Curso Legislación Escolar (Abisfe)

Curso de legislación docente

Dossier 2. Clase del 22 de Septiembre de 2012.

Primera parte

Análisis de las normas del trabajo docente.

Según se ha adelantado en la introducción de esta propuesta de capacitación las normas

jurídicas que reglan la actividad docente pertenecen a una rama específica dentro del derecho público,

que es el derecho administrativo. Como ya sabemos se trata de una materia no codificada dentro del

derecho que se ofrece como un conjunto de leyes, decretos, reglamentos y resoluciones que,

naturalmente, tiene conexión a principios constitucionales.

La legislación vigente en la Provincia de Santa Fe reúne esas características y se presenta como

un conjunto de extensión imprecisa, a veces fragmentario y otras veces superpuesto que es preciso

organizar si se pretende trabajar adecuada y metódicamente con ese material jurídico. En este sentido,

ya hemos hecho referencia a la técnica de agrupamiento por bloques normativos fusionando normas a

partir de relaciones de adherencia, isomorfia y dependencia.

Ahora que vamos a ingresar a la consideración concreta del grupo de normas de ese ámbito

jurídico que ordenan la relación de trabajo docente es preciso tener siempre presente aquellas

características y estás técnicas para tener una visión adecuada del vínculo laboral pues este va a adquirir

particulares características.

Particularidades de la relación de empleo público.

En los términos del artículo 33 del Código Civil el Estado provincial es una persona jurídica de

derecho público1 y en los términos del artículo 30 son personas jurídicas todos los entes susceptibles de

adquirir derechos y contraer obligaciones.

Las dos normas citadas son importantes por el hecho de que le dan existencia jurídica a

entidades que no tienen existencia material sino ideal y que necesitan del sustrato humano para

funcionar. Esta idea, que también está relacionada a los actores privados del sistema educativo, implica

que el Estado establezca una relación laboral con las personas físicas que son capaces de representar la

1 El art. 33 del Código Civil expresa: “Las Personas jurídicas pueden ser de carácter público o privado. Tienen carácter público: 1°.

El Estado Nacional, las Provincias y los Municipios, 2°. Las entidades autárquicas, 3°. La Iglesia Católica. Tienen carácter privado: 1°. Las asociaciones y las fundaciones que tengan por principal objeto el bien común, posean patrimonio propio, sean capaces por sus estatutos de adquirir bienes, no subsistan exclusivamente de asignaciones del Estado, y obtengan autorización para funcionar.2°. Las sociedades civiles y comerciales o entidades que conforme a la ley tengan capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones, aunque no requieran autorización expresa del Estado para funcionar”.

Diego A. Calleja Página 1


voluntad de él (funcionarios) y/o de desarrollar actividades materiales y técnicas en post de aquellos

objetivos (empleados o dependientes).

Como vemos ambas categorías no son idénticas aunque están enmarcadas en un vínculo creado

y sostenido por el Estado atravesado por el imperativo constitucional de legalidad2. Los caracteres

citados distinguen a los funcionarios de los dependientes, que son las demás personas que desempeñan

tareas efectivas en la concreción de las prestaciones propiamente dichas a cargo del Estado. En la

elaboración de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe la “calificación de funcionarios

públicos no se extiende a aquellos que, no obstante ser comprendidos dentro de la organización estatal,

ejercen para el Estado actividades puramente técnicas (como las de un maestro) o simplemente

materiales (como las de un ordenanza o las de un conductor de un vehículo propiedad del Estado), ya

que entonces se trataría de actividades realizadas por personas dependientes del Estado…”3

Conceptualmente se puede describir como un vínculo en el que una persona física pone

voluntariamente su actividad de manera permanente, continuada y, al menos en general, exclusiva, al

servicio del Estado a cambio de una retribución, asumiendo particulares derechos y deberes, haciendo de

ello su profesión habitual.

Diferentes posturas en relación a la naturaleza del empleo público

De acuerdo al estado actual de las ciencias jurídicas es preciso dejar el claro que la relación de

empleo público no constituye un contrato de trabajo idéntico al utilizado en el sector privado4.

Las posiciones que se han sostenido para determinar la naturaleza de la vinculación laboral

entre el Estado y sus recursos humanos han sido, básicamente, dos.

La primera sostiene que se trata de un contrato administrativo. Esto es un acuerdo celebrado

entre el Estado y una persona física en la que, naturalmente, la primera tiene una posición de privilegio

respecto de la segunda. Para los autores5 que sostienen esta postura la ligazón se trabaría en tres

etapas. En la primera existe una propuesta de los interesados en celebrar un contrato con la

administración que, por ejemplo, estaría dado por la participación e inscripción a un concurso. La

segunda etapa estaría conformada por la aceptación de esa proposición a través del acto de

nombramiento y la tercera se configuraría con la notificación de dicha adjudicación, lo que traería como

acto final la aceptación y toma de posesión del cargo.

2 El principio de legalidad se encuentra presente en los artículos 1 y 2 de la Constitución de la Provincia de Santa Fe.

3 CSJP. “Decoud, Rubén Orlando – lesiones graves - s/ Recurso de Inconstitucionalidad”, 07/06/1995, A. y S. T. 117, págs.

216/276. 4

La Ley de Contratos de Trabajo Nº 20.744 en su artículo 2 declara inaplicable sus normas “a los dependientes de la administración pública nacional, provincial ó municipal…” (inciso 2) a excepción de su inclusión por vía de convenio colectivo de trabajo, circunstancia que aún no se ha registrado. 5

Esta postura es sostenida por Gordillo, entre la doctrina administrativista argentina.



El segundo criterio, considera que el empleo público es un tipo especial de relación de servicio

que se configura a partir de un acto unilateral del poder público. Ese acto dispositivo tuvo como

antecedentes necesarios otros que impusieron requisitos para el acceso a la función y, establecieron un

sistema de selección que los aspirantes fueron atravesando hasta, finalmente, llegar a la designación.

“Ese acto unilateral se materializa en el nombramiento del agente público, donde el consentimiento sólo

es condición de validez o perfeccionamiento de la designación”6 .

En el sentido expresado participamos de ésta última idea de la que se derivan sus características

esenciales. Así, posee carácter estatutario lo cual quiere decir que ésta enmarcada desde antes de su

inicio en un compendio legal y reglamentario que establece derechos y deberes para el agente público

que son prefijados y reconocidos por el Estado.

Una vez que el individuo ha sido designado para cubrir una función encargada por el Estado se

configura una relación de servicio. Se trata de una relación bilateral por cuanto produce efectos jurídicos

a favor y a cargo de ambas partes. El agente designado asume como obligación principal realizar su labor

en el cumplimiento de deberes inherentes al cargo para el que ha sido designado. Concomitantemente

existen otros deberes de raigambre normativa como aquellos relacionados a la diligencia en el

cumplimiento de las obligaciones, obediencia, fidelidad, buena conducta, etc.; que, en caso de ser

incumplidos, sirven de fundamento para la sustanciación del procedimiento disciplinario que pudiere

corresponder. Frente a esos deberes el agente posee ciertos derechos que en palabras de Alessi pueden

ser “morales ó patrimoniales”7. Los primeros tienen que ver con el derecho a ser mantenido en el

puesto, el derecho a los ascensos y a las “dignidades” que el ejercicio de la función conlleva. Estas

garantías son comunes a funcionarios y empleados públicos más los derechos patrimoniales diferencian

a estas dos categorías de dependientes del Estado. Así la retribución es propia del empleado pues los

funcionarios pueden desempeñarse ad honorem. El segundo elemento de distinción, aún más

trascendente que el primero, es que la designación de los empleados públicos se efectúa por medio de

un acto unilateral y formal de nombramiento por parte del poder público.

Las características de la relación de empleo en la visión de la Corte Suprema de Justicia de la

Provincia de Santa Fe y de la Cámara Contencioso Administrativa.

El repaso de los caracteres fundamentales asignados a la relación de empleo público resulta un

ejercicio interesante que nos aleja de falsas concepciones que pugnan por confundir la labor del

dependiente del Estado con la del empleado del sector privado. Contrariamente a las oscilaciones que

evidenció la Corte Nacional, la Corte provincial ha mantenido sólida jurisprudencia en defensa del

6

Ivanega, Miriam Mabel. “Consideraciones acerca del empleo público (con especial referencia a la motivación laboral del empleado público)”. Pág. 766, en serie especial de derecho administrativo, Editorial ED, Buenos Aires, 31/05/01.



régimen de derecho público que tiene este vínculo laboral8. En este sentido ha tenido oportunidad de

destacar que “es una relación de derecho público” lo cual se deriva del hecho de que uno de los sujetos

intervinientes cumple con “un fin público al dar nacimiento a la relación”. Este carácter se abona a su

vez en la “naturaleza de la prestación que es su objeto” (brindar seguridad a los ciudadanos, proveer

servicios de atención de la salud de la población, dictar clases, etc…), en “los poderes públicos de

supremacía a cuyo ejercicio da lugar” y en “los especiales procedimientos de selección de personal”9 .

Luego, ha destacado otros caracteres tales como el carácter “voluntario”, que la distingue de

otro tipo de prestaciones que el Estado requiere obligatoriamente (por ejemplo, cargas públicas) o por

necesidad, como las derivadas de situaciones de emergencia o fuerza mayor.

Se trata de una relación de índole estrictamente personal ya que la “específica capacidad

intelectual y técnica…importa que la relación se constituya en base a consideraciones estrictamente

personales y que a ningún título la posición del empleado puede ser cedida o transferida a otros sujetos,

como tampoco puede hacerse sustituir por otros”

La Corte provincial también ha resaltado el “carácter formal”10 que tiene el empleo público pues

se exige la “investidura del agente la que es menester que se instaure por autoridad competente y en la

forma prevista por el derecho objetivo”. Ese acto formal será un decreto para los agentes del Estado ó

una resolución si se trata de personas jurídicas públicas.

A este carácter sumamos el ya mencionado carácter estatutario que la relación de empleo

público posee. Con este término se hace referencia a que el contenido de la actividad del agente público

va a estar determinada por un conjunto de disposiciones normativas de diferente rango (constitución,

leyes, decretos, resoluciones) que constituyen un verdadero compendio legal que define derechos y

obligaciones de la función encomendada11.

Las garantías constitucionales. Su implicancia.

En distintos tramos de esta exposición hemos hecho referencia a la Constitución de Santa Fe y

ello es así pues en ella se contienen los principios neurálgicos que hacen a la actividad del Estado.

Además, la Carta Magna local contiene los objetivos y fines que la educación debe perseguir, aseguran

el servicio público y el privado, otorgan garantías a la comunidad de ello y tutela de una manera especial

el trabajo del docente.

8 La Cámara Contencioso Administrativo Nº 1 de la Ciudad de Santa Fe ha tenido oportunidad de recordar en “Rojas, Ariel I. c/

Comuna de Recreo s/ Recurso Contencioso Administrativo” (Expte.88/2001) que éste es un criterio reiterado inveteradamente por la Corte Provincial sostenido en el leading case “Mulé, Beatríz c/ Municipalidad de Rosario s/ Recurso Contencioso Administrativo (Expte. 296/1993)” (A. y S., Tomo 141, pág. 167), entre otros. 9

CSJP. “Torres” A. y S. Tomo 96, pág.10 y “Silva” A. y S. Tomo 127, pág. 228. 10

CSJP. Autos “Bianco”, A. Y S. Tomo 179, pág. 450, “González Huber”, A. y S. Tomo 55, pág. 366, “Pereyra”, A. y S. Tomo 93, pág. 1 y muchos otros. 11

CSJP. Autos “Cutchet”, A. y S., Tomo 125, pág. 45.



Indudablemente se trata de un grupo de disposiciones de innegable valor. Abarcan los artículos

109 a 113 de la Carta Magna local.

Desde el punto de mira de la enseñanza los preceptos mencionados abarcan cuestiones

atinentes a la organización del servicio y al aseguramiento de la libertad de enseñar y aprender

(artículo 109), a garantizar la iniciativa privada (artículo 110), al sostenimiento económico del sistema

(primer párrafo del artículo 113) y a otorgar garantías al trabajador docente (artículo 113). Esta última

norma, de especial preponderancia en la relación empleador- empleado, dispone la norma que “La ley

asegura al docente un régimen de ingreso, estabilidad y carrera profesional según sus méritos y estimula

y facilita su perfeccionamiento técnico y cultural”.

En un solo párrafo la Ley concede una garantía especial a los educadores santafesinos que

descompone en aspectos atinentes al ingreso a la actividad, estabilidad y posibilidad de desarrollar una

carrera profesional. Se trata de una norma que no aparece expresamente consagrada en la Constitución

de la Provincia de Santa Fe para el resto de los dependientes de la administración. En todo caso el

artículo 20 les asegura “el goce de los derechos que la Constitución y las leyes nacionales reconocen al

trabajador”, con lo que la garantía de estabilidad les llega a través de la remisión al artículo 14 bis de la

Constitución Nacional12.

