebalsa el vaso”, por lo quese presenta como una oportunidad para su perfeccionamiento.

Teniendo en cuenta la situación descripta, el análisis se centrará enel estudio de nuevas formas de administrar el riesgo agropecuario. En


este sentido, el seguro basado en índices es una nueva sistemática deadministración del riesgo asumido y que está siendo objeto de estudiospiloto alrededor del mundo a fin de evaluar su comportamiento. Di-chos estudios han demostrado los beneficios de esta novedosa moda-lidad de administración del riesgo; cuyas características tornan viablesu ofrecimiento en los países menos desarrollados. Sin embargo, elsistema aún está siendo evaluado, y todavía no se puede aseverar lautilidad o no del sistema frente a la incierta y compleja alteración delas condiciones climáticas.

Sistema de seguro basado en índices

La producción agropecuaria ha sido siempre una actividad riesgosa.La incertidumbre sobre los ingresos futuros complica tanto la toma dedecisiones de producción a corto plazo como el planeamiento e inversióna largo plazo. En el mismo sentido, la incertidumbre de ingresos tambiénlleva a las entidades de crédito a estar menos dispuestas a otorgar présta-mos a los agricultores. A pesar de que existen al alcance de los agriculto-res algunas formas de mitigación del riesgo y autoseguro, estas formas deadministración del riesgo tienen ciertas limitaciones y reducen los ingre-sos de las fincas en el largo plazo 15.

A pesar de la importancia de la agricultura en la economía de lamayoría de los países, los mercados formales de seguro, para la transfe-rencia de riesgos relacionados con la producción agrícola, son aun incom-pletos cuando no inexistentes, a lo largo de la mayor parte del mundodesarrollado y subdesarrollado

En los últimos años, ha surgido una amplia gama de nuevos mecanis-mos que solucionan muchos de los problemas que enfrentan los esque-mas de seguro agropecuario tradicional. En tal sentido, “(...) Las inno-vaciones recientes incluyen desde avances institucionales y tecnoló-gicos que reducen el costo de entrega del producto y de verificación

15 M.E. HELLMUTH et al, ob. cit.


de pérdidas, hasta una reestructuración completa del análisis de ries-gos y de los contratos de seguros (...)” 16.

El sistema de seguro basado en índices (o index insurance) es unanueva herramienta de administración del riesgo financiero agropecuarioque ofrece la posibilidad superar las limitaciones del seguro agropecuariotradicional. El sistema funciona fijando pagos de indemnización contin-gentes cuando un índice objetivo alcanza ciertos niveles preestablecidos.La protección otorgada a los clientes está, por consiguiente, basada en lasuposición de que el índice está correlacionado significativamente con laspérdidas de producción.

Los beneficios del sistema han sido evidenciados y comprobados através de estudios pilotos cuyos resultados fueron publicados reciente-mente en un informe elaborado -a principio del corriente año- por laInternational Research Institute for Climate and Society (I.R.I.) titu-lado: “Index insurance and climate risk: Prospects for developmentand disaster management” 17. Dicho informe concluyó afirmando queel sistema de seguro basado en índices posibilita la cobertura de una am-plia gama de riesgos climatológicos por parte de distintos grupos sociales;además de resolver los inconvenientes del seguro agrícola tradicional.

Funcionamiento del sistema de seguro basado en índices

El sistema de seguro basado en índices funciona fijando pagos deindemnización contingentes cuando un índice objetivo alcanza ciertos ni-veles preestablecidos. La protección otorgada a los clientes está, por con-siguiente, basada en la suposición de que el índice está correlacionadosignificativamente con las pérdidas de producción. Los contratos de se-guro basados en índices se redactan, no contra las perdidas individuales

16 Diego ARIAS - Katya COVARROBIAS, “Seguros agropecuarios en mesoamérica.Una oportunidad para desarrollar el mercado financiero rural”, Banco Interamericano dedesarrollo. On line: www.iadb.org/document.cfm?id=750797. Consultado el 30 de juniode 2009.

17 M.E. HELLMUTH et al., ob. cit.


sino, contra variables tales como niveles de lluvia, granizo, heladas, hume-dad, etc.; o rendimientos por área que están altamente correlacionadoscon las pérdidas agrícolas, y que pueden ser medidas independiente yobjetivamente, sin que dependan de acciones del asegurado. En este sen-tido se ha dicho que “(...) El nivel óptimo de índice dependerá de lacorrelación entre las pérdidas agrícolas y el índice correspondiente,y la disponibilidad de información sobre el índice confiable y verifi-cable independientemente, con la cual desarrollar tablas actuarialescreíbles (...)” 18.

