Cuarto año de gobierno del presidente Funes Apreciación general

Junio de 2013

Cuarto año de gobierno del presidente FunesApreciación general

Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES) Cuarto año de gobierno del presidente Funes : apreciacióngeneral / Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social. -- 1a. ed. -- San Salvador, El Salv. : FUSADES, 2013. 160 p. : cuadros, gráficos ; 28 cm.

ISBN 978-99923-962-6-1

1. Funes Cartagena, Carlos Mauricio-Pensamientopolítico--Administración pública. 2. El Salvador-Administraciónpública. I. Título

351.003 13F981t

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BINA/jmh

FUNDACIÓN SALVADOREÑA PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL - FUSADESUna publicación del Departamento de Estudios Políticos

Primera edición 500 ejemplaresLa investigación de esta publicación concluyó el 21 de mayo de 2013

ISBN 978-99923-962-6-1

Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley del LibroProhibida la reproducción total o parcial de este documento, sin previa autorización de FUSADES.Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador.

Junio de 2013

Cuarto año de gobierno del presidente FunesApreciación general

Introducción

I. Base de sustentación del presidente Funes

II. Relación Ejecutivo – Legislativo

III. Compromiso con la democracia

IV. Relación del Presidente con el sector privado

V. Eficacia de la administración pública

i. Seguridad pública

ii. Política exterior

Bibliografía

TABLA DE CONTENIDOS

1

21

33

51

67

113

135

155

SIGLAS

AAC Autoridad de Aviación Civil

AEAS Asociación Empresarial de Autobuses Salvadoreños

AIES Aeropuerto Internacional de El Salvador

ALBA Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América

AMP Autoridad Marítima Portuaria

ANDA Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados

ANEP Asociación Nacional de la Empresa Privada

ANSP Academia Nacional de Seguridad Pública

APP Asocios Público Privados

ARENA Alianza Republicana Nacionalista de El Salvador

ASI Asociación Salvadoreña de Industriales

BANDESAL Banco de Desarrollo de El Salvador

BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica

BCR Banco Central de Reserva

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento

CASALCO Cámara Salvadoreña de la Industria de la Construcción

CCJ Corte Centroamericana de Justicia

CCR Corte de Cuentas de la República

CD Cambio Democrático

CE Código Electoral

CEDES Conferencia Episcopal de El Salvador

CEL Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa

CELAC Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños

CEPA Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CES Consejo Económico y Social

CIFCO Centro Internacional de Ferias y Convenciones

CIOPS Centro de Investigación de Opinión Pública Salvadoreña

CN Partido de Concertación Nacional

CODINES Consejo de Directores de Institutos Nacionales

COENA Consejo Ejecutivo Nacional de ARENA

CORSATUR Corporación Salvadoreña de Turismo

CSC Consejo Salvadoreño del Café

CSIS Centro Internacional para Estudios Estratégicos*

CSJ Corte Suprema de Justicia

CSR Comunidades Solidarias Rurales

CSU Comunidades Solidarias Urbanas

CYMIMEX Control y Montajes Industriales de México

DEL Departamento de Estudios Legales

DGCP Dirección General de Centros Penales

DIGESTYC Dirección General de Estadística y Censos

DL Decreto Legislativo

DNM Dirección Nacional de Medicamentos

DUI Documento Único de Identidad

ECOS Equipos Comunitarios de Salud

ENEL Ente Nazionale per l’energia ELettrica

ENEPASA Asociación Intermunicipal de Energía de El Salvador

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y Alimentación*

FDE Fondo de Desarrollo Económico

FGR Fiscalía General de la República

FISDL Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local

FMLN Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional

FONADES Fondo Ambiental de El Salvador

FONAVIPO Fondo Nacional de Vivienda Popular

FOSEP Fondo Salvadoreño de Estudios de Preinversión

FOVIAL Fondo de Conservación Vial

FSG Fondo Salvadoreño de Garantías

FSV Fondo Social para la Vivienda

FUNDE Fundación Nacional para el Desarrollo

FUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social

GANA Gran Alianza Nacional

IAIP Instituto de Acceso a la Información Pública

ICC Cámara de Comercio Internacional*

IED Inversión Extranjera Directa

IIDC Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional

INSAFORP Instituto Salvadoreño de Formación Profesional

ISD Iniciativa Social para la Democracia

ISSS Instituto Salvadoreño del Seguro Social

ISTA Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria

ISTU Instituto Salvadoreño de Turismo

IUDOP Instituto Universitario de Opinión Pública

JBIC Banco de Cooperación Internacional de Japón*

LACAP Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública

LAIP Ley de Acceso a la Información Pública

MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería

MAM Movimiento Amigos de Mauricio

MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales

MCC Corporación Reto del Milenio*

MCC Movimiento Ciudadanos por el Cambio

MCS Movimiento Campesino Salvadoreño

MH Ministerio de Hacienda

MINEC Ministerio de Economía

MINED Ministerio de Educación

MINSAL Ministerio de Salud

MJSP Ministerio de Justicia y Seguridad Pública

MOP Ministerio de Obras Públicas

MS-13 Mara Salvatrucha

OEA Organización de Estados Americanos

ONG Organización No Gubernamental

ONU Organización de las Naciones Unidas

OPAMSS Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador

PAF Plan de Agricultura Familiar

PAIP Plan de Inversión Pública

PATI Programa de Apoyo Temporal al Ingreso

PCN Partido de Concertación Nacional

PDC Partido Demócrata Cristiano

PDDH Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos

PDVSA Petróleos de Venezuela

PES Partido de la Esperanza

PIB Producto Interno Bruto

PMA Programa Mundial de Alimentos

PNC Policía Nacional Civil

PROESA Agencia de Promoción de Exportaciones e Inversiones de El Salvador

PSP Partido Salvadoreño Progresista

RAIP Reglamento de Acceso a la Información Pública

RNPN Registro Nacional de las Personas Naturales

S & P Standard and Poor’s

SAP Subdirección Antipandillas

SIAI Sistema Integral de Atención al Inversionista

SICA Sistema de Integración Centroamericana

SICDES Sistema de Información sobre Cooperación para el Desarrollo de El Salvador

SIGET Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones

SIPAGO Sistema Integrado Prepago

SITRAMSS Sistema Integrado de Transporte del Área Metropolitana de San Salvador

SPSU Sistema de Protección Social Universal

STP Secretaría Técnica de la Presidencia

SUBES Sistema Único de Boletos Electrónicos

TEG Tribunal de Ética Gubernamental

TPS Estatus de Protección Temporal*

UCA Universidad Centroamericana José Simeón Cañas

UE Unión Europea

UPES Unidos por El Salvador

USAID Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional*

UTEC Universidad Técnológica de El Salvador

VMT Viceministerio de Transporte

VMVDU Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano

*Por sus siglas en inglés.

FUENTES CONSULTADAS

1. Información oficial

2. Comunicados

3. Declaraciones

4. Notas periodísticas

5. Encuestas de opinión

6. Apoyo documental y técnico del DEC, DES y DEL

7. Entrevistas personales

8. Documentos recibidos

i. Información oficial del MINED

ii. Información oficial del MINSAL

iii. Información oficial del MARN

iv. Información oficial de BANDESAL

v. Información oficial del FISDL

vi. Información oficial de la Secretaría de Inclusión Social

vii. Información oficial de FONAVIPO

viii. Información oficial del VMVDU

ix. Información oficial de la Secretaría Técnica de la Presidencia

x. Información oficial del MH

xi. Información oficial del MAG

xii. Información oficial FGR

xiii. Información oficial de la ANSP

xiv. Información oficial de la PNC

xv. Información oficial de la PDDH

xvi. Datos oficiales del Sistema de Información sobre Cooperación para el Desarrollo (SICDES)

Cuarto año de gobierno del presidente Funes. Apreciación general

Departamento de Estudios Políticos ! Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES

INTRODUCCIÓN

Por cuarto año consecutivo, Fusades presenta la apreciación general de la gestión presidencial. El documento contiene el relato de los hechos políticos más relevantes en los que ha intervenido el mandatario durante los últimos doce meses. La descripción de los acontecimientos no califica al Gobierno ni emite juicios de valor. No se pretende asignar una nota al presidente Funes como si se tratara de una encuesta de opinión. Su objetivo principal es otorgar a los ciudadanos los elementos necesarios para que sean ellos y no la institución, los que realicen su propio análisis y la valoración del estilo en el ejercicio del poder. Se trata de un documento técnico, de carácter académico, que consigna datos, cifras, citas, sucesos, eventos, noticias y entrevistas. La Ley de Acceso a la Información Pública ha facilitado la obtención de 16 informes oficiales de diferentes entidades gubernamentales.

Su lectura permite acceder a información relevante sobre la relación entre el Presidente y el FMLN; la participación de este partido en el gabinete; las relaciones entre los Órganos Ejecutivo y Legislativo; el vínculo del sector privado con el Gobierno; y el compromiso con la democracia por parte del Jefe de Estado. La apreciación también contiene un apartado especial para la seguridad pública y la política exterior.



El documento incorpora un capítulo sobre la eficacia de la administración pública. En esta sección se contrastan las promesas de campaña del Presidente y su plan quinquenal con los resultados efectivos a la fecha. De esta manera se obtienen datos objetivos en materia de generación de empleo, construcción de viviendas, clima de inversión, salud, educación, incluyendo algunos de los programas sociales más emblemáticos. De la misma manera, el documento registra la actividad legislativa en materia de controles interorgánicos –vetos y observaciones- con el propósito de establecer si existieron consensos entre el presidente Funes y los diferentes partidos políticos.

Similar finalidad persigue el apartado que consigna la relación entre los empresarios y el mandatario. Se trata de observar, en retrospectiva, las actitudes, declaraciones, manifiestos y acuerdos -o desacuerdos- entre dos actores destacados de la vida nacional.

Un aspecto que sobresale en el trabajo es el seguimiento al estado de la institucionalidad democrática. A partir de 2005, con el estudio realizado por la Universidad de Salamanca, Fusades inició una etapa en la que incorporó a sus investigaciones el análisis de la realidad desde la perspectiva política. Por esta razón, en la apreciación de la gestión gubernamental, se señalan los déficits y los aciertos del gobernante en un área que el centro de pensamiento considera fundamental para el respeto y vigencia del Estado de derecho, la separación entre los órganos del Estado y la democracia representativa.

La cuarta edición del documento presenta la ventaja del “contraste” con los datos consignados en los tres anteriores volúmenes. Su estudio permite formar ciudadanía e incrementar la cultura política. La metodología empleada en la investigación sistematiza información por escrito con el propósito de servir como fuente de consulta para entender la dinámica del sistema político salvadoreño.

Antiguo Cuscatlán, mayo de 2013



1

El cuarto año de gobierno del presidente Funes mostró signos preocupantes de deterioro del sistema democrático por conductas del bloque dominante de partidos orientadas al control y a la subordinación de las instituciones del Estado. Una de las actuaciones que causó mayor alarma en amplios sectores de la sociedad civil organizada y en importantes entidades internacionales, fue la violación reiterada, por parte del señalado bloque, del principio republicano de independencia de los Órganos fundamentales del Estado.

Este implacable proceso se fortaleció con la armonía que caracterizó en este período la relación entre el mandatario y el partido Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN). A la sinergia entre el presidente Funes y el partido de gobierno debe agregarse la connivencia con el bloque de partidos, integrado por la Gran Alianza por la Unidad Nacional (GANA), el Partido de Concertación Nacional (PCN), el Partido Demócrata Cristiano (PDC) y como ya se señaló, el mismo FMLN. El pacto entre estos partidos se reforzó con la disidencia

CAPÍTULO I

Base de sustentación del presidente Funes



2

de un grupo de diputados de la principal fuerza de oposición política, Alianza Republicana Nacionalista de El Salvador (ARENA).

La recomposición del ligamen entre el FMLN y el presidente Funes durante los últimos doce meses tiene a la base la cercanía del evento electoral en el que se elegirá al próximo gobernante. Tanto el aspirante presidencial del partido oficial, como la cúpula de ese instituto político y el mandatario, presentaron un giro en sus declaraciones públicas dejando atrás las críticas mutuas que caracterizaron al tercer año de gestión. Unos y otros reivindicaron el éxito de los programas y políticas implementadas por el Gobierno de la República en lo que va del quinquenio 2009-2014. Todos atribuyeron los buenos resultados al trabajo de un equipo integrado por representantes del partido de izquierda y los propios nombrados por el presidente Funes.

El primer capítulo revisa por cuarto año consecutivo la base de sustentación del Presidente de la República. Por el comportamiento tanto del gobernante como de los integrantes del bloque, en esta apreciación ha merecido una especial atención la reseña de los hechos políticos que exhibió la relación del mandatario con ese grupo de partidos. Tratándose de un período en el que se ha erosionado la separación de poderes, piedra angular de la democracia y del Estado de derecho, en este capítulo se describe el origen del bloque de partidos dejando para el apartado que aborda el compromiso con la democracia el detalle de los actos ejecutados por el mandatario y el bloque en contra de la institucionalidad democrática.

De la misma manera que en las ediciones anteriores, también se detallan las alianzas del presidente Funes con los movimientos sociales. En los últimos doce meses sobresalen en este aspecto dos importantes actores: el “Movimiento Unidad Nacional por la Defensa y la Profundización de los Cambios” y el “Movimiento Campesino Salvadoreño” (MCS).

Plano orgánico

Relación con la cúpula del partido FMLN

En la apreciación del tercer año de gobierno del presidente Funes se identificaron tres factores que deterioraron la relación entre el mandatario y el Frente: los resultados electores de los comicios para alcaldes y diputados celebrados en marzo de 2012; la sustitución de los miembros del partido oficial en el gabinete de seguridad; y el debate por la elección del candidato presidencial del FMLN que competiría en los comicios presidenciales de 20141.

1 Fusades (2012), “Tercer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2012.



3

Esa tensión real y pública entre el presidente Funes y el partido que lo llevó al poder, se manifestó en reiteradas declaraciones en las que se reclamaba al gobernante por los menos tres conductas: su falta de identificación con el partido; la omisión en la que incurrió su administración cuando decidió no buscar a socios estratégicos como el ALBA que según la dirigencia del FMLN, podría haber influido en un buen desempeño de la actividad económica; y la decisión de sustituir al gabinete de seguridad dejando fuera del mismo a los militantes del partido oficial2. El tono de las expresiones mutuas en cada una de estas situaciones reflejaba el grado de distanciamiento entre ambos actores. Para el caso, el Vicepresidente de la República, el profesor Salvador Sánchez Cerén, atribuía los pésimos resultados en las elecciones legislativas a “la mala experiencia con Funes”, señalando que “este Presidente no toma en cuenta los intereses del partido”3.

A partir de junio de 2012 y con mayor énfasis después de la celebración de la “XXIX Convención Nacional del FMLN” en noviembre de ese mismo año, apenas ocho meses después de aquellos serios reclamos que cristalizaban signos importantes de desgaste, se presentó un punto de quiebre en la relación entre el presidente Funes y el partido. Las expectativas de cara al evento electoral de 2014 relajaron las relaciones entre ambos actores. El principal partido de izquierda reivindicó como propios los éxitos del Ejecutivo y solicitó a la militancia efemelenista su apoyo para los programas de gobierno y la defensa de los cambios que iniciaron en el presente quinquenio.

Con la realización de la convención, el FMLN concluía una etapa de dañada y errática relación con el gobernante. En el campo pagado de diciembre de 2012 titulado “¡Adelante El Salvador!”, el Frente reconocía con satisfacción los avances en áreas estratégicas como lo prometieron hace tres años cuando asumieron la administración del Estado. Admitían sin matiz alguno que los logros se debían al desarrollo “de las tareas de gobierno junto al presidente Mauricio Funes”4.

Durante la ratificación de la fórmula presidencial de Salvador Sánchez Cerén y Óscar Ortiz en el marco de la Convención Nacional, el candidato oficial elogió y pidió a los asistentes que dieran palmas al trabajo del Gobierno, calificando al mandatario como “nuestro presidente Funes” y pasó a enumerar algunos de los logros de la administración comprometiéndose a continuarlos de ser electo Presidente5.

El gobernante, manteniendo su política de no concurrir a eventos partidarios, además de no asistir al cónclave del Frente, señaló que “no emitiría ninguna declaración acerca de la convención nacional ni de la proclamación de los candidatos a presidente y vicepresidente por el FMLN”6. Sin embargo, en

2 Ibíd.3 Soriano, A. (2012), “Sánchez Cerén lanza críticas del FMLN contra gestión Funes”, Diario El Mundo, 17 de abril de 2012.4 Comisión Política del FMLN (2012), “¡Adelante El Salvador!”, diciembre de 2012.5 Lemus, E. (2012), “El FMLN olvida las críticas al Gobierno de Funes y promete continuar esos cambios”, El Faro, 12 de noviembre de 2012.6 Romero, F. (2012), “FMLN invita a Funes a convención para lanzar candidatos”, La Prensa Gráfica, 9 de noviembre de 2012.



4

línea con la recomposición del vínculo gobernante – partido, el presidente Funes rompió el silencio y elogió al Frente por los resultados de la convención. El mandatario señaló que “felicitaba al FMLN por llevar a cabo su convención, por tener completa su fórmula presidencial y por lanzar a partir de ese acto a la fórmula que buscará competir en las elecciones del 2 de febrero de 2014”7.

Como muestra de un mayor nivel de concordia con el partido, el mandatario aseguró que los funcionarios que asistieron a la convención del FMLN no violentaron el decreto ejecutivo8 que prohíbe a los miembros del gabinete participar en este tipo de actividades, no obstante haberles recordado con anticipación a la celebración de ese encuentro su obligación de cumplir dicha normativa9. El gobernante aseguró que “los funcionarios que participaron en la actividad –en relación a la convención- lo hicieron como invitados natos del partido”. Agregó que “la actividad no tenía como fin obtener respaldo ciudadano para la fórmula presidencial”10. Defendió a sus ministros argumentando que “aquellos que participaron como funcionarios de gobierno porque son miembros natos de la Comisión Nacional –del FMLN- lo hicieron en el ejercicio del derecho de tener una actividad partidaria”11.

Previamente, en agosto de 2012, cuando faltaba únicamente la realización de la convención como requisito estatutario para la ratificación del vicepresidente Sánchez Cerén como candidato presidencial, el mandatario, en clara consonancia con el giro que mostraría el FMLN a partir de la convención, confirmaba en una entrevista a un medio escrito que “el Frente siempre fue un aliado en el Gobierno”12.

Cuando se le consultó si no le molestaba que el partido asumiera como propios los logros de su gestión, como los uniformes gratuitos o el vaso de leche, el Presidente señaló que “no podía evitarlo, ya que el FMLN es un partido aliado, que tiene una cuota de poder dentro del Ejecutivo. Como tal –agregaba el gobernante- tiene todo el derecho de reivindicar los programas exitosos del gobierno”. El mandatario aclaró que lo que sí estaba en sus manos evitar era que “los funcionarios de gobierno, que son militantes del FMLN, utilizaran su condición de funcionarios o los programas de gobierno, para beneficios del partido que representan”. A renglón seguido y en una aparente contradicción, el mandatario señaló que “no podía evitar que el candidato del FMLN utilizara los éxitos de su gestión como vicepresidente, los éxitos de este gobierno o el impacto de políticas públicas porque es un partido aliado”13.

7 Romero, F. (2012), “Funes rompe el silencio y felicita convención FMLN”, La Prensa Gráfica, 11 de noviembre de 2012.8 Decreto Ejecutivo No. 1 del 10 de enero de 2011.9 Op.cit., Romero, F. (2012), “FMLN invita a Funes a convención para lanzar candidatos”.10 Flores, G. (2012), “Funes dice que funcionarios no hicieron proselitismo en convención FMLN”, La Prensa Gráfica, 13 de noviembre de 2012.11 Romero, F. (2012), “Presidente avaló a funcionarios asistir a convención FMLN”, La Prensa Gráfica, 14 de noviembre de 2012.12 Laínez, L. (2012), “Sentencias pusieron en riesgo el sistema de partidos”, Entrevista a Mauricio Funes, Presidente de la República, primera entrega, La Prensa

Gráfica, 24 de agosto de 2012.13 Ibíd.



5

En el cuadro 1 se presentan algunas de las declaraciones posteriores a las elecciones legislativas y municipales de marzo de 2012 y las que le sucedieron antes y después de la Convención Nacional del FMLN celebrada en noviembre de 2012, que muestran el giro en la relación del mandatario con el partido.

Cuadro 1. Giro en la relación entre el presidente Funes y la cúpula del FMLN

Fuente: Elaboración propia con base en notas periodísticas.

El bloque de partidos

Al restablecimiento de las relaciones entre el presidente Funes y la cúpula del Frente debe agregarse, como base de sustentación de su poder durante el cuarto año de gobierno, el surgimiento del bloque de partidos. La génesis de esta agrupación política se remonta a 2011 como reacción de sus integrantes a varias sentencias de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) que modificarían el sistema electoral, contribuirían a un grado de mayor transparencia en la gestión del presupuesto nacional y sentarían precedentes importantes en materia de la elección y de los requisitos que deben cumplir los funcionarios de segundo grado.

Entre marzo y junio de 2012 A partir de junio 2012 a la fecha

(Hecho: resultados de eleccioneslegislativas y municipales)

(Hecho: inicio de campaña presidencial)

“El Presidente no toma en cuenta los intereses del partido”

(Salvador Sánchez Cerén)

“Los logros se deben al desarrollo de las tareas de gobierno junto al presidente Mauricio

Funes” (Comisión Política FMLN)

“No dio pasos importantes en la búsqueda de Socios estratégicos” (Medardo González)

“Nuestro presidente Funes inició los cambios que nosotros vamos a continuar”

(Salvador Sánchez Cerén)“El país ha visto que lo que se prometió del

proceso del cambio no se ha llevado adelante” (Salvador Sánchez Cerén)

“El Frente es un partido aliado que tiene una cuota de poder en el Ejecutivo”

(presidente Funes)

“El cambio no se logra de la noche a la mañana” (presidente Funes)

“No puedo evitar que el candidato del FMLN use los éxitos de su gestión como

Vicepresidente” (presidente Funes)“Yo no decidí ni los candidatos ni los programas que se ofertaron, ni soy

responsable del buen o del mal desempeño de algunas alcaldías, sobre todo en el Gran

San Salvador.” (presidente Funes)

Cuadro 2. Sentencias relevantes de la Sala de lo Constitucional

Sentencia Fecha de resolución Contenido

Inconstitucionalidad No. 61-2009

29 de julio de 2010

Permite el sistema de votación a través de listas cerradas y no

bloqueadas y las candidaturas independientes.

Inconstitucionalidad 1-2010/27-2010/28-2010

25 de agosto de 2010

Elimina la posibilidad de trasladar el dinero no utilizado por instancias

del Órgano Ejecutivo hacia la partida de gastos imprevistos.


29 de abril de 2011Ordena al TSE inicie el proceso de

cancelación del PCN y PDC.


13 de mayo de 2011

Invalida la elección de los Magistrados del TSE Julio Eduardo

Moreno Niños y Óscar Morales Herrera (propietario y suplente,

respectivamente).


25 de mayo de 2011

Obligatoriedad de presentar la planilla a diputados en el número completo de candidatos que se

establece para cada circunscripción.


24 de octubre de 2011Invalida algunos requisitos

establecidos por el D.L. 555 para candidaturas no partidarias.

Inconstitucionalidad No. 15-2011/38-2011

04 de noviembre de 2011

Establece que el Consejo de Ministros no tiene habilitación

constitucional para hacer transferencias de recursos entre diferentes Unidades Primarias de

Organización del Ejecutivo, sin autorización del Legislativo.


7 de noviembre de 2011Invalida disposiciones del CE que

mantenían preeminencia del orden de lista �jado por el partido.


05 de junio de 2012Declara inconstitucional la elección de los Magistrados de la CSJ 2006 y

2012.


12 de julio de 2012Declara inconstitucional la elección del Fiscal General de la República.


23 de enero de 2013Declara inconstitucional la elección

de los magistrados de la Corte de Cuentas de la República.

Funcionario Institución Cargo Origen

Leonel BúcaroParlamento

CentroamericanoPresidente FMLN

Eugenio Chicas Presidente FMLN

Eduardo Urquilla Magistrado FMLN

Gilberto Canjura Magistrado FMLN

Sigfrido Reyes Asamblea Legislativa Presidente FMLN

Salomón PadillaCorte Suprema de

JusticiaPresidente FMLN

Ricardo Acevedo PeraltaCorte Centroamericana

de JusticiaPresidente Bloque de partidos

Silvia Aguilar Magistrada

Javier Bernal Magistrado

Andrés Rovira ExmagistradoGANA. Su nombramiento

fue declarado inconstitucional.

Tito Edmundo ZeladaCentro Nacional de la

JudicaturaPresidente FMLN

Cuadro 3. Control partidario de las instituciones públicas

Corte de Cuentas de la República

Tribunal Supremo Electoral

GANA/FMLN. Sus nombramientos fueron

declarados inconstitucionales.

Militancia Vínculo Pertenencia

Ministerios yViceministerios

Titulares FMLN Funes Otro

Ministro: Hugo Martínez *Viceminis tro de Integración y Promoción Económica: Carlos A. Castaneda Magaña

*

Viceminis tro de Cooperación para el Desarrol lo: Jaime Alfredo Miranda Flamenco

*

Viceminis tro para los Sa lvadoreños en el Exterior: Juan José García

Independiente

Minis tro: Armando FloresExpres idente Defensoría

del Consumidor

Viceminis tro de Economía: Mario Roger H. Independiente

Viceministro de Comercio e Industria: José Francisco Lazo

Expres idente de CORSAIN

Ministro: Carlos Cáceres *Viceminis tro: Roberto J. Solórzano Técnico/ex MNR

Viceminis tro de Ingresos : René M. GuardadoExsuperintendente

de va lores

Ministro ad honorem: Franzi Hato Hasbún *Viceminis tro: Héctor Samour Independiente

Viceminis terio de Ciencia y Tecnología : Erlinda Hándal

*

Ministro: Ernesto Zelayandía *Viceminis tro: María Ofelia Navarrete *Ministro: Herman Rosa Chávez Independiente

Viceminis tra : Lina Dolores Pohl Alfaro Independiente

Minis tra : Dra. María Isabel Rodríguez Independiente

Viceminis tra de Sa lud: Violeta Menjívar *Viceminis tro de Sa lud de Pol íticas Sectoria les : Dr. Eduardo Espinoza

*

Ministro: Gral. José Atilio Benítez Parada Institucional

Viceminis tro: Gral. Jaime Leonardo Parada G. Institucional

Minis tro: Gral. David Munguía Payés* Institucional

Viceminis tro: Douglas Moreno Independiente

Ministro: Pablo Alcides Ochoa Expresidente del ISTA

Viceminis tro: Hugo Flores Independiente

Minis tro: Manuel Orlando Quinteros Aguilar (Gerson Martínez)

*

Viceminis tro: Hugo Alfredo Barrientos C. Independiente

Viceminis tro de Transporte: Nelson García *Viceminis tro de Vivienda y Desarrol lo: José Roberto Góchez E.

*

Ministro: Humberto Centeno *Viceminis tro: Oscar Armando Morales R. Independiente

Minis tro: José Napoleón Duarte Durán Independiente

Viceminis tro: Walter Hercilio Alemán Castro IndependienteTurismo

Salud Pública

Defensa Nacional

Justicia y Seguridad Pública

Agricultura y Ganadería

Obras Públicas, Transporte, Vivienda y

Desarrollo Humano

Trabajo y Previsión Social

RelacionesExteriores

Economía

Hacienda

Educación

Gobernación

Medio Ambiente

* El nombramiento del Gral. Munguía Payés fue declarado inconstitucional. Al cierre de esta apreciación, aún no se nombraba a su sustituto por parte del Presidente de la República.

1er año 2do año 3er año 4to año 1er año 2do año 3er año 4to año

45% 45% 38% 38% 55% 55% 62% 62%

62% 83% 69% 69% 38% 17% 31% 31%

FMLN No FMLN

45% 45%

38% 38%

55% 55%

62% 62%62%

83%

69% 69%

38%

17%

31% 31%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90% 2do año

1er año 3er año 4to año 2do año1er año 3er año 4to año

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Partido Número de diputados

FMLN 31

GANA 11

PCN 7

PDC 1

Independientes 5

TOTAL 55

Diputado Escalante 1

CD 1

Bloque oficialista

Cuadro 6. Alianzas del Presidente Funes con organizaciones políticas y movimientos sociales

Órgano Ejecutivo

Órgano Legislativo

Primer año CD/FMLN X Amigos de Mauricio

Segundo año CD/FMLN X XCiudadanos por el

Cambio

Cuarto añoBloque de partidos:

FMLN-GANA-PCN-PDCX

• Unidad Nacional por la Defensa y

Profundización de los Cambios

• Movimiento Campesino Salvadoreño

N/D: No disponible

Año de gestión

Tercer año X X

Alianzas

Agrupaciones políticasNivel de apoyo

Movimientos sociales

FMLN/GANA en formación/PCN/PDC

N/D

FMLN No FMLN



6

Las acciones del bloque desencadenaron una serie de hechos durante 2012 que finalmente provocaron la más seria crisis institucional desde la firma del Acuerdo de Paz. Asimismo, contribuyeron a un evidente control partidario de varias instituciones del Estado, reproduciendo -y quizás superando- las deplorables prácticas del pasado cuando el Ejecutivo era controlado por ARENA.

Algunas sentencias relevantes de la Sala de lo Constitucional

Cuando la Sala resolvió que el sistema de listas que obligaba a votar por bandera fuera sustituido por otro en el que los electores eligieran directamente a los candidatos de su preferencia y además abrió la posibilidad a las candidaturas independientes en el caso de las elecciones legislativas, los partidos expresaron su total desacuerdo y amenazaron con tomar medidas contra esa instancia judicial. De hecho, el 2 de junio de 2011, los diputados de ARENA14, GANA, PES y CN aprobaron, con dispensa de trámites, el decreto legislativo N° 743. Mediante estas disposiciones, se reformaba la Ley Orgánica Judicial al elevar el quórum necesario de la Sala de lo Constitucional para resolver recursos de inconstitucionalidad de cuatro a cinco votos, es decir, obligaban al tribunal a resolver por unanimidad15.

Por su parte, el FMLN, no obstante su oposición inicial al DL 743, organizó posteriormente una manifestación pública frente a la CSJ en contra de la sentencia. La máxima dirigencia del Frente reclamó en esa ocasión lo que a su criterio fue una errónea interpretación de las disposiciones constitucionales porque de esa manera se irrespetaba el valor de su bandera además de permitir las candidaturas no partidarias16. Por esta razón, cuando ARENA se retractó y propuso la derogación del decreto, el Secretario General del FMLN, diputado Medardo González, señaló que el decreto debía cumplirse17.

A la resolución que sustituyó el tipo de listas se sumó la que ordenaba al Tribunal Supremo Electoral (TSE) iniciar el proceso de cancelación de los partidos PDC y PCN. Ciro Cruz Cepeda, entonces Secretario General del PCN expresó que “no dejarían que cuatro personas (magistrados) vengan a apabullar a partidos políticos que tienen 50 años de existencia […]”18.

14 ARENA abandonaría posteriormente su intención de limitar las facultades de la Sala de lo Constitucional y se opondría a las acciones del bloque de partidos.

15 Op. Cit., Fusades (2012), “Tercer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”.16 Morán, O. (2011) “Dirigentes y militantes del FMLN exigen a la Sala de lo Constitucional respeto el voto por bandera”, La Página, 7 de julio de 2011.17 Labrador, G. y Arauz, S. (2011), “Arena se retracta del decreto contra Sala y FMLN insta a cumplirlo”, El Faro, 8 de junio de 2011.18 Ávalos, J.; Cabrera, A. y Henríquez, E. (2011), “CSJ ordena a TSE eliminar al PDC y al PCN”, La Prensa Gráfica, 30 de abril de 2011.



7

En abril de 2012 la Asamblea Legislativa, a pocas semanas de terminar su mandato, eligió un tercio de magistrados de la CSJ y removió al presidente de la Sala de lo Constitucional, Belarmino Jaime. De acuerdo a la Constitución, esa elección correspondía llevarla a cabo a la siguiente legislatura que inició sus funciones en mayo de 2012, pues la interpretación correcta de la ley fundamental es que “a una legislatura corresponde una magistratura”. A los diputados del período 2009-2012 les correspondió la elección de un tercio de la CSJ y en consecuencia estaban inhibidos para nombrar a un tercio adicional de los integrantes de ese Órgano de Estado. En ese mismo acto se nombró al Fiscal General de la República con el mismo vicio en el procedimiento. Ambas designaciones fueron declaradas inconstitucionales por la Sala.

El incumplimiento de esas sentencias marcó el inicio de la crisis institucional19. Las resoluciones provocaron una serie de actuaciones por parte del bloque oficialista y del presidente Funes que se describen con mayor detalle en los apartados que documentan el compromiso con la democracia y la relación entre el Legislativo y el Ejecutivo.

En resumen, el gobernante ordenó que no se publicaran en el Diario Oficial varias sentencias de la Sala de lo Constitucional; sancionó con sorprendente celeridad el decreto legislativo que contribuyó a limitar las facultades del presidente del Órgano Judicial; evitó la intervención policial ante la toma violenta de las instalaciones de la CSJ por parte de los sindicatos quienes contribuyeron al ingreso de los abogados cuyo nombramiento como magistrados fue declarado inconstitucional; y apoyó la participación de la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ) a solicitud del bloque oficialista que demandó la ilegalidad de las sentencias de la Sala ante esa instancia regional (ver cuadro 2).

19 Fusades (2013), “Crisis institucional: antecedentes, actores y efectos políticos”, Boletín de Estudios Políticos No. 11, Departamento de Estudios Políticos, abril de 2013.



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Fusades (2013), “Crisis institucional: antecedentes, actores y efectos políticos”, Boletín de Estudios Políticos No. 11, Departamento de Estudios Políticos, abril de 2013.

Control partidario de las instituciones del Estado

El 29 de octubre de 2012, ante los señalamientos de quienes criticaban el inminente nombramiento de la fórmula presidencial del FMLN en la convención de noviembre de ese mismo año, advirtiendo además que al partido “le gusta estar en la oposición”, el diputado Roberto Lorenzana, miembro













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de la Comisión Política y Secretario de Comunicaciones de ese partido, manifestó en el programa “De Frente” que a “los señores que les atacan de esa manera, se les olvidó que el FMLN tiene la Presidencia de la República, de la Asamblea Legislativa, de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Supremo Electoral, y ahora la Presidencia del Parlamento Centroamericano”20. El legislador agregó que ellos “no estaban renunciando a la lucha por el poder, porque saben que el poder es la palanca fundamental para poder (sic) hacer las transformaciones que el país necesita”21.

Unas declaraciones similares fueron manifestadas por la diputada Karina Sosa en agosto de 2010, cuando participaba en representación del FMLN en el Foro de Sao Paulo en Los Ángeles. Durante ese acto internacional, la legisladora se quejó de que no habían obtenido todo el poder. En su intervención señaló que “ganaron las elecciones –en referencia a las presidenciales de 2009- pero no ganamos el poder mediático, no ganamos el poder económico, no ganamos la mayoría del Congreso. Tenemos una Corte Suprema de Justicia con mayoría de la derecha”22.

En el acto de celebración de los 32 años de fundación del FMLN, realizado en octubre de 2012, la diputada de ese partido ante el Parlamento Centroamericano, Nidia Díaz, reivindicó la lucha por el poder político que se libra desde la Asamblea Legislativa. La parlamentaria destacó que “cada día la oligarquía financiera y sus aliados pierden control del poder institucional” calificó esta situación como “una lucha permanente”. Díaz, también integrante de la Comisión Política del FMLN, destacó que “con la correlación actual en la Asamblea Legislativa están –como FMLN- disputando poder institucional” y advirtió que “se han convertido en un factor de gobernabilidad para el Órgano Ejecutivo”23. Finalmente agregó que “Nicaragua es un ejemplo de lucha, de revolución y resistencia y de volver al poder y consolidarlo, es un faro en la región centroamericana”24.

Durante el cuarto año de gobierno el Presidente realizó una serie de actos con el bloque de partidos, que lidera el FMLN, orientados a la aspiración del partido oficial de obtener el control de las instituciones del Estado. El caso más evidente fue el del nombramiento del actual presidente del Órgano Judicial, Salomón Padilla. Tras una serie de hechos dirigidos al incumplimiento de las sentencias que declararon la inconstitucionalidad de los abogados designados como magistrados de la CSJ, entre los que se encontraba el actual titular de ese poder del Estado, el presidente Funes, como se señaló en el apartado anterior, cooperó con el bloque oficialista para la consumación de la designación de Padilla al frente de la Sala de lo Constitucional.

20 Sitio web, “Reflexionando con Roberto Lorenzana”, www.robertolorenzana.com, 29 de octubre de 201221 Ibíd.22 Velásquez, E. (2012), “FMLN no renunciará a tener el mando de instituciones clave”, El Diario de Hoy, 30 de octubre de 2012.23 Redacción El Diario de Hoy (2012), “FMLN arrecia su discurso conflictivo y socialista”, El Diario de Hoy, 11 de octubre de 2012.24 Ibíd.



10

El actual titular de la CSJ aparece en el padrón de afiliados del FMLN de 2004. Salomón Padilla actuó como notario en la constitución de la Asociación Intermunicipal Energía para El Salvador (ENEPASA), conformada por las alcaldías del FMLN para participar en Alba Petróleos de El Salvador. También tiene en su currículum el cargo de gerente legal de esa sociedad de economía mixta. Entre 2000 y 2006 trabajó en el área legal para la Alcaldía de Soyapango, gobernada por el FMLN25.

Cuando los periodistas le preguntaron a Padilla si sigue afiliado al FMLN, comenzó recordando que había trabajado en las alcaldías de Soyapango y Ciudad Delgado, ambas del FMLN y señaló que “reiteraba sus relaciones con esa organización” asegurando además “que efectivamente hay vínculos con el FMLN de carácter partidario”. Finalmente justificó su actuación manifestando que “la pertenencia a partidos políticos es un derecho constitucional”26.

Otra de las instituciones en las que el bloque de partidos, con la connivencia del presidente Funes, intentó nombrar a militantes de sus agrupaciones políticas, fue la Corte de Cuentas de la República (CCR), cuya atribución principal es la de fiscalizar la buena administración de los recursos del Estado. Como se documenta más adelante, tanto el gobernante como el presidente de la CSJ, Salomón Padilla, justificaron la investidura de militantes de GANA y del FMLN en dicha entidad pública. Debe recordarse que la primera nominación de los magistrados de esta entidad en 2011, fue declarada inconstitucional por la Sala en enero de 201327. En ese entonces la institución estaba integrada por Gregorio Sánchez Trejo como presidente y los magistrados Javier del Tránsito Bernal y Andrés Rovira, quien se desempeñaba a su vez como presidente del partido GANA.

Ante esa resolución, el bloque procedió a designar a los nuevos titulares de la contraloría y votó por Javier Tránsito Bernal, como primer magistrado y Marcos Gregorio Sánchez Trejo como titular de la institución. Asimismo, eligió como segunda magistrada a la abogada Silvia Inmaculada Aguilar Zepeda, quien un día antes renunció a su militancia en el partido GANA. Las proclamaciones de Bernal y Sánchez Trejo como integrantes de la CCR ya habían sido objetadas por inconstitucionales debido a que no se documentaron ni justificaron las razones por las que consideraban que cumplían los requisitos de honradez y competencia notorias que exige la Constitución28.

La reacción de la Sala de lo Constitucional no se hizo esperar. Ésta procedió a la anulación de ese acto legislativo del bloque oficialista, argumentando que se incumplió lo resuelto en la primera sentencia y ordenó repetir nuevamente la elección29. Respecto de Silvia Aguilar, la resolución afirmaba que su nombramiento constituyó “un fraude a la Constitución”, porque su decisión

25 Lemus, E. (2012), “Partidos acuerdan mantener a los cuatro magistrados de la Constitucional y Padilla será presidente de la CSJ”, El Faro, 20 de agosto de 2012.

26 Carías, P. (2012), “Nuevo presidente CSJ admite vínculo partidario con el FMLN”, El Faro, 22 de agosto de 2012.27 Ávalos J.; Romero, F.; Menjívar, V. y Mejía, A. (2013), “Corte declara ilegal la elección de magistrados CCR”, La Prensa Gráfica, 25 de enero de 2013.28 Romero, F.; Cabrera, A. (2013), “Sánchez, Bernal y Aguilar, electos para cargos en CCR”, La Prensa Gráfica, 21 de marzo de 2013.29 Labrador, G. (2013), “Sala Constitucional tumba por segunda vez la elección de magistrados de Corte de Cuentas”, El Faro, 22 de marzo de 2013.



11

de renunciar a la militancia en el partido GANA un día antes de la votación, pretendía salvar el señalamiento que hizo la Sala en relación a su afiliación partidaria, aspecto que violentaba la independencia que exige la Constitución para este tipo de instituciones del Estado. En relación a los abogados Sánchez Trejo y Bernal, la Sala reiteró los mismos señalamientos de su resolución original en cuanto al incumplimiento del requisito que exige justificar y documentar sus competencias para el cargo.

De inmediato tanto el presidente Funes como el presidente de la CSJ justificaron la actuación del bloque de partidos en relación a la nueva elección de los miembros de la CCR. Salomón Padilla calificó la decisión de la Sala como una “clara intromisión” en los asuntos legislativos. Consideró que es inaceptable que su sala se “auto-otorgue” la facultad de decidir si un acto legislativo es válido o no. Para el funcionario, lo que emitieron sus compañeros de Sala fue un “comunicado, un pronunciamiento, un recomendable; cualquier cosa, menos una sentencia”30. El presidente del Órgano Judicial sostuvo en resumen, que “la Asamblea no debía atender la orden de la Sala de lo Constitucional de realizar una nueva elección de magistrados para la CCR porque a su juicio la elección de Bernal, Aguilar y Sánchez Trejo continuaba vigente”31.

Los argumentos del presidente de la CSJ fueron respaldados por el Presidente de la República. En su programa de radio, el mandatario destacó “que el propio presidente de la Sala de lo Constitucional (Salomón Padilla), quien es al mismo tiempo presidente de la CSJ y presidente del Órgano Judicial, cuestionó ese fallo con serios fundamentos –en relación a la resolución que invalidó el nombramiento de Aguilar, Bernal y Sánchez Trejo-”. El mandatario agregó que las opiniones de Padilla “no han sido opiniones políticas, son opiniones jurídicas, basadas en la interpretación que él hace del texto constitucional, y no sólo eso, sino también es la interpretación que él hace de sus atribuciones como presidente de la Corte y presidente de la Sala”32.

Por parte del bloque oficial, el FMLN publicó un comunicado en el que manifestaba “un reconocimiento de respeto a los electos por la Asamblea Legislativa como magistrados para la conducción de la Corte de Cuentas de la República”. El campo pagado agregaba que el FMLN “cree que los electos gozan de los méritos suficientes y llenan los requisitos establecidos en la Constitución de la República para asumir esas responsabilidades”33.

30 Ávalos, J. (2013), “Asamblea no debe repetir elección para CCR: Padilla”, La Prensa Gráfica, 23 de marzo de 2013.31 Ibíd.32 Presidencia de la República (2013), “Presidente Funes preocupado por nuevo conflicto entre la Corte Suprema de Justicia y la Asamblea Legislativa”, 23 de

marzo de 2013.33 Comisión Política FMLN (2013), “Pronunciamiento del FMLN”, La Prensa Gráfica, 23 de marzo de 2013.



12

Al cierre de esta apreciación, los hechos alrededor del nombramiento de los magistrados de la CCR aún no finalizan. Javier Bernal presentó un recurso de amparo ante la Corte Plena de la CSJ, no obstante esa instancia ser incompetente para conocer de este tipo de procesos34. Por su parte Silvia Aguilar renunció a sus aspiraciones como magistrada de la entidad. Sánchez Trejo mantiene su interés por ser reelecto por tercera ocasión en el cargo. Si bien aún no concluye este trámite, los actos y declaraciones del presidente Funes, los del presidente de la CSJ y los del bloque de partidos, evidenciaron una posición clara que se resume en su intención de mantener a los designados en el cargo, ignorando los señalamientos de la Sala en relación a la afiliación partidaria de algunos de los electos y por no comprobarse la idoneidad para el cargo de otros y además reiteraron su posición de irrespeto por la sentencias de esta instancia judicial.

En resumen, al nombramiento de Leonel Búcaro como presidente del Parlamento Centroamericano, de Sigfrido Reyes como titular del Órgano Legislativo, de Salomón Padilla al frente del Órgano Judicial y de Eugenio Chicas como presidente del Tribunal Supremo Electoral, debe agregarse la llegada de Ricardo Acevedo Peralta a la presidencia de la Corte Centroamericana de Justicia. Acevedo Peralta fue uno de los magistrados salvadoreños de la CCJ que votó a favor de la causa de la Asamblea Legislativa promovida por el bloque oficialista contra la Sala de lo Constitucional de la CSJ, en el caso de los nombramientos de magistrados, en abril de 2012, que fueron declarados inconstitucionales por la Sala35 (ver cuadro 3).

Asimismo, con los intentos del bloque de nombrar militantes de sus respectivos partidos al frente de la CCR, se demuestra que en El Salvador la toma del control partidario de las instituciones públicas continúa representando una práctica recurrente de los partidos políticos, aspecto que se ha recrudecido durante este último año con la actuación del bloque de partidos y del mandatario y que constituye un déficit en materia de institucionalidad democrática.

34 Fusades (2013), “Incompetencia de la Corte Plena para conocer procesos de amparo”, Posición Institucional No. 64, Departamento de Estudios Legales, abril de 2013.

35 Romero, F. (2013), “Magistrado salvadoreño al frente de la CCJ”, La Prensa Gráfica, 13 de febrero de 2013.



13


Fuente: Elaboración propia.

Para finalizar este apartado, es importante recordar que con la victoria del presidente Funes en 2009, el FMLN accedió a importantes cuotas de poder al interior del Órgano Ejecutivo. En las apreciaciones anteriores se ha descrito con detalle los ministerios e instituciones presididas por militantes del partido de izquierda y el porcentaje del presupuesto general del Estado que administran el cual ha variado por la renuncia o sustitución de miembros del Frente en esas instancias públicas.

Si bien su participación como partido gobernante en el Órgano Ejecutivo fue una consecuencia inmediata de la alternancia política y por tanto el control de esas entidades no debe ser objeto de crítica ni de sospecha, se detalla a continuación la cuota de participación que aún mantiene en el Gobierno Central con el propósito de documentar la acumulación de poder político del FMLN en esta y otras instancias del Estado que se enumeraron en los párrafos anteriores.

En el cuadro 4 se distribuyen los funcionarios de acuerdo a su vínculo orgánico con el FMLN o a la ausencia del mismo; y en el gráfico 1 se presenta la asignación de poder político y de la cuota financiera del Frente a partir de 2009 hasta el cuarto año de gobierno.













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Cuadro 4. Miembros del gabinete de gobierno y distribución de acuerdo al vínculo partidario

Fuente: Elaboración propia con base en investigación de hoja de vida de funcionarios y consultas a enlaces políticos.













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Gráfico 1. Distribución de cargos y cuota del presupuesto durante los 4 años de gobierno (junio 2009 a mayo 2013)


Alianzas del presidente Funes con actores políticos y sociales

Actores políticos

En el plano político el presidente Funes reforzó su alianza con el bloque oficialista. Asimismo, y como se detalla en el próximo capítulo que describe la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo, la disidencia de cinco diputados de ARENA generó la mayoría necesaria para la aprobación de diferentes decisiones que requerían del apoyo calificado de 56 diputados, principalmente en el ámbito del endeudamiento público. De esta manera, garantizó el respaldo a las iniciativas del Gobierno y como retribución a ese soporte legislativo por parte del bloque, el mandatario avaló la mayoría de sus propuestas orientadas al debilitamiento de la Sala de lo Constitucional y al control partidario de las instituciones. Al cierre de esta apreciación otro diputado de ARENA ha declarado que votará de manera independiente, pero aún no se incorpora al grupo parlamentario que se autodenomina “Unidos por El Salvador” y no ha renunciado al partido ARENA.

En el cuadro 5 se presenta el número de diputados con los que cuenta cada uno de los partidos políticos integrantes del bloque. Con la deserción de un nuevo diputado del partido ARENA36 y de unirse al grupo de independientes, el bloque podría prescindir del legislador de Cambio Democrático (CD) para conseguir la mayoría calificada. Si bien su apoyo representaba un voto estratégico para la toma de decisiones que necesitan este tipo de mayoría, debe aclararse que dicho funcionario no votó por ninguna de las decisiones que violentaron el principio de separación de poderes.

36 Redacción Diario La Página (2013), “Diputado de ARENA declara su independencia sin renunciar al partido”, Diario La Página, 10 de mayo de 2013.













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Cuadro 5. Integrantes del bloque y número de diputados


A diferencia del soporte otorgado por el bloque de partidos, el mandatario perdió de manera progresiva el respaldo político en el Ejecutivo por parte del CD. Todos los miembros de ese partido que se desempeñaban como funcionarios de la administración Funes dejaron sus cargos entre 2010 y 2012. Únicamente Douglas Avilés ha respaldado determinadas iniciativas del presidente Funes desde su curul como diputado del CD ante la Asamblea Legislativa.

En cuanto a la posición de CD, el diputado Avilés ha manifestado que su voto no se prestará para desgastar el principio de división de poderes y que al mismo tiempo apoyará todas aquellas solicitudes del Ejecutivo que bien fundamentadas, estén orientadas a la implementación de programas en beneficio de los ciudadanos37. En ese sentido Avilés afirmó que “lamenta que cada vez que hay una fisura en ARENA y se va uno de sus diputados y empiezan a hacer cuentas y lo meten a él como que es autómata en un cálculo que le parece incorrecto”. El legislador solicitó que se revisara su trayectoria y la forma de votar para concluir cuáles iniciativas apoyan y cuáles no38.

Actores sociales

En relación a las alianzas del presidente Funes con actores sociales, se destaca en primer lugar que el “Movimiento Ciudadanos por el Cambio” (MCC) surgido como la continuidad del “Movimiento Amigos de Mauricio” (MAM), se fue diluyendo durante los primeros tres años de gobierno hasta no registrar ninguna actividad en apoyo a la gestión del mandatario en los últimos doces meses.

37 Romero, F. (2013), “CD se desmarca de sumarse de forma automática a los 56”, La Prensa Gráfica, 5 de abril de 2013.38 Ibíd.













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Bloque oficialista


Órgano Ejecutivo

Órgano Legislativo



Cambio


FMLN-GANA-PCN-PDCX




N/D: No disponible

Año de gestión

Tercer año X X

Alianzas




N/D

FMLN No FMLN



17

En el período que se describe en esta apreciación, el gobernante sustituyó a las organizaciones señaladas por dos nuevos movimientos sociales en cuya organización se presume participaron altos funcionarios del Órgano Ejecutivo y Casa Presidencial: el “Movimiento Unidad Nacional por la Defensa y Profundización de los Cambios” y el “Movimiento Campesino Salvadoreño” (MCS). La primera de las agrupaciones ha realizado dos encuentros con el mandatario: uno al cierre del tercer año de gobierno el 28 de mayo de 2012 y el segundo en diciembre de ese mismo año.

En ocasión del tercer aniversario de la gestión presidencial y en vísperas del inicio de su penúltimo año como Presidente del país, el mandatario asistió a la celebración del encuentro organizado por la “Unión Nacional para la Defensa y profundización de los Cambios”, que luego pasaría a llamarse “Unidad Nacional por la Defensa y profundización de los Cambios”. En esa ocasión le acompañaron ministros, alcaldes, diputados, todos del partido gobernante, además de los integrantes del citado movimiento. El gobernante aclaró que no se trataba de un evento organizado por la Presidencia y dijo “que era un invitado más, un invitado del pueblo salvadoreño”39. Durante su intervención, el presidente Funes insistió en defender su “gobierno de cambios” para “acabar con los privilegios que (algunas personas) tuvieron durante 20 años de gobierno de ARENA”40.

En diciembre de 2012, el mandatario sostuvo el segundo encuentro con este movimiento. En esa ocasión, el gobernante calificaría a la agrupación como “un movimiento integrado por hombres y mujeres conscientes de sus derechos ciudadanos y que en los próximos años serán decisivos para el destino de la patria”41. Previamente señaló que la organización estaba conformada por campesinos, productores agropecuarios, veteranos del histórico FMLN y de la Fuerza Armada, sindicalistas, profesionales, técnicos, estudiantes, empresarios de todos los tamaños, cooperativistas y representantes del movimiento indígena, entre otros42.

El mandatario reivindicó también la naturaleza autónoma del movimiento. Expresó que “por primera vez estaban ante una iniciativa independiente cuyo surgimiento no está vinculado ni movido (sic) por intereses partidarios ni corporativos; no responde al deseo de un grupo de poder de organizar a la ciudadanía; es una iniciativa pluralista, democrática cuyo objetivo último es el ejercicio pleno y sin cortapisas de la defensa y profundización de los cambios iniciados por el Gobierno”43.

El gobernante aprovechó la ocasión para desacreditar al partido ARENA sin mencionarlo al mostrar su preocupación por el retorno de otras fuerzas políticas al Ejecutivo y manifestó que “una de las

39 Dueñas, V. y Ramos, M. (2012), “Funes promete seguir cambios frente a miles de salvadoreños”, La Página, 28 de mayo de 2012.40 Ibíd.41 Presidencia de la República (2012), “Encuentro con el Movimiento Social”, 22 de diciembre de 2012.42 Ibíd.43 Ibíd.



18

razones originales por las que surgió Unidad Nacional por la Defensa y profundización de los Cambios fue la inquietud de que fuerzas conservadoras, fuerzas retrógradas que no han sido totalmente derrotadas, ni que fueron derrotadas por el hecho de haber ganado -el FMLN- la elección de marzo de 2009, lleguen nuevamente al poder en los próximos eventos electorales”44. Finalmente, el presidente Funes solicitó al movimiento “definir sus alianzas políticas futuras a partir de este proyecto político nuevo, ya que de lo contrario, agregó el mandatario, el movimiento perderá su identidad”45.

Dos meses después de esa reunión celebrada en el Centro Internacional de Ferias y Convenciones (CIFCO), en febrero de 2013, el expresidente de la República, Elías Antonio Saca presentaría al movimiento cívico político “UNIDAD”, como el instrumento electoral para correr por la presidencia, producto de la coalición de tres partidos políticos: GANA, PCN y PDC46.

En relación al “Movimiento Campesino Salvadoreño”, sus dirigentes explicaron en el evento de lanzamiento el 8 de septiembre de 2012, que la finalidad del mismo era la de “hacer respetar sus derechos y crear propuestas a favor del sector”47. Aclararon que el movimiento no tiene interés político partidario y que su único objetivo es que el Gobierno cree oportunidades para los agricultores. Indicaron que son más de 15,000 campesinos los que integran la iniciativa. Los líderes del MCS expresaron que el “presidente Funes es el único mandatario que ha creado políticas para reactivar el sector y que respaldarán esas acciones que ayuden a los miles de campesinos”48. El mandatario fue testigo de honor de la constitución del movimiento a nivel nacional.

En el cuadro 6 se presenta la evolución de las alianzas del presidente Funes con organizaciones políticas y movimientos sociales durante los cuatro años de gobierno.

44 Ibíd.45 Ibíd.46 Redacción AP (2013), “Expresidente Tony Saca competirá en elecciones de 2014”, El Heraldo, 25 de febrero de 2013.47 Segura, B. (2012), “Inicia el Movimiento Campesino Salvadoreño en el país”, Diario CoLatino, 8 de septiembre de 2012.48 Ibíd.



19













(presidente Funes)









29 de julio de 2010











13 de mayo de 2011



respectivamente).


25 de mayo de 2011
















2012.
