Retomando el análisis del artículo 113 el Texto Supremo de nuestra provincia éste prevé una

protección integral a los derechos docentes, derivando su concreción a la sanción de la o las leyes que lo

especifiquen. En la práctica, ello hizo que esta norma se descomponga en una serie de instrumentos

legales que fueron concediendo, alternativa o continuadamente, los derechos enunciados. En cada caso

exige que del individuo “méritos”, en una evidente manifestación de que las condiciones de idoneidad

son las que determinan el acceso o no a la administración pública en sintonía con el parámetro de la

Carta Magna Nacional (artículo 14 bis). Luego, a que la constatación de ese extremo supone la

acreditación y merituación de antecedentes y/o saberes entre los postulantes a un cargo en el sector

educativo13. Con esto no estamos haciendo otra cosa que afirmar que los regímenes concursales como

así también los que organizan el ingreso de personal interino y reemplazante son de directa raigambre

constitucional.

12 El primer párrafo del artículo 14 bis se otorga la garantía de “estabilidad del empleado público”, sin distinguir

ningún subsistema de la administración. 13

La norma conecta con el artículo 14 de la Constitución Provincial que dispone que se puede tener acceso a los cargos públicos “en condiciones de igualdad, según los requisitos que se determinen”, partiendo del supuesto esencial del artículo 8 que establece que “Todos los habitantes de la Provincia son iguales ante la ley”. En el orden constitucional nacional la misma idea se condensa en el artículo 16 cuando reza “Todos sus habitantes son iguales ante la ley, y admisibles en los empleos sin otra condición que la idoneidad”.



La estabilidad absoluta y relativa. El personal de planta permanente y no permanente.

De las garantías acordadas a los docentes en la redacción de la Constitución santafesina de 1962

podemos concluir que la esencial es la estabilidad.

Sabemos que el Estado tiene como objetivo satisfacer determinadas necesidades de la

comunidad a través de los servicios que presta de manera permanente y continua. Ya hemos destacado

que para alcanzar ese fin se vale de personas físicas que tienen una particular relación con él que

comienza a delinearse a partir del texto mismo de la Constitución Nacional y Provincial.

Es que, como hemos dicho, el vínculo que conecta a esos individuos con la administración no

puede estar sometido a las mismas vicisitudes que inciden sobre un contrato de trabajo celebrado entre

particulares. Pensemos que la actividad a cargo del Estado no está atravesada por el ánimo de lucro ni

por el mantenimiento de una adecuada correlación entre costos y beneficios. Tampoco inciden las

demandas estacionales ni la supeditación de las labores a ciclos de la naturaleza que obligan a

interrumpir el lazo jurídico en determinadas etapas.

Por el contario, ya se ha adelantado que la actividad del Estado se caracteriza por ser una

prestación “permanente, concreta y práctica…que tiende a la satisfacción inmediata de necesidades del

grupo social y de los individuos que lo integran14”. En consecuencia, la entidad temporo-espacial que

alcanza este compromiso se traduce en la necesidad de contar con individuos que provean, con su

trabajo cotidiano, al logro de tan elevados objetivos. Es evidente, entonces, que una adecuada

correlación entre medios y fines torna desaconsejable contar con dependientes que estén compelidos

por la fragilidad del vínculo laboral. La especial prestación que implica el desarrollo de un proceso de

características integrales como el educativo y la particular situación de su receptor directo (el educando)

ha estado presente en las ideas del constituyente santafesino al particularizar la garantía de estabilidad

en los trabajadores docentes.

Reparando en el carácter permanente que tiene la actividad y en la dinámica de la actividad

particularmente considerada se ha previsto normativamente la condición de desempeño de otros

trabajadores que encuentran enmarcada su ocupación por una variable temporal.

En tal sentido se distingue entre trabajadores que integran la planta permanente, dotados de

estabilidad propiamente dicha, de los trabajadores que integran la planta transitoria o no

permanente15. Como sabemos entre estos últimos, en nuestro ámbito, encontramos a los interinos, que

14 Marienhoff, Miguel. “Tratado de Derecho Administrativo”. Tomo 1, pág. 58, Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1990. El

autor remarca estas características en la definición de administración pues entiende, junto a doctrina unánime, que las características señaladas se presentan en todos los servicios que provee el Estado sin excepción. 15

Entre nosotros esta distinción es conocida, entre otros instrumentos legales, a través del artículo 1. inciso a del Reglamento de licencias, justificaciones, franquicias y examen de aptitud psicofísica para el personal docente y auxiliar docente dependiente del Ministerio de Educación y Cultura " (Decreto 4597/83). La disposición de marras introduce una inquietante mención al “personal contratado” en su punto 3.



ocupan y desempeñan una función ante la ausencia definitiva o ante la falta del personal permanente.

Tienen un desempeño precario que se análoga al de reemplazante pudiéndoselos diferenciar por la

mayor duración del primero ya que permanece hasta que el cargo sea cubierto por el procedimiento

legal establecido al efecto (concurso, designación o traslado del titular, por ejemplo).

Dentro del grupo de trabajadores transitorios de la administración pública aparecen otras

categorías como el personal de gabinete, conformado por el grupo humano de confianza del

funcionario político de turno, y, en los últimos años, el personal contratado16.

Ahora bien, de las dos grandes categorías referidas sólo el personal de planta permanente posee

estabilidad propia. Esta particular firmeza de la relación laboral se distingue de la estabilidad impropia.

Veamos las diferencias que existen.

La estabilidad absoluta no implica que el vínculo laboral del empleado público no pueda ser

interrumpido. Claro que esto puede ocurrir. Lo que sucede es que la Ley somete esa condición a la

configuración de ciertas particularidades de rigurosa apreciación. Sintéticamente, podemos resumir el

contenido de esta estabilidad de la siguiente manera:

a) Derecho del agente de conservar el empleo y de no ser privado de ellos sino con

fundamento en las causales previstas en la propia ley (Así, un cese por

incompatibilidad ó causales disciplinarias que lo admiten).

b) Derecho a solicitar la reincorporación más los salarios caídos ó bien indemnización (a

opción del trabajador) cuando esa garantía haya sido violada por una separación

arbitraria.

La estabilidad relativa, en cambio, se traduce en una dinámica de empleo en la que la

interrupción del vínculo laboral puede acontecer por causas justiciadas ó injustificadas. Ante éste último

supuesto el empleado “tiene limitada su pretensión al pago de una indemnización”17.

Especial referencia a la relación de trabajo de los docentes de los establecimientos de gestión

privada.

Hemos señalado claramente que la Constitución de la Provincia de Santa Fe en su artículo 110

consagra la garantía de los actores privados de crear establecimientos educativos e integrarlos al

16 Hay autores que apuntan dentro de este grupo a los pasantes. Creemos que ello obedece a la tergiversación de esta figura

que supone la realización de una práctica laboral con fines pedagógicos y en la cual participa como articulador necesario una institución educativa. 17

Comadira, Julio. “Derecho administrativo. Acto administrativo. Procedimiento administrativo. Otros estudios”. Pág. 624, Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 2004.



sistema de educación oficial bajo la condición de dictar sus planes de estudio y receptar las garantías

constitucionales.

Este dato no es menor puesto que coloca al servicio de gestión privada en una especial situación

y a sus dependientes en una relación de trabajo de contenido particularizado.

Pocos años después de la sanción de la última reforma de la Constitución Provincial, se

promulgó la Ley 6427 que garantiza y organiza el funcionamiento de los establecimientos educativos

creados por iniciativa privada y un poco más adelante se dictó su decreto reglamentario que lleva el

número 2880/69.

El artículo 11 de la Ley establece que las personas físicas, las personas jurídicas privadas y la

Iglesia Católica, pueden ser propietarios de estas instituciones educativas y tener autorización para a

funcionar y expedir títulos oficiales. A seguir, el estado no se responsabiliza ni se obliga por las

obligaciones que el propietario de estos establecimientos contraiga con su personal o con terceros18, lo

que indudablemente coloca a los docentes del sector fuera de la relación de empleo público que hemos

comentado hasta aquí.

Si la designación de estos trabajadores se efectúa por el propietario y es aprobado por el

Servicio de Enseñanza Privada, tal como expresa el artículo 26 es indudable que el lazo que vincula a

ambas partes está dado por algunos de los tipos contractuales que contiene la Ley de Contratos de

Trabajo Nº 20.744 de la cual, ya vimos, los docentes oficiales están excluidos. A pesar de este encuadre,

el contenido de la relación laboral se ve fuertemente influido por las disposiciones administrativas

estatales puesto que expresamente el contenido de los derechos y obligaciones de los trabajadores

docentes, sus retribuciones, régimen de licencias19 y requisitos de ingreso y permanencia serán los

mismos que el de sus colegas de escuelas de gestión pública20.

Se configura, entonces, un sistema híbrido que mixtura normas de raigambre privada y pública

que se proyecta incluso al momento de la extinción del contrato de trabajo. Sabido es que la voluntad

de finalizar la relación de empleo privada puede ser ejercida por cualquiera de los contratantes y que,

en caso de que a dicha opción la efectúe el empleador, el despido puede ser causado o incausado. Para

regular esta situación el artículo 28 de la Ley 6427 establece el supuesto que considera justa causa, el

que se presenta cuando el personal incurra en inconducta y mal desempeño de sus deberes en cuyo

caso prevé la realización de un sumario previo. En este caso, que especifica el artículo 21 del decreto

reglamentario, no es obligación del empleador preavisar la extinción de la relación al trabajador ni

abonar indemnización alguna. Entendemos que está norma colisiona con el contenido de la Ley de

Contrato de Trabajo por un motivo histórico, pues ésta se dictó en 1974, pero si nos sirve para advertir

que la garantía de estabilidad propia o absoluta tiene modulaciones en el sector privado que ponen en

18 Véase artículo 13 de la Ley 6427.

19 Véase artículo 17 del Decreto 2880/69.

20 Véase artículo 23 a 25 de la Ley 6427/68.



duda su existencia. Esto es corroborado por el hecho de que el artículo 30 de la Ley 6427/68 y el 22 del

Decreto 2880/69, contienen la posibilidad del despido sin causa con preaviso y pago de indemnización

bajo exclusiva responsabilidad del propietario.



Dossier 2. Clase del 13 de Octubre de 2012.

Segunda parte

A.- Los procedimientos de selección del personal docente en la Provincia de Santa Fe.

En el desarrollo de la primera parte de esta propuesta hemos tenido ocasión de repasar las

características esenciales de la relación de empleo público. En esa oportunidad habíamos concluido por

entender a ese vínculo como una relación de servicio dotada de particularidades en lo que hace al

derecho que la regula, a la naturaleza de las prestaciones de las que es objeto, a la forma en que se

establece, a la regulación de su contenido y a la supremacía con que actúa el Estado. Podríamos agregar

ahora que los mecanismos a través de los que este último elige a su personal son uno de esos rasgos

distintivos, lo que ha merecido que se lo señale “…como una de sus características principales habida

cuenta de los especiales procedimientos de selección del personal que anteceden a la constitución…”1 del

lazo laboral.

Podemos decir, entonces, que nos encontramos ante una particularidad que se expresa aún

antes de que el empleador formule, a través de sus dependientes, una oferta de trabajo a un aspirante.

Con anterioridad a ese momento aquellas condiciones, que se manifiestan con todo vigor cuando la

relación de empleo público está constituida, ya conocen sus primeras manifestaciones en el

procedimiento de selección del personal.

Ahora bien, esos requisitos fijados por vía normativa y ejecutados a través de hechos

públicos con anterioridad a cualquier convocatoria de personal deben observar por imperativos

constitucionales algunas garantías esenciales.

Desde la perspectiva de la Constitución Nacional los ciudadanos son admisibles en los

empleos públicos sin otra condición que la idoneidad que reclama su artículo 162. Esa idoneidad

debe ser analizada bajo el prisma del principio de igualdad real de oportunidades.

Por su parte la Constitución de la Provincia de Santa Fe recepta el principio de igualdad

en sus artículos 6 y 83 y al momento de reglar el derecho de trabajar en el artículo 14 mantiene

1 C.S.J.P. “Silva, Orlando c/ Municipalidad de Rafaela s/ R.C.A.P.J” (A. y S. T. 127, pág. 227-232).

2 La segunda parte de esa clausula expresa que “Todos sus habitantes son iguales ante la ley, y admisibles en los

empleos sin otra condición que la idoneidad”. 3 Artículo 6: “Los habitantes de la Provincia, nacionales y extranjeros, gozan en su territorio de todos los derechos

y garantías que les reconocen la Constitución Nacional y la presente, inclusive de aquellos no previstos en ambas y

que nacen de los principios que la inspiran”. Artículo 8: “Todos los habitantes de la Provincia son iguales ante la ley.

Incumbe al Estado remover los obstáculos de orden económico y social que, limitando de hecho la igualdad y la



la ligazón indisoluble al principio de legalidad, afirmando que “todos tienen derecho a

ejercer…una actividad o profesión…en la condiciones que establezca la ley” pudiendo “…tener

acceso a los cargos públicos en condiciones de igualdad, según los requisitos que se

determinen”.

Con todo, es posible concluir que el concepto de igualdad está relacionado a quienes

poseen análogas capacidades, eliminando discriminaciones o favoritismos, y que esa garantía

en cuanto derecho a trabajar como empleado de la administración está supeditada a la

observancia de las reglas que se fijen para ello.