De lo expuesto surge que existen dos categorías principales de losproductos de seguro basados en índices son: índice de rendimiento porárea e índice climático.

- Seguro basado en índices climáticos (S.I.C.)En el seguro basado en un índice climático, el derecho al premio

surge desde que el nivel de lluvias, o velocidad de los vientos, etc., esmenor o superior -según el caso- a un índice predeterminado en un perío-do de tiempo establecido. El índice establecido tiene correlación históricaentre eventos climáticos y los rendimientos del cultivo, de modo que ladistribución de probabilidad del evento puede ser estimada y el eventopuede ser medido. El índice se usa para determinar la ocurrencia y mag-nitud del evento estipulado en el contrato de seguro. No hay verificaciónde pérdidas a nivel de finca. Por consiguiente, la indemnización ocurrepara el asegurado en el momento que el evento indexado ocurre, indepen-dientemente de que el asegurado sufriera o no pérdidas por el eventopara el cual se compró el seguro. Dada la estructura del contrato, elseguro climático basado en índices permite que los individuos mitiguensus riesgos de producción a través de un método que es independiente dela producción individual.

18 Mario MIRANDA - Rodolfo QUIRÓS, “Seguro de índice para la agricultura boli-viana”, Proyecto SEFIR de USAID/Bolivia, 2003. On line: http://aede.osu.edu/Programs/RuralFinance /PDF%20Docs/Publications/Bolivia/Papers/Spanish/BOLIVIA.SEFIR-11.seguros.pdf. (consultado el 2/8/09).


- Seguro basado en índices de rendimiento promedio (S.I.R.P.)El seguro basado en índices de rendimiento regional fue caracterizado

primeramente por Harold Halcrow 19 y mejorado por Miranda 20. Con baseen dichos trabajos y el aporte de Skees 21, en el 2005 Ozaki y Shirota 22

realizaron un estudio detallado objetivando la formulación, e implementaciónde un contrato de seguro basado en un indicador regional de rendimiento.Los investigadores concluyeron que más del 80 % de los productores rura-les se beneficiarían de alguna reducción del riesgo sistémico.

- Seguro tradicional y el seguro climático basado en índices climáticosAl igual que este último, el contrato de seguro especifica la indemni-

zación si un índice agregado objetivo -v.gr., rendimiento agrícola o gana-dero- es menor que el límite específico. Al igual que el seguro tradicional,los índices de rendimiento por área se basan en un indicador de produc-ción agregado.

Sin embargo, para el seguro de rendimiento por área, el índice es elrendimiento de la producción promedio dentro de un área o zona prede-terminada. Si el rendimiento promedio está por debajo de un límitepreespecificado los productores asegurados con un contrato reciben pa-gos de indemnización. El seguro de rendimiento por área está, entonces,menos correlacionado con el productor individual que el seguro tradicional,pero sigue conservando un grado de relación, ya que los rendimientos pro-medio se basan en un agregado de rendimientos del productor individual 23.

19 Harold G. HALCROW, “Actuarial structures for crop insurance”, Journal ofFarm Economics, Nº 31, págs. 418-443, 1949.

20 Mario J. MIRANDA, “Area-Yield Crop Insurance Reconsidered”, AmericanJournal of Agricultural Economics, Nº 73, 1991, págs. 233-254.

21 J.R. SKEES; B.J. BLACK; B.J. BARNETT, “Designing and Rating an Area YieldCrop Insurance Contract”, American Journal Agriculture Economics, Nº 79, 1997, págs.430-438.

22 V.A. OZAKI - R. SHIROTA, “A experiência do seguro agrícola nos EUA: evoluçãoe performance”, Revista Brasileira de Risco e Seguro, Río de Janeiro, v. 1, Nº 2, págs. 69-87, 2005.

23 Robert HAMBERS - John QUIGGIN, “Optimal producers behavior in the presenceof Area-Yield Crop Insurance”, American Journal of Agricultural Economics, 2002.