*


*


Independiente


del Consumidor






de va lores



*





*








*



*




Salud Pública

Defensa Nacional




Desarrollo Humano



Economía

Hacienda

Educación

Gobernación

Medio Ambiente



45% 45% 38% 38% 55% 55% 62% 62%

62% 83% 69% 69% 38% 17% 31% 31%

FMLN No FMLN

45% 45%

38% 38%

55% 55%

62% 62%62%

83%

69% 69%

38%

17%

31% 31%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90% 2do año


Pres

upue

sto

Carg

os

Pres

upue

sto

Carg

os

Pres

upue

sto

Carg

os

Pres

upue

sto

Carg

os

Pres

upue

sto

Carg

os

Pres

upue

sto

Carg

os

Pres

upue

sto

Carg

os

Pres

upue

sto

Carg

os


FMLN 31

GANA 11

PCN 7

PDC 1

Independientes 5

TOTAL 55


CD 1

Bloque oficialista


Órgano Ejecutivo

Órgano Legislativo



Cambio


FMLN-GANA-PCN-PDCX




N/D: No disponible

Año de gestión

Tercer año X X

Alianzas




N/D

FMLN No FMLN

Cuadro 6. Alianzas del presidente Funes con organizaciones políticas y movimientos sociales




20



21

En su cuarto año de gestión, el apoyo legislativo que recibió el presidente Funes se modificó por la recomposición parlamentaria que se produjo en dos momentos: como resultado de las elecciones legislativas de marzo de 2012 que restaron hegemonía al bloque liderado por el partido de gobierno; y posteriormente, como resultado de la deserción de cinco diputados del partido ARENA que sumaron sus votos al bloque mencionado.

No obstante los cambios en las mayorías legislativas, los partidos afines a la Presidencia mostraron cohesión en temas importantes como la posición en contra de la Sala de lo Constitucional durante la crisis institucional de 2012, el nombramiento de funcionarios de segundo grado y la aprobación de deuda y su reorientación como gasto público.

CAPÍTULO II

Relación Ejecutivo – Legislativo



22

El presente capítulo se desglosa en los siguientes tres apartados: la complicidad del Ejecutivo y del Legislativo en el conflicto contra la Sala de lo Constitucional; la recomposición parlamentaria durante el cuarto año de gobierno; y la relación normativa respecto a los controles interorgánicos ejercidos (vetos y observaciones) y el nivel de respaldo a las iniciativas del Ejecutivo.

Complicidad contra la Sala de lo Constitucional

Como se señaló en el capítulo I, una de las principales características del cuarto año de gobierno fue la complicidad entre los Órganos Ejecutivo y Legislativo para la desarticulación de la Sala de lo Constitucional. Si bien lo anterior será desarrollado con más profundidad en el capítulo dedicado al “Compromiso con la democracia”, resulta oportuno mencionar las intervenciones del presidente Funes que, de acuerdo a la presente apreciación, debilitaron de manera grave el sistema democrático. Los hechos políticos relevantes se resumen a continuación.

- Proceso ante la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ). La Asamblea Legislativa recurrió ante la CCJ con el fin de legitimar su desacato ante las sentencias de la Sala de lo Constitucional que ordenaban la elección de los magistrados a la CSJ de los períodos 2006-2015 y 2012-2021, pese a que la misma Sala había resuelto inaplicar la jurisdicción del ente regional1. El mandatario apoyó no solo recurrir a la CCJ2, sino que respaldó el fallo que ésta emitió finalmente a favor del Órgano Legislativo3.

- Rechazo del Ejecutivo a publicar fallos de la Sala de lo Constitucional. En el contexto de la crisis institucional, el presidente Funes se negó a publicar el fallo de la Sala de lo Constitucional que ordenaba la elección del Fiscal General de la República bajo el período legislativo 2012-20154. El mandatario ya se había negado antes a publicar una sentencia de la Sala amparándose en el DL 7435, pese a que el mismo fue inaplicado.

- Aprobación y sanción del decreto que transitoriamente permitía la integración de la Corte Plena sin requerir la convocatoria del presidente de la Corte. Con el objetivo que los abogados electos como magistrados en abril de 2012 tomaran posesión de sus cargos -pese a que sus decretos de nombramiento fueron declarados inconstitucionales– y desarticularan a la Sala de lo Constitucional trasladando al magistrado presidente Belarmino Jaime, los diputados aprobaron un decreto que permitía la constitución de la Corte Plena sin convocatoria del titular del Órgano Judicial. Más allá de las consideraciones de fondo del decreto, el mismo se orientaba

1 Sala de lo Constitucional (2012), resoluciones 19-2012 y 23-2012 del 25 de junio de 2012.2 Ibíd.3 Soriano A., (2012), “Funes acusa de desacato a la Sala de Constitucional”, Diario El Mundo, 18 de agosto de 2012.4 Soriano, A. (2012), “Funes aún no publica el fallo contra Astor”, Diario El Mundo, 3 de septiembre de 2012.5 Orellana, L. (2012), “Diario Oficial se ha negado a publicar dos sentencias”, Diario El Mundo, 29 de julio de 2012.



23

al desacato de un fallo judicial y fue aprobado con dispensa de trámite; es decir, sin mayor debate en la comisión legislativa correspondiente6. Al aprobarse el decreto de forma transitoria, el presidente Funes lo sancionó en menos de 24 horas7.

- Facilitación por parte de la PNC para el incumplimiento de sentencias y toma del edificio de la CSJ. El domingo 1 de julio, los abogados que habían sido electos como magistrados en 2012 de manera inconstitucional, entraron al edificio de la CSJ con el apoyo de sindicatos del Órgano Judicial8. A pesar que dichos abogados no tenían legitimidad debido a lo resuelto por la Sala de lo Constitucional, la fuerza policial, que había desplegado más de 250 agentes el día anterior incluyendo francotiradores, permitió la toma del edificio y no intervino ante daños a la infraestructura del mismo y particularmente a los despachos de los magistrados9.

Recomposición parlamentaria

En las elecciones legislativas de marzo de 2012, ARENA recuperó el poder de negociación perdido tras la deserción de 14 de sus 32 diputados en 2010. En 2012, el partido opositor obtuvo 33 diputados y por ende sus votos eran indispensables en decisiones que requirieran mayoría calificada (56 votos). Sin embargo, los casos de disidencia reaparecierón en el cuarto año de gestión del presidente Funes con la deserción expresa de cinco de los 33 diputados que ARENA había obtenido en los últimos comicios legislativos. Con esta conducta, se burló de nuevo la voluntad popular al dejar sin capacidad de negociación al principal partido de oposición.

Al 1 de junio de 2012, la correlación legislativa se encontraba acorde al esquema 1. Bajo tal configuración, la mayoría calificada era únicamente posible con los votos de ARENA y del FMLN, mientras que la mayoría simple, sin ARENA, requería necesariamente los votos del FMLN más el apoyo de GANA y otra fracción legislativa. En tal sentido, las vías para formar mayoría habían cambiado sustancialmente en el Órgano Legislativo. Y es que previo a la nueva legislatura, el FMLN podía prescindir de ARENA para alcanzar los dos tercios de los diputados (56 votos) y contar con el respaldo ya sea de GANA o del PCN para sumar los 43 votos de la mayoría simple.

6 Observatorio Legislativo de Fusades (2012), “Aprueban reformas transitorias que permitan la sesión en pleno el próximo 1 de julio”, 28 de junio de 2012.7 Cabrera, A., Menjívar, V. y Romero, F. (2012), “Funes avala pérdida de poder de Jaime en CSJ”, La Prensa Gráfica, 30 de junio de 2012.8 Iraheta, O. y Mendoza, R. (2012), “Asumen magistrados pese a fallo de Sala”, El Diario de Hoy, 2 de julio de 2012.9 Labrador, G. (2012), “Ocho horas de bicefalía en la Corte Suprema de Justicia”, El Faro, 22 de julio de 2012.



24

Esquema 1. Composición de la Asamblea Legislativa al 1 de junio de 2012

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Asamblea Legislativa.

El primer caso de deserción ocurrió con el diputado Sigfredo Ochoa Pérez, quien obtuvo su escaño en el departamento de San Salvador con el partido ARENA. A partir de agosto de 2012, el legislador votó en distintas ocasiones apartándose de la posición de su grupo parlamentario10 e incluso anticipó su apoyo para el cargo de Fiscal General de la República, al abogado Astor Escalante11, quien habría sido elegido previamente por el bloque12 -elección que fue declarada inconstitucional- y vetado por ARENA. Tras declararse independiente e iniciarse un proceso disciplinario en su contra13, el diputado Ochoa renunció a ARENA y se adhirió al Partido Salvadoreño Progresista (PSP)14, que lo expulsaría meses después por el apoyo del militar retirado a la candidatura del expresidente Saca15.

El segundo caso de disidencia ocurrió en noviembre de 2012 cuando tres parlamentarios de ARENA, sumados al diputado Ochoa, votaron por el Presupuesto General en contra de la posición de su partido16. Se trató de los diputados Jesús Grande, Rigoberto Soto y Adelmo Rivas. Luego de acusaciones entre los liderazgos del partido y los diputados disidentes, el Tribunal de Ética de ARENA resolvió expulsar a los legisladores17.

En abril de 2013, la diputada Claudia Ramírez renunció al partido ARENA, señalando situaciones internas del partido y declarándose independiente18. Más allá de la polémica causada por las declaraciones de la legisladora en contra de la dirigencia del partido y de las

10 Redacción El Diario de Hoy (2012), “Ochoa Pérez votó contra Ovidio Bonilla y José Padilla”, El Diario de Hoy, 21 de agosto de 2012; y Orellana, L. (2012), “Ochoa Pérez votó con GANA y FMLN, distinto a ARENA”, Diario El Mundo, 27 de septiembre de 2012.

11 Cabrera, A. y Romero, F. (2012), “Ochoa Pérez anuncia que votará por Ástor Escalante para fiscal”, La Prensa Gráfica, 12 de octubre de 2012.12 Morán, O. y Calderón, J. (2012), “Ástor Escalante juramenta como nuevo Fiscal General”, La Página, 25 de abril de 2012.13 Labrador, G. (2012), “Dos diputados de Arena se declaran independientes sin quitarse la camisa tricolor”, El Faro, 17 de septiembre de 2012; y Velásquez, E. y

Alas, L. (2012), “Tribunal de Ética de ARENA notifica a Ochoa Pérez de proceso disciplinario en su contra”, El Diario de Hoy, 22 de octubre de 2012.14 Romero, F. (2012), “Ochoa Pérez se incorpora a su nuevo partido político”, La Prensa Gráfica, 11 de noviembre de 2012.15 Rivera, E. (2013), “Expulsan a Ochoa Pérez de PSP por apoyo a Saca”, Diario El Mundo, 26 de febrero de 2013.16 Labrador, G. y Arauz, S. (2012), “Cuatro diputados de Arena rompen con su bancada y votan por el presupuesto 2013”, El Faro, 9 de noviembre de 2012.17 Labrador, G. (2013), “Arena expulsa a tres diputados sin probar compra de voluntades”, El Faro, 14 de enero de 2013.18 Melara, G. (2013), “Diputada Ramírez confirma renuncia de ARENA “por falta de liderazgo”, La Prensa Gráfica, 4 de abril de 2013.

N° Decreto observadoRespuesta legislativa

1Prórroga al periodo de validez de las

actuales tarjetas de circulación y placas de vehículos automotores (DL 15 del 31/06/12)

Aceptadas

2Reformas a la Ley de Formación Profesional (DL

127 del 14/09/12)Superadas

3Reformas a la Ley de Telecomunicaciones (DL 170

del 01/11/12)Pendiente

4Disposiciones transitorias para facilitar la

inscripción de remolques de cañas de azúcar (DL 253 del 19/12/12)

Pendiente

5Ley de Desarrollo Cientí�co y Tecnológico (DL 221

del 06/12/12)Aceptadas

parcialmente

6 Ley contra la Usura (DL 234 del 14/12/12)Aceptadas

parcialmente

7Disposiciones para optar a forma de pago a

adquirentes de acciones de ingenios privatizados (DL 262 del 10/01/13)

Superadas

8Ley Transitoria para la Entrega Voluntaria de Armas de Fuego, Explosivos, Municiones y Artículos Similares (DL 270 del 17/01/13)

Pendiente

70%

63%

28.60%20%

15%

27%

42.90%40%

10%

1° año 2° año 3° año 4° año

Observaciones totalmente aceptadas (consenso total)

Observaciones parcialmente aceptadas (consenso parcial)

Observaciones rechazadas (sin consenso)

N° Decreto vetadoVotos

aprobantes Razón del vetoPosibilidad de

superarseRespuesta legislativa

1Prórroga de plazo para optar a forma de pago a


62 InconvenienciaCon posibilidad

de superarseSe emitió el DL

262*

2Reformas a la Ley de Acceso a la Información Pública (DL

303 del 08/02/13)46 Inconveniencia

Sin posibilidad de superarse

Aceptado

6

10

11

2

0 0

1


Vetos realizados Vetos superados

Cuadro 4. Vetos ejercidos por las últimas presidencias

Presidente VetosFrancisco Flores 59

Mauricio Funes 30

Napoleón Duarte 20

Armando Calderón 4

Alfredo Cristiani 1

Antonio Saca 0

$190,096,355.38

$620,000,000.00 $690,925,063.27

$988,433,499.12


Endeudamiento

22

16

88

2 1 22


Observaciones Superaciones

Nombre del proyecto Monto Nombre del proyecto Monto

Emisión de títulos valores $800,000,000.00 Espacios Seguros de Convivencia para Jóvenes en Centroamérica (KFW)* $9,146,900.00

Fortalecimiento del Sistema de Salud (BIRF) $80,000,000.00 Fortalecimiento del sistema penitenciario (BCIE) $71,000,000.00

Manejo integral de desecho solidos (KFW) $18,433,499.12 - -

Plan de agricultura familiar y emprendedurismo rural para la seguridad alimentaria y nutricional (BCIE) $60,000,000.00 - -

Programa de Apoyo al Desarrollo Productivo para la Inserción Internacional (BID) $30,000,000.00 - -

Total $988,433,499.12 Total $80,146,900.00

Préstamos y títulos valores aprobados Préstamos autorizados de negociar

Al inicio del 4° año Al cierre del 4° año Al inicio del 4° año Al cierre del 4° añoFMLN + GANA + PCN = 49 FMLN + GANA + PCN = 49FMLN + GANA + PDC = 43 FMLN + GANA + PDC = 43FMLN + GANA + CD = 43 FMLN + GANA + CD = 43

FMLN + GANA + UPES + Escalante = 48FMLN + PCN + UPES + Escalante = 44

Mayoría simple con el FMLN y sin ARENA Mayoría cali cada con el FMLN y sin ARENA

Ninguna posibilidad

FMLN + GANA + PCN +UPES + PDC + CD = 56

FMLN + GANA + PCN +UPES + PDC + Escalante = 56

Bancada DiputadosARENA 33

FMLN 31

GANA 11PCN 7

PDC 1

CD 1

Bancada DiputadosARENA 27FMLN 31GANA 11PCN 7

UPES + Escalante 6PDC 1

CD 1

ARENA 39%

FMLN 37%

GANA 13%

PCN 9%

PDC 1%

CD 1%

ARENA 32%

FMLN 37%

GANA 13%

PCN 9%

UPES + Escalante

7%

PDC 1%

CD 1%



25

acusaciones de esta última de traición y corrupción19, el instituto político perdió, con la deserción de la diputada Ramírez, el número de votos necesarios para formar mayoría calificada. A semanas de la renuncia de la parlamentaria, los diputados disidentes formarían una nueva fracción legislativa denominada “Unidos por El Salvador” (UPES)20.

El último hecho registrado respecto a la recomposición parlamentaria tuvo lugar el 8 de mayo de 2013. El diputado Gustavo Escalante, electo con ARENA en marzo de 2012, aseguró que llevaría su propia “agenda legislativa” sin renunciar al partido21. De allí que, para efecto de plantear las mayorías en la Asamblea Legislativa, se considere un grupo de “Independientes” que sume a UPES con el voto del diputado Escalante. En el esquema 2 se ilustra la nueva correlación.

Esquema 2. Composición de la Asamblea Legislativa al 21 de mayo de 2013

* UPES es un grupo parlamentario integrado por diputados disidentes de ARENA, como fracción “independiente” del Órgano Legislativo de acuerdo a lo regulado por el artículo 34 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa.Fuente: Elaboración propia con base en información de la Asamblea Legislativa.

En conclusión, la nueva correlación legislativa ha diversificado las posibilidades del Ejecutivo para lograr mayorías dentro de la Asamblea Legislativa. En el cuadro 1 se comparan las combinaciones posibles, tanto para mayoría simple como para mayoría calificada, en las que el FMLN puede prescindir de los votos de ARENA.

19 Orellana, L. (2013), “ARENA acusa a Ramírez de corrupción y culpa a Saca”, Diario El Mundo, 4 de abril de 2013; y Vaquerano, M. (2013), “Polémica tras renuncia de diputada Claudia Ramírez”, Diario Co Latino, 5 de abril de 2013.

20 Morán, O. (2013), “Nueva fracción legislativa se llamará “Unidos por El Salvador”, La Página, 24 de abril de 201321 Romero, F. y Cabrera, A. (2013), “Diputado arenero se declara independiente”, La Prensa Gráfica, 9 de mayo de 2013.




Aceptadas







Pendiente



parcialmente


parcialmente



Superadas


Pendiente

70%

63%

28.60%20%

15%

27%

42.90%40%

10%












262*




Aceptado

6

10

11

2

0 0

1





Mauricio Funes 30

Napoleón Duarte 20

Armando Calderón 4

Alfredo Cristiani 1

Antonio Saca 0

$190,096,355.38

$620,000,000.00 $690,925,063.27

$988,433,499.12


Endeudamiento

22

16

88

2 1 22









Total $988,433,499.12 Total $80,146,900.00





Ninguna posibilidad




FMLN 31

GANA 11PCN 7

PDC 1

CD 1



CD 1

ARENA 39%

FMLN 37%

GANA 13%

PCN 9%

PDC 1%

CD 1%

ARENA 32%

FMLN 37%

GANA 13%

PCN 9%

UPES + Escalante

7%

PDC 1%

CD 1%



26

Cuadro 1. Posibles mayorías sin los votos de ARENA al inicio y al final del cuarto año de gestión

Si bien con el voto de CD se suma mayoría calificada, resulta necesario destacar la posición de esta bancada en contra de desarticular la Sala de lo Constitucional durante y después de la crisis de 2012.Fuente: Elaboración propia con base en información de la Asamblea Legislativa.

Relación normativa

A continuación se aborda la relación normativa entre el Ejecutivo y el Legislativo en dos vías: los controles interorgánicos ejercidos durante el proceso de formación de ley y el nivel de respaldo brindado a las iniciativas del Gobierno Central.

Controles interorgánicos

El grado de consensos construidos entre la Presidencia y la Asamblea Legislativa puede medirse al analizar cómo se han desarrollado los procesos de formación de ley, particularmente en cuanto al uso de los controles interorgánicos que la Constitución brinda al Ejecutivo. Al aprobarse un decreto legislativo, el Presidente puede observar o vetar la normativa y en consecuencia detener su publicación y por tanto su vigencia.

En cuanto a la observación, se suele utilizar en decretos que si bien satisfacen la posición del Gobierno en términos generales, el mandatario propone ciertos cambios para su mejora. De allí que los diputados puedan, con 43 votos, aceptar las observaciones -ya sea total o parcialmente- o rechazarlas22. Respecto al veto, de ejercerse por razones de inconveniencia o inconstitucionalidad, su superación requiere la concurrencia de 56 votos23.

Observaciones

En su cuarto año de gestión, el presidente Funes observó ocho decretos legislativos. De las ocho observaciones, dos fueron aceptadas en su totalidad, una fue aceptada de manera parcial, dos

22 Artículo 137 de la Constitución de la República.23 Ibíd.




Aceptadas







Pendiente



parcialmente


parcialmente



Superadas


Pendiente

70%

63%

28.60%20%

15%

27%

42.90%40%

10%












262*




Aceptado

6

10

11

2

0 0

1





Mauricio Funes 30

Napoleón Duarte 20

Armando Calderón 4

Alfredo Cristiani 1

Antonio Saca 0

$190,096,355.38

$620,000,000.00 $690,925,063.27

$988,433,499.12


Endeudamiento

22

16

88

2 1 22









Total $988,433,499.12 Total $80,146,900.00





Ninguna posibilidad




FMLN 31

GANA 11PCN 7

PDC 1

CD 1



CD 1

ARENA 39%

FMLN 37%

GANA 13%

PCN 9%

PDC 1%

CD 1%

ARENA 32%

FMLN 37%

GANA 13%

PCN 9%

UPES + Escalante

7%

PDC 1%

CD 1%



27

fueron rechazadas y tres se encuentran aún pendientes. En el cuadro 2 se presentan los decretos observados y la respuesta legislativa a los mismos.

Cuadro 2. Observaciones realizadas entre el 1 de junio de 2012 y el 21 de mayo de 2013

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Observatorio Legislativo de Fusades.

Cabe destacar el caso de la observación del DL 262 sobre disposiciones que regulan las formas alternativas de pago a quienes habían adquirido acciones de ingenios privatizados. La superación de tales observaciones refleja un punto de desacuerdo entre el Ejecutivo y el Legislativo, ya que la emisión de dicho decreto se debió al veto que ejerció, previamente el mandatario, al DL 136 del 14 de diciembre de 2012 que fue aprobado con 62 votos; es decir, con una mayoría capaz de superar el veto. No obstante este aparente entendimiento, los diputados volvieron a aprobar una normativa similar que recibió un control menos riguroso por parte del Ejecutivo24.

En términos absolutos, como se muestra en el gráfico 1, el número de observaciones se mantuvo. Ahora bien, al contabilizar la muestra de cinco observaciones que han sido atendidas por el Pleno

24 Magaña, Y. (2013), “Diputados ignoran a Funes en ingenios”, Diario El Mundo, 25 de enero de 2013.




Aceptadas







Pendiente



parcialmente


parcialmente



Superadas


Pendiente

70%

63%

28.60%20%

15%

27%

42.90%40%

10%












262*




Aceptado

6

10

11

2

0 0

1





Mauricio Funes 30

Napoleón Duarte 20

Armando Calderón 4

Alfredo Cristiani 1

Antonio Saca 0

$190,096,355.38

$620,000,000.00 $690,925,063.27

$988,433,499.12


Endeudamiento

22

16

88

2 1 22









Total $988,433,499.12 Total $80,146,900.00





Ninguna posibilidad




FMLN 31

GANA 11PCN 7

PDC 1

CD 1



CD 1

ARENA 39%

FMLN 37%

GANA 13%

PCN 9%

PDC 1%

CD 1%

ARENA 32%

FMLN 37%

GANA 13%

PCN 9%

UPES + Escalante

7%

PDC 1%

CD 1%



28

Legislativo, se registra un 40% de disenso total, un 40% de consenso parcial y un 20% de consenso total. Tales cifras, en comparación a años anteriores, muestra un menor grado de consenso total y un aumento en los casos en que no hubo consenso alguno. En el gráfico 2 se ilustra la comparación.

Gráfico 1. Comparativo por año del número de observaciones realizadas


Gráfico 2. Comparativo por año del nivel de consenso en las observaciones


Por tanto, al observar el grado de consenso a priori -referido a que el entendimiento entre ambos órganos de Estado ocurre antes de la emisión del decreto y por ende no se observa- una primera apreciación cuantitativa muestra un nivel similar al del tercer año y siempre por arriba de los dos primeros períodos de gestión al mantenerse el número de observaciones en ocho. De allí que desde un punto de vista puramente cuantitativo, el cuarto año presente una leve disminución




Aceptadas







Pendiente



parcialmente


parcialmente



Superadas


Pendiente

70%

63%

28.60%20%

15%

27%

42.90%40%

10%












262*




Aceptado

6

10

11

2

0 0

1





Mauricio Funes 30

Napoleón Duarte 20

Armando Calderón 4

Alfredo Cristiani 1

Antonio Saca 0

$190,096,355.38

$620,000,000.00 $690,925,063.27

$988,433,499.12


Endeudamiento

22

16

88

2 1 22









Total $988,433,499.12 Total $80,146,900.00





Ninguna posibilidad




FMLN 31

GANA 11PCN 7

PDC 1

CD 1



CD 1

ARENA 39%

FMLN 37%

GANA 13%

PCN 9%

PDC 1%

CD 1%

ARENA 32%

FMLN 37%

GANA 13%

PCN 9%

UPES + Escalante

7%

PDC 1%

CD 1%




Aceptadas







Pendiente



parcialmente


parcialmente



Superadas


Pendiente

70%

63%

28.60%20%

15%

27%

42.90%40%

10%












262*




Aceptado

6

10

11

2

0 0

1





Mauricio Funes 30

Napoleón Duarte 20

Armando Calderón 4

Alfredo Cristiani 1

Antonio Saca 0

$190,096,355.38

$620,000,000.00 $690,925,063.27

$988,433,499.12


Endeudamiento

22

16

88

2 1 22









Total $988,433,499.12 Total $80,146,900.00





Ninguna posibilidad




FMLN 31

GANA 11PCN 7

PDC 1

CD 1



CD 1

ARENA 39%

FMLN 37%

GANA 13%

PCN 9%

PDC 1%

CD 1%

ARENA 32%

FMLN 37%

GANA 13%

PCN 9%

UPES + Escalante

7%

PDC 1%

CD 1%



29

de los consensos entre el Ejecutivo y el Legislativo en el plano de las observaciones producidas a diferentes decretos.

Pero lo más importante en este ámbito durante la crisis institucional de 2012, como ya se ha destacado en el primer apartado y en el capítulo I de esta apreciación, es que el bloque legislativo y el mandatario mostraron un comportamiento de total armonía en relación a todos aquellos actos legislativos y ejecutivos orientados a evitar el cumplimiento de las sentencias de la Sala de lo Constitucional de la CSJ.

Vetos

En su cuarto año de gobierno, el presidente Funes vetó dos decretos legislativos, ambos por razones de inconveniencia y únicamente uno con posibilidades de ser superado, como se observa en el cuadro 3. En comparación con los demás años de gestión, el cuarto año es el que presenta menos decretos vetados, como se demuestra en el gráfico 3. Si bien ninguno fue superado, resulta importante considerar lo referido a las observaciones al DL 262, citado anteriormente.

Cuadro 3. Vetos realizados entre el 1 de junio de 2012 y el 21 de mayo de 2013


Gráfico 3. Comparativo por año del número de vetos realizados y superados





Aceptadas







Pendiente



parcialmente


parcialmente



Superadas


Pendiente

70%

63%

28.60%20%

15%

27%

42.90%40%

10%












262*




Aceptado

6

10

11

2

0 0

1





Mauricio Funes 30

Napoleón Duarte 20

Armando Calderón 4

Alfredo Cristiani 1

Antonio Saca 0

$190,096,355.38

$620,000,000.00 $690,925,063.27

$988,433,499.12


Endeudamiento

22

16

88

2 1 22









Total $988,433,499.12 Total $80,146,900.00





Ninguna posibilidad




FMLN 31

GANA 11PCN 7

PDC 1

CD 1



CD 1

ARENA 39%

FMLN 37%

GANA 13%

PCN 9%

PDC 1%

CD 1%

ARENA 32%

FMLN 37%

GANA 13%

PCN 9%

UPES + Escalante

7%

PDC 1%

CD 1%




Aceptadas







Pendiente



parcialmente


parcialmente



Superadas


Pendiente

70%

63%

28.60%20%

15%

27%

42.90%40%

10%












262*




Aceptado

6

10

11

2

0 0

1





Mauricio Funes 30

Napoleón Duarte 20

Armando Calderón 4

Alfredo Cristiani 1

Antonio Saca 0

$190,096,355.38

$620,000,000.00 $690,925,063.27

$988,433,499.12


Endeudamiento

22

16

88

2 1 22









Total $988,433,499.12 Total $80,146,900.00





Ninguna posibilidad




FMLN 31

GANA 11PCN 7

PDC 1

CD 1



CD 1

ARENA 39%

FMLN 37%

GANA 13%

PCN 9%

PDC 1%

CD 1%

ARENA 32%

FMLN 37%

GANA 13%

PCN 9%

UPES + Escalante

7%

PDC 1%

CD 1%



30

Resulta importante subrayar el caso del veto al DL 303, relativo a las reformas de la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP) que limitaban las atribuciones del Instituto garante del cumplimiento de dicha normativa. Desde una perspectiva estrictamente formal, la reforma había surgido a iniciativa del partido oficial e incluso el candidato a la Presidencia, el vicepresidente Salvador Sánchez Cerén, había dado su aval en un principio25. Sin embargo, la diputada del FMLN Jackeline Rivera, aseguró que el proyecto de decreto se había trabajado en conjunto con Casa Presidencial26. Luego de numerosas manifestaciones de sectores de la sociedad civil en contra de la reforma27 –que motivaron al candidato presidencial del FMLN a retractarse de su posición original al punto de pedir el veto a la reforma28- el mandatario ejerció su facultad de veto.

De las cifras presentadas, es posible concluir que la baja sustancial en el número de vetos realizados en el cuarto año de gobierno refleja un grado de consenso a priori mayor, entre el Ejecutivo y el Legislativo, que en otros períodos, entendiendo consenso a priori como aquel que se produce antes de emitirse el decreto y por tanto no se ejerce el veto presidencial.

Finalmente, como se presenta en el cuadro 4, el presidente Funes se mantiene en el segundo lugar de mandatarios con más vetos ejercidos en su período, por debajo del expresidente Francisco Flores. De acuerdo al comportamiento observado en los cuatro años de su Gobierno, en el que sobresale el tercer año con 11 vetos, es muy probable que el presidente Funes mantenga tal posición al término de su período.


Fuente: Elaboración propia con base en datos del Observatorio Legislativo de Fusades y en Fusades (2012), “Tercer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2012, p. 28.

25 Cárdenas, L. (2013), “Presidente Funes veta reformas a LAIP”, Diario Co Latino, 14 de febrero de 2013.26 Morán, O. (2013), “Reforma de FMLN, GANA y CN restan poder a Ley de Acceso la Información”, La Página, 9 de febrero de 2013.27 Redacción YSUCA (2013), “Reformas a la LAIP genera reacciones de sociedad civil”, Radio YSUCA, 8 de febrero de 2013; Trujillo, D. (2013), “Sociedad e Iglesia

piden veto presidencial a reformas en Ley de Acceso”, Transparencia Activa, 12 de febrero de 2013; y Zometa, J. (2013), “Presión de sociedad civil ha sido determinante”, El Diario de Hoy, 12 de febrero de 2013.

28 Mendoza, R. (2013), “Sánchez C. pide a Funes vetar las reformas a LAIP”, El Diario de Hoy, 12 de febrero de 2013.




Aceptadas







Pendiente



parcialmente


parcialmente



Superadas


Pendiente

70%

63%

28.60%20%

15%

27%

42.90%40%

10%












262*




Aceptado

6

10

11

2

0 0

1





Mauricio Funes 30

Napoleón Duarte 20

Armando Calderón 4

Alfredo Cristiani 1

Antonio Saca 0

$190,096,355.38

$620,000,000.00 $690,925,063.27

$988,433,499.12


Endeudamiento

22

16

88

2 1 22









Total $988,433,499.12 Total $80,146,900.00





Ninguna posibilidad




FMLN 31

GANA 11PCN 7

PDC 1

CD 1



CD 1

ARENA 39%

FMLN 37%

GANA 13%

PCN 9%

PDC 1%

CD 1%

ARENA 32%

FMLN 37%

GANA 13%

PCN 9%

UPES + Escalante

7%

PDC 1%

CD 1%



31

Iniciativas del Ejecutivo

Al igual que en apreciaciones anteriores, el Ejecutivo ha contado con el apoyo de la Asamblea Legislativa en sus principales iniciativas. A continuación, se detallan la aprobación del Presupuesto General, de los préstamos internacionales y títulos valores y de otras iniciativas estratégicas en el cuarto año de gestión.

Presupuesto General

En noviembre de 2012, las bancadas del FMLN, GANA, PCN, PDC, CD y los cuatro diputados disidentes de ARENA en ese momento, aprobaron el Presupuesto General de la Nación de US$4,505,302,405.00 para 2013. ARENA no dio sus votos al señalar que el presupuesto se encontraba desfinanciado al subestimar el rubro de gastos29, mientras que la diputada Lorena Peña, del oficialismo, señaló que el 94% del presupuesto se cubría con fondos públicos30.

Préstamos internacionales y títulos valores

Durante el cuarto año de gobierno, el Ejecutivo encontró el apoyo necesario para la aprobación de nuevos empréstitos, que representan un monto de US$988,433,499.12 como se muestra en el cuadro 5. En un inicio, con la recuperación en 2012 de ARENA de “la llave” de la mayoría calificada, la discusión de los préstamos se prolongó de manera más extensa en comparación a otros años. Sin embargo, en todas las aprobaciones han concurrido los votos de la bancada del principal partido de oposición; incluso en el último préstamo contraído con el BID31, en el que los votos de ARENA, en principio, ya no eran indispensables a causa de la recomposición descrita anteriormente.

Cuadro 5. Endeudamiento público en el cuarto año del presidente Funes


29 Chavarría, R. (2012), “Diputados aprueban Presupuesto General de la Nación 2013”, La Prensa Gráfica, 8 de noviembre de 2012.30 Castellón, G. (2012), “Diputados aprueban Presupuesto General 2013 con cuatro disidentes areneros”, Diario Co Latino, 9 de noviembre de 2012.31 Cabrera, A. (2013), “Asamblea aprueba préstamo de $30 millones para impulsar producción”, La Prensa Gráfica , 20 de abril de 2013.




Aceptadas







Pendiente



parcialmente


parcialmente



Superadas


Pendiente

70%

63%

28.60%20%

15%

27%

42.90%40%

10%












262*




Aceptado

6

10

11

2

0 0

1





Mauricio Funes 30

Napoleón Duarte 20

Armando Calderón 4

Alfredo Cristiani 1

Antonio Saca 0

$190,096,355.38

$620,000,000.00 $690,925,063.27

$988,433,499.12


Endeudamiento

22

16

88

2 1 22









Total $988,433,499.12 Total $80,146,900.00





Ninguna posibilidad




FMLN 31

GANA 11PCN 7

PDC 1

CD 1



CD 1

ARENA 39%

FMLN 37%

GANA 13%

PCN 9%

PDC 1%

CD 1%

ARENA 32%

FMLN 37%

GANA 13%

PCN 9%

UPES + Escalante

7%

PDC 1%

CD 1%



32

El endeudamiento más significativo fue el de US$800 millones en concepto de emisión de bonos que, en sus inicios, se reorientarían para el pago de créditos contraídos en la administración del expresidente Flores32. Bajo tal condición, ARENA apoyó la medida cuando aún sus votos eran necesarios para sumar la mayoría calificada requerida33. Sin embargo, al reducirse su bancada a 28 diputados, los diputados del FMLN, GANA, PCN, PDC, CD y de la bancada recién formada, UPES34, aprobaron la reorientación de la deuda con el propósito de financiar los subsidios del gas y del transporte y para el pago de la deuda a corto plazo35. De allí que, a pesar de las recomposiciones legislativas durante el cuarto año, el Ejecutivo logró encontrar respaldo en sus iniciativas de endeudamiento. En el gráfico 4 se presenta la suma de los empréstitos contraídos en lo que va de la administración del presidente Funes.

Gráfico 4. Endeudamiento durante los cuatro años de la administración del presidente Funes


Otras iniciativas

Finalmente, durante el cuarto año se registran iniciativas estratégicas, por parte del Ejecutivo, que obtuvieron un amplio respaldo por parte del Órgano Legislativo. Con el voto de todos los grupos parlamentarios, se aprobó el voto en el exterior, reformas a la Ley de Servicios Internacionales y modificaciones a la Ley de Zonas Francas36. Aún se encuentran pendientes en la Asamblea Legislativa los proyectos de la Ley de Asocios Público Privados37, Ley de Estabilidad Jurídica para las Inversiones y Ley de Firma Electrónica.

32 Ramos, M. (2012), “Cáceres urge a diputados garantizar pago deuda $800 millones”, La Página, 19 de julio de 2012.33 Velásquez, E. (2012), “ARENA apoyará bajo condición emisión de bonos por $800 Mlls.”, El Diario de Hoy, 17 de septiembre de 2012; y Castellón, G. y Urbina, Z.

(2012), “Asamblea aprueba $800 millones en bonos para pagar deuda de 2001”, Diario Co Latino, 19 de octubre de 2012.34 En esta votación no participó la diputada Claudia Ramírez, siendo sustituida por la legisladora suplente Elsa Dávila de Morales, quien se plegó a la posición

de la bancada de disidentes. Fuente: Dueñas, V. (2013), “Diputada suplente reconoce que reorientar $360 millones fue su primera votación en plenaria”, La Página, 27 de abril de 2013.

35 Cabrera, A. (2013), “Para subsidios y LETES reorientan $360 millones”, La Prensa Gráfica, 26 de abril de 2013.36 Rivera, E. (2013), “Aprueban voto desde exterior a través de correspondencia”, Diario El Mundo, 24 de enero de 2013; Chavarría, R. (2013), “Diputados aprueban

Ley de Servicios Internacionales”, La Prensa Gráfica, 24 de enero de 2013; y Vaquerano, M. y Cárdenas, L. (2013), “Asamblea aprueba reformas a Ley de Zonas Francas que dinamizará la económica (sic)”, Diario Co Latino, 24 de febrero de 2013.

37 Al cierre de la presente apreciación, la Comisión Legislativa correspondiente acordó dictamen favorable del proyecto para su aprobación en el Pleno.




Aceptadas







Pendiente



parcialmente


parcialmente



Superadas


Pendiente

70%

63%

28.60%20%

15%

27%

42.90%40%

10%












262*




Aceptado

6

10

11

2

0 0

1





Mauricio Funes 30

Napoleón Duarte 20

Armando Calderón 4

Alfredo Cristiani 1

Antonio Saca 0

$190,096,355.38

$620,000,000.00 $690,925,063.27

$988,433,499.12


Endeudamiento

22

16

88

2 1 22









Total $988,433,499.12 Total $80,146,900.00





Ninguna posibilidad




FMLN 31

GANA 11PCN 7

PDC 1

CD 1



CD 1

ARENA 39%

FMLN 37%

GANA 13%

PCN 9%

PDC 1%

CD 1%

ARENA 32%

FMLN 37%

GANA 13%

PCN 9%

UPES + Escalante

7%

PDC 1%

CD 1%



33

En las apreciaciones de sus primeros dos años, al presidente Funes se le reconoció su intachable compromiso con la democracia en temas puntuales como política exterior y reforma electoral, entre otros1; mientras que al cabo del tercer año, se señalaron ciertas decisiones preocupantes -principalmente en relación con la crisis institucional- no obstante mostrar algunos aciertos en materia democrática2. En contraste con lo anterior, durante el cuarto año de gobierno se registran graves actuaciones por parte del mandatario orientadas a facilitar el control partidario de las principales instituciones públicas.

La apreciación sobre el compromiso con la democracia del presidente Funes durante los últimos 12 meses, consta de dos elementos. En primer lugar, se aborda la connivencia del gobernante, con la Asamblea Legislativa, en contra de la Sala de lo Constitucional; actitud con la que se atentó ante

1 Fusades (2010), “Primer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2010, pp. 84 - 92; y Fusades (2011), “Segundo año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2011, pp. 163 - 170.

2 Fusades (2012), “Tercer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2012, pp. 140 – 150.

CAPÍTULO III

Compromiso con la democracia



34

el sistema republicano por acciones en contra de la independencia judicial y de la separación de poderes. En segundo lugar, se presentan otras acciones y omisiones del mandatario en detrimento de la democracia; particularmente su pasividad ante el uso partidario del proyecto ALBA, su reiterada intolerancia a la crítica y las actuaciones tendientes a obstaculizar la implementación de la LAIP.

Complicidad en contra de la Sala de lo Constitucional

En 2012, la Asamblea Legislativa, con el respaldo del presidente Funes, se negó a obedecer ciertos fallos de la Sala de lo Constitucional con el fin de desarticularla en contra de su autonomía; provocando de esa manera, la crisis institucional más grave desde el Acuerdo de Paz3. A continuación, se describen de manera resumida las acciones del mandatario durante los últimos doce meses orientadas al debilitamiento de la justicia constitucional, cuyos antecedentes se remontan al tercer año de gobierno:

- 2 de junio de 2011. El presidente Funes sanciona el DL 743 el mismo día de su aprobación. El decreto transitorio buscaba frenar la operatividad de la Sala de lo Constitucional al exigirle unanimidad en todas sus resoluciones.

- 23 de junio de 2011. El gobernante apoya la decisión del Director de la Imprenta Nacional, quien se negó a publicar un fallo de la Sala de lo Constitucional por no cumplir con la unanimidad exigida en el DL 743, pese a la inaplicabilidad de ese decreto acordada por la Sala.

- 28 de marzo de 2012. El presidente Funes respalda a la Asamblea Legislativa en su iniciativa por elegir magistrados a la CSJ antes que termine la legislatura 2009-2012 y expulsar al magistrado Belarmino Jaime de la Sala de lo Constitucional.

- 28 de junio de 2012. Luego de afirmar que no intervendrá en un conflicto entre dos Órganos de Estado, el presidente Funes se muestra a favor de que la Asamblea Legislativa haya acudido a la CCJ a demandar a la Sala de lo Constitucional, pese a que ésta previamente había rechazado la competencia de la Corte.

- 29 de junio de 2012. El presidente Funes sanciona el DL 43 el mismo día de su aprobación. El decreto, aprobado de forma transitoria al igual que el DL 743, permitía el funcionamiento de Corte Plena sin requerir la convocatoria ni la presencia del magistrado presidente, que en ese momento era el Dr. Belarmino Jaime.

3 Fusades (2013), “Crisis institucional en El Salvador: Antecedentes, actores y efectos políticos”, Boletín N° 11, Departamento de Estudios Políticos, abril de 2013, p. 1.



35

- 1 de julio de 2012. El Ejecutivo facilita la toma del edificio de la CSJ ante la imposición violenta de los sindicatos del Órgano Judicial, quienes escoltan a los abogados inconstitucionalmente electos como magistrados para que tomen posesión. La PNC, que había desplegado más de 250 agentes el día anterior –incluyendo francotiradores– no interviene en la toma del edificio, pese a que se daña infraestructura del mismo y se desactiva su alarma de seguridad.

- 10 de julio de 2012. Por segunda ocasión, el Diario Oficial se niega a publicar una sentencia de la Sala de lo Constitucional al señalar que el tribunal no se encontraba integrado por sus cinco magistrados propietarios, pese a que concurrió una magistrada suplente.

- 15 de agosto de 2012. El presidente Funes niega que el conflicto se deba al desacato de la Asamblea Legislativa y responsabiliza del mismo a las “élites económicas” que a partir de abril, cuando se emite el decreto que expulsa a un magistrado de la Sala de lo Constitucional, perdieron el control sobre el Órgano Judicial, según el mandatario.

- 17 de agosto de 2012. El presidente Funes acusa de desacato a la Sala de lo Constitucional por desconocer el fallo de la CCJ a favor de la Asamblea Legislativa.

Como se observa, al cierre del tercer año de gestión, se habían identificado varias decisiones del presidente Funes en deterioro de la independencia judicial y de la separación de poderes, ambos elementos indispensables en todo sistema republicano. Los conflictos con la Sala habían surgido luego de que ésta resolviera a favor del voto preferente, habilitara las candidaturas no partidarias, y prohibiera al Ejecutivo transferir fondos del presupuesto sin aprobación de la Asamblea Legislativa, entre otros fallos4.

Entre las decisiones del mandatario en contra de la Sala de lo Constitucional destaca la sanción del DL 743 en junio de 2011 con el fin de hacer inoperante a la Sala de lo Constitucional al exigirle unanimidad para resolver demandas de inconstitucionalidad y la negación a publicar un fallo judicial en el Diario Oficial amparándose en el decreto mencionado, a pesar que el mismo fue declarado inaplicable por la misma Sala5.

Asimismo, en marzo de 2012, el mandatario apoyó de forma pública y explícita a la Asamblea Legislativa cuando el bloque de partidos se anticipó al cambio de período legislativo –que tendría lugar el 1 de mayo de ese año– y eligió a un tercio adicional de magistrados de la CSJ y al Fiscal General de la República, aprovechando de esa forma la aritmética resultante del transfuguismo en

4 Ibíd., p. 9.5 Op. Cit., Fusades (2012), “Tercer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, pp. 140 – 144.



36

ARENA y negando a la legislatura recién elegida, su potestad de nombrar a los nuevos magistrados6. En esa misma dirección, el presidente Funes respaldó el traslado del presidente de la Sala de lo Constitucional, Belarmino Jaime7, acordado por el bloque en un intento adicional por desarticular a dicho tribunal; con lo cual, se neutralizarían las decisiones de la Sala.

En ese contexto, la Red para la Independencia Judicial, que aglutina a universidades, centros de pensamiento, organizaciones no gubernamentales, sindicatos y gremiales, entre otros sectores, señaló lo siguiente:

“Cualquier movimiento de magistrados de la Sala de lo Constitucional a otras salas, sería un atentado gravísimo contra la independencia judicial”8.

“De conformidad con el Art. 174 de la Constitución y las actas de la Asamblea Constituyente de 1983, los magistrados de la Sala de Constitucional son electos nominativamente en ese cargo por 9 años”9.

Sin embargo, la Asamblea Legislativa procedió a elegir de forma anticipada, tanto a magistrados a la CSJ como al Fiscal General de la República, y a trasladar al magistrado Jaime de la Sala de lo Constitucional10.

Ante esta situación, varios ciudadanos demandaron la inconstitucionalidad de las elecciones de magistrados a la CSJ de los años 2012 y 200611. En las demandas se argumentó, entre otros puntos, la concentración excesiva de poder en una sola legislatura, su falta de legitimidad popular al haberse realizado nuevos comicios legislativos y la privación de la próxima legislatura a efectuar la elección bajo la nueva correlación de fuerzas que dejó el sufragio de los salvadoreños12. En el caso de las elecciones de 2006, ocurrió el mismo proceso bajo actores distintos: el partido oficial de ese entonces, ARENA, junto con el PCN, el PDC y el grupo parlamentario “G-13” -compuesto por CD y diputados disidentes del FMLN y del PDC- eligieron magistrados a la CSJ un día antes que terminara la legislatura 2003-200613, ya que en el siguiente período, el FMLN habría retomado nuevamente la llave de la mayoría calificada en los comicios de ese año. Al admitirse una de las demandas, algunos diputados del bloque expresaron lo siguiente:

6 Ibíd., p. 144.7 Ibíd.8 Red para la Independencia Judicial (2012), comunicado de prensa del 11 de abril de 2012.9 Red para la Independencia Judicial (2012), comunicado de prensa del 24 de abril de 2012.10 Decretos Legislativos N° 1,070, 1,071, 1,072, 1,073, 1,074 y 1,075 del 24 de abril de 2012.11 Joma, S. (2012), “Primera demanda contra elección de magistrados”, El Diario de Hoy, 27 de abril de 2012; Pérez, D. (2012), “Presentan ante la Sala Constitucional

demanda contra elección de magistrados y fiscal”, Diario Co Latino, 1 de mayo de 2012; y Redacción Diario El Mundo (2012), “Demanda contra elección de magistrados en 2006”, Diario El Mundo, 3 de mayo de 2012.

12 Ibíd.13 Mendoza, R. (2006), “Eligen magistrados”, El Diario de Hoy, 1 de mayo de 2006.



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“Los actuales magistrados al dar por admitidas esas demandas de inconstitucionalidad caen en el delito de prevaricato; entonces eso podría dar también apertura a un proceso de antejuicio” (diputado

Walter Guzmán, GANA)14.

“No me imagino los efectos terribles que tendría una resolución de esa naturaleza, yo por eso digo que ojalá se analice” (diputada Jackeline Rivera, FMLN)15.

“Los que han aceptado esos recursos no tienen ninguna conciencia, ningún compromiso con la gobernabilidad y el respeto de la ley” (diputado Roberto Angulo, PCN)16.

Por su parte, el Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional (IIDC), entidad integrada por los más reconocidos juristas del país, afirmó:

“Conscientes de la gravedad de la situación, apelamos a la cordura y a la reflexión de quienes parecen haber perdido todo sentido de ponderación”17.

El día 5 de junio de 2012, la Sala de lo Constitucional declaró inconstitucionales ambas elecciones, ordenó realizar nuevos nombramientos y mantuvo temporalmente a los magistrados elegidos en 2006 en sus cargos18. Inmediatamente se dio a conocer el veredicto de la Sala, los diputados del bloque oficialista calificaron la decisión de “prepotente”, “soberbia” y de responder “a un juicio sumario y político” y a “los intereses de ARENA y la oligarquía financiera de este país”19. Las reacciones por parte del partido de gobierno llegaron al punto de afirmar que se estaban “generando condiciones para un golpe de Estado”; e insistieron en que tras el comportamiento de los jueces constitucionales, se encontraba un accionar de ARENA en conjunto con las cúpulas empresariales20.

Lo anterior pese a que en 2006, cuando el FMLN quedó excluido del nombramiento de magistrados, varios de sus diputados en ese entonces -incluyendo al ahora Vicepresidente de la República y candidato a la presidencia por el partido de gobierno- alegaron que al elegir de forma anticipada se había violado la Constitución, usurpado las funciones otorgadas a la Asamblea Legislativa conforme a la Carta Magna, ignorando el voto popular y efectuando una elección inconstitucional21. Por su parte, el diputado Guillermo Gallegos, de GANA, declaró: “No

14 Zometa, J. (2012), “Bancadas de FMLN y Gana advierten a magistrados de Sala”, El Diario de Hoy, 5 de mayo de 2012.15 Ibíd.16 Mendoza, R. (2012), “Pronunciamiento de Asamblea agrava choque con la CSJ”, El Diario de Hoy, 18 de mayo de 2012.17 Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional (2012), “La fuerza del Derecho”, comunicado de prensa del 21 de mayo de 2012.18 Sala de lo Constitucional (2012), Sentencia 19-2012 y Sentencia 23-2012.19 Mendoza, R. (2012), “ARENA y FMLN obligados a acuerdo por elección de CSJ”, El Diario de Hoy, 7 de julio de 2012.20 Moncada Lectores (2012), “Se están generando condiciones para un golpe de Estado: Diputado Roberto Lorenzana”, Diario Co Latino, 11 de junio de 2012.21 Tales declaraciones constan en las grabaciones magnetofónicas de la plenaria del 30 de abril de 2006 y recogidas en Dada, H. (2012), “¡Y la Sala les dio la

razón!”, El Faro, 8 de agosto de 2012 y en Op. Cit. Mendoza, R. (2006), “Eligen magistrados”.



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podemos hacer caso a la Sala, sería aceptar el fallo, para nosotros no tiene validez”, advirtiendo a la vez que se pensaba acudir a la CCJ22. En ese sentido, el bloque de fracciones legislativas del FMLN, GANA, PCN y PDC sentó su posición en no acatar la sentencia de la Sala de lo Constitucional23.

Con el objetivo de prevenir que la crisis se agudizara, “Aliados por la Democracia”, entidad conformada por más de un centenar de organizaciones de la sociedad civil y que estaba activa desde antes del DL 743, emitió un comunicado exigiendo a la Asamblea Legislativa “restaurar el Estado Democrático de Derecho del país” advirtiendo que el incumplimiento de fallos judiciales era “un abierto desafío a la Constitución de la República”24. Asimismo, actores con un amplio liderazgo en la opinión pública como Monseñor Rosa Chávez, Obispo auxiliar de San Salvador, se pronunciaron a favor de la Sala de lo Constitucional, destacando la independencia por la cual habían obtenido el respaldo de la población25. El sacerdote José María Tojeira, exrector de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas (UCA), alertó sobre la “inoperancia y resistencia de la Asamblea ante la decisión de la Sala de lo Constitucional”26.

El 20 de junio de 2012, el Órgano Legislativo acudió a la CCJ para solicitar que se anularan los fallos de la Sala de lo Constitucional en cuestión y se dictara, de forma cautelar, la suspensión de los mismos para que los magistrados electos entraran en funciones a partir de julio27. Los diputados sostuvieron su demanda a partir del artículo 22, literal “f”, de sus estatutos que dictan lo siguiente: “La competencia de la Corte será: Conocer y resolver a solicitud del agraviado de conflictos que puedan surgir entre los Poderes u Órganos fundamentales de los Estados, y cuando de hecho no se respeten los fallos judiciales”.

No obstante lo anterior, en el presente caso la competencia de la CCJ cedía ante el hecho que la Constitución de El Salvador, que se encuentra jerárquicamente superior a cualquier norma del ordenamiento jurídico, otorga la jurisdicción constitucional de forma exclusiva a la Sala de lo Constitucional, cuyas resoluciones son irrecurribles28. Al día siguiente de haberse interpuesto la demanda, la Corte regional ordenó su admisión y dictó medidas cautelares ordenando la suspensión de los efectos generados por los fallos del máximo tribunal constitucional en el país29. En contraste con la celeridad con que tramitó la demanda, la CCJ retrasó, por casi dos semanas, la admisión del recurso interpuesto por la Iniciativa Social para la Democracia (ISD) en la

22 Pérez, D. (2012), “Legislativo no acatará sentencia de Sala Constitucional”, Contrapunto, 8 de junio de 2012.23 Ibíd.24 Aliados por la Democracia (2012), comunicado de prensa del 13 de junio de 2012.25 Vilches, A. (2012), “La actual Sala de lo Constitucional ha mostrado independencia frente a otros poderes del estado: Monseñor Rosa Chávez”, Diario Co Latino,

18 de junio.26 Tojeira, J. (2012), “Soluciones mejores”, La Prensa Gráfica, 21 de junio de 2012.27 Olivares, I. (2012), “Diputados piden a la CCJ suspender fallos de Sala”, El Diario de Hoy, 21 de junio de 2012.28 Fusades (2012), “Improcedencia de recursos en contra de los fallos de la Sala de lo Constitucional”, Posición Institucional N° 55, Departamento de Estudios

Legales, junio de 2012.29 Rivera, E. (2012), “CCJ admite demanda de Asamblea y suspende sentencias de Sala”, Diario El Mundo, 21 de junio de 2012.



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que se demandaba el incumplimiento de la sentencia de la Sala por parte de la Asamblea Legislativa30. Finalmente, ni esta acción legal ni la que intentaron distintos ciudadanos que tenían un interés legal en el tema al haber interpuesto las demandas de inconstitucionalidad iniciales, fueron admitidas por la CCJ31.

Más allá de las consideraciones técnicas que la Asamblea Legislativa o las organizaciones de la sociedad civil hayan alegado, la controversia en cuanto a la competencia de la CCJ encontró una salida institucional y definitiva el 25 de junio cuando, en uso de la facultad que la Constitución otorga al Órgano Judicial de “juzgar y hacer ejecutar lo juzgado”32, la Sala de lo Constitucional declaró inaplicable la resolución del ente regional33. La herramienta de la inaplicabilidad ha sido utilizada en varias ocasiones por jueces de diversa jerarquía en todo el país, y se sujeta al artículo 185 de la Constitución que expresa lo siguiente:

“Dentro de la potestad de administrar justicia, corresponde a los tribunales, en los casos en que tengan que pronunciar sentencia, declarar la inaplicabilidad de cualquier ley o disposición de los otros

Órganos, contraria a los preceptos constitucionales”.

En uno de sus editoriales, la UCA, que es una de las principales universidades del país, comparó la crisis institucional del país con lo sucedido en Honduras, respecto a la salida del expresidente Zelaya, y con el Paraguay, referido al caso del expresidente Lugo, y advirtió:

“En El Salvador, los grupos que se llaman a sí mismos de izquierda deben tener el cuidado de no copiar esquemas golpistas. La escalada parlamentaria contra los magistrados de la Sala de lo Constitucional , originada por el simple hecho de que estos últimos han puesto controles institucionales a la legislación

asamblearia, se parece demasiado a la preparación de un golpe técnico contra una parte del Estado [...] Acudir a la Corte Centroamericana de Justicia, una instancia sin legitimidad para dar dictámenes

de orden constitucional en El Salvador, es dañar la soberanía nacional”34.

