Cuaderno Pobreza Guatemala 2010 1

Cuaderno de Desarrollo Humano2009/2010 - 3

Wilson Romero Alvarado

Estrategias de reducción de la pobreza en Guatemala 1985-2009

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo5a. avenida 5-55 zona 14, Europlaza, torre IV, nivel 10.Tel 2384-3100www.undp.org.gt

Edición: Eva Sazo de Méndez, Ineditasa, con la colaboración de María Luisa de GómezDiagramación: Rocío Acevedo, Estudio PúrpuraDiseño de portada: Rocío Acevedo, con elementos del INDH 2009/2010 Impreso por: ServiprensaNúmero de ejemplares: 1,500Guatemala, 2010

La realización de este documento fue posible gracias al apoyo fi nanciero de la Agencia de los Estados Uni-dos para el Desarrollo Internacional, USAID; Agencia Española para la Cooperación Internacional para el Desarrollo, Aecid; Agencia Noruega para Cooperación al Desarrollo, Norad; Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo, Asdi.

El contenido aquí expresado es responsabilidad de su autor y el mismo no necesariamente refl eja las opinio-nes de las agencias y gobiernos cooperantes.

Se permite la reproducción parcial o total de este documento, citando la fuente bibliográfi ca como corres-ponde. Se estimula el uso de este documento con fi nes de estudio, investigación o implementación de polí-ticas públicas.

361ROMest

Romero Alvarado, Wilson Estrategias de reducción de la pobreza en Guatemala 1985-2009 –Guatemala. – Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2010.

59 p. (Cuadernos de Desarrollo Humano; 2009/2010-3).

ISBN 978-9929-8025-4-4

1. Pobreza - Guatemala. 2. Desigualdad - Guatemala. 3. Exclusión social. 4. Políticas públicas.

Contenido

Presentación

1. Concepción y enfoques de la pobreza

2. El crecimiento económico y la reducción de la pobreza

3. Pobreza: políticas públicas de Guatemala

3.1 Período 1986-2000 3.2 Período 2000-2007 3.3 Período 2008-2010: ¿un nuevo período?

4. Medición de la pobreza

4.1 Criterios de medición 4.2 Los principales métodos de medición 4.3. Indicadores multivariados de pobreza 4.4 Los datos y principales resultados

5. Logros, carencias y retos para la reducción de la pobreza

Referencias bibliográficas

Siglas y acrónimos

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Presentación

El enfoque de desarrollo humano ha sido fl exible y dinámi-co. El Informe sobre desarrollo humano 2010, La verdadera riqueza de las naciones: caminos al desarrollo humano, cele-bra el vigésimo aniversario del lanzamiento del primer informe mundial, con una revisión de los conceptos e instrumentos de medición del enfoque y un análisis comparativo de las ten-dencias del desarrollo humano desde los años 70 del siglo XX. Defi ne desarrollo humano como “la expresión de la libertad de las personas para vivir una vida prolongada, saludable y creativa; perseguir objetivos que ellas mismas consideren va-lorables; y participar activamente en el desarrollo sostenible y equitativo del planeta que comparten” (PNUD 2010). Refi na la forma de medir el índice de desarrollo humano. Muestra que la relación entre crecimiento económico y desarrollo humano es compleja y todavía requiere más estudio. Asimismo plantea una refl exión sobre los roles de agentes estratégicos para el de-sarrollo humano, entre ellos, el Estado a través de sus políticas públicas.

El INDH 2009/2010, Guatemala: hacia un Estado para el de-sarrollo humano, analiza el papel que ha jugado el Estado gua-temalteco en la promoción del desarrollo humano durante los últimos 25 años. Se encuentra organizado en cuatro partes. La primera está dedicada a los aspectos conceptuales e históricos: el surgimiento del Estado moderno, la formación del Estado nacional guatemalteco (1821-1985) y las relaciones entre Es-tado y desarrollo humano. La segunda parte está orientada al análisis de la estructura, la burocracia y la política fi scal del Estado, así como a la medición de la densidad estatal en el terri-torio. La tercera parte enfoca el papel que el Estado ha desem-peñado en la prestación de servicios de salud y de educación, en la garantía de los derechos a la seguridad y la justicia, en la promoción de la democracia, en la reducción de la pobreza y de las desigualdades que afectan a los pueblos indígenas y a las mujeres. Finalmente, en la cuarta se plantea una propuesta para la transformación del Estado guatemalteco hacia un Esta-do plural que promueve el desarrollo humano.

Los Cuadernos de Desarrollo Humano son una línea editorial dedicada a ampliar y profundizar los temas tratados en cada Informe nacional de desarrollo humano (INDH). Se generan como subproductos del proceso de elaboración de un Informe, ya que son trabajos de consultoría que, después de una revi-

sión técnica con especialistas, se utilizan como insumos en su redacción, y, por una serie de características, son seleccionados para publicación en la serie de Cuadernos que acompañan al INDH. Para ello, integrantes del Equipo del Programa INDH y ODM trabajan en coordinación con la autoría, la edición, la diagramación y la impresión.

En esta oportunidad, Estrategias de reducción de la pobreza en Guatemala 1985-2009, tercer número de la serie Cuadernos de Desarrollo Humano 2009/2010, amplía el análisis presenta-do en el INDH 2009/2010 sobre el papel que el Estado guate-malteco ha desempeñado en la reducción de la pobreza y, ade-más, expone las formas como este fenómeno ha sido medido. El estudio realizado por el economista Wilson Romero Alvara-do parte del examen de las defi niciones de pobreza atendien-do a distinciones por características materiales, económicas, sociales, morales y normativas. Luego analiza la relación entre crecimiento económico y reducción de pobreza, proveyendo ejemplos de estrategias implementadas en diferentes países de América Latina y mostrando que el crecimiento es insufi ciente para disminuirla. Con esta base conceptual, se procede al aná-lisis de las políticas de reducción de pobreza implementadas por el Estado guatemalteco. Para ello se ensaya una periodi-zación de las políticas, estrategias y/o programas, basada en el enfoque prevaleciente de la pobreza y los instrumentos utili-zados para reducirla. Al interior de los períodos, se analiza, entre otros, el contexto internacional y nacional, la relación entre la política social y la política económica, la situación de la pobreza, así como la institucionalidad creada para disminuirla.

Dada la importancia de la medición de la pobreza para la im-plementación de políticas para reducirla, el autor dedica una sección de su estudio a este tema. Expone los criterios que se han usado internacionalmente para medir la pobreza por me-dio de los ingresos y el acceso a una canasta mínima de bienes y servicios. Luego describe varios métodos para medir la pobre-za: el de la Línea de Pobreza (LP), el de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), el integrado (MI) de la Línea de Pobreza y las NBI, y el multivariado. Para cada uno de ellos, presenta las dimensiones, las variables y las fórmulas, según corresponda. Continúa con la exposición de indicadores multivariados de pobreza, dentro de la cual se destacan esfuerzos instituciona-les realizados en México y Guatemala, entre ellos, el indicador

de calidad de vida desarrollado por Segeplan y el índice de pobreza según derechos económicos, sociales y culturales pro-movido por el Consejo Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos. Cierra la sección con una presentación diacrónica de los instrumentos y métodos que se han usado para medir la pobreza en Guatemala desde los años 40 del siglo XX hasta la actualidad. Por último, el autor hace un balance de su investigación enfocado en logros, carencias y retos para la reducción de la pobreza.

Durante la elaboración del informe de consultoría que dio ori-gen a este Cuaderno, se recibieron valiosos aportes de espe-cialistas del INE, PDH, PMA, Segeplan, Sesán, Seprem y otras instituciones en el taller de revisión técnica. Asimismo, el autor contó con el apoyo técnico de María Frausto en la elaboración

de una de las secciones del Cuaderno. Agradecemos estos apo-yos y el estímulo recibido para que se publicara el trabajo.

Nos complace poner a disposición del público la presente pu-blicación, la cual constituye un aporte conceptual, metodológi-co y sustantivo para la comprensión de las políticas y estrategias de reducción de la pobreza en Guatemala en los últimos veinti-cinco años. Se expone como un valioso documento de consulta y debate para instituciones del Estado, universidades y centros de investigación, medios de comunicación, partidos políticos, organizaciones sociales y personas interesadas en acercarse a la pobreza como uno de los mayores desafíos del Estado guate-malteco. Se espera que el documento contribuya a un proceso de refl exión-acción sobre la necesidad de contar con políticas de largo plazo orientadas a reducir la pobreza y la desigualdad.

Linda Asturias de BarriosCoordinadora del Programa de Informes Nacionales de Desarrollo Humano y Objetivos de Desarrollo del Milenio


1. Concepción y enfoques de la pobreza

El estudio de la pobreza ha cobrado relevancia en el último decenio del siglo pasado, Feres y Mancero (2001a: 7), citan a Atkinson (1987) quien refi ere que “[...]fue Booth entre 1892 y 1897 ‘el primero en combinar la observación con un intento sistemático de medición de la extensión del problema’, ela-borando un mapa de pobreza de Londres. Posteriormente, Rowntree (1901) realizó un estudio para medir la pobreza en York, y utilizó un estándar de pobreza basado en requerimien-tos nutricionales”.

Según Spicker (2009:291-299), en las ciencias sociales hay por lo menos doce acepciones del término pobreza, las que divide en cuatro grupos:

a) La pobreza como un concepto material, es decir que se es pobre porque se carece de recursos para acce-der a lo que se necesita. Entre estas defi niciones es-tán: necesidad, patrón de privaciones, limitación de recursos.

b) La pobreza como situación económica, está asociada principalmente a la falta de ingresos económicos y se expresa en: nivel de vida, desigualdad y posición eco-nómica.

c) La pobreza como condición social, toma en cuenta la clase social, dependencia, carencia de seguridad bá-sica, y ausencia de titularidades.

d) La pobreza como un juicio moral, en referencia a que la privación en tanto constituye una carencia severa es moralmente inaceptable.

Al hacer un recuento de las defi niciones sobre pobreza es im-portante señalar lo planteado por algunos organismos inter-nacionales: “La pobreza es un fenómeno multidimensional en términos de su defi nición, su medición, sus manifestaciones, causas y soluciones. [...] Los pobres se encuentran en esta situación porque carecen de los recursos necesarios para sa-tisfacer sus necesidades básicas de alimentación, alojamiento, vestimenta y niveles aceptables de salud y educación. Pero los pobres también son particularmente vulnerables a los efectos de las situaciones adversas (crisis o choques), y tienen escasos recursos para poder enfrentarlos. Por último, la pobreza asi-mismo se caracteriza por una sensación de falta de voz y de

poder, en especial respecto de su representación e interacción con las instituciones”(Banco Mundial, 2003:2).

En el Informe sobre desarrollo humano para erradicar la po-breza (PNUD, 1997:17), se explica que “[…]en la privación de la vida que la gente puede vivir se manifi esta la pobreza. Puede implicar no sólo la falta de los artículos necesarios para el bien-estar material, sino la denegación de la oportunidad de vivir una vida tolerable. La vida puede abreviarse prematuramente. Puede hacerse difícil, dolorosa o riesgosa. Puede estar privada de conocimientos y comunicación. Y se le puede robar la digni-dad, la confi anza y el respeto por sí mismo, así como el respeto de los demás. Todos son aspectos de la pobreza que limitan y afectan la vida de millones de habitantes del mundo actual”.

El PNUD agrega que la pobreza se ha defi nido de diferentes maneras a lo largo de los años, pero que desde el enfoque del desarrollo humano, la pobreza tiene tres perspectivas: la pers-pectiva del ingreso, que se expresa cuando el ingreso de la persona es inferior a la línea de pobreza establecida; la pers-pectiva de las necesidades básicas insatisfechas, cuando a la persona se le priva de los medios materiales para satisfacer en

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la medida mínimamente aceptable las necesidades humanas; y la perspectiva de capacidades,1 en la cual se fundamenta parti-cularmente el criterio de desarrollo humano.

Desde la perspectiva de los derechos humanos, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Desc) en su 25° período de sesiones y el Pacto internacional de derechos eco-nómicos, sociales y culturales hacen referencia a que desde la Declaración universal de derechos humanos se establece que la pobreza es un problema relacionado con los derechos huma-nos, ya que se hace hincapié en la importancia que los seres hu-manos se vean liberados de la miseria: “[…]la pobreza puede defi nirse como una condición humana que se caracteriza por la privación continua o crónica de los recursos, la capacidad, las opciones, la seguridad y el poder necesarios para disfrutar de un nivel de vida adecuado y de otros derechos civiles, cultura-les, económicos, políticos y sociales” (Naciones Unidas, Comité DESC, 2001:párrafo 1).

Paralelo al esfuerzo conceptual de este fenómeno social se ha desarrollado un conjunto de métodos para su medición, lo que ha permitido a los organismos internacionales realizar recomendaciones o establecer programas de asistencia condi-cionados a la implementación de políticas para reducirla. En particular, la posibilidad de contar con información cuantifi ca-ble y métodos de medición ha permitido levantar la discusión del tema en el mundo. Se ha reconocido y tomado concien-cia de que la pobreza vista en toda su dimensión humana no puede ser reducida simplemente a la carencia de ingresos o a la insatisfacción de una canasta básica de alimentos considera-dos socialmente necesarios. Como se reconoce, especialmente desde la perspectiva del desarrollo humano y de los derechos humanos, la pobreza es la expresión más severa de la exclusión al derecho a la salud, la educación, la participación política y cultural; es la vulnerabilidad ante la injusticia y los desastres por eventos naturales. “Es un drama social que afecta la vida espiritual y material de las personas, de las familias, de las co-munidades y de las naciones” (Consejo Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos, CCPDH, 2008: 32).

Desde una perspectiva nacional, el Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales – IDIES– realizó, a mediados de 1993, un estudio cualitativo de la pobreza con el objetivo de contri-buir a que las políticas públicas tengan como fi nalidad resolver la situación de la pobreza “[...]con base en la percepción que ellos [los pobres] tienen de lo que es ser pobre y la forma de combatir la pobreza” (von Hoegen y Palma, 1999: iv). La inves-

tigación se llevó a cabo en las regiones Mam Norte, K’iche’, Ka-qchikel, Tz’utuhil, Poqomam Oriental, Ch’orti’, Ladino Orien-tal y Metropolitana de la ciudad de Guatemala.

Según los autores la pobreza es defi nida como:

• “No tener dinero para comer”• “No tener lote ni vivienda propia”• “Tener que pedir limosna” • “No tener tierra ni comida sufi ciente para todos; estar

enfermos del alma y del cuerpo por el sufrimiento” (von Hoegen y Palma, 1999:30-34).

El estudio concluye que: “La necesidad absolutamente priori-taria de los pobres es comer, la que ellos pueden satisfacer con ingresos de dos fuentes socialmente legítimas: las actividades agrícolas, silvícolas y pecuarias de subsistencia, y los ingresos por trabajos remunerados” (von Hoegen y Palma, 1999:30).

A pesar de los importantes aportes y avances, hay serias críticas hacia la conceptualización de la pobreza y las políticas que de ella se derivan. Tomarlas en cuenta puede ayudar a explicar los exiguos resultados que en América Latina, y en particular en Centro América y Guatemala, han tenido las políticas sobre la reducción de la pobreza.

Una de las principales observaciones es el carácter descriptivo del abordaje de la problemática de la pobreza; lo cual se puede percibir cuando los estudios y evaluaciones se centran en los resultados y no en los procesos. Esa concepción da cuenta de la magnitud y profundidad de la pobreza, pero no explica sus causas y los mecanismos de su reproducción. En otras pala-bras, excepto algunos esfuerzos desde los enfoques del desa-rrollo y de los derechos humanos, las mediciones de la pobreza carecen de una fundamentación teórica.

El principal esfuerzo metodológico gira en torno a las personas o los hogares, pero por muy sofi sticada que sea la contabilidad de la pobreza, el resultado es un agregado de unidades parti-culares independientes entre sí, por lo tanto no se consideran o se soslayan las relaciones de poder que se establecen como derivado de la posesión de diferentes calidades y cantidades de activos, y cómo a partir de ello se generan mecanismos de empobrecimiento y enriquecimiento.

“La identifi cación de los perpetradores [es decir los mecanis-mos de empobrecimiento] es crucial dado que traicionan las

1 “El concepto de capacidad centra la atención en los funcionamientos que una persona puede o no lograr, dadas las oportunidades que tenga. Los funcionamientos se refi eren a las diversas cosas valiosas que una persona puede hacer o ser, como vivir mucho tiempo, en condiciones de salud, de buena nutrición, relacionándose bien con otros de la comunidad, etc.” (PNUD, 1997:18).

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‘causas’ generales de la pobreza e identifi can actores concretos involucrados en la producción de la pobreza. Bajo esta pers-pectiva, no es sufi ciente escribir en un programa contra la po-breza que se debe luchar contra la malnutrición o condiciones insalubres en los lugares de trabajo” (Oyen, 2004:9). Esta re-fl exión podría ser parte de la explicación de por qué es posible avanzar en mejorar los índices de salud y de escolaridad, pero no reducir la pobreza.

En esa misma dirección, una de las observaciones que se hace desde el enfoque de derechos humanos es que en los métodos y concepciones tradicionales de la pobreza, el pobre es un ob-jeto identifi cado a partir de una norma o medida externa; por lo tanto no es un sujeto que construya su propia historia. Para la Ofi cina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (Oacnudh) el enfoque de los derechos humanos otorga poder a los pobres, ya que les permite ampliar su libertad de opción y acción y les otorga derechos que impo-nen obligaciones jurídicas a los Estados (CCPDH, 2008: 42).