El correcto funcionamiento de esta modalidad de seguro está direc-tamente relacionado con una correcta determinación del área a la cual sele brinda una determinada cobertura 24. La región debe ser lo suficiente-mente grande como para que la producción de cualquier productor margi-nal no pueda tener un impacto significativo en los rendimientos agrega-dos. Sin embargo, la región debe ser lo más pequeña posible para que sóloaquellos productores que enfrenten condiciones y riesgos similares esténen la región especificada. “(...) Si se expande el área de coberturasobrepasando este límite mínimo definido climática y agroecológicamente el índice estaría sesgado y no sería representativode los riesgos tomados por los productores individuales que adqui-rieran el seguro de rendimiento por área (...)” 25. De igual manera, sise fija la cobertura a un área muy pequeña, no se estaría eliminando nireduciendo adecuadamente el riesgo sistémico contra el cual el seguroindexado intenta proteger a los productores individuales.

El seguro basado en índices y el cambio climático

Con relación al desenvolvimiento del seguro basado por índices fren-te al cambio climático, mucho no se ha avanzado. Un informe publicado amediados del corriente año por la International Research Institute forClimate and Society (I.R.I.) ha concluido con la necesidad de adaptar elseguro basado en índices a la incertidumbre añadida por el cambio climático 26.En igual sentido se ha manifestado Néstor Ibarra, al plantear que uno delos items que quedan por resolver es la evaluación de la adaptabilidad delsistema frente al cambio climático 27.

24 Mario MIRANDA - Rodolfo QUIRÓS et al., ob. cit.25 Bharat RAMASWAMI - Ferry ROE, “Aggregation in Area Yield Crop Insurance:

The Linear Additive Model”, American Journal of Agricultural Economics, 2004.26 M.E. HELLMUTH et al., ob. cit.27 Héctor IBARRA, Comodity Risk, Management Group, World Bank. Conferen-

cia: “Weather Index Insurance: the New Technological Frontier in Natural Hazards HedgingMechanisms”, Manila, Philipinnes, 22-24 de mayo de 2006.


A fin de evaluar el funcionamiento del seguro basado en índices frenteal cambio climático, tomaremos como punto de partida de análisis unaserie de observaciones realizadas en el informe mencionado.

El informe destaca la existencia de un debate en torno al desenvolvi-miento del seguro basado por índices frente al cambio climático. Segúnpronostica, el sistema coadyuvaría a la adaptación frente al cambioclimático de tres maneras. En primer lugar, como un mecanismo de trans-ferencia del riesgo, dentro de un sistema-marco de gerencia del riesgo.En segundo lugar, como un mecanismo que ayuda a las personas a acce-der a recursos financieros necesarios para escapar a los efectos del cam-bio climático. En tercer lugar, como un mecanismo que incentive a larealización de actividades tendientes a la reducción del riesgo climático.

Partiendo del análisis de las tres cuestiones descriptas, y consideran-do los distintos estudios realizados -proyectos piloto- se evaluará el des-envolvimiento del seguro basado en índices frente al aumento de la inten-sidad y frecuencia de los desastres socionaturales.

El seguro como un mecanismo de transferencia del riesgo

El sistema de seguro agropecuario tradicional está en crisis, y el cam-bio climático se presenta como una oportunidad para evaluar su funciona-miento y proponer su reformulación. La mayoría de estos sistemas tradicio-nales han sido administrados y ampliamente subsidiados por los gobiernos yoperan en mercados incompletos. Esto ha debilitado la eficacia de dichosinstrumentos, y también su acceso por parte de los productores quienespueden verse fácilmente excluidos de los esquemas de seguro tradicional aconsecuencia de numerosas características de diseño estructural.

En el sistema de seguro tradicional la ocurrencia del siniestro se tie-ne por verificada cuando existe un daño, una mengua en el interés asegu-rado. Ello conlleva la carga de verificación por parte de la aseguradora,consistente en trasladarse hasta el lugar del siniestro y constatar su ocu-rrencia (art. 76 ley 17.418). Todo ello desemboca en un excesivo costo acargo de la aseguradora, gasto que posteriormente se ve trasladado alasegurado a través de la fijación de la prima.

La situación descripta ha provocado que el mercado del seguroagropecuario tenga un escaso -cuando no nulo- desarrollo en los países


más vulnerables a los efectos del cambio climático. En ciertos Estados nose cuenta con sistemas de seguro y, en los que sí cuenta, su precariodiseño estructural lo torna sumamente costoso, por lo que no está al al-cance de los productores agropecuarios de menos recursos.