Aún con la declaratoria de inconstitucionalidad, la resolución de la CCJ y la inaplicabilidad de la misma por parte de la Sala de lo Constitucional, existía todavía la oportunidad de evitar una crisis mayor y acatar los fallos judiciales. El 24 de junio, un medio de prensa escrita hizo públicas las grabaciones de lo discutido en la reforma constitucional de 1991, dejando claro que a una legislatura le correspondía elegir magistrados a la CSJ por una única ocasión35. Pese a lo anterior, los meses siguientes mostrarían una complicidad reiterada entre el Ejecutivo y

30 Olivares, I. (2012), “La Corte regional no admite demanda de ISD contra Asamblea”, El Diario de Hoy, 4 de julio de 2012.31 Ibíd.32 Art. 172 de la Constitución de la República de El Salvador.33 Sala de lo Constitucional (2012), resoluciones 19-2012 y 23-2012 del 25 de junio de 2012.34 UCA (2012), “Micheletti cabalga de nuevo”, 27 de junio de 2012.35 Canizález, A. y Zometa, J. (2012), “Espíritu era que distintas asambleas eligieran a magistrados”, El Diario de Hoy, 24 de junio de 2012.



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el Legislativo para neutralizar el trabajo de la Sala de lo Constitucional y desobedecer sus fallos; con lo cual, se agravaría la situación política del país.

El 28 de junio -tres días después de que la justicia constitucional inaplicara lo actuado por la CCJ-el presidente Funes señaló que no podría “intervenir en un conflicto exclusivo de dos órganos de Estado”36. Sin embargo, posterior a distanciarse del conflicto, el mandatario tomó parte al afirmar lo siguiente:

“Los diputados hicieron bien en recurrir a una instancia regional, como es la Corte Centroamericana de Justicia, para que dirima este conflicto”; por lo cual“ ambos órganos del

Estado tendrían que actuar conforme a esta decisión que ha tomado la Corte Centroamericana de Justicia”37.

Con tales declaraciones, el Jefe del Estado salvadoreño ignoró por completo la resolución de inaplicabilidad que la Sala de lo Constitucional, en uso de sus facultades constitucionales, dictó días anteriores.

En el mismo día de las declaraciones recién citadas, los diputados del bloque emitieron, con dispensa de trámite, un decreto transitorio que permitía la integración de la Corte Plena al interior de la CSJ sin la necesidad de convocatoria ni concurrencia del presidente de dicho Órgano de Estado38. Debido a que el 1 de julio debía iniciar el período de magistrados a la CSJ 2012-2021, el decreto perseguía que se celebrara Corte Plena sin la participación del presidente Belarmino Jaime, a fin que se efectuara la integración de las salas de la Corte con los abogados cuya elección como magistrados a la CSJ había sido declarada inconstitucional. En menos de 24 horas, el presidente Funes sancionó el decreto aprobado sin mayor discusión39.

El domingo 1 de julio de 2012, los abogados nombrados como magistrados en el mes de abril de ese mismo año, entraron al edificio de la CSJ con el apoyo de sindicatos del Órgano Judicial y ante la pasividad de miembros de la PNC40. A pesar de haberse forzado cerraduras, vulnerado seis puertas incluyendo la del despacho del presidente Belarmino Jaime y desactivado el sistema de alarmas41, el Ejecutivo facilitó el desacato de un fallo judicial y la toma de un edificio público al no intervenir mediante la fuerza policial; la cual, había desplegado más de 250 agentes el día anterior, incluyendo francotiradores42.

36 Presidencia de la República (2012), “Inauguración puente Nombre de Jesús en Chalatenango”, 28 de junio de 2012.37 Ibíd.38 Observatorio Legislativo de Fusades (2012), “Aprueban reformas transitorias que permitan la sesión en pleno el próximo 1 de julio”, 28 de junio de 2012.39 Cabrera, A., Menjívar, V. y Romero, F. (2012), “Funes avala pérdida de poder de Jaime en CSJ”, La Prensa Gráfica, 30 de junio de 2012.40 Iraheta, O. y Mendoza, R. (2012), “Asumen magistrados pese a fallo de Sala”, El Diario de Hoy, 2 de julio de 2012.41 Labrador, G. (2012), “Ocho horas de bicefalía en la Corte Suprema de Justicia”, El Faro, 22 de julio de 2012.42 Ramírez, E. (2013), “Policía Nacional Civil despliega operativo en los alrededores de Asamblea Legislativa y Corte Suprema de Justicia”, YSJW Radio Cadena Mi

Gente, 2 de julio de 2012.



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Luego de lo ocurrido el 1 de julio, el coro de voces de la sociedad civil a favor del respeto de la Sala de lo Constitucional aumentó su incidencia. El 5 de julio, la Conferencia Episcopal de El Salvador expresó:

“Por el bien común de la nación salvadoreña, respetuosamente instamos a la Honorable Asamblea Legislativa a dar el debido cumplimiento a las sentencias de la Sala de lo Constitucional”43.

En este contexto, el día 10 de julio la Sala de lo Constitucional anuló la elección del Fiscal General de la República realizada en abril del mismo año44. Sin embargo, bajo el argumento que “la Sala emitió esta sentencia sin haber estado constituida por los cinco magistrados propietarios”45, el mandatario se negó a publicar dicho fallo, al igual que sucedió en 2011 con otra sentencia en la crisis originada por el DL 74346.

Lo contrario sucedió cuando la CCJ, sin considerar la inaplicabilidad resuelta por la justicia constitucional salvadoreña y omitiendo motivación alguna sobre su competencia y el contenido de lo dictado47, resolvió el 16 de agosto a favor de la Asamblea Legislativa validando las elecciones de magistrados declaradas inconstitucionales48. Luego que el fallo del ente regional fuera rechazado por la Sala de lo Constitucional49, el Jefe de Estado acusó de desacato al tribunal constitucional, advirtió que colaboraría en la aplicación de la sentencia y señaló que publicaría la misma50.

Esta conducta confirmó una vez más la posición parcial del presidente Funes. Un día antes de emitirse el fallo de la CCJ, el mandatario expresó lo siguiente:

“Este conflicto que se ha desatado hoy no es porque la Asamblea haya desobedecido una sentencia en la Sala de lo Constitucional, este conflicto que se ha desatado es porque las élites económicas, quienes siempre han gobernado al país, quienes siempre han mandado al país perdieron el control del sistema de administración de justicia [...] los diputados han explicado, y en esto no tengo yo nada que ver, pero los diputados han explicado que a juicio de ellos la Sala de lo Constitucional, cuatro magistrados de la

Sala de lo Constitucional, se sobrepasaron en sus atribuciones y por eso es que recurrieron a la Corte Centroamericana de Justicia”51.

43 Conferencia Episcopal de El Salvador (2012), “Pronunciamiento de la Conferencia Episcopal de El Salvador ante el conflicto entre el Órgano Legislativo y la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia”, comunicado de prensa del 5 de julio de 2012.

44 Arauz, S. (2012), “Sala de lo Constitucional anula elección de fiscal general”, El Faro, 10 de julio de 2012.45 Soriano, A. (2012), “Funes aún no publica el fallo contra Astor”, Diario El Mundo, 3 de septiembre de 2012.46 Orellana, L. (2012), “Diario Oficial se ha negado a publicar dos sentencias”, Diario El Mundo, 29 de julio de 2012.47 Fusades (2012), “La sentencia de la Corte Centroamericana de Justicia: Un fallo sin fundamentos”, Boletín N° 141, Departamento de Estudios Legales,

septiembre de 2012.48 Redacción Contrapunto (2012), “CCJ le echa ‘sal a la herida’”, Contrapunto, 16 de agosto de 2012.49 López, J. (2012), “CSJ: Fallo de Corte C.A. no tiene efecto en El Salvador”, El Diario de Hoy, 17 de junio de 2012.50 Soriano A. (2012), “Funes acusa de desacato a la Sala de Constitucional”, Diario El Mundo, 18 de agosto de 2012.51 Presidencia de la República (2012), “Inauguración unidad comunitaria de salud familiar y especializada en Ciudad Barrios”, 16 de agosto de 2012.



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Con la presión cada vez más amplia de diversos sectores de la sociedad civil y de la comunidad internacional, se forzó a la Asamblea Legislativa a desistir en su intento por resolver la situación vía la CCJ y abrirse a un proceso de negociación con la mediación del presidente Funes. A ese momento, los tribunales de Guatemala, Honduras, Costa Rica, Panamá y República Dominicana, habían expresado su apoyo a la Sala de lo Constitucional52.

Dicho proceso culminó con una nueva elección de los magistrados a la CSJ el día 21 agosto de 2012 y la declinación de cualquier traslado que se intentara realizar de los magistrados de la Sala de lo Constitucional para la desarticulación de dicho tribunal53. Si bien se mantuvo la integración de la Sala, se originó un desgaste significativo que afectó la credibilidad del sistema judicial y el respeto a la autonomía de los Órganos de Estado y amenazó al sistema republicano que configura la Constitución salvadoreña. Meses luego de finalizada la crisis, la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre la independencia de los magistrados y abogados, Gabriela Knaul, expresó lo siguiente en su visita al país:

“La crisis institucional entre la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y la Asamblea Legislativa amenaza con socavar la independencia del poder judicial y el principio

de separación de poderes [...]. Las decisiones de las autoridades judiciales no pueden ni deben ser interpretadas por otros Órganos del Estado, sólo tienen que ser respetadas”54.

Al respecto, el diputado del FMLN y presidente de la Asamblea Legislativa, Sigfrido Reyes, calificó de “poco juiciosas y desafortunadas” las declaraciones de la relatora, además de cuestionar su neutralidad y objetividad en el tema55. En ese mismo sentido se manifestó el diputado y Secretario General del FMLN, Medardo González, quien expresó:

“Yo creo que la manera, la forma, el modo de esta funcionaria, deja mucho que desear […] No podemos dejarnos maltratar por cualquiera, como que fuéramos un trapo para limpiar la mesa los salvadoreños […] Nadie puede venir a este país a decirnos qué hacer, nadie puede venir a regañar”56.

Otras acciones y omisiones en detrimento de la democracia

Durante el cuarto año de gobierno del presidente Funes, se registraron tres casos en que, debido a acciones u omisiones tomadas por el mandatario, se debilitó el sistema democrático. Estos casos son la pasividad ante la utilización partidaria del proyecto ALBA en perjuicio de una

52 Op. Cit. Fusades (2013), “Crisis institucional en El Salvador: Antecedentes, actores y efectos políticos”, p. 14.53 Velásquez, E. y Urquilla, K. (2012), “La Asamblea vuelve a elegir a magistrados de 2006 y 2012”, El Diario de Hoy, 22 de agosto de 2012.54 Organización de las Naciones Unidas (2012), “El Salvador: “Las decisiones de las autoridades judiciales deben cumplirse”, 26 de noviembre de 2012.55 Redacción Diario El Mundo (2012), “Sigfrido Reyes tilda de “poco juiciosas y desafortunadas” declaraciones de relatora”, Diario El Mundo, 28 de noviembre de

2012.56 Mejía, A. (2012), “Más críticas del FMLN a relatora de la ONU”, La Prensa Gráfica, 30 de noviembre de 2012.



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competencia electoral equitativa; la reiterada intolerancia a la crítica, incompatible en cualquier clima democrático; y los obstáculos a la implementación de la LAIP.

Pasividad ante la utilización partidaria del proyecto ALBA

En las democracias ideales, el dinero es un elemento complementario en la organización de la competencia política y no tiene una función de influencia57. En ese sentido, el vínculo entre el dinero y la política es, en principio, no solo normal, sino necesario. Sin embargo, cuando intervienen otros factores irregulares -como la introducción de fondos públicos a empresas cercanas a estructuras partidarias, la presencia de capital foráneo o de bloques geopolíticos o la debilidad institucional en las funciones fiscalizadoras del Estado- el dinero puede significar un elemento distorsionador en la calidad de la democracia.

En el contexto salvadoreño, la falta de herramientas para transparentar el financiamiento de la política ha permitido cualquier tipo de especulaciones sobre las fuentes de dinero de los partidos políticos y de sus candidatos en las últimas décadas. El pasado 14 de febrero, la Asamblea Legislativa aprobó la ley de partidos políticos. Esta legislación representaba una oportunidad para regular las finanzas de los partidos y transparentar sus fuentes de ingresos. Sin embargo, el proyecto carece de los instrumentos para fiscalizar a los partidos políticos, no establece atribuciones para que la autoridad electoral desarrolle esa función y obvió por completo el fortalecimiento de la democracia interna58. El decreto fue finalmente sancionado por el presidente Funes59.

En paralelo a la falta de voluntad política, tanto del Ejecutivo como del Legislativo, por transparentar las fuentes financieras de los partidos, concurre el hecho que desde 2007, el actual partido oficial ha impulsado el proyecto de Alba Petróleos; y dentro del proceso electoral de 2014, se observa una clara y abierta participación en las actividades proselitistas del FMLN y de su candidato oficial con los programas del ALBA60. Lo anterior, pese a que el vicepresidente y candidato presidencial del FMLN, Salvador Sánchez Cerén, haya afirmado que “en el presupuesto de Alba no existe ni un centavo para la campaña”61. A continuación, se citan algunas declaraciones del candidato presidencial del partido de gobierno en eventos de entrega de becas financiados por Alba Petróleos:

57 Cartier-Bresson, J. (2010), “Dinero y política: un esbozo analítico acerca de la economía política del clientelismo”, Revista Nueva Sociedad N° 225, enero y febrero de 2010.

58 Fusades (2013), “Diez fallas en el decreto de Ley de Partidos Políticos”, Memorándum N° 21, Departamento de Estudios Políticos, febrero de 2013.59 Bernal, L. y Vaquerano, M. (2013), “Funes sanciona ley de Partidos Políticos”, Diario Co Latino, 28 de febrero de 2013.60 Redacción Frente Periódico Digital (2013), “ALBA Becas beneficia a más de 3 mil jóvenes”, Frente Periódico Digital, 6 de febrero de 2013; Santos, J. (2013)

“Sánchez Cerén entrega segundo cheque de becas”, La Prensa Gráfica, 11 de marzo de 2013; y Mendoza, R. (2013), “Sánchez Cerén: “Vamos a defender a Alba Petróleos”, El Diario de Hoy, 24 de febrero de 2013.

61 Dueñas, H. y Rodríguez, C. (2013), “Sanchéz Cerén niega que Alba financie su campaña”, La Página, 15 de enero de 2013.



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“El mayor apoyo de Alba es la inversión en lo social, ese es el mayor apoyo al partido y por eso voy a acompañar a la entrega de las becas para los jóvenes que no pueden asistir a la universidad por la

falta de recursos”62.

“(Aprovecho para) rendir un profundo agradecimiento a Alba Becas, ya que 3,400 jóvenes cumplirán su sueño de seguir estudiando”63.

“Vamos a defender y a pelear para que empresas como Alba Petróleos puedan seguir apoyando a la población salvadoreña” 64.

“Ahora se les ha abierto una oportunidad de formarse y prepararse para ser el motor y el desarrollo de este país [...] Vamos a construir un sistema de becas para darle a la mayoría de jóvenes oportunidad de

estudiar bachillerato y universidad”65.

Asimismo, el Vicepresidente de la República y candidato del FMLN estuvo presente en el lanzamiento de la segunda entrega de créditos a 20 mil productores agrícolas en San Vicente66 y expresó lo siguiente:

“Gracias a la ayuda solidaria del pueblo venezolano y del presidente Chávez, El Salvador tiene nuevos aliados para reactivar la economía salvadoreña tan castigada por los anteriores gobiernos de derecha”67.

Meses después a esta segunda entrega, el vicepresidente Sánchez Cerén participó en un evento de condonación de deuda a agricultores por más de US$1 millón por parte de Alba Alimentos. El candidato del partido afirmó:

“Es un apoyo solidario, ésta es la enseñanza del comandante Hugo Chávez, la solidaridad, éste es un apoyo solidario por la pérdida de cultivos, nosotros no somos como la empresa tradicional que cuando

tienen pérdida le quitan todo, la casa, lo que han dado como condición para la deuda”68.

Otra área en que Alba Petróleos ha incursionado es la de infraestructura escolar. En marzo de 2013, se lanzó un proyecto de reparación de 100 centros escolares en todo el país, luego que la empresa

62 Venceremos (2013), “Sánchez Cerén: “Las ganancias, excedentes de Alba Petróleo van para la población salvadoreña””, Simpatizantes FMLN, 15 de enero de 2013.

63 Redacción Contrapunto (2013), “Lanzan iniciativa ALBA Becas”, Contrapunto, 6 de febrero de 2013.64 Segura, B. (2013), “Sánchez Cerén afirma que FMLN defenderá empresas con visión social”, Diario Co Latino, 26 de febrero de 2013.65 Redacción La Página (2013), “Sánchez Cerén entrega becas a más de 900 jóvenes capitalinos”, La Página, 15 de abril de 2013.66 Segura, B. (2012), “Alba Alimentos realiza la segunda entrega de créditos a productores”, Diario Co Latino, 22 de agosto de 2012.67 Ortez, C. (2012), ”ALBA Alimentos realiza segunda entrega de créditos”, sitio oficial de Alba Petróleos, 23 de agosto de 2012.68 Soriano, A. (2012), “Alba FMLN condona más de $1 millón a agricultores”, Diario El Mundo, 11 de diciembre de 2012.



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firmara el convenio respectivo con el Ministerio de Educación69. Al igual que en los casos citados, el Vicepresidente y candidato del partido de gobierno asistió al evento y expresó:

“Así como otras empresas privadas, Alba Petróleos utiliza su visión social para mejorar la calidad de vida de los salvadoreños. Esta empresa paga sus impuestos, tiene alta responsabilidad social. Este es

un segundo programa que se enfoca en la educación”70.

De acuerdo a lo pactado con el Estado venezolano, Alba Petróleos debe pagar en un plazo de 90 días, el 60% de los barriles importados, mientras que el 40% restante puede pagarse a 25 años plazo con una tasa del 1% de interés71. Según datos de la Dirección Reguladora de Hidrocarburos y Minas del Ministerio de Economía, Alba Petróleos ha contando con un flujo de efectivo no menor a US$235.5 millones entre 2008 y 2012, bajo el supuesto que se está pagando la deuda de corto plazo del 60% del barril72. De no pagarse dicha deuda, el efectivo disponible de Alba Petróleos, entre 2008 y 2012, superaría los US$588.9 millones73. De allí que, al considerar que la Junta Directiva de la empresa está integrada por alcaldes y miembros de la Comisión Política del partido de gobierno74, existen señalamientos como el siguiente:

“Ya no es un secreto que detrás de la exguerrilla hay un proyecto de construir una especie de partido-empresa” (editorial de la UCA)75.

En sus primeros tres años, el mandatario mantuvo un claro discurso de distanciamiento del proyecto ALBA76. Sin embargo, en las últimas dos apreciaciones, se advirtió que mientras el gobernante objetaba el proyecto socialista del FMLN, otorgaba al mismo una cuota mayoritaria del presupuesto del gabinete y por tanto facilitaba sus opciones de poder77. Ya al cuarto año de gestión del presidente Funes, los efectos del ALBA en El Salvador son atribuibles no solo al partido oficial, sino a la pasividad e incluso facilitación por parte del Jefe de Estado. Con la sanción de la ley de partidos políticos sin observar la falta de mecanismos para fiscalizar el financiamiento político, el mandatario no ha protegido, dadas sus atribuciones, la calidad democrática de la competencia entre partidos políticos que por definición debe aproximarse en todo momento

69 Segura, B. (2013), “MINED y Alba Petróleos firman convenio para reparación de centros escolares”, Diario Co Latino, 29 de febrero de 2013.70 Segura, B. (2013), “Alba Petróleos reparará 100 centros educativos en todo el país”, Diario Co Latino, 13 de marzo de 2013.71 Ministerio de Energía y Petróleo y PDVSA (2006), “Boletín informativo sobre la industria petrolera venezolana”, N°7, agosto de 2006, pp. 4, 5 y 7.72 Datos proporcionados por la Dirección Reguladora de Hidrocarburos y Minas del Ministerio de Economía. El cálculo se realiza sobre el monto total de

importación registrado por el Ministerio de Economía.73 Ibíd.74 Alba Petróleos (2013), sitio oficial.75 UCA (2013), “El peligro del partido-empresa”, Editorial UCA, 28 de enero de 2013.76 Op. Cit., Fusades (2010), “Primer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, pp. 85 – 89; Op. Cit., Fusades (2011), “Segundo año de gobierno

del Presidente Funes. Apreciación General”, pp. 165 - 166; y Op. Cit., Fusades (2012), “Tercer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, p. 138.

77 Ibíd.



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a la igualdad de condiciones, y que por tanto debe distanciarse de la acumulación irregular de capital de una empresa con claros vínculos orgánicos a un partido político en particular.

Esa apreciación se confirma en dos sentidos. En primer lugar, la coordinación entre el presidente Funes y el Frente avanzó al punto de concretarse en apoyos a proyectos del ALBA que coinciden con programas que ha impulsado el Ejecutivo, tales como el “vaso de leche”, cuyo abastecimiento provendría en un 100% de Alba Alimentos78; y el Sistema Único de Tarjetas para el transporte público, que dejaría a Alba Petróleos la producción de las tarjetas prepago79. En segundo lugar, a cuatro años de gobierno, no existe avance alguno respecto del ingreso de El Salvador a Petrocaribe, pese a que el mandatario y algunos de sus funcionarios han abordado, en reiteradas ocasiones como se cita abajo, la posibilidad de ingresar a dicho bloque. De ingresar el Gobierno a Petrocaribe, la cooperación de Venezuela ya no quedaría a cargo de un partido político en particular, sino que estaría sujeta a la institucionalidad gubernamental y a la contraloría del uso de fondos públicos.

“A mí me interesa conocer sobre este tema, ver la posibilidad de que la importación no se haga a través de las alcaldías, sino a través del Gobierno como lo hacen otros países” (presidente Funes, 2009)80.

“Lo que vamos a hacer con el Ministro de Economía es una exploración. Lo importante es que hay una decisión del Gobierno de explorar la posibilidad de ingresar a Petrocaribe” (Secretario Técnico,

Alexander Segovia, 2012)81.

“Si ingresar a Petrocaribe le trae beneficios al país, entonces ingresamos a Petrocaribe, o al menos iniciamos el proceso de ingreso y que sea el próximo Presidente el que lo complete” (presidente Funes,

2012)82.

“Hemos estado a la expectativa de este diálogo bilateral con Venezuela, además de las circunstancias que han estado aconteciendo en ese país durante los últimos meses” (Ministro de Economía,

Armando Flores, 2013)83.

Descrito lo anterior, resulta importante advertir que este tipo de prácticas, como producto de la falta de control del financiamiento, se han presentado en el país desde hace décadas. Si bien con anticipación al caso de Alba Petróleos no se registra ningún otro tipo de empresa con financiamiento extranjero que vinculara directamente a los dirigentes de un partido

78 Segura, B. (2012), “Alba Alimentos realiza la segunda entrega de créditos a productores”, Diario Co Latino, 22 de agosto de 2012.79 Alba Petróleos (n. d.), “ALBA Petróleos apoya la modernización del transporte público”, sitio oficial de Alba Petróleos.80 Redacción La Prensa Gráfica (2009), “Funes: ‘Espero construyamos la gran nación latinoamericana’”, La Prensa Gráfica, 20 de mayo de 2009.81 Flores, R. (2012), “Funes estudia entrar a Petrocaribe”, Contrapunto, 19 de septiembre de 2012.82 Redacción El Nuevo Diario (2012), “El Salvador explora ingresar a Petrocaribe como observador”, El Nuevo Diario, 5 de noviembre de 2012.83 Romero, F. (2013), “Gobierno mantiene estudio para entrar a plan Petrocaribe”, La Prensa Gráfica, 2 de abril de 2013.



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político en su Junta Directiva, y que en la publicidad de las diferentes actividades económicas de ese negocio se aproveche para destacar la imagen de su candidato a la Presidencia, la incertidumbre y falta de información en El Salvador sobre las fuentes de financiamiento de los partidos siempre han representado un importante déficit del sistema electoral.

Sin una regulación efectiva que transparente ese tipo de información y permita fiscalizarlo, es muy probable que se generen claras condiciones de inequidad en la política84 y por tanto se afecte la sana competencia electoral que requiere el régimen democrático para funcionar de forma efectiva. Y es que uno de los elementos básicos de la democracia es que exista un nivel de competencia tal, que la oposición política tenga posibilidades reales de acceder al poder en una dinámica de alternancia y no se configure en un esquema político hegemónico85. Al respecto, el financiamiento de la política incide en la calidad de la democracia al sostener económicamente la competencia de los procesos electorales86. Asimismo, más allá de los partidos políticos, las fuentes no reguladas de financiamiento pueden derivar en estructuras clientelares dentro del Estado mismo y erosionar así los controles internos que este supone ejercer.

Reiterada intolerancia a la crítica

El presidente Funes destacó recientemente su disposición a tolerar objeciones y señalamientos que diferentes sectores han realizado a la gestión de gobierno:

“Quién más que este Gobierno y este servidor como Presidente de la República para tener detractores. Nunca antes en la historia de los últimos 25, 30 años había habido un Gobierno tan tolerante a la crítica y a los insultos de sus detractores, nunca antes. Y aun así, según LPG Datos, tengo 72% de

aprobación. Nunca antes”87.

Sin embargo, desde la apreciación anterior, se incluyó dentro de los desaciertos del presidente Funes su intolerancia a la crítica respecto a los casos Castillo y Ochoa88. Las críticas del Dr. Fabio Castillo sobre el DL 743 causaron su destitución como funcionario público de un cargo que no tenía relación alguna con el tema mencionado; mientras que la apreciación del Cnel. Sigfredo Ochoa sobre el discurso del mandatario en el marco de los 20 años de la firma de la paz, provocó que el Presidente lo convocara a formar parte activa del Ejército imposibilitando su ya anunciada candidatura como diputado en 2012 hasta que la Sala de lo Constitucional lo amparó89. En su cuarto año de gestión, el presidente Funes demostró una vez más su intolerancia a posiciones

84 Przeworski, A. (2011), “Dinero, política y democracia”, apud OEA (2011), “Política, dinero y poder. Un dilema para las democracias de las Américas”, p. 84.85 Dahl, R. (1971), “Polyarchy: Participation and Opposition”.86 Fusades (2012), “Los sistemas de financiamiento político en América: Tendencias”, Boletín N° 10, Departamento de Estudios Políticos, agosto de 2012, p. 1.87 Romero, F. (2013), “Funes satisfecho con aprobación ciudadana reflejada en LPG Datos”, La Prensa Gráfica, 7 de marzo de 2013.88 Op. Cit. Fusades (2012), “Tercer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, pp. 146 – 14789 Ibíd. A través de un proceso de amparo, el Cnel. Ochoa pudo finalmente postularse como candidato a diputado.



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contrarias al Gobierno, al punto de arremeter, con descalificaciones y diatriba, en contra de un centro de pensamiento por publicar cifras de pobreza basadas en información oficial.

A inicios de 2013, Fusades presentó su 97° Informe de Coyuntura Económica correspondiente al cuarto trimestre de 2012. En dicho documento, se mostró que entre 2006 y 2011, la pobreza aumentó 9.4 puntos porcentuales, lo que significa la entrada de aproximadamente 637,000 habitantes a una situación de pobreza en dicho período90. El cálculo se basó en el censo poblacional corregido que elaboró y publicó el Gobierno de la República en 2007 a través de la Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC) y la información oficial disponible a esa fecha sobre el precio de la canasta básica91. Pese a lo anterior, el mandatario se refirió al centro de pensamiento como se cita a continuación:

“Fusades no hace más que tomar datos oficiales, nos los estudia, no los procesa, no son resultado de una investigación propia, pero acaba manipulándolos [...] Lo digo literalmente, Fusades ha mentido con las cifras que difundió y ha manipulado la información para propósitos que van más allá de la

naturaleza de un tanque de pensamiento. Salvo que este sea una (sic) tanque de pensamiento al servicio de un partido político, como definitivamente lo es Fusades […] No me cabe ninguna duda, que

es inexplicable y sobre todo, intolerable y hasta grotesca la actitud de Fusades […] Mis detractores, particularmente, suelen decir de que yo reacciono en forma visceral, mi reacción no ha sido visceral,

mi reacción es en base a documentos objetivos […] Fusades es un instrumento electoral […]Todo eso Fusades lo hace porque no es una institución seria […] No podemos seguir tolerando que cualquier institución que se presenta como independiente, como técnica y con el nivel de profesionalismo que

demanda un tanque de pensamiento se sienta en la impunidad de decir cualquier cosa”92 (presidente Funes, 23 de febrero de 2013).

“Aquí la pregunta correcta es, no cuántos salvadoreños ingresaron al mundo de la pobreza […] Aquí la pregunta es qué hace un Gobierno para enfrentar la pobreza […]Fusades ha tomado datos del

2011, de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, la ha comparado con el año 2006 y ha dicho que ahora hay más pobres que entonces. Más simplista no puede ser este análisis, pero también

mezquino […] En lo que no nos podemos dar el lujo es en interpretarlos (los datos) maliciosamente, en manipularlos con una clara intencionalidad política, y yo no me retracto de lo que he dicho hasta

ahora”93 (presidente Funes, 2 de marzo de 2013).

90 Fusades (2013), “Cálculos de medición de pobreza” (n. d.), disponible en http://www.fusades.org/index.php?option=com_k2&view=item&id=657:m%C3%A1s-empleo-es-menos-pobreza&Itemid=85 (última vista el 17 de mayo de 2013); y Fusades (2013), “Más empleo es menos pobreza”, Departamento de Estudios Económicos.

91 Ibíd.92 MYCES (2013), “Entrevista con Sr. Mauricio Funes Cartagena”, 23 de febrero de 2013.93 MYCES (2013), “Entrevista con Sr. Mauricio Funes Cartagena”, 2 de marzo de 2013.



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“No puedo ser ingenuo y pensar que (el informe de Fusades) no tiene una motivación política de afectar la imagen de este Gobierno, por alguna razón política electoral”94 (presidente Funes, 11 de

mayo de 2013).

En un clima de respeto y sano debate, la actitud que se hubiere esperado del presidente Funes –así como de cualquier funcionario público– era de confrontar los datos del informe de Fusades con argumentos y no con descalificaciones. De hecho, el mandatario explicó, con sus propios datos, las razones por las que no aceptaba el informe del centro de pensamiento. Sin embargo, tales alegatos fueron presentados recurriendo a formas poco respetuosas que debilitan no solo el diálogo entre sectores de la sociedad salvadoreña, sino el debate en temas tan importantes y que requieren una pronta y efectiva solución como la pobreza. De allí que la intolerancia a la crítica por parte del presidente Funes, sea incompatible con el fortalecimiento de la democracia en el país.

Obstáculos a la implementación de la LAIP

En la apreciación anterior, se identificó la emisión del Reglamento de Acceso a la Información Pública (RAIP) y la falta de nombramiento de los miembros del Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) como déficits en el compromiso del Presidente con la transparencia95. Al tratarse el acceso a la información pública no solo de un derecho humano reconocido por la Sala de lo Constitucional96, sino de una herramienta de contraloría ciudadana, su ejercicio efectivo es condición indispensable para cualquier democracia.

Al término del tercer año, el Ejecutivo había emitido un reglamento, el RAIP, que incorporaba reservas no establecidas en la ley y al mismo tiempo habilitaba al Presidente de vetar las ternas que le fueran enviadas para constituir el IAIP97, institución que debe ser garantía del derecho constitucional de acceso a la información pública. Asimismo, valiéndose de este reglamento, el mandatario rechazó todas las ternas propuestas en mayo de 201298. Al cierre de ese año, no se contaba ni con comisionados del IAIP ni con presupuesto para el mismo, ya que se omitió dicha obligación en el Presupuesto General99.

Bajo tales antecedentes, durante el cuarto año de gestión se registró una obstaculización sistemática a la correcta implementación de la LAIP. Esta conducta se tradujo en una violación al derecho de todos los salvadoreños de acceder a la información pública. A pesar que en diciembre de 2012 la Sala

94 MYCES (2013), “Entrevista con Sr. Mauricio Funes Cartagena”, 11 de mayo de 2013.95 Op. Cit. Fusades (2012), “Tercer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, pp. 144 – 146.96 Sala de lo Constitucional (2010), Sentencia 1-2012 y Sentencia 91-2007.97 Fusades (2011), “Inconstitucionalidad en reglamento de la Ley de Acceso a la Información Pública”, Posición Institucional N° 46, Departamento de Estudios

Legales, septiembre de 2011.98 Vaquerano, R. (2013), “Los incumplimientos del presidente”, El Faro, 11 de febrero de 2013.99 Ibíd.



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de lo Constitucional declaró inconstitucional las disposiciones del RAIP y ordenó el nombramiento de los comisionados del IAIP100, el presidente Funes hizo caso omiso de dicha orden durante más de dos meses, acumulando en total un atraso de 15 meses en la conformación del Instituto101. Ya para ese entonces, la Presidencia de la República calificó como “reservados” los datos sobre sus gastos de publicidad102, mientras que la Asamblea Legislativa hacía lo mismo respecto a la compra de obras de arte y de obsequios a finales de ese año bajo el argumento que se trataba de “información confidencial”103.

Al nombramiento de los comisionados del IAIP precedió otro intento por neutralizar la efectiva aplicación de la IAIP. El viernes 8 de febrero de 2013 por la madrugada, el partido de gobierno introdujo, vía dispensa de trámite, un proyecto de reformas a la LAIP que sustraía al Instituto toda posibilidad de obligar a los funcionarios públicos a brindar información cuando estos se negaren por causas injustificadas104, además de introducir nuevas causales de reserva de información entre las que destacaba la “seguridad presidencial”105. La iniciativa fue respaldada por las fracciones de GANA y PCN con votos en contra de ARENA, PCN y CD106.

Las reformas, que según la diputada Jackeline Rivera del FMLN se realizaron con la participación del Ejecutivo107, produjeron una ola de protestas de diversos sectores de la sociedad civil y provocaron la atención mediática sobre el tema108. Por su parte, el mandatario negó cualquier participación del Gobierno Central en la reforma aprobada, sin fijar aún su posición ante el contenido de la misma109. En cuanto al vicepresidente Sánchez Cerén, si bien después solicitó al Presidente su veto110, la primera reacción del candidato oficialista fue defender las reformas al afirmar que no veía nada “obscuro” en las mismas ni identificaba intento alguno por ocultar información111. Finalmente, el gobernante vetó las reformas112.

100 Sala de lo Constitucional (2012), Sentencia 13-2012.101 Carías, P. (2013), “Con 15 meses de retraso el presidente Funes crea el Instituto de Acceso a la Información Pública”, El Faro, 24 de febrero de 2013.102 Carías, P. y Aguilar, J. (2013), “Presidencia clasifica como secretos sus gastos de publicidad”, El Faro, 21 de enero de 2013.103 Nóchez, M. (2013), “La Asamblea Legislativa que quiere promover artistas manteniéndolos en secreto”, El Faro, 31 de enero de 2013.104 Fusades (2013), “Reformas inconstitucionales que anulan el Instituto de Acceso a la Información Pública”, Posición Institucional N° 62, Departamento de

Estudios Legales, febrero de 2013.105 Según el proyecto aprobado, por “seguridad presidencial “ se entienden “todas las actividades tendientes a garantizar la seguridad personal del Presidente de

la República y la de su familia, de los mandatarios y funcionarios extranjeros que visiten el territorio nacional, de los expresidentes de la República y de otras personalidades, que por la importancia de su cargo, expresamente ordene el Presidente de la República” (Decreto Legislativo N° 303).

106 Observatorio Legislativo de Fusades (2013), “Aprueban reformas a la Ley de Acceso a la Información Pública”, 8 de febrero de 2013.107 Morán, O. (2013), “Reformas de FMLN, GANA y CN restan poder a Ley de Acceso la Información”, La Página, 9 de febrero de 2013.108 Redacción YSUCA (2013), “Reformas a la LAIP genera reacciones de sociedad civil”, Radio YSUCA, 8 de febrero de 2013; Trujillo, D. (2013), “Sociedad e Iglesia

piden veto presidencial a reformas en Ley de Acceso”, Transparencia Activa, 12 de febrero de 2013; y Zometa, J. (2013), “Presión de sociedad civil ha sido determinante”, El Diario de Hoy, 12 de febrero de 2013.

109 Presidencia de la República (2013), “Posterior a la Entrega de Licencia de Funcionamiento para Vendedores de Medicamentos en los Mercados”, 8 de febrero de 2013.

110 Soriano, A. (2013), “Sánchez Cerén pide a Funes vetar reformas”, Diario El Mundo, 12 de febrero de 2013.111 Morán, O. (2013), “Sánchez Cerén: El presidente decidirá si acepta o no reformas a Ley de Acceso a la Información”, La Página, 9 de febrero de 2013.112 Cárdenas, L. (2013), “Presidente Funes veta reformas a LAIP”, Diario Co Latino, 14 de febrero de 2013.



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En su cuarto año de gobierno, la relación del presidente Funes con el sector privado se deterioró hasta suprimirse por completo la comunicación entre ambos actores. Esta situación fue la consecuencia de cuatro factores: el comportamiento del gobernante en la crisis institucional ocasionada por el ataque del bloque de partidos a la Sala de lo Constitucional; la expulsión de la representación empresarial de las Instituciones Oficiales Autónomas; la pérdida de confianza generada por la incertidumbre política y jurídica; y la permanente agresividad de las alocuciones presidenciales contras las entidades representativas de los empresarios.

En el marco de tan grave deterioro, se profundizaron particularmente las descalificaciones entre la dirigencia de la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) y el mandatario. Éste último cuestionó reiteradamente la representatividad de esa gremial y convocó reuniones con grupos de empresarios a quienes señaló que no podía excluirlos debido a que varios de ellos no pertenecían

CAPÍTULO IV

Relación del Presidente con el sector privado



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a esa asociación1. Por su parte, la principal gremial empresarial del país llamó “golpista” al Gobierno en clara referencia a las acciones del presidente Funes durante la crisis institucional2.

A diferencia de los años precedentes, en el período que se aprecia en este documento, el trato entre el gobernante y la ANEP se dañó al grado de romper toda comunicación en diferentes instancias. En las apreciaciones anteriores, se registró un desgaste gradual que inició con una relación estable en el primer año, pasó a tensiones constantes y confrontaciones directas en el segundo y una profundización de las diferencias durante el tercer año de mandato.

Uno de los puntos más álgidos de la permanente confrontación entre la ANEP y el mandatario, fue el retiro de la gremial del Consejo Económico y Social (CES) y la solicitud de reforma del presidente Funes a las leyes orgánicas de 19 Instituciones Oficiales Autónomas con el propósito de eliminar el derecho de esa organización empresarial a nombrar representantes en los consejos directivos de dichas instancias. Cuando se le preguntó al presidente de la ANEP qué vía oficial tendrían para comunicarse con el mandatario contestó: “cero, no hay ninguna”3.

En el presente capítulo se describen los diferentes hechos políticos que desembocaron en la separación del mandatario y la ANEP. Debe señalarse que el Presidente hizo reiterados llamados mediáticos al sector privado para recomponer la relación entre ambos. Sin embargo, los empresarios reclamaron la falta de consecuencia entre los discursos conciliadores del gobernante y sus acciones.

Durante el cuarto año de mandato, el gobernante cerró espacios de participación en diferentes instancias a representantes de la ANEP, intentó dividir al sector y facilitó el control partidario de las instituciones públicas en clara connivencia con el bloque de partidos liderado por el FMLN, sin tomar en cuenta el impacto que estos hechos tendrían en el clima de confianza de los inversionistas.

La crisis institucional

En el capítulo sobre la base de sustentación del presidente Funes y en el que describe su compromiso con la democracia, se explicaron ampliamente las acciones del mandatario en connivencia con el bloque dominante en contra de la institucionalidad democrática. Durante la crisis institucional, los empresarios reclamaron al mandatario su falta de imparcialidad y como medida de presión abandonaron el Consejo Económico y Social. A través de un comunicado publicado en los diferentes medios escritos, la ANEP informó que no participaría en el CES “manejado por un gobierno golpista”4.

1 Presidencia de la República (2012), “Reunión con representantes de empresas transnacionales”, 20 de julio de 2012.2 Redacción Diario El Mundo (2012), “ANEP se va del CES y tilda al gobierno de golpista”, Diario El Mundo, 19 de julio de 2012.3 Quintanilla, L. (2012), “ANEP dice romperá los vínculos con el Gobierno”, La Prensa Gráfica, 21 de agosto de 2012.4 Ibíd.



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En esa publicación, la gremial aclaraba que “informó al Gobierno del presidente Funes, que mientras continúe atentando contra la democracia, la independencia judicial y el respeto a la Constitución, el sector privado no participará del Consejo Económico y Social, CES”5. Los empresarios señalaron que “no pueden participar en una mesa de diálogo dirigida por un Gobierno que atenta contra la democracia y utiliza la fuerza pública para permitir la toma de posesión de abogados que usurpan el cargo de Magistrados dentro de la Corte Suprema de Justicia”.

Los miembros de la ANEP, que reúne 49 gremiales de grandes, medianas y pequeñas empresas, consideraron que no podían permanecer impávidos ante la violación a la Constitución y “la falta de liderazgo” del Presidente para mantener la armonía social6. La gremial agregó que enviaría comunicación a “todos los países que colaboran con este proyecto -en relación al CES- para denunciar la participación del gobierno en el golpe de Estado al Órgano Judicial”7.

Como reacción a esos señalamientos, el mandatario cuestionó la representatividad de la ANEP. De esta manera, aprovechando que en paralelo a la crisis había convocado a diferentes sectores para discutir con ellos el tema de la tregua entre las pandillas, el gobernante desarrolló una reunión con representantes de empresas transnacionales a quienes expresó lo siguiente: “sabemos que las empresas que ustedes representan, fundamentalmente de capital extranjero, algunas quizás tengan representación en la Asociación Nacional de la Empresa Privada, otras no lo tienen, y por lo tanto no queríamos excluirlas, porque haber tenido una reunión con la ANEP y con las diferentes cámaras que la integran les dejaba fuera a ustedes, por eso es que decidimos hacer esta reunión aparte de la otra que ya hicimos”8.

En posteriores declaraciones el cuestionamiento del presidente Funes al liderazgo de la ANEP continuó de manera directa. Cuando los medios le consultaron sobre el señalamiento que hacía la gremial al manifestar que era una “pérdida de tiempo integrarse al CES”, el mandatario manifestó: “hay que partir de una cosa, mi relación con la empresa privada no depende de que (sic) tenga buenas o malas relaciones con la ANEP. La ANEP es la cúpula empresarial que representa a unos cuantos empresarios, mi relación con la empresa privada depende de la gestión pública que yo haga para favorecer al sector privado, para crear un clima de inversiones […] no depende de que yo me siente en la mesa a tomarme unos tragos con los directivos de la ANEP […]”9.

5 ANEP (2012), “ANEP no participará del CES manejado por un gobierno golpista”, 18 de julio de 2012.6 Op. Cit., Redacción Diario El Mundo (2012), “ANEP se va del CES y tilda al gobierno de golpista”.7 Op. Cit., ANEP (2012).8 Op. Cit., Presidencia de la República (2012).9 Presidencia de la República (2012), “Posterior a la inauguración del programa de formación en protección civil para los jóvenes”, 7 de noviembre de 2012.



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En esa misma ocasión el gobernante dijo que si la ANEP no se reunía con él “el país tampoco se va a venir abajo porque yo no tenga reunión con los ejecutivos o miembros de la junta directiva de la ANEP, que por lo demás son nombramientos provisionales como el mío. Así como yo termino como Presidente de la República, ellos también terminarán su mandato como ejecutivos o directivos de la ANEP”10.

Para demostrar el respaldo con el que cuenta y con el propósito de responder a los cuestionamientos del presidente Funes sobre la legitimidad de la ANEP, las 49 asociaciones que la integran, acordaron publicar un comunicado en el que “apoyaban decididamente las declaraciones, acuerdos y acciones que todos los miembros del Comité Ejecutivo de la ANEP realizan con el fin de que (sic) el marco jurídico del país se respete y que las decisiones políticas no atenten contra los principios que defendemos ni afecten el normal desarrollo de la actividad productiva del país y la generación de empleo”11. En ese mismo comunicado, la gremial recordaba que “son los representantes de más de 15,300 empresas de todos los tamaños y de 55 subsectores del país”12.

El partido de gobierno restó importancia a la decisión de la ANEP de retirarse del CES. Orestes Ortez, diputado del FMLN, señaló que las propuestas de la gremial en el Consejo no habían sido relevantes. El legislador expresó que “hay que ver qué ha aportado la ANEP en el Consejo, para mí ha sido una participación sin pena ni gloria, por tanto no tiene eso ningún efecto”13.

Los actos en contra de la institucionalidad democrática por parte del Presidente durante la crisis institucional, continuaron cerrando espacios de comunicación con los empresarios. A pocos días de la decisión de la ANEP de abandonar el CES, los empresarios que formaban parte del Consejo para el Crecimiento14, una instancia conformada por funcionarios de Gobierno y prominentes empresarios a título personal, que fue impulsada por la Embajada de los Estados Unidos dentro de la iniciativa conocida como “Asocio para el Crecimiento”, anunciaron que suspendían su participación en ese comité15.

Ricardo Poma, uno de los cinco integrantes de la empresa privada señaló que “todos hemos tomado la decisión de informarles que, mientras se mantenga esta situación y este deterioro en el Estado de Derecho y en el orden constitucional, es muy difícil que nosotros podamos llevar a cabo los objetivos del Asocio que son la inversión, el crecimiento económico y la seguridad ciudadana”16. Como se menciona más adelante, al finalizar la crisis los empresarios decidieron regresar al Consejo para el Crecimiento.

10 Ibíd.11 ANEP (2012), Campo pagado, 28 de agosto de 2012.12 Ibíd.13 Soriano, A. (2012), “FMLN dice retiro de ANEP no afecta”, Diario El Mundo, 20 de julio de 2012.14 Los empresarios que forman parte del Consejo para el Crecimiento son: Ricardo Poma, Francisco de Sola, Juan Carlos Eserski, Francisco Calleja y Roberto

Murray Meza.15 Kiste, F. (2012), “Empresarios se van de asocio por crecimiento”, Diario El Mundo, 20 de julio de 2012.16 Ibíd.



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Ante el recrudecimiento de la crisis y debido a la presión de varias organizaciones de la sociedad civil y de importantes instancias de la comunidad internacional, el presidente Funes informó sobre su decisión de actuar como mediador para encontrar una solución de consenso entre los partidos políticos. De inmediato la ANEP rechazó la intervención del gobernante, argumentando que por sus actos de complicidad con el bloque dominante, él sería un “negociador con intereses”17.

La gremial justificó su postura recordando varios hechos en los cuales el Presidente había tomado parte. Arnoldo Jiménez, Director Ejecutivo de la ANEP, se refirió por lo menos a cuatro de las principales acciones que a su juicio descalificaban el papel de mediador del gobernante. El líder empresarial manifestó: “uno es la publicación exprés de la reforma a la Ley Orgánica Judicial, aprobada por la Asamblea Legislativa, para permitir que legalmente pudiera sesionar una Corte Plena presidida por Ovidio Bonilla, cuya elección como magistrado y presidente de la CSJ fue declarada inconstitucional. Segundo, cuando decide – el mandatario- no publicar en el Diario Oficial la sentencia de la Sala en donde declaró inconstitucional la elección del Fiscal General de la República […] Tercero, el aval del presidente a cualquier fallo de la Corte Centroamericana de Justicia sobre el conflicto. Y cuarto, el apoyo del mandatario para que la policía permitiera con sindicalistas, que los abogados usurparan los cargos de magistrados”18.

La preocupación de la ANEP sobre la parcialidad del presidente Funes como mediador debido a su comportamiento durante la crisis, fue secundada por el Director Ejecutivo de la ISD, Ramón Villalta. El representante de esa organización expresó que el mandatario debía despojarse de posiciones “que había estado teniendo”. Agregó que “eso no permitiría garantizar que él estaría actuando con imparcialidad y objetividad, que es un requisito que debe demandársele a quien lidera un esfuerzo de esta magnitud”19.

La crisis se profundizó con el rechazo del bloque dominante a una nueva sentencia de la Sala en la que se ordenaba realizar nuevamente el proceso de elección del Fiscal General de la República. Los empresarios, además de reiterar la crítica sobre el papel interesado del gobernante como mediador, censuraban el incumplimiento de esa resolución y que no haya sido incluida en la mesa de negociación que se instaló en Casa Presidencial. La gremial calificó esa decisión como “una nueva desobediencia” de los diputados a los fallos de la Sala20. Asimismo, expresaban que los empresarios necesitaban de reglas claras del juego y que por tanto requerían “que la ley se cumpla y que haya institucionalidad”21.

17 Rivera, E. (2012), “ANEP dice Funes no es ‘mediador’, sino un negociador con interés”, Diario El Mundo, 27 de julio de 2012.18 Ibíd.19 Ibíd.20 Menjívar, V. y Mejía, A. (2012), “Privados rechazan intentos de ignorar fallo sobre fiscal”, La Prensa Gráfica, 30 de agosto de 2012.21 Ibíd.



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Sigfrido Reyes, presidente del Órgano Legislativo y diputado del FMLN, ante los señalamientos del empresariado, respondía que “el Fiscal General ya había sido electo”. Además tildaba de “ilegal” la sentencia que emitió la Sala de lo Constitucional. También recordó que “la Asamblea ni siquiera se había dado por notificada sobre dicha resolución”22.

Cuatro meses después, cuando el bloque dominante acordó en la Asamblea Legislativa darle cumplimiento a las sentencias de la Sala de lo Constitucional, cumpliendo aún en contra de su voluntad y por la presión ciudadana, la decisión del máximo tribunal de efectuar nuevamente la elección de los magistrados de la CSJ, los empresarios decidieron retornar al Consejo para el Crecimiento. La ANEP mantuvo su decisión de no participar en el CES.

En la apreciación del tercer año de gobierno del presidente Funes, se señaló que la actitud del mandatario ante la conformación del Consejo para el Crecimiento fue interpretada por los empresarios agremiados en las diferentes organizaciones como un intento de división del sector privado23. En aquel momento, el gobernante justificó su decisión argumentando que al Consejo serían invitados empresarios a título individual y no miembros de las gremiales empresariales, pues éstos últimos “representan intereses particulares y no son esas organizaciones las que generan empleo”24.

Con el regreso de los empresarios al Consejo, el mandatario aprovechó de nuevo la coyuntura para cuestionar la unidad del sector empresarial. En ese sentido el gobernante afirmó “que esperaba que las cámaras empresariales, específicamente la Asociación Nacional de la Empresa Privada, se reincorpore al Consejo Económico y Social, de la misma manera en que los empresarios decidieron retornar al consejo empresarial”25.

La ANEP solicitó al mandatario a través de una misiva de carácter privado un acercamiento para negociar fuera del CES. La crisis había concluido y la gremial intentaba recomponer su relación con el gobernante. Sin embargo, el presidente Funes les respondió públicamente y les instó a negociar en el CES26. Además de rechazar la solicitud de audiencia por parte de los empresarios, el gobernante les recriminó que no invierten en el país. El mandatario manifestó que “no hay, por lo menos la intención mostrada de la empresa privada o de los inversionistas privados, para llegar a los niveles de inversión que el país necesita”27.

22 Ibíd.23 Fusades (2012), “Tercer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2012, p. 132.24 Ibíd.25 Redacción La Prensa Gráfica (2012), “Empresarios retornan al Consejo del Asocio para el Crecimiento”, La Prensa Gráfica, 13 de noviembre de 2012.26 Velásquez, E. y Argueta, K. (2012), “Funes y la ANEP se enfrentan por la operatividad del CES”, El Diario de Hoy, 6 de noviembre de 2012.27 Ibíd.



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Los miembros de ANEP lamentaron la actitud del mandatario y señalaron que “lastimosamente, el Presidente, a quien le pedimos una reunión en privado nos responde públicamente y de forma política y nos manda a una instancia que no ha funcionado y nunca funcionará porque se hizo mal desde el principio”28. Al cierre de esta apreciación, la ANEP mantiene su decisión de no reincorporarse al Consejo Económico y Social.

El caso de las Instituciones Oficiales Autónomas

Otro de los hechos políticos relevantes que marcó la ruptura entre el presidente Funes y el sector empresarial, fue la expulsión de los representantes de ANEP en las diferentes Instituciones Oficiales Autónomas.

Desde su creación, en la mayoría de leyes orgánicas de las Autónomas, los legisladores incorporaron a miembros de la gremial como integrantes de los respectivos consejos directivos de esas instituciones. De esta manera, ANEP era la responsable de aplicar sus procedimientos internos para elegir a los candidatos para las directivas de las Autónomas. El resto de directores, por lo general provienen de diversas instancias del Estado, de la academia o de los sindicatos de trabajadores. Con la presencia de un grupo tan diverso, quienes acordaron distribuir los cargos entre representantes de diferentes organizaciones, perseguían la mejor orientación institucional, el control y la transparencia en el uso de los fondos públicos.

Durante el cuarto año de gobierno, el Presidente presentó diferentes iniciativas a la Asamblea Legislativa en las que se modificaban las leyes orgánicas de varias de las Autónomas con el propósito de intervenir como Gobierno Central en la elección de los directores del sector empresarial. La justificación del Ejecutivo era que con las reformas se le daba participación a “otros actores de la sociedad”29. Con esta decisión, a la ANEP se le eliminó el derecho de seleccionar con criterios técnicos y con base en su experiencia profesional, a los distintos representantes empresariales en las Autónomas.

Como resultado de esa acción del presidente Funes, la ANEP anunció su decisión de “romper los vínculos institucionales con el Gobierno”30. Jorge Daboub, presidente de la ANEP, reclamó que ninguno de los esfuerzos de diálogo con el gobernante habían dado fruto y al respecto manifestó: “Hemos estado sentados en 28 mesas convocadas por el presidente y no han llegado a ningún resultado”31. Como ejemplo de esfuerzos fallidos, el empresario mencionó las comisiones en la que se discutieron los temas de seguridad y las políticas sectoriales.

28 Ibíd.29 Cabrera, A. (2012), “Funes quiere elegir a los privados en autónomas”, La Prensa Gráfica, 18 de agosto de 2012.30 Quintanilla, L. (2012), “ANEP dice romperá los vínculos con el Gobierno”, La Prensa Gráfica, 21 de agosto de 2012.31 Ibíd.



58

El líder de la ANEP calificó además la acción del mandatario como “una clara acción de venganza contra esta gremial, por la defensa de la democracia y por la exigencia de transparencia”32. Los empresarios señalaron que si es el presidente Funes quien designa el contrapeso empresarial en las directivas de las Autónomas, faltará la transparencia y el control sobre el manejo de fondos en esas entidades, que entre las dieciocho instituciones ronda los $1,600 millones de dólares al año33.

Las reformas fueron aprobadas en la Asamblea Legislativa con el apoyo del bloque liderado por el FMLN. Ante su inminente entrada en vigencia, ANEP presentó recursos de amparo en la Sala de lo Constitucional de la CSJ con el propósito de suspender los efectos de la reforma, de tal manera que sus representantes pudieran continuar en sus cargos como directivos de las Autónomas. Arnoldo Jiménez, Director Ejecutivo de la ANEP, argumentaba que “la reforma fue aprobada con dispensa de trámite, tiene bastantes vicios de inconstitucionalidad, no se respeta el tiempo otorgado cuando fue nombrado el cargo y viola la legitimidad institucional”34. El empresario agregó que las reformas también contradecían convenios de la Organización Internacional del Trabajo ratificados por la misma Asamblea Legislativa.

La Sala de lo Constitucional admitió los amparos ordenando que se suspendiera la reforma que cesaba en sus cargos a los representantes empresariales en las Autónomas. No obstante esa resolución y la obligatoriedad de su inmediato cumplimiento, algunos titulares del sector público la ignoraron. El caso más significativo fue el del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), que por ley está presidido por el Ministro de Trabajo y Previsión Social. Arnoldo Jiménez informó que a los designados por la gremial en el Consejo Directivo del ISSS se les impidió el ingreso a la reunión del Consejo, incumpliendo así el fallo dictado por la Sala35.

Una de las mayores preocupaciones de la gremial es que entre las Autónomas cuya ley orgánica fue modificada, se encontraban algunas como el Instituto Salvadoreño de Formación Profesional (INSAFORP) y el Consejo Salvadoreño del Café (CSC), en las que el sector privado aporta prácticamente el cien por ciento de su presupuesto. Al respecto directivos de ANEP afirmaron que “se le quita la representatividad al sector empleador que es el que está aportando los fondos para ser utilizados discrecionalmente por el sector público”36.