El principio del concurso público.

Si la idoneidad es el parámetro que debe ser comprobado antes de que se ofrezca un puesto

público a una persona no existe dispositivo más ecuánime para verificarla que el concurso público.

Desde un punto de vista terminológico, Marhinehoff enseña que “concurso es la oposición que

se realiza para determinar la mayor capacidad técnica, científica, cultural o artística entre dos o más

personas”4. Estas características llevan a que el procedimiento concursal se desarrolle en aquellas

situaciones en las que se tiene especialmente y esencialmente en cuenta las condiciones personales de

los aspirantes lo que luego deviene en que – de formalizarse la relación de empleo público – el ejercicio

del cargo sea absolutamente intuito personae5.

Esta aproximación conceptual ya adelanta que los concursos a los que estamos haciendo

referencia no solo son aquellos de los que puede derivar la titularización de una función o cargo de la

administración sino que abarca, también, a aquellos procedimientos de selección que se utilizan para

disponer de trabajadores de desempeño temporario o no permanente.

También es fácilmente advertible que se trata de un mecanismo que no solo se aplican al

personal docente sino que, con las modulaciones necesarias, es de aplicación a todos los cargos de la

administración pública central, descentralizada y desconcentrada.

Podemos decir que constituye una etapa previa y preparatoria a la formalización de una oferta

laboral en la que el Estado comunica a los aspirantes a cubrir cargos públicos las condiciones para

postular a él o ellos. Por su parte los interesados desarrollan una serie de conductas y actos voluntarios

destinados a participar de esa convocatoria. Si bien la relación de empleo dista de configurarse y

libertad de los individuos, impidan el libre desarrollo de la persona humana y la efectiva participación de todos en la vida política, económica y social de la comunidad”. 4

Marienhoff, Miguel. Tratado de derecho Administrativo, Tomo III-A, pág. 299, Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1994. 5

Se trata de una expresión latina que hace alusión a los vínculos que se establecen con particular atención de la persona con quien se obliga.



ninguna de las dos partes ha aceptado o rechazo una proposición laboral de la otra, es posible que en

esta etapa se registren comportamientos antijurídicos que permiten reclamar por las vías que acuerda el

régimen de recursos administrativos6. La normativa que rige esos procedimientos reclama que quien los

inicie debe tener un “interés legítimo” en la cuestión. La Corte Suprema de Justicia de la Provincia

precisando los alcances de este recaudo ha afirmado que “las normas que regulan el procedimiento

selectivo establecido para la provisión de cargos públicos, afectan a una pluralidad de

individuos, ya que han sido dictadas para tutelar el interés público, o sea, el de la colectividad

toda. Por ello los postulantes a un concurso normalmente sólo pueden invocar un ‘interés

legítimo’ para exigir que las respectivas normas sean observadas por la sola razón

circunstancial de que su interés individual coincide con el público a que apuntan,

exclusivamente, dichas normas”7.

Con este marco podríamos decir que el interés público es aquel que esgrime “un interés

individual, que no recibe del ordenamiento jurídico una tutela directa e inmediata como propia y

exclusiva de su titular, sino que la recibe de un modo indirecto, a través de normas tendientes a proteger

un interés público”8. Ello ocurre con un aspirante a cubrir un cargo docente que integra un escalafón en

el que se establece un orden de prelación entre varios sujetos en base a antecedentes personales y

profesionales pero que no tiene una derecho concreto reconocido por la administración más que una

natural expectativa laboral. Podemos afirmar, entonces, que no se trata de un mero interés de hecho

sino que adquiere relevancia en cuanto sus portadores tienen un interés instrumental y jurídico a la

legalidad de la administración.

Distintos sistemas.

Además de la comprobación de la idoneidad para la función las normativas nacionales y

provinciales suelen establecer otras condiciones para la selección de personal. Normalmente se enuncia

como requisitos a cumplir por los aspirantes las condiciones morales y de conducta y la aptitud

psicofísica. Estas condiciones pueden ser excluyentes o no excluyentes como veremos en el apartado

siguiente y enlazan con el tipo de concurso que se pretende desarrollar.

6 En la Provincia de Santa Fe ese régimen está organizado por el Decreto Acuerdo Nº 10.204/58

7 C.S.J.P. “Dentesano, T. c/ Provincia de Santa Fe s/ R.C.A.P.J.” (27/12/90, A. y S. T. 84, p. 351).

8 C.S.J.P. en “Pavón, Osvaldo Máximo c/ Municipalidad de Rosario s/ Recurso Contencioso Administrativo de Ilegitimidad”. A. y

S. T. 52. Págs. 448 a 452..



Por lo general las justas de selección de recursos humanos del Estado se clasifican según sean de

antecedentes, oposición o de ambos a la vez9.

Es posible también que esos concursos sean abiertos, si permiten la participación de interesados

de la comunidad, o cerrados si solo permiten que se presenten quienes ya se desempeñan en una

función pública. Los primeros suelen estar relacionados a los denominados concursos de ingreso, en

tanto los segundos pueden estar vinculados a la competencia por cargos que impliquen ascenso dentro

de la planta de personal ya existente, aunque esta es una regla que no siempre se cumple

taxativamente.

La decisión respecto de la técnica concursal a utilizar se encuentra expresada en las bases del

concurso que toman la forma jurídica de decreto, reglamento o acto administrativo. Habitualmente

llamamos a esta decisión de la administración llamado a concurso y significa una etapa en la que el

Estado hace gala de su poder discrecional. Bien entendido que sea, esta es una facultad que se debe

ejercer dentro del marco que las normas establecen y que siempre debe estar atravesado por los

principios de razonabilidad, buena fe, legalidad y no desviación de poder.

La postulación: los requisitos excluyentes y no excluyentes.

De parte del interesado en participar en un concurso público esa etapa previa a la que

estábamos haciendo referencia en el apartado precedente se expresa, haciendo saber su voluntad al

respecto cuestión que normalmente acontece al momento de registrar su inscripción. A ese momento lo

llamamos postulación.

Para poder inscribirse los postulantes deben conocer previamente las bases las que se dan a

conocer a través de los medios masivos, a través de las entidades sindicales, por medio de circulares en

los ambientes laborales y por los medios de publicidad de las normas pues no olvidemos que cada una

de las convocatorias reviste alguna forma jurídica.

En el llamado a concurso la persona interesada en participar va a encontrar indefectiblemente

un conjunto de cláusulas obligatorias impuestas por el Estado de conformidad a pautas reglamentarias

que regulan cada una de las etapas del procedimiento hasta su finalización. Un grupo de esas

disposiciones debe ser observado taxativamente por el aspirante. Son los llamados requisitos

excluyentes, de cuyo incumplimiento deriva la desestimación del postulante10. Como contrapartida

existen un conjunto de recaudos que la administración estatal establece en aras de ponderar más

9 Dromi, Roberto. Derecho Administrativo, pág. 408, Editorial Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1997. Este autor

destaca que las Constituciones de las Provincias de Formosa (art. 89), San Luis (art. 23), San Juan (art. 45) y la Rioja (art. 43) establecen expresamente que el acceso a los cargos públicos se produce necesariamente mediante concurso. 10

Es conocida en el ámbito docente la trascendencia de cumplir con el perfil docente requerido para una determinada materia o cargo.



acabadamente al interesado y que suelen beneficiarlo si los reúne. Son los denominados requisitos no

excluyentes11.

Las características del sistema de reclutamiento. Los órdenes de mérito.

Si bien algo ya se ha esbozado el sistema de reclutamiento de personal docente de la Provincia

de Santa Fe tiene ciertas particularidades que vamos a adelantar en este parágrafo, las que serán

profundizados en la siguiente parte de esta propuesta.

En líneas generales el Estado ha decidido contar con una doble fuente de reclutamiento con

base en la idea de concurso público habida cuenta de las características y necesidades del sistema

educativo.

Por un lado cuenta con normativa que regula las bases de postulación de los aspirantes a

desempeñarse como interinos y suplentes. Esas condiciones se hayan plasmadas en sendos decretos

cuyo contenido no es apreciado ni analizados habitualmente como el verdadero concurso público que

es.

Por otra parte, cuando decide otorgar estabilidad al personal genera regulaciones específicas

para la convocatoria de que se trate siendo habitual que las diferencie por nivel, modalidad y cargo

dentro del sistema educativo. Lo paradójico de estos actos administrativos de alcance general, sean

resoluciones ministeriales o decretos, es que contienen rasgos en común y rasgos diferenciales con la

normativa que regula la categorización de los subrogantes.

Una de las características comunes es que, como cualquier concurso público que se precie de

tal, una vez que los aspirantes se han inscripto y se han ponderado sus perfiles excluyentes y no

excluyentes, se conforman los órdenes de mérito que tradicionalmente denominamos escalafones. El

análisis, calificación final y publicación de los mismos es competencia de un órgano colegiado con

competencia específica que es la Junta de Escalafonamiento Docente, estamento que tiene un régimen

de funcionamiento particularizado pero que participa de las identidades de sus iguales.

Otra particularidad que destacar es que mientras las convocatorias a interinatos y suplencias, de

estimación normativa anual, constituyen concursos públicos abiertos; las convocatorias a justas de

titularización suelen no tener el mismo carácter estableciendo distintos cepos a la participación de

quienes no registran desempeño en el sistema.

Por último, y siempre desde un prisma general, ambos sistemas están montados sobre el criterio

de los antecedentes y no de la oposición, sistemas que solo se aplican de manera mixta en los supuestos

de concursos de ascenso a puestos jerárquicos.

11 En materia de reglamentación docente de la Provincia de Santa Fe son requisitos no excluyentes los

antecedentes académicos y la antigüedad, entre otros.



B.- Las normas de escalafonamiento generales: los Decretos 4762/82 y 2409/04.

Características principales.

De acuerdo a lo dicho hasta aquí va de suyo que tanto el Decreto 4762/82 como el Decreto

2409/04 constituyen sendas normas concursales.

El primero de los instrumentos normativos señalados conoce su génesis en los estertores de la

última dictadura militar y, en su redacción originaria, tenía el objetivo de reglar el mecanismo de ingreso

del personal de planta no permanente, esto es interino y reemplazante, de los establecimientos

educativos de todos los niveles. Luego de una parte general incluida con siete capítulos en el artículo

212, que aún subsiste aunque modificado, esta norma presenta una serie de anexos que están

destinados a fijar las condiciones de inscripción, de confección de los escalafones, de ofrecimiento y

otorgamiento de las vacantes y del cese del personal reemplazante, entre los aspectos más destacados.

En cada uno de los anexos con los que cuenta va atendiendo a particularidades de la

ponderación de título y antecedentes según sea el nivel y cargo de que se trate. En general se puede

decir que prima la idea de que la actividad de control de la inscripción, de los requisitos y la calificación

respectiva con la consecuente elaboración, exposición y puesta en vigencia de los órdenes de mérito

estaba radicada en la escuela. Esta verdadera recarga administrativa a las direcciones escolares que,

para los establecimientos de nivel inicial, primario y especial estuvo vigente hasta hace poco tiempo13,

se presentaba poco confiable pues no contribuía a transparentar la gestión en la que los responsables

de aquellas etapas eran también partícipes del proceso concursal.

En el camino de su existencia que, como dijimos, llega hasta nuestros días el Decreto 4762/82 se

ha ido desgajando o fisionando, para ser precisos y utilizar un concepto aprendido en la primera parte.

Durante la década del ochenta sufrió modificaciones diversas e, incluso, derogaciones parciales, lo que

de por sí le iba dando un aspecto fragmentario a la vez que se sumaba legislación que se superponía a su

contenido. Sin embargo el impacto más trascendente sobre su estructura llegaría en la década del

noventa.

En 1991 el Decreto 960 agregó el Anexo V destinado a reglamentar el acceso a la función del

personal de las bibliotecas pedagógicas y en el año 1997 con la sanción del Decreto 1553 estableció un

régimen diferenciado de selección de personal para desempeño temporario aplicable a los

establecimientos de nivel superior, medio y técnico. La sanción de esta norma supuso la derogación

12 Esta disposición constituye una verdadera rareza en lo atinente al estilo de redacción normativa y esconde

quizás el lado más oscuro de la huída del poder del gobierno autoritario que se caracterizó por minar normativamente el aparato del Estado con reglamentaciones arteramente intrincadas. 13

El Decreto 1339/08 crea las Juntas de Calificación para todos los niveles y modalidades.



completa del Anexo II del Decreto 4762/82 y la creación posterior de una instancia de calificación

profesional independiente y externa a las instituciones educativas.

La vigencia del 1553/97 fue breve. Podríamos decir a la luz de los acontecimientos posteriores

que se trató de una norma de transición destinada a acompañar la génesis de la Junta de Calificación

Docente y, principalmente, las necesidades derivadas de la implementación de la reforma curricular en

el tercer ciclo de la Enseñanza General Básica y el Polimodal ordenada por la Ley Federal de Educación

Nº 24.195. No es menor el detalle que la sistemática de ordenamiento de los aspirantes y del personal

en los escalafones respectivos en base a competencia docente, habilitante y supletoria como así

también a la condición de personal interno o externo de la institución fue una guía para el proceso de

reubicación gradual y progresiva de personal derivada de la reforma en la que, además, las nuevas

competencias y analogía de títulos fueron una piedra angular para definir el perfil de los recursos

humanos buscados por el Estado.