En este sentido, el sistema de seguro basado en índices se presentacomo una herramienta que soluciona gran parte de los defectos estructuralesdel seguro tradicional. Considerando su menor costo operativo, esta modali-dad de seguro es un producto que está al alcance de las personas con menosrecursos, quienes contarán con un sistema que les brinde tranquilidad en prodel mejor y más eficiente desarrollo de su actividad productiva.

Bajo la sistemática del seguro basado en índices, el siniestro se veri-fica cuando el nivel de lluvias o velocidad de viento, etc., supera o esmenor -según el caso- a un índice predeterminado. La ocurrencia delsiniestro se comprueba a través de informe de un centro meteorológicode la zona, a través del cual se comunica el nivel -de lluvias, de vientos,etc.- de un determinado período de tiempo -mensual o anual, según elcaso- y de acuerdo a una simple constatación con el parámetro previa-mente establecido se tendrá o no por configurado el siniestro. Con ello,los costos operativos del sistema de seguro se ven seriamente disminui-dos y, consecuentemente, la prima a pagar por el asegurado. Por otrolado, es necesario advertir que la misma sistemática de comprobaciónelimina la posibilidad de fraude.

El diseño de este novedoso mecanismo de administración del riesgoaún está en estudio y todavía quedan ciertas cuestiones operativas porresolver. El sistema de seguro basado en índices implica una reestructu-ración del análisis de riesgos y de los contratos de seguro. Es por ello quereviste vital importancia instalar canales de comunicación a través de loscuales brindar abundante información a la sociedad, en general, y a losactores vinculados a políticas de gobierno y aseguradoras, en particular,sobre los efectos del cambio climático y las virtudes del sistema de segu-ro basado en índices como herramienta de atenuación de sus consecuen-cias. En el mismo sentido, se debe brindar información acabada y com-pleta respecto de la viabilidad de implementación del sistema, así como sufuncionamiento, a los fines de que el sector asegurador pueda entender yconfiar en el ofrecimiento del producto.

El diseño del contrato de seguro basado en índices y, en particular, laselección de un índice apropiado, reviste importancia crucial, a los finesde disminuir el denominado “riesgo de base”. El riesgo de base es una de


las mayores complicaciones que dé la implementación del seguro basadoen índices; se refiere a la situación que se presenta cuando no existecorrelación entre el índice fijado y las pérdidas sufrida por el productor.En consecuencia la aseguradora realiza pagos cuando no existe pérdida ono realiza pagos cuando existen pérdidas.

El seguro como mecanismo que ayuda a la personas a acceder arecursos financieros necesarios

El clima se ha tornado una cuestión clave en la agenda de desarrolloen la actividad agropecuaria. Para las personas con menos recursos, lavariabilidad e imprevisibilidad de las condiciones climatológicas se pre-sentan como un riesgo que reduce las opciones y limita la capacidad dedesarrollo. El riesgo se materializa en dos niveles: el efecto directo, refe-rido a las consecuencias de desastres socionaturales, y el indirecto, laamenaza de su ocurrencia (independientemente de que ocurra o no).

Cuando el desastre natural ocurre, las personas con menos recursosson las más vulnerables a sus consecuencias. Estos sectores de la socie-dad no cuentan con el capital necesario para recuperarse; en ciertas cir-cunstancias hasta pueden verse obligadas a venderlo con tal de sobreviviral impacto del desastre natural. Cuando los efectos inmediatos de la crisisconcluyen, las personas con menos recursos aun sienten sus consecuen-cias, las cuales persistirán, dado que la situación en la que se hallan espeor de la que se encontraban antes de su ocurrencia.

Por otro lado, bajo la amenaza de la posible ocurrencia de un desas-tre natural, las personas con menos recursos evitan tomar riesgos. Evitanrealizar inversiones e innovaciones que podrían incrementar su producti-vidad, desde que el riesgo que implica tomar la decisión conlleva el au-mento de su vulnerabilidad. La evidencia sugiere que los productoresagropecuarios sacrifican entre el 10 y el 20 % de sus ingresos cuandousan estrategias tradicionales de gestión del riesgo 28.

28 Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (I.N.T.A.) “Los emprendimientosasociativos para acceder al seguro agropecuario”, 2006. On line: http://www.inta.gov.ar/profeder/info/documentos/cambio/seguro.pdf. (consultado el 23/3/09.