En marzo de 2012, el Ejecutivo intentó reformar el Consejo Directivo del INSAFORP. Su intención era recomponer el órgano de dirección del Instituto para darle más potestades al Gobierno y más

32 Ibíd.33 Ibíd.34 Mejía, A. (2012), “ANEP en lucha legal por reformas en autónomas”, La Prensa Gráfica, 30 de agosto de 2012.35 Mejía, A. (2012), “Centeno irrespeta fallo CSJ sobre autónomas, dice ANEP”, La Prensa Gráfica, 28 de noviembre de 2012.36 Ibíd.



59

presencia en dicha instancia. Los cambios a los artículos 8 y 9 de la “Ley de Formación Profesional” pretendían aumentar de 3 a 6 los miembros del sector gubernamental, reduciendo de 4 a 2 los del sector empleador y de 3 a 2 los del sector laboral37.

Con esa reforma, según los dirigentes empresariales, los US$25 millones anuales que aporta el sector privado y que ahora se invierten en capacitar a los trabajadores para mejorar sus oportunidades, terminarían siendo utilizados por el gobierno para “proyectos de clientelismo político”. Javier Simán, presidente de la Asociación Salvadoreña de Industriales (ASI) afirmó que “de ninguna manera permitirían que los fondos que la empresa privada aporta al INSAFORP para la capacitación de sus trabajadores, fueran destinados para fines distintos porque se les estaría quitando la oportunidad de superarse”38. En esa oportunidad la reforma no encontró apoyo en la Asamblea Legislativa.

Otra de las acciones anunciadas por la ANEP a raíz del cambio en el mecanismo de nombramiento de los representantes del sector privado en las Autónomas, fue la decisión de no enviar al Ejecutivo ternas para integrar las 19 autónomas que sufrieron modificaciones en sus leyes orgánicas a petición del presidente Funes. Daboub, titular de la gremial, justificaba este acuerdo manifestando que el gobernante “hace un show de esto. No puede haber un show más autoritario que este. Él va a escoger a quien quiera, a quienes respondan a sus deseos e intereses”39.

Previamente el mandatario había hecho un llamado a la ANEP para que enviara sus ternas y formara parte del proceso de elección de los representantes de la empresa privada en las Autónomas. La Asociación reiteró su negativa afirmando que no enviarían propuestas porque “el control lo tiene él, nos quiere mantener callados. Él no permitirá que ninguna persona que sea su crítico esté en las Autónomas”40.

Las reformas a las Autónomas también fueron criticadas por distintas organizaciones de la sociedad civil. CEMUJER, a través de su Directora Ejecutiva, Ima Guirola, manifestó que esa acción del presidente Funes era una “revancha” en contra de la ANEP. La líder social agregó que “las reformas a las autónomas están hechas con un sesgo claro del poder presidencial. Es él quien quita y pone a representantes, tiene el sartén por el mango”41. Roberto Rubio, Director Ejecutivo de la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE), en el mismo sentido que Guirola, señaló que “el mecanismo para elegir a los representantes debe ser transparente. En el caso que Funes rechace ternas ¿sobre qué criterios lo hará? ¿cuáles son sus razones?, todo esto debe conocerse”42.

37 Vid. Artículo 8 de la ley del INSAFORP.38 ASI (2012), “La ASI rechaza reforma a la ley de INSAFORP”, 22 de marzo de 2012.39 Orellana, L. (2012), “ANEP no le enviará a Funes ternas para directivas autónomas”, Diario El Mundo, 5 de septiembre de 2012.40 Ibíd.41 Ibíd.42 Ibíd.



60

En el cuadro 1 se presentan las Instituciones Oficiales Autónomas y el número de integrantes por sector, cuyas leyes orgánicas fueron modificadas a solicitud del Ejecutivo:

Cuadro 1. Instituciones Oficiales Autónomas cuyas leyes orgánicas fueron modificadas

Fuente: Elaboración propia con base en leyes orgánicas.

Institución SIGLASAño de

creaciónIntegración de JD

Instituto Sa lvadoreño de Formación Profes ional

INSAFORP 19933 gobierno, 4 sector privado, 3

sector labora lInstituto Sa lvadoreño del Seguro

Socia lISSS 1949

5 gobierno, 2 sector privado, 2 sector labora l , 2 asociaciones

Fondo Sa lvadoreño de Estudios de Preinvers ión

FOSEP 1978 4 gobierno, 1 sector privado

Centro Internacional de Ferias y Convenciones

CIFCO 1965 3 gobierno, 3 sector privado

Superintendencia Genera l de Electricidad y

TelecomunicacionesSIGET 1996

1 gobierno, 1 sector privado, 1 CSJ

Comis ión Ejecutiva Portuaria Autónoma

CEPA 1952 5 gobierno, 2 sector privado

Banco Centra l de Reserva BCR 19344 gobierno, 2 sector privado, 1

academiaComis ión Ejecutiva

Hidroeléctrica del Río LempaCEL 1948 7 gobierno, 1 sector privado

Fondo Socia l para la Vivienda FSV 19735 gobierno, 2 sector privado, 2

sector labora l

Fondo Ambienta l de El Sa lvador FONADES 1994 6 gobierno, 2 sector privado

Fondo Nacional de Vivienda Popular

FONAVIPO 19925 gobierno, 1 COMURES, 1

Superint. Financiera , 1 sector profes ional , 1 sector labora l

Fondo de Conservación Via l FOVIAL 20002 gobierno, 3 sector privado, 2

de usuarios

Autoridad Marítima Portuaria AMP 20022 gobierno, 2 sector privado, 1

academiaAdminis traci ón Nacional de

Acueductos y Alcantari l ladosANDA 1961 5 gobierno, 1 sector privado

Corporación Sa lvadoreña de Turismo

CORSATUR 1996 4 gobierno, 4 sector privado

Instituto Sa lvadoreño de Turismo

ISTU 1961 4 gobierno, 2 sector privado

Autoridad de Aviación Civi l AAC 2001 2 gobierno, 2 sector privado

Consejo Sa lvadoreño del Café CSC 19894 gobierno, 2 sector privado, 1

academia, 1 sector labora lBanco de Desarrol lo de El

Sa lvadorBANDESAL 2011

5 gobierno, 3 sector privado, 1 academia

Banco Hipotecario BH 1934

La elección de la JD se sujeta a l pacto socia l del banco.

Según su página web, tiene 4 di rectores propietarios y 2

suplentes .

Áreas Líneas de acción

Modelo económico

• Se revisará la pol ítica de privatizaciones y conces iones , incluidas las ya ejecutadas .

• Los asocios públ icos/privados Se aprobarán solo en determinadas

condiciones porcentuales de propiedad de las acciones por parte del Estado.

Pens iones

• Desprivatización de la adminis tración de fondos de pens iones para crear un s is tema

públ ico universa l y sol idario, abierto e incluyente para todos .

Pol ítica exterior

• Participación en las iniciativas latinoamericanas que, como el ALBA,

ayudan a l pa ís a insertarse en relaciones internacionales que superan el

mercantil i smo y economicismo y ofrecen intercambios justos y proyectos

democráticos .



61

Pérdida de confianza

La crisis institucional y la expulsión de los representantes del sector empresarial en los Consejos Directivos de las Autónomas, influyeron en el deterioro del clima de inversión y en la confianza empresarial para hacer negocios en El Salvador. A esos dos hechos políticos debe agregarse la insistencia del FMLN para continuar por la ruta hacia “el socialismo” y la inseguridad jurídica que produjo el incumplimiento de sentencias y laudos arbitrales en el caso del contrato entre una empresa estatal y su socio extranjero.

En el apartado sobre clima de negocios y legislación comercial del Informe de Coyuntura Legal correspondiente al segundo semestre de 2012, el Departamento de Estudios Legales (DEL) de Fusades, señala que “los problemas institucionales y políticos, además de influir negativamente en el clima de inversión, también influyen en el retroceso que el país ha tenido en los rankings internacionales”43 (ver gráfico 1).

Esta realidad se reflejó de manera más alarmante durante el primer semestre de 2012, cuando la crisis institucional no mostraba posibilidades de solución44. En esa oportunidad, el DEL, indicó que la incertidumbre política y jurídica, representaban el principal obstáculo al clima de negocios, seguido por la inseguridad ciudadana (ver gráfico 2).

Gráfico 1. Factores que influyen en la percepción desfavorable del clima de inversión, segundo semestre de 2012

Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial de Fusades, tercer trimestre de 2012.

43 Fusades (2012), “Informe de Coyuntura Legal e institucional correspondiente al segundo semestre de 2012”, Departamento de Estudios Legales, diciembre de 2012.

44 Fusades (2012), “Informe de Coyuntura Legal e institucional correspondiente al primer semestre de 2012”, Departamento de Estudios Legales, junio de 2012.4

5

6

Delincuencia/inseguridad

0

1

2

3

Incer dumbre polí ca y jurídica

Aspectos económicos

Temas tributarios

Bajo nivel de inversión

I08 II III IV

I09 II III IV

I10 II III IV

I11 II III IV

I12 II III

Importancia

Delincuencia

In dumbre

12

Bajo nivel de

Falta de inversión

345

Inseguridad jurídica67



62

Gráfico 2. Factores para un clima desfavorable, 2005-2012

Datos obtenidos al mes de junio de 2012.

Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial, Fusades.

En febrero de 2013, la calificadora de riesgos Standard and Poor’s (S&P), ratificó que la percepción empresarial sobre la certidumbre y la confianza para hacer negocios en el país estaba deteriorándose. En su informe, S&P señaló que “el choque entre poderes políticos y las difíciles relaciones con el sector privado, lastiman el crecimiento económico y las inversiones en El Salvador”45. A juicio de la calificadora de riesgos, la situación política de El Salvador, que considera “polarizada”, sigue pesando en el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) y frenando la inversión privada, lo que daría lugar a una rebaja en la calificación de riesgo del país a futuro46.

La construcción del modelo socialista

De la misma manera que se registra en las anteriores tres apreciaciones de gobierno, las declaraciones del partido oficial sobre su aspiración de instaurar un modelo socialista, estatista o populista en El Salvador continúan generando incertidumbre en el sector empresarial.

Con la victoria de Hugo Chávez en octubre de 2012, el FMLN sentó nuevamente su posición pública sobre la afinidad con el modelo socialista implementado por el líder venezolano. El Vicepresidente de la República y candidato del partido gobernante, ante el triunfo del oficialismo en Venezuela, expresó que “su lucha no está afincada (sic) solo a este territorio; nosotros somos parte de una gran nación latinoamericana que ahora estamos orgullosos que el presidente Hugo Chávez haya ganado la

45 Velasco, S. (2013), “Polarización política afecta clima de inversión según S&P”, Diario El Mundo, 5 de febrero de 2013.46 Ibíd.

4

5

6

Delincuencia/inseguridad

0

1

2

3

Incer dumbre polí ca y jurídica

Aspectos económicos

Temas tributarios

Bajo nivel de inversión

I08 II III IV

I09 II III IV

I10 II III IV

I11 II III IV

I12 II III

Importancia

Delincuencia

In dumbre

12

Bajo nivel de

Falta de inversión

345

Inseguridad jurídica67



63

Presidencia de Venezuela y continúe ese proceso revolucionario en Venezuela y todos nosotros somos parte de ese nuevo pensamiento que está surgiendo en América Latina”47.

En esa misma oportunidad, el candidato del FMLN reivindicó el proyecto socialista cubano y acusó a Estados Unidos de impedir su avance. El vicepresidente Sánchez Cerén afirmó que “cuántas veces han dicho que va a caer el socialismo en Cuba y que Estados Unidos tiene en su mente todavía, a través de ese bloqueo bestial que ha condenado todo el mundo, impedir el desarrollo de Cuba”48.

Las declaraciones del candidato oficial fueron secundadas por la integrante de la Comisión Política del FMLN y diputada del Parlamento Centroamericano, Nidia Díaz. En relación al objetivo de instaurar el socialismo en El Salvador, la parlamentaria señaló que “esta etapa de lucha, independientemente de los resultados electorales de marzo de 2012, sigue siendo una etapa revolucionaria, por la Revolución Democrática (sic), de construir democracia revolucionaria, rumbo al socialismo”49.

Durante la investidura simbólica del gobernante venezolano en enero de 2013, en la que el Vicepresidente de la República participó como dirigente del FMLN50 junto a los mandatarios de Bolivia, Nicaragua y Uruguay, reiteró que “ahora Venezuela es la luz revolucionaria socialista que ilumina América Latina, el Caribe y el mundo, esa es la responsabilidad que tiene el pueblo venezolano y en esa responsabilidad los acompañaremos toda América Latina”51.

Secundando al candidato del partido gobernante, el Secretario General del FMLN, Medardo González, aseguró que “de obtener una victoria en las presidenciales de 2014, buscarán fortalecer los lazos en los países de Suramérica. Eso es lo que va a dar la posibilidad a este pueblo de meter la aceleración necesaria y al mismo tiempo utilizando la estrategia y la táctica adecuada: mantener nuestras relaciones con todo mundo pero fortalecer nuestra relación con el Sur, con el Alba y con todo lo que representa la revolución democrática y revolucionaria (sic), ciudadana, socialista o como le queramos llamar del buen vivir”52.

En el mismo acto simbólico de toma de posesión del mandatario venezolano, el Vicepresidente, además de comprometerse a profundizar los cambios en El Salvador, expresó su descontento con la parcialidad de los medios de comunicación. El funcionario manifestó: “vamos a ser parte de ese baluarte de enfrentar las mentiras de los grandes medios de comunicación dominados por la derecha, en el mundo tenemos que levantar la voz de la verdad”.

47 Redacción El Diario de Hoy (2012), “FMLN arrecia su discurso conflictivo y socialista”, El Diario de Hoy, 10 de octubre de 2012.48 Ibíd.49 Ibíd.50 Urquilla, K. (2013), “El Salvador entrará a Petrocaribe si Sánchez Cerén es electo en 2014”, El Diario de Hoy, 15 de enero de 2013.51 Zometa, J. (2013), “Sánchez Cerén reafirma compromiso de seguir la ruta del chavismo”, El Diario de Hoy, 11 de enero de 2013.52 Ibíd.



64

El FMLN a través de su candidato oficial, ha señalado que de obtener por segunda ocasión la Presidencia de la República, revisarán la dolarización, las privatizaciones y el sistema de concesiones. Asimismo, transformarían el sistema de pensiones en uno “público, universal y solidario, abierto e incluyente” y participarían en iniciativas latinoamericanas como el ALBA (ver cuadro 2).

Recientemente, Marcos Rodríguez, exsubsecretario de Transparencia de la Presidencia de la República y actual director ejecutivo de la iniciativa del FMLN para la elaboración de su plan de gobierno, denominada “Diálogo de País”, aclaró que no se incluirá ninguna propuesta orientada a revertir la dolarización. El exfuncionario señaló que “no se ve prudente, la mayoría de la gente, estoy hablando de elementos preliminares, no hay una propuesta de desdolarizar”53. Sin embargo, la propuesta de revisar la dolarización, como se señaló en el párrafo anterior, es una de las apuestas del candidato del FMLN, aspecto que mientras no se aclare, continuará abonando a la incertidumbre y falta de confianza de los inversionistas.

Cuadro 2. Líneas de acción del candidato del FMLN Salvador Sánchez Cerén

Fuente: Elaboración propia con base en Salvador Sánchez Cerén (2012), “El País que quiero 2014: Elecciones Presidenciales en El Salvador”, Editorial Morazán, 2012.

53 Soriano, A. (2013), “Diálogo de FMLN da por descartado desdolarizar”, Diario El Mundo, 15 de mayo de 2013.

Institución SIGLASAño de

creaciónIntegración de JD

Instituto Sa lvadoreño de Formación Profes ional

INSAFORP 19933 gobierno, 4 sector privado, 3

sector labora lInstituto Sa lvadoreño del Seguro

Socia lISSS 1949

5 gobierno, 2 sector privado, 2 sector labora l , 2 asociaciones

Fondo Sa lvadoreño de Estudios de Preinvers ión

FOSEP 1978 4 gobierno, 1 sector privado

Centro Internacional de Ferias y Convenciones

CIFCO 1965 3 gobierno, 3 sector privado

Superintendencia Genera l de Electricidad y

TelecomunicacionesSIGET 1996

1 gobierno, 1 sector privado, 1 CSJ

Comis ión Ejecutiva Portuaria Autónoma

CEPA 1952 5 gobierno, 2 sector privado

Banco Centra l de Reserva BCR 19344 gobierno, 2 sector privado, 1

academiaComis ión Ejecutiva

Hidroeléctrica del Río LempaCEL 1948 7 gobierno, 1 sector privado

Fondo Socia l para la Vivienda FSV 19735 gobierno, 2 sector privado, 2

sector labora l

Fondo Ambienta l de El Sa lvador FONADES 1994 6 gobierno, 2 sector privado

Fondo Nacional de Vivienda Popular

FONAVIPO 19925 gobierno, 1 COMURES, 1

Superint. Financiera , 1 sector profes ional , 1 sector labora l

Fondo de Conservación Via l FOVIAL 20002 gobierno, 3 sector privado, 2

de usuarios

Autoridad Marítima Portuaria AMP 20022 gobierno, 2 sector privado, 1

academiaAdminis traci ón Nacional de

Acueductos y Alcantari l ladosANDA 1961 5 gobierno, 1 sector privado

Corporación Sa lvadoreña de Turismo

CORSATUR 1996 4 gobierno, 4 sector privado

Instituto Sa lvadoreño de Turismo

ISTU 1961 4 gobierno, 2 sector privado

Autoridad de Aviación Civi l AAC 2001 2 gobierno, 2 sector privado

Consejo Sa lvadoreño del Café CSC 19894 gobierno, 2 sector privado, 1

academia, 1 sector labora lBanco de Desarrol lo de El

Sa lvadorBANDESAL 2011

5 gobierno, 3 sector privado, 1 academia

Banco Hipotecario BH 1934

La elección de la JD se sujeta a l pacto socia l del banco.

Según su página web, tiene 4 di rectores propietarios y 2

suplentes .

Áreas Líneas de acción

Modelo económico

• Se revisará la pol ítica de privatizaciones y conces iones , incluidas las ya ejecutadas .

• Los asocios públ icos/privados Se aprobarán solo en determinadas

condiciones porcentuales de propiedad de las acciones por parte del Estado.

Pens iones

• Desprivatización de la adminis tración de fondos de pens iones para crear un s is tema

públ ico universa l y sol idario, abierto e incluyente para todos .

Pol ítica exterior

• Participación en las iniciativas latinoamericanas que, como el ALBA,

ayudan a l pa ís a insertarse en relaciones internacionales que superan el

mercantil i smo y economicismo y ofrecen intercambios justos y proyectos

democráticos .



65

Inseguridad jurídica

En los últimos doce meses de gestión presidencial, el incumplimiento de un laudo arbitral internacional en el caso de LaGeo, representó un grave déficit en materia de seguridad jurídica.

En 2002, la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL) firmó un acuerdo de accionistas con Ente Nazionale Per l’Energía eLettrica (ENEL), la mayor empresa italiana del sector energético, en el que se establecieron los mecanismos a través de los cuales esta empresa, en su calidad de socio estratégico, podía incrementar sus acciones en GESAL S.A. de C.V. (ahora LaGeo S.A. de C.V.) a través de la generación de energía en una “inversión de riesgo”, lo que permitía que el socio estratégico se convirtiera en el accionista mayoritario mediante la capitalización de inversiones.

LaGeo es una empresa de economía mixta dedicada a la generación de energía eléctrica con base en recursos geotérmicos, que surge en 1999 como parte del proceso de descentralización de las actividades productivas de la CEL54.

En 2008, ENEL inició un arbitraje internacional ante la Cámara de Comercio Internacional (ICC por sus siglas en inglés), alegando la falta de cumplimiento de los compromisos adquiridos en el acuerdo de accionistas, y se resolvió a favor de ENEL, obligando a CEL a cumplir con los términos del acuerdo en mención.

Sin embargo, haciendo uso de sus derechos, CEL interpuso el recurso de nulidad ante la Cámara de París, la que falló a favor de LaGeo confirmando lo dictaminado en el laudo arbitral. Esto significa que el laudo debe cumplirse, ya que tiene la fuerza y validez de una sentencia judicial con autoridad de cosa juzgada en El Salvador. El acatamiento de los laudos arbitrales es fundamental para fortalecer la seguridad jurídica y dar certidumbre a la inversión nacional y extranjera55.

No obstante la confirmación de la Corte de Apelaciones de París sobre el laudo arbitral emitido a favor de ENEL, con la obligación de cumplir el acuerdo de accionistas originalmente suscrito entre CEL y ENEL, el Gobierno de la República y la CEL manifestaron su rechazo y su falta de voluntad para cumplir el laudo, alegando que se están entregando los bienes naturales del Estado a una empresa extranjera, en perjuicio del interés nacional.

54 Sitio web de la empresa LaGeo El Salvador. 55 Fusades (2011), “Seguridad Jurídica en los contratos públicos: elemento necesario para el clima de inversiones”, Posición institucional de Fusades, 21 de

octubre de 2011.



66

Al respecto, el presidente Funes manifestó que aún tenían una instancia más a la que acudir y señaló: “podemos recurrir a la casación de esa sentencia y mientras tengamos a nuestro favor recursos jurídicos para impedir que la sentencia se cumpla, lo vamos a hacer”56.

En medio del conflicto entre CEL y ENEL, las expresiones de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET) sobre la posible cancelación de la concesión que le otorgó a LaGeo para la explotación del recurso geotérmico, coincidente con el arbitraje internacional, fue otro motivo de preocupación para el sector privado57. Arnoldo Jiménez, Director Ejecutivo de ANEP, cuestionó la actitud del ente regulador y señaló la falta de imparcialidad de su titular. El empresario manifestó que “sabemos que existe un conflicto entre los accionistas de LaGeo, sabemos que hay un Superintendente que no es totalmente independiente, sino que responde a los intereses del gobierno”58.

Al cierre de esta apreciación, CEL aún no cumple lo dictaminado en el laudo arbitral, el presidente Funes mantiene su posición en contra de esa resolución de carácter internacional y en la Asamblea Legislativa, la Comisión Especial para investigar el caso LaGeo-ENEL, continúa entrevistando a exfuncionarios y actuales ejecutivos de las distintas empresas relacionadas con el caso, a pesar que la Corte de Apelaciones de París declaró firme el laudo arbitral.

56 Presidencia de la República (2013), “Presidente Funes anuncia que continuará defensa de la Geo (sic) y denunciará irregularidades en contrato con empresa italiana”, 12 de enero de 2013.

57 Saavedra, M.J. (2012), “SIGET revisa respuesta de LaGeo para conservar concesión”, La Prensa Gráfica, 15 de febrero de 2012.58 Redacción La Prensa Gráfica (2011), “Privados: cancelación a LaGeo es mal precedente”, La Prensa Gráfica, 9 de octubre de 2011.



67

CAPÍTULO V

Eficacia de la administración pública

Como en las apreciaciones anteriores, el presente capítulo muestra el estado de cumplimiento de las promesas realizadas por el presidente Funes cuando participó como candidato en las elecciones de 2009 y de las políticas públicas que incluyó en su plan de gobierno.

A cuatro años de la actual administración, es importante revisar los avances en las siguientes áreas estratégicas de la administración pública: clima de inversión, empleo, vivienda, sistema de protección universal, inversión pública, educación, salud, sistema financiero de fomento para el desarrollo, agricultura y focalización del subsidio al gas.

Rumbo estratégico

Al término del cuarto año de gestión del presidente Funes, se presentan muy bajos niveles de cumplimiento de las principales promesas y apuestas del Gobierno. En efecto, a la administración se le ha dificultado producir resultados y cumplir metas concretas. Al final del tercer



68

año (mayo 2012) el Secretario Técnico continuaba sosteniendo que debían sentar las bases con el propósito de instaurar un modelo de crecimiento. El funcionario justificaba los retrasos aduciendo que el Gobierno se había dedicado los primeros tres años a “ordenar la casa”1. Agregaba que “ahora están más listos”2 y que 2012 era un año estratégico y que el cambio sería percibido de una forma más evidente por la población3. Esto no ocurrió ni en la realidad ni en la percepción pública.

La encuesta de JBS de abril de 20134 indagó la opinión ciudadana respecto al rumbo del país. El 66.1% de los encuestados afirmó que era necesario que el próximo gobierno diera un giro en la conducción del país. La encuesta también preguntó sobre si el país está mejor, peor o igual que hace cuatro años. Al respecto, el gráfico 1 presenta los resultados en cinco áreas: crimen y violencia, empleo, salud, transporte público y educación. Claramente en el tema de seguridad y empleo, más del 66% confirman que viven una situación peor que hace cuatro años; en salud el 42.2% también se encuentran peor; en transporte público el 47.4% está igual y el 37.4% está peor. De acuerdo a la encuesta, educación es el único sector que presenta cierta mejora dentro de estos cuatro años de gobierno.

Gráfico 1. Percepción ciudadana después de cuatro años de gobierno del presidente Funes

Fuente: Elaboración propia con base en encuesta JBS de abril de 2013

De igual forma, la encuesta de LPG Datos confirma una disminución en la evaluación de la economía, la salud y la educación (ver gráfico 2). El deterioro es más evidente en el área económica

1 Serrano, I. (2012), “Secretario Técnico sostiene que país supera crisis interna”, La Página, 31 de mayo de 2012.2 Gutiérrez, E., Paz, M. y otros (2012), “Gobierno presentará en octubre plan mundial para atraer inversión”, La Prensa Gráfica, 15 de junio de 2012.3 Belloso, M., Castro, C. y otros (2012), “Gobierno ya hay bases para nuevo modelo económico”, La Prensa Gráfica, 14 de junio de 2012.4 Encuesta realizada del 24 al 26 de abril de 2013, con 1210 entrevistas personales y un margen de error de +- 3%. Los resultados fueron publicados por El

Diario de Hoy el 2 de mayo de 2013.

66.5% 68.5%

42.2%37.4%

16.8%22.4% 24.1%

35.2%

47.4%

39.6%

10.8%7.3%

22.2%

15.0%

43.3%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

Crimen y violencia

Empleo Salud Transporte público

Educación

Peor Igual Mejor

71.9%63.1% 63.1%

70.6%

57.8% 57.8%65.0% 65.0%

72.2%

59.8% 56.5%52.8%

46.4% 49.1%53.7%

44.6%40.5%

26.4%21.9% 24.7%

16.5% 18.3%

26.7%22.3%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

2009 2010 2011 Feb-12 May-12 Ago-12 -12 Feb-13

Educación Salud Economía

32 3139 41

53

79 7782

91101

72

84 86

111 113

0

20

40

60

80

100

120

2009 2010 2011 2012 2013

Libertad Económica Competitividad Doing Business

2008 2011 2012Competitividad Instituciones Con�anza pública en los políticos Despilfarro del gasto público Transparencia en políticas gubernamentales E�ciencia del marco jurídico en la solución de con�ictos Independencia judicial

79 91 101100 118 13493 125 13554 99 13072 107 12595 114 12397 106 116

-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100

Favorable Desfavorable Saldo neto

60.0%

32.6%

19.9% 22.0%17.9% 16.1%

24.7%19.4%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

2009 2010 2011 Feb-12 May-12 Ago-12 Nov-12 Feb-13

Período Sector privado Sector público TotalAño 1 3,063 7,225 10,288Año 2 18,670 11,298 29,968Año 3 13,279 -633 12,646Año 4 17,015 2,326 19,341Total 52,027 20,216 72,243

Ciudad Mujer

Inversión Financista Fecha deinauguración

Fecha de inicio de operaciones

Población estimada a bene�ciar

Lourdes, Colón

$3.6 millones Fondos GOES 28 de Marzode 2011

1 de abril de2011

Población aproximada abene�ciar 162,000 mujeres.

Usulután $4.1 millones BID 1 de octubrede 2012

8 de octubrede 2012

Población aproximada a bene�ciar 73,082 mujeres.

Santa Ana $4,3 millones BID 13 de enerode 2013

21 de enerode 2013


San Martín $4.6 millones BID 10 de marzode 2013

18 de marzode 2013


Morazán $5.5 millones Gobierno dela Repúblicade China(Taiwan) yBID

Noviembre-Diciembre 2013

8 díasdespués de lainauguración


San Miguel $4.9 millones BID y fondosGOES




Bene�ciarios Municipios Bene�ciarios Municipios Bene�ciarios Municipios Bene�ciarios Municipios

Pensión Básica

Universal rural6,479 adultos

mayores 32 municipios11,303 adultos



mayores 75 municipiosBono

Educación y Salud rural

101,980 familias

100 municipios 92,753 familias



100 municipios

Bono Educación

urbano - - - - - - 5,118 jóvenes 5 municipios

Rubros

Año 1 Año 2 Año 3 Año 4*

Bene�ciarios Municipios Bene�ciarios Municipios Bene�ciarios Municipios

PATI IDA 3,933 11 10,059 11 6,772 11

PATI urbano 6,771 23 19,594 25 5,858 25

PATI II - - - - 3,148 10

Rubros

Año 2 Año 3 Año 4

May-12

Ago-12

Nov-12

Feb-13

Educación Paquetes escolares

PeríodoInfraestructur

a escolar(en millones)

N° de proyectos en

centros escolares

Mobiliario escolar

(en millones)

N° de proyectos en

centros escolares

Total invertido

(en millones)

Primer año 23.2$ 798 1.1$ 498 24.3$

Segundo año 11.8$ 682 2.6$ 790 14.4$

Tercer año* 14.7$ 349 1.2$ 320 15.9$

Cuarto año -$

Total 49.7$ 1,829 4.9$ 1,608 54.6$

Año 2 Año 3 Año 4 Total

ECOS familiares 380 42 59 481

ECOS especializados 28 0 8 36

Total 408 42 67 517

Presencia en municipios 141 12 11 164

Monto Contratado No. créditos Monto Contratado No. créditos

Agropecuario $21,998,500.16 2,507 $21,447,533.91 1,452

Comercio $112,693,271.94 7,994 $114,478,795.58 4,134

Construcción $14,694,561.12 606 $14,583,620.07 418Electricidad, gas, agua y

servicios sanitarios $11,080.51 3 $4,429.00 4

Industria manufacturera $41,639,083.93 677 $22,287,338.55 270

Minería y canteras $162,273.46 4 $100,000.00 2

Servicios $18,898,130.18 1,331 $20,961,749.93 1,120

Transporte $7,035,116.90 248 $9,497,229.04 256

Vivienda $30,127,621.57 1,583 $14,429,445.18 456

Total $247,259,639.77 14,953 $217,790,141.26 8,112

Sector económico del crédito

Año 3 (junio 2011-mayo 2012) Año 4 (junio 2012-marzo 2013)

No. Etapa Tiempo máximo (días)

Propuesta de reducción (días)

1 Admisión formulario ambiental 5 32 Inspección y categorización del proyecto 20 203 Admisión del Estudio de Impacto Ambiental 3 24 Consulta pública, observaciones del MARN y

requerimiento de �anza60 50

5 Permiso ambiental (ubicación y construcción) 10 598 80Total



69

y en el sector salud. Entre 2009 y febrero de 2013 se tiene una disminución de 18.2 y 27.3 puntos porcentuales, respectivamente. El tema de la educación en las últimas mediciones presenta una tendencia estable después de una recuperación.

Gráfico 2. Evolución de la opinión pública en el desempeño de áreas estratégicas

Fuente: Elaboración propia con base en encuesta LPG Datos, varios años.

Con el mismo sentido de optimismo que el Secretario Técnico, el presidente Funes señaló que 2013 sería “un año crucial para el futuro desarrollo del país porque esperamos dar pasos decisivos en la construcción de las bases de un nuevo modelo económico y social más eficiente, competitivo e inclusivo […] esperamos concretizar los grandes proyectos que buscan modernizar la economía, aumentar la competitividad y convertir a El Salvador en un país atractivo para la inversión nacional y extranjera”5.

Las apuestas estratégicas delineadas por el Gobierno presentan muy pocos avances. Entre las más importantes se encuentran: el proceso de concesión del puerto de La Unión; la construcción de la presa hidroeléctrica El Chaparral; la modernización y ampliación del Aeropuerto Internacional de El Salvador (AIES); el nuevo Sistema Integrado de Transporte del Área Metropolitana de San Salvador (SITRAMSS); entre otras. La fase de diseño y planificación parece no terminar y los conflictos que rodean la puesta en marcha de estos proyectos predicen un plazo mayor de espera. Los retrasos y reprogramaciones están a la orden del día, situación que afecta el impacto de estos en el crecimiento económico y su desempeño.

5 Presidencia de la República de El Salvador (2013), “ENADE 2013”, 29 de abril de 2013.

66.5% 68.5%

42.2%37.4%

16.8%22.4% 24.1%

35.2%

47.4%

39.6%

10.8%7.3%

22.2%

15.0%

43.3%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

Crimen y violencia


Educación

Peor Igual Mejor

71.9%63.1% 63.1%

70.6%

57.8% 57.8%65.0% 65.0%

72.2%

59.8% 56.5%52.8%

46.4% 49.1%53.7%

44.6%40.5%

26.4%21.9% 24.7%

16.5% 18.3%

26.7%22.3%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

2009 2010 2011 Feb-12 May-12 Ago-12 -12 Feb-13


32 3139 41

53

79 7782

91101

72

84 86

111 113

0

20

40

60

80

100

120

2009 2010 2011 2012 2013



79 91 101100 118 13493 125 13554 99 13072 107 12595 114 12397 106 116

-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100


60.0%

32.6%

19.9% 22.0%17.9% 16.1%

24.7%19.4%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%



Ciudad Mujer




Lourdes, Colón


1 de abril de2011



8 de octubrede 2012



21 de enerode 2013



18 de marzode 2013











Pensión Básica







101,980 familias




100 municipios

Bono Educación


Rubros



PATI IDA 3,933 11 10,059 11 6,772 11

PATI urbano 6,771 23 19,594 25 5,858 25

PATI II - - - - 3,148 10

Rubros


May-12

Ago-12

Nov-12

Feb-13




N° de proyectos en

centros escolares

Mobiliario escolar

(en millones)

N° de proyectos en

centros escolares

Total invertido

(en millones)

Primer año 23.2$ 798 1.1$ 498 24.3$

Segundo año 11.8$ 682 2.6$ 790 14.4$

Tercer año* 14.7$ 349 1.2$ 320 15.9$

Cuarto año -$

Total 49.7$ 1,829 4.9$ 1,608 54.6$




Total 408 42 67 517



Agropecuario $21,998,500.16 2,507 $21,447,533.91 1,452

Comercio $112,693,271.94 7,994 $114,478,795.58 4,134





Servicios $18,898,130.18 1,331 $20,961,749.93 1,120

Transporte $7,035,116.90 248 $9,497,229.04 256

Vivienda $30,127,621.57 1,583 $14,429,445.18 456

Total $247,259,639.77 14,953 $217,790,141.26 8,112










70

En septiembre de 2012, el gabinete económico presentó una estrategia integral asegurando que permitiría el despegue económico de El Salvador. El “nuevo ciclo para el desarrollo, la inversión y el empleo” como se definió este nuevo proyecto, está conformado por 5 ejes: marco de incentivos (leyes), desarrollo territorial, reducción de burocracia, apuestas sectoriales y financiamiento para el desarrollo. No obstante el planteamiento busca incentivar la inversión pública y privada como motor de crecimiento de la economía, y que su enfoque teórico cuenta con el respaldo del sector privado, a un año y medio de la finalización del gobierno la presentación ha sido tardía.

De acuerdo a información oficial proporcionada por la Secretaría Técnica de la Presidencia, dentro del eje de marco de incentivos han sido aprobados por la Asamblea Legislativa reformas a la Ley de Servicios Internacionales y Ley de Zonas Francas. Asimismo fueron presentadas al Congreso las leyes de Estabilidad Jurídica para las Inversiones (ingresó el 18 de octubre de 2012), Asocios Público Privados (ingresó el 19 de enero de 2012)6, Firma Electrónica (ingresó el 18 de octubre de 2012), Ley de Fomento y Desarrollo para la Micro y Pequeña Empresa (ingresó el 21 de febrero de 2013) y Ley de Garantías Mobiliarias (ingresó el 10 de enero de 2013). Finalmente está en proceso de elaboración el proyecto de Ley Especial de Agilización de Trámites para el Fomento de Construcción.

Inversión pública

En diciembre de 2012 el presidente Funes anunció que su gobierno finalizaría ese año con un monto de inversión pública entre $725 y $740 millones y manifestó que “a pesar de los problemas económicos del país y, por tanto, del gobierno, se ha hecho un gran esfuerzo en materia de inversión pública”7. La cifra de cierre para 2012 difiere con el anuncio hecho a finales de 2011 por el mandatario sobre los montos de inversión pública. En ese momento se proyectaba un monto de $980 millones8 (la ejecución asciende por tanto a un promedio entre 74% y 76%). A pesar de los esfuerzos, quedaron sin ejecutar un rango entre $240 y $255 millones.

De acuerdo a información oficial del Ministerio de Hacienda (MH), al mes de diciembre de 2012, la Inversión reportada en el Plan de inversión Pública (PAIP) en realidad fue de $767.25 millones. Lo que no dijo el presidente Funes es que el total de inversión pública correspondía a un total programado de $1218.64 millones, y que, por tanto, cerraba 2012 con un atraso de 37% equivalente a $451.3 millones. Para 2013, de acuerdo a datos oficiales del MH, el PAIP aprobado es de $785.88 millones. A febrero de 2013 esta cifra ya se había modificado alcanzando $977.40 millones. A marzo de 2013, el porcentaje ejecutado del total es del 13%, avance que se percibe como bajo en relación al monto modificado y más aún si el PAIP sufre algún otro cambio que lo incremente9.

6 Al cierre de la presente apreciación, la Comisión Legislativa correspondiente acordó dictamen favorable del proyecto para su aprobación en el Pleno.7 Presidencia de la República de El Salvador (2012), “Discurso Sr. Mauricio Funes Presidente de la República Premio CASALCO 2012”, 6 de diciembre de 2012.8 Presidencia de la República de El Salvador (2011). “Entrega de premio CASALCO 2011”, 30 de noviembre de 2011.9 Datos oficiales proporcionados por el Ministerio de Hacienda.



71

Dentro del ramo de inversión pública, la concesión del Puerto de La Unión y la presa hidroeléctrica el Chaparral, se identificaron como proyectos estratégicos. Por esta razón en esta apreciación deben auditarse sus avances, ya que se calificaron como apuestas emblemáticas del quinquenio 2009-2014. En el cuarto año de gestión han surgido otras iniciativas cuya ejecución deberá monitorearse. Se trata de la modernización y ampliación del Aeropuerto Internacional de El Salvador y la creación del Sistema Integrado de Transporte del Área Metropolitana de San Salvador. Asimismo, en el cuarto año de gestión han finalizado importantes obras que merecen ser mencionadas.

Puerto de La Unión

Tras casi dos años de la aprobación de la Ley de Concesiones del Puerto de La Unión y a tres años de la inauguración oficial de la obra, aún no inicia el proceso de concesión y el proyecto sigue presentado pérdidas para el Estado salvadoreño. A pesar que en junio de 2012 el presidente Funes anunció que “para concesionar el Puerto de La Unión necesitamos ofertas, y son las ofertas las que se están recibiendo en estos momentos”10, el cronograma anunciado por la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA) a inicios de 2012 no será cumplido.

La licitación que debía iniciar en agosto de 2012 y que terminaría con el inicio de operaciones del concesionario en mayo de 2013 no se ejecutará en el plazo establecido. De acuerdo a Alberto Arene, presidente de CEPA, la licitación iniciaría, en el mejor de los casos, nueve meses después de lo previsto. La firma ganadora se elegiría en septiembre y se entregaría la operación de la terminal en diciembre de 201311. La reprogramación se debe a retrasos en la entrega de estudios de ingeniería, técnicos y económicos y la realización de al menos seis procesos de concesión en Latinoamérica que despiertan el interés de los concesionarios ante la lentitud del proyecto salvadoreño12. El calendario ha sufrido una nueva demora ya que de acuerdo a Giovanni Berti, Director de la Agencia de Promoción de Exportaciones e Inversiones de El Salvador y Director de CEPA, en junio o julio de 2013 se abriría el concurso público para recibir las ofertas (con una duración de cuatro meses) y hasta finales del año se estaría eligiendo al ganador, con lo que se entregaría la concesión hasta el 201413.

Este incumplimiento en el calendario obliga a que el proceso se desarrolle dentro de un año preelectoral en el que muchos de los inversionistas prefieren mantenerse expectantes de los resultados antes de aceptar algún contrato, por lo que será difícil que el actual gobierno logre realizar la concesión.

10 Pastrán, R. (2012), “Comienzan a llegar ofertas por puerto de La Unión”, La Prensa Gráfica, 1 de Junio de 2012. 11 Pastrán R. (2012), “Licitación del puerto de La Unión inicia en abril”, La Prensa Gráfica, 13 de diciembre de 2012.12 Choto, D. (2012), “CEPA atrasa de nuevo concesión del puerto de La Unión hasta 2013”, El Diario de Hoy, 11 de septiembre de 2012.13 Pastrán, R. (2013), “Concesión del Puerto con un nuevo retraso”, La Prensa Gráfica, 12 de mayo de 2013.



72

Paralelo a los retrasos, la deuda por el financiamiento para el Puerto de La Unión sigue en aumento. A julio de 2012 y de acuerdo al expresidente del Banco Central de Reserva (BCR), Carlos Acevedo, el crédito otorgado por el Banco de Cooperación Internacional de Japón (JBIC) por $100 millones se elevó en $60 millones por la apreciación del yen. Según Milton Lacayo, gerente del Puerto de La Unión, al préstamo se han abonado $20 millones, presentando un saldo de la deuda por $140 millones14. A este empréstito es importante sumar $11.9 millones anuales que consume el Puerto de La Unión de la generación de recursos del Aeropuerto Internacional de El Salvador y del Puerto de Acajutla, fondos que podrían ser invertidos en otros rubros. El Puerto de La Unión está operando a menos del 10% de su capacidad y produce entre $2.7 y $3 millones anuales y tiene $15.1 millones de pérdidas operativas entre 2009 y 201215.

El atraso en la concesión del Puerto de La Unión se agrava aún más cuando se analiza en perspectiva regional. Sus pares centroamericanos avanzan en la concreción de proyectos portuarios que representan una seria competencia para La Unión. Mientras Guatemala (Puerto Quetzal), Honduras (Puerto Cortés), Nicaragua (Puerto Monkey Point), Costa Rica (Puerto Moin) y Panamá (Canal de Panamá), realizan inversiones importantes que les permiten generar crecimiento económico, para El Salvador el Puerto de La Unión se ha convertido en un gasto16.

La ineficacia en el proceso de concesión del Puerto de La Unión además de afectar los pagos de la deuda contraída, también está provocando descapitalizaciones en otras empresas de CEPA que son rentables y que por estar financiando el retraso no pueden invertir las utilidades generadas en mejoras de su propia infraestructura, situación que incide en la prestación de servicios deficientes y bajo condiciones obsoletas.

Presa hidroeléctrica El Chaparral

La construcción de la presa hidroeléctrica El Chaparral continúa detenida desde los estragos ocasionados por la tormenta Agatha en 2010. En junio de 2012 (dos años después de paralizadas las obras) el Gobierno, en palabras del presidente Funes, se encontraba negociando con la firma constructora Astaldi, de origen italiano, la finalización del contrato.17 En esa oportunidad el gobernante señaló que “estamos negociando con la empresa que construye El Chaparral, la empresa Astaldi, el cierre del contrato en forma amistosa para evitar un laudo arbitral que implicaría al país erogar una buena cantidad de millones de dólares […] Queremos, a la velocidad posible, hacer un nuevo contrato, esta vez contratación directa con una empresa que termine la obra”18.

14 López, K. (2012), “Deuda por puerto de La Unión ha aumentado en 60%, La Prensa Gráfica, 12 de julio de 2012.15 Pastrán, R. (2012), “Puerto La Unión resta $11.9 mill a CEPA al año”, La Prensa Gráfica, 11 de septiembre de 2012. 16 Argueta, K. (2013), “El Salvador se queda atrás en modernización portuaria”, El Diario de Hoy, 4 de abril de 2013.17 El acuerdo surge ante el cruce de acusaciones entre CEL y Astaldi. La primera alegaba que la empresa no hizo los estudios de previsión necesarios; la segunda

afirmaba que desconocía el tipo de suelo arcilloso y los movimientos geológicos de la montaña donde se erigía la obra. Fuente: Lemus, E., Dada, C. y Labrador, G. (2012), “CEL pagó $28 millones a constructora sin aclarar quién falló en presa El Chaparral”, El Faro, 5 de noviembre de 2012.

18 López, K. (2012), “Gobierno negocia fin de contrato de El Chaparral”, La Prensa Gráfica, 1 de junio de 2012.



73

El 11 de julio de 2012 se llegó a un acuerdo en el que la empresa Astaldi recibiría el pago de $108.5 millones menos la deducción de las cantidades ya desembolsadas, anticipos y otros pagos, quedando pendiente un saldo de $28.7 millones más IVA19. El acuerdo, según ambas partes, permitiría continuar con el proyecto y evitar mayores costos de un arbitraje internacional. Del total de $219 millones que costaría la presa20, el acuerdo consumió el 50% del total previsto para la obra. El monto que queda para concluir el 75% restante de la obra21 es de $110.5 millones, meta que será difícil de cumplir sin elevar los costos de la construcción.

En cuanto al tiempo para reanudar los trabajos, el presidente de la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL), José Leopoldo Samour, afirmó en julio de 2012 que “la presa El Chaparral estará en funcionamiento de trabajo en los próximos seis meses”22. Esta declaración establecía como plazo límite el mes de enero de 2013. Cumplida esa fecha, el presidente de CEL declaró “hoy por hoy, El Chaparral se encuentra en una fase en la cual estamos solicitando a firmas internacionales de primer orden el diseño, esto quiere decir que con ese diseño final la Comisión conocerá los costos para desarrollar el proyecto. Esperamos que para los primeros meses de 2013 tengamos esos diseños…esperamos mantenernos en los rangos o muy cerca de los rangos con que se previó cuando se inició la obra”23. A inicios de mayo de 2013 CEL confirmaba que aún no contaba con el rediseño de la presa y en cuanto a la posibilidad de incrementar el préstamo el jefe de comunicaciones de CEL, Ramón Moreno, expresó que “cuando se cuente con el diseño detallado de las obras, se determinará si es necesario tramitar una ampliación de financiamiento al Banco Centroamericano de Integración Económica”24.

Llegado el fin del plazo que prometió el presidente de CEL, la obra no solo no está en “funcionamiento”; sino que, como él mismo admitió posteriormente, se encuentra todavía en una fase de elaboración del diseño final. A 56 meses de colocada la primera piedra (8 meses del expresidente Antonio Saca y 48 meses del presidente Funes) el Chaparral es otra obra pública no concluida.

Aeropuerto Internacional de El Salvador (AIES)

Las autoridades de CEPA impulsan el proceso de remodelación del AIES en dos fases: una es la rehabilitación, optimización y modernización y la otra es la actualización del plan maestro aeroportuario. Respecto a la segunda, el presidente de CEPA, Alberto Arene, aspira a que el

19 Acuerdo para arreglo directo de las controversias bajo el contrato No. CEL 4143-S para la construcción de la Central Hidroélectrica El Chaparral.20 Fusades (2012), “Tercer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2012.21 La presa tenía un 25% de avance al momento en el que se paralizaron los trabajos, ver López, K. (2012), “Gobierno negocia fin de contrato de El Chaparral”, La

Prensa Gráfica, 1 de junio de 2012.22 Choto, D. (2012), “Obras en El Chaparral reiniciarán el otro año”, El Diario de Hoy, 27 de julio de 2012.23 Portillo, M. (2013), “$111 millones para rediseñar y concluir obras en El Chaparral”, La Prensa Gráfica, 2 de enero de 2013.24 Morales, J. (2013), “Presa El Chaparral en abandono desde 2010 y CEL aún sin el rediseño”, El Diario de Hoy, 12 de mayo de 2013.



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presidente Funes coloque la primera piedra en la obra de ampliación de la terminal aeroportuaria. El funcionario expresó que “será en esta administración que haremos todo lo que hay que hacer para que el aeropuerto pueda ampliar o crear una nueva terminal” 25.

El cronograma de ejecución es el siguiente: en el primer semestre de 2013 se realizarán diversos estudios especializados y convenio de préstamo, en el segundo semestre de 2013 se prevé ejecutar la licitación y finalmente en el primer semestre de 2014 adjudicar la obra e iniciar la construcción26. Sin embargo, la realización de esta fase está sujeta a la aprobación de la Ley de Asocios Público Privados (APP), por lo que el presidente de CEPA ha expresado que “el proceso licitatorio para el APP estaría iniciándose más o menos a final de año, en noviembre […] todavía le estamos dando tiempo a la Asamblea”27.

En cuanto a la primera fase, CEPA prevé desarrollar una serie de proyectos de modernización de la actual infraestructura por un monto de $70.4 millones28. La obtención de estos recursos se realizó en su mayor parte a través de una titularización de activos en la que se obtuvo $58.29 millones. El resto será financiado con recursos propios y se estima que todas las obras culminen en junio de 201429, justo antes de terminar la gestión del actual gobierno.

Sistema Integrado de Transporte del Área Metropolitana de San Salvador (SITRAMSS)

Para mayo de 2012 se anunció el inicio de la construcción del SITRAMMS con un financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por $45 millones. El Viceministro de Transporte, Nelson García, a principios de julio de 2012, expresó que “tuvieron un contratiempo esta semana para salir con la licitación, pero con la disponibilidad financiera que les otorgaron…saldrán a licitación el lunes”. Para ese momento aseguró que en 45 días estaría iniciando la construcción de la terminal y la “gerenciadora”30. La fecha para licitar la construcción era el 9 de julio de ese año y para mediados de septiembre el arranque de las obras. Las fechas no fueron cumplidas y fue hasta el 1 de agosto que se publicaron las bases de licitación para la construcción de la terminal, dos meses después de lo previsto inicialmente, debiendo iniciar la obra en octubre de 2012. El Viceministro García manifestó que “dos meses no significan un atraso para el proyecto y que este avanza según el cronograma presentado”31.

25 Pastrán, R. y Fernández M. (2012), “Plan para ampliar AIES comenzará en 2013”, La Prensa Gráfica, 1 de junio de 2012.26 Informe de Rendición de Cuentas 2011-2012, Aeropuerto Internacional de El Salvador, 26 de septiembre de 2012.27 Kiste, F. (2013), “Licitación para ampliar aeropuerto lista en noviembre”, Diario El Mundo, 21 de enero de 2013.28 Ibíd. 29 Velasco, S. (2013), “Alistan proyectos para rehabilitar aeropuerto”, Diario El Mundo, 19 de febrero de 2013.30 Miranda, R. (2012), “La construcción del SITRAMSS apenas se licitará”, El Diario de Hoy, 6 de julio de 2012.31 Miranda, R. (2012), “Con retraso licitan diseño y construcción del SITRAMSS”, El Diario de Hoy, 5 de agosto de 2012.



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Varios son los anuncios que se dieron para el inicio de la construcción de la terminal en Soyapango. De acuerdo a la licitación, la obra debió iniciar en octubre de 2012, luego se programó para finales de noviembre, se cambió para diciembre de ese año y finalmente se inició a mediados de enero de 2013. La firma ganadora fue la empresa Control y Montajes Industriales de México (CYMIMEX) y el costo será de $5.3 millones. El titular del Viceministerio de Transporte (VMT) expresó que “realmente, para toda la obra son diez meses que tenemos de construcción. Los de la terminal son ocho meses, pero toda la parte son diez meses. Estamos concluyendo, exactamente, por noviembre del próximo año (2013)”, se espera que el sistema en su totalidad entre en funciones en enero de 201432.

El inicio de la licitación de la construcción del primer tramo del SITRAMSS sufrió los mismos atrasos. Al principio se previó que para septiembre de 2012 se iniciarían las obras para los carriles segregados33. Sin embargo, fue hasta diciembre de 2013 que se anunció la licitación para la construcción del primer tramo y en enero de 2013 para el segundo tramo34. En marzo de 2013 se informó sobre el aval para las obras del primer tramo del Sistema a cargo de la empresa DISA35. No obstante el aviso del Ministerio de Obras Públicas (MOP), en abril de 2013, la Subdirectora de Control y Desarrollo de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS), Celina Cruz, expresó que “el VMT todavía no cuenta con el aval de la institución para iniciar los trabajos, por eso no creemos que se esté realizando la construcción por el momento”36. A finales de abril, el MOP nuevamente da otro anuncio en el que afirma que la construcción del tramo I iniciará hasta la tercera semana de mayo37. Se está a la expectativa que el atraso en la solicitud de permisos no afecte el desarrollo del proyecto.

La licitación del segundo tramo también presenta demora. En un principio se anunció para enero de 2013 sin embargo, hasta el 30 de abril se abrió el concurso para el retiro de bases con un monto de inversión de $11.5 millones. Se proyecta que el SITRAMSS comenzará a operar en marzo de 2014 y no en enero como se anunció38.

El SITRAMSS también ha sido afectado por trámites municipales que deben avalar la construcción por parte de la alcaldía de Soyapango y San Salvador. El tema con la alcaldía de Soyapango involucra la donación del terreno para la terminal por parte del exalcalde de ese municipio, tres días antes de finalizar su período amparado en un convenio firmado en septiembre de 2011, proceso que presumiblemente presenta vacíos legales y que debe resolver el gobierno local39. La comuna

32 Peñate, S. (2012), “Iniciarán la construcción de terminal SITRAMSS, La Prensa Gráfica, 19 de diciembre de 2012.33 Miranda, R. (2012), “Con retraso licitan diseño y construcción del SITRAMSS”, El Diario de Hoy, 5 de agosto de 2012.34 Miranda, R. (2012), “MOP ofrece SITRAMSS para diciembre 2013”, El Diario de Hoy, 18 de diciembre de 2012.35 Girón, N. (2013), “Trabajos de SITRAMSS avalados para iniciar”, Diario El Mundo, 13 de marzo de 2013.36 Hernández, C. (2013), “Solicitud tardía de permisos a la OPAMSS retrasa construcción del SITRAMSS”, La Página, 07 de abril de 2013.37 El Diario de Hoy (2013), “MOP pretende que SITRAMSS funcione a partir de marzo”, El Diario de Hoy, 23 de abril de 2013.38 Peñate, S. (2013), “Licitan segundo tramo del carril para SITRAMSS”, La Prensa Gráfica, 1 de mayo de 2013.39 El Diario de Hoy (2012), “El SITRAMSS no cuenta con aval de las alcaldías”, El Diario de Hoy, 10 de octubre de 2012.



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de Soyapango, en abril de 2013, señaló que ya todos los permisos estaban en regla y que no se oponían al proyecto40.

Algunas gremiales de transportistas han expresado sus dudas sobre la puesta en marcha del SITRAMSS en 2013. Elizardo González Lovo de la Asociación Empresarial de Autobuses Salvadoreños (AEAS) ve engorroso la adquisición de 355 buses para SITRAMSS y si a eso se le suma la lentitud de la construcción, es posible que el Sistema no funcione en 201341. A 12 meses de la finalización del actual Gobierno, habrá que esperar si el patrón de atrasos en el inicio del SITRAMSS y los constantes cambios de fechas no influyen en la finalización del proyecto y si se logran cumplir los tiempos programados.

La modernización del sector transporte incluye también el Sistema Integrado Prepago (SIPAGO), conformado por el 60% de los transportistas salvadoreños. La iniciativa surge con el objetivo de renovar la flota de autobuses e instalar un sistema de pre-pago. Los actores que participan en la implementación de este proyecto son el VMT, el Banco de Desarrollo de El Salvador (BANDESAL) y la empresa Sistema Único de Boletos Electrónicos (SUBES), que proveerá el servicio a SIPAGO de la tarjeta electrónica de cobros42.

En relación a este proyecto, José Luis Merino, miembro de la Comisión Política del FMLN y asesor de Alba Petróleos, expresó que “están apoyando el proceso de la tarjeta pre-pago para que esas empresas se ordenen, para que las empresas puedan entregar al ciudadano un mejor servicio, de eso se trata (…) vamos a apoyar y a financiar la construcción del sistema único de tarjetas”43. En esa oportunidad se anunció que la inversión a realizar podría rondar los $26 millones. A pesar de las declaraciones, aún no queda clara la participación del esa empresa de economía mixta en SIPAGO que iniciará operaciones en junio de 2013 en el municipio de Santa Tecla44.