Pérez Sáinz y Mora Salas (2007: 19) consideran que el modelo de investigación cuantitativa predominante es posible porque los pobres no existen como grupo social, y al ser un agregado estadístico con raras excepciones son protagonistas de movi-lizaciones o luchas sociales. “Su construcción como actores sociales supone la construcción de una identidad y de intere-ses compartidos. La pobreza, como tal, rara vez constituye ese referente”. Además, señalan que los estudios de la pobreza se ven confrontados con la necesidad de establecer una frontera

que permita identifi car y clasifi car a los pobres y distinguirlos de los no pobres y, por lo tanto, “para defi nir estos estándares mínimos, los analistas suelen adoptar enfoques normativos. Es decir, se fi ja un conjunto de condiciones de vida básica que constituyen el piso que debe alcanzarse en una sociedad para satisfacer las necesidades esenciales: disponer de los recursos que permiten la integración social o acceder a un nivel de de-sarrollo humano a partir del cual el individuo puede desenvol-verse sin restricciones forzadas en su entorno social” (Pérez Sáinz y Mora Salas, 2007: 17).

¿Cuáles son las implicaciones de defi nir la pobreza como un concepto normativo?

• “Se está reconociendo que carece de una perspecti-va relacional. Es decir, los estudios sobre pobreza no están preocupados por analizar los patrones de dis-tribución de los recursos existentes en una sociedad, ni las pautas de poder en que se sustentan, sino que, básicamente, están interesados en identifi car aquellos grupos de población que no logran alcanzar un um-bral de bienestar” (Boltvinik, 1999, citado por Pérez Sáinz y Mora Salas, 2007: 21).

• No tiene sentido diferenciar los hogares pobres en-tre los indigentes y no indigentes. Esta distinción no tiene sustrato teórico riguroso y resulta socialmente insostenible (Pérez Sáinz y Mora Salas 2007: 21).


2. El crecimiento económico y la reducción de la pobrezaParece obvio o redundante decir que los objetivos de las po-líticas y estrategias de reducción de la pobreza son reducir la pobreza, sin embargo a la par subyacen otros objetivos que pueden ser complementarios o subordinar a ese objetivo cen-tral. Ello se hace evidente cuando se analizan los instrumentos o programas diseñados para implementar la política.

En la tabla 1 se enumeran los objetivos e instrumentos de polí-ticas de reducción de la pobreza de 13 países de América Latina,

incluyendo Guatemala. Se aprecia que, dentro de los objetivos, algunos países explicitan objetivos paralelos o vinculan directa-mente el medio para el logro del objetivo. Honduras, por ejem-plo, declara como fi nalidad reducir la pobreza sobre la base de un crecimiento económico; algo similar hace República Domini-cana al plantearse el crecimiento económico y el empleo como objetivos; para Guatemala es prioridad elevar la productividad en el área rural; y Perú agrega el incremento del empleo y de las remuneraciones, al objetivo de reducir la pobreza.


Al analizar los instrumentos de la tabla 1, se revela que la orientación de las estrategias de reducción de la pobreza en América Latina es hacia el crecimiento económico, ya sea en forma directa para, a partir de éste, reducir la pobreza, o ver en la reducción de la pobreza un instrumento para el objetivo del crecimiento. En el primer caso, Bolivia, Honduras, Nica-ragua, Guyana, República Dominicana, Guatemala y Paraguay explícitamente hacen referencia al crecimiento económico y el empleo. La lógica es simple y convincente: si hay crecimiento entonces hay reducción de la pobreza. Es un paradigma con que se inician las estrategias de reducción de la pobreza en los años 90 y que ante evidencias en contrario se ha matizado con la expresión de que el crecimiento es una condición necesaria, pero no sufi ciente.

En el segundo caso, la disminución de la pobreza como medio para lograr el crecimiento, el fi n último de la política pública si-gue siendo la creación del valor agregado (crecimiento del PIB) donde el ser humano es un objeto como cualquier otro factor productivo que crea valores económicos; por lo tanto, como

factor de la producción de mercancías (bienes y servicios) inte-resa su productividad. En ese sentido, el ser humano pasa a ser un bien que conforma el conjunto del capital necesario para la producción: el capital físico y el capital humano.2 Esta concep-ción que se expresa en el objetivo o instrumento de “inversión en capital humano” está presente, explícita o implícitamente en estrategias de países como Honduras, Nicaragua, Guyana y Guatemala, entre otros.

Tanto en la primera como en la segunda forma de abordar la pobreza el objetivo fi nal es el crecimiento económico, que lo-grará o conllevará el bienestar o la reducción de la pobreza, tal como se ve en la fi gura 2.

Sin embargo, las evidencias empíricas derivadas de la experien-cia de dos décadas de estrategias y programas de reducción de la pobreza no son claras sobre los eslabonamientos entre creci-miento y pobreza. Más bien la tesis sustentada en el presente trabajo es, por un lado, la especifi cidad del crecimiento econó-mico, y por otro, de la pobreza. Aunque se pueden establecer

2 En la teoría económica dominante el ser humano, como capital humano se expresa mediante la función Q = f(K, L), donde Q es el nivel de producción, variación % de la producción o incremento; K hace referencia al capital físico (maquinaria, instalaciones, etc.) y L al capital trabajo, que en esencia es la fuerza de trabajo o conjunto de cualidades físicas e intelectuales del trabajador.

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relaciones que de hecho existen por ser fenómenos sociales, su naturaleza requiere de tratamientos específi cos consideran-do su carácter multicausal y por ende las interrelaciones que históricamente se han ido conformando según los patrones de acumulación y desarrollo de cada país.

El crecimiento económico no garantiza el bienestar ni la reduc-ción de la pobreza, hay un grado de autonomía entre ambas esferas y, por lo tanto, la tesis de que el crecimiento es una condición, pero que no sufi ciente, es válida siempre y cuando se presupueste que habrá redistribución del producto social o del ingreso nacional. Por ello entre crecimiento y pobreza pueden existir múltiples posibilidades que se multiplican si se considera que el crecimiento no se da por igual para todos los sectores de la economía. Es bien conocida la menor tasa de crecimiento del sector agrícola frente a otros sectores como el de minería y canteras, electricidad y agua, y transportes.

En la fi gura 3 (a) se ilustra, primero, la senda de la teoría del derrame, en donde el crecimiento benefi cia a toda la pobla-ción y se reduce la pobreza. El supuesto es un crecimiento del ingreso directamente proporcional al nivel de su ingreso al año anterior. En este caso, la línea continua es el ingreso de cada persona en el año “n”, un año después (año n+t, curva pun-teada) la economía creció un porcentaje “x” (por ejemplo, 5%). Es razonable suponer que si los ingresos de cada persona au-mentan en la misma proporción, el ingreso absoluto de los no pobres será mayor al de los pobres, tal como se observa en la gráfi ca. Un crecimiento pro-pobre, dada una tasa global de cre-cimiento, implicaría que la tasa de ingresos de los pobres fuera mayor a la tasa de crecimiento de los no pobres (crecimientos diferenciados). En una economía capitalista eso signifi ca que

el ritmo de crecimiento de los salarios tendría que ser mayor al ritmo de crecimiento de las ganancias. Ya sea un crecimiento proporcional o pro pobre la línea punteada de la gráfi ca 3 (a) se desplaza hacia la izquierda lo que daría origen a una reducción de la pobreza.

Con sus variantes, en esa dirección se puede mencionar la es-trategia seguida en Brasil al hacer explícitos los factores estruc-turales, Venezuela que colocó como parte de sus instrumentos la redistribución de activos o Perú que pone el énfasis en el desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos, como se mostró en la tabla 1.

En la fi gura 3 (b) se grafi ca la hipótesis que explicaría por qué después de muchos años de crecimiento económico los altos porcentajes de pobreza se mantienen (lo que signifi ca un aumento en términos absolutos de la pobreza). En efecto, se puede dar el caso que la economía tenga un crecimiento pro rico, es decir, que las ganancias y los ingresos altos crecen más aceleradamente que el ingreso de las personas pobres. En este escenario es probable una leve reducción de la pobreza con ampliación de la desigualdad. Es el caso de Guatemala con una reducción de la pobreza del 5% en el período del 2000 al 2006. Un segundo escenario es un crecimiento de las ganancias y de los altos salarios, dejando constante la pobreza, semejante a la situación de extrema pobreza en el país que se ha manteni-do entre el 15.7 y 15.2, según las dos últimas mediciones (En-covi 2002 y 2006). Y fi nalmente, un crecimiento inequitativo en el que la economía en su conjunto tiene un crecimiento pero aumenta la pobreza y la desigualdad. Esta es probable-mente la situación del Nor-Oriente del país donde la extrema pobreza aumentó en 11 puntos porcentuales.

Figura 3 Crecimiento y pobreza

(a) Crecimiento al ingreso de las personas (b) Crecimiento sesgado hacia los no pobres

Ingreso año nIngreso año n+t% pobres año n% pobres año n+t

Línea de pobreza

1 25 40 75

Porcentaje de personas

Ingr

eso

por p

erso

na, p

or a

ño

2588

200

400

600

800 Ingreso año n

Ingreso año n+t% pobres año “n” y año “n+t”

Línea de pobreza

1 25 40 75

Porcentaje de personas

Ingr

eso

por p

erso

na, p

or a

ño

2588

200

400

600

800

Fuente: elaboración propia

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La historia de Guatemala no se aleja de la experiencia latino-americana en donde la política social y en particular la política de reducción de la pobreza, ha respondido a ciertas modas o programas de organismos internacionales como lo fueron los fondos de inversión social (FIS) o las transferencias monetarias condicionadas (TMC) que hoy se implementan en varios países de América Latina.

Las políticas, estrategias o programas, en el período de análisis, han seguido un proceso de rupturas y a la vez de continui-

dad. Por un lado, cada gobierno ha implementado su propia política, lo que ha implicado dejar de lado la experiencia y re-cursos humanos formados en el gobierno previo. Por otro, la persistencia de un enfoque que subordina la política social a la política económica confi ando en el crecimiento económico o el mercado para la reducción de la pobreza. Esta dualidad de cambio y continuidad se puede ver en forma sucinta en la tabla 2; y más adelante se ensaya con una periodización de la política que toma en cuenta el enfoque prevaleciente y los instrumen-tos empleados.

3. Pobreza: políticas públicas de Guatemala

Tabla 2

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3.1 Período 1986-2000

Durante la primera fase (1986-1990), la preocupación central fue el subdesarrollo, cuyas manifestaciones centrales eran la desigualdad y/o la pobreza. En los distintos programas públi-cos, el objetivo estratégico fue el crecimiento económico y la política social subordinada o derivada de la política económica. Los programas de reducción de la pobreza formaron parte de la política social. La condición de pobreza estaba determina-da por la exclusión y la ubicación de las personas en el polo inferior de la desigualdad requería la atención a sus necesida-des básicas más importantes. Por lo tanto, el problema central que se trató de combatir no fue la pobreza, sino la desigualdad y la exclusión social mediante la generación de empleo y la atención a las necesidades básicas de la población más ne-cesitada, como mecanismo para buscar el equilibrio entre los diferentes grupos de la sociedad (Gobierno de la República de Guatemala, 1986:1; el destacado es nuestro).

En el Programa de Reordenamiento Económico y Social de corto plazo (PRES, 1986), sobresale la idea de una sociedad desigual, de grupos sociales que participan de manera diferen-ciada de los benefi cios del desarrollo o que son excluidos de éste. El PRES reconocía que la sociedad guatemalteca estaba “dividida […] en dos grupos: los que tienen y los que no tie-nen oportunidades” (Gobierno de la República de Guatemala, 1986: 2). Se consideraba, además, que la exclusión era uno de los principales obstáculos para el desarrollo; y se manifestaba en la desigual tenencia de los recursos productivos, desigual distribución y redistribución de los ingresos (derivado de res-tricciones a la organización sindical y social), desigual acceso a oportunidades. Dentro de esta visión el empleo se constituye en el principal objetivo de la política económica y social. Y la inclusión se aborda como una “prioridad social por las impli-caciones que tiene en el afán de buscar un equilibrio entre los distintos grupos de la sociedad” (Gobierno de la República de Guatemala, 1986: 1).

Se planteó romper la tradicional separación entre los progra-mas sociales y los económicos, considerando que el punto de equilibrio entre las políticas sociales y las económicas era la generación de empleo; el cual también debía ser el indicador de los avances del proceso de reordenamiento nacional. Para ello se proponía que el Estado orientase gran parte del gasto público a la generación de empleo emergente, pues éste incre-mentaría la capacidad de consumo estimulando la creación de empleo en el sector productivo, lo que se vería reforzado por un estímulo a las exportaciones (Gobierno de la República de Guatemala, 1986: 6).

Al iniciar la década de los 90, la concepción de la pobreza no varía sustancialmente, pues es vista como necesidades básicas insatisfechas; por lo que las políticas de reducción de la po-breza estaban también destinadas a la generación de empleo, inversión en capital humano y en transferencias a los sectores de extrema vulnerabilidad (Gobierno de la República de Gua-temala, 1991:39).

Sin embargo, se da un giro en el sentido de que ya no es el Es-tado el que debe generar empleo, sino mantener la estabilidad macroeconómica para que la iniciativa privada pueda crearlo y absorber la mano de obra desempleada. Además, se empieza a tratar de manera explícita dentro del programa de gobier-no, el tema de la apertura comercial y la liberalización de la economía, así como las primeras medidas de ajuste estructural que implicaban la necesaria reducción del Estado. No es de extrañar entonces que el programa económico y social estu-viese estructurado en tres partes: la primera corresponde al campo macro económico y el comportamiento de sus variables importantes; la segunda, a la estrategia social; y la tercera, a las estrategias económicas sectoriales.

Se dispuso de los resultados de la Encuesta nacional socio-demográfi ca (ENS), que se llevó a cabo en 1989, y que alertó sobre los altos índices de pobreza. Según este estudio la po-breza general alcanzaba un 75% de la población total, aunque de acuerdo con reestimaciones del Banco Mundial, con fi nes comparativos con la Encuesta nacional de condiciones de vida del año 2000 (Encovi, 2000), la pobreza medida por medio de la línea de consumo fue del 62% (Banco Mundial, 2003: 39).

La evidencia empírica sirvió para incluir entre los objetivos de la política social la reducción de la pobreza, la cual formaba parte de las políticas de: 1) Empleo y salario; 2) Educación; 3) Salud; 4) Seguridad alimentaria y nutrición; 5) Previsión social; y 6) Vivienda.

Las políticas encaminadas a reducir la pobreza se centraron en “la generación de empleo productivo, en el aumento de la in-versión en capital humano y en transferencias a los sectores de extrema vulnerabilidad”. Esto se lograría mediante políticas macro económicas destinadas a mantener las condiciones de estabilidad, liberalización de mercados, incentivos apropiados y arreglos institucionales de apoyo. Del lado de las políticas sociales los logros se alcanzarían garantizando el mejoramiento de aspectos como educación, nutrición, salud y capacitación (Gobierno de la República de Guatemala, 1991:39).

Los objetivos sociales defi nidos en la política social fueron: 1) reducir la pobreza extrema, 2) desarrollar la capacidad produc-

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tiva de la población en extrema pobreza, 3) mejorar y capacitar los recursos humanos, 4) ampliar la cobertura y mejorar los servicios de salud, y 5) reasignar recursos hacia los sectores sociales, salud y educación (Gobierno de la República de Gua-temala, 1991:39-40).

Para cumplir con tales propósitos, se creó el Fondo Nacional para la Paz (Fonapaz) con el objeto de fi nanciar programas y proyectos de atención a la población desarraigada y a otros sec-tores afectados por el confl icto armado; y se impulsa la cons-titución de un fondo de inversión social que se denominaría Fondo de Emergencia Solidaria Social (FESS) a través del cual se realizaría inversión productiva a favor de los sectores más pobres (Gobierno de la República de Guatemala, 1991:40-41).

También se propuso la descentralización y la desconcentración de los servicios de salud y educación, que contarían con nuevas formas de administración y fomentar la actividad comunitaria como instancia de orientación y supervisión (Gobierno de la República de Guatemala, 1991:41).

Los principales instrumentos de la política social fueron: 1. El empleo y salario.2. Educación.3. Salud.4. Seguridad alimentaria y nutrición.5. Previsión social.6. Vivienda.

Sin embargo, el objetivo central de la política pública siguió la línea del programa de ajuste estructural, la estabilización y reactivación económica, con el fi n de crear condiciones para el crecimiento económico el cual se traduciría en generación de fuentes de empleo y con ello la recuperación del poder adqui-sitivo de la población de menores ingresos.

El 15 de junio de 1994 en París, Francia, se presentó el Pro-grama Prioritario de Inversión Social para el Combate a la Pobreza y la Consolidación de la Democracia. El documento contiene una descripción de la situación de la pobreza para el año 1989. Implícitamente, el concepto de pobreza que se utili-za en ese documento es el de necesidad; que hace referencia a la “carencia de bienes materiales” (Spicker, 2009:302). Además, consideraba como factores determinantes de la pobreza el bajo nivel educativo, las altas tasas de mortalidad infantil y la desnu-trición; la cual tiene como causa la ingesta insufi ciente, défi cit

en agua potable y saneamiento ambiental y défi cit habitacional (Segeplan, 1994:1-2).

Coincidiendo con esfuerzos previos, en dicho programa se atri-buyen los altos índices de pobreza a tres factores básicos: 1) la recesión económica y la alta infl ación de la década de los 80, que condujeron a un deterioro de los salarios reales y aumento del desempleo y subempleo; 2) la crisis económica y la baja carga tributaria con el consiguiente deterioro del nivel, calidad y equidad del gasto público, y su impacto en el gasto social; y 3) la inefi ciencia institucional prevaleciente en el sector público (Segeplan, 1994: 3-4).