Con un panorama institucional un tanto más estable hacia finales del 2004, el Poder Ejecutivo

dicta el Decreto 2409/04 que borra el mencionado 1553/97 y establece un sistema concursal para el

ingreso a la docencia en los establecimientos de nivel superior, medio y técnico montado sobre el

mismo andamiaje pero con corrección de algunos aspectos tales como la consideración de algunos

puntajes respecto de otros antecedentes, la valoración de la antigüedad, de la condición de personal del

establecimiento de desempeño, la ampliación a seis de las instituciones a las que un aspirante puede

inscribirse y el estímulo a la capacitación docente constante. En el transcurso de los años de su vigencia

el Decreto 2409/04 también ha sufrido algunas mutaciones y ha dado muestras de que no escapa al

carácter de norma fisionada14.

Como quiera que sea tanto el Decreto 4762/82 como el Decreto 2409/04 están viviendo sus

últimos días. Pronto ambos serán eliminados del universo de normas púbicas santafesinas y suplantadas

por un sistema único de ponderación de antecedentes y un sistema único de interinatos y suplencias del

que daremos sumaria información al finalizar el presente punto.

Sistema de valoración, de ofrecimiento y de posesión. Su diferenciación con las convocatorias

a concursos de titularización.

En el sistema actualmente vigente del Decreto 4762/62 podríamos decir que el único requisito

excluyente para integrar los órdenes de mérito está dado por el título docente tal como lo rescata el

artículo 24 del Anexo I, lo que ha llevado en el devenir de los años a la cualificación de las plantas

14 Muestras de ello ha sido el Decreto 1214/06 que establecía normas referentes al escalafonamiento de personas

aspirantes a cargos directivos, el que fue derogado por el Decreto 52/10 que trabaja los mismos aspectos y, hasta hoy, se encuentra vigente.



orgánicas de los establecimientos convirtiéndose este recaudo en el horizonte mínimo15, sin que exista

una prohibición expresa al habilitante - que puede tener cabida en algunas asignaturas del nivel

primario - o al supletorio que tienen su puerta de acceso en la segunda parte de la disposición

mencionada.

El otro ítem de valoración esencial es la antigüedad la que, a diferencia de lo que acontece en

otros niveles, se mide por años, meses y días.

El decreto contiene un yerro conceptual propio del cuño de quienes lo suscribieron. No

distingue entre el acto administrativo de ofrecimiento y el de posesión. Habla simplemente de

otorgamiento de la suplencia, un término impropio del léxico jurídico administrativo, sin establecer

ninguna otra distinción.

La concatenación de inconsecuencias jurídicas tiene continuidad al entender que las suplencias

se acuerdan16. Nada más lejano a la realidad de la relación laboral que implica en la que opera un

ofrecimiento, al que sucede una aceptación o no como acto voluntario del aspirante y, en un tercer

momento, si existe una respuesta afirmativa recién se produce le perfeccionamiento del vínculo. Con

ello como se observa no se presupone ningún acuerdo en el sentido del sinalagma contractual puesto

que aquí la expresión del consentimiento positivo perfecciona una relación sobre contenidos

predispuesto absolutamente por el empleador.

Uno de los artículos más polémicos de todo el decreto se encuentra en este tramo. Se trata del

artículo 8 que menciona la preferencia al aspirante que no genere turno contiguo. Parece ser una suerte

de habilitación o excepción para el empleado responsable del ofrecimiento de preferir a aquella persona

que no tiene un empleo docente aún.

Otro de los tradicionales puntos polémicos que presenta el Decreto 4762/82 es el referente al

puntaje extra por residencia del artículo 26, el que puede ser entendido como un deseo de no alentar la

movilidad laboral y tener docentes disponibles en mejores condiciones escalafonarias en aquellos

lugares de la provincia con baja tasa de habitantes y, por ende, de aspirantes calificados.

Tanto el ofrecimiento como la posesión son responsabilidad exclusiva del director quien,

además, debe velar por la documental relacionada a ambos actos. Las pautas a seguir aparecen regladas

en la parte general, incluida en el artículo 2. En el artículo 17 de ese tramo del reglamento aparecen dos

condiciones al momento de tomar posesión del cargo ofrecido. Por un lado, el deber de presentar

certificado de aptitud psicofísica, control que en la práctica no se verifica, y la obligación de que el

aspirante se encuentre enmarcado en la Ley de Incompatibilidad Docente, circunstancia chequeada con

discontinuidades y dificultades por las direcciones escolares.

15 Repárese que el artículo 2 del Anexo indica que debe apuntarse en la inscripción el promedio recibido en la

práctica de enseñanza lo cual solo puede exigirse a los docentes. 16

Léase artículo 7 del Anexo I.



Por su parte, el Decreto 2409/04, también está viviendo sus últimos días de vigencia aunque

quizás pueda abrigar las esperanzas de gozar de un período de ultra actividad en virtud de los efectos de

las futuras convocatorias a concursos de titularización y al proceso implementación de la nueva escuela

secundaria.

Si bien todo está por verse y el Poder Ejecutivo Provincial no se ha pronunciado, el contenido de

este reglamento quedará comprendido dentro del régimen único de ponderación y el régimen único de

interinatos y suplencias. Coincidentemente con la modificación sustancial introducida por el Decreto

1553/97 éste unificado sistema de selección de aspirantes coincide con la implementación de una nueva

reforma curricular, está vez inspirada en los postulados de la Ley Nacional de Educación 26.206 y en la

Ley Nacional de Educación Técnica Nº 26.058. Nuevamente aparecen en el horizonte las figuras de

reubicación y la necesidad de contar con bases para determinar los méritos de los empleados docentes

en relación a esta particular y esencial instancia17.

Más allá de lo dicho el Decreto 2409/04, en cuanto instrumenta un proceso de selección de

personal, mantiene ciertos recaudaos excluyentes de similar tenor a los fijados por su antecesor. El

artículo 2 de su texto hace expresa referencia a la necesidad de que el aspirante cuente con un “título

que lo habilite para el ejercicio de la docencia”18, el que a su turno diferenciará entre docente,

habilitante y supletorio. A su vez reclama que el interesado tenga al menos 18 años, requisito vinculado

a la edad laboral en la Argentina, que no tenga antecedentes penales que impidan el ejercicio de la

docencia, lo cual es un ítem de apreciación amplia y que posea aptitud psicofísica, condición que en la

práctica se controla escasamente19. Al igual que acontece a nivel inicial y primario también es un

requisito excluyente el control de incompatibilidad que, en educación superior, media y técnica, suele

tener una incidencia particular habida cuenta los límites de acumulación y superposición horaria en los

que puede verse incurso el docente. La verificación de este extremo cae en la órbita de responsabilidad

de la dirección escolar al momento de ofrecer y antes de dar posesión de acuerdo a la diferenciación ya

enunciada20.

El sistema montado en este reglamento incluye algunas otras condiciones que presentan el

carácter de no excluyentes. Podemos enumerar a los emancipados que podrían inscribirse más allá de la

valla de edad del artículo 2, también a los jubilados que solicitan un cese de su beneficio para dedicarse

17 La Provincia de Santa Fe ha dictado el Decreto 485/11 que regla el mecanismo para realizar las reubicaciones del

personal sobre el molde del Decreto 92/02, utilizado en oportunidad de la reforma anterior destinada a instrumentar el tercer ciclo de la E.G.B. y el nivel Polimodal. 18

El incumplimiento de este recaudo conlleva la eliminación de las listas de orden de méritos por no contar con título competente, con lo que es un requisito que se pondera a la luz de las competencias de títulos fijadas por el organismo ministerial respectivo. 19

Esta etapa de control aparece regulada en el artículo 23. 20

El artículo 24 regla esta verificación la que deberá ejercitarse de acuerdo a las pautas de la Ley de Incompatibilidad Docente Nº 11.723 y su decreto reglamentario. En el caso de aspirantes que se desempeñan en las plantas orgánicas de la administración pública provincial será menester tener presente los postulados de la Ley Nº 10469.



a la docencia, mucho más a las personas que excedan el límite del régimen de edad jubilatoria21 y a los

inhabilitados que pueden recuperar su condición, tal como en el caso de los concursos y quiebras.

Tal como ya se ha señalado el acto de ofrecimiento es de exclusivo resorte de la dirección

escolar de acuerdo a los términos del artículo 18 del régimen, más allá que en los hechos delegue esta

actividad entre sus subalternos. La excepción a este precepto vendría dada por el ofrecimiento del

propio cargo de dirección que está a cargo del supervisor, como superior jerárquico según el contenido

de su artículo 51.

De todo lo dicho se infiere que tanto el sistema del Decreto 4762/82 como el del Decreto

2409/04 formalizan la relación de empleo público a través de las atribuciones conferidas a los

dependientes que ocupan la máxima jerarquía en la unidad escolar, principalmente. No se trata de una

faceta menor del rol que les toca cumplir pues representan al Estado en el momento de constituir un

vínculo laboral de tipo no permanente. Va de suyo que las relaciones de carácter permanente, esto es

cuando el personal es designado como titular, son competencia del Gobernador de la Provincia en los

términos del artículo 72, inciso 6 de la Carta Magna local, facultad que puede delegar en algunos de sus

Ministros como suele acontecer en materia de concursos.

Con esto llegamos, al fin, a la consideración de las convocatorias a concursos de titularización

que habitualmente son vistas como los únicos concursos públicos existentes lo cual, como ya vimos,

representa un error conceptual. Bien es cierto que por medio de ellos quienes tienen alguna expectativa

laboral se encuentran ante la posibilidad de alcanzar la estabilidad tan deseada por todo trabajador que

para los docentes, sobretodo, es una garantía constitucional en los términos del artículo 113 de la

Constitución provincial, derecho que ha sido rescatado con idéntica entidad en el artículo 2 de la Ley

10.290.

Bien leído el artículo 113 confiere garantías, además sobre el ingreso - cuestión que ya

repasamos – y sobre la carrera docente. Tanto a unos como a otros los somete al cartabón de los

“méritos”, expresión que nos conecta inmediatamente con la idea de concurso y al orden de aspirantes

que es resultado de la ponderación que se realice entre ellos de acuerdo a las bases utilizadas. Esas

bases o condiciones han sido oscilantes en los últimos tiempos.

La última gran titulación masiva estuvo dada por la Ley 11.93422 sobre la base de acreditar

desempeño como subrogante de cargos u horas vacantes a una fecha determinada por la ley y presentar

títulos docente o habilitante e incluso no cumplir esta condición. En cada uno de los casos la exigencia

de antigüedad era diferente.

21

La cuestión referida a la edad ha sido tratada en particular por la Cámara de Apelaciones en lo laboral, Sala segunda de la Ciudad de Rosario en autos “Lamberti, Juan Adolfo c/ Provincia de Santa Fe (Ministerio de Educación) S/ Amparo” en fecha 11 de Febrero de 2007. 22

Este instrumento normativo fue conocido como “Ley Rébola”, en razón del por entonces Ministro de Educación de la Provincia de Santa Fe.



De ahí en más, la exigencia de título y antigüedad ha sido la estructura sobre la que se asentaron

los demás concursos a excepción de aquellos que impliquen ascensos en la carrera docente los que han

sido, por definición, de antecedentes y oposición.

Las diferencias sustanciales que se han observado respecto del régimen de ingreso a interinatos

y suplencias está dado por que el órgano encargado del ofrecimiento es la Dirección de Recursos

Humanos del Ministerio de Educación y las bases del concurso han sido parcas en considerar otros

antecedentes que no sean el tiempo de pertenencia al cargo y al establecimiento y/o al sistema

educativo.

Los proyectos de régimen unificado de ponderación de antecedentes, de escalafonamiento y

de titularización.

En los últimos meses se ha conocido la intención del ejecutivo provincial de proveer a un

régimen unificado de ponderación de antecedentes, utilizable tanto para interinatos, como para

suplencias, como para titularizaciones; un régimen único de ingreso y convocatorias a concursos de

todos los cargos, niveles y modalidades bajo las condiciones de valoración fijadas por aquel.

En cuanto al sistema de apertura de inscripción resalta la preferencia por un mecanismo

informático que desplaza la actividad administrativa de la escuela en este segmento del proceso de

selección. La preferencia por los espacios de comunicación virtuales se observa respecto de la

publicación de los escalafones y los pretendidos medios de notificación e impugnación en sede

administrativa por este medio los que no tienen cabida en el ordenamiento jurídico de la provincia.

El proyecto, aprobado recientemente en paritarias, mantiene la responsabilidad del

ofrecimiento en el director. Aclara, además, que quien ofrezca será personalmente responsable de las

consecuencias que de ello pueda seguirse lo cual es francamente desestimulante ante una competencia

delegada como esta. En un viraje más hacia los medios de comunicación informal el sistema propuesto

admite el ofrecimiento telefónico, hecho que existe en la práctica pero que no tiene consagración

formal en materia de constitución de empleo público a excepción de una reciente y análoga pauta del

Decreto 516/10 para los reemplazos menores a 5 días de asistentes escolares.