Todo lo dicho conlleva que las entidades financieras sean reacias aotorgar créditos a productores rurales. Esta imposibilidad de acceso alcrédito reduce de manera crítica el acceso a nuevas técnicas y tecnolo-gías que tiendan a mejorar la producción. Aun cuando la sequía (o inunda-ciones, huracanes, etc.) ocurran un año entre cinco o seis, la amenaza desu ocurrencia es suficiente para bloquear el crecimiento económico.

La pobreza limita la capacidad de las personas para manejar los ries-gos climáticos. El cambio climático exacerba esta situación, y los paísesmenos desarrollados enfrentan de manera fuerte la amenaza. Los meca-nismos de transferencia de riesgo, como los seguros, han jugado un rol enla mitigación del riesgo climático en muchas partes del mundo. Sin em-bargo, generalmente no está disponible en los países en desarrollo: elmercado asegurador es limitado y no está orientado hacia las personasmás pobres.

El sistema de seguro basado en índices es una nueva alternativasuperadora de las deficiencias de la oferta del mercado asegurador tradi-cional. Si se lo diseña e introduce cuidadosamente tiene el potencial paracontribuir de manera significativa al desarrollo sustentable.

El seguro basado en índices puede ser aplicado a diferentes clasesde riesgos relacionados con el clima -desde riesgo de sequía o inunda-ciones hasta huracanes o ciclones-. En el mismo sentido, esta nuevamodalidad de seguro permite ser aplicado por parte de diferentes nive-les de sociedad -a un nivel micro, por parte de pequeños productores, aun nivel medio, por parte de aseguradoras y bancos, a nivel macro porparte del gobierno.

El sistema de seguro basado en índices posibilita que las personascon menos recursos puedan asegurarse contra los riesgos climáticos. Detal manera, el panorama visto desde las fuentes de financiamiento cam-bia. Si las entidades financieras están en conocimiento de que sus deudo-res están asegurados contra riesgos relativos al clima, será más viable elofrecimiento de créditos. Si ocurre una inundación, sequía, huracán, etc.,y la productividad del campo disminuye, será el asegurador el encargadode hacerse cargo de las pérdidas.


El seguro como un mecanismo que incentiva a la realización deactividades tendientes a la reducción del riesgo climático(prevención)

El contrato de seguro agropecuario tradicional, tiene el defecto depromover en los clientes la reducción del uso de buenas prácticas admi-nistrativas o la alteración de sus buenas prácticas de producción por elhecho de estar asegurados.

Bajo la modalidad de seguro agropecuario basado en índices se solu-ciona la problemática, pues la indemnización ocurre cuando un índice semueve positivamente o negativamente rebasando un límite predetermina-do, y no cuando ocurre una pérdida específica en la producción. El méto-do con el que se realiza la liquidación se basa en un evento cuya ocurren-cia no está ligada al comportamiento del cliente, porque el pago se basaen la intensidad de un índice climático en lugar del impacto explícito delmismo evento climático en el rendimiento. Con la eliminación de la nece-sidad de determinar la indemnización para cada productor individualmen-te, el riesgo moral se reduce o se elimina.

Los itinerarios de indemnizaciones se basan en eventos independien-tes, pero correlacionados a la producción real. De esta manera, el clientetiene un incentivo claro para minimizar las pérdidas al mejorar las estrate-gias de reducción de riesgos, de manera que si la indemnización fuera aocurrir a partir de un riesgo relacionado con el clima, el cliente, de hecho,podría recibir una indemnización que cubra más que sus pérdidas. Losbeneficios de mejorar la administración del riesgo son dos: el productor sebeneficia al incrementar su producción, y sus flujos de ingreso mejoran apartir de las indemnizaciones así como del ingreso adicional de aumentarsu producción. Particularmente, éste es el caso con el seguro indexado alrendimiento por área.

III. Conclusión

El diseño e implementación de políticas públicas a fin de enfrentar laincertidumbre y complejidad del cambio climático es una necesidad impe-riosa; y la estrategia a seguir ya no sólo debe tener como objetivo la


prevención del fenómeno, sino también la atenuación y adaptación a susefectos. La elección y puesta en marcha de cualquier tarea que pretendala protección del medio ambiente exige la colaboración de todos los sec-tores de la sociedad; es necesario un trabajo conjunto que integre sectorpúblico, sector privado y sociedad civil.