La política de combate a la pobreza se fundamentó en:

“Los criterios de subsidiariedad, solidaridad comunitaria, corresponsabilidad y autoayuda, focalizada y cercana a las necesidades sentidas de la población. Entes centrales de este nuevo camino en el combate a la pobreza son las comunidades y sus formas de autoayuda, instituciones intermediarias y gobiernos locales [...] Las políticas de combate a la pobreza están orientadas, en el corto plazo, a aliviar las manifestaciones más agudas de ésta, así como a mejorar los indicadores sociales básicos[...]” (Segeplan, 1994:4).

Los sectores priorizados para la reducción de la pobreza fue-ron: educación preprimaria y primaria; la inversión; el forta-lecimiento institucional con programas como el Programa Na-cional de Autogestión para el Desarrollo Educativo (Pronade), Fondo de Inversión Social (FIS) y Fondo Nacional para la Paz (Fonapaz), entre otros.

Durante el período 1996-2000, a pesar de que los Acuerdos de paz privilegian el papel del Estado y la participación ciudadana en la defi nición y ejecución de las políticas públicas, adquie-re carácter de política de Estado el decálogo del Consenso de Washington.3 Al poner al centro el papel del mercado se da una ruptura total con el enfoque de la desigualdad entre grupos sociales, aunque ocasionalmente se reconoce en el discurso la desigualdad como uno de los factores desencadenantes de la pobreza.

En 1996, se presenta un esquema de acción integral socioeco-nómico que establece tres ejes denominados compromisos: el político, el social y el económico. En el primero se conside-

3 Williamson (1990: 7-16) identifi có las siguientes políticas: 1) reducir el défi cit fi scal; 2) priorizar el gasto público; 3) reforma fi scal; 4) liberar las tasas de interés para que sean fi jadas por el mercado; 5) de igual manera el tipo de cambio ya sea determinado por las fuerzas del mercado o un nivel consistente con los objetivos macroeconómicos; 6) liberalización del mercado exterior; 7) promoción de la inversión extrajera; 8) promoción de la competencia mediante la desregulación; 9) la privatización, y 10) los derechos de propiedad.

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ran temas relacionadas con la construcción de la paz, la de-mocracia, y el Estado de derecho, entre otros; en lo social, el desarrollo humano integral, educación, cultura, trabajo, salud, protección del medio ambiente y el concepto de un “país de propietarios”; en lo económico, la inversión productiva, reglas claras y estables, inversión, infraestructura, desarrollo local y derechos del consumidor, competencia y competitividad (Se-geplan, 1996: 13). Y, aunque no aparece en forma explícita como parte de los compromisos, la pobreza se aborda como uno de los elementos de lo que el programa denomina Com-promiso Social con el Desarrollo Integral. Se considera que “las personas que viven en pobreza y pobreza extrema se carac-terizan por un bajo nivel de escolaridad y educación, así como una precaria situación de salud”(Segeplan, 1996: 47).

En sentido estricto no hay una explicación de las causas o fac-tores que determinan la pobreza en Guatemala, sino más bien se enumeran hechos que agravan o son trasmisores de la po-breza:

1. la recesión económica y la infl ación ya que provoca-ron un deterioro del ingreso per cápita y el aumento del desempleo y subempleo;

2. la crisis económica y la baja carga tributaria que in-cidieron en la calidad y la equidad del gasto público social;

3. la inefi ciencia institucional del sector público ex-presada en la alta centralización administrativa, sus difi cultades para adecuarse a las necesidades de las comunidades, entre otros.

Por aparte, se señala la distribución desigual del ingreso y la riqueza como una de las principales causas que explican los altos niveles de pobreza y pobreza extrema (Segeplan, 1996: 49 y 50).

A partir de esta descripción se defi ne que:

“La política gubernamental de combate a la pobreza se basará en los criterios de subsidiariedad, solidaridad comunitaria, corresponsabilidad y autoayuda, focaliza-ción y cercanía a las necesidades sentidas de la pobla-ción. Entes centrales de este nuevo camino en el com-bate a la pobreza son las comunidades y sus formas de autoayuda, instituciones intermediarias, organizacio-nes no gubernamentales, gobiernos departamentales y locales” 4 (Segeplan, 1996: 52).

La política, en términos operativos defi ne tres líneas estraté-gicas de acción: Primero, un programa de emergencia que se focaliza en grupos metas y regiones prioritarias. El principal instrumento son los Fondos Sociales como mecanismos de in-termediación fi nanciera (FIS, Fonapaz,5 Fodigua,6 Fonatierra,7

Foguavi , entre otros). Segundo, el impulso de reformas ins-titucionales en los sectores de mayor impacto en el combate a la pobreza con el fi n de mejorar la capacidad de ejecución. Se incluye la descentralización administrativa y el fortalecimiento de los gobiernos locales y departamentales. La tercera línea de acción estratégica es el reordenamiento de las políticas secto-riales, el mejoramiento de la efi ciencia del gasto público y su reorientación hacia las prioridades del combate a la pobreza: educación, salud, agua potable, saneamiento ambiental, solu-ciones habitacionales y desarrollo rural (Segeplan, 1996: 53).

3.2 Período 2000-2007

A principios de los 2000, se dio un entorno internacional favo-rable para el impulso de políticas de reducción de la pobreza. Producto de la crisis de la deuda externa en América Latina en los años 90 el Banco Mundial y el Fondo Monetario Interna-cional reforzaron la iniciativa para los Países Pobres Altamente Endeudados (PPAE); en el mismo año, las Naciones Unidas aprobaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), en los que se fi jó la meta de reducir la extrema pobreza en un 50% para el año 2015 tomando como año base la extrema pobreza de 1990. Y aunque Guatemala no era un país altamente endeu-dado según los indicadores internacionales, impulsó la Estra-tegia de Reducción de la Pobreza dentro de los lineamientos y asesoría del Banco Mundial.

Esto fue posible porque al fi nal de la década de los 90 se po-dían constatar los resultados económicos y sociales derivados de la aplicación de las políticas neoliberales en América Latina y fue creciendo la preocupación por la persistencia o incremento de la pobreza y la desigualdad. A pesar de ello, la explicación de las causas por las cuales se reproducía o ampliaba la pobre-za y la marginación se dio fundamentalmente desde la perspec-tiva del pensamiento dominante que defi nía al mercado como instrumento regulador del funcionamiento de la sociedad. Por un lado se insistió en la consideración de que en lo social el resultado del modelo de desarrollo era una constatación de la aplicación parcial o insufi ciente de las reformas de primera generación que tuvieron como fi n reducir el papel del Estado para fortalecer la economía de mercado y que era necesario

4 Como se puede apreciar, el contenido de este párrafo es muy similar al elaborado por el gobierno anterior. 5 Fondo de Desarrollo Indígena Guatemalteco.6 Fondo Nacional de Tierra.7 Fondo Guatemalteco para la Vivienda.


profundizar éstas y aplicar reformas para la formación de ca-pital humano.

Es decir, que la pobreza se veía como un fenómeno ajeno a las políticas neoliberales y más bien subyacía la tesis de la desigual-dad como necesaria para el crecimiento: en la curva de Kuz-nets signifi ca que dado cierto nivel de recursos la desigualdad permite que el sector de altos ingresos genere excedentes que se pueden destinar al ahorro e inversión. En un proceso cons-tante de acumulación, la creciente inversión demanda mayores recursos y con ello presión hacia una mayor desigualdad pero en forma decreciente a tal punto que el incremento del empleo y los ingresos revierten la curvas de la desigualdad y la pobreza (Brenner, et ál., 1991); otros han postulado la misma idea de una manera más simple: para que el PIB alcance a los pobres el pastel tiene que ser más grande. Y, mientras el crecimiento llegaba también a los pobres se hacía necesario acompañar las medidas de segunda generación con medidas que mitigaran el drama de la pobreza.

Sin embargo muchos países con altos índices de pobreza en-frentaban el problema de la deuda externa que se venía arras-trando desde los años 80, y el pago de su servicio compro-metía seriamente la inversión para el desarrollo e implicaba riesgos de insolvencia.8 Frente a este hecho el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional con el objetivo de reducir el endeudamiento externo de estos países, lanzan la iniciativa para los Países Pobres Altamente Endeudados (PPAE) que fue conocida por sus siglas en inglés como HIPC.9 La iniciativa fue reformulada y reforzada en 1999, para permitir que otros paí-ses se pudieran benefi ciar de un mayor volumen de alivio de la deuda. También se fortaleció el vínculo entre el alivio de la deu-da y el diseño de estrategias para la reducción de la pobreza,10 que debía elaborar cada país que fuera parte de la iniciativa.

Como ya se mencionó, en septiembre del 2000, las Naciones Unidas en Asamblea General 55/2 aprueban los ODM que esta-blecen la meta de reducir a la mitad el porcentaje de pobreza extrema para el año 2015. Para fi nes de medición, se considera en esta situación a las personas cuyos ingresos son inferiores a un dólar por día. Vinculado a los Objetivos del Milenio, en marzo del 2002, se realizó la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo (Consenso de Monterrey) en la que expresamente se planteó que:

“Nuestra meta es erradicar la pobreza, lograr un crecimien-to económico sostenido y promover un desarrollo sosteni-ble al tiempo que avanzamos hacia un sistema económico mundial basado en la equidad y que incluya a todos”. [A lo cual se agrega] “La movilización de recursos fi nancie-ros, el aprovechamiento de esos recursos y el logro a nivel nacional e internacional de las condiciones económicas necesarias para alcanzar las metas de desarrollo conveni-das internacionalmente, en particular las consignadas en la Declaración del Milenio, de eliminar la pobreza, mejorar las condiciones sociales, y los niveles de vida y proteger el medio ambiente[...]” (Naciones Unidas, Informe de la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, marzo 2002:2).

Como parte de esta tendencia impulsada por los organismos in-ternacionales, Guatemala, sin ser un país que califi cara dentro de la iniciativa HIPC por su relativa baja deuda externa, diseña su programa de Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP), lo cual constituyó un quiebre en la política social en lo metodo-lógico y conceptual. Tres estudios fueron decisivos para elevar la importancia del tema de la pobreza: El drama de la pobreza en Guatemala: sus rasgos y efectos sobre la sociedad, versión preliminar para su discusión (Segeplan, 2001); Mapas de po-breza de Guatemala, un auxiliar para entender el fl agelo de la pobreza en el país (Segeplan, INE, IDIES, agosto, 2001); y Estrategia de reducción de la pobreza: el camino de la paz (Gobierno de la República de Guatemala, noviembre 2001).

En el primer texto se defi nió la pobreza como:

“Es una situación en la cual se carece de recursos para satis-facer las necesidades más básicas, generalmente materiales pero también sociales, culturales e, incluso, políticas.”

“Como dice el Informe sobre desarrollo humano 2000: ‘la pobreza es más amplia que la falta de ingresos [...] es una privación en muchas dimensiones. Si el ingreso no es la suma total de la vida humana, la falta de ingreso no puede ser la suma total de la privación humana’ ” (PNUD, 2000:73).

“La pobreza debe ser asociada, en consecuencia, a una limi-tación real para acceder al desarrollo humano, entendido éste como una ‘ampliación de las capacidades importantes

8 En la segunda mitad de la década de los 80, por iniciativa de Fidel Castro, se había generado el debate sobre la imposibilidad de pagar la deuda externa. Como parte del amplio debate entre deuda, crecimiento y desarrollo ver Miguel S. Wionczek La crisis de la deuda externa en América Latina Tomo I y II, y Stephany Griffi th-Jones, Deuda Externa, renegociación y ajuste en la América Latina, de la serie Lecturas, de la editorial Fondo de Cultura Económica.

9 Heavily Indebted Poor Countries (HIPC)10 Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative and Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI)—Status of Implementation. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/

TOPICS/EXTDEBTDEPT/0,,contentMDK:22326067~menuPK:64166739~pagePK:64166689~piPK:64166646~theSitePK:469043~isCURL:Y,00.html, Fecha de consulta, marzo 2010.

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11 En el capítulo 3 se aborda la metodología empleada en Guatemala para la estimación de la pobreza.

para todos, capacidades tan básicas cuya ausencia impide otras opciones” (PNUD, 2000: 73). Bajo esta óptica, ser po-bre implica limitaciones:

a) Para vivir una vida larga, saludable y creativa. b) Para mantenerse informados.c) Para tener un nivel de vida decoroso.d) A la dignidad, al respeto por uno mismo y por los

demás.

Además, aunque no pretendía ser una política o estrategia de reducción de la pobreza, señalaba que:

“El objetivo último de este informe es llamar la atención sobre las graves implicaciones que tiene para el país que el Estado de Guatemala no cumpla plenamente el man-dato constitucional que defi ne su razón de ser: la protec-ción de la persona y la familia y que además no realice a cabalidad sus deberes primordiales de garantizar a sus habitantes la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y, sobre todo, el desarrollo integral” (Segeplan, 2001:10).

Dentro de ese objetivo y con información generada por la En-cuesta nacional de ingresos y gastos familiares (Enig fam) 1998 y 1999, se estimó la pobreza general en un 56.7% y la

extrema pobreza en 27.8% con base en la línea internacional de US$2.00 y US$1.00 para la pobreza general y extrema, res-pectivamente.

De igual manera, en los Mapas de pobreza de Guatemala: un auxiliar para entender el fl agelo de la pobreza en el país (Se-geplan, INE, IDIES, agosto 2001) se plantea como un esfuerzo inicial sobre el conocimiento y combate a la pobreza. Textual-mente se expresa que el documento:

“[…]busca brindar información sobre esta importante he-rramienta y servir de guía a quienes pudieran llegar a uti-lizarla. Explica en qué consiste, quiénes se benefi cian con su uso y cómo puede sacarse provecho de ésta” (Segeplan, INE, IDIES, agosto 2001: 8).

Utilizando como fuente de información el X Censo de pobla-ción y V de habitación de 1994 y la Enig fam, 1998-1999, se estimó la pobreza por municipio.11 Los resultados a nivel na-cional fueron levemente menores a los estimados utilizando solamente los datos de Enig fam: 54.33% de pobreza general y 22.77% de extrema pobreza. También se confi rmó que la pobreza es mayoritaria en el área rural y entre la población indígena.

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Sobre la base del diagnóstico realizado con la información proporcionada por el Censo de 1994 y particularmente con Enig fam, en septiembre del 2001, el gobierno lanzó pública-mente la Estrategia de reducción de la pobreza: un camino para la paz (Gobierno de la República de Guatemala, noviem-bre de 2001). El propósito de la estrategia se recoge en la intro-ducción, que textualmente dice:

“La estrategia ha sido formulada por el Gobierno de la Re-pública para mejorar las condiciones de vida de los gua-temaltecos más pobres, y así empezar a resolver el más grave problema que enfrenta la sociedad” (Gobierno de la República de Guatemala, noviembre de 2001: 12).

Dentro de los objetivos no se prioriza un sector o estrato de la población sino que se plantea reducir la pobreza en gene-ral, es decir, la pobreza no extrema y pobreza extrema, aunque dentro de los principios generales se hace referencia que para superar los obstáculos que impiden reducir la pobreza (eco-nómicos, institucionales, asignación de recursos y su gestión) se prestará atención preferencial al área rural (Gobierno de la República de Guatemala, noviembre de 2001: 33).

En el segundo quinquenio de los dos mil, los planteamientos centrales de la política fueron plasmados en el documento ¡Vamos Guatemala! Unidos por un mejor país, Programa de Reactivación Económica y Social, 2004/2005, con tres líneas

estratégicas: Guate solidaria, Guate crece y Guate compite (Gobierno de Guatemala, 2004:12). Debido a las alianzas elec-torales, la composición del gabinete y la propuesta de su plan, el gobierno se proyectó, y así fue percibido, como un gobierno empresarial. En ese sentido, la dirección de la política econó-mica y social se centró en el factor económico sin alterar la estructura y mecanismos de distribución del producto social, y la respuesta para enfrentar la pobreza se dio desde la pers-pectiva del derrame. Es decir que la reducción de la pobreza fue considerada como un derivado o resultado del crecimiento económico. Textualmente se expresa que:

“[...] se requiere de una estrategia nacional que propicie un crecimiento acelerado y sostenible de la economía na-cional, basada en un ambiente de estabilidad macroeconó-mica, competitividad y apertura comercial, que estimule un aumento signifi cativo de la inversión productiva, de las exportaciones y de la demanda interna. Además de ello, es necesario que la estrategia económica contribuya directa-mente a reducir el nivel de pobreza de los guatemaltecos y a incrementar la equidad en el acceso a oportunidades en un marco de sostenibilidad ambiental”[y se agrega como parte del objetivo del programa:] “La activación econó-mica es el paso inicial para acelerar el crecimiento de la producción nacional, dinamizar el ingreso de todos los guatemaltecos, abatir la pobreza extrema y disminuir la exclusión” (Gobierno de Guatemala, 2004: 6-7).

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El impulso de la actividad económica se basaba en fortalecer la competitividad del país y generar condiciones de un clima de negocios propicio a la inversión. El programa incorporaba acciones de inversión social para garantizar el acceso a bienes y servicios básicos por parte de los grupos más vulnerables de la población. En esta línea, el programa consideraba esquema de protección social para grupos con índices socioeconómicos más defi cientes, educación y capacitación, fomento a la activi-dad productiva rural y atención a población migrante. En el componente de competitividad se consideraba el apoyo a las micro, pequeñas y medianas empresas. El siguiente esquema resume los distintos componentes:

El componente Guate solidaria estaba en relación directa con la estrategia de reducción de la pobreza, así como disminuir la desnutrición infantil y atender a quienes abandonan el sistema escolar. La meta era que al concluir el período de gobierno los municipios con mayor porcentaje de población en condiciones de pobreza tuvieran acceso a educación, salud, agua y sanea-miento. En un principio, se focalizó las acciones del programa en 41 municipios identifi cados como de mayor vulnerabilidad alimentaria.