En cuanto a la valoración de los antecedentes se considera la antigüedad sobre el cargo a

desempeñar en unidades diarias. El resto de los antecedentes, que cobran importancia en los niveles

medio, técnico y superior, destacan por la preferencia a las capacitaciones dictadas por el Ministerio de

Educación de la Provincia y el alto volumen horario requerido para reconocimiento. Luego se modifican

los valores de los demás ítems.

En materia concursal se incorpora la consideración de los antecedentes referidos en el sistema

de ponderación a los concursos que no sean de niveles inicial, primario y especial. Se destaca la



convocatoria a concurso público de oposición para cargos de ascensos en los que destaca el requisito de

titularidad en el cargo base por encima del recorrido que ha desarrollado la persona que actualmente

ocupa el cargo en condición de interino o reemplazante lo cual probablemente conduce a algún tipo de

injusticias si se decide operativizar de este modo. Por lo demás y en términos coloquiales podríamos

agregar que elimina los puntaje derivados de los índices de pertenecía a una institución haciendo

hincapié el conformación de ordenes de mérito regionales para realizar el ofrecimiento a titularización.

Las mencione formuladas sobre el posible nuevo régimen deben tomarse como tales pues aún

no han sido decretadas. Sin embargo, el acuerdo paritario alcanzado y vigente permiten enunciar que el

régimen de los Decretos 4762/82, 2409/04 y el de las resoluciones convocantes a concursos que han

tenido existencia durante estos años va a ser reemplazados a la brevedad.-



Dossier 4. Clase del 20 de Octubre de 2012.

TERCERA PARTE

Las decisiones en la sede escolar.

Para comenzar este tramo podemos convenir que el término decisión se relaciona con la idea de

determinar algo, de adoptar una resolución. Este es el sentido que le confiere la primera acepción que

nos brinda el Diccionario de la Real Academia Española1. Es así, entonces que decidir es resolver. Puede

que sea un problema, un conflicto o una simple circunstancia que se presenta. Debemos zanjar un

asunto y cuando lo estamos haciendo, se presentan ante nosotros al menos con dos opciones iniciales:

hacer o no hacer. Accionar u omitir. En ambas vías, puede que encontremos una pluralidad de variantes

que poseen fundamentos de distinto calibre. El análisis de estas elecciones y sus razones implican una

actividad mental con lo que las decisiones presentan, al menos desde el punto de vista teórico, un

carácter racional. Es así un objeto mental alcanzado por una elección consciente de entre un conjunto

de alternativas, y es elegida para una aplicación.

Esas decisiones son influenciadas por una serie de factores. Los hay de diverso orden, entre los

que destacan los sociales, los económicos, los ambientales y, también, los legales. Todos ellos suponen

que, quien debe decidir, se encuentra con una serie de datos que necesariamente deberá tomar en

cuenta jerarquizándolos, desechando unos y prefiriendo otros, combinándolos y entrelazándolos.

Todas esas etapas se nos presentan como una concatenación de acciones y razonamientos que

nos hablan de que la decisión no llega en un solo acto sino que es el resultado de una serie de pasos en

el marco del cual se pueden ponderar distintas aristas y se ponen en acción diferentes mecanismos. Por

este motivo hablamos de un proceso de toma de decisiones.

Si bien tenemos la sensación de que el proceso de toma de decisiones no se trata de una

actividad que se puede descomponer en etapas pues tantas veces en nuestra existencia tomamos

resoluciones en un momento que parece ser único, vamos a advertir al analizar las partes en que se

divide que muchas veces efectuamos estas operaciones de modo inconsciente o contamos con algunas

pautas predeterminadas, como por ejemplo información previa acerca de un acontecimiento, de las

personas, de trámites y procedimientos y cosas. Hasta podríamos decir que clasificamos esos datos para

estar mejor dotados al momento de decidir o bien para economizar tiempo en esas instancia efímera.

Por otro lado, sabemos que siempre existen muchas de estos extremos que son desconocidos.

En la actuación administrativa ambas intensidades, lo previsto y lo que no lo es, da lugar a

situaciones diferentes relacionadas a distintos regímenes normativos. Nos referimos a los actos y a los

1

Diccionario de la Real Academia Española, Editorial Espasa, Madrid, 2001.


http://es.wikipedia.org/wiki/Alternativa


hechos administrativos. Veremos, a continuación, las características esenciales de cada uno, otorgando

mayor atención a los primeros.

Acto administrativo. Concepto y caracteres.

Al definir a la administración hemos hecho referencia a que la actividad que esta despliega para

la satisfacción inmediata de las necesidades del grupo social y de los individuos que lo integran se

traduce, en palabras de Marienhoff, en una “actividad permanente, concreta y práctica”. Hemos dicho

en esa oportunidad que una prestación de esas características consistía en la realización de ciertas

operaciones materiales a cargo de empleados ó dependientes. Así, por ejemplo, dictar clases, liquidar

sueldos, diseñar un plano ó evacuar una consulta médica, por nombrar solo algunas entre cientos que se

realizan diariamente en nombre del Estado. Esta gestión se traduce en un conjunto de operaciones que

se traducen en “declaraciones intelectuales de origen unilateral o bilateral, de alcance individual o

general y de efectos directos e indirectos que el Estado efectúa a través de funcionarios o empleados

habilitados al efecto”2. Esa es la forma en la que la voluntad del Estado se manifiesta y abarca una serie

de formas jurídicas entre las que se encuentran el reglamento, el contrato administrativo, acto

administrativo, el hecho y el simple hecho. Naturalmente se trata de categorías dispares, algunas de las

cuales - como los decretos reglamentarios – ya tuvimos oportunidad de ver.

Cuando ese quehacer de un sujeto público produce efectos, creando un derecho, modificándolo

o extinguiéndolo decimos que se trata de actos jurídicos, más precisamente de actos jurídicos

administrativos.

La razón de su abordaje en particular reside en que ésta es la manera habitual en que la

administración, a través de sus dependientes, da a conocer su voluntad en un sentido o en otro

incidiendo en la esfera de derechos de los particulares.

Para distinguir al acto administrativo se han propuesto diversas definiciones. Nosotros vamos a

seguir la que es adoptada mayoritariamente por los tribunales locales competentes en razón de que, a

partir de ella, podemos acceder a los fundamentos con los que se resuelven planteos surgidos en

nuestra área de trabajo.

Por una parte, siguiendo un criterio amplio, se sigue a Zanobini quien afirma que acto

administrativo es “cualquier declaración de voluntad, deseo, conocimiento, juicio, cumplida por un sujeto

de la administración en el ejercicio de una potestad administrativa”3.

Por otro lado, y con criterio restringido, se adopta el concepto legal que emana de la Ley

Provincial Nº 11.330. La ley reglamentaria del recurso contencioso administrativo dispone en su artículo

2 Dromi, Roberto. “El acto administrativo”, pág. 11, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1997. 3

Zanobini, Guido. “Curso de derecho administrativo – Parte general – I”, pág. 312, Ediciones Arayú, Buenos Aires, 1954.



3 que debe tratarse de “actos de la administración pública regidos por el ordenamiento jurídico

administrativo que se pretendan lesivos, de un modo directo y actual, de un derecho subjetivo o de un

interés legítimo…ya sean…actos definitivos o de trámite, si éstos inciden directa o indirectamente sobre

el fondo del asunto poniéndole término o impidiendo su continuación”. La definición descarta, así, a los

contratos, los hechos y los simples hechos de la administración. Luego, en su artículo 5, remarca que

deben emanar “de la administración pública…dictados en función administrativa por el Gobernador de la

Provincia, los Intendentes y Consejos Municipales y las Comisiones Comunales, originario de estas

autoridades o de otras inferiores a ellas”.

Este es el concepto que prima en razón de la fuerza imperativa de la que está dotada la norma

aunque, en realidad, la noción propuesta por el autor italiano la adelanta y la incluye.

En cuanto a los caracteres esenciales del acto administrativo se han señalado los siguientes:

a) Legitimidad: Es la presunción de que el acto ha sido emitido conforme a derecho.

Esto es respetando el principio de legalidad que ya hemos visto. A partir de allí se

presume la validez del acto mientras su nulidad no haya sido declarada por autoridad

judicial competente.

b) Ejecutoriedad: es la atribución que el orden legal concede a la autoridad

administrativa para conseguir el cumplimiento del acto. Se trata de una derivación

del carácter anterior pues si el acto se presume legítimo puede ser exigible.

c) Estabilidad: Consiste en la prohibición en sede administrativa de la revocación de

actos que creen o reconozcan o declaren derechos subjetivos, una vez que han sido

notificados al interesado, salvo que se extinga o se altere en beneficio de él.

d) Impugnabilidad: Refiere a la posibilidad de interponer reclamaciones ó recursos

administrativos o judiciales de acuerdo a las pautas trazadas por la normativa

respectiva para solicitar la revisión o revocación del acto.

La estructura del acto administrativo. Los elementos.



El acto administrativo, como es obvio, pertenece a la categoría jurídica general de actos

jurídicos4 y, como tal posee elementos que son esenciales a su propia existencia. Conjuntamente con

ellos el acto administrativo presenta elementos accidentales o accesorios. Veamos cuales son unos y

cuales otros.

a) Los elementos esenciales hacen a su validez y eficacia. Encontramos dentro de ellos a la

competencia, el objeto, la voluntad y la forma.

La competencia hace referencia a la esfera de atribuciones y deberes determinada por las

normas jurídicas que un ente u órgano del Estado debe y puede asumir. Entre ellas, por supuesto, debe

estar la facultad de emitir actos administrativos referidos a aquellas.

El objeto es la materia o contenido sobre lo que decide, opina, certifica o valora el acto

administrativo. Debe ser cierto, posible, determinado y, fundamentalmente, lícito. La ilegitimidad del

objeto puede resultar de una contradicción con cualquier norma que integre el plexo normativo estatal

e, incluso, de otros actos administrativos.

La voluntad está compuesta por elementos subjetivos (la expresión intelectiva del funcionario) y

elementos objetivos (la manifestación y formación de la misma a través de los carriles

procedimentalmente propuestos). En esta materia la voluntad expresa (escrita u oral) es la regla. La

voluntad tácita, es decir aquella que se infiere ante el silencio de la administración, es – en este ámbito

del derecho – entendida como negación de lo solicitado o propuesto. La emisión de la voluntad se

ajustará a criterios de finalidad, razonabilidad y proporcionalidad con el fin público en juego.

Por forma se entiende la manera como se expresa y se da a conocer la voluntad administrativa.

El modo en que se efectúa esa exteriorización puede presentarse de distinta manera. Así podrá ser

expresamente por vía escrita u oral. Ya hemos hecho referencia anteriormente a la preferencia por las

formas escritas y los requisitos de estos actos así como también hemos afirmado la aceptación

restrictiva de las formas orales.

Respecto de las formas escritas es de destacar la exigencia de motivación lo que habitualmente

se vuelca en los “considerandos” como las razones de hecho y de derecho que han llevado al dictado del

acto. Su ausencia ó inconsistencia acarrea arbitrariedad. También es de resaltar la publicidad. A este

concepto está la unida la necesidad de notificación de los actos administrativos pues se entienden que

carece de eficacia- aunque no de validez - respecto de la o las personas interesadas hasta ese momento.

Si el acto administrativo es de alcance general (reglamento) la publicidad se efectúa a través de su

publicación, comúnmente en el boletín oficial.

4 La definición genérica de acto se extrae del artículo 944 del Código Civil que enseña que “Son actos jurídicos los

actos voluntarios lícitos, que tengan por fin inmediato, establecer entre las personas relaciones jurídicas, crear, modificar, tran sferir, conservar o aniquilar derechos”.



b) Los elementos accidentales son la condición, el modo y el término. Ninguno de ellos alcanza

virtualidad para afectar la existencia misma del acto aunque si poseen incidencia respecto de su eficacia.

La condición opera cuando lo dispuesto acto administrativo se supedita al acontecimiento de un

evento futuro e incierto que puede llegar o no.

El modo es la manera en la que se ha decidido se llevará a cabo lo dispuesto por el acto

administrativo.

Por último, el término hace referencia a la fecha establecida para que ocurra o no una actividad

de los particulares o de la administración.

El mayor interés de esta distinción radica en que ninguno de los tres elementos accesorios

mencionados posee virtualidad para dejar sin efecto lo dispuesto por un provoca la invalidez del mismo.

La invalidez. Los vicios de ilegitimidad. Análisis de casos.

Los actos administrativos de los que venimos hablando pueden padecer a lo largo de su

existencia de ciertos defectos, errores ó, más propiamente, vicios que afecten su perfección, validez ó

eficacia5.

Si el acto es perfecto quiere decir que en su ciclo de formación se han desarrollado todos los

pasos previstos para su emisión y que se han respetado todos los recaudos previstos normativamente.

Para que el acto se considere válido es necesario que respete el esquema abstracto de

elementos que ha previsto el ordenamiento jurídico que hemos considerado en el apartado anterior.