Obras concluidas: Fomilenio, bulevar Monseñor Romero y autopista Los Chorros

Para 2012 se registra la finalización del proyecto Fomilenio, como fuente de inversión y cooperación, que fue desarrollado prácticamente bajo la administración Funes. La propuesta de El Salvador fue aprobada el 8 de noviembre de 2006 por la Junta Directiva de la Cuenta de la Corporación del Milenio (MCC) por un monto de $461 millones a ejecutarse en cinco años. La ejecución de los proyectos inició en septiembre de 2008 y finalizó en septiembre de 2012, posterior a un año de preparación y planificación. Los proyectos se realizaron en tres áreas: desarrollo humano, desarrollo productivo y conectividad.

40 Óp. cit. Hernández, C. (2013).41 Hernández, C. (2013), “SITRAMSS no iniciará en el 2013 según transportistas”, Diario El Mundo, 13 de febrero de 2013.42 Redacción Diario El Mundo (2013), “Dos millones de usuarios para prepago en buses”, Diario El Mundo, 20 de enero de 2013.43 FMLN (2013), “Alba Petróleos apoya la modernización del transporte público”, 4 de enero de 2013, sitio oficial.44 Peñate, S. (2013), “En junio inicia el cobro de pasaje con tarjeta prepago”, La Prensa Gráfica, 10 de abril de 2013.



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El desembolso de inversión del año 2012 fue de $164.8 millones; pero, entre septiembre de 2008 y septiembre de 2012, se ejecutó un total acumulado de $456.9 millones en las tres áreas de trabajo mencionadas. La ejecución del programa asciende a un 99% respecto del total aprobado de $461 millones. Los indicadores muestran una importante contribución del programa en la reducción de la pobreza de la zona norte del país.

El 25 de noviembre de 2012 se inauguró el bulevar Monseñor Romero (conocido anteriormente como Diego de Holguín). En un inicio el proyecto tenía un costo de $25.6 millones y tardaría 14 meses en estar completado, de marzo de 2006 a mayo de 200745. La obra había sido abandonada desde noviembre de 2008 por la pasada administración en medio de señalamientos e irregularidades. De acuerdo al MOP el costo total ascendió a $99.3 millones, de los cuales $63.3 corresponden a la gestión anterior46. El bulevar facilita la conexión vial entre el occidente del país y el Gran San Salvador.

También en materia de obras públicas, el 19 de abril de 2013 se concluyó la construcción de la autopista Los Chorros. Según datos del MOP se invirtieron $14 millones en 8.2 kilómetros de vía que tienen una importancia por su interconexión estratégica y el gran número de vehículos que la utilizan (45,000 al día)47.

Clima de inversión

Durante la administración del presidente Funes se ha presentado un constante deterioro de los principales índices de inversión. Año tras año se ha observado una caída en las posiciones que ocupa El Salvador en cuanto al clima de inversión (ver gráfico 3).

De acuerdo a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) el monto de inversión extranjera directa (IED), al comparar el año 2011 contra el 2012, se incrementó para El Salvador en un 34%. Sin embargo, El Salvador es el menor receptor de IED en la región centroamericana ($516 millones en 2012). Respecto a Nicaragua, el segundo menor receptor, se tiene una diferencia de $294 millones y en relación a Panamá, el país que más IED atrae, son $2,504 millones48.

El informe de Competitividad Global 2012-2013 del Foro Económico Mundial ubica a El Salvador en la posición 101, retrocediendo 10 puestos respecto al año anterior. El informe presenta un estudio comparativo entre 144 países sobre los diferentes factores que afectan la competitividad. Para

45 Arauz, S. y Labrador, G. (2012), “Funes inaugura el bulevar que el gobierno Saca nunco pudo terminar ni explicar”, El Faro, 26 de noviembre de 2012.46 Ministerio de Obras Públicas (2012), “Misión cumplida: MOP inaugura bulevar Monseñor Romero”, 25 de noviembre de 2012.47 Ministerio de Obras Públicas (2013), “Mnistro hace apertura toal de la nueva autopista Los Chorros”, 19 de abril de 2013.48 CEPAL (2013), “La inversión extranjera directa en América Latina y El Caribe 2012”, 14 de mayo de 2013.



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el caso de El Salvador, la última edición, establece que la seguridad, el acceso a financiamiento, la corrupción, la burocracia y la inestabilidad política son los principales factores que están afectando la facilidad de hacer negocios49. Asimismo, se observa el deterioro en competitividad debido a retrocesos en la institucionalidad, en donde la confianza pública en los políticos, el despilfarro del gasto público y la transparencia de las políticas gubernamentales son los peores calificados (ver cuadro 1).

Gráfico 3. Evolución índices sobre clima de inversión para El Salvador

Nota: A menor número en la posición de los índices mejor comportamiento país se tiene, a mayor número en la posición hay un deterioro en el comportamiento. Fuente: Elaboración propia con base en informes de varios años del Índice de Libertad Económica, Índice de Competitividad Global e Informe de Doing Business (Facilidad de Hacer Negocios).

Cuadro 1. Deterioro de la competitividad por retroceso en institucionalidad

Fuente: Fusades (2013), “Presentación Informe de Coyuntura Económica”, octubre-diciembre de 2012.

49 Foro Económico Mundial (2012), “Informe de Competitividad Global 2012-2013”, septiembre de 2012.

66.5% 68.5%

42.2%37.4%

16.8%22.4% 24.1%

35.2%

47.4%

39.6%

10.8%7.3%

22.2%

15.0%

43.3%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

Crimen y violencia


Educación

Peor Igual Mejor

71.9%63.1% 63.1%

70.6%

57.8% 57.8%65.0% 65.0%

72.2%

59.8% 56.5%52.8%

46.4% 49.1%53.7%

44.6%40.5%

26.4%21.9% 24.7%

16.5% 18.3%

26.7%22.3%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

2009 2010 2011 Feb-12 May-12 Ago-12 -12 Feb-13


32 3139 41

53

79 7782

91101

72

84 86

111 113

0

20

40

60

80

100

120

2009 2010 2011 2012 2013



79 91 101100 118 13493 125 13554 99 13072 107 12595 114 12397 106 116

-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100


60.0%

32.6%

19.9% 22.0%17.9% 16.1%

24.7%19.4%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%



Ciudad Mujer




Lourdes, Colón


1 de abril de2011



8 de octubrede 2012



21 de enerode 2013



18 de marzode 2013











Pensión Básica







101,980 familias




100 municipios

Bono Educación


Rubros



PATI IDA 3,933 11 10,059 11 6,772 11

PATI urbano 6,771 23 19,594 25 5,858 25

PATI II - - - - 3,148 10

Rubros


May-12

Ago-12

Nov-12

Feb-13




N° de proyectos en

centros escolares

Mobiliario escolar

(en millones)

N° de proyectos en

centros escolares

Total invertido

(en millones)

Primer año 23.2$ 798 1.1$ 498 24.3$

Segundo año 11.8$ 682 2.6$ 790 14.4$

Tercer año* 14.7$ 349 1.2$ 320 15.9$

Cuarto año -$

Total 49.7$ 1,829 4.9$ 1,608 54.6$




Total 408 42 67 517



Agropecuario $21,998,500.16 2,507 $21,447,533.91 1,452

Comercio $112,693,271.94 7,994 $114,478,795.58 4,134





Servicios $18,898,130.18 1,331 $20,961,749.93 1,120

Transporte $7,035,116.90 248 $9,497,229.04 256

Vivienda $30,127,621.57 1,583 $14,429,445.18 456

Total $247,259,639.77 14,953 $217,790,141.26 8,112








66.5% 68.5%

42.2%37.4%

16.8%22.4% 24.1%

35.2%

47.4%

39.6%

10.8%7.3%

22.2%

15.0%

43.3%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

Crimen y violencia


Educación

Peor Igual Mejor

71.9%63.1% 63.1%

70.6%

57.8% 57.8%65.0% 65.0%

72.2%

59.8% 56.5%52.8%

46.4% 49.1%53.7%

44.6%40.5%

26.4%21.9% 24.7%

16.5% 18.3%

26.7%22.3%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

2009 2010 2011 Feb-12 May-12 Ago-12 -12 Feb-13


32 3139 41

53

79 7782

91101

72

84 86

111 113

0

20

40

60

80

100

120

2009 2010 2011 2012 2013



79 91 101100 118 13493 125 13554 99 13072 107 12595 114 12397 106 116

-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100


60.0%

32.6%

19.9% 22.0%17.9% 16.1%

24.7%19.4%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%



Ciudad Mujer




Lourdes, Colón


1 de abril de2011



8 de octubrede 2012



21 de enerode 2013



18 de marzode 2013











Pensión Básica







101,980 familias




100 municipios

Bono Educación


Rubros



PATI IDA 3,933 11 10,059 11 6,772 11

PATI urbano 6,771 23 19,594 25 5,858 25

PATI II - - - - 3,148 10

Rubros


May-12

Ago-12

Nov-12

Feb-13




N° de proyectos en

centros escolares

Mobiliario escolar

(en millones)

N° de proyectos en

centros escolares

Total invertido

(en millones)

Primer año 23.2$ 798 1.1$ 498 24.3$

Segundo año 11.8$ 682 2.6$ 790 14.4$

Tercer año* 14.7$ 349 1.2$ 320 15.9$

Cuarto año -$

Total 49.7$ 1,829 4.9$ 1,608 54.6$




Total 408 42 67 517



Agropecuario $21,998,500.16 2,507 $21,447,533.91 1,452

Comercio $112,693,271.94 7,994 $114,478,795.58 4,134





Servicios $18,898,130.18 1,331 $20,961,749.93 1,120

Transporte $7,035,116.90 248 $9,497,229.04 256

Vivienda $30,127,621.57 1,583 $14,429,445.18 456

Total $247,259,639.77 14,953 $217,790,141.26 8,112










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El Salvador también presenta un descenso en la posición que ocupa de acuerdo al Informe de Doing Business 2013 del Banco Mundial. Respecto al año 2012 el país retrocedió dos posiciones en la “facilidad de hacer negocios”. Los rubros peor calificados siguen siendo los mismos que en 2012: “protección al inversionista”, posición 169; “pago de impuestos”, posición 153 y “obtención de permisos de construcción”, posición 146. Todos los rubros muestran un deterioro respecto a la posición que ocuparon el año anterior50.

En cuanto a la libertad económica El Salvador continúa con su trayectoria de retrocesos al pasar en 2013 a la ubicación 53, con 12 posiciones abajo respecto del año anterior. El índice es elaborado por la Heritage Foundation y el periódico estadounidense The Wall Street Journal. Los indicadores en los que más sobresale el deterioro durante 2013 son los relacionados con el Estado de derecho, la eficiencia regulatoria y la apertura del mercado. El reporte señala que El Salvador fue considerado entre las economías más prominentes y que ha sufrido una caída gradual en su libertad económica51.

En cuanto a los índices nacionales, la Encuesta Dinámica Empresarial de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (Fusades) también presenta un panorama de inversiones adverso. La mitad de los empresarios entrevistados perciben el clima de inversión como desfavorable y entre los factores señalados que más afectan están: en primer lugar la incertidumbre, seguido por bajo crecimiento económico y la delincuencia. El indicador correspondiente se mantiene negativo, principalmente porque el porcentaje de empresarios que lo perciben como favorable se ha mantenido sin sobrepasar el 10% desde el primer trimestre de 200952. (ver gráfico 4)

50 Banco Mundial (2012), “Informe 2013 Doing Business. Smarter Regulations for Small and Medium-Size Enterprises”, octubre de 2012.51 The Wall Street Journal y The Heritage Foundation (2013), “Índice 2013 de Libertad Económica”, enero de 2013.52 Fusades (2013), “Informe de Coyuntura Económica”, enero-marzo de 2013.



80

Gráfico 4. Percepción empresarios sobre clima de inversión

Saldo neto entre el porcentaje de empresas que lo percibe favorable y el que lo percibe desfavorableFuente: Fusades, Encuesta Dinámica Empresarial.

Ante este panorama el Gobierno ha reconocido la trayectoria a la baja de los principales indicadores del clima de inversión. El Secretario Técnico expresó que “estos indicadores hay que considerarlos pero hay que tomarlos con toda la crudeza del caso, porque así como está manejado que aquí ya no hay condiciones para invertir, que estamos en el caos total, eso no es cierto. Es un indicador”53. También recalcó que con la presentación del nuevo marco de incentivos54, se configura “el nuevo ciclo para la inversión, el desarrollo y el empleo” con el que esperan mejorar la competitividad y aumentar las inversiones.

Especial atención merece el tema de los trámites burocráticos, que requiere, según fuentes del sector construcción un promedio de 880 días para obtener un permiso de construcción55. La medida más solicitada por dicho sector es la aprobación de la Ley de Agilización de Trámites, por medio de la que esperan reducir a 120 ó 150 días los tiempos para obtener permisos56.

El largo proceso para la realización de trámites y permisos es un desincentivo para las inversiones. Varias iniciativas gubernamentales se han desarrollado para tratar de disminuir la burocracia. Destacan el Sistema Integral de Atención al Inversionista (SIAI), promovido por la Agencia de Promoción de Exportaciones e Inversiones de El Salvador (PROESA), diseñado para contribuir

53 Choto, D. y Henríquez, J. (2012), “GOES acepta que está mal en índices económicos”, El Diario de Hoy, 24 de octubre de 2012.54 El paquete incluye: reformas a la Ley de Zonas Francas y la Ley de Servicios Internacionales; y anteproyectos de Ley Especial de Agilización de Trámites para el

Fomento de Proyectos de Construcción, Ley de Estabilidad Jurídica para las Inversiones, Ley de Asocios Público-Privados y Ley de Fomento y Desarrollo para la Micro y Pequeña Empresa.

55 Redacción El Diario de Hoy (2012), “Permisos para construir tardan más de dos años por la burocracia estatal”, El Diario de Hoy, 20 de octubre de 2012.56 Cea, M. (2013), “Constructores esperan pronto aval a ley para agilizar trámites”, Diario El Mundo, 8 de abril de 2013.

PeríodoInfraestructura

escolar(en millones)

N° de proyectos en centros escolares

Mobiliario escolar(en millones)


Total invertido(en millones)

Primer año 23.2$ 798 1.1$ 498 24.3$ Segundo año 11.8$ 682 2.6$ 790 14.4$ Tercer año* 14.7$ 349 1.2$ 320 15.9$ Cuarto año 16.3$ 310 3.5$ 669 19.8$ Total 66.0$ 2,139 8.4$ 2,277 74.4$


-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100

LugaresFecha primera piedra o inicio de terracería

Cantidad de

casas prometidas

Cantidad de casas

entregadas Estado actual

Nuevo Belén, San Miguel

Febrero 2010 495 495

Se han vendido 426 casas.

A abril de 2013 quedaban 69 casas pendientes por vender.

La Bretaña, San Salvador

- 1875 -

La licitación de la urbanización fue declarada "desierta"

Usurpadores se han tomado el terreno.

De acuerdo a FONAVIPO el proyecto se cataloga como no iniciado.

Los Almendros II,

San SalvadorEnero 2011 1358 720

53 viviendas han sido vendidas.

A abril de 2013, 317 casas no tienen permisos de OPAMSS

Las 638 restantes no están en construcción.

Santa Lucía, Santa Ana

Febrero 2011 1020 948El proyecto se encuentra en etapa de comercialización.

Procavia, Santa Ana


Los Manantiales,

SonsonateDiciembre 2011 311 -

La Junta Directiva de FONAVIPO acordó suspender la construcción del proyecto.

La Providencia, La Paz

- 780 -

Se realizó la urbanización del terreno.


Atlacatl, Ciudad Delgado

- 64 -De acuerdo a FONAVIPO el proyecto se cataloga como no iniciado.

Total 6,319 2,579

Pensión Básica

Universal rural

Bono Educación y Salud rural

Bono Educación

urbano

Beneficiarios 6,479 adultos mayores

101,980 familias -

Municipios 32

municipios100

municipios -

Beneficiarios11,303 adultos

mayores92,753

familias -

Municipios 43

municipios100

municipios -


mayores84,319

familias -

Municipios 53

municipios100

municipios -


mayores82,548

familias 5118 jóvenes

Municipios 75

municipios100

municipios 5 municipios

Rubros

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4*

PATI IDA PATI urbano PATI IIBeneficiarios 3,933 6,771 -Municipios 11 23 -

Beneficiarios 10,059 19,594 -Municipios 11 25 -

Beneficiarios 6,772 5,858 3,148Municipios 11 25 10

Rubros

Año 2

Año 3

Año 4*

0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00% 25.00%

May-12

Ago-12

Nov-12

Feb-13

Educación

Paquetes escolares

17.90%

18.5%

18.7%

23.3%

9.60%

8.8%

14.3%

15.7%



81

a mejorar el clima de negocios; y la creación de la plataforma electrónica www.miempresa.gob.sv, que provee información a los empresarios para conocer todos los trámites que necesita hacer para poner en marcha un negocio y poder solicitarlos por internet. Esta última permite realizar trámites tanto a sociedades mercantiles como a comerciantes individuales, reduciendo la gestión de trámites de diez a tres días57.

Empleo

El año 2012 se planteaba como “un año de apuesta por la producción por el empleo”58. El Presidente señalaba que en 2013 “seguiremos haciendo todo lo que debamos y podamos hacer para que el año próximo sea el año de la recuperación económica de El Salvador […] tenemos acciones que se concretarán durante 2013 que promoverán fuertes inversiones y generarán muchos empleos”59.

La percepción pública sobre el cumplimiento de esta promesa presenta un rechazo de la población. A inicios de su gestión en 2009, un 60% de los encuestados expresaban que el presidente Funes estaba cumpliendo su oferta electoral. La cifra de apoyo se desplomó en febrero de 2013 a sólo el 19%, una estrepitosa caída de 41 puntos porcentuales (ver gráfico 5). Asimismo, el no haber generado fuentes de empleo es catalogado por la población como su segundo peor fracaso60.

Gráfico 5. Opinión pública sobre el cumplimiento de “Fábrica de Empleos”

Fuente: Elaboración propia con base en datos de encuesta de LPG datos.

57 Velasco, S. (2013), “Gobierno facilita trámites a sociedades mercantiles”, Diario El Mundo, 30 de abril de 2013.58 Fusades (2012), “Terer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación general”, junio de 2012.59 Presidencia de la República de El Salvador (2012), “Presidente Mauricio Funes envía saludo de navidad a familias salvadoreñas”, 24 de diciembre de 2012.60 Varios años, datos de encuesta LPG datos.

66.5% 68.5%

42.2%37.4%

16.8%22.4% 24.1%

35.2%

47.4%

39.6%

10.8%7.3%

22.2%

15.0%

43.3%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

Crimen y violencia


Educación

Peor Igual Mejor

71.9%63.1% 63.1%

70.6%

57.8% 57.8%65.0% 65.0%

72.2%

59.8% 56.5%52.8%

46.4% 49.1%53.7%

44.6%40.5%

26.4%21.9% 24.7%

16.5% 18.3%

26.7%22.3%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

2009 2010 2011 Feb-12 May-12 Ago-12 -12 Feb-13


32 3139 41

53

79 7782

91101

72

84 86

111 113

0

20

40

60

80

100

120

2009 2010 2011 2012 2013



79 91 101100 118 13493 125 13554 99 13072 107 12595 114 12397 106 116

-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100


60.0%

32.6%

19.9% 22.0%17.9% 16.1%

24.7%19.4%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%



Ciudad Mujer




Lourdes, Colón


1 de abril de2011



8 de octubrede 2012



21 de enerode 2013



18 de marzode 2013











Pensión Básica







101,980 familias




100 municipios

Bono Educación


Rubros



PATI IDA 3,933 11 10,059 11 6,772 11

PATI urbano 6,771 23 19,594 25 5,858 25

PATI II - - - - 3,148 10

Rubros


May-12

Ago-12

Nov-12

Feb-13




N° de proyectos en

centros escolares

Mobiliario escolar

(en millones)

N° de proyectos en

centros escolares

Total invertido

(en millones)

Primer año 23.2$ 798 1.1$ 498 24.3$

Segundo año 11.8$ 682 2.6$ 790 14.4$

Tercer año* 14.7$ 349 1.2$ 320 15.9$

Cuarto año -$

Total 49.7$ 1,829 4.9$ 1,608 54.6$




Total 408 42 67 517



Agropecuario $21,998,500.16 2,507 $21,447,533.91 1,452

Comercio $112,693,271.94 7,994 $114,478,795.58 4,134





Servicios $18,898,130.18 1,331 $20,961,749.93 1,120

Transporte $7,035,116.90 248 $9,497,229.04 256

Vivienda $30,127,621.57 1,583 $14,429,445.18 456

Total $247,259,639.77 14,953 $217,790,141.26 8,112










82

El dato de febrero se confirmó dos meses después, en abril, a un mes de terminar el cuarto año de gobierno del presidente Funes. Una abrumadora mayoría de 92.6% cree que el país está igual y un 68.5% que está peor que hace cuatro años en materia de empleo61.

Las cifras de cotizantes del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), permiten conocer la evolución de los empleos generados por el sector público y privado durante los cuatro años de gestión de la actual administración. Las cifras para el cuarto año de gestión se presentan hasta febrero de 2013, por ser el dato más reciente.

El cuadro 2 muestra que durante los cuatro años de gestión del presidente Funes, se han creado un total de 72,243 empleos. Del total de empleos generados, un 72% corresponden al sector privado, es decir empleos de tipo productivo que impulsan el crecimiento del país; y el 28% restante son empleos de tipo burocrático que ensanchan el aparato estatal. La creación de empleos públicos disminuyó su ritmo en el tercer y cuarto año de gestión. El mismo patrón de comportamiento presenta el sector privado, si se compara con el número de empleos creados en el segundo año.

Cuadro 2. Número de empleos generados en los cuatro años de gestión del Gobierno.

*Datos de los primeros 9 meses, junio 2012 a febrero 2013.Fuente: Elaboración propia con base en datos del ISSS

No obstante el total de empleos creados, debe tomarse en cuenta el número de empleos privados perdidos entre julio de 2008 y diciembre de 2009. En este período se registra el pico más alto y el más bajo de cotizantes del ISSS durante la crisis y se calcula una pérdida de 43,129 empleos, del sector privado, en esos 17 meses. A octubre de 2011 los empleos perdidos se habían recuperado. Es decir que, al cuarto año de gestión, del total de empleos creados en el sector privado (52,027) se han generado 8,898 nuevos empleos.

61 Encuesta realizada por JBS del 24 al 26 de abril de 2013, con 1210 entrevistas personales y un margen de error de +- 3%. Los resultados fueron publicados por el Diario de Hoy el 2 de mayo de 2013.

66.5% 68.5%

42.2%37.4%

16.8%22.4% 24.1%

35.2%

47.4%

39.6%

10.8%7.3%

22.2%

15.0%

43.3%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

Crimen y violencia


Educación

Peor Igual Mejor

71.9%63.1% 63.1%

70.6%

57.8% 57.8%65.0% 65.0%

72.2%

59.8% 56.5%52.8%

46.4% 49.1%53.7%

44.6%40.5%

26.4%21.9% 24.7%

16.5% 18.3%

26.7%22.3%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

2009 2010 2011 Feb-12 May-12 Ago-12 -12 Feb-13


32 3139 41

53

79 7782

91101

72

84 86

111 113

0

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100

120

2009 2010 2011 2012 2013



79 91 101100 118 13493 125 13554 99 13072 107 12595 114 12397 106 116

-100

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-40

-20

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40

60

80

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60.0%

32.6%

19.9% 22.0%17.9% 16.1%

24.7%19.4%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%



Ciudad Mujer




Lourdes, Colón


1 de abril de2011



8 de octubrede 2012



21 de enerode 2013



18 de marzode 2013











Pensión Básica







101,980 familias




100 municipios

Bono Educación


Rubros



PATI IDA 3,933 11 10,059 11 6,772 11

PATI urbano 6,771 23 19,594 25 5,858 25

PATI II - - - - 3,148 10

Rubros


May-12

Ago-12

Nov-12

Feb-13




N° de proyectos en

centros escolares

Mobiliario escolar

(en millones)

N° de proyectos en

centros escolares

Total invertido

(en millones)

Primer año 23.2$ 798 1.1$ 498 24.3$

Segundo año 11.8$ 682 2.6$ 790 14.4$

Tercer año* 14.7$ 349 1.2$ 320 15.9$

Cuarto año -$

Total 49.7$ 1,829 4.9$ 1,608 54.6$




Total 408 42 67 517



Agropecuario $21,998,500.16 2,507 $21,447,533.91 1,452

Comercio $112,693,271.94 7,994 $114,478,795.58 4,134





Servicios $18,898,130.18 1,331 $20,961,749.93 1,120

Transporte $7,035,116.90 248 $9,497,229.04 256

Vivienda $30,127,621.57 1,583 $14,429,445.18 456

Total $247,259,639.77 14,953 $217,790,141.26 8,112










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El presidente Funes al ser cuestionado por la “Fábrica de empleo” evade su promesa de campaña y dice que “la fábrica de empleo está a la vista, deliberadamente la fuerza de oposición ha querido deformarlo, la fábrica de empleo no es un edificio, no es un edificio comercial, no es un edificio industrial, no es un edificio de servicios o un terreno de producción agrícola o ganadera; es el esfuerzo de inversión pública que ha permitido generar miles y miles de empleos, como también el trabajo conjunto con otros actores de la vida nacional para crear condiciones de estabilidad jurídica que le permita a los inversionistas privados invertir y con ello generar más empleo”62. En su mensaje del 1º de mayo de 2013 expresó que “en tres años muy difíciles que hemos pasado creamos en el país 76 mil nuevos empleos, según los datos del Seguro Social”63. Sin embargo, los datos del ISSS, del cuadro 2, muestran que al término del tercer año de gestión se habían creado 52,902 nuevos empleos.

De acuerdo al Informe de Coyuntura del cuarto trimestre de 2012 de Fusades, la población trabajadora aumenta 45,000 promedio por año. Si comparamos ese dato con el total de puestos de trabajo creados en cada año de gestión, año con año existe un importante número de personas que no consiguen una oportunidad laboral; para el cuarto año de gestión 25,659 personas se quedaron sin empleo64.

La tasa de crecimiento del empleo no ha sido la esperada ni la que necesita el país. Si bien es cierto que hubo un crecimiento significativo entre el primero y segundo año de gestión, se observa un decrecimiento del 58% entre el segundo y tercer año. La promesa del gobernante de crear 100,000 empleos en los primeros 18 meses de su administración es un déficit de su gestión.

Vivienda

El Plan de Gobierno establece que “la política de vivienda diseñada para el quinquenio comprende tres componentes. El primero es la construcción de 25 mil viviendas para familias de bajos recursos […] complementario a esto […] al menos 20 mil soluciones habitacionales del programa Piso y Techo en los municipios de pobreza extrema severa.”65 Esta meta ya era modesta en relación con el déficit habitacional del país y la relación con sus propias promesas de campaña, pero aún así la meta está lejos de alcanzarse.

El cuarto año de gobierno del presidente Funes presenta el mismo patrón de comportamiento de los tres años anteriores: justificaciones ante el incumplimiento de su promesa de construir 25,000 casas durante su quinquenio. El mandatario ha expresado “que acepta tener debilidades en

62 Programa radial, Conversando con el Presidente, 11 de agosto de 2012.63 Presidencia de la República de El Salvador (2013), “Mensaje del Presidente Funes en cadena nacional de radio y televisión”, 1 de mayo de 2013.64 Fusades (2013), “Presentación Informe de Coyuntura cuarto trimestre de 2012”, octubre-diciembre de 2012, 20 de febrero de 2013.65 Gobierno de El Salvador, “Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014”, mayo de 2010, página 86.



84

el programa casa para todos, que de las 25 mil viviendas que fue la oferta de campaña y que la reiteró como mandatario, han cubierto muy poco”66. Agregó que “por diferentes problemas que van desde la falta de financiamiento hasta trabas burocráticas no ha caminado al ritmo deseado”67.

En un intento por minimizar la brecha que existe entre la promesa y la ejecución del programa, el Viceministro de Vivienda y Desarrollo Urbano, Roberto Góchez, expresó en referencia a la construcción de 25,000 viviendas que “esa fue una interpretación que hicieron los medios. Lo que el presidente Funes dijo, y lo dijo en su discurso, porque el Plan Quinquenal no se menciona ninguna cifra de viviendas nuevas […] es que al entrar el Gobierno, con la crisis financiera internacional, el sector construcción, y especialmente el sector vivienda, estaba totalmente deprimido y que había que tomar medidas anticrisis”68.

Debe reconocerse al presidente Funes la claridad con la que ha evaluado el escaso cumplimiento de este programa, a diferencia del Viceministro de Vivienda y Desarrollo Urbano (VMVDU), Roberto Góchez, que formuló una explicación imprecisa cuando expresó su justificación ante el bajo nivel de cumplimiento del programa “casa para todos”.

Para 2012, en el Informe de Resultados 2012 y Proyecciones 2013 de la Secretaría Técnica de la Presidencia, se registra la construcción de 1316 viviendas y 17,500 familias beneficiadas con soluciones habitacionales y mejoramiento de barrios. El cuadro 3 presenta los avances del programa “casa para todos”, de los proyectos de FONAVIPO en cuanto al estado actual de los proyectos.

Del total de ocho proyectos ya anunciados y pendientes de construir, únicamente cuatro han logrado concretarse. El resto no presentan avances. Dos de ellos, Los Manantiales y La Providencia, ya no serán construidos por acuerdo de la Junta Directiva de FONAVIPO69. De los otros dos, Atlacatl y La Bretaña, el primero presenta un estado de no iniciado de acuerdo a FONAVIPO y el segundo señala problemas de usurpación del terreno. Para el año 2013, FONAVIPO se enfocará en la fase de comercialización de los tres proyectos pendientes de vender (Los Almendros II, Santa Lucía y Procavia) y tienen como meta vender 900 casas70. A mayo de 2014 y con el fin de agilizar la venta de las casas, FONAVIPO anunció que bajará el precio de las viviendas de los proyectos Procavia y Santa Lucía. Según la Institución el ajuste de precio le permitirá agilizar la venta y recuperar así los recursos invertidos para poder amortizar la deuda contraída con el BCIE71.

66 Programa radial, Conversando con el Presidente, 1 de septiembre de 2012.67 Programa radial, Conversando con el Presidente, 8 de septiembre de 2012.68 Flores, R. (2013), “Góchez: El déficil de vivienda disminuirá 25%”, ContraPunto, 11 de marzo de 2013.69 Pastrán, R. (2013), “No construirán los últimos proyectos de Casa para Todos”, La Prensa Gráfica, 10 de abril de 2013.70 Kiste, F. (2013), “FONAVIPO dedicará este año a la comercialización de casas”, Diario El Mundo, 20 de enero de 2013.71 Velasco, S. (2013), “FONAVIPO baja precio de uss casas para amortizar deuda”, Diario El Mundo, 14 de mayo de 2013.



85

Cuadro 3. Avances del programa “casa para todos”. Proyecto FONAVIPO.

Fuente: Elaboración propia con base en datos oficiales proporcionados por FONAVIPO y CASALCO al 15 de abril de 2013 y

notas periodísticas.









-100

-80

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-40

-20

0

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Cantidad de

casas prometidas

Cantidad de casas



Febrero 2010 495 495




- 1875 -




Los Almendros II,







Procavia, Santa Ana


Los Manantiales,




- 780 -





Total 6,319 2,579

Pensión Básica

Universal rural


Bono Educación

urbano


101,980 familias -

Municipios 32

municipios100

municipios -


mayores92,753

familias -

Municipios 43

municipios100

municipios -


mayores84,319

familias -

Municipios 53

municipios100

municipios -


mayores82,548


Municipios 75

municipios100


Rubros

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4*




Rubros

Año 2

Año 3

Año 4*

0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00% 25.00%

May-12

Ago-12

Nov-12

Feb-13

Educación

Paquetes escolares

17.90%

18.5%

18.7%

23.3%

9.60%

8.8%

14.3%

15.7%



86

A inicios de junio 2012 y de acuerdo al viceministro Góchez, 11,000 viviendas ya habían sido construidas72. No obstante esa afirmación, los datos recopilados a partir de fuentes oficiales reflejan 3,420 casas finalizadas (Ver cuadro 4).

Cuadro 4. Casas construidas del primer componente de la política de vivienda

Fuente: Elaboración propia con base en datos oficiales proporcionados por el VMVDU y FONAVIPO al 15 de abril de 2013.

En relación al cumplimiento de la meta quinquenal de 25,000 viviendas del programa “casa para todos”, que forma parte del primer componente de la política de vivienda del Plan Quinquenal y en base a lo señalado en los párrafos anteriores, se presenta un 14% de avance, ya que únicamente se han construido 3,420 casas. Si se analizan los logros en relación a la nueva meta de 18,000 viviendas, planteada por el Viceministro de Vivienda y Desarrollo Urbano en junio de 201273, se tiene un avance del 19%. Independientemente de si se toma la primera oferta de 25,000 ó la reducción de 18,000 como meta, los porcentajes de ejecución han sido muy bajos y han dejado en evidencia la ineficacia de los paliativos en ese sector de la gestión gubernamental. También como parte del primer componente se han realizado 4,717 mejoras integrales de asentamientos urbanos precarios (parte de Comunidades Solidarias Urbanas) y 828 intervenciones de piso en el municipio de Guatajiagua.

De acuerdo a información proporcionada por el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, durante los cuatro años de gestión gubernamental, también se han construido 552 viviendas para afectados por la tormenta IDA, que forman parte del segundo componente.

De acuerdo a información oficial del Fondo Social para la Vivienda (FSV) se han construido 3,896 casas de parte del sector privado que han sido comercializadas por esta entidad.

Representantes de la Cámara Salvadoreña de la Industria de la Construcción (CASALCO) también han expresado su opinión respecto al proyecto “casa para todos”. Según el presidente de CASALCO, Carlos Guerrero, al final del quinto año de gobierno, el programa cerrará con 5,000 unidades

72 Peñate, S. (2012), “Retraso SITRAMSS y obras de viviendas”, La Prensa Gráfica, 7 de junio de 2012.73 Ibíd.

Año de gestión VMVDU FONAVIPO Total

Año 1 802 0 802

Año 2 0 0 0

Año 3 0 1,215 1,215

Año 4 39 1,364 1,403

Total 841 2,579 3,420



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habitacionales, un número muy por debajo de lo proyectado. Los problemas de tramitología y la falta de demanda efectiva fueron dos obstáculos para que el sector privado desarrollara proyectos. El líder gremial afirmó que “es importante generar un esquema de incentivos a la demanda para que el esquema funcione”74.

Fitch Ratings75 en su informe de clasificación oficial a FONAVIPO de abril de 2013, señala la baja comercialización de las viviendas como un factor relevante de la clasificación. De acuerdo al reporte al cierre de 2012 FONAVIPO cuenta con cuatro proyectos inmobiliarios del programa “casa para todos” en los cuales solo un 16% de las viviendas han sido vendidas. Asimismo, en relación a la meta de venta de 900 casas que se ha fijado FONAVIPO para el 2013, “Fitch considera que estas estimaciones son bastante optimistas, considerando el comportamiento en venta durante ejercicios previos”76.

El programa “casa para todos” se ha caracterizado por una mala planificación y una débil articulación de esfuerzos entre los actores relevantes. Impedimentos legales y disponibilidad de fuentes de financiamiento del lado de la oferta y demanda, han sido dos constantes que han contribuido a que no se lograran los objetivos planteados.

Programas Sociales

La meta de inversión social para 2012 era de $839.4 millones y a finales de ese año la Secretaría Técnica reportó un monto de $833.42 millones (99% de cumplimiento) del que se destinaron $478.70 millones en infraestructura social y $354.72 millones en programas sociales. La meta proyectada para 2013 asciende a $818.84 millones77. Para 2013, el Gobierno busca privilegiar la inversión en programas sociales ($437.44 millones) por sobre la infraestructura en esa área ($381.40 millones).

Dentro de los programas sociales ejecutados por la actual administración, esta apreciación analiza los avances de tres programas insignias: Ciudad Mujer, Comunidades Solidarias Urbanas y Rurales y Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI).

74 Argueta, K. (2013), “Casa para Todos construirá solo 5,000 viviendas a 2014”, El Diario de Hoy, 13 de febrero de 2013.75 Firma internacional calificadora de riesgo.76 Fitch Ratings (2013), “FONAVIPO Informe de Clasificación”, abril 2013, página 3.77 Secretaría Técnica de la Presidencia (2012), “Informe de resultados 2012 y proyecciones 2013”, diciembre de 2012.



88

Ciudad Mujer

No obstante las promesas electorales, al final del período estarían inauguradas seis sedes como máximo. El presidente Funes ha expresado que “en campaña prometimos tener una sede en cada departamento, prometimos catorce; los recursos no nos han permitido más que entregar como legado de este gobierno seis sedes”78. Se aduce que la falta de consecución de la promesa se debe a la reorientación de recursos para la atención de daños causados por desastres naturales.

Al cierre del cuarto año de gobierno se han inaugurado y están en funcionamiento cuatro sedes: Colón, Usulután, Santa Ana y San Martín. Según datos oficiales, el programa ha atendido al 18 de abril de 2013, un total de 107,507 mujeres y se han brindado 315,203 servicios79. La atención recibida por las usuarias es procesada por 5 módulos en los que convergen diferentes instituciones gubernamentales: 1) salud sexual y reproductiva, 2) prevención de violencia de género, 3) autonomía económica, 4) educación colectiva y 5) atención infantil.

Las dos sedes pendientes corresponden a la zona oriental y serían inauguradas entre noviembre y diciembre de 2013. El presidente Funes ha expresado que “el señor alcalde de San Miguel y su Concejo Municipal, Don Will Salgado, se comprometió a facilitar todos los pasos necesarios para que Ciudad Mujer sea una realidad en noviembre del próximo año […] Oriente tendría dos Ciudad Mujer, una en Morazán y otra en la Ciudad de San Miguel”80.

El cuadro 5 muestra las principales variables de las sedes de Ciudad Mujer ya inauguradas y las que están pendientes.

78 Presidencia de la República de El Salvador (2013), “Discurso: Inauguración Ciudad Mujer en Santa Ana “, 14 de enero de 2013.79 Datos oficiales proporcionados por la Secretaría de Inclusión Social.80 Programa Radial “Conversando con el Presidente”, sábado 8 de diciembre de 2012.



89

Cuadro 5. Sedes de Ciudad Mujer

Fuente: Elaboración propia con base en datos oficiales de la Secretaría de Inclusión Social

Según el mandatario “al próximo gobierno le queda la tarea de inaugurar las otras ciudades mujeres, para completar una Ciudad Mujer por cada departamento”81. Esta invitación del gobernante ha sido retomada por todos los candidatos presidenciales, quienes en sus discursos anuncian la continuidad e inclusión del proyecto en sus planes de gobierno.

81 Presidencia de la República de El Salvador (2013), “Discurso: Inauguración año escolar 2013“, 21 de enero de 2013.

66.5% 68.5%

42.2%37.4%

16.8%22.4% 24.1%

35.2%

47.4%

39.6%

10.8%7.3%

22.2%

15.0%

43.3%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

Crimen y violencia


Educación

Peor Igual Mejor

71.9%63.1% 63.1%

70.6%

57.8% 57.8%65.0% 65.0%

72.2%

59.8% 56.5%52.8%

46.4% 49.1%53.7%

44.6%40.5%

26.4%21.9% 24.7%

16.5% 18.3%

26.7%22.3%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

2009 2010 2011 Feb-12 May-12 Ago-12 -12 Feb-13


32 3139 41

53

79 7782

91101

72

84 86

111 113

0

20

40

60

80

100

120

2009 2010 2011 2012 2013



79 91 101100 118 13493 125 13554 99 13072 107 12595 114 12397 106 116

-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100


60.0%

32.6%

19.9% 22.0%17.9% 16.1%

24.7%19.4%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%



Ciudad Mujer




Lourdes, Colón


1 de abril de2011



8 de octubrede 2012



21 de enerode 2013



18 de marzode 2013











Pensión Básica







101,980 familias




100 municipios

Bono Educación


Rubros



PATI IDA 3,933 11 10,059 11 6,772 11

PATI urbano 6,771 23 19,594 25 5,858 25

PATI II - - - - 3,148 10

Rubros


May-12

Ago-12

Nov-12

Feb-13




N° de proyectos en

centros escolares

Mobiliario escolar

(en millones)

N° de proyectos en

centros escolares

Total invertido

(en millones)

Primer año 23.2$ 798 1.1$ 498 24.3$

Segundo año 11.8$ 682 2.6$ 790 14.4$

Tercer año* 14.7$ 349 1.2$ 320 15.9$

Cuarto año -$

Total 49.7$ 1,829 4.9$ 1,608 54.6$




Total 408 42 67 517



Agropecuario $21,998,500.16 2,507 $21,447,533.91 1,452

Comercio $112,693,271.94 7,994 $114,478,795.58 4,134





Servicios $18,898,130.18 1,331 $20,961,749.93 1,120

Transporte $7,035,116.90 248 $9,497,229.04 256

Vivienda $30,127,621.57 1,583 $14,429,445.18 456

Total $247,259,639.77 14,953 $217,790,141.26 8,112










90

Un factor importante que ha marcado el desarrollo de Ciudad Mujer es la serie de reconocimientos internacionales que ha recibido el proyecto y su principal impulsora la Secretaria de Inclusión Social, Vanda Pignato. En palabras de la Secretaria, “Ciudad Mujer no es una solución a problemas de las mujeres, pero es un paso importante para mejorar la vida de ellas”82, y así ha sido reconocido por la comunidad internacional. Países como Perú y Brasil ya cuentan con programas propios inspirados en el programa salvadoreño. La India y Qatar evalúan su implementación. En este mismo sentido varios son los premios recibidos: Premio a la Iniciativa en Salud y Empoderamiento 2011 de South-South News instancia de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) entregado el 19 de septiembre de 2011; Premio Américas 2011 de la ONU (5 de octubre de 2011); Medalla de Honor Ellis 2012 Island otorgado por la Cámara de Representantes y el Senado de Estados Unidos junto a la Coalición Nacional de Organizaciones Étnicas (13 de mayo de 2012); Medalla de Lima a la Inclusión Social entregado por la Alcaldía de Lima, Perú (17 de octubre de 2012); Medalla Diplomática de la Amistad otorgada por el Ministerio de Relaciones Exteriores de la Republica de Taiwán (noviembre 2012); y Mujer destacada del año otorgado por la Liga Nacional de Mujeres de la República de Taiwán (Noviembre 2012)83.

Los reconocimientos recibidos no suprimen la falta de concreción de la promesa originalmente planteada. No obstante, validan el impacto e importancia del programa para la población salvadoreña, especialmente para las mujeres. La tarea pendiente es realizar una evaluación del programa que permita medir la incidencia de los servicios prestados.

Comunidades Solidarias Rurales y Urbanas

El programa comunidades solidarias forma parte del Sistema de Protección Social Universal (SPSU) y se divide en dos ámbitos de trabajo: la zona rural y la urbana. Comunidades Solidarias Rurales (CSR) es una continuación del programa de gobierno de la administración anterior, denominado Red Solidaria84. El programa “contempla medidas universales que benefician a toda la población, como la oferta de salud, de servicios básicos y de otras intervenciones dirigidas a la población en situación de mayor pobreza y vulnerabilidad”85. De acuerdo a las metas establecidas en el Plan Quinquenal, la cobertura abarca 100 municipios en pobreza extrema severa y alta.

Para 2012 se registra que 91,000 familias recibieron bonos de salud y educación en 100 municipios y que 27,700 personas adultas mayores obtuvieron una pensión básica universal en 75 municipios86. Las metas para 2013 de los bonos de salud y educación tienen un alcance de

82 Rivas, H. (2012), “Primera Dama verifica construcción de Ciudad Mujer”, La Prensa Gráfica, 21 de agosto de 2012.83 Información oficial proporcionada por la Secretaría de Inclusión Social y Presidencia de la República de El Salvador (2012), “Primera Dama de El Salvador

entre las Personalidades Iberoamericanas más influyentes del 2012”, 22 de diciembre de 2012.84 Fusades (2011), “Segundo año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, junio de 2011.85 Gobierno de El Salvador, “Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014”, mayo de 2010.86 Secretaría Técnica de la Presidencia (2012), “Informe de resultados 2012 y proyecciones 2013”, diciembre de 2012.



91

85,000 familias siempre dentro de 100 municipios. En cuanto a la pensión se incrementa a 32,000 personas en 80 municipios87.

Si bien es cierto que en los bonos de educación y salud se tiene una cobertura en 100 municipios, la meta quinquenal incluye también una cobertura de 100,000 familias beneficiarias. De la misma forma, la meta del quinquenio en cuanto a la pensión básica universal asciende a 37,000 adultos mayores en 100 municipios.

En cuanto al tema de infraestructura social básica, dentro de los 100 municipios en pobreza extrema severa y alta, de acuerdo a cifras proporcionadas por el FISDL a diciembre de 2012 se contaba con una cobertura de 71.4% que equivale a 121,957 familias en cuanto a agua potable y saneamiento básico y en relación a electrificación se cubrían 86.6% que corresponde a 147,897 familias. Lo anterior con una inversión de $32.9 millones.

El programa hermano, Comunidades Solidarias Urbanas (CSU), busca mejorar las condiciones de pobreza y exclusión en asentamientos urbanos precarios. De acuerdo al Plan Quinquenal se espera cubrir 25 municipios. En los bonos de educación se espera tener un alcance de 45,000 estudiantes y 41,000 personas adultas mayores con pensión básica universal.

En relación a los logros alcanzados a 2012, se registran 5,000 estudiantes con bono de educación de 5 municipios de 150 asentamientos precarios. La proyección para 2013 es llegar a 9,000 estudiantes siempre en el mismo número de municipios88. En el rubro de generación de ingresos se cuenta con 24 microempresas impulsadas y funcionan 58 bolsas de empleo en coordinación con el Ministerio de Trabajo y existen 125 comités de gestión territorial89.

Respecto a las metas quinquenales existe un bajo avance en el componente de bono de educación urbano. Se están cubriendo 5 municipios de 25 que se tienen proyectados y de acuerdo a la meta programada para 2013 restarían 36,000 estudiantes por atender90. La pensión para municipios urbanos no se ha implementado.

El cuadro 6 permite observar la evolución de los componentes relacionados a transferencias monetarias del programa Comunidades Solidarias por año de gestión presidencial. En cuanto a la pensión básica universal rural, año con año, se observa un incremento del número de beneficiarios y municipios participantes; sin embargo, aún no se alcanza la cobertura contemplada en el Plan Quinquenal de 100 municipios ni la de 37,000 beneficiarios. El bono de educación/salud rural inició con una cobertura de más de 100,000 familias (meta proyectada), pero, ha ido disminuyendo con

87 Ibíd. 88 Ibíd.89 Secretaría Técnica de la Presidencia (2013), “Grupo de trabajo de comunidades solidarias realizó primera sesión de 2013”, 6 de febrero de 2013.90 Ibíd.



92

el transcurso de los años. El bono de educación urbano solo reporta avances para el cuarto año de gestión. Según información oficial del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL), el total invertido al cuarto año de gestión asciende a $121 millones.

Cuadro 6. Componentes del programa Comunidades Solidarias

*La información del cuarto año de gestión comprende de junio 2012 a marzo 2013.Fuente: Elaboración propia con base en información oficial proporcionada por FISDL.

Los programas CSR y CSU han recibido algunas críticas por la inclusión de usuarios y los filtros que se utilizan para incorporarlos en el registro. Fuentes del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local, señalan que los ingresos de las familias de CSR no se han utilizado como un parámetro para marginarlas de los beneficios del programa91. Estas declaraciones contrastan con lo expresado por el presidente Funes, quien mencionó que para elegir a los potenciales candidatos “se hace una investigación previa y un censo que nos permite establecer las condiciones económicas de los potenciales beneficiarios del programa tanto así que nosotros estamos entregando bonos de educación y salud en 100 municipios considerados los más pobres del país”92.

91 Redacción El Diario de Hoy (2012), “Fredy Cañas, del FISDL, asegura que no es el Fondo el que decide qué familias son beneficiadas”, El Diario de Hoy, 27 de junio de 2012.

92 Programa radial, Conversando con el Presidente, 8 de septiembre de 2012.









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0

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Cantidad de

casas prometidas

Cantidad de casas



Febrero 2010 495 495




- 1875 -




Los Almendros II,







Procavia, Santa Ana


Los Manantiales,




- 780 -





Total 6,319 2,579

Pensión Básica

Universal rural


Bono Educación

urbano


101,980 familias -

Municipios 32

municipios100

municipios -


mayores92,753

familias -

Municipios 43

municipios100

municipios -


mayores84,319

familias -

Municipios 53

municipios100

municipios -


mayores82,548


Municipios 75

municipios100


Rubros

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4*




Rubros

Año 2

Año 3

Año 4*

0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00% 25.00%

May-12

Ago-12

Nov-12

Feb-13

Educación

Paquetes escolares

17.90%

18.5%

18.7%

23.3%

9.60%

8.8%

14.3%

15.7%



93

La falta de claridad en cuanto a los requisitos para incluir nuevos beneficiarios, puede permitir la participación de personas que no necesitan este tipo de ayuda y refleja errores de inclusión o exclusión del programa. Asimismo, los problemas de caja que enfrenta el Gobierno han creado atrasos en la entrega de bonos de CSR. Los beneficiarios de este programa recibieron hasta en febrero de 2013 el pago de bonos y pensiones de diciembre de 2012, monto que ascendía a $1.7 millones93.

Una parte fundamental de esta clase de programas, aunque no es el objeto del presente documento, es el impacto que tiene el gasto de este tipo proyectos. Además de contabilizar a los beneficiarios y los municipios abarcados, debe evaluarse la efectividad de la inversión respecto a la reducción de pobreza y mejoramiento de las condiciones de vida de la población94.

Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI)

A pesar que el PATI es parte de CSU, la relevancia que el Gobierno ha dado a este programa permite su análisis de forma separada. El PATI implica un apoyo de $100 por beneficiario en seis meses a cambio de participar en capacitaciones y actividades comunitarias. El Plan Quinquenal establece una cobertura de 25 municipios a 40,000 jóvenes y mujeres jefas de hogar. El PATI también se desarrolla en 11 municipios afectados por la tormenta IDA, lo que da un total de 36 municipios intervenidos.

Desde noviembre de 2009 hasta junio de 2012, el PATI ha beneficiado a más de 35,000 personas en 36 municipios95. Durante 2012, un aproximado de 11,500 afectados por IDA habían sido beneficiados y 20,100 de CSU, totalizando 31,600 personas participantes. La proyección de beneficiarios para 2013 asciende a 17,300 participantes96.

De acuerdo a los períodos de gestión del presidente Funes el PATI inició en el segundo año y su cobertura pasó de 34 municipios a 46 municipios al cuarto año. Los datos muestran que se ha superado la meta en cuanto al número de beneficiarios y municipios participantes (ver cuadro 7).

93 Orellana, L. (2013), “FISDL debe $1.7 millones de bonos en 51 municipios”, Diario El Mundo, 23 de enero de 2013.94 Para más información sobre el tema de pobreza ver Fusades (2013), “Presentación Informe de Coyuntura Económica 4o. Trimestre de 2012”, octubre-

diciembre 2012, 20 de febrero de 2013. Fusades (2013), “Comunicado de Prensa Informe de Coyuntura Económica”, octubre-diciembre de 2012, 20 de febrero de 2013.

95 Redacción Diario Co Latino (2012), “Presidenta FISDL destaca éxito del PATI, para el desarrollo de población más vulnerable”, Diario Co Latino, 15 de agosto de 2012.

96 Secretaría Técnica de la Presidencia (2012), “Informe de resultados 2012 y proyecciones 2013”, diciembre de 2012.



94

Cuadro 7. Avances del PATI

*La información del cuarto año de gestión comprende de junio 2012 a marzo 2013.Fuente: Elaboración propia con base en información oficial proporcionada por FISDL.

La falta de disponibilidad financiera del Gobierno, también afectó a los beneficiarios del PATI al igual que al programa Comunidades Solidarias. A finales de 2012, 10 municipios experimentaron atrasos en el pago del bono mensual de $100. Los municipios afectados recibieron un correo electrónico de parte del FISDL en el que se les informaba que por órdenes superiores se suspendían los pagos de forma temporal97.

En cuanto al impacto que genera el PATI, la presidenta del FISDL, Carolina Ávalos, ha anunciado que 700 jóvenes se han incluido en el mercado laboral en colaboración con los programas de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en inglés)98. No obstante, esta cantidad de empleos representa sólo el 2% del total de participantes a junio de 2012. Por esa razón, es importante que el Gobierno complemente este tipo de programas con las condiciones necesarias para que el sector privado esté en disposición de absorber a los jóvenes participantes del PATI, y pasar así de ser una medida paliativa y temporal, a una solución permanente del problema.

A este programa todavía le falta una evaluación o análisis de incidencia. Desde un punto de vista puramente cuantitativo, la eficacia parece haber sido satisfactoria.

Educación

La apreciación centra su atención en el cumplimiento de promesas y datos cuantitativos. Por esta razón, este documento no recoge la evolución de temas educativos de estratégica importancia tales como: la situación del magisterio (profesionalización de los docentes), la calidad de la educación, la

97 Orellana, L. (2013), “Gobierno atrasa pago de bonos en 45 municipios”, Diario El Mundo, 07 de enero de 2013.98 Rodríguez, C. (2012), “Carolina Ávalos: Se han entregado $17.9 millones en pensiones para el adulto mayor”, La Página, 13 de octubre de 2012.









-100

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Cantidad de

casas prometidas

Cantidad de casas



Febrero 2010 495 495




- 1875 -




Los Almendros II,







Procavia, Santa Ana


Los Manantiales,




- 780 -





Total 6,319 2,579

Pensión Básica

Universal rural


Bono Educación

urbano


101,980 familias -

Municipios 32

municipios100

municipios -


mayores92,753

familias -

Municipios 43

municipios100

municipios -


mayores84,319

familias -

Municipios 53

municipios100

municipios -


mayores82,548


Municipios 75

municipios100


Rubros

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4*




Rubros

Año 2

Año 3

Año 4*

0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00% 25.00%

May-12

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Nov-12

Feb-13

Educación

Paquetes escolares

17.90%

18.5%

18.7%

23.3%

9.60%

8.8%

14.3%

15.7%



95

asistencia técnica tecnológica, las mejoras sustanciales en preescolar y la supervisión de educación superior, entre otras.

Paquetes escolares

La entrega de paquetes escolares (útiles escolares, uniformes y zapatos) es uno de los programas insignias de la administración del presidente Funes. En efecto, la población lo identifica como el principal logro del mandatario, seguido del trabajo en educación en general. Entre el tercer y cuarto año de gestión el reconocimiento de la ciudadanía sobre este programa ha aumentado y a febrero de 2013 un 23.3% lo señaló como el principal logro del mandatario.

Gráfico 6. Opinión pública sobre los logros del presidente Funes

Fuente: Elaboración propia con base en datos de LPG Datos

El presidente Funes ha posicionado la entrega de paquetes escolares como “un generador de igualdad que beneficia fundamentalmente a las familias más pobres, más vulnerables, de más escasos recursos. Es una iniciativa que busca que todos los niños y niñas vayan a la escuela en condiciones de dignidad, como el resto de estudiantes del país”99.

El Gobierno también ha relacionado el beneficio de los paquetes escolares con el incremento y retención de la matrícula, apoyado por otros programas como el vaso leche y la alimentación escolar, entre otros. Al respecto, el presidente Funes ha expresado que “debemos aumentar el

99 Presidencia de la República de El Salvador (2013), “Entrega de Uniformes y Calzado Escolar en el Complejo Educativo Fray Martín de Porres, Soyapango“, 12 de febrero de 2013.