El componente Guate crece contemplaba inversiones públicas, así como alianzas para la inversión pública y privada en secto-res como vivienda, infraestructura (vial, portuaria y aeropor-tuaria), turismo y sector forestal.

El componente Guate compite incluía proyectos de apoyo a la actividad productiva, fomento a las exportaciones, mejora de infraestructura y del clima de negocios, en este caso facilitando los procesos administrativos e impulsando la inversión produc-tiva nacional y extranjera. El mecanismo de seguimiento del programa se basaba en una Comisión Ministerial que reportaba a la Presidencia de la República y que supervisaba a un Grupo Técnico Interinstitucional que interactuaba con el sector em-presarial, la sociedad civil y las unidades ejecutoras.

Además, y como parte de la lógica del ciclo político guatemal-teco se abandonó el diseño de la ERP y en su lugar se impulsó Guate solidaria rural: Estrategia de reducción de la pobreza.12 Bajo el rubro de Pobreza y crecimiento, se aborda la pobreza la cual se defi ne como:

“El problema de la pobreza se puede defi nir como la im-posibilidad de las familias de alcanzar un estándar míni-mo de calidad de vida, interpretada ésta no sólo como el consumo de alimentos y la capacidad de vestirse y abri-garse, sino también como el acceso a educación, salud, agua limpia, entre otros satisfactores (Squire, 1993, citado por Segeplan, 2006:19). [...] Cuando una persona no lo-gra satisfacer el estar bien nutrida, ni aun destinando para

dicho fi n todos sus recursos, se considera que la misma se encuentra en condiciones de pobreza extrema” (Segeplan, 2006:19).

Esta estrategia se hizo pública a cuatro años de la resolución de los ODM en el 2000. A lo largo de la exposición de la estrategia, se reiteraba que ésta es coherente y tiene el fi n de cumplir con dichos objetivos. En consonancia con esta posición hay un cla-ro objetivo de segmentación o focalización: la extrema pobreza en el área rural.

“La Estrategia se desarrollará inicialmente en los lugares poblados rurales más pobres de los municipios que han sido priorizados, para posteriormente extenderse, focali-zada y gradualmente, al resto de comunidades rurales y municipios más pobres” (Segeplan, 2006:11).

El programa también establecía metas en consonancia con los ODM:

“Para alcanzarlo se tienen como metas, por un lado, la re-ducción a la mitad del porcentaje de la población cuyos ingresos sean inferiores a un dólar diario (Meta 1) y, por el otro, la reducción a la mitad de las personas que padezcan hambre (Meta 2), ambas con respecto a los datos observa-dos en 1990” (Segeplan, 2006:13 y 25).

Los datos estadísticos más próximos para el año 1990 corres-ponden a los de la ENS de 1989 con los que se estimó el por-centaje de la extrema pobreza (que se toma como referencia para medir el cumplimiento de los ODM), con base en la línea de pobreza de ingresos medida en US$1.00 (Paridad de poder adquisitivo) por día.13 Por consiguiente, para 1990 la base esti-mada es de 20% de población en situación de extrema pobreza y la meta para el 2015 sería del 10%.

Conceptualmente la pobreza se mantiene dentro de la idea dominante de asociarla a los resultados del crecimiento econó-mico y al ser humano como factor de producción y, como tal, la productividad de éste depende de la riqueza de su capital humano. En el esquema siguiente en el centro (espacialmente y conceptualmente) se puede observar como un bajo nivel de capital humano determina la acumulación de otros activos físi-cos fi nancieros y sociales.

La explicación de cómo la variación de activos o nivel de capi-tal determina los cambios en el bienestar de los hogares aun-que sigue la misma relación funcional que presenta el Banco

12 Aunque como se verá más adelante, al abordar los factores o determinantes de la pobreza y los instrumentos de política, en lo esencial, la concepción que se tiene de la pobreza es similar a la del gobierno anterior.

13 Los datos sobre pobreza general y extrema pobreza estimada sobre el consumo per cápita (línea nacional) son de 62.8 y 18.1%, respectivamente. (INDH/PNUD, 2002:353)


Mundial (véase fi gura 6) tiene un cambio importante. Para Guate Solidaria Rural, los eslabones directos son la formación de capital humano y la infraestructura pública estimulando la inversión privada. Los factores históricos institucionales indi-rectamente infl uyen en la distribución de activos o de riqueza y las relaciones de poder que ésta determina son desconocidas.

La ejecución de la estrategia contemplaba la coordinación in-terinstitucional, bajo el liderazgo de Segeplan. Para efectos de coordinación, las instituciones públicas debían generar in-formación a nivel de comunidad, así como llevar registros de personas o comunidades benefi ciadas, para contar con datos que permitieran identifi car programas y comunidades atendi-das, con el propósito de realizar evaluaciones de impacto. La estrategia defi nía metas mínimas, denominadas condiciones mínimas, que cumplían las funciones simultáneas de establecer la línea de base para la intervención, focalizar los programas y constituir indicadores de metas a alcanzar. Cada meta mínima se clasifi caba en las áreas de ingresos familiares, educación, sa-lud, nutrición e higiene, vivienda, acceso a electricidad, agua y telefonía, ambiente y participación.

3.3 Período 2008-2010: ¿un nuevo período?

En este período, se reformula la estrategia de reducción de la pobreza dentro de un enfoque más relacionado con la des-igualdad que con el crecimiento económico y dentro de un

contexto más amplio de la política social. Para ello se crea el Consejo de Cohesión Social (CCS) el cual tiene como objetivo la atención a “los municipios en extrema pobreza, por medio de programas que se ejecutan con el apoyo articulado, efecti-vo y efi ciente, de diferentes instituciones de gobierno” (CCS, 2010). Bajo la coordinación del CCS, se encuentra el programa presidencial “Mi familia progresa”(Mifapro) que tiene bajo su responsabilidad la parte central de la estrategia de reducción de la pobreza.

Dado que el enfoque se fundamenta en la exclusión, la des-igualdad y la injusticia, no hay un desarrollo conceptual sobre la pobreza. La visión es que la superación de ésta junto a una sociedad participativa e incluyente propiciarán la cohesión so-cial. Y es sobre esta categoría que se conceptualiza:

“Cohesión Social signifi ca justicia social. Es el paso que co-loca al ser humano al centro de nuestras políticas públicas abogando por una sociedad más justa, más democrática, más integrada, más cohesionada, donde la exclusión eco-nómica o étnica, política o social, sólo sea un mal recuer-do. [...] La Cohesión Social chapina expresa la voluntad de que se haga realidad el sueño de muchos guatemaltecos de lograr un país más equitativo, más igualitario, con menos pobreza, [...]” (Torres, febrero, 2008).

En consonancia con un discurso socialdemócrata, la atención se centra en la realización del bien común, el bienestar de la persona humana. Y la pobreza se aborda desde una perspecti-


va más amplia que reincorpora la desigualdad económica pero manteniendo el papel central del crecimiento económico. En la carta de presentación del Plan de la Esperanza, se defi ne en los siguientes términos:

“Crearemos y mantendremos las condiciones para que los actores productivos involucrados en el proceso económico puedan generar riqueza en forma sostenida, la cual se de-berá traducir en desarrollo económico equitativo y susten-table, para benefi cio de los propios agentes económicos y de la población guatemalteca, contribuyendo fundamental-mente en la generación de empleo, aumento del salario real y reducción de la pobreza” (UNE, 2007:ii).

Este encadenamiento que sustenta el modelo de desarrollo desde la década de los ochenta queda más claro en el objetivo general de la política de desarrollo económico:

“Crear y mantener las condiciones para que los actores productivos involucrados en el proceso económico pue-dan generar riqueza en forma sostenida, que se traduz-ca en desarrollo económico equitativo y sustentable que benefi cie a la población guatemalteca, contribuyendo fun-damentalmente a la generación de empleo, aumento del salario real, reducción de la pobreza extrema, disminución de la desigualdad en la distribución de la riqueza y el con-sumo[…]” (Plan de la Esperanza, 2007: 126).

Para lograr los objetivos en el Plan de la Esperanza se defi nen cuatro programas estratégicos: 1) Solidaridad, que incluye la política de desarrollo social y la de desarrollo municipal. 2) La estrategia de gobernabilidad que desarrolla lo correspondien-te a la política de seguridad y Estado de derecho, política de desarrollo democrático, y la política legislativa. 3) Productivi-dad que aborda la política de desarrollo económico, política de gestión de riesgo y atención a desastres. 4) Regionalidad referente a las relaciones exteriores.

La política de desarrollo social en su objetivo general com-prende orientar e integrar acciones de desarrollo social ha-cia el combate de la pobreza. Entre sus objetivos específi cos abarca asegurar condiciones e inversiones que garanticen los

derechos a la salud, educación y nutrición, así como atender a familias en situación de pobreza y vulnerabilidad extrema me-diante prestaciones y transferencias focalizadas, que les ayuden a satisfacer sus necesidades básicas.

Mifapro se creó con el objetivo de mejorar la calidad de vida de las personas que viven en condiciones de pobreza, aumentar la asistencia escolar de niños entre 6 a 15 años, mejorar las condiciones de salud de los niños menores de 6 años y de mu-jeres embarazadas y lactantes. Este programa busca contribuir a aliviar la pobreza monetaria en el corto plazo. El programa se inició con una cobertura en los 41 municipios más pobres del país, atendidos con anterioridad por el programa Guate solidaria del gobierno previo. En la actualidad (2010) la co-bertura abarca 177 municipios en 20 departamentos, con una población benefi ciada de casi 478,000 familias. El programa Bolsas solidarias se focaliza en el municipio de Guatemala y provee a las familias que viven en extrema pobreza una bolsa de alimentos en forma periódica, en especial a madres en etapa de lactancia y a niños. El programa funciona en alrededor de 375 asentamientos y benefi cia a casi 50,000 familias.

El programa Comedores solidarios está dirigido a población urbana y busca atender a segmentos sociales en situación de inseguridad alimentaria, para el efecto provee de desayunos y almuerzos. Asimismo, proporciona servicios de asistencia mé-dica y odontológica en algunos de los comedores.

El programa Mi comunidad produce tiene un enfoque de desa-rrollo económico local y busca potencializar capacidades pro-ductivas, en lo que se refi ere a productos de autoconsumo, así como fomentar emprendimientos que generen ingresos adicio-nales y fomentar el cooperativismo. El grupo meta está consti-tuido por mujeres con o sin actividad productiva, hombres con actitud productiva, jóvenes emprendedores y grupos pro desa-rrollo. El programa se focaliza en 182 municipios con mayor porcentaje de pobreza y extrema pobreza. Los diversos progra-mas de Cohesión Social no tienen metas defi nidas de manera explícita en lo que respecta al número de personas a benefi ciar o reducción en el porcentaje de pobreza que se espera lograr. La tabla ilustra los distintos programas de Cohesión Social.


Las transferencias condicionadas en efectivo (TCE) son un ins-trumento de política social focalizada a hogares en condición de pobreza y pobreza extrema. Siendo su principal objetivo el de interrumpir la reproducción inter-generacional de la po-breza, a través del aumento en los niveles de capital humano. Las TCE nacen como respuesta al “fracaso” de las políticas universales, implementadas por los gobiernos latinoamerica-nos a nivel sectorial, para lograr la reducción de la pobreza. De acuerdo con Villatoro (2007:4), las primeras experiencias surgen en Brasil y México, específi camente de forma federal o centralizada en 1997 para México con PROGRESA y en el año 2003, para Brasil, con Bolsa Familia.

Las TCE son cantidades de dinero en efectivo que se entregan en forma directa con cierta periodicidad, a cambio del cum-plimiento de una o varias condicionalidades por parte de los hogares, entre las principales se encuentran: asistencia regular a la escuela, visitas periódicas a los centros de salud, y en al-gunos programas se condiciona al nivel nutricional de los ni-ños. Los programas de TCE han tenido gran aceptación entre

los gobiernos, organismos internacionales, banca multilateral, academia y sociedad civil, principalmente por la relativa fácil implementación, se considera que se respeta la libre elección de la compra de los bienes y servicios de consumo, es factible su monitoreo y evaluación, dinamiza los mecanismos de mer-cado y reduce las desigualdades de ingreso al ser una política focalizada a los hogares en condición de pobreza.


Tabla 4


4.1 Criterios de medición

Para diseñar y aplicar una política pública con el fi n de enfren-tar la pobreza se requiere dar cuenta de su magnitud, naturale-za, profundidad, causas y sus consecuencias. Para ello, explícita o implícitamente se asumen ciertos supuestos y conceptuali-zación de la pobreza. Sin embargo, ante el reconocimiento de que la pobreza es un fenómeno multi causal en el que el impacto de cada factor varía según las condiciones concretas de cada sociedad, y ante las propias difi cultades de contar con información estadística confi able la posibilidad de construir indicadores que permitan comprehender esa complejidad y multicausalidad ha sido limitada.

Con el fi n de poder llevar a cabo la medición de la pobreza, su conceptualización se ha reducido a una o pocas dimensiones o manifestaciones, seleccionando aquellas que más infl uyen o que pueden constituir una aproximación aceptable. El criterio más general es considerar que la pobreza es una condición de la persona o del hogar que está por debajo de una norma. Por esa razón el número de pobres, su ubicación geográfi ca, el sec-tor o parte de la sociedad que está en esa condición, dependerá de la norma de bienestar que se establezca y la norma o criterio para determinar el mínimo aceptable, lo cual hace controverti-dos los criterios de medición de pobreza. Atkinson (1998:10), por ejemplo, considera que:

“El grupo de personas que se encuentra en el nivel más bajo de la distribución de ingresos ha recibido mucha atención en los estudios de pobreza. Muchos aspectos de este tema son controversiales, incluyendo la misma defi nición de la línea de pobreza, la cual se discute más abajo. Sin embargo, aun si estuviésemos de acuerdo sobre el punto a partir del cual uno deja de ser pobre (así como sobre otros temas, tales como las escalas de equivalencias adecuadas), todavía estaría la pregunta de cuál indicador de pobreza elegir”.

La práctica seguida en América Latina, incluyendo Guatemala es partir del criterio de pobreza absoluta, es decir, emplear una medida que cuantifi ca el número de personas bajo un umbral de pobreza, para una fecha o tiempo dado y cierta ubicación

o área geográfi ca. Por lo tanto, la pobreza y su medición está asociada a una escala de privación de ciertos activos que bajo algún criterio se consideran básicos; los que, además, tienen que ser observables y medibles tales como el ingreso, el acce-so a agua potable, etc. Ello defi ne los principales criterios de bienestar:

1. La capacidad adquisitiva del ingreso o el consumo de bienes y servicios de las personas o los hogares en relación al umbral establecido.

2. El acceso de las personas o los hogares a una canasta mínima de bienes y servicios

4.1.1 Capacidad adquisitiva del ingreso de los

hogares o personas

Se considera que el ingreso de las personas puede ser una adecuada aproximación o uno de los principales factores que determinan la capacidad de compra o de consumo del mínimo de satisfactores que les proporciona bienestar. En este enfoque se hace una clasifi cación de las personas o los hogares según su nivel de ingreso y se considera pobres a quienes no alcanzan un umbral determinado de ingreso.

En ese sentido, Sen (2000:114) en su texto sobre Desarrollo y Libertad al abordar “La perspectiva de la pobreza basada en las capacidades no entraña el rechazo de la razonable idea de que la falta de renta es una de las principales causas de la pobreza, ya que la falta de renta puede ser una importante razón por la que una persona está privada de capacidades”. Agrega que el enfoque “centra la atención en las privaciones que son intrín-secamente importantes (a diferencia de la renta baja, que sólo es instrumentalmente importante)” y que además hay otros factores que infl uyen en la privación de capacidades y por ende en la pobreza.

Una de las principales críticas que se ha podido observar es la confi abilidad de los datos y la depuración necesaria de las bases de datos. Considerando que la entidad encargada de lle-var a cabo la encuesta ha realizado una muestra adecuada por contar con la calidad requerida del marco muestral, cobertu-ra, digitación, etc., por lo menos en el caso de Guatemala, se

4. Medición de la pobreza


constatan problemas de subregistro, especialmente en el decil superior de ingresos; falta de respuesta, entre otros. De cómo se corrigen estas defi ciencias puede depender la clasifi cación de las personas u hogares como pobres o no y por lo tanto determinar el porcentaje de pobreza.

También se ha considerado que dependiendo de la fecha en que se realiza la encuesta, los datos que se proporcionen sobre los ingresos pueden variar ya que éstos cambian a lo largo del año, particularmente en el área rural, o en ciertos sectores de la economía informal.

La Comisión Económica para América Latina-Cepal (Feres, 1997: 11-13) utiliza el siguiente criterio para el agregado de los ingresos:

1. Remuneraciones de los empleados2. Excedente de explotación3. Impuestos directos4. Arriendos imputados y arriendos efectivos5. Prestaciones del nuevo sistema de seguridad social6. Ajuste al concepto de ingreso disponible

En Guatemala, el Banco Mundial, con los datos de la Encovi 2000, para la generación del agregado de ingresos para un ho-gar en un año, lo hizo a partir de la estimación de los:

a) Ingresos obtenidos por actividades laborales, que incluye: salarios no agrícolas formales e informales, salarios agrícolas formales e informales; ingresos por trabajo independiente o por cuenta propia no agrí-colas, formales e informales, e ingresos por trabajos independientes agrícolas.

b) Ingresos no laborales. Este componente agrega alqui-ler de equipos y propiedad, intereses y dividendos, remesas, asistencia pública y donaciones, asistencia privada y donaciones, pensiones y compensaciones; y otros ingresos que incluyen las herencias, becas y premios de loterías.