Las políticas propuestas por la Munich Climate Insurance Initiativey la Alliance Of Small Island States poseen la virtud de evidenciar laimportancia del seguro como instrumento de transferencia del riesgoclimático. Sin embargo, el diseño estructural del seguro tradicional poseedeficiencias, las cuales es menester salvar en busca de una mejor estra-tegia de adaptación.

En este trabajo hemos destacado la modalidad de seguro agropecuariobasado en índices como mecanismo idóneo para sanear las debilidadesdel diseño estructural del seguro tradicional. El sistema ha sido sometidoa diferentes pruebas piloto a fin de evaluar su comportamiento frente a laalteración de las condiciones climáticas, las cuales han probado sus virtu-des. Sin embargo, existen cuestiones operativas que habrá que resolver alponer en marcha la herramienta, pues su funcionamiento involucra asun-tos institucionales, desarrollo tecnológico, etc., que han ser analizados yreformados. Es necesario realizar estudios a fin de determinar el índice apartir del cual se tiene por configurado el siniestro, desarrollar centrosmeteorológicos confiables, etc., a fin de forjar al sistema como mecanis-mo de adaptación al cambio climático, etc..

El cumplimiento de tales desafíos dependerá de una tarea de coordi-nación entre los diferentes sectores involucrados: aseguradoras, sectorpúblico y sociedad civil; lo cual demandará tiempo de investigación y de-sarrollo, tareas claves para enfrentar el desafío del cambio climático.

La Munich Climate Insurante Initiative y la propuesta de la AllianceOf Small Island States lucen por demás alentadoras al destacar al siste-ma de seguros como una herramienta clave de adaptación a las conse-cuencias del cambio climático. Sin embargo, considerando el gran movi-miento de capitales que las propuestas exigen y el grado actual de tomade conciencia por parte de los Estados con mayor tasa de emisión degases efecto invernadero, podemos concluir que muy difícilmente las pro-puestas puedan tener real cabida en el acuerdo a negociarse enCopenhague a fin de año.

Parece ser que las consecuencias del cambio climático que día a díase observan y los resultados de estudios científicos realizados respecto


de las futuras consecuencias sociales, económicas y ambientales que ésteconllevará no son suficientes para la toma real de conciencia de la mag-nitud del desafío. Sólo una vez que se tome conciencia de las consecuen-cias que para la humanidad conlleva el cambio climático es que se estaráen condiciones de plantear una mecánica de financiamiento como la idea-da por la M.C.I.I. y la A.O.S.I.S.

Sin perjuicio de que a nivel macro muy difícilmente se incluya en elcorto plazo un mecanismo como el ideado por las ONGs que comenta-mos, su aporte es vital para el desarrollo de políticas públicas no a nivelinternacional sino a nivel micro, a nivel nacional, tendientes a la adapta-ción a las consecuencias del cambio climático. Es necesario que las auto-ridades de cada país -y, en mayor grado, los representantes de países másvulnerables- comiencen a realizar estudios tendientes al perfeccionamientodel sistema de seguro basado en índices. Si a nivel internacional aún no seha tomado real conciencia de la magnitud del cambio climático, es horaque a nivel local se comience a tomar cartas en el asunto. El diseñoestructural del seguro agropecuario basado en índices llevará tiempo demaduración para poder salir al mercado y cumplir con los beneficios queactualmente promete, por lo que si bien las posibilidades de adaptaciónexisten, éstas se reducen cada día que dejamos pasar.

El cambio climático ha dejado de ser una amenaza y ya es una rea-lidad que día a día vivimos, ya no se puede mirar para otro lado. Sólo através de una labor coordinada entre sector público, aseguradoras y so-ciedad civil es que se podrá siquiera mitigar las consecuencias del fenó-meno. Sólo cabe recordar las palabras de Al Gore quien al recibir suPremio Nobel de la Paz sostuvo: “Estos son los últimos años de deci-sión, pero pueden ser los primeros años de un mejor y más brillantefuturo, si es que hacemos lo que debemos. Nadie debe creer que unasolución será encontrada sin esfuerzo, sin costo, sin cambios” 29 30.

29 Albert Arnold GORE, “Al Gore’s Nobel Prize Acceptance Speech”, 2007. Online: www.alternet.org/story/70330/read_al_gore%E2%80%99s_nobel_...iew&cID=787281&pID=787064. (consultado el 15/8/09).