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Cantidad de

casas prometidas

Cantidad de casas



Febrero 2010 495 495




- 1875 -




Los Almendros II,







Procavia, Santa Ana


Los Manantiales,




- 780 -





Total 6,319 2,579

Pensión Básica

Universal rural


Bono Educación

urbano


101,980 familias -

Municipios 32

municipios100

municipios -


mayores92,753

familias -

Municipios 43

municipios100

municipios -


mayores84,319

familias -

Municipios 53

municipios100

municipios -


mayores82,548


Municipios 75

municipios100


Rubros

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4*




Rubros

Año 2

Año 3

Año 4*

0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00% 25.00%

May-12

Ago-12

Nov-12

Feb-13

Educación

Paquetes escolares

17.90%

18.5%

18.7%

23.3%

9.60%

8.8%

14.3%

15.7%



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número de estudiantes que ingresan al sistema educativo y debemos retenerlos dentro de la escuela, en esto han fracasado gestiones anteriores, en elevar la tasa de retención es decir en que ingresen, se matriculen pero que se queden a lo largo del año y a través de los años en el sistema educativo y para eso nosotros hemos diseñado unos programas básicos como el de alimentación escolar, el de entrega de uniformes, calzado y útiles escolares, el del vaso de leche y otros”100.

No obstante los beneficios señalados, estudios como el Informe de Coyuntura Social de Fusades del segundo semestre de 2011, señalan que es “un subsidio generalizado, que prioriza la cobertura, pero tiene poco impacto en la asistencia a la educación primaria donde la prioridad es elevar la calidad”101. Uno de los más serios señalamientos del programa, ha sido el tiempo de distribución y entrega del paquete escolar. Estas fallas han sido justificadas por la falta de financiamiento de los micro y pequeños productores. Al respecto el Presidente afirmó que “no es falta de voluntad de este gobierno, no es ineficiencia del ministro y de su equipo […] Los micro empresarios, los pequeños empresarios, los artesanos que se dedican a este oficio, por años no han contado con capital de trabajo que les permita cumplir con los plazos de entrega, en este caso, de los uniformes y del calzado”102.

Para el caso de la entrega del segundo uniforme del año lectivo 2012, a seis meses de iniciado el calendario escolar, la entrega avanzaba a un 62% según la Directora Nacional de Administración del Ministerio de Educación (MINED), Mélida de Barrera. La funcionaria señaló que “estos inconvenientes los hemos venido solucionando poco a poco, esperamos para el próximo año tener una mejor prestación del servicio”103. Sin embargo, a finales de octubre de 2012, próximo a la finalización del año escolar, la Directora confirmó que un 75% de proveedores ya estaban entregando el segundo uniforme104. Esta información difiere con la proporcionada por el MINED que argumenta que la entrega del segundo uniforme se completó en septiembre de 2012105.

El MINED gestionó en noviembre de 2012 la realización de ferias para que los medianos y pequeños empresarios promocionaran sus productos. Se firmó un convenio con BANDESAL106, que les permitiera contar con liquidez para la fabricación de los productos y así evitar retrasos en la entrega. Asimismo, el Ministerio anunció que para 2013, los proveedores de zapatos y uniformes tendrían 60 días para entregarlos y los útiles escolares 30 días a partir del inicio del calendario escolar. Incluso antes de la apertura del año escolar, alrededor de 500 escuelas (10% a nivel nacional) recibieron el

100 Programa radial, Conversando con el Presidente, 1 de diciembre de 2012.101 Fusades (2011), “Informe de Coyuntura Social”, Departamento de Estudios Sociales, diciembre de 2011.102 Presidencia de la República de El Salvador (2013), “Inauguración Año Escolar 2013“, 21 de enero de 2013.103 Hérnandez, C. (2012), “Inconformidad en sector educación por uniformes tardíos”, Diario El Mundo, 1 de julio de 2012.104 Joma, S. (2012), “MINED aún no termina entrega de uniformes”, El Diario de Hoy, 31 de octubre de 2012.105 Información oficial proporcionada por MINED al 30 de abril de 2013.106 Segura, B. (2012), “Ferias para paquetes escolares empezarán en noviembre”, Diario Co Latino, 17 de octubre de 2012.



97

paquete escolar completo107. En palabras del Ministro de Educación, Hato Hasbún “se nos criticaba por los retrasos en la entrega de uniformes. Hoy vamos a entregar los uniformes en febrero”108.

Para 2013 la inversión en paquetes escolares asciende a $73.5 millones y beneficia a 4,965 centros escolares es decir 1.3 millones de estudiantes y de acuerdo a proyecciones del Ministerio de Economía (MINEC) ha generado más de 50,000 nuevos empleos109. Al 2 de marzo de 2013, el MINED reportaba un 96% de avance en la entrega de útiles escolares y de un 40% de zapatos y del primer uniforme110.

El convenio firmado con BANDESAL para asegurar fuentes de fondos para los proveedores de los paquetes escolares y las promesas externadas por el presidente Funes y por el Ministro de Educación, no fueron suficientes para que en este año escolar se cumplieran las fechas programadas. El curso lectivo 2013, nuevamente, presenta atrasos en la entrega de los paquetes escolares. Así lo reconoció el Ministro de Educación cuando dijo que “tenemos algunas dificultades en el tema de los paquetes escolares, vamos cumpliendo algunos tiempos; pero en otros casos no se pueden cumplir”111. De acuerdo al MINED, al 30 de abril de 2013 se tiene un avance del 50% en el tema de uniformes y zapatos y de 90% en cuanto a los útiles112.

Respecto al avance, otra cifra fue la proporcionada por el MINED, cuando afirmó que la entrega de los útiles escolares se ha ejecutado en el 99% de los centros escolares y que en el 1% que no los han recibido se está dando seguimiento para determinar las causales y aplicar lo normado en la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (LACAP). Con relación al primer uniforme, según datos oficiales al 9 de mayo de 2013, se han recibido el 75% y el resto finalizaría la ejecución aproximadamente en la segunda semana de ese mismo mes. La confección del segundo uniforme, se inicia a partir de la entrega de la tela correspondiente y la mayoría de los centros escolares la entregarían en el mes de mayo con un período contractual de entrega de 60 días113.

Finalmente, sobre el tema de paquetes escolares, la pretensión del Gobierno es garantizar la permanencia del programa por lo que se encuentran trabajando en un anteproyecto de ley que materialice esta expectativa. El ministro Hasbún expresó que “lo que queremos es que la entrega de uniformes y paquetes escolares (así como de otros beneficios) se convierta en Ley, pues ello incide en la presencia y participación de estudiantes en las escuelas”114.

107 Sosa, B. (2013), “Paquetes escolares entre 30 y 60 días”, La Prensa Gráfica, 17 de enero de 2013.108 Ayala, D. y Paz, M. (2013). “MINED espera entregar paquetes en febrero”, La Prensa Gráfica, 21 de enero de 2013.109 Presidencia de la República de El Salvador (2013), “Inauguración Año Escolar 2013“, 21 de enero de 2013.110 Rivas, G. (2013), “$4.5 millones en créditos para paquetes escolares”, La Prensa Gráfica, 2 de marzo de 2013.111 Flores, R. (2013), “MINED acepta atraso en entrega paquete escolar, La Prensa Gráfica, 1 de mayo de 2013.112 Ibíd. 113 Información oficial proporcionada por MINED al 9 de mayo de 2013.114 Villarán, J. (2013), “Buscan asegurar uniformes escolares gratis mediante una ley”, La Página, 2 de mayo de 2013.



98

Vaso de leche

Otro programa de relevancia para el gobierno es el “vaso de leche” que para 2012 beneficiaba a 500 mil estudiantes de 1,497 centros educativos. Un comunicado del MINED, inauguraba el año escolar con el anuncio de la ampliación del programa a 800,000 estudiantes. La publicación también promete la instalación de plantas pasteurizadoras y el beneficio a más de 2,000 ganaderos115. De acuerdo a información proporcionada por MINED en 2013 se beneficiarían 821,036 estudiantes de 2,289 centros escolares y 2,500 ganaderos de 32 asociaciones. En este mismo sentido el partido de gobierno, FMLN, a través de la empresa Alba Alimentos, ha expresado su deseo de ser parte de este programa. José Luis Merino, presidente de Alba Alimentos y miembro de la Comisión Política del FMLN, declaró “nosotros esperamos que para el próximo gobierno del FMLN la planta ultrapasteurizadora funcione para producir todo el programa vaso de leche. Esa es nuestra meta”116.

La pretensión del FMLN y Alba Alimentos, se ve reforzada con la aprobación de la Ley del Programa de Vaso de Leche Fresca de Producción Nacional por Personas Naturales o Jurídicas, que asegura la continuidad del programa sin importar quien gobierne117. El presidente Funes reconoció que “están garantizando no solo la existencia y permanencia del vaso de leche, sino que también desarrollando una actividad productiva fundamental que es la ganadería, que tiene el valor agregado”118.

Infraestructura escolar

Acorde a datos oficiales el déficit en infraestructura escolar al inicio del presente quinquenio ascendía a $444 millones119. La actual administración ha planificado realizar, en sus cinco años de gobierno, una inversión de $140.3 millones que equivalen a 5,269 proyectos120. El monto programado resulta en un promedio de $26,000 por proyecto, lo que escasamente alcanza para las reparaciones más urgentes, pequeñas mejoras en los ambientes escolares y dotaciones básicas de mobiliario y equipo. No se cuentan con recursos para construcción de bibliotecas, laboratorios, salas de profesores, instalaciones deportivas; menos para remodelaciones completas de institutos nacionales o construcción de nuevos centros.

La inversión programada en infraestructura ($140.3 millones) contrasta con lo que se invertirá en cinco años de entrega de paquetes escolares, aproximadamente $367.5 millones. Esta es una discusión pendiente, no para suprimir las ayudas a los más pobres, sino para focalizar mejor el programa y revisar las prioridades.

115 Ministerio de Educación (2013), “Gobierno inaugura año escolar con la ampliación de programas sociales”, La Prensa Gráfica, 21 de enero de 2013.116 Segura, B. (2012), “Alba Alimentos realiza la segunda entrega de créditos a productores”, Diario Co Latino, 22 de agosto de 2012117 Asamblea Legislativa de El Salvador (2013), “Pleno Legislativo Institucionaliza programa Vaso de Leche Escolar”, 8 de febrero de 2013.118 Rivera, E. (2013), “Aprueban Ley del vaso de leche escolar fresca”, Diario El Mundo, 8 de febrero de 2013.119 Fusades (2012), “Tercer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación general”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2012.120 Rivas, G. (2012), “Inicia inauguración de centros escolares con nuevos espacios”, La Prensa Gráfica, 11 de septiembre de 2012.



99

En tal sentido deben analizarse las declaraciones del Consejo de Directores de Institutos Nacionales (Codines) que estima que aproximadamente 500 institutos y escuelas presentan una crisis debido al retraso del pago del bono de gratuidad. El dinero es utilizado para el pago de salarios y mantenimiento de los centros y está definido en base a la población que atendían en 2008, a lo que se agrega que en 2011 se dio una disminución del 10% y desde hace tres años lo reciben con retrasos121.

Entre las limitantes que señalan los Directores se encuentran: atrasos en el pago de salarios a los docentes, falta de fondos para el pago de proveedores, pendiente realizar mantenimientos a equipos de centro de aprendizaje, problemas con los insumos para los talleres, no se pueden impartir clases prácticas por falta de equipo e insumos, no tienen fondos para implementar el programa de alimento escolar, necesidades de construcción de bodegas y cocinas, daños en los servicios sanitarios y fosa séptica, suspensión de diplomados por insuficiencia de recursos, déficits en la realización de obras de mitigación, entre otros122. Ante los señalamientos del Codines, el MINED informó que transfirió $1.4 millones a las direcciones departamentales para que se distribuyan a los Institutos123. Sin embargo, al 20 de mayo de 2013 los directores Pedro Rodríguez (Instituto Nacional de Apopa), Oscar Melara (Instituto Técnico Industrial) y José Guido (Instituto Nacional Alberto Masferrer) afirmaron no haber recibido el depósito124.

En el tema de educación cabe mencionar la participación de Fomilenio. Datos acumulados a la finalización del proyecto (septiembre de 2012) muestran que 22 instituciones educativas fueron reconstruidas lo que permitió beneficiar a 30,632 estudiantes, se capacitaron 564 docentes, se entregaron 4,330 becas de educación tecnológica superior (921) y becas de educación media (3,409) y se beneficiaron 11,856 personas en formación profesional125. El cuadro 8 muestra la inversión en infraestructura y mobiliario escolar durante los cuatro años de gestión gubernamental. Para este período el monto invertido es de $74.4 millones, es decir que entre el año 2013 y los primeros cinco meses de 2014 el Gobierno debería invertir $65.9 millones para cumplir el objetivo planteado.

121 Redacción El Diario de Hoy (2013), “Colapsa Educación Media según directores de institutos públicos”, El Diario de Hoy, 16 de mayo de 2013.122 Ibíd. 123 Joma, S. (2013), “Instituto del Puerto La Libertad sin superar déficit financiero”, El Diario de Hoy, 17 de mayo de 2013.124 Flores, R. (2013), “Exigen a MINED bono de gratuidad”, La Prensa Gráfica, 21 de mayo de 2013.125 Fomilenio El Salvador (2012), “Zona Norte tierra de oportunidades-Informe final 2007-2012”, año 2012.



100

Cuadro 8. Inversión en infraestructura y mobiliario escolar

*Para el tercer año se registran 79 proyectos en diseño de carpeta técnica de infraestructura por un monto de $1.5 millones.Fuente: Elaboración propia con base en datos oficiales proporcionados por MINED al 09 de mayo de 2013.

Durante el discurso de inauguración del año escolar 2013, el presidente Funes anunció una inversión, entre enero 2013 y mayo 2014, de $91 millones. De seguir el ritmo de trabajo observado durante los primeros cuatro años es difícil que el Gobierno logre ejecutar los $91 millones anunciados, si en cuatro años han invertido sólo el 53% de la meta. Aunque no es el propósito de esta apreciación, queda pendiente realizar una evaluación sobre la inversión realizada en infraestructura escolar y así conocer el impacto de la misma.

Un dato importante en cuanto al tema de infraestructura escolar son las declaraciones del Vicepresidente de la Asociación Intermunicipal de Energía de El Salvador (ENEPASA)126 y Director Tesorero de la empresa de economía mixta Alba Petróleos de El Salvador, Jaime Recinos quién a su vez funge como alcalde del municipio de Cuscatancingo por el FMLN, quién afirmó que ENEPASA y Alba Petróleos “también estamos invirtiendo en proyectos de reparación de escuelas, según nos lo solicita el profesor Salvador Sánchez Cerén, para mejorar su infraestructura”127.

Salud

Debe señalarse en primer lugar, que el Ministerio de Salud (MINSAL), año con año, ha recibido fuertes aumentos presupuestarios. De 2010 a 2013, el presupuesto creció en 45%, aumento que representa un total de $174.8 millones. Para 2013, el presupuesto votado asciende a $565.4 millones. A pesar de los incrementos presupuestarios, el sector salud aún no logra contar con una gestión eficiente y de calidad. Las solicitudes de refuerzos presupuestarios, el desabastecimiento de medicamentos y la reforma de salud incompleta, han sido recurrentes debido a fondos insuficientes y los problemas de eficacia del sector.

126 ENEPASA posee el 40% de acciones de la empresa Alba Petróleos de El Salvador, empresa de economía mixta. PDV Caribe es el otro socio accionario con un 60% de participación.

127 Rodríguez, C. (2013), “ENEPASA: si el FMLN gana la presidencia vamos a entrar a Petrocaribe”, La Página, 29 de abril de 2013.









-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100


Cantidad de

casas prometidas

Cantidad de casas



Febrero 2010 495 495




- 1875 -




Los Almendros II,







Procavia, Santa Ana


Los Manantiales,




- 780 -





Total 6,319 2,579

Pensión Básica

Universal rural


Bono Educación

urbano


101,980 familias -

Municipios 32

municipios100

municipios -


mayores92,753

familias -

Municipios 43

municipios100

municipios -


mayores84,319

familias -

Municipios 53

municipios100

municipios -


mayores82,548


Municipios 75

municipios100


Rubros

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4*




Rubros

Año 2

Año 3

Año 4*

0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00% 25.00%

May-12

Ago-12

Nov-12

Feb-13

Educación

Paquetes escolares

17.90%

18.5%

18.7%

23.3%

9.60%

8.8%

14.3%

15.7%



101

Al respecto la Ministra de Salud, María Isabel Rodríguez, en agosto de 2012, reconoció el déficit presupuestario de los hospitales y señaló como causas una mayor demanda de servicios y una mayor compra de insumos médicos y medicamentos. Agregó que los problemas financieros son comunes en esa época, pese a contar con una adecuada planificación128.

A partir de lo anterior, otro punto que llama la atención es la reducción del presupuesto destinado a la compra de medicamentos. Desde 2010 esta partida ha presentado una tendencia a la baja, pasando de una inversión de $57.2 millones a $29 millones en 2013129. Entre 2010 y 2013 se han dejado de invertir en consecuencia $28.2 millones a pesar del desabastecimiento de medicamentos y el reconocimiento de las autoridades de salud de la importancia que representa la compra de estos insumos. De acuerdo a información oficial proporcionada por el MINSAL la partida de medicamentos asciende a $39 millones, $10 millones más de los reportados a través de los medios escritos130.

Si bien es cierto que en 2012 el nivel de abastecimiento promedio mensual en la red hospitalaria osciló, según datos oficiales, entre 77.7% y 86.8%131 y de enero a abril de 2013 ha fluctuado entre 83.3% y 78.8%132, el hospital Rosales, el hospital Bloom, y los hospitales de Santa Ana, San Miguel, Ahuachapán, Usulután, entre otros, expusieron la carencia de ciertos medicamentos durante algunos meses en dichos años133.

De acuerdo a la reforma de salud planteada por el gobierno del presidente Funes, el primer nivel de atención de la red está constituido por los equipos comunitarios de salud familiar (ECOS familiares) y equipos comunitarios de salud familiar con especialidades (ECOS especializados). La meta, al final del quinquenio, era contar con 1598 ECOS familiares y 142 ECOS especializados134.

Según datos del MINSAL, a abril de 2013 funcionaban 517 ECOS, de los cuales 481 son familiares y 36 especializados que cubren 164 municipios. En relación a la meta establecida y tomando las últimas cifras disponibles, se tiene un avance del 30% en cuanto a los ECOS familiares y del 25% en los especializados. Estas cifras muestran un porcentaje muy por debajo de lo objetivos planteados, y proyectan un difícil cumplimiento de esta promesa debido a que al actual Gobierno únicamente le quedan 12 meses de trabajo. El cuadro 9 presenta el avance de la reforma de salud desde su implementación.

128 Martínez, L, Quintanilla, L. y Bolaños, M. (2012), “MINSAL reconoce déficit en hospitales”, La Prensa Gráfica, 15 de agosto de 2012.129 Membreño, T. y Rivas, H. (2013), “Ministerio de Salud adeuda $26.9 millones a acreedores”, La Prensa Gráfica, 4 de marzo de 2013.130 Información oficial proporcionada por el MINSAL,131 Ministerio de Salud (2012), “Comportamiento Mensual del % de Abastecimiento, Red de Hospitales Nacionales Año 2012”, Unidad de Abastecimiento, año

2012.132 Ministerio de Salud (2013), “Comportamiento Mensual del % de Abastecimiento, Red de Hospitales Nacionales Año 2013”, Unidad de Abastecimiento, enero-

abril 2013.133 Redacción La Prensa Gráfica (2012), “Salud confirma 16% de desabastecimiento de medicamentos en H. Rosales”, La Prensa Gráfica, 3 de octubre de 2012;

Martínez, L. (2012), “Hospitales carecen de algunas medicinas”, La Prensa Gráfica, 6 de diciembre de 2012; Quintanilla, L. (2013), “Faltan varias medicinas en el hospital usuluteco”, El Diario de Hoy, 5 de abril de 2013; Alfaro, A. y Rivas, H. (2013), “Carencia de medicinas en hospitales públicos”, La Prensa Gráfica, 9 de abril de 2013.

134 Ministerio de Salud (2010), “La Reforma de Salud en El Salvador”, Informe de Labores 2009-2010, capítulo 3, pág. 36.



102

Cuadro 9. Avances de la reforma de salud (primer nivel de atención)

Fuente: Elaboración propia con base en información oficial de MINSAL al 29 de abril de 2013 y Fusades (2012), “Tercer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”; Departamento de Estudios Políticos, Junio de 2012.

En este mismo sentido, el MINSAL ha reconocido que no podrá ejecutar en su totalidad la reforma de salud. La Ministra de Salud expresó que “su ilusión era entregar el Ministerio en 2014 con la reforma completa en los 262 municipios. Hemos logrado cubrir 157 en todo el país, nos faltaría cubrir los restantes 100 que quedan”135. La titular del ministerio dijo que “no tienen dinero en este momento para abrir nuevas redes. Lo que está ocurriendo es que la solidaridad internacional nos está ayudando incluso a construir y a equipar algunos de los equipos comunitarios que ya no alcanzamos a cubrir con nuestros propios recursos”136. A tres años de iniciada la reforma de salud, la cobertura de los ECOS presenta niveles de avance bajos en cuanto al número de equipos (30%).

Un dato adicional es la construcción/reparación de unidades de salud que durante el cuarto año de gestión alcanzó un total de 70 unidades más 55 que están en ejecución137. Este dato se incrementó en comparación con el tercer año de gestión donde se construyeron/repararon 25 unidades de salud y se dejaron en proceso 17 proyectos más138.

Los otros dos componentes de la reforma se refieren a los hospitales públicos en la Red Integrada de Salud (atención en el segundo y tercer nivel). En este punto es importante analizar cuál es el avance del Hospital de Maternidad, el último hospital que esta administración ofreció construir. La edificación de este centro de salud inició en diciembre de 2011 y tendrá un costo de $41 millones gracias a un préstamo del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE).

135 Avelar, L. (2012), “Reforma de Salud no tendrá alcance planificado”, La Prensa Gráfica, 3 de septiembre de 2012.136 Cáceres, Y. (2012), “El presupuesto de Salud no incluye fondos para crear más ECOS el próximo año”, El Diario de Hoy, 11 de diciembre de 2012.137 Información oficial proporcionada por el MINSAL138 Ministerio de Salud (2012), “Informe de Labores 2011-2012”, junio de 2012.

66.5% 68.5%

42.2%37.4%

16.8%22.4% 24.1%

35.2%

47.4%

39.6%

10.8%7.3%

22.2%

15.0%

43.3%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

Crimen y violencia


Educación

Peor Igual Mejor

71.9%63.1% 63.1%

70.6%

57.8% 57.8%65.0% 65.0%

72.2%

59.8% 56.5%52.8%

46.4% 49.1%53.7%

44.6%40.5%

26.4%21.9% 24.7%

16.5% 18.3%

26.7%22.3%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

2009 2010 2011 Feb-12 May-12 Ago-12 -12 Feb-13


32 3139 41

53

79 7782

91101

72

84 86

111 113

0

20

40

60

80

100

120

2009 2010 2011 2012 2013



79 91 101100 118 13493 125 13554 99 13072 107 12595 114 12397 106 116

-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100


60.0%

32.6%

19.9% 22.0%17.9% 16.1%

24.7%19.4%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%



Ciudad Mujer




Lourdes, Colón


1 de abril de2011



8 de octubrede 2012



21 de enerode 2013



18 de marzode 2013











Pensión Básica







101,980 familias




100 municipios

Bono Educación


Rubros



PATI IDA 3,933 11 10,059 11 6,772 11

PATI urbano 6,771 23 19,594 25 5,858 25

PATI II - - - - 3,148 10

Rubros


May-12

Ago-12

Nov-12

Feb-13




N° de proyectos en

centros escolares

Mobiliario escolar

(en millones)

N° de proyectos en

centros escolares

Total invertido

(en millones)

Primer año 23.2$ 798 1.1$ 498 24.3$

Segundo año 11.8$ 682 2.6$ 790 14.4$

Tercer año* 14.7$ 349 1.2$ 320 15.9$

Cuarto año -$

Total 49.7$ 1,829 4.9$ 1,608 54.6$




Total 408 42 67 517



Agropecuario $21,998,500.16 2,507 $21,447,533.91 1,452

Comercio $112,693,271.94 7,994 $114,478,795.58 4,134





Servicios $18,898,130.18 1,331 $20,961,749.93 1,120

Transporte $7,035,116.90 248 $9,497,229.04 256

Vivienda $30,127,621.57 1,583 $14,429,445.18 456

Total $247,259,639.77 14,953 $217,790,141.26 8,112










103

Tras un año y cinco meses de haberse iniciado el proyecto, las autoridades de Salud se reservan el porcentaje de avances de las obras. Las fechas proyectadas para la finalización de la construcción han sido diversas, fluctuando entre julio y octubre del presente año. La Ministra asegura que la inauguración será en 2013 y afirma que “les he prohibido que me hablen de 2014, las obras van a ser entregadas en 2013, sea el día que sea, pero las vamos a entregar en 2013”139. En este mismo sentido, el Código Electoral en su artículo 231 prohíbe la inauguración de obras de infraestructura durante los treinta días anteriores a la fecha señalada para las elecciones, algo que la Ministra de Salud ha considerado dando como fecha máxima finales de noviembre, “el problema es que en diciembre tenemos prohibido hacer inauguraciones porque las elecciones son en febrero”140. Sin embargo, en información oficial proporcionada por el MINSAL se informa que la fecha prevista de entrega es diciembre de 2013. Al 18 de abril se reportan los siguientes avances: edificio “A” 23%, edificio “B” 42%, edificio “C” 32% y edificio “D” 40%141. En declaraciones a inicios de mayo 2013 la Ministra de Salud expresó que la fecha exacta de entrega de la infraestructura, de parte de las empresas constructoras, es el 15 de diciembre de 2013142.

Por otra parte, en febrero de 2012 se aprobó la Ley de Medicamentos. La aplicación de la Ley ha permitido que una amplia gama de medicamentos, efectivamente, hayan bajado de precio para beneficio de los consumidores. No obstante, persiste la controversia en otros resultados de la implementación de la Ley. El sector privado alega que la Ley presenta vacíos legales importantes y se enfoca principalmente en solicitar a la Dirección Nacional de Medicamentos (DNM) una revisión del “Reglamento para la determinación del precio de venta máximo al público de medicamentos y su verificación” pues en él se introducen términos que no están en la Ley. Por su parte, los consumidores pierden opciones ante la salida de algunos medicamentos del mercado y experimentan problemas para conseguir sus medicinas ante el proceso de etiquetado que realizan las droguerías; y el Gobierno presenta la implementación de la Ley como un logro al contar con medicamentos de calidad y baratos.

El presidente Funes expresó que “el gran cambio que acompaña esta ley es contar con medicamentos de calidad y sobre todo con medicamentos baratos, que significa que son accesibles a la población”143. La DNM anunció en abril de 2013 que iniciaría con pruebas parciales de control de calidad a los 38 medicamentos que fueron retirados del mercado. El Director de esta entidad reguladora, Vicente Coto, anunció que no se realizarán pruebas a todos los genéricos disponibles de esos 38 que se retiran “porque en algunos casos son demasiados […] Hay productos que van a salir del mercado que tienen hasta 200 alternativas, analizar todos esos fármacos es imposible”144.

139 Avelar, L. (2012), “Se atrasa entrega de Maternidad”, La Prensa Gráfica, 18 de octubre de 2012.140 Cáceres, Y. (2013), “Buscan inaugurar hospital de Maternidad en noviembre”, El Diario de Hoy, 12 de febrero de 2013.141 Información oficial proporcionada por MINSAL.142 Miranda, R. (2013), “Salud estrenaría hospital de Maternidad el 15 de diciembre”, El Diario de Hoy, 12 de mayo de 2013.143 Presidencia de la República de El Salvador (2013), “Presidente Funes: El gran cambio que marca la Ley de Medicamentos es la garantía de calidad y precios

más bajos”, 6 de abril de 2013.144 Flores, R. (2013), “Genéricos con control a medias”, La Prensa Gráfica, 5 de abril de 2013.



104

La DNM planea realizar durante 2013 el análisis de calidad de 300 fármacos. En tres años esperan tener la capacidad de completar la verificación de todos los medicamentos que se venden en el país145. Es decir que la población, deberá esperar hasta el 2016 para conocer si las medicinas que adquiere cuentan con los niveles de calidad exigidos.

En hechos recientes el presidente Funes anunció que se logró un acuerdo con representantes de laboratorios para revertir la decisión de sacar del mercado 38 medicamentos debido a la implementación del precio máximo de venta146. Sin embargo, al 26 de abril de 2013 de acuerdo al titular de la DNM los laboratorios Pfizer y Roche aún analizaban el vender directamente a las farmacias147.

A esta premisa gubernamental se suma el partido en el poder, FMLN, con AlbaMédica. El vicepresidente de Alba Petróleos y alcalde de San Sebastián Salitrillo por el FMLN, anunció que “Alba Medicamentos va más en función de un proceso de desarrollar capacidades de producción de medicamentos aquí en el país […] A corto plazo queremos ser una alternativa en el área de salud”148. Por tanto, la entrada de este nuevo competidor en el mercado podría facilitarse con la implementación de la aprobada ley.

La gran asignatura pendiente del sector salud es el tema del Instituto Salvadoreño del Seguro Social y en general la eficiencia de las diferentes entidades que integran el sistema. El funcionamiento del ISSS para el caso, por la gran masa de cotizantes que lo forman, requiere un análisis especial sobre su gestión.

Sistema Financiero de Fomento para el Desarrollo

El 19 de enero de 2012 entró en vigor la Ley del Sistema Financiero para Fomento al Desarrollo que da vida a BANDESAL y los fondos que éste administra: Fondo de Desarrollo Económico (FDE) y Fondo Salvadoreño de Garantías (FSG). Después de adecuaciones y aprobación de manuales y políticas, en mayo de 2012, BANDESAL comenzó sus funciones. El Sistema Financiero para Fomento al Desarrollo inicia con un patrimonio de $283 millones, de los cuales BANDESAL tiene $198 millones, el FDE $65 millones y el FSG $20 millones.

BANDESAL cuenta con dos caminos de acción: 1) créditos como un banco de segundo piso y 2) créditos directos. En los créditos como banco de segundo piso hace uso de la red de intermediarios financieros y con estas operaciones disminuye su riesgo y tiene una mayor capacidad de colocación.

145 Cáceres, Y. (2013), “Esta semana inicia control de calidad a fármacos críticos”, El Diario de Hoy, 05 de abril de 2013.146 Presidencia de la República de El Salvador (2013), “Presidente Funes anuncia acuerdo con laboratorios para mantener 38 medicamentos que habían decido

retirar”, 20 de abril de 2013.147 Argueta, K. (2013), “Dos laboratorios acuerdan con el gobierno no retirar medicamentos”, El Diario de Hoy, 26 de abril de 2013.148 Soriano, A. (2012), “Alcaldes del FMLN alistan Alba Medicamentos”, Diario El Mundo, 30 de septiembre de 2012.



105

Los créditos directos o de cartera de primer piso, es una operación nueva para BANDESAL (que absorbió las funciones del Banco Multisectorial de Inversiones que únicamente actuaba como un banco de segundo piso) en donde la evaluación del cliente final le corresponde directamente.

Para 2012, la Asamblea de Gobernadores aprobó una meta de desembolsos de $107.3 millones para la cartera de segundo piso149. Al cierre de 2012 BANDESAL tenía un monto de saldo de cartera de $292.5 millones que representan 18,827 créditos productivos. En el sector educativo se otorgaron 3,736 créditos por un total de $38.1 millones. En el programa de garantías propias del FSG se movilizaron $8.7 millones y el FDE aprobó un monto de $16.6 millones150.

La Asamblea de Gobernadores, para 2013, aprobó una meta de desembolsos de $140.4 millones y un saldo final de cartera de $300.7 millones para la cartera de segundo piso más $29.4 millones de desembolsos de la cartera de primer piso151. De acuerdo a Oscar Lindo, presidente de BANDESAL, durante 2013 prevé colocar $330 millones en créditos indirectos, como banco de segundo piso, y otros $50 millones en créditos directos a través del FDE. El FSG espera desembolsar $19.9 millones en garantías152. Al finalizar el 2013 será importante analizar el impacto económico de los créditos otorgados en cuanto a la generación de inversiones y empleo, como motor económico, además del cumplimiento cuantitativo de la meta establecida.

Con base en los datos anunciados por el presidente de BANDESAL respecto a las metas de colocación para 2013, de los $380 millones, un 87% está destinado para la red de intermediarios, cartera de segundo piso, y el 13% restante para créditos directos. Por tanto, el riesgo del cliente final en su gran mayoría es absorbido por la red de instituciones financieras a las que BANDESAL presta recursos, lo que de cierta forma minimiza su riesgo bancario. Lo importante, indistintamente del tipo de cartera, es realizar una buena evaluación crediticia para proteger el riesgo y evitar la aprobación de fondos para proyectos sin viabilidad que al final se traducen en moras, pérdidas, despilfarros del dinero de los contribuyentes y potenciales condonaciones de deudas.

Una vez analizada la información en años calendario, también es importante observar cómo se ha comportado el otorgamiento de créditos respecto a los años de gestión gubernamental. El cuadro 10 muestra los datos de montos y números de créditos para el tercer y cuarto año de gobierno del presidente Funes.

149 BANDESAL (2012), “Plan Crediticio y de Inversiones 2012”, 26 de mayo de 2012.150 BANDESAL (2013), “Resumen Ejecutivo Gestión 2012”, 20 de febrero de 2013.151 BANDESAL (2013), “Plan Crediticio 2013”, 4 de febrero de 2013.152 Cea, M. (2013), “BANDESAL otorgaría fondos por $380 millones en 2013”, Diario El Mundo, 8 de febrero de 2012.



106

Cuadro 10. Créditos otorgados por BANDESAL

Fuente: Información proporcionada por BANDESAL

Los datos de créditos para el cuarto año de gestión se encuentran a marzo, por lo que entre abril y mayo, BANDESAL debería colocar $29.5 millones para igualar el monto del tercer año y mantener una inyección de recursos constantes en la economía. En ambos años alrededor del 50% de los créditos otorgados se destinaron al sector comercio. Los sectores productivos como el agropecuario, construcción y manufactura, para el cuarto año de gestión, apenas rondan el 10% cada uno.

Para el 2012 BANDESAL cumplió la meta crediticia planteada. Pero más que el otorgamiento de créditos, es importante revisar las condiciones bajo las cuales éstos son aprovechados.

Agricultura

La dirección de la cartera de agricultura ha sufrido tres cambios durante cuatro años de gestión. El primer Ministro de Agricultura y Ganadería fue Manuel Sevilla, fallecido el 2 de mayo de 2012, quien actuó como tal hasta el 11 de mayo de 2010. Le sustituyó Guillermo López Suárez, exministro de Hacienda durante la administración de Elías Antonio Saca, quién presentó su dimisión al cargo el 4 de septiembre de 2012, aduciendo motivos de salud. A la fecha se encuentra dirigiendo el ramo de agricultura y ganadería, Pablo Alcides Ochoa, quien fungía como Presidente del Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria (ISTA). Desde un punto de vista de eficacia administrativa no puede dejar de señalarse los problemas derivados de una inestabilidad tan pronunciada en la

66.5% 68.5%

42.2%37.4%

16.8%22.4% 24.1%

35.2%

47.4%

39.6%

10.8%7.3%

22.2%

15.0%

43.3%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

Crimen y violencia


Educación

Peor Igual Mejor

71.9%63.1% 63.1%

70.6%

57.8% 57.8%65.0% 65.0%

72.2%

59.8% 56.5%52.8%

46.4% 49.1%53.7%

44.6%40.5%

26.4%21.9% 24.7%

16.5% 18.3%

26.7%22.3%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

2009 2010 2011 Feb-12 May-12 Ago-12 -12 Feb-13


32 3139 41

53

79 7782

91101

72

84 86

111 113

0

20

40

60

80

100

120

2009 2010 2011 2012 2013



79 91 101100 118 13493 125 13554 99 13072 107 12595 114 12397 106 116

-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100


60.0%

32.6%

19.9% 22.0%17.9% 16.1%

24.7%19.4%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%



Ciudad Mujer




Lourdes, Colón


1 de abril de2011



8 de octubrede 2012



21 de enerode 2013



18 de marzode 2013











Pensión Básica







101,980 familias




100 municipios

Bono Educación


Rubros



PATI IDA 3,933 11 10,059 11 6,772 11

PATI urbano 6,771 23 19,594 25 5,858 25

PATI II - - - - 3,148 10

Rubros


May-12

Ago-12

Nov-12

Feb-13




N° de proyectos en

centros escolares

Mobiliario escolar

(en millones)

N° de proyectos en

centros escolares

Total invertido

(en millones)

Primer año 23.2$ 798 1.1$ 498 24.3$

Segundo año 11.8$ 682 2.6$ 790 14.4$

Tercer año* 14.7$ 349 1.2$ 320 15.9$

Cuarto año -$

Total 49.7$ 1,829 4.9$ 1,608 54.6$




Total 408 42 67 517



Agropecuario $21,998,500.16 2,507 $21,447,533.91 1,452

Comercio $112,693,271.94 7,994 $114,478,795.58 4,134





Servicios $18,898,130.18 1,331 $20,961,749.93 1,120

Transporte $7,035,116.90 248 $9,497,229.04 256

Vivienda $30,127,621.57 1,583 $14,429,445.18 456

Total $247,259,639.77 14,953 $217,790,141.26 8,112










107

conducción del sector. En relación a la orientación política de ese Ministerio, a pesar de la prudencia de los Ministros que renunciaron, quedó en evidencia su desacuerdo con algunos lineamientos presidenciales.

Una posible consecuencia de la inestabilidad en la dirección de esta cartera de Estado ha sido el manejo del tema de la roya. A pocos días que el actual ministro Ochoa iniciará la conducción del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), los cafetaleros anunciaron un fuerte brote de roya que afectaría aproximadamente el 20% de la cosecha 2012/2013 y que tendría un mayor impacto en la cosecha 2013/2014153. No obstante, los señalamientos realizados fue hasta enero de 2013, cuatro meses después, que el MAG reaccionó con el lanzamiento de un plan para combatir la roya con un fondo de $3 millones y que beneficiaría a 17,000 productores154. Al 20 de mayo de 2013 el Viceministro de Agricultura y Ganadería, Hugo Flores, informó que 8,000 caficultores ya habían recibido paquetes fungicidas (47% del total) y 10,000 han participado en más de 400 capacitaciones155.

No obstante los constantes cambios en la administración de ese Ministerio, el Gobierno continúa enfocado en la reactivación del agro a través de su programa insignia denominado “Plan de Agricultura Familiar” (PAF). El PAF se lanzó en febrero de 2011 con el objetivo de “Reducir los niveles de pobreza rural mediante la generación de riqueza y bienestar”156. Es importante reconocer que las metas establecidas son ambiciosas, para el período de tiempo en el que se ejecuta, y que el PAF ha recibido el apoyo de organismos internacionales como la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y Alimentación (FAO), el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura157. Dentro del PAF destaca la entrega de paquetes agrícolas. Durante el tercer año de gestión, de acuerdo a informes oficiales, se entregaron 442 mil paquetes de insumos agrícolas (incluye los beneficiarios de maíz y frijol) con una inversión de $26.5 millones158. En contraste a esta cifra, únicamente recibieron asistencia técnica alrededor de 105 mil familias, apenas un 24% de los beneficiarios de paquetes.

Desde una lógica de subsistencia, es innegable la utilidad de los paquetes que se entregan a los campesinos pobres o a los pequeños productores, pero de acuerdo a expertos del agro, la entrega de paquetes agrícolas no ha mejorado la productividad del sector. Amy Angel159, investigadora Senior del Departamento de Estudios Económicos de Fusades, ha expresado que

153 Cea, M. (2012), “Cafetaleros advierten de severo brote de roya”, Diario El Mundo, 17 de septiembre de 2012. 154 López, K (2013), “Gobierno lanza plan para combatir la roya”, La Prensa Gráfica, 23 de enero de 2013.155 Velasco, S. (2013,) “MAG ya entregó fungicidas a más de 8,000 caficultores”, Diario El Mundo, 21 de mayo de 2013.156 Ministerio de Agricultura y Ganadería (2011), “Plan de Agricultura Familiar y Emprendedurismo Rural para la Seguridad Alimentaria y Nutricional”, febrero de

2011. 157 Fusades (2011), “Segundo año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2011.158 Ministerio de Agricultura y Ganadería (2012), “Informe de Rendición de Cuentas de la Gestión 2011-2012”, agosto de 2012.159 Economista agrícola de Texas A & M University, especializada en política comercial agropecuaria, desarrollo rural, competitividad y macroeconomía y

agricultura.



108

“en lugar de invertir más en un cambio permanente en la productividad o en la diversificación para que un productor de granos pueda salir de la pobreza, se mantiene regalando paquetes año con año, sin resultados palpables […] al ir reduciendo los paquetes se podría ampliar la cobertura y calidad de la asistencia técnica, para generar un cambio permanente en su productividad e impulsar la diversificación, necesaria para la reducción de la pobreza rural”160.

Para el año 2013, el MAG incrementaría el número de paquetes agrícolas a entregar. La distribución iniciaría el 22 de abril y finalizaría el 25 de mayo. En el caso de maíz se entregarían 375,000 paquetes y 200,0000 de frijol, en total se repartirían 575 mil paquetes, con una inversión de $25.5 millones161. El Ministro de Agricultura expresó que “es un sistema que se mejora constantemente y que ese es el propósito, que el país, por supuesto, genere mayores niveles producción y productividad”162. Al 20 de mayo de 2013 el presidente Funes reportó que habían avanzado en la entrega de 336,643 paquetes de maíz (90% del total), entre otros logos del PAF destacó que 50,000 familias han incrementado su producción al contar con apoyo técnico y crediticio y que 25,000 productores que forman parte de los encadenamientos productivos han mejorado sus ventas163.

Focalización del subsidio al gas

La racionalización al subsidio al gas, de acuerdo a la información suministrada por el propio Ministro de Economía, Armando Flores, ha representado un ahorro de $65 millones entre abril de 2011 y mayo de 2012, con 1.2 millones de beneficiarios164. Sin embargo, al estudiar las cifras del MH entre 2010 y 2011 (año que entró en funcionamiento el nuevo mecanismo) el pago del subsidio se elevó de $135.6 millones a $163.5, es decir un incremento de $27.9 millones. Para 2012 el gasto del subsidio, con base en cifras del MH, retornó a los montos de 2010, representando una disminución de $27.9 millones165. Por tanto, entre 2010 y 2012 el gasto promedio parece haberse mantenido en los mismos niveles, es decir, no presenta variación alguna ni a la alza ni a la baja.

Durante el cuarto año de gestión, el Gobierno anuncia un nuevo cambio al sistema de entrega del subsidio al gas. Este cambio busca un ahorro, ya que en lugar de entregar el subsidio mes con mes, bajo el nuevo mecanismo el usuario cobraría el subsidio únicamente al momento de comprar un tambo de gas. El ministro Flores anunció que con esta modalidad se proyecta un ahorro de $25 millones anuales166, pero no dijo cuánto cuesta la implementación del nuevo mecanismo.

160 Argueta, K. (2013), “La entrega del paquete agrícola no mejoró la productividad del agro”, El Diario de Hoy, 31 de enero de 2013.161 Datos oficiales proporcionados por el MAG.162 Presidencia de la República de El Salvador (2013), “Ministro Ochoa: El agro nacional está saliendo del estancamiento en el que estuvo por más de 30 años”, 10

de abril de 2013.163 Presidencia de la República de El Salvador (2013), “Gobierno entrega 1,500 títulos de propiedad en la inauguración del año agrícola” 20 de myo de 2013.164 Choto, D. (2012), “70,000 personas no cobran el subsidio al gas”, El Diario de Hoy, 7 de junio de 2012.165 Ministerio de Hacienda (2013), “Estadísticas básicas sobre las finanzas públicas al 2012”, Dirección de Política Económica y Fiscal, 4 de marzo de 2013.166 El Diario de Hoy (2013), “El MINEC amplía plazo para actualizar datos”, El Diario de Hoy, 12 de marzo de 2013.



109

El MINEC realizaría tres contrataciones diferentes para la ejecución del proyecto: una empresa para impresión de tarjetas, otra para el desarrollo tecnológico y una tercera para la distribución de la tarjeta entre los beneficiarios. En marzo de 2012, el titular del ramo expresó que “la contratación de distintas empresas nos garantiza mayor éxito en la instalación del nuevo mecanismo, el cual estaría funcionando en el segundo semestre del año”167.

La nueva forma de pago tiene previsto iniciar en junio de 2013, de esta manera, en mayo, el MINEC esperaría haber finalizado la contratación de las empresas que prestarán servicios al sistema. En abril de este mismo año ya se había adjudicado a una empresa telefónica el servicio de tecnología y datos. En una primera etapa se utilizará el Documento Único de Identidad (DUI) como medio identificativo de pago; sería a partir de septiembre y octubre que se cuente con una tarjeta para cada beneficiario.

Reconocidos analistas económicos han advertido de los posibles fallos del nuevo sistema, sobre todo en el tema del financiamiento, ya que las tiendas que venden gas propano terminarían haciendo las labores de financistas para el Gobierno, y esta disminución de capital de trabajo podría derivar en un retiro del mercado168. Por tanto, la actual administración enfrenta el desafío que los problemas de caja y el método de racionalización a ejecutar no depriman al sector del Gas Licuado de Petróleo (GLP) y no afecte a los beneficiarios.

Medio ambiente

La gestión medio ambiental en un país como El Salvador, expuesto a constantes fenómenos naturales, se vuelve fundamental dentro de la administración pública. En el sector ambiental sobresalen dos temas por su impacto en la actividad económica: el recurso hídrico y la tramitología.

En relación al recurso hídrico, el 22 de marzo de 2012 los titulares del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) presentaron ante la Asamblea Legislativa el anteproyecto de Ley General de Aguas. Declaraciones del Ministro de Medio Ambiente, Herman Rosa Chávez, demuestran la relevancia de la temática, “no hay otro país en Latinoamérica que tenga una situación tan crítica como la tiene El Salvador”169.

Un año y meses después de presentado el anteproyecto los diputados aún continúan en la discusión de la ley. En el marco de la conmemoración del día mundial del agua, el presidente Funes hizo un nuevo llamado para que se concretice la aprobación de la ley. En esa ocasión expresó: “Quiero aprovechar este espacio para hacer un llamado especial a las diputadas y diputados de la

167 Ventura, J. (2013), “Avanza licitación de nueva forma de pago subsidio GLP”, Diario El Mundo, 22 de marzo de 2013.168 Argueta, K. (2013), “Distribuidores de gas desconocen nuevo mecanismo de subsidio”, El Diario de Hoy, 23 de abril de 2013.169 González, D. (2012), “Ministro de Medio Ambiente presenta anteproyecto de ley de agua a Asamblea”, La Página, 23 de marzo de 2012.



110

Asamblea Legislativa, a que no sigan dilatando la aprobación de la ley: les pido que aceleren la revisión del proyecto de ley. El Salvador se merece una Ley que ordene el uso del agua”170. A finales de abril de 2013, la Comisión de Medio Ambiente y Cambio Climático había avanzado en la revisión de 76 de 178 artículos171.

De acuerdo a la Viceministra de Medio Ambiente, Lina Pohl, el MARN construyó capacidades internas y creó los instrumentos necesarios para el manejo del recurso hídrico. Sin embargo, la ley se encuentra estancada en la discusión y se espera sea aprobada en mayo. En palabras de la Viceministra “si pasa este primer semestre hay pocas probabilidades de que la ley se apruebe”172.

Desde la sociedad civil también hay un llamado sobre la importancia del manejo del recurso hídrico, representado a través de la Mesa de Agua, que surge en el marco de la Iniciativa para la Competitividad y está formada por una amplia y diversa gama de instituciones, gremios y organizaciones sociales interesadas y conocedoras del tema. La Mesa ha trabajo y presentado observaciones al anteproyecto de ley y entre sus señalamientos destaca el llamado a incluir al sector privado y la sociedad civil en la conformación del ente que dirigirá la gestión hídrica en el país173.

El segundo tema relevante dentro de la gestión ambiental es el de los tiempos en los procesos de permisos ambientales. Según la viceministra Pohl, el primer gran desafío es que los permisos no se conciban como un trámite, dada la alta vulnerabilidad ambiental del territorio nacional. Reconoce que el tema de los tiempos es importante porque representa recursos y atracción de inversión que necesita el país. Entre los avances en este tema destaca la transparencia con que ahora se maneja. En la página web del MARN pueden consultarse los tiempos de cada gestión. Para 2013, en el marco de Asocio Para el Crecimiento, se cuenta con una asistencia técnica de la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos para mejorar los procesos en cuanto a estandarización, categorización y recorte de tiempos. Para octubre de 2013 se espera constatar de manera más visible, los resultados de esta iniciativa174. El cuadro 11 muestra los tiempos máximos por etapa al tramitar un permiso ambiental y la propuesta de reducción de tiempos en la que se trabaja.

Habrá que esperar que para el quinto año de gestión del gobierno se cumpla la promesa en la reducción de los tiempos para la obtención de los permisos ambientales. La reducción de la tramitología, como se observa en el apartado sobre el clima de inversión, es uno de los principales factores para atraer nuevas empresas al país que generen crecimiento y desarrollo.

170 Presidencia de la República de El Salvador (2013), “Presidente Funes llama a los diputados a aprobar la Ley General de Aguas”, 16 de marzo de 2013. 171 Asamblea Legislativa (2013), “Avanza aprobación del articulo del anteproyecto “Ley General de Aguas”, 26 de abril de 2013. 172 Pohl, L. (2013), entrevista brindada por la Viceministra de Medio Ambiente y Recursos Naturales Lina Pohl, 23 de abril de 2013.173 Flores, R. (2013), “Piden que ente rector ley de aguas sea plural”, La Prensa Gráfica, 24 de abril de 2013.174 Óp. cit.



111

Cuadro 11. Tiempos máximos para el trámite de permisos ambientales y propuesta de reducción

Fuente: Elaboración propia en base a información oficial proporcionada por el MARN

El gráfico 7 muestra las diferentes resoluciones en relación al tema de permisos ambientales. Durante los cuatro años de gestión del presidente Funes se han emitido 2,198 permisos y se han denegado 71. El primer y segundo año de gestión se observa un mayor número de permisos emitidos, cantidad que parece estabilizarse para el tercer y cuarto año. Asimismo, según datos oficiales del MARN, los tiempos promedio de respuesta para los estudios de impacto ambiental han bajado de 20 meses, para el primer año de gestión a 3 meses en el cuarto año. Entre el primer y cuarto año ya se observa una considerable reducción de los tiempos promedios, 17 meses. La proyección para el último año es bajar a 2.5 meses.

Gráfico 7. Comportamiento de los permisos ambientales en cuatro años de gestión de gobierno

Fuente: Elaboración propia con base en información oficial proporcinada por el MARN.

66.5% 68.5%

42.2%37.4%

16.8%22.4% 24.1%

35.2%

47.4%

39.6%

10.8%7.3%

22.2%

15.0%

43.3%

0.0%

10.0%

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30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

Crimen y violencia


Educación

Peor Igual Mejor

71.9%63.1% 63.1%

70.6%

57.8% 57.8%65.0% 65.0%

72.2%

59.8% 56.5%52.8%

46.4% 49.1%53.7%

44.6%40.5%

26.4%21.9% 24.7%

16.5% 18.3%

26.7%22.3%

0.0%

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20.0%

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50.0%

60.0%

70.0%

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2009 2010 2011 Feb-12 May-12 Ago-12 -12 Feb-13


32 3139 41

53

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91101

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2009 2010 2011 2012 2013



79 91 101100 118 13493 125 13554 99 13072 107 12595 114 12397 106 116

-100

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-20

0

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40

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60.0%

32.6%

19.9% 22.0%17.9% 16.1%

24.7%19.4%

0.0%

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20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%



Ciudad Mujer




Lourdes, Colón


1 de abril de2011



8 de octubrede 2012



21 de enerode 2013



18 de marzode 2013











Pensión Básica







101,980 familias




100 municipios

Bono Educación


Rubros



PATI IDA 3,933 11 10,059 11 6,772 11

PATI urbano 6,771 23 19,594 25 5,858 25

PATI II - - - - 3,148 10

Rubros


May-12

Ago-12

Nov-12

Feb-13




N° de proyectos en

centros escolares

Mobiliario escolar

(en millones)

N° de proyectos en

centros escolares

Total invertido

(en millones)

Primer año 23.2$ 798 1.1$ 498 24.3$

Segundo año 11.8$ 682 2.6$ 790 14.4$

Tercer año* 14.7$ 349 1.2$ 320 15.9$

Cuarto año -$

Total 49.7$ 1,829 4.9$ 1,608 54.6$




Total 408 42 67 517



Agropecuario $21,998,500.16 2,507 $21,447,533.91 1,452

Comercio $112,693,271.94 7,994 $114,478,795.58 4,134





Servicios $18,898,130.18 1,331 $20,961,749.93 1,120

Transporte $7,035,116.90 248 $9,497,229.04 256

Vivienda $30,127,621.57 1,583 $14,429,445.18 456

Total $247,259,639.77 14,953 $217,790,141.26 8,112








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Primer año Segundo año Tercer año Cuarto año

232251

418

304

2 1038

21

583

674

446

495

3

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Notificacion de no requerimiento de elaboracion de EsIA Notificacion de Resolucion de Permiso Ambiental DenegadoNotificacion de Resolucion de Permiso Ambiental Emitido Notificacion de Resolucion de no aprobación ambientalEn proceso de Consulta Pública 25 A



112



113

i. Seguridad pública

Durante el cuarto año de gobierno del presidente Funes, se registran cuatro hechos importantes en el área de seguridad pública: la continuidad en la baja de homicidios a causa de la tregua entre pandillas, el inicio de una nueva fase que involucra a las municipalidades en el proceso, la decisión del mandatario de asumir institucionalmente el papel del Gobierno en la tregua y la salida de los generales David Munguía y Francisco Salinas tras un fallo de la Sala de lo Constitucional que declaró la inconstitucionalidad de sus nombramientos. En cuanto a la tregua, tanto actores nacionales como internacionales continúan cuestionando la transparencia y las posibles consecuencias de la tregua, además de no observarse bajas sustanciales en otros delitos como el de las extorsiones.

La apreciación del desempeño del Gobierno en el área de seguridad pública se desarrolla en cinco apartados: los cambios en el gabinete de seguridad, la tregua entre pandillas, las medidas nacionales, las medidas internacionales y el respeto a los derechos humanos.



114

Cambios en el gabinete de seguridad

El 17 de mayo de 2013, la Sala de lo Constitucional atendió la demanda de 30 ciudadanos y declaró la inconstitucionalidad de los nombramientos de los generales David Munguía y Francisco Salinas como Ministro de Justicia y Seguridad Pública y Director de la Policía Nacional Civil, respectivamente1. De acuerdo a la Sala, la nueva doctrina de seguridad establecida en la Constitución tras la firma de los Acuerdos de Paz, prohíbe el nombramiento de un militar a cargo del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (MSJP) y de la PNC2, conforme a las disposiciones siguientes:

“La Defensa Nacional y la Seguridad Pública estarán adscritas a Ministerios diferentes. La Seguridad Pública estará a cargo de la Policía Nacional Civil, que será un cuerpo profesional, independiente de la Fuerza Armada y ajeno a toda actividad partidista” (artículo 159, inciso 2°, de la Constitución de la

República).

“Son atribuciones y obligaciones del Presidente de la República: 17° Organizar, conducir y mantener la Policía Nacional Civil para el resguardo de la paz, la tranquilidad, el orden y la seguridad pública, tanto en el ámbito urbano como en el rural, con estricto apego al respeto a los Derechos Humanos y bajo la

dirección de autoridades civiles” (artículo 168, numeral 17°, de la Constitución de la República).

Al cierre de esta apreciación, el Presidente aún no había nombrado los sustitos definitivos de los funcionarios salientes. Si bien el presidente Funes declaró que acataría la resolución –y el antes viceministro Douglas Moreno y el comisionado Mauricio Ramírez quedaron de forma interina al frente del MJSP y de la PNC, respectivamente3– el mandatario señaló que “detrás de esta resolución hay una visión” y una “fobia antimilitar”4. Asimismo, añadió que la CSJ “conspira” junto con el partido ARENA en contra de su gobierno y que la Sala de lo Constitucional se ha extralimitado por tratarse de una decisión administrativa5. En esa misma línea, el vicepresidente Sánchez Cerén, afirmó que con el fallo se está “complejizando aun más el tema de seguridad en el país”6.