Por último, la eficacia es la aptitud del acto para producir efectos jurídicos. Esto es el

nacimiento, modificación o extinción de derechos y obligaciones. En general esto ocurre cuando ha

cumplido con la etapa integrativa pertinente para que sus consecuencias se desplieguen. Así ocurre con

la notificación a él o los interesados en el contendido del acto. Otro tanto acontece con la publicidad del

mismo, cuestión propia de los actos administrativos de alcance general ó reglamentos. Con lo dicho

resulta importante dejar sentado que la eficacia del acto no implica su validez pues igualmente produce

sus efectos mientras no sea eliminado por una decisión de autoridad competente.

En el ordenamiento jurídico santafesino los actos administrativos son anulables6, lo cual quiere

decir que la existencia de un vicio o defecto sobre uno de los requisitos propios del mismo produce la

invalidez.

La invalidez resulta de una confrontación del acto administrativo concreto con el modelo legal

abstracto. “El objeto del cotejo es comprobar si se adecua, íntegramente o no, al conjunto de requisitos

5

La incidencia diferenciada del vicios sobre perfección, validez y eficacia ha sido recogida por nuestra Corte Suprema provinc ial en autos “Aimar, L. R. c/ Cañada de Gómez s/ Recurso Contencioso Administrativo de Plena Jurisdicción”, 12/12/84; A. y S. Tomo 55, pág. 422. 6

No se trasladan a nuestro ordenamiento provincial la categoría de actos nulos propia de la ley civil. Otra cuestión es la de los actos inexistentes que son aquellos a los que les falta un elemento esencial y por tanto no alcanzan la categoría de tales.



prescriptos”7 en la norma. Con ello la declaración de invalidez de un acto se fundamentará en el desvío ó

disconformidad de algunos de los componentes que lo caracterizan.

La cita que hemos efectuado no es ociosa pues, además de tratarse de un leading case,

proporciona un prisma adecuado para la labor cotidiana en la actividad administrativa. Habitualmente

llegan a consideración planteos en los que el asunto en debate no aparece adecuadamente formulado o

bien no se ha identificado correctamente el acto que se ataca o, quizás, lo que ocurre es que el acto no

llena las formas y contenidos que debería tener para ser reputado tal. Se nos presenta así la categoría

de acto inválido al cual podremos detectar e, inclusive, instar a corregir, señalando los recaudos que

debería contener y que no contiene.

Para los casos en que se han propuesto erróneamente ó tendenciosamente las pretensiones

esta tarea proporciona distintos beneficios. Por un lado, permite mantenerse adecuadamente prevenido

de ciertas maniobras que no suelen estar ausentes en los trámites administrativos y resguarda la

responsabilidad personal y funcional. Por otro lado, acota el campo de discusión y sostiene una

coordinación de fundamentos con los que – en el avance de las instancias - mantendrán las

dependencias burocráticas superiores y los estrados judiciales donde, al fin, se dirimirá el diferendo.

La invalidez, por supuesto, representa de por sí una contradicción entre el acto y ordenamiento

jurídico, pues aquel no respeta las pautas establecidas por éste. Sin embargo existe, casi a modo

particularizado, la categoría de actos ilegítimos – de insoslayable trascendencia - en la que el acto

aparece en contradicción con la ley aunque cuente con todos los elementos para ser reputado tal.

Podemos afirmar que lo que aquí ocurre es que surgen distintas formas de vicios que se proyectan sobre

el acto a través de distintas maneras de violar la ley. En la construcción elaborada por los tribunales

locales destacan como causas de ilegitimidad la incompetencia del funcionario que suscribe el acto, la

violación de formas sustanciales, el exceso de poder, la desviación de poder, la desigualdad de trato en

iguales circunstancias, falsa causa y falta de causa así como también ausencia de motivación en el acto y,

en menor medida, vicios en la formación de la voluntad configurados a través de error, error de derecho

y violencia. También se destaca en exceso de punición, presente en casos en los que la administración

ejercita su poder disciplinario sobre sus empleados aunque esta causal de ilegitimidad debe ser

prudentemente sopesada con el principio de división de funciones ya estudiado y con el contenido de la

responsabilidad de los dependientes del Estado que abordaremos en la última parte de este trabajo.

En suma, en la Provincia de Santa Fe los actos emanados de cualquier sector de la

administración del Estado pueden ser anulables. Mientras ello no ocurre el acto es eficaz y produce

efectos jurídicos8.

7

CSJP. “González Palicio, Víctor c/ provincia de Santa Fe s/ Recurso Contencioso Administrativo de Plena Jurisdicción”. (A. y S., Tomo 89, pág. 1).



Auto tutela declarativa y reduplicativa

Ya hemos señalado que todo acto goza de presunción de legitimidad. Se trata de un verdadero

privilegio de la administración por el cual la decisión tomada se presume dictada en el marco de

legalidad que está obligado a respetar el Estado pudiendo crear, modificar o extinguir derechos y

obligaciones de los ciudadanos. Una segunda faceta de esta prerrogativa, que le es concomitante, es la

potencia ejecutoria de la que gozan esos actos pues se llevan a cabo más allá de la voluntad de los

sujetos alcanzados por sus efectos. A estos dos aspectos del acto se los llama, también, auto tutela en

primer grado o potencia.

La auto tutela en segundo grado o potencia hace referencia a un segundo privilegio de la

administración. Se entiende, de acuerdo a su concepto, que cualquier el acto puede ser ratificado,

rectificado, saneado o eliminado. Ello puede acontecer por decisión propia o a requisitoria de los

administrados.

La primera posibilidad ocurre cuando el acto es corregido por la propia administración, sin haber

sido atacado por ningún particular. Cuando eso ocurre estamos en presencia de una facultad que lleva el

nombre de potestad auto anulatoria y consiste en la posibilidad de corregir “de oficio, por sí y ante sí”9

que tiene la administración. Este privilegio encuentra fundamento en la necesidad de concretar los fines

públicos mediante el mantenimiento incólume del ordenamiento jurídico. Con ello sin el Estado advierte

que un acto de su cuño resulta violatorio del principio de legalidad tiene el poder anularlo para dictar

otro ajustado a derecho.

Un segunda posibilidad, diferente a la anterior, se presenta cuando es el interesado es quien

solicita la modificación o subsanación de un acto; estimulando a la administración mediante recursos o

reclamos10. En este caso lo que se pretende es que se revierta una decisión mediante la emisión de un

acto que extinga el primero con efectos retroactivos al momento de su perfección. Aquí no es factible

hablar de potestad auto anulatoria pues el acto que se pretende lesivo no ha cobrado carácter de

definitivo pues ha sido atacado dentro de los plazos vigentes para ello.

8 Esto es derivado de una de las propiedades del acto administrativo cual es que esta dotado de ejecutoriedad y, por ende, la

interposición de recursos sobre el no suspende sus efectos. Lo contrario implicaría que mediante el uso de una herramienta procedimental se interrumpa el funcionamiento de la administración. 9

La Corte Suprema de Justicia de Santa Fe ha sostenido en numerosas oportunidades el criterio. Podemos citar, entre muchos, autos “Dinolfo” (A. y S. T. 78, pág. 379), “Spinoza” (A. y S. T. 80, pág. 237), “Spooner” (A. y S. T. 80, pág. 243), “Módica” (A. y S. T. 141, pág. 406), “Latino” (A. y S. T. 141, pág. 463), “Veraldi” (A. y S. T. 142, pág. 332), “Saccomano” (A. y S. T. 142, pág. 381) y “Trujillo” (A. y S. T. 141, pág. 384). 10

La Corte local lo ha admitido y sometido a condiciones de tiempo y vista al interesado en autos “Peyrano” (A. y S. T. 148, pág. 7) y “Municipalidad de Reconquista” (A. y S. T. 92, pág. 28), respectivamente.



Por último, los actos pueden ser cuestionados en sede judicial mediante recursos contencioso

administrativo. En tal caso lo que se quiere es que la justicia sea la que analice la legitimidad del acto y

disponga, en su caso, la anulación.

Veamos a continuación de que manera pueden los interesados estimular estas dos últimas

posibilidades.

Medios de impugnación. La Ley 11.330 y el Régimen de Actuaciones Administrativas de la

Provincia de Santa Fe Decreto-Acuerdo 10.204/58.

Hemos citado en varios tramos de este trabajo a la Ley Nº 11.330 que regula el Proceso

Contencioso Administrativo e, incluso, hemos extraído conceptos de ella. Ahora bien, ¿que conexión

guarda con nuestra actividad diaria y con los procedimientos administrativos en los cuales tienen

intervención delegados regionales, supervisores, directores e, incluso, otros actores de la comunidad

educativa?.

La respuesta es sencilla. Se trata del instrumento legal que organiza el acceso a la justicia para la

resolución de conflictos originados en sede administrativa. Por ello el concepto de acto administrativo

que ofrece apunta a lo procesal y contiene las pautas sobre las cuales se desenvolverá la contienda

judicial entre los individuos y el Estado cuando la cuestión verse sobre los efectos derivados de

aquellos11. Es decir, que sin importar que Ministerio o dependencia de la Provincia que haya dictado el

acto que pretenden lesivos agentes públicos ó particulares, serán las Cámaras en lo Contencioso

Administrativo12 las encargadas de resolver el diferendo en el marco de ésta ley.

Pues bien, la ley comentada establece como condición de acceso a su jurisdicción el

“agotamiento de la vía administrativa previa mediante los recursos reglamentados en sede

administrativa” y, además, fija que “sólo se podrán juzgar y resolver las pretensiones propuestas y

resueltas expresa ó presuntamente”13 en dicha instancia.

Resulta así que debemos devolver la mirada hacia un viejo conocido en éstos trámites como es

el Decreto-Acuerdo 10.204/5814 que regla los recursos de revocatoria, apelación y jerárquico. Es éste el

11 En caso de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales la competencia se ve desplazada a los tribunales laborales. En

caso de responsabilidad del agente público y del Estado la competencia se centra principalmente en los Tribunales de Colegiados de Responsabilidad Extracontractual. Si el Estado resulta demandado por incumplimiento contractual la competencia recae en los Juzgados de Primera Instancia en lo Civil y Comercial. 12

En la Provincia de Santa Fe existen dos Cámaras en ésta materia. Una con sede en la Ciudad de Santa Fe (C.C.A. Nº 1) y otra con sede en la Ciudad de Rosario (C.C.A. Nº 2). 13

Artículo 7 Ley Nº 11.330. 14

La instancia administrativa también puede ser agotada por la vía dispuesta en la Ley Nº 7234 de Defensa en Juicio del Estado. Sus preceptos son de aplicación cuando la actividad o inactividad administrativa se ha traducido en hechos que provocan perjuicio a las personas y lo que se pretende es, justamente, que la administración se exprese rechazando o aceptando mediante el dictado de un acto.



ordenamiento básico15 que, como su propio artículo 71 reconoce, “será de aplicación en toda gestión,

expediente o actuación administrativa, cuyo diligenciamiento o procedimiento de trámite no esté

expresamente establecido por una ley especial o su decreto reglamentario” y tanto es así que en el

artículo siguiente dispone su aplicación subsidiaria “cuando el trámite esté regido por una ley especial o

su decreto reglamentario, si ésta o éste no contemplan, en forma expresa, el procedimiento a seguir en

una diligencia o cuestión en particular”.

El fundamento de estas disposiciones reside, nada más ni nada menos, que en la Constitución

Provincial. El artículo 72 inciso 18 establece como facultad del Gobernador resolver“… los recursos

administrativos que se deduzcan contra sus propios actos, los de sus inferiores jerárquicos y entidades

autárquicas de la Administración provincial”. Ello es una consecuencia de que, de acuerdo, al inciso 1 del

mismo artículo es “el jefe superior de la administración pública”. Vuelven a nosotros el concepto de

plexo o grupo normativo para mostrarnos con toda intensidad como a través de sus mecanismos se

construye uno de los “privilegios que caracterizan la posición de la administración” consistente en

“retirar o reformar la decisión” ó a instancias del interesado “lograr la satisfacción de su interés sin

necesidad de tener que recurrir a un dilatado pleito judicial”16.

Ya hemos mencionado el concepto de potestad autoanulatoria al que podemos agregar el de

autotutela administrativa17 como concepto complementario que hace referencia a la posibilidad recién

comentada.

Con lo expuesto no es menor la función de analizar, contestar ó sustanciar un recurso

administrativo. Tampoco lo es redactarlo y presentarlo. Ya hemos recordado que si no se plantean

adecuadamente las cuestiones en esa instancia luego no podrán ser introducidas en sede judicial.

Veremos a continuación quienes pueden ser las personas que den inicio a estas vías y por medio

de que recursos se desarrolla la vía administrativa previa que hemos mencionado.

Legitimación. Distintas situaciones jurídicas subjetivas.

Ya sabemos que no todas las actuaciones administrativas constituyen actos. Del mismo modo

tampoco las personas se encuentran en idénticas situaciones frente a la norma administrativa.

La Ley Nº 11.330 establece distintas categorías de individuos en relación a la pretensión que

esgrimen. Así distingue entre quienes poseen un derecho subjetivo y quienes tienen un interés legítimo.