30 Bibliografía: ADGER, W.N., Social aspects of adaptive capacity, en SMIT, J.B.;KLEIN, R.T. - HUQ, S., Climate change, adaptive. capacity and development, Londres,Imperial College Press, 2003; ANDERSON, M.B. - WOODROW, P.J., Rising from the ashes:Development strategies in times of disaster, 2ª ed., Londres, Boulder: Lynne Rienner


Publishers, IT Press, 1989; BOGARDI, J. - BIRKMANN, J., Vulnerability assessment: the firststep towards sustainable risk reduction, en MALZAHN, D. - PLAPP, T. (eds). Disaster andsociety - from hazard assessment to risk reduction, Berlín, Logos Verlag, 2004; CANNON,T., Vulnerability and disasters, en PARKER, D., Londres, Routledge, 2000; DIAMOND, J.,Collapse: how societies choose to fail or to succeed, Nueva York, Viking, 2004; DORE,M.H.I. - ETKIN D., “Natural disasters, adaptive capacity and development in the twenty-first century”, en Natural disasters and development in a globalizing world, Londres,Routledge, 2003; EAKIN, H., Weathering risk in rural Mexico: economic, climatic andinstitutional change, Tucson, University of Arizona Press, 2006; Global Leader ForClimate Action, “Facilitating an International Agreement on Climate Change: adaptationto climate change”, World Wide Web (www.globalclimateaction.org), 2009; HELLMUTH,M.E.; OSGOOD, D.E.; HESS, U.; MOORHEAD, A.; BHOJWANI, H., Index insurance and climaterisk: prospects for development and disaster management, Climate and Society Nº 2,International Research Institute for Climate and Society (IRI), Nueva York, ColumbiaUniversity, 2009; IBARRA, Héctor, Comodity Risk Management Group. World Bank.Conferencia: Weather Index Insurance: the New Technological Frontier in Natural HazardsHedging Mechanisms”, Manila Philipinnes, 22 -24 de mayo de 2006; MORROW, B.H. -PEACOCK W.G., “Disasters and social change: Hurricane Andrew and the reshaping ofMiami”, en PEACOCK, W.G.; MORROW, B.H.; GLADWIN, H., Hurricane Andrew: Ethnicity,gender and the sociology of disasters, Nueva York, Routledge, 1997; Munich ClimateInsurance Initiative, “Climate Risk Management Mechanism including Insurance, in thecontext of Adaptation to Climate Change”. 2009. World Wide Web (http://unfccc.int/resource/docs/2009/smsn/ngo/132.pdf), WWF Global Climate Policy, “WWF Expectationsfor the Copenhagen Climate deal 2009”, 2009, World Wide Web (http://www.worldwildlife.org/climate/Publications/WWFBinaryitem 12417.pdf).


INDICE

Palabras preliminaresZlata Drnas de Clément ...............................................................7

Cambio climático: algunas consideraciones de carácter introductorioZlata Drnas de Clément ............................................................. 11

Cambio climático: incidencia de las políticassectoriales de agrocombustibles

Alicia Morales Lamberti ............................................................ 23

De Kyoto a Copenhague. Principales reconocimientos y medidasGloria Rosenberg ....................................................................... 43

Naturaleza, biodiversidad y cambio climático. Un pantallazohistórico-evolutivo

Carmen del Valle Arévalo .......................................................... 57

Percepción del cambio climáticoAdriana Listoffsky y Lidia Medina ........................................... 67

Las instituciones ambientales y la problemática del cambioclimático

Marta Juliá y Jorge Foa Torres ................................................ 77

Cambio climático: su impacto en los glaciaresMarta Susana Sartori .............................................................. 103

La interrogación de Naciones Unidas. Hábitat: “cambio climático¿de verdad son culpables las ciudades?”

Mirta Liliana Bellotti ................................................................ 119


Perspectivas de la regulación jurídica de cambio climático:pensar globalmente y actuar localmente

Belén Aliciardi ........................................................................... 135

Derecho del cambio climático: los glaciares y el cambio climático.Perspectivas de una regulación jurídica en Argentina

Paulina Martínez ...................................................................... 179

Perspectivas de regulación del cambio climático. El seguro basadoen índices como mecanismo de adaptación frente al cambio climático

Renato Antonio Valazza ........................................................... 209


Se terminó de imprimir enEditorial Advocatus, Arturo M. Bas 236,

en el mes de marzo de 2011

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