Lo anterior contrasta con la posición expresada por el partido de gobierno en noviembre 2011 al respecto. En un comunicado sobre el tema de seguridad pública, el FMLN aseguró que “el nombramiento de un militar como Ministro de Justicia y Seguridad Pública es una medida inadecuada, inconveniente y contraria al espíritu y letra de los Acuerdos de Paz y de la Constitución”7.

1 Sala de lo Constitucional (2013), Sentencia 4-2011, 17 de mayo de 2013.2 Ibíd.3 Presidencia de la República (2013), “Presidente Funes acata sentencia de Sala de lo Constitucional sobre funcionarios de seguridad pública”, 18 de mayo de

2013.4 Santos, J., Meléndez, C. y Flores, R. (2013), “Pendientes nombramientos en seguridad”, La Prensa Gráfica, 19 de mayo de 2013; y Flores, G. (2013), “Funes: “Hay

una fobia y posición antimilitar”, La Prensa Gráfica, 20 de mayo de 2013.5 Orellana, L. y Rivera, E. (2013), “Funes dice otros órganos conspiran contra gobierno”, Diario El Mundo, 21 de mayo de 2013.6 Arbaiza, G. (2013), “Sánchez Cerén: Sala complejiza el tema de seguridad”, ContraPunto, 18 de mayo de 2013.7 FMLN (2011), “El Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, ante el problema de la seguridad pública que vive el país”, 28 de noviembre de 2011.



115

Tregua entre pandillas

En el presente apartado se incluyen cuatro aspectos sobre la tregua: antecedentes, los resultados registrados, la segunda fase que inició en enero de 2013 y los apoyos y rechazos a nivel nacional e internacional.

Antecedentes

En marzo de 2012, la tasa de homicidios comenzó a descender después de trasladarse a 30 reos del penal de máxima seguridad en Zacatecoluca a centros penitenciarios de menor control. Luego que el periódico digital El Faro publicara una nota sobre un posible arreglo entre las principales pandillas del país y el Gobierno8, y que el entonces ministro Munguía explicara el traslado y la baja de homicidios con diversas hipótesis poco claras9, el presidente Funes negó que el Estado hubiera negociado con las pandillas y señaló que la participación del Gobierno se había limitado a facilitar la mediación entre los líderes pandilleros y trasladarlos para que las órdenes bajaran a mandos intermedios10. Los mediadores a los que hacía referencia fueron Monseñor Fabio Colindres, obispo castrense, y Raúl Mijango, exdiputado del FMLN. Posteriormente, el exministro Munguía, estableció que el pacto entre pandillas habría estado en su estrategia desde que tomó a su cargo la cartera de seguridad11.

Respecto al acuerdo al que se llegó en marzo de 2012, Raúl Mijango lo describe de la siguiente forma:

“Era necesario iniciar un proceso matizado por una visión estratégica en la que ellos, a partir de realizar gestos de buena voluntad, pudiesen de alguna manera ir ganando un derecho que hasta la fecha no habían tenido: el derecho a que se les escuchara. En ese sentido, comenzamos por plantear

de que (sic) una primer señal que la sociedad iba a percibir altamente positiva era que pararan la confrontación tanto entre ellos como la que ya empezaban a manifestar hacia los instrumentos

coercitivos del Estado. Y es así como surge el primer acuerdo con ellos, un acuerdo sencillo que integró cinco componentes: 1. Parar sus hostilidades; 2. Parar todo tipo de agresión contra miembros de la

policía; 3. Parar toda acción contra miembros del Ejército; 4. Parar toda agresión contra custodios del sistema penitenciario; 5. Evitar al máximo que el conflicto siguiera produciendo mayores víctimas

civiles, considerados como civiles aquellos que no tienen una relación directa con el conflicto”12.

8 Martínez, O., Martínez, C., Arauz, S. y Lemus, E. (2012), “Gobierno negoció con pandillas reducción de homicidios”, El Faro, 14 de marzo de 2012.9 Ibíd.; e Iraheta, O. (2012), “Munguía Payés desmiente acuerdo con pandilleros”, El Diario de Hoy, 17 de marzo de 201210 Presidencia de la República de El Salvador (2012), “Conferencia de prensa señor Mauricio Funes Presidente de la República”, 28 de marzo de 2012; y Zometa,

J. (2012), “Presidente niega que haya negociado con pandillas”, El Diario de Hoy, 29 de marzo de 2012.11 Munguía, D. (2012), “El trabajo de monseñor Colindres y Raúl Mijango era una pieza de mi estrategia”, El Faro, 14 de mayo de 201212 Mijango, R. (2013), entrevista brindada por Raúl Mijango, 6 de mayo de 2013.



116

Desde la óptica de Mijango, la tregua entre pandillas pudo acordarse por dos circunstancias13. Por un lado, los pandilleros llegaron a una reflexión fundamental: eran víctimas y victimarios entre ellos mismos y sus familias y se encontraban en una situación infrahumana en las cárceles14. Por otro lado, la nueva dirección del ramo de seguridad, a cargo del entonces ministro Munguía, tuvo desde sus inicios la voluntad de facilitar una mediación15.

Asimismo, Paolo Lüers, periodista que ha estado a favor del pacto y cercano a los voceros de las pandillas involucradas, señala que a diferencia de una negociación entre el Gobierno y las pandillas, donde cada uno asume compromisos en un plano formal, lo que se estaba produciendo era una interlocución informal en la que el Gobierno obraba de buenos oficios y los pandilleros tomaban acciones para disminuir la violencia16. Un elemento transversal que destacan estos actores, es la confianza que existe por parte de los pandilleros y del Gobierno hacia Monseñor Colindres y Raúl Mijango, al punto que este último afirma que un cambio en los mediadores podría hacer fracasar al proceso17.

En los meses siguientes, el Ejército se retiró de las tareas de seguridad en los centros penales, la baja en los homicidios se mantuvo y se comenzó a plantear la tregua ya no como un hecho, sino como un “proceso”. Carlos Mujica, dirigente de la pandilla Barrio-18 conocido como “el Viejo Lin” se refirió al pacto de la siguiente manera:

“Esto ya no es una tregua, es el inicio de un proceso de pacificación, entonces hemos pasado a un proceso mayor que busca la paz social (…) Lo que se busca es lograr de manera definitiva la paz; si en

el pasado nuestras acciones llevaron muerte, hoy es diferente”18.

En un principio, la tregua ocurrió entre las pandillas Mara Salvatrucha (MS-13) y Barrio-18. Posteriormente, al pacto se sumaron las pandillas menores Mara Máquina, Mirada Loca, Mao Mao, La Raza y Mara Desorden19 y pandilleros retirados del penal de Sonsonate20.

Resultados registrados

Al cierre del tercer año, la tregua entre pandillas ya arrojaba un primer resultado referido a la baja en los homicidios. Como se muestra en el gráfico 1, no obstante algunos meses con resultados erráticos, ese impacto se ha mantenido hasta la fecha. Sin embargo, a diferencia de los homicidios,

13 Ibíd.14 Ibíd.15 Ibíd.16 Ibíd.; y Lüers, P. (2013), entrevista brindada por Paolo Lüers, 30 de abril de 2013.17 Op. Cit., Mijango, R.18 Redacción Diario Co Latino (2012), “Pandilla Salvadoreña asegura que tregua se convirtió en un proceso de paz”, Diario Co Latino, 13 de septiembre de 2012.19 Redacción El Heraldo (2012), “Cinco pandillas menores se unen a tregua de maras en El Salvador”, El Heraldo, 3 de octubre de 2012.20 García, E. (2012), “Expandilleros detendrían homicidios y extorsiones”, Diario El Mundo, 9 de octubre de 2012.



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otros delitos como los robos o las extorsiones no han presentado disminución alguna, como se ilustra en el gráfico 2.

Gráfico 1. Homicidios registrados entre enero de 2011 y marzo de 2012

Fuente: Elaboración propia con base en datos oficiales de la PNC.

Gráfico 2. Otros delitos registrados entre enero de 2011 y marzo de 2012


Otros resultados que los promotores de la tregua destacan son la estabilidad en los centros penitenciarios del país; el cese de asesinatos y atentados en contra de miembros de la PNC, del Ejército o custodios de la red penitenciaria; el alto a homicidios a cobradores del transporte público; y haber detenido los asesinatos en los centros escolares21. Si bien no se registran estos hechos con igual frecuencia, cabe destacar algunos casos en particular que continúan generando

21 Munguía, D. (2013), entrevista brindada por el Ministro David Munguía, 8 de mayo de 2013; Op. Cit., Mijango, R.; y Op. Cit., Lüers, P.

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ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC ENE FEB MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC ENE FEB MAR

AÑO 2011 2012 2013

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AÑO 2011 AÑO 2012 AÑO 2013

Promedio diarioNumero de homicidios

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SIN TREGUA SIN TREGUA CON TREGUA 2ºFASE

2011 2012 2013

Extorsiones en Sonsonate Extorsiones en Santa Tecla Extorsiones en Quezaltepeque Extorsiones en Ilopango

23,465

24,449

25,174 25,019

26,151

27,033

26,708

Privados de libertad

29-06-2010 10-12-2010 20-06-2011 19-12-2011 02-07-2012 31-12-2012 10-12-2012

858

3,550 3,146 3,046

4,234

2,194

1,585

965 850

221 684

923 741 1,202

1,007 1,011

1,715

919 514

1,146 696

4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4

Cristiain Calderón Flores Saca Funes

Agentes graduados

DepartamentoPolicías en

planillaNúmero de habitantes*

Policías por 100 mil habitantes

Ahuachapán 782 331,395 235.97Santa Ana 1,550 567,768 273.00Sonsonate 1,224 461,474 265.24

Chalatenango 586 203,873 287.43La Libertad 1,922 738,843 260.14

San Salvador 4,920 1,738,668 282.98Cuscatlán 526 248,414 211.74

La Paz 707 325,967 216.89Cabañas 498 164,877 302.04

San Vicente 481 172,544 278.77Usulután 794 363,198 218.61

San Miguel 1,027 475,713 215.89Morazán 362 198,341 182.51La Unión 551 260,419 211.58

Derecho a la documentación personal 2 1 3

Derecho a la igualdad y no discriminación 1 2 3

Derecho a la integridad personal 41 18 59

Derecho a la intimidad 2 3 5

Derecho a la libertad personal 10 2 12

Derecho a la propia imagen 1 1

Derecho a la propiedad 1 1

Derecho a la protección de sus intereses económicos 1 1

Derecho a la salud 4 4

Derecho a la seguridad personal 16 3 19

Derecho a la seguridad social 2 2

Derecho a la vida 3 2 5

Derecho a no recibir tratos crueles, inhumanos o degradantes 1 3 4

Derecho a no ser trasladado/a o retenido/a ilícitamente 1 1

Derecho a un debido proceso administrativo 3 4 7

Derecho a un debido proceso judicial 1 1

Derecho a una administración de justicia diferente al régimen de adultos 1 1

Derecho a una vida libre de violencia física, sicológica y sexual 1 1 2

Derecho al debido proceso legal (administrativo o judicial) 1 1

Derecho al trabajo 4 2 6

Derecho de acceder a información personal 1 1

Derecho de acceso a la justicia 1 1

Derecho de petición 4 2 6

Libertad de pensamiento y expresión 1 1

Total general 99 48 147

DerechoEstado Mayor Conjunto de

la FA

Ministerio de la Defensa Nacional

Total

264

233215

212236

257

241

270254

190

232242

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MAR ABR MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV DIC ENE FEB MAR

20132012

Extorsiones

Tregua

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AÑO 2011 2012 2013

Hurto

Robo

Lesiones

Extorsión

Violación

Secuestro

0

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AÑO 2011 AÑO 2012 AÑO 2013


0

2

4

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14

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2011 2012 2013


23,465

24,449

25,174 25,019

26,151

27,033

26,708


29-06-2010 10-12-2010 20-06-2011 19-12-2011 02-07-2012 31-12-2012 10-12-2012

858

3,550 3,146 3,046

4,234

2,194

1,585

965 850

221 684

923 741 1,202

1,007 1,011

1,715

919 514

1,146 696

4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4


Agentes graduados







La Paz 707 325,967 216.89Cabañas 498 164,877 302.04





























la FA


Total

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233215

212236

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20132012

Extorsiones

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alarma social. El 19 de julio de 2012, fueron encontrados los cadáveres de cinco estudiantes de un centro escolar de Santa Tecla, desaparecidos semanas atrás22. El hecho fue atribuido a las pandillas y actualmente están siendo procesados tres miembros de la MS-1323. Asimismo, en abril de 2013 se registraron los asesinatos de un cobrador de la ruta de microbuses 4224 y de un cobrador y un motorista de la ruta 7825, hechos también atribuidos a pandillas.

A pesar de mantenerse la baja en homicidios, el exministro Munguía señala que la guerra entre pandillas no ha terminado y que de cinco asesinatos registrados diariamente, cuatro tienen que ver con conflictos entre pandillas26. Prueba de ello, son los casos suscitados en Panchimalco y Rosario de Mora donde fue necesario un acuerdo entre las pandillas de cada municipio para cesar sus ataques en las zonas limítrofes de los mismos en febrero de 201327. Esta situación refleja que las agrupaciones aún mantienen la visión de pertenencia de ciertos territorios, valoración que comparte el extitular28.

En cuanto a las extorsiones y como se desarrollará más adelante, una de las principales críticas a la tregua es que éstas se han mantenido. Al analizar las cifras de extorsiones brindadas por la PNC, se observa que desde el inicio de la tregua en marzo de 2012, el comportamiento ha sido fluctuante y no ha presentado una baja sustancial como sí sucedió respecto a los homicidios. En el gráfico 3 se ilustra lo anterior.

Gráfico 3. Cifras de extorsiones de marzo de 2012 a marzo de 2013


22 Beltrán, J. (2012), “Maras masacraron a cinco estudiantes”, El Diario de Hoy, 20 de julio de 2012.23 Vásquez, J. (2013), “Procesan pandilleros por homicidio de cinco estudiantes”, Diario El Mundo, 22 de abril de 2013.24 Sánchez, L. e Iraheta, O. (2013), “Asesinan a un cobrador de microbuses de la Ruta 42 durante jornada violenta”, El Diario de Hoy, 16 de abril de 2013.25 Pérez, E. (2013), “Asesinan a cobrador y motorista en Huizúcar”, El Diario de Hoy, 28 de abril de 2013.26 Op. Cit., Munguía, D.27 Chavarría, R. (2013), “Pandillas acuerdan pacificar zona limítrofe entre Panchimalco y Rosario de Mora”, La Prensa Gráfica, 25 de febrero de 2013.28 Ibíd.

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AÑO 2011 2012 2013

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AÑO 2011 AÑO 2012 AÑO 2013


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2011 2012 2013


23,465

24,449

25,174 25,019

26,151

27,033

26,708


29-06-2010 10-12-2010 20-06-2011 19-12-2011 02-07-2012 31-12-2012 10-12-2012

858

3,550 3,146 3,046

4,234

2,194

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919 514

1,146 696

4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4


Agentes graduados







La Paz 707 325,967 216.89Cabañas 498 164,877 302.04





























la FA


Total

264

233215

212236

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20132012

Extorsiones

Tregua



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Sin embargo, a criterio de Raúl Mijango, las pequeñas bajas en extorsiones se deben a que los mediadores solicitaron a las pandillas dejar de cometer dichos ilícitos contra personas de escasos recursos29, lo cual ha sido mencionado también por líderes de Barrio 1830. Incluso, Mijango afirma que en un caso reciente de extorsión a una “empresa importante”, logró “propiciar un entendimiento” y eso ha permitido que la empresa “quede absuelta de todo tipo de presión por la cuestión de las extorsiones y todo lo demás”31. El mediador agrega que el hecho que la empresa se interesó en cómo contribuir con el proceso, facilitó el entendimiento, ya que “esta es una cosa de actos recíprocos de buena voluntad”32.

Por su parte, Paolo Lüers señala que originalmente, el pacto entre pandillas nunca planteó la reducción de actividades que sostienen su economía como las extorsiones33. Sin embargo, según Lüers, de brindarles a los pandilleros las oportunidades de reinserción, estos dejarían de incurrir en tales ilícitos34. En esa misma línea, el presidente Funes señaló:

“Delitos como la extorsión, el robo y el hurto, constituyen el modo de vida de estas decenas de miles de jóvenes. De esa manera se mantienen y ayudan a mantener a sus familias. Son los

ingresos que les permiten subsistir”35.

Con esta lógica, los mediadores propusieron una segunda fase del pacto entre pandillas, el cual se describe a continuación.

La segunda fase: “municipios libres de violencia”

En noviembre de 2012, los facilitadores de la tregua propusieron una segunda fase del pacto que iniciaría con 10 municipios declarados “libres de violencia” o “santuarios”. En estos sitios, los pandilleros se comprometían a erradicar actividades delictivas como homicidios, extorsiones, robos y secuestros, buscando al largo plazo abarcar a los 262 municipios36. La propuesta fue aceptada por las pandillas en diciembre de 201237; y en enero de 2013, los voceros de las pandillas comunicaron que los primeros “municipios santuarios” serían Ilopango, Santa Tecla, Sonsonate y Quezaltepeque38, mientras que La Libertad, Apopa, San Vicente, Puerto El Triunfo y Nueva Concepción se integrarían

29 Op. Cit., Mijango, R.30 Voceros nacionales del Barrio 18 (2012), ““Hay cipotes que solo matar saben; no es tan sencillo calmarse de un día para otro”, El Faro, 7 de agosto de 2012.31 Ibíd.32 Ibíd.33 Op. Cit., Lüers, P.34 Ibíd.35 Presidencia de la República (2013), “Foro: Inseguridad Ciudadana en América Latina”, 19 de abril de 2013.36 Castillo, B. (2013), “Inicia segunda fase de tregua entre pandillas”, Diario Co Latino, 22 de noviembre de 2013.37 Redacción El Faro (2012), “Pandillas dicen que 900 mil salvadoreños habitan municipios propuestos como santuarios de paz”, El Faro, 4 de diciembre de 2012.38 Santos, J. (2013), “Hoy anunciarán cuatro municipios ‘santuarios’”, La Prensa Gráfica, 18 de enero de 2013.



120

a la lista en los meses próximos39. En la segunda fase, se busca institucionalizar y darle sostenibilidad a la tregua a través de dos vías: la primera, insertando a las alcaldías al proceso –particularmente en programas de prevención y con el apoyo financiero del Ejecutivo– y la segunda, creando un “Comité Técnico de Coordinación del Proceso de Reducción del Crimen y la Violencia en El Salvador” que asuma tareas de recaudación de recursos y coordinación entre los actores involucrados. En cuanto al apoyo del Gobierno, el presidente Funes expresó:

“Vamos anunciar una serie de acciones en los próximos días y programas a desarrollar en municipios que se han sumado a este proceso y que hemos dado en llamar “Municipios libres de violencia. Allí se re direccionarán fondos y acciones para afianzar este proceso que está cambiando la realidad de la

seguridad en El Salvador”40.

El comité está integrado por Adam Blackwell, representante de la OEA; Antonio Cabrales, presidente de Fundación Humanitaria, entidad dedicada a la recaudación de fondos; Monseñor Fabio Colines y Raúl Mijango, mediadores de la tregua; y Paolo Lüers, en representación de las pandillas. De acuerdo a Blackwell, “la intención del Comité es hablar con los alcaldes, formar un plan, trabajar con ellos, escuchar sus necesidades, buscar los recursos y la ayuda que es necesaria”41. El 19 de enero, el Comité declaró lo siguiente:

“El Comité Técnico de Coordinación del Proceso de Reducción del Crimen y la Violencia en El Salvador, con mucho entusiasmo y optimismo, comunicamos que hemos evaluado que ya existen las condiciones para dar inicio a la segunda fase del proceso, que desde el 9 de marzo de 2012 se

viene desarrollando con resultados exitosos en El Salvador. El Comité Técnico integrado por Ia OEA, La Fundación Humanitaria, los facilitadores del proceso de pacificación y el Ministro de Justicia y

Seguridad Pública como enlace del Gobierno ante el Comité, fue establecido con el propósito de coordinar el proceso y la recuperación de la paz social, así como la superación de Ia violencia que

agobia a Ia sociedad salvadoreña.

La segunda fase procura abrir procesos mediante Ia suscripción de pactos locales por la vida y la paz que tengan por objetivo Ia recuperación de Ia paz social perdida por el actuar delictivo de miembros de

pandillas”42.

39 Redacción El Faro (2013), “La Libertad se suma a los ‘municipios libres de violencia’”, El Faro, 2 de marzo; y Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (2013), “Apopa municipio libre de violencia”, 11 de marzo de 2013; y Ortiz, C. (2013), “San Vicente libre de violencia”, La Prensa Gráfica, 17 de marzo de 2013; Ávila, M. (2013), “Puerto El Triunfo declarado ‘libre de violencia’”, Diario El Mundo, 25 de abril de 2013; Flores, G. (2013), “Colindres: municipio libre de violencia no significa que no habrá delitos”, La Prensa Gráfica, 8 de mayo de 2013.

40 Op. Cit., Presidencia de la República (2013), “Foro: Inseguridad Ciudadana en América Latina”.41 García, E. (2013), “OEA gestionará fondos para Municipios Libres de Violencia”, Diario El Mundo, 18 de enero de 2013.42 Comité Técnico de Coordinación del Proceso de Reducción del Crimen y la Violencia en El Salvador (2013), Boletín de prensa N° 1, 18 de enero de 2013.



121

Por su parte, los voceros de las pandillas expresaron:

“Hemos conocido con mucho beneplácito el anuncio que el día viernes 18 realizara EL COMITÉ TÉCNICO DE COORDINACIÓN DEL PROCESO DE REDUCCIÓN DEL CRIMEN Y LA VIOLENCIA EN

EL SALVADOR al anunciar el inicio de la etapa de territorialización que tiene como objetivo abrir procesos en los municipios que posibiliten la recuperación plena de la paz social. Saludamos la actitud valiente, responsable, entusiasta y patriótica con la cual se manifestaron los alcaldes de los municipios

de Ilopango, Santa Tecla, Sonsonate y Quezaltepeque; quienes serán los pioneros en un proceso que busca dar cobertura a todo el territorio nacional”43.

Como se muestra en el gráfico 4, al primer trimestre de 2013, todavía no se registra un impacto en las extorsiones de los primeros cuatro municipios.

Gráfico 4. Extorsiones registradas por la PNC entre 2011 y el primer trimestre de 2013 en los municipios de Sonsonate, Santa Tecla, Quezaltepeque e Ilopango


Una de las ventajas que los promotores de la tregua señalan en esta fase, es la posibilidad de territorializar la tregua y atender la casuística del fenómeno de la delincuencia44. Sin embargo, como se abordará a continuación, una de las críticas a la tregua es que precisamente, ésta fortalece el control territorial de la pandilla en detrimento de la seguridad.

En abril de 2013, el presidente Funes anunció que para darle sostenibilidad a la tregua mediante una respuesta institucional, “se redireccionarán fondos y acciones para afianzar este proceso que está cambiando la realidad de la seguridad en El Salvador”, refiriéndose a los municipios comprendidos en esta segunda fase45. Según el exministro Munguía, se prevé focalizar US$32 millones en los primeros 18 municipios46.

43 Voceros nacionales de las pandillas: Msx3, Barrio 18, Mao-Mao, Maquina y Mirada Locos (2013), comunicado de prensa del 19 de enero de 2013.44 Op. Cit., Munguía, D.; y Op. Cit., Mijango, R.45 Presidencial de la República (2013), “Foro: Inseguridad Ciudadana en América Latina”, 19 de abril de 2013.46 Op. Cit., Munguía, D.

0

200

400

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AÑO 2011 AÑO 2012 AÑO 2013


0

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2011 2012 2013


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29-06-2010 10-12-2010 20-06-2011 19-12-2011 02-07-2012 31-12-2012 10-12-2012

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3,550 3,146 3,046

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2,194

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965 850

221 684

923 741 1,202

1,007 1,011

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919 514

1,146 696

4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4


Agentes graduados







La Paz 707 325,967 216.89Cabañas 498 164,877 302.04





























la FA


Total

264

233215

212236

257

241

270254

190

232242

227

0

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100

150

200

250

300


20132012

Extorsiones

Tregua



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Apoyos y rechazos a nivel nacional e internacional

Entre los apoyos nacionales a la tregua, destacan la Fundación Humanitaria –creada por empresarios y miembros de la sociedad civil con el fin de “obtener y canalizar recursos a escala internacional para sostener la tregua entre pandillas”47– y las iglesias luterana, anglicana y evangélica, entre otras48. Si bien la iglesia católica apoyó en sus inicios la gestión de Monseñor Colindres en la tregua, particularmente el Vaticano y la Conferencia Episcopal de El Salvador (CEDES)49, ésta última entidad declaró en mayo de 2013 que “la ‘tregua entre pandillas’ no ha producido los beneficios que la población honrada y trabajadora esperaba para sí misma”50.

Un actor internacional que ha mostrado su apoyo al proceso desde sus inicios es la Organización de Estados Americanos (OEA). En su visita a El Salvador en julio de 2012, el Secretario General de la OEA, Miguel Insulza, se declaró “garante” del proceso51. En abril de 2013 y luego de integrar el Comité Técnico, la OEA formalizó su apoyo al proceso al firmar el “Acuerdo sobre cooperación y por el establecimiento de una misión de asistencia a la seguridad”52. En esa ocasión, el Secretario Insulza señaló que la tregua era “solo el comienzo” y que “cambiar a forma de vida de una cantidad importante de jóvenes, darles esperanza, promover la paz y rehabilitarlos es una tarea mucho más compleja”53.

Respecto a los cuestionamientos a la tregua, destacan tres argumentos en contra. El primero tiene que ver con la falta de transparencia en el proceso, argumento expresado desde sus inicios cuando el entonces ministro Munguía brindó distintas versiones que explicaban tanto el traslado de los reos del penal de Zacatecoluca como la disminución en los homicidios (operatividad efectiva de la PNC, motivos de salud, plan de ataque con misiles LAW, entre otras versiones) 54 sin mencionar pacto alguno55. A criterio de Paolo Lüers, la transparencia no era una opción al principio si se deseaba actuar de forma efectiva; sin embargo, el periodista señala que las declaraciones del extitular Munguía no fueron acertadas. Respecto al tema, el periódico digital El Faro se pronunció de la siguiente manera:

“Los ciudadanos nos merecemos una comunicación más franca de nuestros funcionarios, y la información necesaria para participar en un debate tan medular como el de la seguridad pública. Solo

47 Flores, R. (2013), “Crean fundación en apoyo a la tregua entre pandillas”, La Prensa Gráfica, 23 de enero de 2013.48 Rodríguez, C. (2012), “Católicos, anglicanos y luteranos unidos para apoyar tregua de pandillas”, La Página, 14 de noviembre de 2012; Serrano, I. (2013), “Carlos

Rivas: ‘Participaremos en la tregua entre pandillas cuando sea transparente’”, La Página, 8 de enero de 2013; y Tele 2 (2013), “Evangélicos apoyan la tregua”, 7 de enero de 2013.

49 Redacción El Diario de Hoy (2012), “El Vaticano apoya esfuerzos por cese de violencia entre maras”, El Diario de Hoy, 20 de marzo de 2012.50 CEDES (2013), “Posición de la Conferencia Episcopal de El Salvador ante el fenómeno de las pandillas en nuestro país”, comunicado de prensa del 11 de mayo

de 2013.51 ACAN-EFE (2012), “Insulza: OEA será “garante” de “tregua” pero no da “bendición” a pandillas”, Diario El Mundo, 13 de julio de 2012.52 DPA (2013), “OEA formaliza respaldo a tregua entre pandillas de El Salvador”, Diario El Mundo, 8 de abril de 2013.53 Ibíd.54 Fusades (2012), “Tercer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2012, pp. 84 – 86.55 Ibíd.



123

así, con franqueza y explicaciones claras de por qué el Gobierno considera pertinente un acuerdo de esta naturaleza, podrán permitirnos reflexionar sobre bases reales y saber exactamente qué nos está

pidiendo el jefe del Estado que apoyemos”56.

Un segundo argumento en contra de la tregua tiene que ver con el poder político y operativo que puedan adquirir las pandillas tras el proceso. Al respecto se han referido tanques de pensamiento de Estados Unidos como el Centro para Estrategias y Estudios Internacionales y el Centro de Evaluación y Estrategia Internacional al señalar que las estructuras pandilleriles han crecido en sofisticación y al advertir que los resultados registrados corresponden al corto plazo mientras las pandillas evolucionarán a convertirse en actores políticos57.

Asimismo, se alerta que la MS-13 es la pandilla más comprometida con el crimen organizado transnacional del triángulo norte (Guatemala, Honduras y El Salvador) y que la tregua aminora los riesgos de las actividades delictivas en este ámbito. Además, los informes publicados destacan la conciencia que los pandilleros tienen sobre su poder político potencial debido al control territorial –por la capacidad de disponer de un número significativo de votos a favor de un candidato de elección popular58. Por lo anterior, se afirma que el Gobierno se encuentra “sumiso y amedrentado” en un proceso del cual la pandilla, dirige, aprovecha para armarse y busca “más vínculos con los narcos para tener recursos”59.

Finalmente, un tercer argumento contra la tregua se centra en que no existe una verdadera voluntad por parte de las pandillas de abandonar sus actividades ilícitas. Como se menciona más adelante, a diferencia de los homicidios, los demás delitos provocados por las pandillas no presentan bajas sustanciales. Al respecto, el Fiscal Luis Martínez calificó la tregua de “hipócrita”60 y agregó lo siguiente: “La tregua que nosotros vamos a apoyar es cuando realmente exista paz en nuestro país y la paz social

debe de ser sincera. Las negociaciones hipócritas entre pandillas es otro tema”61.

Días después de sus declaraciones, el Fiscal afirmó que “el único interés de las pandillas es económico”62. Por su parte, el exministro Munguía subrayó el hecho que las extorsiones no presentaban alza alguna, y que mientras “el fiscal tiene la visión de perseguir el delito”, el ministro “tiene la misión de hacer de El Salvador un país seguro y va a maniobrar en las áreas necesarias”63.

56 El Faro (2012), “Mentiras y verdades sobre la tregua”, El Faro, 16 de septiembre de 2012.57 Farah, D. (2012), The Transformation of El Salvador’s Gangs into Political Actors, Centro para Estrategias y Estudios Internacionales, 21 de junio de 2012.58 Farah, D. (2013), Central American Gangs and Transnational Criminal Organizations, Centro de Evaluación y Estrategia Internacional, febrero de 2013, pp. 29 –

30.59 Farah, D. (2013), “La pandilla dirige el proceso y el gobierno está sumiso y amedrentado”, Diario El Mundo, 2 de mayo de 2013.60 Santos, J. (2013), “Fiscal: la tregua es una “negociación hipócrita”, La Prensa Gráfica, 18 de abril de 2013.61 Ibíd.62 Santos, J. (2013), “FGR y Seguridad enfrentados por tregua”, La Prensa Gráfica, 24 de abril de 2013.63 Ibíd.



124

En este contexto, debe hacerse una particular mención, entre las reacciones de los actores internacionales, de la posición de Estados Unidos por dos razones. En primer lugar, porque es un país que tiene presencia de estas pandillas en un número significativo de sus estados. En segundo lugar, porque Estados Unidos mantiene una importante y amplia gama de programas de ayuda al Gobierno de El Salvador en materia de seguridad.

Si bien la posición de Estados Unidos no es explícitamente de rechazo; sin embargo, se identifican varias acciones que muestran cierto nivel de oposición a la tregua. Por ejemplo, en octubre de 2012, el Departamento del Tesoro de Estados Unidos calificó a la MS-13 como una organización involucrada en el crimen transnacional64, reduciendo toda posibilidad de cooperación en la fase de reinserción de dicha pandilla. Asimismo, en enero de 2013, el Departamento de Estado alertó a los ciudadanos estadounidenses sobre los peligros de viajar a El Salvador, destacando que la sostenibilidad de la baja de homicidios era poco clara y que había un incremento de la violencia a causa de las extorsiones65. En la visita del senador Robert Menéndez en abril de 2013, el funcionario afirmó que “las maras son una amenaza para la soberanía de un país” y que la cooperación de su país está enfocada en prevenir el ingreso de jóvenes las pandillas a través del fortalecimiento de las instituciones relacionadas a tal objetivo66.

Respecto al posible fortalecimiento de las pandillas, el entonces ministro Munguía rechaza tal argumento y señala que la represión del delito continúa, señalando que en los últimos meses se han desarticulado 267 clicas67.

En general, ante las críticas en contra del proceso de tregua, los promotores de la tregua responden de forma pragmática invocando los resultados:

“Cualquier crítica la matan los resultados que estamos teniendo; 14 muertos al día no es lo mismo que 4.7 que es lo que tenemos ahora. Los homicidios han disminuido y eso todo el mundo lo acepta. Hoy

queremos dar respuesta a los delitos patrimoniales” (exministro Munguía)68.

“Este problema no se puede resolver a través de mecanismos tradicionales. Cómo te puedes plantear meter a cerca de medio millón de salvadoreños involucrados en actividades delictivas a un sistema

carcelario que solo tiene capacidad para albergar a ocho mil. No es esa la solución. Y la otra que algunos proponen que es que hay que matarlos. ¿Quién, a estas alturas en su sano juicio, va a concebir la posibilidad de desarrollar un genocidio? Nadie. Entonces, aquí no hay otro tipo de solución más que

64 CNN México (2012), “EE.UU. cataloga a la “Mara Salvatrucha” como una transnacional del crimen”, 12 de octubre de 2012.65 Departamento de Estado de Estados Unidos (2013), alerta de viaje publicada el 23 de enero de 2013.66 Tejada, R. (2013), “Senador EE.UU.: Las maras son una amenaza para la soberanía de un país”, El Diario de Hoy, 30 de abril de 2013.67 Op. Cit., Munguía, D.68 Ávalos, J. (2013), “Munguía: ojalá pandilleros se convirtieran en políticos”, La Prensa Gráfica, 3 de mayo de 2013.



125

buscar, por las vías civilizadas, cómo convertís a los generadores del problema que agobia al país en parte de la solución. Hasta hoy, esa hipótesis, en 14 meses, está demostrando que es la vía correcta

(…) Hay un lenguaje que es poderoso y es el de los hechos y nadie puede negar que este proceso tiene resultados que tiene sorprendido al mundo.” (Raúl Mijango)69.

En cuanto a la opinión pública, la percepción sobre la tregua es negativa. Según resultados de LPG Datos publicados en marzo de 2013, el 55.2% de los salvadoreños tienen una percepción negativa del pacto entre pandillas, mientras que el 40.3% dice que no existe nada positivo que pueda destacarse del mismo70. De acuerdo a resultados publicados por el Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP) en diciembre de 2012, el 56.7% de los entrevistados cree que el plan del Gobierno está siendo poco efectivo –contra un 43.3% que cree lo contrario– el 66.4% piensa que la tregua está reduciendo en poco o en nada la delincuencia y el 89.4% le otorga poca o ninguna confianza a la tregua71. Asimismo, la medición presentada por el Centro de Investigación de Opinión Pública (CIOPS) de la Universidad Tecnológica (UTEC) en mayo de 2013 revela que el 70% de los entrevistados dijo que la tregua no ayuda al clima de seguridad del país72.

Sin embargo, en cuanto a la percepción de crimen, CID-Gallup registró una mejora en enero cuando el 29% de los entrevistados respondió que el crimen y la violencia habían disminuido, subrayando que en septiembre, el 17% opinaba lo mismo73. De igual manera, en la encuesta del IUDOP recién citada, el número de entrevistados que señaló un incremento en la delincuencia es el más bajo en los últimos cuatro años, mientras que la victimización bajó tres puntos porcentuales en comparación a 201174. Por tanto, si bien existe una percepción negativa sobre el pacto entre pandillas, la percepción sobre el clima de delincuencia ha mejorado de acuerdo a estas mediciones.

Más allá de las ventajas o desventajas que puedan señalarse del proceso cabe concluir en dos sentidos. El primero, es que la falta de transparencia inicial en la información gubernamental sobre la tregua, y particularmente las versiones poco verosímiles que se brindaron sobre el traslado de reos y la baja en los homicidios, sigue afectando la percepción de la misma y los apoyos que esta pueda sumar. La segunda conclusión es que la profundización de la tregua y la continua baja de los homicidios, han sido respaldo para que el Ejecutivo no solo se agencie los resultados de la misma, sino que le apueste, con apoyos institucionales y económicos, al proceso mismo.

69 Op. Cit., Mijango, R.70 Segura, E. (2013), “Tregua entre dudas”, La Prensa Gráfica, 7 de marzo de 2013.71 IUDOP (2012), “Los salvadoreños y salvadoreñas evalúan la situación del país a finales de 2012”, Boletín de prensa Año XXVII, No. 4, diciembre de 2012, p. 3.72 Dueñas, V. (2013), “Encuesta UTEC: ARENA 29.5%, FMLN 28.5% y UNIDAD 23.5%”, La Página, 22 de mayo de 2013.73 Redacción La Página (2013), “30% de salvadoreños considera que el crimen ha disminuido, 20% opina que ha aumentado”, La Página, 30 de abril de 2013.74 IUDOP (2012), “Los salvadoreños y salvadoreñas evalúan la situación del país a finales de 2012”, Boletín de prensa Año XXVII, No. 4, diciembre de 2012, p. 3.



126

Lo anterior se confirma con las siguientes declaraciones del mandatario en foros en el extranjero:

“El Salvador ya no tiene 14 homicidios diarios, sino que en este mes de septiembre tenemos más o menos un promedio de tres o cuatro homicidios por día, es decir, hemos bajado la tasa de homicidios

a más de la mitad” (presidente Funes en Nueva York, septiembre de 2012)75.

“No le apostamos únicamente a mantener la tregua (…) La hemos facilitado y hemos creado condiciones para que esta dé resultados como los que hemos obtenido en un año. Pero necesitamos

darle una base de sustentabilidad y eso solo se puede hacer, creando oportunidades (…) En ese sentido vamos anunciar una serie de acciones en los próximos días y programas a desarrollar en municipios que se han sumado a este proceso y que hemos dado en llamar “Municipios libres de

violencia”. Allí se re direccionarán fondos y acciones para afianzar este proceso que está cambiando la realidad de la seguridad en El Salvador (…) Como Gobierno pretendemos dar una respuesta

institucional” (presidente Funes en Washington, abril de 2013)76.

Otras medidas en la política de seguridad pública

En el presente apartado, se abordan las medidas tomadas por el Gobierno en las áreas de control y represión del delito, prevención del delito, centros penitenciarios y atención a víctimas y protección de testigos.

Medidas de control y represión del delito

A continuación, se presentan las principales medidas impulsadas por el MJSP en relación con el control y represión del delito durante el cuarto año de gobierno. A diferencia de la apreciación del tercer año, no se desarrollan las propuestas de reformas legales o estados de excepción focalizados mencionadas antes de la tregua entre pandillas por no registrar avance alguno. Al respecto, el entonces ministro Munguía mantuvo su posición en el sentido que tales herramientas serían utilizadas en caso de fracasar el proceso de la tregua77.

Fortalecimiento de la PNC

Según datos de la Academia Nacional de Seguridad Pública, entre junio de 2012 y abril de 2013 se graduaron 696 agentes (475 hombres y 221 mujeres)78. Actualmente, la planilla policial comprende más de 22 mil policías, cumpliéndose la proyección de las autoridades en 201179. El presidente

75 Presidencia de la República (2012), “Palabras del Presidnete Maurico (sic) Funes en reunión con el Consejo de Las Américas Nueva York”, 25 de septiembre de 2012.

76 Op. Cit., Presidencial de la República (2013), “Foro: Inseguridad Ciudadana en América Latina”.77 Op. Cit., Munguía, D.78 Datos oficiales de la ANSP.79 Castillo, B. (2011), “PNC cuenta con 259 agentes”, Diario Co Latino, 29 de junio de 2011.



127

Funes ha prometido que la planilla de la PNC, al final de su mandato, llegará a un aproximado de 23 mil miembros80.

En cuanto a la cobertura de policías por grupos poblacionales, en el cuadro 1 se presenta la relación entre la planilla de policías fijada para cada departamento y cada 100 mil habitantes de cada departamento en 2012.

Cuadro 1. Número de policías por cada 100 mil habitantes en 2012

*Se han utilizado las proyecciones del censo ajustado de 2007 para cada departamento en el año 2012. Fuente: Elaboración propia con base en datos oficiales de la PNC y Ministerio de Economía (2010), “Estimaciones y proyecciones de población por departamento para el período 1995 – 2020”, Dirección General de Estadísticas y Censos, mayo de 2010.

Asimismo, respecto al ingreso de nuevos policías durante el cuarto año, en el gráfico 5 se muestra el historial de agentes graduados de la ANSP desde el cuarto año del expresidente Cristiani.

Gráfico 5. Historial de número de agentes graduados de la ANSP

Fuente: Elaboración propia con base en Fusades (2012), “Tercer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2012, p. 94; y datos oficiales de la ANSP.

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2011 2012 2013


23,465

24,449

25,174 25,019

26,151

27,033

26,708


29-06-2010 10-12-2010 20-06-2011 19-12-2011 02-07-2012 31-12-2012 10-12-2012

858

3,550 3,146 3,046

4,234

2,194

1,585

965 850

221 684

923 741 1,202

1,007 1,011

1,715

919 514

1,146 696

4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4


Agentes graduados







La Paz 707 325,967 216.89Cabañas 498 164,877 302.04





























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Total

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233215

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26,151

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26,708


29-06-2010 10-12-2010 20-06-2011 19-12-2011 02-07-2012 31-12-2012 10-12-2012

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Agentes graduados







La Paz 707 325,967 216.89Cabañas 498 164,877 302.04





























la FA


Total

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200

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20132012

Extorsiones

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Un hecho a destacar es el apoyo de Estados Unidos a la formación de la Policía Comunitaria dentro del Asocio para el Crecimiento81. La cooperación consiste en entrenamiento del personal policial y en la dotación del equipo informático adecuado82. Hasta la fecha, ya se cuenta con un primer avance en la formación de 3,500 policías en patrullaje de policía comunitaria y en la aplicación de técnicas de interacción con la comunidad83.

Intervención de la Fuerza Armada en acciones de seguridad pública

Si bien las tareas del Ejército en los centros penales cesaron en abril de 2012, aún se mantiene la intervención de la Fuerza Armada en esfuerzos en seguridad pública que inició en septiembre de 2009. En mayo de 2013, el presidente Funes anunció la continuidad del Ejército en tareas de seguridad84 y solicitó a la Asamblea Legislativa la aprobación para reorientar US$10 millones del presupuesto al reforzamiento de la Fuerza Armada85.

El número de efectivos militares disponibles para tareas de seguridad asciende a 6,20086. De los 83 mil arrestos que se han realizado desde marzo de 2012, el mandatario destaca que el 30% corresponde a tareas conjuntas entre la PNC y el Ejército87.

Como se ha hecho notar en reiteradas ocasiones88, la Constitución de la República permite esta medida de forma “excepcional” cuando se hayan “agotado los medios ordinarios para el mantenimiento de la paz interna”89. De allí que la misma normativa exija al Órgano Ejecutivo presentar informes sobre las acciones y los resultados de la intervención militar a la Asamblea Legislativa. Hasta la fecha, no se tiene registro alguno de los reportes técnicos que la Presidencia haya enviado al Órgano Legislativo, si es que los hubiere.

De hecho, la Sala de lo Constitucional, en el fallo que declaró inconstitucional nombramiento de militares en retiro a cargo del MJSP y de la PNC, reitera el carácter excepcional en el uso de la Fuerza Armada en labores de seguridad pública como uno de sus principios rectores90. Lo anterior, ha generado diversas posiciones y especulaciones respecto a la permanencia del Ejército en tareas de seguridad91.

81 Marroquín, D. (2012), “EE.UU. da nuevo impulso a policía comunitaria”, El Diario de Hoy, 16 de diciembre de 2012.82 Ibíd.83 Fusades (2013), “Informe de Coyuntura Legal e Institucional. 2° semestre 2012”, Departamento de Estudios Políticos, enero de 2013, p. 40.84 Prensa Latina (2013), “Prolonga Funes apoyo Fuerzas Armadas a tareas de seguridad”, 4 de mayo de 2013.85 Presidencia de la República (2013), “Presidente Funes firma decreto para continuidad del apoyo de la Fuerza Armada a tareas de seguridad”, 4 de mayo de

2013.86 Ibíd.87 Ibíd.88 Fusades (2011), “Segundo año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2011, p. 110; y Op. Cit.,

Fusades (2012), “Tercer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, pp. 89 – 90.89 Artículo 158, numeral 12, de la Constitución de la República.90 Op. Cit., Sala de lo Constitucional (2013).91 Ávalos, J., Suchit, J. y Romero, F. (2013), “Debate sobre permanencia de FAES en la calle”, La Prensa Gráfica, 21 de mayo de mayo de 2013.



129

Ley Antipandillas

Respecto a la Ley de Proscripción de Maras, Pandillas, Agrupaciones, Asociaciones y Organizaciones de Naturaleza Criminal, conocida como Ley Antipandillas, los mediadores de la tregua han solicitado su derogatoria92. El presidente Funes ha respondido que podría revisar dicha normativa para mejorarla, no para derogarla93. De acuerdo a datos proveídos por el Oficial de Información de la Fiscalía General de la República (FGR), entre el 1 de junio de 2012 y el 1 de abril de 2013 se registraron 180 casos de condena bajo la implementación de la Ley Antipandillas94.

Unidad Antipandillas

El tercer año de gestión del presidente Funes cerró con la creación y puesta en marcha de la Subdirección Antipandillas (SAP). La Subdirección es “responsable de coordinar y evaluar la ejecución de actividades de intervención, inteligencia e investigación policial contra las pandillas delincuenciales”95. A un año de iniciar operaciones, en abril de 2013 se cuenta con una fuerza asignada de 514 personas, entre personal operativo y administrativo96.

Durante el cuarto año de gestión la SAP ha realizado 748 detenciones, de las cuales los rubros de agrupaciones ilícitas (430), homicidios (106) y extorsión (100), son los que presentan mayor número de detenciones97. Por otro lado, entre enero y marzo de 2013 y bajo la Ley Antipandillas, se han realizado 123 detenciones y se han girado 159 órdenes judiciales.

Como complemento al trabajo que realiza esta Subdirección la Fiscalía General de la República creó en febrero de 2013 la Unidad Fiscal Antipandillas, integrada por 19 fiscales que trabajarán en conjunto con la SAP98. Al respecto, el Director de la Policía Nacional Civil (PNC), Francisco Salinas, expresó que la unión entre ambas unidades representa “un reto conjunto para lograr las evidencias suficientes y presentarlas ante los jueces para obtener condenas favorables contra los criminales”99.

92 Escalante, D. y Tejada, R. (2012), “Mijango y Colindres piden derogación de Ley Antipandillas”, El Diario de Hoy, 11 de diciembre de 2012.93 Flores, G. (2012), “Funes de acuerdo con revisión de Ley Antipandillas pero no en derogarla”, La Prensa Gráfica, 17 de diciembre de 2012.94 Datos oficiales de la FGR.95 Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (2012), “Unidad Antipandillas inicia operaciones”, 18 de abril de 2012.96 Datos oficiales de la PNC.97 Ibíd.98 Marroquín, D. (2013), “Fiscalía se compromete a capturas más efectivas con Unidad Antipandillas”, El Diario de Hoy, 21 de febrero de 2013. 99 Serrano, I. (2013), “Unidad antipandillas contará con 19 fiscales, prioridad serán los homicidios”, La Página, 21 de febrero de 2013.



130

Medidas de prevención del delito

Durante el cuarto año, se muestran algunos esfuerzos en materia de prevención del delito. Respecto al programa Comunidades Solidarias Urbanas, se registra, dentro del componente de infraestructura de atención social y prevención de violencia, una inversión de más US$9.5 millones en los rubros de centros escolares, unidades comunitarias de salud familiar, canchas y complejos deportivos, estudios de factibilidad y Ciudad Mujer100. En los primeros cuatro años, la inversión total en dicho componente ha sido de más de US$41.9 millones101.

Asimismo, en el contexto del “Acuerdo Nacional por la Seguridad” que el mandatario anunció en marzo de 2012 en las semanas posteriores de la tregua entre pandillas, se observan algunas acciones iniciales. En noviembre de 2012, el presidente Funes inauguró en Ilopango el Programa de Protección Civil para jóvenes entre 14 y 17 años, el cual impartirá capacitaciones en acciones de control y prevención de riesgos, formación laboral y protección civil102. El programa busca beneficiar a 500 jóvenes103.

En cuanto a las metas de oportunidades para jóvenes de alto riesgo y la prevención de la delincuencia y la violencia del Asocio para el Crecimiento, se implementó el programa de “Enfoque Inclusivo de Tiempo Pleno” en 84 escuelas, se capacitaron a maestros y directores en metodologías de la educación en el programa “Adoptar la Escuela” y se han impulsado los “concejos de prevención municipales” en varios municipios del país104.

Medidas penitenciarias

Como en todos los períodos de la presente administración, la sobrepoblación carcelaria ha registrado un aumento sostenido. Al 6 de mayo de 2013, la Dirección General de Centros Penales (DGCP) registra 26,708 privados de libertad, de los cuales 20,074 se encuentran en etapa de condena y el resto en procesos judiciales no finalizados105. El número de reos que los diferentes centros pueden albergar es de 8,090, por lo que existe un exceso del 330.14% sobre la capacidad real de la red carcelaria del país. En el gráfico 6 se muestra el crecimiento de los privados de libertad.

100 Datos oficiales del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL).101 Ibíd.102 Flores, M. (2012), “Funes inicia prevención delincuencial en Ilopango”, La Prensa Gráfica, 8 de noviembre de 2012.103 Instituto Nacional de la Juventud (2012), “INJUVE lanza programa ‘Centro de Convivencia para la Formación en Protección Civil y Cultura de Paz’”, 7 de

noviembre de 2012.104 Op. Cit., Fusades (2013), “Informe de Coyuntura Legal e Institucional. 2° semestre 2012”.105 Datos oficiales de la DGCP.



131

Gráfico 6. Crecimiento de privados de libertad de junio de 2010 a mayo de 2013

Fuente: Elaboración propia con datos oficiales de la DGCP.

Uno de los hechos más relevantes durante el cuarto año de gobierno en esta materia, fue la autorización que dio la Asamblea Legislativa al Ejecutivo de negociar un préstamo de US$71 millones con el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) para fortalecer el equipamiento y la infraestructura del sistema penitenciario106. Aún falta la ratificación del contrato de préstamo que requiere del apoyo de al menos 56 de los 84 diputados.

Asimismo, en el cuarto año de gestión se inauguró en Santa Ana la segunda granja penitenciara. El centro tiene la capacidad para albergar a 90 reos en fase de “semi libertad”107.

Medidas de atención a las víctimas y protección de testigos

En 2011, se creó la Dirección de Atención a Víctimas con el objetivo de “promover, junto con otras instituciones, la atención a las víctimas de delitos en las esferas administrativas y judiciales”108. Pese a existir esfuerzos institucionales como el anterior, se registraron varios asesinatos de testigos durante el cuarto año de gobierno.

En agosto de 2012, un testigo protegido fue asesinado el mismo día en que declaró en un tribunal debido a un caso de homicidio109. Un mes después, fue asesinado otro testigo que también participó en un caso de homicidio atribuido a pandilleros110. Sin embargo, el hecho más alarmante ocurrió en marzo de 2013 en el que un testigo protegido que colaboraba en un caso de narcotráfico fue

106 Mendoza, R. y López, D. (2013), “Diputados aprueban $93 millones en préstamos”, El Diario de Hoy, 5 de abril de 2013.107 González, L. (2012), “Funes: Granjas penitenciarias son repuesta a saturación en centros penales”, La Prensa Gráfica, 14 de junio de 2012.108 Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (2011).109 Chávez, S. (2012), “Matan a testigo protegido en caso de homicidio”, La Prensa Gráfica, 18 de octubre de 2012.110 Ibíd.

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2011 2012 2013


23,465

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25,174 25,019

26,151

27,033

26,708


29-06-2010 10-12-2010 20-06-2011 19-12-2011 02-07-2012 31-12-2012 10-12-2012

858

3,550 3,146 3,046

4,234

2,194

1,585

965 850

221 684

923 741 1,202

1,007 1,011

1,715

919 514

1,146 696

4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4


Agentes graduados







La Paz 707 325,967 216.89Cabañas 498 164,877 302.04





























la FA


Total

264

233215

212236

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250

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20132012

Extorsiones

Tregua



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acribillado en las bartolinas de la PNC111. A la fecha, están siendo procesados nueve miembros de la Policía112.

Otro hecho a destacar es la demanda de los pandilleros, en el contexto de la tregua entre pandillas, de derogar la figura del “testigo criteriado”113. Por su parte, el Gobierno no ha atendido ni reaccionado a dicha demanda.

Medidas regionales

A partir de junio de 2011 en la “Conferencia de Apoyo a la Estrategia de Seguridad de Centroamérica del SICA”, se logró consensuar 22 proyectos en materia de seguridad regional. Al cierre del tercer año, se identificaron ocho proyectos de los que aún no se había encontrado el financiamiento suficiente114. Durante el cuarto año de gobierno, pese a haberse realizado varios encuentros regionales para abordar la temática, los avances son pocos.

En junio de 2012, en la Cumbre del Sistema de Integración Centroamericana (SICA), el presidente Funes afirmó que en dicho encuentro se había acordado “ser más expeditos y más agresivos en la consecución de fondos para lograr el financiamiento de esta estrategia regional”, ya que de los 22 proyectos identificados, únicamente dos poseían fondos para ser ejecutados115. Un mes después, tuvo lugar la “II Reunión del Grupo de Expertos en Seguridad del Componente de Combate al Delito de la Estrategia de Seguridad de Centroamérica”, en la cual participaron funcionarios de las cancillerías de la región y se abordaron temas de narcotráfico, crimen organizado e impartición de justicia116.

En agosto del mismo año, se llevó a cabo una cumbre extraordinaria del SICA para discutir, entre otros puntos, la adopción de mecanismos y procedimientos para concretar los ofrecimientos de recursos y financiar los 22 proyectos en cuestión117. En febrero de 2013, se realizó otra reunión de presidentes centroamericanos, a la que el presidente Funes no asistió, que concluyó en la decisión de crear una secretaría de seguridad democrática que aborde la estrategia contra el narcotráfico y el crimen organizado118.

Sin embargo, de acuerdo al exministro Munguía, aún no se tienen los recursos para impulsar los proyectos regionales y se cuenta con US$86 millones cuando el monto total supera los US$300

111 Redacción El Diario de Hoy (2013), “Testigo asesinado colaboraba en caso de narcotráfico”, El Diario de Hoy 7 de marzo de 2013.112 Ibíd.113 Lemus, E. (2012), “Funes se vuelve a desmarcar de la tregua entre pandillas”, El Faro, 17 de septiembre de 2012. La figura del “testigo criteriado” está referida

a los casos en que el fiscal renuncia a perseguir a una persona que presuntamente ha cometido un delito a cambio que esta contribuya en la investigación del mismo, de acuerdo a las circunstancias establecidas en el artículo 20 del Código Procesal Penal.

114 Op. Cit. Fusades (2012), “Tercer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, p. 100.115 Presidencia de la República (2012), “Presidente Funes: Cumbre del SICA concluye con acuerdos satisfactorios para Centroamérica”, 29 de junio de 2012.116 Ministerio del Exterior (2012), “Celebran reunión de seguimiento a la Estrategia de Seguridad de Centroamérica”, 27 de julio de 2012.117 Presidencia de la República (2012), “Presidente Funes participa en cumbre extraordinaria del SICA en Nicaragua”, 8 de agosto de 2012.118 Redacción El Faro (2013), “Centroamérica, sin la presencia de Funes, acuerda crear un organismo regional de seguridad”, El Faro, 21 de febrero de 2013.



133

millones119. A diciembre de 2012, el SICA reportó la ejecución de cuatro proyectos; mediante los cuales, se capacitaron 765 funcionarios centroamericanos en temas de seguridad120.