15 En nuestro ámbito la Ley Nº 10.290 contiene disposiciones específicas al respecto. En otros ámbitos públicos también

las poseen La Ley Nº 6915 utilizable en la esfera previsional, el Código Fiscal, la Ley Nº 9282 aplicables a los profesionales de la sanidad así como la Ley Nº 12.521 aplicable al personal de las fuerzas de seguridad provinciales, entre otros. 16

Lisa, Federico-Weder, Rubén. Op. Cit. pág. 199-200. 17

Grecco, Carlos M. “Auto tutela administrativa y proceso judicial” en “Fragmentos y testimonios del Derecho Administrativo”, págs. 219-220, Editorial Ad-Hoc, 1999.



A su turno, el artículo 1 del Decreto-Acuerdo Nº 10.204/58 solo refiere a quienes poseen un interés

legítimo. Creemos que se trata de un error de redacción pues no resulta comprensible que se conceda

legitimación a quien sólo posee una simple expectativa y se la niegue a quien goza de una protección

exclusiva por parte del ordenamiento jurídico. Por lo demás, éste es el criterio pacíficamente admitido

por la doctrina y la jurisprudencia santafesina.

Según Zanobini18 quien posee un derecho subjetivo disfruta de una protección directa e

inmediata de su interés por parte de la norma o del acto que lo reconoce. De ello derivan una serie de

derechos y obligaciones que se incardinan en personas que se encuentran en una especial situación

frente al Estado. Esto ocurre con el personal de planta permanente de un establecimiento educativo,

por ejemplo.

Por su parte quien posee un interés legítimo es aquel que esgrime “un interés individual, que no

recibe del ordenamiento jurídico una tutela directa e inmediata como propia y exclusiva de su titular,

sino que la recibe de un modo indirecto, a través de normas tendientes a proteger un interés público”19.

Ello ocurre con un aspirante a cubrir un cargo docente que integra un escalafón en el que se establece

un orden de prelación entre varios sujetos en base a antecedentes personales y profesionales pero que

no tiene una derecho concreto reconocido por la administración más que una natural expectativa

laboral. Podemos afirmar, entonces, que no se trata de un mero interés de hecho sino que adquiere

relevancia en cuanto sus portadores tienen un interés instrumental y jurídico a la legalidad de la

administración.

Lo afirmado nos permite diferenciarlos de otras situaciones no comprendidas por las normas

mencionadas. Se trata del interés simple y los intereses difusos. Los primeros carecen de tutela

jurisdiccional como lo ha hecho saber la Corte Suprema de Justicia de la Provincia20 y refieren a la

expectativa de cumplimiento de la norma por parte del Estado que posee todo ciudadano. En tanto que

los segundos no provocan esta instancia sino una especial vía de amparo habilitada en la Ley Nº 10.000

pues pertenecen a una pluralidad de sujetos en tanto pertenecientes a una comunidad o grupo social

pues tutelan un bien de incidencia colectiva (vrg. el medio ambiente ó el patrimonio cultural de una

ciudad).

El acto impugnable. Ilegitimidad e ilicitud en el derecho santafesino. Consecuencias y

diferencias.

18 Zanobini, Guido. “Curso de derecho administrativo”. Volumen 1. Ediciones Arayú, Buenos Aires, 1954.

19 CSJP. en “Pavón, Osvaldo Máximo c/ Municipalidad de Rosario s/ Recurso Contencioso Administrativo de Ilegitimidad”. A. y S.

T. 52. Págs. 448 a 452.. 20

CSJP. “Federación de Cooperadoras Escolares – Dpto. Rosario – c/ Provincia de Santa Fe s/ Recurso Contencioso Administrativo Sumario Ley 10.000 – sobre Recurso de Inconstitucionalidad” 19/09/1991, A. y S. T. 90, pág. 40.



No vamos a volver sobre las condiciones que debe reunir el acto impugnable. Ya hemos

repasado suficientemente su conceptualización a través de los artículos 3 y 5 del la Ley Nº 11.330. Lo

que nos ocupa en este segmento es determinar las diferencias entre dos palabras usualmente utilizadas

como sinónimos. Los términos ilegitimidad e ilicitud no son sinónimos y, menos aún, en el ámbito del

derecho administrativo santafesino.

La ilegitimidad es una infracción al ordenamiento jurídico administrativo considerado en su

totalidad. En tales condiciones el acto puede reputarse lesivo. Como sabemos en la Provincia de Santa

Fe es necesario atacar su contenido y efectos en sede administrativa a efectos de agotar la vía. Entre

tanto puede pasar que el Estado haga uso de su potestad auto anulatoria. Si decide no hacerlo aquel

camino es el único que permite acceder a la resolución judicial en estrados de la Cámara en lo

Contencioso Administrativo. Este es un recaudo del artículo 4 de la Ley Nº 11.330.

La ilicitud comporta la contradicción de la actividad activa u omisiva de los dependientes del

Estado con el ordenamiento jurídico considerando en su totalidad. No se trata aquí de actos de la

administración sino más bien de hechos positivos o inacciones de los individuos que integran los

órganos y dependencias estaduales. De esos comportamientos pueden deducirse daños a uno o varios

individuos los que, de acontecer, deben ser reparados. Para acceder a esa instancia y agotar el trámite

administrativo hay que interponer un reclamo en los términos que regula el texto de la Ley Nº 7234 de

Defensa en Juicio del Estado y, luego, se habilitará el acceso a los tribunales competentes que serán las

Cámaras de Responsabilidad Extracontractual.

Aunque no pertenece a la temática bajo análisis anotamos que se trata de procedimientos y

procesos judiciales presididos por distintas dinámicas.

Procedimiento administrativo.

Sabiendo de la trascendencia del procedimiento que se ventila en sede administrativa mediante

los recursos previstos, principalmente, en el Decreto-Acuerdo Nº 10.204 es que vamos a considerar

algunas características sobresalientes del mismo.

En primer lugar debemos decir que hablamos de procedimiento y no de proceso porque son dos

conceptos distintos. En el proceso judicial las partes se encuentran contrapuestas en sus pretensiones y

concurren ante un tercero imparcial a dirimir sus conflictos. Este será el encargado de encontrar la

solución al caso concreto mediante la aplicación del derecho.

El procedimiento, en cambio, está regido por principios y normas que reglan la formación y

exteriorización de la voluntad del Estado. Se trata de una actividad programada que involucra la

actividad de distintas dependencias, según la especialidad que se trata (promoción comunitaria,

educación, salud, etc…) y, que por medio de actividades secuenciales va estructurando un acto complejo



de expresión de la voluntad. Cuando ese camino se desanda en el marco de un recurso administrativo la

cuestión no es diferente y el recurrente se presenta como un eslabón más en la formación de esa

expresión final de la administración que no será otra cosa que acto. En este sentido no es posible hablar

de él como un contendiente o contraparte sino, más bien, como un colaborador de la administración

pues estimula su actividad.

Principios.

Precisamente, como consecuencia de esta especial estructura se materializan en el desarrollo de

los pasos tendientes a concretar el acto administrativo una serie de principios particulares.

El principio del recurrente colaborador, surge de los ya mencionado y se expresa en la particular

posición que éste tiene durante el procedimiento pues insta a la administración mediante recursos y

otras actuaciones (por ejemplo, prontos despachos). De ésta manera contribuyen a mantener la

regularidad administrativa y el respeto al principio de legalidad. Al respecto la Corte Provincial ha

sostenido que “conforme a los principios que rigen en materia administrativa, quien recurre, concurre

como colaborador en la elaboración de la decisión administrativa aún cuando defiende sus derechos

subjetivos, por lo que predominan las reglas del informalismo y de la impulsión de oficio”21.

Esto se traduce en otros postulados. A saber, el principio de buena administración. Se trata de

una premisa de difícil mensura pues debe atravesar cada etapa de la actividad e involucra el actuar con

imparcialidad, eficiencia, eficacia, celeridad, subsanación de errores y economía procesal, entre otros.

El principio de imparcialidad refiere a la necesidad de conformar los intereses particulares con

los propios de la administración “a fin de conseguir la mayor utilidad pública con el menor sacrificio de

los intereses privados”22.

El principio de verdad real es compartido por el procedimiento administrativo y por el proceso

judicial contencioso administrativo. Se trata de buscar lo que realmente ocurrió en el caso planteado

por encima de las constancias obrantes en el expediente. Con ello es posible agregar elementos al acto

final o a la resolución judicial, provenientes – por ejemplo – de un informe elaborado por el supervisor

actuante.

En otro orden el principio de atenuación del rigor formal, más conocido como informalismo a

favor del administrado, solo rige en sede administrativa y hay que ser demasiados cuidadosos en su

apreciación pues no se trata de una habilitación para no guardar forma alguna y desconocer reglas

preestablecidas. Se puede decir que es un formalismo atenuado y ha sido reconocido por la Corte

21 “Glikstein y Cia. SACIAM c/ provincia de Santa Fe s/ Recurso Contencioso Administrativo de Plena Jurisdicción” (Expte. 90/85),

16/12/87, citado por Ferullo, C. y Grau, A. “Procedimiento y recursos administrativos en la provincia de Santa Fe”, pág. 25, FAS editores, Rosario, 1997. 22

CSJP: “Moyano, R. c/ Municipalidad de El Trébol s/ R.E.C.A.J.P.”; 23/05/1992, A. y S. T. 92, pág. 186.



provincial para supuestos de interposición de recursos en oficinas distintas a las que correspondía

(“Cicare”) ó en casos de que el quejoso equivocó el nombre del recurso intentado (“Fontechiari”,

“Suligoy”). No ha sido admitido, en cambio, para la interposición extemporánea de los mismos

(“Galateo” y “Muller”) y se excluye para el caso de que el recurrente se presente asistido por un

profesional del derecho (Criterio sostenido en “Yebra”). Va de suyo que no rige para la administración.

Otro principio es el de impulso de oficio. Hace referencia a que la administración es obligada de

oficio a instar los actos pertinentes para que el procedimiento avance hacia una resolución final.

También se lo denomina principio de oficialidad.

Un principio poco atendido resulta el indubio pro accione lo cual quiere decir que, en caso de

razonables dudas acerca de la admisibilidad o no del recurso contencioso administrativo, se debe estar a

favor de la recepción. Se han registrado y se registran supuestos referidos a la errónea identificación de

la dependencia competente, la interposición del recurso en el día de gracia, la equivocada referencia a

funcionarios interviniente, la equivocada identificación del recurso intentado, ya mencionada, o la

mención de recursos inexistentes en nuestro orden normativo provincial.

Por último, vamos a destacar el principio de gratuidad de las actuaciones que facilita el acceso

del interesado al procedimiento administrativo. Se admite, al respecto, el cobro de una imposición

mínima a título de tasa retributiva de servicios.

De más está decir que en todo el trascurso del procedimiento se debe respetar el debido

proceso que abarca el derecho a ser oído, ofrecer y producir pruebas que contribuyan al principio de

verdad real y una decisión formal. Su desconocimiento acarrea un vicio de forma que, como elemento

del acto administrativo, puede conducir a que se anule el mismo.

Los recursos

En el régimen santafesino existen tres recursos expresamente contenidos en la normativa: el de

revocatoria, apelación y jerárquico.

El recurso de revocatoria tiene por objeto que la administración revea la decisión contenida en

un acto administrativo. Se encuentra comprendido en los artículos 42 a 46 del Decreto-Acuerdo

10.204/58 y puede interponerse contra resoluciones y decretos dictados en actuaciones o expedientes

administrativos así como también contra cualquier decisión dictada por la autoridad administrativa

competente que niegue un derecho o imponga una obligación. El término para hacerlo es de diez días

hábiles, presentándose ante la misma autoridad que dictó el acto atacado.

El acto que resuelve el recurso es susceptible de ser atacado por vía de recurso de apelación, el

que podrá se interpuesto independiente o subsidiariamente a éste, excepto que se haya interpuesto



ante el propio gobernador y este lo haya resuelto en cuyo caso opera el agotamiento de la vía

administrativa.

El recurso de apelación se interpone ante autoridades inferiores al titular del Poder Ejecutivo

provincial. Ya hemos dicho que puede interponerse autónomamente dentro del plazo de diez días

contados a partir de la notificación del rechazo de la revocatoria ó bien en subsidio junto al recurso de

revocatoria. Al momento de su recepción por la autoridad administrativa ante quien se presentó debe

ser analizado en cuanto a su procedencia y en caso de que no merezca objeción alguna por parte de ésta

debe ser elevado por vía del Ministerio que corresponda a efectos de su sustanciación. A fin de que

dichas autoridades cuenten con la totalidad de las actuaciones registradas para ponderar el mérito del

planteo el escrito recursivo debe ser acompañado por el expediente respectivo o las actuaciones

administrativas que lo originaron.