Una limitación importante para efectos de estandarizar la infor-mación es que el INE no ha defi nido, al menos de manera ofi -cial, un agregado de ingresos de los hogares de tal manera que cada institución o investigador tiene que construir su propio agregado de esta variable. Un agregado de esta naturaleza no limitaría el requerimiento de hacer agregados propios según el objetivo del estudio o la investigación, como puede ser estu-dios de desigualdad en los ingresos salariales, por ejemplo.

4.1.2 El bienestar medido por el consumo

Por las limitaciones que tiene el ingreso se ha preferido utilizar el agregado del consumo o gasto como medida de bienestar. Este es el caso de Guatemala. Al igual que el ingreso, estadís-ticamente se elabora un ordenamiento de los hogares o de las personas según el gasto o consumo en que se haya incurrido en determinado tiempo. La regla es que se considera pobres a aquellas personas u hogares que no alcanzan un umbral de consumo o gasto determinado.

Entre las ventajas se considera que el consumo tiene una ma-yor estabilidad en el tiempo, es decir, a diferencia del ingreso, el patrón de consumo de los hogares tiende a ser menos cam-biante, lo cual permite captar mejor la información; por el ni-vel de desagregación que se requiere se pueden tener estudios paralelos como son los programas sociales y su impacto en la pobreza.

Entre las difi cultades se encuentra que por la amplitud de mer-cancías que consume un hogar y la diversidad de unidades de medida y cantidades, los cuestionarios que captan la informa-ción son voluminosos y por muy detallada que sea la informa-ción pueden ser incompletos. Por otro lado,

“esas encuestas utilizan un período de referencia breve para indagar acerca de los gastos en alimentos mientras que los hogares tienen diferentes modalidades (específi -camente, frecuencia) en lo que hace a la compra de estos bienes. Ello impide que, para muchos hogares entrevista-dos, se pueda alcanzar un valor de gasto total que resulte signifi cativo como indicador de consumo” (Beccaria y Perlman, 2010:4).

En Guatemala con la cooperación y el respaldo técnico del Banco Mundial se ha privilegiado el uso del consumo como medida indirecta de bienestar, pues de acuerdo con el Banco (2004: 263) ésta tiene tres ventajas:

“En primer lugar, el consumo se considera como un mejor indicador de las condiciones de vida, puesto que fl uctúa menos que el ingreso durante un mes o un año. Cuando los ingresos cambian (por ejemplo, en diferentes tempo-radas), en general los individuos usan sus ahorros (en efectivo y en especie) para normalizar el consumo durante el año. En segundo lugar, en general, los datos del consu-mo son más precisos que la información sobre los ingresos de los individuos. [...] Con frecuencia, [el ingreso] se sub-estima o es difícil de medir debido al ingreso informal o en especie. Por último, utilizar el consumo como medida del bienestar tiene la ventaja de que es posible derivar las

Castaneda

Resaltado


líneas de pobreza de los mismos datos, sin tener que recu-rrir a otras fuentes de información”.

El agregado de consumo se obtiene con los siguientes compo-nentes:

• Consumo de alimentos comprados • Consumo de alimentos no comprados (producción

propia, regalos, donaciones) • Transporte y comunicación • Gasto en bienes de consumo • Servicios domésticos y gastos legales • Servicios básicos (agua, electricidad, gas) • Valor anual del uso de la vivienda • Valor anual del uso de los bienes durables • Educación • Salud (Banco Mundial, 2004:264)

Con datos de la Encovi 2000, se estimó para ese año un con-sumo per cápita (nivel de bienestar) de Q6,180.00 al año. Al hacer una división de la población por deciles se tiene que el menor ingreso promedio anual por persona fue de Q1,287.00; el promedio aumenta paulatinamente hasta el noveno decil con un valor de Q9,862.00 y da un salto en el décimo decil al alcanzar un ingreso promedio de Q23,543.00. (Ver gráfi ca 2)

Los resultados de la medición de la pobreza, considerando el consumo como una aproximación al bienestar, arrojaron los siguientes datos.

4.1.3 La medición del bienestar aplicada a la

persona, al hogar o escala de equivalencias

La medición del bienestar también se puede centrar en la con-dición de las personas, la del hogar o aplicar alguna ponde-ración la composición por sexo y edad de los miembros que integran el hogar. En las tres opciones los resultados de la pobreza son diferentes. Generalmente, cuando se computa el agregado de consumo o del ingreso, algunos datos están es-pecifi cados para las personas tal el caso de los salarios; otros pueden ser asignados al hogar, especialmente aquellos que se refi eren al consumo que no puede ser atribuido a un miembro del hogar en particular (consumo de energía eléctrica, renta por el alquiler de la vivienda, etc.). Una posible ruta a seguir es obtener los ingresos o gastos totales de los hogares y posterior-mente obtener el valor monetario per cápita para los miembros del hogar.

En la opción de los hogares, aquellos que tengan el mismo valor monetario de ingresos y gastos tendrán el mismo nivel de bienestar independientemente de la cantidad de sus inte-grantes. Pero salta a la vista que aunque se tengan los mismos ingresos, los hogares difi eren del número de miembros, y por lo tanto también difi eren del grado de bienestar. Parece obvio que, dados iguales ingresos o gastos, a mayor número de per-sonas en el hogar menor será el bienestar del hogar. Para el caso de Guatemala, el indicador de bienestar estimado por el Banco Mundial, que es el indicador ofi cial del país, está dado por persona.

Aunque parece razonable estimar el bienestar por persona, sin embargo se ha señalado que las necesidades de cada uno de los miembros al interior del hogar son diferentes. El gasto o ingreso de las personas varía a lo largo de su ciclo de vida. Las


necesidades de un niño o niña son diferentes a las del o de la adolescente o una persona mayor; el gasto entre los cón-yuges puede ser diferente según el sexo, características de su actividad laboral, entre otros. Pero también dentro del hogar se pueden dar economías de escala. Por ejemplo, en la tabla de la OECD la escala de equivalencias para un hogar de cinco miembros es:

4.1.4 Acceso de las personas o los hogares a una

canasta de bienes y servicios

Los métodos para medir el bienestar por medio del ingreso o el consumo se fundamentan en la capacidad de las personas o los hogares para cubrir sus principales satisfactores. En cam-bio en este enfoque se específi ca sobre el acceso directo de las personas o los hogares a cierto número de bienes y servicios ya consumidos y que se consideran imprescindibles para el bien-estar tales como la alimentación, la vivienda, el vestuario, salud y educación, entre otras; “vale decir, el bienestar se relaciona directamente con la satisfacción ex-post de necesidades bási-cas” (Beccaría, Feres y Saíns, 1997: 17).

4.2 Los principales métodos de medición 14

Los principales métodos de medición de la pobreza empleados por la mayoría de países de América Latina y los organismos internacionales son:

• El método de la Línea de Pobreza (LP)• El método de las Necesidades Básicas Insatisfechas

(NBI)

• El método combinado (MI) de la Línea de Pobreza y las NBI

• Análisis multivariados

4.2.1 El método de la Línea de Pobreza (LP)

El método de la línea de pobreza, que emplea como medida de bienestar el gasto o el ingreso mínimo que se requiere para adquirir una canasta básica de bienes y servicios necesarios para la sobrevivencia; por lo que se puede defi nir a la línea de pobreza “como el costo monetario de un nivel de bienestar de referencia para una persona dada, en un momento y un lugar dados. Las personas que no alcanzan ese nivel de bienestar se consideran pobres, y quienes sí lo hacen se excluyen de esa califi cación” (Ravallion, 1998: 5).

A partir de la clasifi cación de los hogares según el nivel de in-greso o consumo se estratifi ca a la población por medio de dos cortes: la línea de pobreza extrema y la línea de pobreza gene-ral. Éstas varían de un país a otro, según el nivel de precios y los patrones de consumo que tenga el grupo o sociedad donde se está determinando la línea de pobreza.

Un método para determinar la línea de pobreza extrema se re-fi ere a la suma de los precios de la canasta de alimentos. Otro, “corresponde al nivel de ingreso (o de gasto) que permite al-canzar un consumo predeterminado de calorías. Las necesida-des calóricas se obtienen de estudios nutricionales, realizando supuestos sobre el nivel de actividad física”.15 La línea de po-breza total corresponde a la suma de valores de los bienes y servicios que requiere una persona para su subsistencia, por lo que incluye productos alimenticios y no alimenticios.

Una vez defi nidas las líneas de pobreza para una población se obtienen los siguientes estratos:

1. Las personas en situación de extrema pobreza son aquellas que tienen un ingreso o gasto por debajo de la canasta mínima o básica de alimentados expresada en la línea de extrema pobreza.

2. Los pobres no extremos que están por encima de la línea de extrema pobreza y por debajo de la línea de pobreza.

3. La pobreza total que incluye a las personas pobres y pobres extremas, es decir, por debajo de la línea de pobreza.

14 El apartado aborda los principales métodos utilizados por la mayoría de países en América Latina y organismos internacionales, con énfasis en los métodos aplica-dos en Guatemala. Hay una amplia literatura que trata en extensión y profundidad el tema en español entre otros están: Ravallion, Martín (1998); Beccaría, Luis et. ál. (1997); Feres, Juan Carlos, Mancero, Xavier (2001a).

15 Feres, J.C. y Mancero, X. (2001a:18)


4. Los no pobres serán las personas que logran cubrir sus necesidades por encima de la línea de pobreza.

El Banco Mundial (2004 y 2007), con el fi n de hacer compara-ble la línea de pobreza entre los países, calcula líneas de pobre-za internacionales de USD1 diario en términos de la Paridad de

Poder de Compra (PPC)16 por persona para la extrema pobreza y de USD2 –PPC para la pobreza general. Así, una persona se considera en extrema pobreza si tiene un ingreso o consumo igual o inferior a USD1 PPC, y se considera como pobre si su ingreso es entre USD1 y USD2 PPC diarios; y no pobre si su ingreso o consumo es superior a USD2.17

Cubierta la fase de identifi cación de las personas que están bajo la línea de pobreza o de pobreza extrema, el siguiente paso es obtener un indicador que resuma en un valor numérico la información, para lo cual existen diversas propuestas como son el índice de recuento, brecha de ingreso, el índice de Sen (1976), los índices paramétricos de James Foster, Joel Greer y Erik Thorbecke (1984). En Guatemala, con las estimaciones realizadas por el Banco Mundial (2004 y 2008) ha tenido am-plia difusión el índice de recuento generalmente conocido sim-plemente como porcentaje de pobreza y porcentaje de pobreza extrema. También se ha estimado el índice de la brecha de pobreza y con ello el valor monetario de la brecha de pobreza (Gobierno de Guatemala, 2001: 76-87).

4.2.2 Principales indicadores con la línea

de pobreza

Medida de Índice de recuento

Cuantifi ca el porcentaje de personas cuyo ingreso o con-sumo les ubica por debajo de la línea de pobreza. El por-centaje de pobres suele conocerse también con el nombre de incidencia de la pobreza. Su expresión matemática es:

Donde H es el índice (por su nombre en inglés headcount index), q representa el número de personas con un ingre-so inferior al de la línea de pobreza, y n la población total que se tiene como referencia.

16 La Paridad del Poder de Compra (PPP, siglas en inglés) señala que el tipo de cambio nominal entre dos monedas debe ser igual a la tasa del nivel de precios entre dos países, de tal manera que la unidad monetaria de un país tenga el mismo poder de compra en un país extranjero.

17 Banco Mundial. World Development Indicators 2007. Chapter 1. World View. Washington, D.C., USA. Development Data Group of the World Bank’s Development Econo-mics Vice Presidency. abril, 2007; y Banco Mundial. World Development Indicators, 2004. Banco Mundial. Washington, D. C. Estados Unidos. Development Data Group of the World Bank’s Development Economics Vice Presidency. marzo de 2004. 423 p.


Medida de brecha de pobreza

La brecha de pobreza, PG (por sus siglas en inglés, Poverty Gap) mide qué tan lejos de la línea de pobreza se encuen-tran las personas pobres. En otras palabras, nos dice qué tan pobres son los pobres. A partir de la brecha se puede calcular el “valor de brecha” que es la cantidad en uni-dades monetarias que si se les entregara a los pobres los llevaría al nivel de la línea de pobreza, así como el índice de la brecha de la pobreza.

El indicador de la brecha (PG) de la pobreza se puede cal-cular conociendo la Línea de la pobreza (z), el ingreso per cápita promedio de la población (y) y la incidencia de la pobreza (H). Primero, se obtiene la incidencia o recuento de la pobreza, luego, la brecha y fi nalmente el índice:

Índice de Foster, Greer y Thorbecke, FGT

Para Guatemala, con el apoyo técnico del Banco Mundial, se han estimados los índices paramétricos propuestos por Foster, Greer y Thorbecke (1984), que estima el grado de desigualdad entre los pobres. El índice también “puede interpretarse como una brecha de pobreza en la que se le asigna mayor peso relativo a los individuos mientras más lejos se encuentran de la línea de pobreza” (Feres y Man-cero, 2001:35). Su expresión algebraica es la siguiente:

Donde: P es el nivel de pobreza; n es el tamaño de la población; q es el número de pobres; z es la línea de pobreza; yi es el ingreso per cápita del hogar; y

tiene un valor normativo que puede ser establecido en diferentes niveles según la importancia que se le asigne al nivel de vida más bajo.

En la gráfi ca 5 se pueden observar los grados de pobreza según sea el valor de alfa ( ).

En Guatemala, se tienen las estimaciones para los indicadores de FGT con base en los datos de Encovi 2000 y 2006 (tabla 6).

Tabla 6


4.2.3 Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)

El método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) es un método directo de medición de la pobreza en el que se consi-dera que las necesidades de las personas u hogares, al no estar satisfechas, limitan su bienestar o su calidad de vida, por ejem-plo, no tener una vivienda adecuada en calidad y espacio según el número de personas que la habitan, educación, salud, etc.

Para obtener el indicador de pobreza se requiere:

1. “Defi nir las necesidades indispensables de un hogar o familia en los aspectos de educación, salud, condicio-nes de vivienda, empleo, servicios de la vivienda, etc. Una vez defi nidas las necesidades básicas se estable-cen los límites mínimos de satisfacción”.

2. “Seguidamente con base a la defi nición de las necesi-dades y los límites se procede a identifi car a los hoga-res y la población cuya satisfacción se encuentra por debajo de los límites mínimos de satisfacción estable-cidos”.

3. “Lograr la mayor desagregación posible que facilite la comparación de distintas áreas, departamentos y mu-nicipios” (INE, 2006: 10).

Y para poder arribar a una cuantifi cación, la Cepal (Feres y Mancero, 2001:9) construye el indicador a partir de considerar cuatro componentes:

1. acceso a una vivienda que asegure un estándar míni-mo de habitabilidad para el hogar;

2. acceso a servicios básicos que aseguren un nivel sani-tario adecuado;

3. acceso a educación básica;4. capacidad económica para alcanzar niveles mínimos

de consumo.

En Guatemala, el indicador de NBI se calculó por primera vez con los datos del censo de población y habitación de 1981. Este ejercicio se repitió con los datos del censo de 1994 y del año 2002. Las necesidades básicas que se tomaron en cuen-ta siguen el esquema de la Cepal, adaptando las variables de acuerdo a la información de los censos. En la tabla 7 se des-criben las dimensiones y variables censales seleccionadas y el criterio para determinar cuándo una necesidad es insatisfecha tanto para el área urbana como rural.18

18 Un detalle amplio de cada una de las necesidades básicas insatisfechas y por departamento para cada censo se encuentra en INE (2006).


Los resultados medidos por la línea de pobreza y la metodo-logía de las NBI difi eren entre sí ya que miden diferentes as-pectos de la pobreza y por lo tanto son complementarios. Sin embargo, debiera haber una tendencia en la que, en promedio, aquellos hogares con mayores niveles de pobreza en un méto-do también lo fueran en el otro. Comparando los resultados

para Guatemala se encuentran datos que merecen ser estudia-dos por no seguir esa tendencia. En la gráfi ca 6 se presentan los resultados de las NBI por de-partamento con datos del censo de población del 2002 y el recuento o índice de pobreza (medido por la línea de pobreza

Tabla 7


4.2.4 El método integrado (MI) de la Línea

de Pobreza y las NBI

Un tercer método resulta de la combinación de los dos ante-riores en una matriz de doble entrada, cuyo resultado es un agregado de información que divide a la población en cuatro grupos:

A partir del cruce del método de necesidades insatisfechas y de la línea de pobreza se puede observar que los resultados no

son iguales. El número de pobres puede variar dependiendo del número de variables e indicadores que se incluyen para la canasta de necesidades básicas a ser satisfechas.

Entre más variables se incorporen mayor será la probabilidad de que un hogar no tenga alguna necesidad satisfecha y sea clasifi cado como pobre, aunque su ingreso sea superior a la línea de pobreza. Por ello ante una misma muestra de hoga-res, es previsible que el número de pobres clasifi cados por el método de las necesidades básicas insatisfechas sea mayor que la cantidad de personas u hogares que estén por debajo de la línea de pobreza.