Respeto a los derechos humanos

De acuerdo a información brindada por la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH), entre el 1 de junio de 2012 y el 15 de abril de 2013, se abrieron 190 expedientes por denuncias de violaciones a derechos humanos en contra de la Fuerza Armada y de la DGCP121. Las denuncias más recurrentes tienen que ver violaciones al derecho a la integridad personal, a la seguridad personal y a la libertad personal122. En el cuadro 2, se muestra la frecuencia de denuncias respecto a cada uno de los derechos registrados por la PDDH.

Cuadro 2. Denuncias a violaciones a derechos humanos registradas entre el 1 de junio de 2012 y el 15 de abril de 2013

Fuente: PDDH (2013).

119 Op. Cit., Munguía, D.120 SICA (2012), “Informe de avance de los paises del sica sobre el estado de seguridad de la región a diciembre 2012”, diciembre de 2012.121 Datos oficiales de la PDDH.122 Ibíd.

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24,449

25,174 25,019

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29-06-2010 10-12-2010 20-06-2011 19-12-2011 02-07-2012 31-12-2012 10-12-2012

858

3,550 3,146 3,046

4,234

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965 850

221 684

923 741 1,202

1,007 1,011

1,715

919 514

1,146 696

4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4


Agentes graduados







La Paz 707 325,967 216.89Cabañas 498 164,877 302.04





























la FA


Total

264

233215

212236

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20132012

Extorsiones

Tregua



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ii. Política exterior

El presidente Funes y las autoridades a cargo de la política exterior, manifestaron desde las primeras etapas de su gestión que su gobierno pretendía “abrirse al mundo y dejar atrás las visiones ideologizadas de relaciones exteriores […]”1, declaraciones, que en general, han caracterizado las prácticas diplomáticas y las relaciones exteriores de la actual administración durante su cuarto año de gestión.

El fortalecimiento de lazos diplomáticos con naciones como Rusia y Palestina, así como el trabajo cercano con Estados Unidos en proyectos nacionales y regionales, y la continuidad en el manejo transparente de la ayuda financiera de cooperación para el desarrollo, son hechos positivos durante los últimos doce meses. Por otro lado, la crisis institucional entre la Corte Suprema de Justicia y la Asamblea Legislativa afectó de una manera negativa la percepción del país en el exterior.

1 Redacción ContraPunto (2009), “El Salvador y Cuba reanudan relaciones”, ContraPunto, 1 de junio de 2009.



136

Acciones de política exterior

Petrocaribe y ALBA

Un mes antes de asumir la Presidencia de la República en junio de 2009, el presidente Funes manifestó en una visita que realizó a Venezuela, que le interesaba estudiar la posibilidad de establecer relaciones a nivel de Estados entre ambos países en el tema de la distribución de petróleo para que “no se haga a través de las alcaldías, sino a través del gobierno, como lo hacen otros países”2. Esta relación comercial sería posible si El Salvador ingresara al Acuerdo Petrocaribe, que surgió como resultado del Acuerdo de Cooperación Energética suscrito en junio de 2005, con el propósito de ser un “órgano habilitador de políticas y planes energéticos”3.

El FMLN ha insistido en el ingreso del país a Petrocaribe. Asimismo durante los últimos años, el partido ha manifestado su interés por que El Salvador se una al bloque conocido como ALBA. Así lo expresó el secretario general Medardo González en ocasión de la victoria electoral del presidente Evo Morales en Bolivia en enero de 2010: “el FMLN cree que debe de fortalecerse la relación política, diplomática y comercial con los países de la ALBA que mantienen un programa solidario y de cooperación y que tienen un concepto que va más allá del mero y brutal negocio”4. Meses después reiteró que “meterse (sic) al Alba puede ser una opción práctica que nos puede ayudar a solventar la situación económica en el país”5.

Ante la insistencia del FMLN sobre este aspecto, el presidente Funes expresó que “ellos como FMLN tienen una visión ideológica, sobre la cual han insistido en estos últimos años, en estos tres años del mandato presidencial mío y es una visón coherente con sus creencias, con su proyecto histórico y por lo tanto la respeto, pero no comparto que ingresando al ALBA es como vamos a solucionar nuestros problemas económicos”6.

A finales de su tercer año de gobierno, el Presidente retomó el tema de Petrocaribe. El mandatario afirmó durante ese período que “no estaría mal explorar la posibilidad de un ingreso a Petrocaribe, en primera instancia como país observador para estudiar si con el ingreso a Petrocaribe nos vemos beneficiados o no”7. En este sentido, encomendó al Ministro de Economía, Armando Flores, realizar los estudios pertinentes para analizar sí éste traería beneficios económicos y comerciales al país y reiteró de nuevo que: “[…] yo no estoy convencido como Presidente de la República y como la persona que toma las decisiones en el terreno económico, que el ingreso al ALBA traiga beneficios a la población.

2 Ávalos, J. (2009), “Funes: Espero construyamos la gran nación latinoamericana”, La Prensa Gráfica, 20 de mayo de 2009. 3 Acuerdo de Cooperación Energética Petrocaribe.4 EFE (2010), “FMLN salvadoreño dice que lo que se construye en Bolivia ‘es esperanzador’“, Jornadanet.com, 25 de enero de 2010. 5 AFP (2010), “Izquierdista FMLN insiste en que El Salvador debería integrar ALBA”, elEconomista.es, 2 de junio de 2010. 6 Presidencia de la República de El Salvador (2012), “Declaración posterior a la clausura del curso antipandillas”, 19 de abril de 2012.7 Presidencia de la República de El Salvador (2012), “Gobierno salvadoreño dispuesto a estudiar ingreso a Petrocaribe”, 3 de mayo de 2012.



137

Pudiéramos ingresar a Petrocaribe, que esa es una opción que estamos considerando, que no significa ingresar al ALBA”8.

Durante su cuarto año de gestión, el Presidente sostiene que El Salvador se incorporaría a Petrocaribe “[…] nada más si a través de este ingreso, sin tener ningún condicionamiento de tipo ideológico, ninguna atadura de tipo ideológico, podemos lograr precios más beneficiosos para nuestro país”9. Sin embargo, en el período que se aprecia no se han observado avances sobre esta discusión. Debido al fallecimiento del exgobernante venezolano Hugo Chávez y por la crisis política que atraviesa Venezuela, el diálogo bilateral no ha mostrado avances.

Rechazo al irrespeto de la institucionalidad democrática en Paraguay

El presidente Funes, en nombre del Gobierno de El Salvador, desconoció al gobierno instaurado el 22 de junio de 2012 en Paraguay después que el Senado destituyera de la Presidencia a Fernando Lugo, dándole un corto plazo que limitó su derecho a la defensa, acción que según el mandatario salvadoreño, irrespetó el debido proceso constitucional10. El Senado paraguayo destituyó a Lugo de su cargo al acusarlo de un “mal desempeño” en sus funciones y designó en la Presidencia a Federico Franco, quien fungía como Vicepresidente.

El mandatario salvadoreño expresó que “luego de conocer la forma como se procedió a destituir al Presidente Lugo, no nos cabe ninguna duda que se ha puesto en riesgo la democracia en Paraguay y se ha vulnerado la institución de la Presidencia al no concederle el derecho legítimo de defensa, dadas las graves acusaciones políticas que pesaban sobre el mandatario”11. De igual manera, el Presidente de Honduras, Porfirio Lobo, calificó la destitución de Lugo como una “profunda herida a la democracia”12.

Asimismo, los presidentes de los países miembros del bloque ALBA se manifestaron en contra de la destitución de Lugo y anunciaron que sus gobiernos no reconocerían al nuevo gobierno. En este sentido, el exgobernante venezolano, Hugo Chávez manifestó total rechazo a las acciones del Senado paraguayo y determinó “retirar a nuestro embajador de Asunción […] y también vamos a retirar el envío de petróleo. Lo sentimos mucho, pero nosotros no vamos a apoyar para nada ese golpe de Estado”13.

8 Op. Cit. Presidencia de la República de El Salvador (2012), “Declaración posterior a la clausura del curso antipandillas”, 19 de abril de 2012.9 Romero, F. (2013), “Gobierno mantiene estudio para entrar a plan Petrocaribe”, La Prensa Gráfica, 2 de abril de 2013. 10 Presidencia de la República (2012), “El Salvador no reconoce gobierno paraguayo tras destitución del presidente Lugo”, 24 de junio de 2012.11 Ibíd. 12 Redacción Telesur (2012), “Honduras califica como ‘herida a la democracia’ la destitución de Lugo”, Telesur, 24 de junio de 2012. 13 Redacción La Razón y AFP (2012), “La región presiona a Paraguay en rechazo a la destitución de Lugo”, La Razón, 25 de junio de 212.



138

Lazos diplomáticos

Durante el cuarto año de gestión del presidente Funes, El Salvador continuó fortaleciendo los lazos diplomáticos con distintos países alrededor del mundo, buscando mayores beneficios comerciales y culturales. Por otro lado, el gobernante se mantuvo al margen de establecer relaciones diplomáticas con naciones como Libia y China, donde hay muestras de irrespeto al orden democrático, mientras que estableció relaciones diplomáticas con Indonesia, Tuvalu, Sri Lanka14 y Palestina15.

En este sentido, en septiembre de 2012, autoridades salvadoreñas inauguraron la Embajada de El Salvador en la ciudad de Canberra, Australia, país con el que se tienen relaciones diplomáticas desde 1983 y donde residen alrededor de 20 mil salvadoreños16. Gracias a este acercamiento, las autoridades australianas manifestaron su deseo de brindar apoyo en el área agrícola y en el tema de seguridad, para lo que han comprometido 20 millones de dólares en el marco de la estrategia de seguridad regional promovida por el Sistema de Integración Centroamericana (SICA).

Un mes después, el 18 de octubre de 2012, El Salvador inauguró su sede diplomática en Moscú, Rusia, lo que según el Viceministro de Relaciones Exteriores, Integración y Promoción Económica, Carlos Castaneda “es un resultado concreto de la nueva visión de la política exterior propuesta por nuestro presidente Mauricio Funes y ejecutada por nuestro canciller Hugo Martínez, quien ha logrado consolidar relaciones con países y regiones que anteriormente estuvieron marginadas o descuidadas en la política exterior”17. En materia de cooperación, Rusia brindará apoyo en las áreas de tecnología, inversión, cultura, deportes, educación, entre otros.

En mayo de 2012, el Reino Unido anunció que reabriría su Embajada en el país tras nueve años de permanecer cerrada. La reapertura se llevó a cabo en noviembre de 201218.

De igual manera, las autoridades salvadoreñas realizaron acercamientos con países de la región con el propósito de fortalecer los compromisos de cooperación. En junio de 2012, El Salvador y Honduras establecieron una “Comisión Binacional para el Fortalecimiento de las Relaciones entre El Salvador y Honduras”, con la que se busca seguir avanzando en los acuerdos establecidos en la “Declaración de Managua” de 2007 que define al Golfo de Fonseca como una zona de paz, desarrollo sostenible y seguridad19.

14 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2012), “Ministerio de Relaciones Exteriores brinda balance de labor y logros en el año 2012”, 19 de diciembre de 2012.

15 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2013), “El Salvador y Palestina firman establecimiento de relaciones diplomáticas”, 9 de mayo de 2013.16 Álvarez J. (2012), “Vicecanciller australiano ve frente común con el país”, La Prensa Gráfica, 19 de noviembre de 2012. 17 Presidencia de la República (2012), “El Salvador inaugural embajada en Rusia”, 18 de octubre de 2012. 18 Op. Cit. Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2012), “Ministerio de Relaciones Exteriores brinda balance de labor y logros en el año 2012”, 19 de

diciembre de 2012. 19 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2012), “Cancilleres de El Salvador y Honduras acuerdan instalación de comisión binacional”, 28 de junio de

2012.



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Relación con Estados Unidos

La relación estrecha con la nación norteamericana se ha mantenido durante el cuarto año de gestión. Con la ratificación de Mari Carmen Aponte como Embajadora de Estados Unidos para El Salvador en junio de 2012, se le ha dado continuidad a los proyectos que estaban en curso dentro del marco del Asocio para el Crecimiento. Esta iniciativa fue impulsada por Estados Unidos desde noviembre de 2011 y tiene dos propósitos principales: apoyar a El Salvador en el combate contra el crimen organizado y la seguridad ciudadana por medio del fortalecimiento de la institucionalidad judicial y la implementación de programas de prevención de la violencia; y, en segundo lugar, realizar un trabajo conjunto que mejore el clima de negocios para atraer inversión extranjera y potenciar la competitividad20.

Con respecto a los acercamientos con autoridades estadounidenses, en junio de 2012 visitó el país la Secretaria Adjunta de Estados Unidos para Asuntos del Hemisferio Occidental, Roberta Jacobson en el marco de una gira que realizaba por la región centroamericana para su posterior participación en la XXXIX Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA21. El presidente Funes recibió a la secretaria Jacobson y analizaron los avances realizados en materia de seguridad y en los proyectos dentro del Asocio para el Crecimiento. Además, en abril de 2013 el mandatario salvadoreño realizó una visita oficial a Estados Unidos en la que tuvo la oportunidad de conversar con el Secretario de Estado John Kerry, oportunidad en la que el Presidente aprovechó para felicitar al secretario Kerry por los avances realizados en materia migratoria y solicitar la novena prórroga del Estatus de Protección Temporal (TPS, por sus siglas en inglés) que beneficia a más de 200 mil compatriotas residentes en esta nación22.

Cambio de Embajador de El Salvador en Washington D.C.

El pasado mes de marzo, Francisco Altschul, quien fungía como Embajador de El Salvador en Washington D.C. desde el inicio de la actual gestión, confirmó que dejaría el cargo a finales de abril. El exembajador manifestó que “al final de mi gestión, puedo decir con propiedad que las relaciones entre el Gobierno salvadoreño y el de Estados Unidos no solo han sido buenas, sino que nos han permitido consolidar a este país como el más importante de nuestros aliados”23. Como su sucesor fue nombrado el Embajador Rubén Zamora, quien se desempeñaba como representante diplomatico de El Salvador en la India. Con respecto a este cambio de titular, el presidente Funes explicó que “(Zamora) es un político con una larga experiencia, especialmente para el trabajo de lobby, y es justamente lo que necesitamos en estos momentos al frente de nuestra embajada, y yo sé que el doctor

20 Op. Cit. Fusades (2012), “Tercer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2012.21 Presidencia de la República (2012), “Presidente Funes se reúne con Secretaria de EE.UU. para Asuntos del Hemisferio Occidental”, 27 de junio de 2012. 22 Presidencia de la República (2013), “Presidente Funes se reúne con Secretario de Estado John Kerry”, 19 de abril de 2013. 23 Cabrera, A. (2013), “Altschul confirma su salida de la Embajada en Washington, EUA”, La Prensa Gráfica, 8 de marzo de 2013.



140

Zamora lo va a hacer muy bien”24. El diplomático presentó sus cartas credenciales como Embajador extraordinario y plenipotenciario de El Salvador en los Estados Unidos el pasado 15 de abril25.

Proyectos de cooperación

Según datos del Sistema de Información sobre Cooperación para el Desarrollo de El Salvador (SICDES), durante el cuarto año de gestión, Estados Unidos ha otorgado alrededor de tres millones de dólares de cooperación financiera, equivalente al 5% de ayuda bilateral recibida por El Salvador entre junio de 2012 y mayo de 201326. Al comparar este monto, con la ayuda financiera que Estados Unidos dio durante el tercer año de gestión, se observa una reducción considerable. Entre junio de 2011 y mayo de 2012, la cooperación norteamericana fue de 33.5 millones de dólares27.

Por otro lado, durante el año en análisis, se llevó a cabo la firma de un asocio púbico-privado entre la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en inglés) y cinco organizaciones no gubernamentales (ONG) de El Salvador28. El proyecto se denominada “SolucionES” y funcionará como parte del Asocio para el Crecimiento, enfocado en el tema de prevención de la violencia. USAID aportará 20 millones de dólares para dar inicio a la ejecución del programa y las cinco ONG nacionales contribuirán con 22 millones, totalizando un monto de 42 millones de dólares que serán administrados en proyectos de prevención de violencia en 50 comunidades de cinco municipios del país29.

El administrador adjunto de USAID para Latinoamérica, Mark Feierstein destacó que “SolucionES” “es la alianza más grande de la historia de USAID en América Latina. Nunca hemos tenido una alianza como sector privado”. De igual manera, el Secretario Técnico de la Presidencia, Alexander Segovia recalcó el significado de esta nueva alianza con la nación norteamericana y expresó que “somos el cuarto país del mundo del Asocio, el único en América Latina y ahora se está firmando un convenio que es el más grande de la historia de USAID. Esto es parte de las buenas relaciones con Estados Unidos”30.

24 Romero, F. (2013), “Salida de Altschul no fue por desconfianza: Funes”, La Prensa Gráfica, 26 de abril de 2013. 25 Embajada de El Salvador, Estados Unidos de América (2013), “Embajador Rubén Zamora presenta cartas credenciales ante la Casa Blanca”, 15 de abril de 2013.26 Datos oficiales del SICDES al 17 de mayo de 2013. 27 Op. Cit. Fusades (2012), “Tercer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2012.28 Las ONG salvadoreñas que participan en este acuerdo son: Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE), Fundación Salvadoreña para la Salud y el

Desarrollo Humano (FUSAL), Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES), Fundación Empresarial para el Desarrollo Educativo (FEPADE) y Glasswing International.

29 Flores, R. y Santos, J. (2013), “EUA: SolucionES, alianza más grande en la región”, La Prensa Gráfica, 14 de febrero de 2014. 30 Ibíd.



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Asocio para el Crecimiento

A 18 meses de la firma del Asocio para el Crecimiento, se registran diferentes avances en los proyectos que contempla este acuerdo. Dentro de las acciones realizadas para cumplir los objetivos del Asocio, está la conformación del Consejo Nacional para el Crecimiento integrado por funcionarios públicos de alto nivel y empresarios salvadoreños, el fortalecimiento de la Unidad Antipandillas y la creación de la Subdirección de Investigaciones de la Policía Nacional Civil (PNC), la inversión en infraestructura con las operaciones para modernizar el Aeropuerto Internacional de Comalapa y los proyectos que se están desarrollando en diferentes municipios del país en las áreas de prevención de la violencia trabajando con el sector privado para proveer capacitación y empleo a jóvenes, entre otros31. Asimismo, como se menciona anteriormente, el proyecto “SolucionES” forma parte de los proyectos impulsados por el Gobierno de los Estados Unidos en el país.

Según la visión de las autoridades salvadoreñas, el Asocio para el Crecimiento es “una excelente excusa para que el gobierno de Estados Unidos junto con el de El Salvador, más el acompañamiento de la cooperación internacional, más el esfuerzo de todos los sectores, los sumemos y hagamos una apuesta estratégica para superar el bajo crecimiento que este país comience por la senda del desarrollo y crecimiento sostenible”32.

FOMILENIO II

La propuesta presentada por el Gobierno para optar a una segunda donación de los Fondos del Milenio continúa siendo evaluada por la Corporación Reto del Milenio (MCC, por sus siglas en inglés). La junta directiva de la MCC estudiará la propuesta presentada en septiembre próximo33.

El presidente Funes considera que el Gobierno ha presentado un “programa bien diseñado” y asegura que “no le vemos ninguna razón para que no nos entreguen los fondos”34. Una señal positiva en el proceso, fue el aval de la MCC sobre el desembolso de 2.94 millones de dólares orientado a “financiar las actividades necesarias para la MCC para evaluar el impacto esperado de las inversiones propuestas, actividades y diseño y desarrollo de estrategias de implementación”35.

31 Aponte, M.C. (2012), Columna de opinión titulada “El primer año del Asocio para el Crecimiento” publicada en El Diario de Hoy el 4 de diciembre de 2012. 32 Presidencia de la República (2012), “Sociedad Civil analiza Asocio para el Crecimiento en su primer aniversario”, 5 de diciembre de 2012. 33 Embajada de los Estados Unidos de América (2013), “Aclaración sobre estado de segundo compacto de MCC”, Comunicado de prensa, 14 de mayo de 2013.34 Romero, F. (2013), “Funes abierto a reformas de proyecto de ley de asocios”, La Prensa Gráfica, 22 de enero de 2013. 35 Belloso, M. (2013), “MCC avala siguiente fase de FOMILENIO II en el país”, La Prensa Gráfica, 27 de febrero de 2013.



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Durante los últimos meses, la Asamblea Legislativa ha estudiado alrededor de siete leyes que buscan atraer inversión al país, de las que a la fecha, han sido aprobadas dos: reformas a la Ley de Servicios Internacionales y la Ley de Zonas Francas. Sin embargo, hay otras que siguen bajo análisis de las diferentes fracciones parlamentarias: Ley de Firma Electrónica, Ley de Garantías de Inmobiliarias, Ley de estabilidad Jurídica, Ley de Pymes y la Ley de Asocios Público-privados36. En este sentido, comenta el Secretario Técnico de la Presidencia que “la aprobación temprana de leyes ayudará sin duda a generar un ambiente mucho más propicio en Estados Unidos para la aprobación de un eventual segundo compacto (FOMILENIO II)”37.

La Ley de Asocios Público Privados, aún pendiente de aprobación, ha generado opiniones encontradas entre el Presidente, quien la propuso, y el partido en el gobierno y principal opositor de la ley, el FMLN. El vicepresidente Sánchez Cerén manifestó el pasado 1º de mayo que la ley propuesta por el Ejecutivo contiene “mecanismos de privatización […] Hay mecanismos para privatizar la salud, la educación, los centros penales. Creemos que en El Salvador seguir probando las privatizaciones es caminar hacia el fracaso”38. Ante esas declaraciones y en contraste con la armonía que ha caracterizado el cuarto año de gobierno, el mandatario reaccionó y consideró que “la ley de asocios público-privados, el espíritu de la misma, no tiene el propósito de privatizar ningún servicio público. Ahora, si ellos (FMLN) creen que hay algunos portillos por donde puede meterse un proceso de privatización, pues entonces que pongan los candados”39. En este sentido, el FMLN redactó su propio proyecto de ley de Asocios Público-privados.

De acuerdo a la MCC, la aprobación de dicha ley es clave para tomar una decisión con respecto a la propuesta de El Salvador y definir así un segundo compacto40, por lo que la oposición del FMLN podría afectar directamente la aprobación de una segunda donación de los Fondos del Milenio. De igual manera, la creación de consensos entre el sector privado y el Gobierno en la política económica del país es determinante ante una posible aprobación de dicho compacto.

Salvadoreños en Estados Unidos

Reforma migratoria y novena prórroga del TPS

Tras los avances que muestra la esperada aprobación de la reforma migratoria en Estados Unidos, el presidente Funes y las autoridades salvadoreñas se muestran positivas ante los beneficios que esta reforma traería a los compatriotas que residen en la nación norteamericana. Según datos

36 López, K. (2013), “Leyes que fomentan la inversión serán clave en FOMILENIO II y APC”, La Prensa Gráfica, 25 de enero de 2013.37 Ibíd. 38 Romero, F. (2013), “Sánchez Cerén en contra de ley de asocio público-privado”, La Prensa Gráfica, 2 de mayo de 2013. 39 Ibíd. 40 Soriano, A. (2013), “EE.UU. condicionó ley Asocio por Fomilenio II”, Diario El Mundo, 4 de mayo de 2013.



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proporcionados por el Viceministro para los Salvadoreños en el Exterior, Juan José García, “los salvadoreños que no tienen documentos alcanza la cifra de 970 mil”41. El canciller Martínez manifestó que el Gobierno de El Salvador hará todo lo que esté a su alcance para contribuir a la aprobación de esta reforma y comentó que “en el entendido que no habrá una medida automática sino más bien un proceso gradual, es que estamos abogando por que nuestra población TPS sea la primera en beneficiarse de dicha reforma”42.

El período actual de TPS que beneficia alrededor de 210 mil salvadoreños vence el 9 de septiembre de este año, por lo que el anuncio de una novena prórroga debe realizarse a más tardar en julio, es decir, 90 días antes del vencimiento de la actual prórroga43. Como se mencionó previamente, el Presidente expresó dicha solicitud al Secretario de Estado John Kerry durante la visita del mandatario salvadoreño a Washington D.C. en abril pasado.

Plan “Al día en 100 días”

La Cancillería salvadoreña lanzó en el mes de julio de 2012 el plan “Al día en 100 días” con el objetivo de agilizar la emisión de pasaportes en Estados Unidos, debido al rezago que se había generado en los consulados de Woodbridge, Washington D.C., Long Island, Woodstock y Dallas. Durante 2012, la emisión de pasaportes en Estados Unidos aumentó a un aproximado de 145 mil pasaportes, bastante cercana a la cantidad de pasaportes emitidos en El Salvador durante el mismo año que ascendió a 160 mil44. Durante este período, los consulados salvadoreños redoblaron esfuerzos, manteniendo el mismo recurso humano y financiero, para vencer el rezago y como resultado se emitieron 26,844 pasaportes en comparación con 14,698 que fueron emitidos en el mismo período de tiempo en 201145.

Voto de los salvadoreños en el exterior

El pasado 24 de enero, a iniciativa del Órgano Ejecutivo, se aprobó el mecanismo del voto desde el exterior, mediante el cual los salvadoreños residentes fuera del territorio nacional tendrán la posibilidad de ejercer su derecho al sufragio para elecciones presidenciales. La primera implementación de este instrumento será en las próximas elecciones presidenciales de 2014, en las que los salvadoreños podrán emitir el sufragio de manera postal46.

41 Meléndez, W. (2013), “Es el mejor momento político para una reforma migratoria en EUA”, La Prensa Gráfica, 20 de febrero de 2013. 42 Martínez, H. (2013), columna de opinión titulada “El compromiso con la reforma migratoria” publicada en El Diario de Hoy el 2 de abril de 2013. 43 Díaz, Ó. (2013), “Propuesta de reforma incluye a clase TPS”, La Prensa Gráfica, 18 de abril de 2013. 44 Álvarez, J. (2012), “Emisión pasaportes en EUA se acerca a la nacional”, La Prensa Gráfica, 24 de diciembre de 2012.45 Ibíd. 46 Para conocer más sobre la modalidad y los requisitos del voto desde el exterior, Vid. Fusades (2013), “Sin educación cívica el voto desde el exterior no tendrá

éxito”, Memorándum No. 20, Departamento de Estudios Políticos, febrero de 2013.



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Desde su aprobación, la Cancillería salvadoreña y el Registro Nacional de las Personas Naturales (RNPN), institución encargada de la emisión del Documento Único de Identidad (DUI), unieron esfuerzos para facilitar a los compatriotas en el extranjero la obtención de su DUI y así cumplir con uno de los requisitos para ejercer el sufragio47. En este sentido, como una primera etapa, entre diciembre y abril de 2013, se habilitaron 16 oficinas en consulados en Estados Unidos y cuatro en consulados en Canadá para que los salvadoreños tramiten su DUI. Se estima que a partir del mes de mayo, iniciará una segunda etapa con la apertura de 3 oficinas en consulados en México, 3 en Centroamérica, uno en Suramérica, 2 en Europa, 2 en Asia y uno en Sidney, Australia48.

Uno de los grandes desafíos que presenta la implementación de este mecanismo es el retraso que sufrió la aprobación del presupuesto para las elecciones presidenciales de 2014, por lo que el calendario del sistema del voto desde el extranjero se ha postergado y continúa sin avances significativos en su ejecución. Además, la falta de financiamiento para realizar una campaña informativa y de educación sobre el voto para los compatriotas en el extranjero, es uno de los principales retos que tiene la actual administración para asegurar el éxito en su implementación. Por su parte, la Cancillería salvadoreña ha manifestado su disposición en apoyar con las tareas informativas en el extranjero por lo que en abril de este año, lanzó un portal web sobre el voto desde el exterior con el que pretende “despejar dudas que los salvadoreños y las salvadoreñas se vayan formulando a medida que el proceso vaya avanzando y que ellos requieran más información”49.

Relación y trabajo con Organismos Regionales e Internacionales

Organización de Estados Americanos (OEA)

En el mes de julio de 2012, el canciller Martínez sostuvo una reunión con el Secretario General de la OEA José Miguel Insulza, en la que el titular del organismo hemisférico manifestó su apoyo hacia la iniciativa del presidente Funes de convocar a un diálogo entre los diferentes actores políticos del país en el marco de la crisis institucional que estaba atravesando El Salvador y de igual manera, puso a la disposición del mandatario los servicios de su Organización.

Con respecto al tema de seguridad, especialmente en el caso de la tregua entre pandillas, el secretario Insulza expresó su respaldo a las autoridades salvadoreñas y miembros de la Fundación Humanitaria que viajaron a Washington D.C. el pasado mes de abril. Durante esta visita, el exministro de Justicia y Seguridad Pública de El Salvador, el General David Munguía Payés y el secretario Insulza firmaron un acuerdo de cooperación para el establecimiento de un comité de asistencia a la seguridad

47 Ibíd. 48 Rivera, E. (2013), “El RNPN emitirá DUIs en 12 nuevos consulados”, Diario El Mundo, 1 de abril de 2013.49 Presidencia de la República (2013), “Gobierno presenta portal web sobre voto desde el exterior”, 4 de abril de 2013.



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como muestra del apoyo de la OEA a la tregua entre pandillas. El Secretario General expresó que “la tregua es una respuesta institucional, cada vez más sólida, al gran problema de Centroamérica que es la violencia”50 y aseguró que el trabajo que están realizando en El Salvador “es una de las acciones más significativas que estamos realizando en el hemisferio en este momento”51.

Unión Europea (UE)

Durante el cuarto año de la actual administración, El Salvador y los demás países de la región firmaron en junio de 2012 el “Acuerdo de Asociación Unión Europea-Centroamérica: de la Cooperación a la Asociación” que tiene como objetivo principal “la consolidación de las relaciones entre Centroamérica y la UE a través de una sociedad basada en el diálogo político, la cooperación y el comercio”52. Según el encargado de negocios de la UE para El Salvador, Stefano Gatto “El Salvador está a la zaga en el comercio con Europa, muy focalizado en pocos países y con pocos productos […] y ahora es justamente la ocasión de oro para hacer más”53. Datos del Banco Central de Reserva (BCR) indican que del total de exportaciones que realiza al país a todo el mundo, únicamente el 4.6% se dirige a países de la UE54.

El 3 de abril pasado, autoridades de Cancillería y del MINEC presentaron el Acuerdo de Asociación ante la Asamblea Legislativa para su respectiva ratificación, donde será estudiado por las diferentes fracciones legislativas.

Sistema de Integración Centroamericana (SICA)

El Salvador mantuvo una participación activa en el SICA durante este cuarto año. En junio de 2012 el presidente Funes participó en la XXXIX Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA celebrada en Honduras en la que se firmó el mencionado Acuerdo de Asociación entre la UE y Centroamérica, así como también se discutieron temáticas regionales como la estrategia de seguridad y la situación que atravesaba la nación paraguaya. Ni El Salvador, ni los demás países centroamericanos han logrado atraer fondos de cooperación para financiar los 22 proyectos enmarcados en la estrategia de seguridad regional, de los que solamente dos han podido ser ejecutados55.

En el mes de agosto, el Presidente viajó a Nicaragua para participar en la Cumbre extraordinaria del SICA en la que se abordó el tema del financiamiento de la estrategia de seguridad regional,

50 Díaz, Ó. (2013), “OEA refrenda apoyo a tregua entre pandillas”, La Prensa Gráfica, 9 de abril de 2013.51 Op. Cit. Díaz, Ó. (2013), “OEA refrenda apoyo a tregua entre pandillas”, La Prensa Gráfica, 9 de abril de 2013.52 Presidencia de la República (2013), “Gobierno presenta Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea para ratificación de la Asamblea

Legislativa”, 3 de abril de 2013. 53 Meléndez, W. (2012), “El Salvador está a la zaga en el comercio con Europa”, La Prensa Gráfica, 28 de diciembre de 2012. 54 Molina, K. (2013), “El TLC con UE exigirá más oferta y mejor calidad”, El Diario de Hoy, 14 de enero de 2013.55 Presidencia de la República (2012), “Presidente Funes: Cumbre del SICA concluye con acuerdos satisfactorios para Centroamérica”, 29 de junio de 2012.



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entre otros y en diciembre, regresó a Managua para participar en la XL Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA en la que los mandatarios determinaron realizar una revisión “profunda” del funcionamiento del Sistema ante los escenarios desafiantes que presenta la región56.

En el mes de diciembre, el Presidente propuso al Canciller salvadoreño como candidato para ostentar al cargo de Secretario General del SICA y convertirse en el sucesor del actual titular, Juan Daniel Alemán. El mandatario expresó que como gobierno consideran que “es la oportunidad para que El Salvador ocupe esa secretaría ejecutiva para relanzar el proceso de integración centroamericana al que le hemos apostado desde el principio de nuestro mandato”57. El período del secretario Alemán finalizaba el 31 de enero pasado, pero se extendió hasta el 30 de junio próximo, posponiendo así la elección del nuevo funcionario58.

El 20 de febrero se celebró en Costa Rica una reunión de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA en la que participó el mandatario mexicano, Enrique Peña Nieto y en la que se determinó crear una nueva “Secretaría de seguridad”, que trabajaría en la estrategia contra el narcotráfico y el crimen organizado”59. A pesar de la relevancia del tema de seguridad para El Salvador, el presidente Funes no participó en esta reunión; en representación del Estado salvadoreño asistió el canciller Martínez.

Finalmente, el pasado 4 de mayo se realizó una reunión de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA con la participación del Presidente de los Estados Unidos, Barack Obama. En esta ocasión el mandatario salvadoreño sostuvo un encuentro con el presidente Obama en el que conversaron sobre la estrategia de seguridad regional y los avances del Asocio para el Crecimiento.

Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC)

En enero pasado se llevó a cabo la I Cumbre de la CELAC en Chile, a la que asistió en representación del Estado salvadoreño el Vicepresidente de la República, el profesor Salvador Sánchez Cerén. Durante su intervención en la Cumbre, el mandatario manifestó que “El Salvador aspira a que logremos una mayor integración con Latinoamérica y el Caribe, fomentando una mayor cooperación y solidaridad entre nuestras naciones”60. Además, destacó la labor del Gobierno salvadoreño en el

56 Presidencia de la República (2012), “Presidentes acuerdan realizar una revisión profunda del SICA”, 13 de diciembre de 2012. 57 Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador (2012), “El Salvador propone al Canciller Martínez como Secretario General del SICA”, 17 de diciembre de

2012. 58 Romero, F. (2013), “SICA sin nuevo secretario cinco meses por discordias”, La Prensa Gráfica, 29 de enero de 2013.59 Redacción El Faro (2013), “Centroamérica, sin la presencia de Funes, acuerda crear un organismo regional de seguridad”, El Faro, 21 de febrero de 2013.60 Vicepresidencia de la República (2013), “Vicepresidente Salvador Sánchez Cerén: Solo integrándonos podemos lograr el desarrollo de nuestros pueblos”, 28

de enero de 2013.



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impulso del proceso de integración regional, sobre el que el presidente Funes asegura que “sin integración no hay destino, al menos no será posible alcanzar el destino que soñaron los padres de la patria y que no es otro que el que anhela nuestro pueblo generación tras generación”61.

Cooperación para el Desarrollo

Al cierre del cuarto año de gestión del presidente Funes, el Estado salvadoreño logró triplicar el monto de cooperación externa, el cual asciende a la cantidad de un mil millones de dólares en concepto de compromisos adquiridos62. El canciller Martínez destaca que “a pesar de la crisis financiera internacional, nuestros socios estratégicos han creído en la visión de desarrollo del país que impulsa el gobierno del Cambio y en el proceso transparente que hemos seguido para el empleo de estos recursos, lo que ha permitido una cooperación histórica que no se había logrado en administraciones anteriores”63.

La transparencia en el manejo de los recursos fue reforzada con la creación del Sistema de Información sobre Cooperación para el Desarrollo en El Salvador (SICDES) que es una herramienta implementada por el Viceministerio de Cooperación para el Desarrollo con la que se tiene acceso directo a la información referente a la cooperación otorgada al país, facilitando a los cooperantes el control de la ejecución de los fondos otorgados.

En el cuadro 1 se presenta el desglose de la cooperación para el desarrollo comprometida por la actual administración, que entre la ayuda proveniente de cooperación bilateral y la multilateral, ha ascendido a un monto aproximado de US$1,188 millones de dólares (ver cuadro 1).

61 Presidencia de la República (2012), “Presidente llama a la unidad y la integración regional al inaugurar el mes cívico”, 3 de septiembre de 2012. 62 Compromisos: Se refiere a toda la cooperación que fue acordada en el período en cuestión y que se encuentra respaldada mediante suscripción de algún

tipo de instrumento jurídico. En muchos casos, puede tratarse de compromisos cuyos desembolsos serán multianuales, lo que significa que el dinero estará entrando al país en el transcurso de varios años, y tomando la modalidad de proyectos concretos que se definirán con posterioridad al compromiso. Fuente de la información: sitio web del Sistema de Información de la Cooperación para el Desarrollo (SICDES).

63 Cáceres, M. (2013), “Lograr $1,185 millones en cooperación es por manejo transparente”, El Diario de Hoy, 7 de marzo de 2013.



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149

Como se muestra en el cuadro anterior, en concepto de ayuda bilateral, España y Estados Unidos han sido los cooperantes que han comprometido los montos más altos de ayuda durante la actual administración. La asistencia española equivale al 41% y la estadounidense es del 34% del monto total de compromisos adquiridos entre junio de 2009 y mayo de 2013. Respecto de la cooperación multilateral, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) otorgó el 58% del total que se ha comprometido, seguido de la UE que cooperó con el 39% de la ayuda oficial para el desarrollo.

Por otro lado, durante este cuarto año de gestión, se recibieron alrededor de 62 millones de dólares, provenientes de la cooperación bilateral, ya que entre junio de 2012 y mayo de 2013 no se registra cooperación de organismos multilaterales. Durante el año en estudio, España y Alemania fueron los países que otorgaron los montos más altos de ayuda para el desarrollo, equivalentes al 40% y el 32% respectivamente (ver cuadro 2). Un dato importante que destaca es en relación al caso de Estados Unidos, donde la cooperación bilateral recibida durante el cuarto año fue de alrededor de tres millones de dólares, mientras que durante el tercer año de gestión ascendió a un poco más 33 millones de dólares65, por lo que se registra una considerable reducción en cooperación de ese país.

Cuadro 2. Montos recibidos66 clasificados por tipo de cooperación (junio 2011-mayo 2012)

Fuente: Elaboración propia con base en datos oficiales del SICDES.

65 Op. Cit., Fusades (2012), “Tercer año de gobierno del Presidente Funes. Apreciación General”.66 Montos recibidos: Es la concreción de compromisos previos, los cuales ya son cuantificables en proyectos que han iniciado su ejecución. Este apartado

comprende los montos relativos a todos los proyectos activos o que se cerraron durante el 2009. A partir de 2010 se cuantifican los proyectos que iniciaron en el año que se reportan (esto no incluye la contrapartida nacional). Fuente de la información: sitio web del Sistema de Información de la Cooperación para el Desarrollo (SICDES).

Cuadro 2. Montos recibidos clasificados por tipo de cooperación (junio 2011-mayo 2012)

Tipo Subtipo Cooperante 2012 2013Alemania N/A 19,723,789

Brasil 384,848 N/AColombia C/T N/A

Corea del Sur 3,200,000 N/AEcuador C/T N/AEspaña 24,950,508 N/A

Estados Unidos 2,903,404 N/AJapón 5,000,000 N/A

México 50,000 N/ANoruega 845,493 N/A

Qatar 500,000 N/ARepública de China (Taiwán) 4,584,932 150,000

Uruguay 16,450 N/ABilateral total 42,435,635 19,873,789

$ 42,435,635 $ 19,873,789 N/A: No apl icaC/T: Cooperación técnica

TOTAL DE AYUDA OFICIAL PARA EL DESARROLLO

Ayuda oficial al desarrollo

Bilateral

Total de montos recibidos entre junio 2012 y mayo 2013

62,309,424$

Cuadro 1. Compromisos adquiridos durante la actual administración (junio 2009-mayo 2013)

Tipo Subtipo Cooperante 2009 2010 2011 2012 2013Alemania 14,000,000 N/A N/A 26,606,849 N/A

Corea del Sur 1,000,000 6,300,000 2,350,000 3,200,000 3,000,000

3,000,000

España 31,011,529 231,601,948 21,315,103 N/A N/AEstados Unidos 52,482,058 79,322,121 61,329,700 40,698,400 N/A

Francia N/A 1,000,000 N/A 800,000 N/AItalia N/A N/A 21,623,732 N/A N/AJapón N/A 20,618,187 4,864,162 6,120,000 N/A

Luxemburgo N/A N/A 28,115,332 N/A N/AMarruecos N/A 50,000 N/A N/A N/A

México N/A N/A N/A 50,000 N/ARepública de China (Taiwán) 17,500,000 416,667 17,826,040 2,066,808 N/A

Bilateral total 115,993,587 339,308,923 157,424,069 79,542,057Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia 196,120 78,064 N/A N/A N/A

Fondo de Población de las Naciones Unidas 34,584 20,000 N/A N/A N/A

Organismo Internacional de Energía Atómica 805,985 N/A N/A N/A N/A

Organización de Estados Americanos N/A 266,896 N/A N/A N/A

Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura

y la AlimentaciónN/A N/A 972,902 400,000 N/A

Organización Internacional del Trabajo 598,329 10,275,086 186,200 N/A N/A

Organización Mundial de la Salud N/A 3,016,076 N/A N/A N/A

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 19,670,091 229,217,961 35,337,535 36,640 N/A

Programa Mundial de Alimentos N/A N/A 514,206 N/A N/A

Unión Europea 64,582,300 49,735,600 77,431,200 N/A N/A

Multilateral total 85,887,409 292,609,683 114,442,043 436,640 N/A

$ 201,880,996 $ 631,918,606 $ 271,866,112 $ 79,978,697 N/A

Ayuda oficial al desarrollo

TOTAL AYUDA OFICIAL AL DESARROLLO

Bilateral

Multilateral

MONTO TOTAL DE COMPROMISOS JUNIO 2009 - MAYO 2013 $1,188,644,411

N/A: No apl icaC/T: Cooperación técnica



150

El Salvador ante el mundo

La crisis institucional

A diferencia de la apreciación del tercer año del presidente Funes, en la que El Salvador se presentó ante el mundo como un país “comprometido integralmente con la defensa y desarrollo de la democracia”67, durante el cuarto año la crisis institucional descrita en diferentes capítulos de esta apreciación, causó seria preocupación en el extranjero, como consecuencia de las constantes amenazas a la institucionalidad democrática.

Daniel Runde del Centro Internacional para Estudios Estratégicos (CSIS, por sus siglas en inglés) de Washington D.C. expresó que “El Salvador ha tenido por muchos años un brillante camino de progreso, pero ahora nos preocupa (EE.UU) que estamos viendo un proceso de retroceso con un gobierno que toma acciones equivocadas al no respetar las reglas del juego que son necesarias para un país democrático y con empuje como El Salvador, un país que merece un gobierno que respete las reglas del juego y que no estén politizando la justicia”68.

Autoridades de Estados Unidos manifestaron su preocupación por el enfrentamiento entre el Órgano Judicial y el Legislativo y urgieron a las autoridades salvadoreñas a encontrar una pronta solución al conflicto. La Secretaria Adjunta para Asuntos del Hemisferio Occidental, Roberta Jacobson expresó en julio pasado que “nosotros (EE.UU.) apelamos a los términos más fuertes posibles para que ambos bandos encuentren una solución juntos […] temas como extradiciones o leyes relacionadas con inversiones están siendo obstaculizadas por esta disputa”69. La funcionaria agregó que “no tengo absolutamente ninguna duda acerca de la estabilidad del gobierno de Mauricio Funes y de la supervivencia de la democracia salvadoreña”70. La opinión de la secretaria Jacobson contrasta con la del Presidente del centro de estudios Diálogo Inter-americano, el académico Michael Shifter, quien expresó que “se trata de una crisis constitucional grave que, si no se resuelve, podría poner en peligro la estabilidad de El Salvador”71.

Asimismo, el Vicepresidente de la MCC, Patrick Fine, explicó que “respetar las reglas democráticas y la independencia de los Órganos del Estado son condiciones esenciales que EE.UU. observa en los países a los que ayuda con sus planes sociales y económicos”72, lo que en el caso de El Salvador tendría una influencia directa en el proceso de aprobación de una segunda donación de fondos. Por su parte

67 Mensaje del Secretario General de las Naciones Unidas, con motivo del Vigésimo Aniversario de los Acuerdos de Paz en El Salvador, Boletín ONU, Comunicado No. 14/12, 17 de febrero de 2012.

68 Guevara, T. (2012), “EE.UU. ve ‘grave’ crisis entre sala y diputados”, El Diario de Hoy, 11 de julio de 2012.69 ACAN EFE y Redacción Diario El Mundo (2012), “EE.UU. y UE presionan por resolver crisis de poderes”, Diario El Mundo, 12 de julio de 2012. 70 Ibíd. 71 EFE (2012), “Senadores piden revisar ayuda de EE.UU. al país”, Diario El Mundo, 17 de julio de 2012. 72 Op. Cit., Guevara, T. (2012).



151

el senador republicano Marco Rubio expresó que “no tenemos (EE.UU.) ninguna obligación de seguir participando con un gobierno que está violando sus leyes y Constitución […] tenemos que examinar nuestros programas de ayuda, porque están diseñados para ayudar a países que lleven a cabo progresos en la democracia”73.

El conflicto entre los Órganos del Estado trascendió también a Organismos Internacionales, como la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la UE. La Alta Comisionada para los Derechos Humanos de la ONU, Navanethem Pillay, manifestó al presidente de la Asamblea Legislativa, diputado Sigfrido Reyes, su “profunda preocupación por la situación existente entre la Asamblea Legislativa y el Poder Judicial, por cuanto puede afectar seriamente la independencia del Poder Judicial y el Estado de Derecho, e incluso generar inseguridad jurídica y tener serias consecuencias para el goce de derechos humanos en el país”74. Por su parte, el representante de la UE para El Salvador, Stefano Gatto, hizo un llamado a las partes involucradas “a encontrar una solución que sea realista, que permita desbloquear el asunto, que permita que las instituciones funcionen con independencia”75.

En su discurso durante la 67 Asamblea General de la ONU celebrada el 25 de septiembre pasado, el presidente Funes expresó que “ante la falta de un acuerdo para resolver el conflicto, la Presidencia de la República ofreció su mediación y facilitación para el diálogo”76 dando una impresión equivocada sobre los sucesos que finalmente le obligaron a servir como mediador para la solución de la crisis. En la misma línea que el mandatario, por indicaciones del Canciller salvadoreño, el ahora exembajador de El Salvador para Estados Unidos, Francisco Altschul aclaró la posición del Presidente en el conflicto “esta fue una decisión tomada por la legislatura. El Ejecutivo no ha tenido ningún involucramiento en el conflicto entre la legislatura y la judicatura”77, explicación que contradice las acciones y declaraciones efectuadas por el mandatario salvadoreño durante el conflicto que se describieron en el capítulo sobre compromiso con la democracia.

Imagen del presidente Funes

Con respecto a la percepción que se tiene del presidente Funes durante su cuarto año de gestión, se observa una mejora en su imagen, tanto en el ámbito nacional como internacional. El nivel de aprobación promedio de las encuestas de la Consulta Mitofsky durante todo el 2012, fue del 69%, aumentando en dos puntos porcentuales con respecto al 2011, ocasión en la que obtuvo un respaldo del 67% de los entrevistados. Durante 2009, el nivel de aprobación fue del 85%, mientras

73 Op. Cit., EFE (2012), “Senadores piden revisar ayuda de EE.UU. al país”, Diario El Mundo, 17 de julio de 2012.74 Extracto de la carta con fecha 18 de julio de 2012 enviada por la Alta Comisionada para los Derechos Humanos de la ONU al presidente de la Asamblea

Legislativa Sigfrido Reyes. 75 Op. Cit., ACAN EFE y Redacción Diario El Mundo (2012). 76 Presidencia de la República (2012), “Discurso Sr. Mauricio Funes Presidente de la República en la 67 Asamblea General de la ONU celebrada en New York el 25

de septiembre de 2012”, 25 de septiembre de 2012. 77 Cáceres, M. (2012), “Altschul: Funes no actuó contra la CSJ”, El Diario de Hoy, 7 de agosto de 2012.



152

que en 2010 fue del 78%. Con base en los datos, el promedio de aprobación que obtuvo durante su cuarto año de gestión es el tercero más alto durante toda su gestión (ver gráfico 1).

Gráfico 1. Promedio de aprobación del presidente Funes en El Salvador (2009, 2010, 2011 y 2012)

Fuente: Elaboración propia con base en Consulta Mitofsky “El Salvador: Encuesta nacional en viviendas” 2009, 2010, 2011 y 2012.

En la arena internacional, la imagen del mandatario presentó también un incremento con respecto al porcentaje del tercer año de gestión. El promedio en las encuestas de la Consulta Mitofsky realizadas entre junio de 2012 y mayo de 2013, es del 69%, siendo esta la tercera mejor calificación en los cuatro años de su administración (ver gráfico 2).

Gráfico 2. Promedio de percepción del presidente Funes en el exterior (2009, 2010, 2011, 2012 y 2013)

Fuente: Elaboración propia con base en Consulta Mitofsky “Aprobación de mandatarios: América y el mundo” 2009, 2010, 2011, 2012 y 2013.

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Tipo Subtipo Cooperante 2009 2010 2011 2012 2013Alemania 14000,000 N/A N/A 26606,849 N/A

Corea del Sur 1000,000 6300,000 2350,000 3200,000 N/AEspaña 31011,529 231601,948 21315,103 N/A N/A

Estados Unidos 52482,058 79322,121 61329,700 40698,400 N/AFrancia N/A 1000,000 N/A 800,000 N/A

Italia N/A N/A 21623,732 N/A N/AJapón N/A 20618,187 4864,162 6120,000 N/A

Luxemburgo N/A N/A 28115,332 N/A N/AMarruecos N/A 50,000 N/A N/A N/A

México N/A N/A N/A 50,000 N/ARepública de China (Taiwán) 17500,000 416,667 17826,040 2066,808 N/A

Bilateral Total 115993,587 339308,923 157424,069 79542,057 N/AFondo de las Naciones Unidas para la Infancia 196,120 78,064 N/A N/A N/AFondo de Población de las Naciones Unidas 34,584 20,000 N/A N/A N/A

Organismo Internacional de Energía Atómica 805,985 N/A N/A N/A N/AOrganización de Estados Americanos N/A 266,896 N/A N/A N/A

Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación N/A N/A 972,902 400,000 N/A598,329 10275,086 186,200 N/A N/A

Organización Mundial de la Salud N/A 3016,076 N/A N/A N/APrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo 19670,091 229217,961 35337,535 36,640 N/A

Programa Mundial de Alimentos N/A N/A 514,206 N/A N/AUnión Europea 64582,300 49735,600 77431,200 N/A N/A

Multilateral Total 85887,409 292609,683 114442,043 436,640 N/A $ 201880,996 $ 631918,606 $ 271866,112 $ 79978,697 N/A

N/A: No aplicaC/T: Cooperación técnica

Ayuda o�cial

al desarrollo


Bilateral

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Tipo Subtipo Cooperante 2012 2013Alemania N/A 19723,789


Corea del Sur 3200,000 N/AEcuador C/T N/AEspaña 24950,508 N/A

Estados Unidos 2903,404 N/AJapón 5000,000 N/A


Qatar 500,000 N/ARepública de China (Taiwán) 4584,932 150,000

Uruguay 16,450 N/ABilateral total 42435,635 19873,789

$ 42435,635 $ 19873,789 N/A: No aplica

Cuadro 2. Montos recibidos clasi�cados por tipo de cooperación (junio 2011-mayo 2012)


Ayuda o�cial al desarrollo

Bilateral

83%

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Promedio 1er año Promedio 2do año Promedio 3er año Promedio 4to año

Promedio 1er año 83%Promedio 2do año 72%Promedio 3er año 65%Promedio 4to año 69%

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Promedio 2009 Promedio 2010 Promedio 2011 Promedio 2012

Promedio 2009 85% Promedio 2010 78%Promedio 2011 67%Promedio 2012 69%

Tipo Subtipo Cooperante 2009 2010 2011 2012 2013Alemania 14000,000 N/A N/A 26606,849 N/A

Corea del Sur 1000,000 6300,000 2350,000 3200,000 N/AEspaña 31011,529 231601,948 21315,103 N/A N/A

Estados Unidos 52482,058 79322,121 61329,700 40698,400 N/AFrancia N/A 1000,000 N/A 800,000 N/A

Italia N/A N/A 21623,732 N/A N/AJapón N/A 20618,187 4864,162 6120,000 N/A

Luxemburgo N/A N/A 28115,332 N/A N/AMarruecos N/A 50,000 N/A N/A N/A

México N/A N/A N/A 50,000 N/ARepública de China (Taiwán) 17500,000 416,667 17826,040 2066,808 N/A

Bilateral Total 115993,587 339308,923 157424,069 79542,057 N/AFondo de las Naciones Unidas para la Infancia 196,120 78,064 N/A N/A N/AFondo de Población de las Naciones Unidas 34,584 20,000 N/A N/A N/A

Organismo Internacional de Energía Atómica 805,985 N/A N/A N/A N/AOrganización de Estados Americanos N/A 266,896 N/A N/A N/A

Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación N/A N/A 972,902 400,000 N/A598,329 10275,086 186,200 N/A N/A

Organización Mundial de la Salud N/A 3016,076 N/A N/A N/APrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo 19670,091 229217,961 35337,535 36,640 N/A

Programa Mundial de Alimentos N/A N/A 514,206 N/A N/AUnión Europea 64582,300 49735,600 77431,200 N/A N/A

Multilateral Total 85887,409 292609,683 114442,043 436,640 N/A $ 201880,996 $ 631918,606 $ 271866,112 $ 79978,697 N/A

N/A: No aplicaC/T: Cooperación técnica

Ayuda o�cial

al desarrollo


Bilateral

Multilateral


Tipo Subtipo Cooperante 2012 2013Alemania N/A 19723,789


Corea del Sur 3200,000 N/AEcuador C/T N/AEspaña 24950,508 N/A

Estados Unidos 2903,404 N/AJapón 5000,000 N/A


Qatar 500,000 N/ARepública de China (Taiwán) 4584,932 150,000

Uruguay 16,450 N/ABilateral total 42435,635 19873,789

$ 42435,635 $ 19873,789 N/A: No aplica

Cuadro 2. Montos recibidos clasi�cados por tipo de cooperación (junio 2011-mayo 2012)


Ayuda o�cial al desarrollo

Bilateral



153

Con respecto a las declaraciones del mandatario en el exterior sobre su relación con el FMLN, éstas se caracterizan por un discurso de lejanía con el partido que lo llevó al poder. Durante la visita que realizó el presidente Funes a Washington D.C. en abril pasado, éste expresó “como Presidente de la República yo he tomado distancia de los partidos que forman parte del sistema de partidos políticos en el país, incluso del partido de gobierno. No estamos frente a un partido de gobierno que se vacía en el Ejecutivo y toma control del Ejecutivo […] y eso de alguna manera lo hemos garantizado, porque el Presidente de la República no responde a una estructura dirigencial de un partido político y mucho menos del partido en el gobierno”78.

Al expresarse de tal manera sobre su posición distanciada del FMLN, el gobernante recibe el reconocimiento extranjero por mostrarse como un líder pragmático e independiente, aunque como se ha planteado en apartados anteriores, durante el cuarto año de gobierno el mandatario recompuso su vínculo con la cúpula del partido oficial y principalmente mantuvo una relación de complicidad con el bloque de partidos del cual forma parte el mismo FMLN.

78 Presidencia de la República (2013), “Discurso del Presidente Funes en el Consejo Nacional de las Américas en Washington D.C.”, 19 de abril de 2013.



154



155

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182

Coordinador de Comisión

Carlos Quintanilla Schmidt

Miembros de Comisión

Roberto Llach

Antonio Cabrales

Elena de Alfaro

Marcos Llach

Miguel Lacayo

Cecilia Gallardo

Claudia Umaña Araujo

José Ángel Quirós

Asesor:

Salvador Samayoa

Director:

Luis Mario Rodríguez R.

Investigadores:

Sofía Flores Cristales

Guillermo Miranda Cuestas

Luisa Solano

Personal de apoyo:

Sara Morales

Cuarto año de gobierno del presidente Funes Apreciación general

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