De la relación de ambos métodos se pueden obtener las si-guientes diferenciaciones:

• Pobreza crónica. Están dentro de este concepto las personas u hogares que tienen al menos una necesi-dad básica insatisfecha y cuyos ingresos o consumo están por debajo de la línea de pobreza.

utilizando el agregado de consumo) con estimaciones realiza-das combinando el censo de población del 2002 con la Encovi del 2000. El promedio por departamento sigue la tendencia que a mayor pobreza por el método de la línea de pobreza, mayor pobreza por el método de la NBI.

Esta situación se refl eja en la gráfi ca 6, pero se puede ob-servar como la diferencia se invierte cuando se pasa de los departamentos de menor a mayor pobreza por NBI.


19 Pobres inerciales, aquellos que no presentan problemas en ingresos o gastos, pero tienen al menos una necesidad básica insatisfecha.

• Pobreza reciente. Tienen sus necesidades básicas sa-tisfechas pero sus ingresos o consumo están por de-bajo de la línea de pobreza.

• Pobreza inercial. Tienen al menos una necesidad bá-sica no satisfecha y sus ingresos están por encima de la línea de pobreza.

• Personas u hogares con integración social. También denominados integrados socialmente, porque no tie-nen necesidades básicas insatisfechas y sus gastos en consumo o ingresos están por arriba de la línea de pobreza.

Esta clasifi cación constituye una de las ventajas de la combina-ción de ambos métodos para diferenciar las políticas públicas a aplicar de acuerdo con el tipo o características de la pobre-za. Los resultados para Guatemala indican que el 22.75% de la población se encontraba en una situación de pobreza crónica, es decir, por debajo de la línea de pobreza y por lo menos con alguna necesidad básica insatisfecha. El principal grupo son aquellos hogares con pobreza inercial. 19

4.2.5 Los mapas de pobreza

Con el progreso de herramientas tecnológicas que permiten almacenar, manipular y desplegar información visual plana o en tercera dimensión y el avance de la información geográfi ca geo-referenciada se ha desarrollado el Sistema de Información Geográfi ca -SIG- (conocido como GIS, por su acrónimo en in-glés, Geographic Information System). Estos valiosos recursos han sido incorporados en el análisis y construcción de mapas de pobreza con indicadores sobre desarrollo y bienestar, entre otros. “En Guatemala han sido utilizados, desde 1993, mapas elabo-rados a partir de índices de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Estuvieron basados en la información del censo de po-

blación y habitación de 1981. Posteriormente, fueron actuali-zados por funcionarios del Fondo de Inversión Social (FIS), a partir de la información del censo de población y habitación de 1994” (Segeplan, 2001:9).

A partir de la información de Enig fam de 1998/1999 y el X Censo de población y V de habitación de 1994, en un esfuer-zo conjunto de Segeplan, el INE y el IDIES de la Universidad Rafael Landívar, con el apoyo técnico del PNUD y del Banco Mundial, se realizaron mapas de pobreza con datos estimados a nivel de municipio. Este mismo esfuerzo se reeditó para actualizar los mapas de pobreza y desigualdad a nivel de mu-nicipios aprovechando la información de la Encovi 2000 y el Censo de población y vivienda del 2002.

La metodología que se ha utilizado en Guatemala y se ha di-fundido en América Latina, con el apoyo técnico del Banco Mundial, es el análisis de estimación en pequeñas áreas (SAE por el acrónimo en inglés de Small Area Estimates) método desarrollado por Elbers, Lanjouw y Lanjouw (2003).

La idea básica es generar un indicador de bienestar tomando como base la información procesada de las encuestas. General-mente se emplean las encuestas de condiciones o de ingresos y gastos de los hogares para construir índices de consumo o de ingresos como variables aproximadas de bienestar. Una vez construido el índice, se identifi ca un conjunto de preguntas disponibles en los censos de población sobre las características de los hogares y de sus miembros y que, a la vez, estén en la encuesta.

Cuando ya se tienen identifi cadas las preguntas y sus variables, se comparan para determinar si tienen el mismo comporta-miento (histograma, análisis de media y varianza). Por ejemplo, los datos sobre la edad deben ser similares para el censo y para la encuesta ya que se trata de la misma población. La diferen-cia, debido a errores muestrales o porque medía un período de tiempo entre la fecha de levantado del censo y de la población, entre otros, se mide estadísticamente y si pasa de cierto rango no se toma en cuenta dicha variable.

Una vez identifi cadas y seleccionadas las variables del censo y de la encuestas que son iguales y tienen el mismo comporta-miento estadístico, se elabora un modelo econométrico con ellas, donde el indicador de bienestar es la variable dependien-te o explicada; y el conjunto de datos, identifi cados y seleccio-nados en la encuesta, son las variables explicatorias.


20 Es un programa gratuito disponible en: //iresearch.worldbank/PovMap/PovMap2/PovMap2Main.asp.

Mediante un proceso estadístico, se escoge el conjunto de va-riables que mejor se ajustan al comportamiento del índice de bienestar. Para ello el Banco Mundial ha desarrollado un pro-grama (software) que facilita todo el trabajo de procesamiento y de cálculo.20 Cuando se tiene el modelo que mejor se ajusta a los datos del índice bienestar, se le aplican los datos del censo y con ello se estima el índice de bienestar del censo; luego se obtiene el promedio o porcentaje, según sea el caso por muni-cipios. El dato o valor del índice es el que se traslada al mapa utilizando un software de SIG.

Romero y Zapil realizaron un mapeo sobre los cambios del consumo, la pobreza y la desigualdad en el período que abarca Enig fam, 1998/1999 y la Encovi, 2006. La Enig fam se com-binó con el X Censo de población y V de habitación de 1994, y la Encovi con el XI Censo de población y VI de habitación del 2002. Los resultados para la pobreza se muestran en los mapas a, b y c de la fi gura 8:


4.3. Indicadores multivariados de pobreza

Los indicadores de recuento de la pobreza que se han estimado en Guatemala a partir de los datos de Encovi 2000 y 2006 están midiendo, en última instancia, el consumo de los hogares o de las personas, ya sea el requerimiento mínimo de alimentos para la extrema pobreza o de una canasta básica de bienes y servicios para la pobreza general.

Por ello se reconoce que, en sentido estricto, no deben consi-derarse como indicadores de la pobreza sino del consumo o del ingreso, según el agregado que se está analizando. Y aun refl exionando sobre la importancia y el valor que han tenido para la política pública los indicadores sobre la base del in-greso o del consumo, estos agregados refl ejan solamente una de las dimensiones del desarrollo humano y de los derechos humanos y más específi camente de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Desc). No se desconoce la importancia del ingreso para la adquisición de los satisfactores del ser hu-mano pero puede darse el caso de que aún teniendo cierto nivel de ingreso los hogares por factores de exclusión social o étnica, por ejemplo, padezcan privaciones que son esenciales para llevar una vida digna. Por ello un país puede tener un porcentaje de pobreza inferior a una medición que incorpore elementos como la desigualdad, la salud o acceso a medios de información.

Tomando en cuenta las diversas limitaciones que tiene el re-cuento de pobreza, diversas instituciones como Cepal, el PNUD y el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), han planteado iniciativas o propuestas de nuevos indicadores que tomen en cuenta la compleja realidad de la pobreza, su multicausalidad y captar sus diversas manifestaciones que van más allá de la carencia de ingresos limitación de una canastas básica de alimentos. Al respecto se considera que:

“Hay varios elementos de contexto que ponen de mani-fi esto la necesidad, y la urgencia, de avanzar en la cons-trucción de una nueva aproximación a la medición de la pobreza, que amplíe la mirada e incorpore dimensiones analíticas no consideradas previamente. Entre estos ele-mentos destacan la emergencia de nuevas visiones sobre el desarrollo y el bienestar (como el enfoque de derechos humanos y la perspectiva de las capacidades humanas)[…]”. 21

Por su parte, el Informe sobre desarrollo humano 1997 exami-na este problema mundial desde la perspectiva del desarrollo humano. Se concentra no sólo en la pobreza de ingreso sino en la pobreza desde la perspectiva del desarrollo humano, la po-breza como denegación de opciones y oportunidades para vivir una vida tolerable (PNUD, 1997:5). Es decir, que la pobreza “Puede implicar no sólo la falta de los artículos necesarios para el bienestar material, sino la denegación de la oportunidad de vivir una vida tolerable. La vida puede abreviarse prematura-mente. Puede hacerse difícil, dolorosa o riesgosa. Puede estar privada de conocimientos y comunicación. Y se le puede robar la dignidad, la confi anza y el respeto por sí mismo, así como el respeto de los demás. Todos son aspectos de la pobreza que limitan y afectan la vida de millones de habitantes del mundo actual” (PNUD, 1997:17).

El diagrama de la portada del Informe sobre desarrollo huma-no 1997 muestra que la pobreza humana tiene muchas dimen-siones: cada zona delimitada por una curva larga representa una dimensión de la privación humana: vida breve, analfabetis-mo, exclusión y falta de medios materiales.

21 Palabras de Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la Cepal, en la inauguración del seminario internacional “Medición multidimensional de la pobreza en América Latina”. Cepal, Santiago de Chile, 13 y 14 de mayo del 201022 La portada original está en tonos rojos y en el interior en blanco y negro.

Figura 9 Diagrama de la portada IDH1997

La pobrezatiene muchasdimensiones

Y esasdimensionespuedensuperponerseen diferentescombinaciones


Sin embargo, sería extremadamente complejo, costoso y poco práctico pretender incluir las diversas dimensiones y mani-festaciones de la pobreza por lo que un indicador que quiera superar la estrechez del ingreso será siempre limitado y muy difícilmente podrá captar la tragedia y dolor de la exclusión, y la carencia de o negación de las opciones y oportunidades que son fundamentales para el desarrollo humano. Considerando estas difi cultades con cierto y razonable sentido práctico se han ensayado otras alternativas de medición. Una de ellas es el enfoque de las Necesidades Básicas Insatisfechas, NBI, que se vio en el inciso 4.2.3, pero también ha habido otros esfuerzos importantes como el Índice de Pobreza Humana (IPH), el cual se construye sobre la base de tres indicadores:

Longevidad tiene que ver con la supervivencia o la vulnera-bilidad a la muerte a una edad relativamente temprana, y se mide por el porcentaje de personas que morirán antes de los 40 años de edad.

El conocimiento que hace referencia a la privación de la lec-tura y las comunicaciones. Esta dimensión de la pobreza se recoge por medio del porcentaje de adultos analfabetos.

El nivel de vida decente que se intenta captar por medio de dos indicadores: a) el acceso a servicios de salud y agua po-table; b) el porcentaje de niños menores de cinco años des-nutridos. Según el PNUD (1997:21), no se incluye el ingreso porque es engañoso y las necesidades varían de un país a otro. Por ejemplo, se puede tener un ingreso arriba de la línea de pobreza, pero por presión social, efecto de la publicidad o “consumo socialmente obligado” pueden haber necesidades no esenciales para la salud y por ello padecer de desnutrición. Para Guatemala, se puede agregar el ejemplo de las tarjetas de teléfono.

Al considerar también las diferencias que pueda haber en los tres indicadores entre los países subdesarrollados y los desa-rrollados, el PNUD estima el IPH-1 para países en desarrollo que incluye: Vida larga y saludable: la vulnerabilidad de morir a una edad relativamente temprana, medida según la probabi-lidad al nacer de no vivir hasta los 40 años. Educación: que se mide según la tasa de analfabetismo de adultos. Nivel de vida digno: medido según el promedio ponderado de dos indicado-res: el porcentaje de la población sin acceso sostenible a una fuente de agua mejorada y el porcentaje de niños con peso insufi ciente para su edad.

La utilidad de la información que proporciona el IPH se com-plementa con las estimaciones realizadas y publicadas en el

Informe sobre desarrollo humano 2009. De 135 países en desarrollo o subdesarrollados, Guatemala ocupa el lugar 76, el más bajo de Centro América y muy lejos del 11º lugar de Costa Rica. También se puede observar que utilizando la línea de pobreza internacional de USD1.25 al día, el 11.7% de la po-blación guatemalteca se encuentra en una situación de extrema pobreza. Medida la pobreza por el IPH la pobreza es del 19.7%.

23 La metodología se describe sobre la base del anexo técnico de PNUD (1997:141) y los datos de PNUD (2009:190-191).

Donde:

P1 = Probabilidad al nacer de no sobrevivir hasta los 40 años

(multiplicada por 100)

P2 = Tasa de analfabetismo de adultos

P3 = Promedio no ponderado de la población que no usa una fuente de

agua mejorada y de niños con peso insufi ciente para su edad

= 3 (Cuando = 1, el IPH es el promedio de sus componentes. A medida

que aumenta, se otorga mayor ponderación al componente en el cual la

privación es mayor).

Datos para Guatemala:

• Probabilidad al nacer de no sobrevivir hasta los 40 años (x 100) = 11.2

• Tasa de analfabetismo de adultos (%) = 26.8

• Población que no usa una fuente de agua mejorada (%) = 4

• Niños con peso insufi ciente para su edad (%) = 23

Cálculo:

P1 = 11.2

P2 = 26.8

P3 = (4 + 23)/2 = 13.5

y, consecuentemente, el IPH-1 para Guatemala es:

Cálculo del IPH-1 para Guatemala23 La fórmula para calcular el IPH-1 es la siguiente:


Relación entre el IDH y el IPH

El IPH en ningún momento se puede plantear como alternati-va al IDH. Ambos están midiendo dimensiones diferentes del desarrollo humano y por ello son complementarios. El IDH como es conocido, tiene una mirada del conglomerado de la sociedad, es decir, su perspectiva es desde el conjunto del de-sarrollo humano de la sociedad; en cambio el IPH visibiliza la situación de mayores privaciones o de exclusión de un sector de la dicha sociedad. En el caso específi co del IPH refl eja el porcentaje de población que está siendo afectada por los tres indicadores que componen el índice.

En la presentación del Informe sobre desarrollo humano (PNUD, 1997:23) se compara el IPH con el Producto interno bruto (PIB) y el índice de recuento de pobreza medida por el ingreso. El primero es una medida del crecimiento de la eco-nomía en su conjunto, o del promedio si fuera per cápita, y el índice de pobreza de centra en el porcentaje de personas u hogares que están por debajo de un nivel de ingreso.

En la gráfi ca 7 se puede observar como un país puede lograr mayor nivel de desarrollo humano y, a la vez –como sería de suponer– se reduce la pobreza. Es un escenario en el que el desarrollo benefi cia a todos los miembros de la sociedad o, por lo menos, es un desarrollo progresivo que cada vez alcanza a más miembros de la sociedad. En la segunda parte, de la gráfi -ca se ejemplifi ca el segundo escenario: países que alcanzan un mayor nivel de desarrollo humano, pero que quedan rezagados en el ritmo con que están reduciendo su pobreza. Es el caso de Guatemala.

De acuerdo con PNUD (1997:26): “El IDH mide el progreso ge-neral de un país en cuanto al desarrollo humano. Puede ocultar

la distribución desigual de ese progreso y la pobreza humana generalizada remanente. Países como Namibia, Marruecos, el Pakistán, Egipto, Guatemala y Camboya ocupan un lugar su-perior en el IDH que en el IPH, lo que indica la necesidad de prestar mayor atención al desarrollo humano de los que sufren mayores privaciones”.

Otros países también han trabajado en dirección de construir indicadores de pobreza que recojan en parte la multidimensio-nalidad de la pobreza. Entre de ellos, se puede mencionar el caso de México que a través del Consejo Nacional de Evalua-ción Política de Desarrollo Social (Coneval) publica los Mapas de Pobreza Multidimensional. 24

Las ventajas que tiene un índice de pobreza multidimensional como el que implementa Coneval son:

• Incorpora un enfoque de derechos sociales.• Se pueden analizar datos desagregados de población

por etnia, área urbana o rural, por estado o municipio del país.

• Por la identifi cación de pobreza visibiliza a la pobla-ción vulnerable.

• Al combinar el ingreso en forma explícita con com-ponentes sociales facilita la complementariedad en el diseño de políticas económicas y sociales.

24 Para una explicación detallada de la metodología puede consultarse: www.coneval.gob.mx/contenido/med_pobreza/6100.pdf


Para la defi nición, identifi cación y medición de la pobreza

• Ingreso corriente per cápita• Rezago educativo promedio en el hogar• Acceso a los servicios de salud• Acceso a la seguridad social• Calidad y espacios de la vivienda • Acceso a los servicios básicos en la vivienda • Acceso a la alimentación• Grado de cohesión social.

Una vez identifi cadas las variables se computa la población:

• que tiene alguna carencia • con ingresos insufi cientes.

A partir de ahí, se elabora una matriz gráfi ca con estas dos di-mensiones. Su intersección representa la población en condi-ciones de pobreza multidimensional la que se defi ne como:

“Una persona se encuentra en situación de pobreza multidi-mensional cuando no tiene garantizado el ejercicio de al me-nos uno de sus derechos para el desarrollo social, y si sus in-gresos son insufi cientes para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades” (Coneval, 2009: 20).

Y se complementa con la identifi cación de la población vulne-rable por carencias sociales a aquella que tiene al menos una carencia social, pero tiene sufi ciencias de ingreso. Incluye a la población vulnerable por ingreso cuando éstos no son sufi -cientes para satisfacer sus necesidades aunque tenga acceso a las carencias sociales arriba defi nidas.

En Guatemala, no se ha realizado ninguna publicación ofi cial que incorpore en forma explícita la pobreza multidimensional. Incluso en la última evaluación de la pobreza realizada a partir de la Encovi 2006 el gobierno no publicó los indicadores sobre las Necesidades Básicas Insatisfechas.

Segeplan en el estudio Vulnerabilidades de los municipios y calidad de vida de sus habitantes (2008) publicó los resulta-dos de la construcción de un indicador que integra un conjunto de variables, entre ellos indicadores que se emplean para medir la pobreza por medio de las necesidades básicas insatisfechas y el índice de pobreza por el consumo. El resultado es un indica-dor que denominaron calidad de vida, concepto que se defi nió como “[...] el bienestar, felicidad y satisfacción del ser humano, que le otorga a éste cierta capacidad de actuación, funciona-miento o sensación positiva de su vida” (Segeplan, 2008:6). A los municipios se les clasifi có en cinco niveles: Muy baja, baja, media, alta y muy alta. Las variables empleadas fueron:

• Porcentaje de pobreza• Índice de vulnerabilidad alimentaria• Índice de marginación• Calidad de vivienda• Hacinamiento• Abastecimiento de agua potable• Servicio sanitario• Asistencia escolar• Precariedad ocupacional• Porcentaje de extrema pobreza• Retardo en talla.

Los resultados son coherentes con los obtenidos en los mapas de pobreza (Segeplan, 2001) y con los estudios de pobreza de Romero y Zapil (IDIES, 2007): los municipios de nivel de vida con una clasifi cación muy baja se ubican en los departamentos de Huehuetenango, El Quiché y Alta Verapaz; la mayoría de municipios con bajo nivel de vida se encuentran también en esos departamentos, pero se agregan Izabal y El Petén.

Fuera del gobierno se tiene un primer ensayo del Consejo Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos (CCPDH): la propuesta de crear un índice de pobreza multiva-riado, dado que los actuales indicadores utilizados por los go-biernos en el área centroamericana y en particular en Guatema-la se basan en el agregado de consumo o del ingreso y por ende hay una subestimación cuantitativa y cualitativa de la pobreza. Por ello, se considera que estos indicadores son muy limitados para hacer una evaluación de la pobreza desde la perspectiva de los Derechos Económicos Sociales y Culturales.

El índice se fundamenta en que la pobreza no es sólo carencia de ingresos o consumo precario de alimentos y otros gastos básicos. “La pobreza es un drama social que afecta la vida espi-ritual y material de las personas, de las familias, de las comu-nidades, los pueblos y de las naciones[...] Es, además, falta de justicia, falta de equidad, exclusión de la participación políti-ca, es alto riesgo de contraer enfermedades y de mortalidad infantil, vulnerabilidad ante los eventos naturales, violencia, negación de la cultura, la recreación y el descanso. En otras pa-labras, la pobreza es causa y efecto de violación a los derechos humanos” (IIDH, 2008:32).

Técnicamente, el índice es un agregado ponderado del con-junto de variables factible de cuantifi carse según el Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Huma-nos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador) y que deberá irse ampliando con-forme la información estadística disponible. Los derechos que se pretende incluir son:


• Obligación de no discriminación• Derecho al trabajo• Condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo• Derechos sindicales• Derecho a la seguridad social• Derecho a la salud• Derecho a un medio ambiente sano• Derecho a la alimentación• Derecho a la educación• Derecho a los benefi cios de la cultura• Derecho a la constitución y protección de la familia• Derecho de la niñez• Protección de los adultos mayores• Protección de las personas con discapacidad

Aunque se realizó una primera aproximación con los datos de la Encovi 2006 se sugiere crear un comité técnico que incluya especialistas en derechos humanos para defi nir las variables que mejor se ajusten a los instrumentos internacionales sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) y los umbrales mínimo y máximo de cada variable.

Las variables utilizadas para el caso de Guatemala fueron:

• Gasto en teléfono• Gasto en Tv-cable• Consumo de electricidad• Tipo de piso de la vivienda• Ingresos monetarios per cápita del hogar• Gasto en libros• Tipo de sanitario en la vivienda• Tipo de techo de la vivienda• Educación promedio de los padres• Tipo de pared de la vivienda• Porcentaje que el ingreso cubre de la canasta básica alimenticia• Horas per cápita de trabajo de los receptores de in gresos• Número de empleos por persona• Afi liación al IGSS de los perceptores de ingresos • Gasto en Internet• Distancia al centro de salud, hospital • Acceso médico• Distancia acceso a agua• Agua entubada dentro del hogar• Hacinamiento• Escolaridad según la edad de los hijos

La propuesta del índice lleva implícita una crítica al concepto mismo de pobreza y establece un ordenamiento o clasifi cación

de menor a mayor bienestar, siendo 0 el hogar de menor po-breza y 1 para los hogares sin la carencia o privación de los indicadores. Se defi nen cuatro niveles determinados por cada uno de los cuartiles con las siguientes denominaciones:

Cuartil 1: hogares en indigencia Cuartil 2: hogares precariosCuartil 3: hogares con los satisfactores mínimosCuartil 4: hogares que con un nivel satisfactorio.

Según este indicador, un 22.0% de los hogares se encuentra en una situación de indigencia, es decir aquellos hogares que viven en las condiciones de extrema limitación sin medios para alimentarse, vestirse, privados de salud. Es un estado de indi-gencia estructural originado por la exclusión y la marginación.


Si a la población indigente se le agregan los hogares que viven en condiciones precarias, suman el 61.0%, es decir, el cuartil 1 y 2 (veáse gráfi ca 8a). Son aquellos hogares que apenas pueden cubrir sus alimentos para la sobrevivencia pero no cuentan con los recursos sufi cientes socialmente aceptados para llevar una vida digna.

En el tercer cuartil se tienen los hogares con un disfrute míni-mo de los Desc y fi nalmente los hogares con un disfrute satis-factorio de los Desc.

Aunque no son estrictamente comparables los indicadores de recuento de pobreza por el consumo y el índice Desc, por ser conceptual y metodológicamente diferentes, a manera de ilus-tración se hace una comparación que puede ser útil en el senti-do de que los métodos tradicionales de medición de la pobreza tienden a subestimar la precariedad o privaciones que sufren los hogares, lo cual se puede observar en la gráfi ca siguiente:

4.4 Los datos y principales resultados

4.4.1 Los datos y estimaciones de pobreza

En el ámbito de la pobreza y la desigualdad, la parte conceptual y teórica ha tenido importantes avances. Entre muchos de los estudios y publicaciones se pueden mencionar a Sen (1992), Boltvinik (2000), Spicker (1999) y Fields (2001). Sin embargo, hay un rezago en la cuantifi cación. Una de las principales limi-taciones ha sido la disponibilidad de información estadística adecuada, especialmente en métodos que intentan captar la multidimensionalidad de la pobreza. Con el avance de la tec-nología de la informática que ha permitido procesar altos vo-lúmenes de datos se irá ampliando la frontera de posibilidades de cómputo de estimar nuevos y más complejos indicadores de pobreza y de bienestar.

En Guatemala, con la Junta Revolucionaria de Gobierno, en diciembre de 1944, según el INE se inicia la actividad estadís-tica moderna, que dio como resultado el Censo industrial de 1946, el Censo de habitación de 1949, los Censos de población y agropecuario de 1950, y la Encuesta de ingresos y gastos de 1953. 25

El primer trabajo para obtener información estadística sobre las condiciones de vida de la población se realizó en el año de 1946 y cuyo resultado fue publicado por la Dirección Ge-neral de Estadística (DGE) en 1948 con el título Estudio so-bre las condiciones de vida de 179 familias en la ciudad de Guatemala. Por su relevancia histórica para las estadísticas de Guatemala y para los estudios de pobreza hacemos una breve referencia de sus principales resultados.

El estudio fue llevado a cabo por el Ing. Jorge Arias B., durante el mes de agosto de 1946 en la ciudad de Guatemala. El propó-sito “[...]fué (sic) el de estudiar la forma en que las familias con diferentes niveles de ingresos y diferentes ocupaciones, distri-buían sus ingresos entre los diferentes artículos de consumo y servicios” (DGE, 1948:5). Las 127 páginas abordan los siguien-tes temas: propósitos y método, características demográfi cas de las familias investigadas, ingresos, egresos, y fi nalmente, bases para establecer un sistema de pasos para el cálculo de un índi-ce de costo de la vida.

En total, se encuestaron 179 familias seleccionadas sobre la base de listas de personas afi liadas a diferentes grupos y que estuvieran en disposición de ayudar en la realización de la

25 http://www.ine.gob.gt/index.php/historia/34-organizacion/46-historia. Consultado en mayo 2010.


encuesta (DGE, 1948:8). Los principales datos demográfi cos arrojan que en promedio había 5.42 personas por hogar. El 52.2% de las personas encuestadas eran mujeres.

Los estimación de los ingresos se realizó agregando los datos sobre ingresos salariales, ingresos por trabajo efectuado den-tro de la casa, alquiler de vivienda (piezas y casas) pensiones de gobiernos, obsequios monetarios de personas ajenas a las familias, e ingresos no monetarios, como la estimación del al-

quiler de vivienda cuando la casa era propia. Los egresos se clasifi caron en cinco grupos: alimentación; vivienda que inclu-yó alquiler, gastos de alumbrado, impuesto, amortizaciones de intereses por deuda de la vivienda; combustibles, vestuarios y otros gastos (gastos en salud, trabajo, transporte, escuela, li-bros, otros). A continuación, la gráfi ca 10 presenta un resumen de los principales resultados.


Según Carlos Mancia Chúa, coordinador de las Encovi, esta in-vestigación fue la primera experiencia sobre aspectos socioeco-nómicos que se tuvo en el país, y aunque sólo es una muestra de la ciudad de Guatemala, con énfasis en la población asala-riada, fue un paso necesario para iniciar el análisis de gastos realizados por los hogares.26 Con esta información se obtuvo, en 1946, la base del Primer índice de precios nacional.

Ahora bien, por no ser una muestra representativa y no recoger información necesaria para defi nir una línea de pobreza o de necesidades básicas, no es posible estimar algún indicador de pobreza.

También relata que posteriormente, en el año de 1953, se rea-lizó el Estudio sobre condiciones de vida de 776 familias en 10 ciudades de la República de Guatemala utilizando la carto-grafía del Censo nacional de población de 1950, seleccionan-do 776 familias dispersas en 10 ciudades que se consideraron representativas del país: Guatemala, Escuintla, Cobán, Flores, Petén, Quetzaltenango, Coatepeque, Huehuetenango, Puerto Barrios, Chiquimula y Jutiapa. El objetivo básico de esta inves-tigación, fue actualizar el estudio realizado en 1946 sobre el consumo e ingresos familiares. Entre 1955, con base en el De-creto 495 se realizaron: “el tercer y cuarto Censo económico de 1959 y 1965, el Censo industrial de 1977, el Censo artesanal de 1978, los Censos de población y vivienda de 1964, 1973 y 1981, los Censos agropecuarios de 1964 y 1979, y la Encuesta nacional de ingresos y gastos familiares de 1979/81” y en los años 1994 y 2002, el X y XI Censo nacional de población y el IV y V de habitación, respectivamente.

De 1985 a la fecha, las principales fuentes estadísticas para la estimación de la pobreza han sido las siguientes:

Encuesta nacional sociodemográfica (ENS, 1989)

La Encuesta nacional sociodemográfi ca (ENS, 1989) tuvo como objetivo actualizar y analizar el comportamiento de las principales características sociodemográfi cas y de empleo a partir de requerimientos de la administración pública y entida-des privadas. Entre las principales variables que se incluyeron en el cuestionario están: sexo, edad, grupo étnico, orfandad materna, nivel de instrucción. En materia de empleo se reco-piló información sobre el empleo, características de la fuerza de trabajo, perfi les de participación económica, etc. Se puso énfasis en las actividades agropecuarias y empleo rural, entre otras (Mancia, entrevista, mayo 2010).

Con los datos recabados en la ENS (1989): “[...]la Cepal (1991), y el Banco Mundial (1995) estimaron que la pobreza era bas-tante alta (80% y 75% respectivamente). Sin embargo, la va-riable de ingreso recopilada en la ENS 1989 fue sumamente subestimada en la medida en que se fundó en una serie muy restringida de preguntas sobre el ingreso. Análisis posteriores realizados por el PNUD (2000) y el Banco Mundial han intenta-do corregir esta sobre estimación y han dado estimaciones muy consistentes (63% y 62% respectivamente).”

En el Informe nacional de desarrollo humano 2000 denomi-nado Guatemala: la fuerza incluyente del desarrollo humano, el PNUD toma como base la ENS para estimar los indicado-

26 Entrevista con Carlos Mancía, Chúa, mayo 2010.

Tabla 11


res de pobreza utilizando como metodología del agregado de ingresos. En el informe se expresa que aunque existe la tendencia a considerar el consumo como medida de bienestar también “existen argumentos a favor de la utilización de los in-gresos como indicador de pobreza, dado que éstos son un me-jor indicador de las oportunidades existentes para un hogar o individuo” (PNUD, 2000:42). Agrega como argumento a favor

del ingreso es que la información es más fácil de obtener, sin olvidar que hay evidencia de una menor confi abilidad respecto a los datos recabados para el consumo.

Sobre esta base, el agregado empleado fue el ingreso del tra-bajo sumado a otros ingresos. Las estimaciones fueron las si-guientes:

Tabla 12

Tabla 13


Encuesta nacional de ingresos y gastos de los hogares (Enigfam, 1998-1999)

Los objetivos de la encuesta fueron obtener información para elaborar la estructura de ponderación del Índice de Precios al Consumidor; de los ingresos y gasto de los hogares con el pro-pósito de estimar los indicadores de pobreza y la distribución del ingreso; así como proporcionar información para las esti-maciones de las cuentas nacionales.

Los principales temas que se abordaron son: características de la vivienda, equipamiento del hogar, la educación, asistencia social, hábitos de compra de alimentos, gastos diarios de bie-nes y servicios regulares como son alimentos, medicina, bebi-das, combustibles y transporte; gastos mensuales, trimestrales y anuales de lo que pudiera ocupar e información sobre el em-pleo y actividad económica.

Para la medición de la pobreza, el PNUD (2000) utilizó el agre-gado de ingresos integrados por los ingresos del trabajo y otros ingresos. La línea de pobreza utilizada fue de Q389.3 por per-

sona mes; para la extrema pobreza fue de Q194.7 por personas y por mes. Los principales resultados fueron los siguientes:

Encuesta nacional de condiciones de vida (Encovi 2000)

La Encovi (2000) se diseñó con el objetivo de levantar infor-mación para la estrategia de reducción de la pobreza cuyo fi n era elevar el bienestar de la población. Entre los objetivos es-pecífi cos están: conocer y evaluar las condiciones de vida de la población, determinar los niveles de pobreza y desnutrición; producir y valuar los principales indicadores de calidad de vida, pobreza y bienestar para Guatemala; diseñar estrategias, programas y políticas sociales, mejorando la focalización de los programas para la reducción de la pobreza y la aplicación del gasto, así como realizar monitoreos sobre los avances e im-pactos de los programas (IDIES, 2001: 5).

El cuestionario de 47 páginas cubre 18 capítulos: 1) informa-ción que permite la caracterización de la situación habitacional de la vivienda y acceso a servicios; 2) capital social; 3) situa-

Tabla 14


27 Esta parte referente al cálculo de la línea de pobreza es un apretado resumen del texto del Banco Mundial (2004:281). En el Anexo 3 “Medición de la pobreza mediante la Encovi 2000” el Banco Mundial describe con detalle el procedimiento seguido para el cálculo de la línea de pobreza extrema y pobreza general (Banco Mundial, 2004: 275 - 287).

ciones adversas y seguridad ciudadana: 4) participación en re-des sociales, participación ciudadana y acceso a programas de asistencia social; 5) características y composición del hogar; 6) salud; 7) educación; 8) migración; 9) uso del tiempo; 10) acti-vidades económicas; 11) fecundidad y maternidad; 12) gastos de autoconsumo; 13) ingresos diferentes al trabajo; 14) equi-pamiento del hogar; 15) negocios del hogar; 16) actividades agropecuarias; 17) ahorro y fi nanciamiento; 18) antropometría para todas las personas del hogar (INE, boleta Encovi, 2000). La amplitud de la información recabada permite crear el agre-gado de consumo que fue el enfoque adoptado por el gobierno de Guatemala para los diferentes estimadores de la pobreza a partir de esta encuesta. En opinión del Banco Mundial (2004: 263), la medición de la pobreza por medio del consumo tiene las siguientes ventajas: primero, porque el consumo fl uctúa menos que el ingreso a lo largo del año; segundo, la expe-riencia empírica ha demostrado que la información sobre los ingresos es menos precisa que la del consumo; y tercero, que la información para el agregado de consumo se construye a partir de la propia información de la encuesta sin necesidad de recurrir a fuentes externas.

Para estimar la línea de pobreza el agregado de consumo inclu-yó los siguientes componentes: consumo de alimentos com-prados; consumo de alimentos no comprados (producción propia, regalos, donaciones); transporte y comunicación; gasto en bienes de consumo; servicios domésticos y gastos legales;

servicios básicos (agua, electricidad, gas); valor anual del uso de la vivienda; valor anual del uso de los bienes durables; edu-cación y salud.

Para el cálculo de la línea de pobreza extrema y pobreza gene-ral27, se siguieron los siguientes pasos:

La estimación de la línea de pobreza extrema se basó en el cál-culo del valor de las necesidades calóricas mínimas para Guate-mala. Con base en el consumo promedio de calorías recomen-dado para Guatemala (1,172) se ajustó la cantidad de alimentos para obtener una canasta que proporcione estas calorías.

Utilizando los precios reales en el período que se levantó la en-cuesta y que enfrentaron los hogares encuestados en el tercer decil de consumo, se estimó el valor anual de la línea de pobre-za extrema que fue de Q1,682.00. Para el cálculo de la línea de pobreza general, se obtuvo el coefi ciente de consumo para las personas consumo de +/ -5% de la línea de extrema pobreza (es decir, un 5% arriba y abajo de Q1682.00). La proporción fue del 44.2% de consumo para alimentos y el 55.8% para produc-tos no alimentarios. El valor monetario de la línea de pobreza extrema se dividió por la proporción de consumo alimentario (44.2%) con lo cual se obtuvo la línea de pobreza general.

El Índice de profundidad de la pobreza (P1) representa la can-tidad necesaria para que todos los pobres superen la línea de pobreza, general o extrema, expresada como porcentaje de la

Metodología Descripción

Tabla 15


línea de pobreza y considerando la proporción que representa la población pobre en relación con la población nacional total. El Índice de severidad de la pobreza (P2) consiste en una deri-vación de P1 que considera la distribución del consumo total entre los pobres. En otras palabras, es una medida del grado de desigualdad que existe dentro de la población bajo la línea de pobreza.

Encuesta nacional de condiciones de vida (Encovi 2006)

La Encovi 2006 constituyó un avance importante en las esta-dísticas para la medición de la pobreza. En primer lugar le da continuidad a la información sobre las condiciones socioeco-nómicas de los hogares que se produjo con la encuesta del año 2000, ello posibilita hacer estimaciones sobre el cambio en un período aproximado de seis años y determinar aquellas regiones que redujeron o aumentaron la pobreza y la extre-ma pobreza; en segundo lugar, la Encovi 2006 corrige algunos problemas que se tuvieron en el pasado, especialmente en la depuración y consistencia de las base de datos; y, fi nalmente, esta encuesta permite hacer estimaciones por departamentos.

Para la Encovi 2006, el INE (2007) se planteó tres objetivos:

• Conocer y evaluar las condiciones de vida de la po-blación y los factores que la determinan.

• Aportar información para el diseño y estrategias de re-ducción de la pobreza, programas sociales, y proceso de modernización y descentralización del Estado.

• Generar información para el mejoramiento de los me-canismos de focalización del gasto público, el presu-puesto y las inversiones.

La estructura del cuestionario y temas abordados es similar a la Encovi 2000: la vivienda y el hogar, seguridad ciudadana, par-ticipación en organizaciones y programas de asistencia social, característica de los hogares, salud, educación, capacitación para el trabajo, migración, empleo, otros ingresos, fecundidad y salud materna, gastos y autoconsumo, equipamiento del ho-gar, negocios no agropecuarios, actividades agropecuarias, y préstamos y compras al crédito (INE, boleta Encovi, 2006).

Para los indicadores de la pobreza con base en los datos de la Encovi 2006 no hay un agregado y por lo tanto las publica-

Tabla 16


ciones ofi ciales del gobierno no contienen una medición de la pobreza por este método. La principal publicación que recoge y analiza los resultados del análisis de los datos de la Encovi 2006, (Banco Mundial, 2008:8) y que son la base ofi cial de los datos de la pobreza del país lo justifi ca en los siguientes términos:

“[es…] el consumo y no el ingreso como medida de las condiciones de vida, ya que fl uctúa menos que el ingre-

so, por lo general permite obtener mediciones con un menor margen de error y es más comprehensivo”.

Para la estimación de la línea de la pobreza extrema y la po-breza general, se siguió el mismo procedimiento expuesto en párrafos anteriores. Los valores estimados fueron Q3,206.00 por persona al año para la extrema pobreza y de Q6,574.00 para la pobreza general.

Tabla 18

Metodología Descripción

Tabla 17


Las políticas específi cas sobre la pobreza son recientes en la historia económica y social de Guatemala. Es a partir de los resultados sociales adversos, derivados de la implementación de las medidas conocidas como Consenso de Washington, que los organismos internacionales expresan su preocupación por el aumento y magnitud de la pobreza en América Latina. Ello se expresa en dos importantes informes: el primero, el Informe sobre el desarrollo mundial, 1990: Pobreza, del Banco Mun-dial, y el segundo, el Informe sobre desarrollo humano, 1990, del PNUD.

Al fi nal de la década, en 1999, el Banco Mundial y el FMI im-pulsaron las estrategias para la reducción de la pobreza (ERP), como parte del programa de concesión de créditos a países altamente endeudados (conocido como HIPC, por sus siglas en inglés) y en septiembre del año 2000 las Naciones Unidas en la Asamblea General 55/2 aprueba los ODM. Como parte de esa tendencia la política pública guatemalteca también ha seguido la misma trayectoria.

Los principales avances se dieron a partir de la implementación de la Estrategia de reducción de la pobreza que tuvo como an-tecedente el estudio El drama de la pobreza en Guatemala: sus rasgos y efectos sobre la sociedad (Gobierno de Guatema-la, 2001) que se presentó como una “versión preliminar para su discusión”. En noviembre del mismo año se impulsó la Es-trategia de reducción de la pobreza: el camino de la paz (Go-bierno de Guatemala, 2002). Dicha estrategia se fundamentó en la información obtenida por medio de los mapas de la po-breza combinando información de los censos y las encuestas, y se acompañó con una matriz de objetivos, metas e indicadores.

El planteamiento de una política específi ca de reducción de la pobreza, que se plasmó como parte de las ERP seguida en va-rios países a instancias del Banco Mundial y el FMI, fue posible por un avance muy importante en la recolección y sistematiza-ción de información mediante el levantamiento de la Enig fam en 1989 y la Encovi del año 2000. Consolidó este esfuerzo el XI Censo nacional de población y VI de habitación del 2002 con el nuevo diseño del marco muestral y la realización de la Encovi del 2006.

Como parte de la Estrategia de reducción de la pobreza 2004 – 2015 (Gobierno de Guatemala, 2003) fue importante la con-sulta que se hizo sobre ésta en 134 municipios del país, acti-

vidad que se conoció como “planifi cación participativa”. Este proceso de consulta tuvo como antecedente la experiencia de participación ciudadana en Baja Verapaz en los municipios de Cubulco, Rabinal, San Miguel Chicaj, Salamá y la emisión de la legislación sobre los Consejos de Desarrollo, que permitió un espacio para la discusión de la pobreza a nivel municipal y de-partamental (Gobierno de Guatemala, 2003:13). El resultado fue la elaboración de la Estrategia de reducción de la pobreza validada (ERP-V ) que integró la estrategia de reducción de la pobreza en los niveles municipal (ERP-M); departamental (ERP-D); y regional (ERP-R).

Es decir que, en el plano de la generación de información esta-dística para medir la pobreza, el conocimiento que se tiene de la misma en sus diferentes manifestaciones (la pobreza rural, en el sector indígena, en el nor occidente del país, etc.), el pri-mer y único esfuerzo de consulta al nivel local de la estrategia, y el plantear políticas específi cas de reducción de la pobreza, junto a instrumentos como las transferencias económicas con-dicionadas han constituido, en el marco del diseño de la políti-ca pública social, avances importantes.

Sin embargo, al contrastar este esfuerzo con la cruda realidad social de Guatemala, los resultados son poco satisfactorios. La reducción de la pobreza general es lenta: de 1989 al año 2006 se pasó de un 62% de pobreza (estimación ajustada por el Ban-co Mundial) a un 51%, esto equivale a una reducción de 11 puntos porcentuales en aproximadamente 17 años. Hay que tomar en consideración que entre más alta es la proporción de pobreza, se pueden tener resultados positivos con un relativo poco esfuerzo de la política social. Conforme la pobreza se reduce es necesario incrementar el esfuerzo por cada punto porcentual que se desea reducir la pobreza.

La situación es más grave ahora por lo menos por dos razo-nes:

1. Según estudios del Banco Mundial (2008) de cinco puntos porcentuales de reducción de la pobreza aproximadamente la mitad se explica por las remesas del exterior y del interior del país. Un pequeño por-centaje se puede atribuir a un efecto del crecimiento económico; pero el principal esfuerzo e impacto pa-reciera provenir de los mecanismos de sobrevivencia que utilizan los hogares para mejorar su situación.

5. Logros, carencias y retos para la

reducción de la pobreza

Castaneda

Resaltado

Castaneda

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Ante la enorme desigualdad de acceso a recursos económicos, de educación y de redes sociales, y la limitación de las oportunidades, las estrategias segui-das por los hogares para salir de la pobreza serán de impacto muy limitado.

2. En los años 2000 y 2006, las estimaciones de inciden-cia de la pobreza extrema fueron de 15.7 y 15.2% res-pectivamente. Estadísticamente no es signifi cativa la diferencia y con este hecho se puede afi rmar que en seis años no hubo ninguna mejora en la reducción de la extrema pobreza, por lo que es razonable concluir que Guatemala está muy lejos de alcanzar la meta uno de los ODM: pasar del 20 al 10% de extrema pobreza en el 2015. (Pobreza extrema considerando la línea de pobreza de USD1.00 por persona al día). La meta es equivalente al 9% en la línea de pobreza nacional.

Ante la política del Estado para reducir la pobreza y las moda-lidades o estrategias seguidas por cada gobierno, es pertinente preguntarse ¿Ha fracasado la política de reducción de la po-breza? ¿Habría mayor pobreza y con mayor profundidad si no se hubiera implementado la estrategia de reducción de la pobreza?

A luz de los objetivos y metas que cada gobierno se ha plan-teado la respuesta es clara: La política pública ha fracasado en reducir la pobreza.

La explicación del fracaso está en cómo ha sido su concepción, diseño, implementación y evaluación de la política. Entre otras razones por lo siguiente:Al analizar la línea de las diferentes políticas sobre la reduc-ción de la pobreza, se puede constatar, primero, el principal esfuerzo para el diseño e implementación de las políticas de reducción de la pobreza está determinado en buena parte por los organismos fi nancieros internacionales. Esto en sí mismo no es negativo; sin embargo, con excepciones matizadas para cada gobierno o funcionario público, las políticas no han teni-do como origen un esfuerzo genuino al interior del país por reducir la pobreza. Han sido promovidas por infl uencia y en algunos casos han sido determinantes las tendencias interna-cionales o modas, ya sea los programas económicos y sociales (PES), de estabilización macroeconómica y ajuste estructural, las ERP, o las transferencias económicas condicionadas (TEC) que hoy se aplican en América Latina.

La evaluación de los programas evidencia que, aunque explí-citamente se especifi can objetivos y metas para reducir la po-breza, esta política entra en contradicción o está subordinada a otras políticas (e intereses diferentes a los de reducir la po-breza), especialmente con la política económica. En efecto, el centro de atención, para los años 80 estuvo en el desarrollo como resultado del crecimiento económico. Y en el caso de las políticas seguidas por las administraciones del 2000 al 2008, forman parte de una estrategia más global que pone al centro el crecimiento económico. Con sus variantes, especialmente en el último período, subyace la teoría del derrame (spillover). El objetivo es lograr el crecimiento económico, ya que este ge-nera empleo, incremento de la demanda de la fuerza de traba-jo, etc. y por esa vía de encadenamiento se eleva el ingreso y se reduce la pobreza. Expresado por uno de los empresarios: “cuando sube la marea todos los barcos suben, no importa si son grandes o pequeños”. 28

Las políticas económicas diseñadas con el fi n de elevar el creci-miento y la generación de empleo no han dado resultado para reducir la pobreza. Si se asocia los años de crecimiento econó-mico al mismo período de las estimaciones proyectadas hacia los censos de población de 1994 y 2002, la economía creció a una tasa anual de 3.66%; sin embargo la variación porcentual de la pobreza fue 0.98 al pasar de 63.02% a 52.28% .29 Es posi-ble entonces señalar que, por la multicausalidad de la pobreza, su reducción no se puede atribuir solamente al crecimiento económico.

En efecto, en su informe el Banco Mundial (2008: 118 y 119) realiza estimaciones sobre el impacto de las remesas en la re-ducción de la pobreza, y con base en los datos de Encovi 2000 y Encovi 2006 calcula que la pobreza se redujo 5.2 puntos por-centuales. Al restar el impacto de las remesas la reducción de la pobreza es de 2.7% y la extrema pobreza, sin las remesas, se hubiera elevado de 15.7 al 18.3%. Considerando sólo la pobre-za general, para reducir un punto porcentual el país necesitaría crecer por lo menos 4.2% anual, tasa que está por encima del crecimiento de los últimos 20 años, que según las cuentas na-cionales con base al año 2001 fue de 3.5%.

Cada gobierno ha implementado su propia política de reduc-ción de la pobreza sin darle continuidad a los esfuerzos de su predecesor. Sin embargo, a pesar de los cambios de la estrate-gia de un gobierno a otro, la política económica de ajuste es-tructural, estabilización macroeconómica y apertura comercial ha mantenido continuidad desde que se abandonó el modelo de sustitución de importaciones.

28 Opinión expresada: Diálogo Interamericano, 2008. Organizado por Diálogos nacionales sobre la democracia en América Latina. Diálogo Interamericano y la OEA enero 2008- Guatemala, donde el autor tuvo oportunidad de participar.29 Estimación realizada a partir de datos de Romero y Zapil, 2009.

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Quienes estudian el fenómeno de la pobreza reiteran y com-parten plenamente la concepción de ésta como un fenómeno multicausal que trasciende lo económico y se manifi esta de muy diversas maneras. Se considera que, a pesar de ello, en la política pública guatemalteca hay por lo menos tres esferas de acción o desafíos que no se han tomado en cuenta o que tienen una presencia muy débil y que por lo tanto pueden hacer fra-casar o limitar el desempeño de la política para reducir la po-breza: la participación ciudadana; la desigualdad y exclusión; y la política económica-social, en particular la política agraria y la fi scal.

Excepto en la ERP-validada (ERP-V ), en el período del gobierno 2000-2004, no se ha dado participación a la población, espe-cialmente a los pobres. Y aunque la ERP-V se concibió como un proceso de planifi cación participativa y se reconoce que se dio sólo en 134 municipios de los 333 que integran el país, en lo fundamental fue un proceso de consulta, lo que fue importan-te, pero no constituye un espacio de participación ciudadana. Además los sujetos, quienes viven el drama de la pobreza, que por su condición también son excluidos de los espacios de la poca participación social, no tienen mecanismos para incidir en las políticas que agravan o efectivamente pueden contribuir a reducir la pobreza: el tratado de libre comercio, la política fi scal, entre otras.

Hablar de pobreza es hablar de desigualdad, de exclusión en la distribución de los activos (productivos, conocimientos, salud y otros). Esta relación, que también es una relación de poder, y que es central en la explicación de la pobreza está ausente de las ERP. Como se vio en cada una de las estrategias, la principal responsabilidad de reducir la pobreza se deja al crecimiento económico y a un espontáneo impacto en la reducción de la pobreza.

Finalmente, la política social (educación, salud, vivienda) es un componente necesario e imprescindible de cualquier política de reducción de la pobreza, pero ella por sí sola poco puede hacer. Ello explica por qué en Guatemala se ha avanzado en ampliar la cobertura educativa y de salud, pero eso no se ha traducido en reducción de la pobreza. Son necesarias otras políticas, que enfrenten la desigualdad y la distribución de la riqueza, particularmente la política fi scal en su sentido pleno como se planteó en los Acuerdos de paz y el Pacto fi scal.


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CCPDH Consejo Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos CCS Consejo de Cohesión SocialCepal Comisión Económica para América LatinaCIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos Coneval Consejo Nacional de Evaluación Política de Desarrollo SocialDesc Derechos económicos, sociales y culturalesDGE Dirección General de EstadísticaEncovi Encuesta nacional de condiciones de vida Enig fam Encuesta nacional de ingresos y gastos familiares ENS Encuesta nacional socio demográfi caERP Estrategia de reducción de la pobrezaERP-D Estrategias de reducción de la pobreza en el nivel departamentalERP-M Estrategias de reducción de la pobreza en el nivel municipalERP-R Estrategias de reducción de la pobreza en el nivel regionalERP-V Estrategia de reducción de la pobreza validadaFESS Fondo de Emergencia Solidaria SocialFGT Índice de brecha de pobrezaFIS Fondo de Inversión Social Flacso Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FMI Fondo Monetario InternacionalFodigua Fondo de Desarrollo Indígena GuatemaltecoFoguavi Fondo Guatemalteco para la ViviendaFonapaz Fondo Nacional para la Paz Fontierra Fondo de TierraIDIES Instituto de Investigaciones Económicas y SocialesIgss Instituto Guatemalteco de Seguridad SocialIIDH Instituto Interamericano de Derechos HumanosINE Instituto Nacional de EstadísticaIPH Índice de Pobreza HumanaLP Método de la Línea de PobrezaNBI Necesidades Básicas InsatisfechasOacnudh Ofi cina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos ODM Objetivos de Desarrollo del MilenioOEA Organización de Estados AmericanosOECD Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (por sus siglas en inglés)

Siglas y acrónimos


PES Programas Económicos y SocialesPG Brecha de Pobreza (PG por sus siglas en inglés, Poverty Gap)PIB Producto interno brutoPNB Producto nacional brutoPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPPAE Países pobres altamente endeudados (HIPC por sus siglas en inglés) PPC Paridad de poder de compraPRES Programa de Reordenamiento Económico y SocialPronade Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo Segeplan Secretaría de Planifi cación y Programación de la Presidencia SELA Sistema Económico LatinoamericanoSIG Sistema de información geográfi ca (GIS acrónimo en inglés de Geographic Information System)TCE Transferencias condicionadas en efectivo TEC Transferencias económicas condicionadasUN Naciones UnidasUNE Unidad Nacional de la Esperanza

Cuaderno Pobreza Guatemala 2010 1

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