Una vez que las actuaciones se encuentran en poder de las autoridades ministeriales se debe

correr traslado al reclamante para que exprese agravios. En nuestro ámbito éste acto procedimental se

lleva a cabo en la sede de la delegación regional respectiva. Una vez que el interesado ha tomado

conocimiento de ésta instancia pueden ocurrir dos cosas. Por un lado, que el recurrente no evacue esta

etapa, caso en el cual el recurso se declara desierto y se dispondrá el archivo de las actuaciones. Por

otro lado, puede éste contestarlo. Dicha ocasión será la última que posea para ofrecer y producir

pruebas motivo por el cual, si ellas son pertinentes se abrirá el período respectivo por el término de

cinco días hábiles. En este extremo es de recordar que se trata de términos ordenatorios, esto es

aquellos que son puestos para encauzar temporalmente las etapas del procedimiento pero carecen de

la nota de perentoriedad. Habitualmente sucede que en la sustanciación de la prueba deben intervenir

las autoridades escolares y, específicamente, el supervisor. En ocasiones dicha situación es vivida como

una instancia tortuosa e, incluso, traumática. Los principios que hemos aprendido acerca del

procedimiento, en especial el debido proceso, el impulso de oficio y buena administración, deben

informar esta actuación pues se trata de una etapa en el proceso de formación del acto administrativo

que no puede soslayarse. Su incumplimiento acarrea un vicio en la formación de la voluntad de la

administración y puede devenir en la anulación del acto; amén de constituir fundamento de

responsabilidad del agente que incumplió un deber previsto legalmente.

Vencido este plazo y producidas las probanzas que sean se requerirá el dictamen del asesor

letrado ó del Fiscal de Estado, según corresponda, quedando el expediente en estado de resolverse.

Sucede que a menudo el acto atacado ha sido dictado por un ministro. En tal caso una pregunta

frecuente es si es necesario agotar la vía mediante la interposición del recurso de apelación. La

respuesta es afirmativa pues el de revocatoria carece de virtualidad a tales fines.

El recurso jerárquico, que se encuentra regulado en los artículos 55 a 64 del Reglamento de

actuaciones administrativas de la Provincia de Santa Fe, se interpone ante el Poder Ejecutivo ante la



denegación tácita del derecho postulado por el recurrente. La misma se configura cuando el expediente

se encuentra por más de treinta días en estado de dictar resolución definida por parte de la autoridad

administrativa. Igualmente si las actuaciones no están para definitiva podrá interponerse pronto

despacho para instar a su continuación. Si esto no ocurre en el lapso de treinta días, se podrá interponer

recurso jerárquico.

Ya hemos dicho que se interpone ante el Poder Ejecutivo. Para eso debe hacerse ante el

Ministerio que corresponda requiriendo, antes de su interposición la resolución respectiva. En cuanto a

la posibilidad de que el interesado solicite vistas de las actuaciones esta posibilidad esta concedida

ajustándose a la pautas ya comentadas para el recurso de apelación. Luego de este tramo las

actuaciones se remiten a Fiscalía de Estado para que emita su parecer antes de que el Gobernador

suscriba el acto que pone fin a la instancia administrativa.

Hemos referido a tres recursos administrativos. Es habitual, empero, que lleguen a

consideración de las distintas oficinas públicas recursos de queja y de aclaratoria. El primero aparece

reglado en el artículo 356 del Código Procesal Civil y Comercial y está destinado a activar el reclamo en

caso de que la apelación sea denegada tácitamente. El segundo, poco utilizado por los administrados,

está orientado a reclamar la aclaración de los términos oscuros, dudosos o a la corrección de errores

numéricos o de cálculo existentes en el contenido del acto administrativo. Se trata de dos herramientas

provenientes del Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Santa Fe que no trata de materia

administrativa por lo cual se debe ser muy cuidadoso en su apreciación. Tales normas son aplicables

sólo por vía subsidiaria. Qué quiere decir esto? Que sólo se aplican en caso de que dentro del

subsistema legal respectivo no exista una norma que regle un mecanismo de reclamo ante un acto

administrativo. En otra parte hemos apuntado que esa vía restrictiva esta habilitada en el artículo 73 del

Decreto-Acuerdo 10.204/5823 .

Va de suyo que los intentos de interponer fórmulas de reclamo contenidas en otros

ordenamientos jurídicos provinciales o nacionales deben ser desestimadas. En este sentido son

frecuentes las invocaciones a la Ley de Procedimientos Administrativos Nacional Nº 19.549. Para no caer

en un aplicación errada de ésta legislación es conveniente no olvidar la vigencia del principio que

destaca el carácter local del derecho administrativo y la especial proyección que el principio de legalidad

alcanza al respecto.

Conclusión: modos normales y anormales.

La terminación del procedimiento administrativo concluye por modos normales y anormales.

23

El artículo 73 reza “Cuando el procedimiento no esté previsto en una Ley especial o en su decreto reglamentario o en las presentes normas, se aplicarán, subsidiariamente, las disposiciones del Código de Procedimientos en lo Civil y Comercial que resulten más ajustadas al caso”, con lo que el método elegido solo permite la conexión al Código adjetivo en lo Civil y Comercial y a ninguna otra legislación.-



Dentro de los primeros encontramos el ejercicio de la facultad auto anulatoria y la respuesta

brindada por la administración al interesado-recurrente mediante la emisión de un acto administrativo

al efecto. Para el caso del recurso de revocatoria ello acontece cuando se expresa la misma autoridad

que emitió el acto. En el caso de la apelación acontece con el dictado del acto que acepta o rechaza el

reclamo por parte del Gobernador de la Provincia. Es propio, también, del recurso jerárquico finalizar de

éste modo.

En cuanto a las formas de extinción anormales existen de distinto tipo. Encontramos dentro de

ellas al desistimiento del interesado. El mismo puede ser expreso, presentando un escrito que así lo

exprese, o tácito. Por ejemplo, cuando no concurre a cumplimentar con la expresión de agravios.

Es una forma particular y anormal de extinción la declaración de perención de instancia

contenida en el artículo 65 del Reglamento de Actuaciones Administrativas de la Provincia de Santa Fe24.

Se requiere para ello que se haya dejado trascurrir más de un año sin mover el expediente. Es aplicable

solamente en contra del interesado cuando dicha carga se encontraba en cabeza de él y no de la

administración.

Hechos de la administración. Distinción. Medios de impugnación.

El hecho administrativo es toda actividad material que puede ser traducida en operaciones

técnicas o actuaciones físicas, que son ejecutadas en ejercicio de la función administrativa y que pueden

producir efectos jurídicos.

El acto administrativo, se diferencia porque siempre significa una declaración de voluntad,

conocimiento u opinión ó exteriorización de un proceso intelectual de volición, cognición ó juicio

destinado a producir efectos jurídicos.

Puede ocurrir que el hecho sea la manifestación exterior de lo ordenado por un acto ó puede

que sea la ejecución directa de una operación material, sin decisión previa.

Consecuencia de lo expuesto es que unos y otros tienen diferentes medios de impugnación y

generan distintas consecuencias.

Puede ocurrir que un hecho de la administración se traduzca en una lesión a los derechos e

intereses de los ciudadanos. Ante estas circunstancias los particulares pueden reclamar. Para ello

deberán allanarse a la vía del reclamo administrativo previo que organiza la Ley de Defensa en Juicio del

24 Artículo 65: “Toda gestión que se promueva ante el Poder Ejecutivo o sus "Organismos descentralizados", en que los

interesados dejen pasar un año sin realizar actos tendientes a su diligenciamiento o resolución, se considerar á caduca por perención de instancia. La perención se opera por el simple transcurso del tiempo, sin necesidad de declaración alguna. También será aplicable dicha perención a las actuaciones entre dependencias de la Administración. No será de aplicación en ningún caso y bajo ningún concepto, cuando la consideración de caducidad pueda ocasionar un perjuicio a la Administración o cuando el asunto de que se trate resulte de interés público”.-



Estado Nº 7234 en nuestra provincia. Este instrumento normativo organiza el modo de obtener un

pronunciamiento concreto de la administración respecto del hecho productor del daño o bien dejar de

manifiesto el silencio de ésta para brindarlo. Una vez conseguido uno u otro reacción se abre la

posibilidad de concurrir a la justicia ordinaria para solicitar la recomposición que pueda corresponder.

Esto ocurre en el caso típico de los daños sufridos por los alumnos menores en ocasión de encontrarse

bajo vigilancia de los docentes.

Contrariamente a lo expuesto la revisión de los actos administrativos exige recurrirlos ante la

propia administración por las vías que acuerda el Decreto-Acuerdo 10.204/58. Esta tiene la posibilidad

de subsanarlos en su propia sede, lo cual constituye un particular privilegio de la administración

reconocido con el nombre de autotutela administrativa. Si se agotan los procedimientos recursivos, la

competencia pertenece a la Cámara Contencioso Administrativa que tiene competencia judicial en la

revisión de actos de ésta especie.

Especial referencia a las decisiones en los establecimientos educativos de gestión privada.

No escapa a esta secuencia expositiva que la situación de los actos dictados en ejercicio de sus

funciones por parte de las autoridades de los establecimientos educativos de gestión privada están

sometidos a una dinámica diferente.

Bien es cierto que el servicio educativo nacional y provincial se encuentra articulado sobre las

base de la unidad que fija como parámetro la Ley Nacional de Educación y que la Provincia de Santa Fe,

dispensa atención en su Constitución a ese ámbito de la enseñanza. Tampoco es menos cierto que la Ley

Nº 6427 de enseñanza privada contiene disposiciones expresas a la legislación pública para regular

aspectos de su funcionamiento25.

Sin embargo no deja de ser destacable que la organización, los medios, pérdidas y beneficios son

asumidos por una persona física o jurídica privada. Esto tiene especial repercusión en la vinculación que

va a establecer con los recursos humanos de los que se valga o intente valerse pero también, y muy

especialmente, con quienes demanden y contraten sus servicios.

En principio el hecho de que el propietario a través de sus dependientes se encuentre

desenvolviendo una actividad que resulta de interés público no trae aparejado que las decisiones que

aquel tome por sí mismo o a través de su representante legal sean actos administrativos. Al contrario,

desde la óptica de la Ley 11330 no llenarían los recaudos para serlo.

Si pensamos en la situación frente a los empleados resulta innegable que la misma se enmarca

en lo dispuesto por la Ley de Contratos de Trabajo Nº 20744 y sus diversas modificatorias habida cuenta

25

Véase artículo 14, por ejemplo.



de la expresa remisión26 que realiza la Ley Nº 6427 y de la exoneración respecto del Estado que contiene

en su artículo 1327. Sin embargo, las propuestas de designación por parte del propietario deben ser

comunicadas para su aprobación al Servicio de Enseñanza Privada lo cual supone una suerte de control

externo, en principio ajeno al vínculo laboral privado. Esta particular etapa burocrática en la designación

del personal se complementa con la incorporación al haz de derechos y obligaciones de los docentes de

un conjunto importante de normativas aplicables al colega del sector público.

En su momento no dudamos en calificar a esta relación de trabajo como hibrida habida cuenta

de los componentes de fuente normativa pública y privada que contiene. Ahora bien, más allá de este

carácter no está en duda que en los hechos el propietario se encuentra en una posición de superioridad

respecto del empleado que es propia del empleo privado y se deben regir por las vías de reclamos que

allí existen con las consecuencias que la legislación le establece. Empero entendemos que existe una

cantidad de situaciones que pueden ser resultado de la intervención del Servicio de Enseñanza Privada

que, como dependencia del Ministerio de Educación de la Provincia, puede emitir actos o ejecutar

hechos que sean atacables por las vías del Decreto 10204/58 y de la Ley 7234/74.

En lo que refiere a la situación de los tomadores del servicio la situación también presenta

matices especiales. Resulta indudable que los padres de los alumnos que concurren a los

establecimientos de gestión privada han celebrado un contrato de locación de servicios de educación

entre los que existen derechos y deberes de especial envergadura y el que, amén de la regulación civil28

y de las previsiones de la Ley de Defensa al Consumidor Nº 24.240 está atravesado por un contenido

indisponible para las partes que proviene de los Tratados de Derechos Humanos (artículo 75, inciso 22),

de la propia Constitución Nacional (artículo 14, 75, inciso 19), de la Constitución de la Provincia de Santa

Fe (Artículo 110 y cc), de la Ley Nacional de Educación Nº 26.206, en su caso de la Ley Nacional de

Educación Técnica Nº 26.058 y de diversa normativa provincial (Decretos 817/81, 181/09, 182/09,

4340/90, 4720/61 y muchos otros más).

La conjunción de normativas de raigambre privada y pública nos conducen a pensar que ante su

incumplimiento por parte del prestador del servicio o de sus dependientes se habilitaría instancias

disímiles a las que existen ante el Estado. Por un lado suena a obviedad decir que los padres pueden

recurrir a las vías de la justicia ordinaria, principalmente la del fuero civil para dirimir controversias

suscitadas de la inobservancia de obligaciones contractuales. Pero paralelamente, ¿pueden recurrir al

Estado reclamando ausencia de controles en un servicio que se pretende unificado con el público?.

Entendemos que en los casos que es precisa la intervención de una dependencia oficial, como puede ser

el Servicio de Enseñanza Privada, los reclamos y recursos son viables por las vías ya estudiadas a lo que

26 El artículo 23 destaca la relación de dependencia que mantiene el trabajador docente con el empleador privado.

Otras relaciones directas con aquel régimen pueden advertirse en el sistema de extinción de la relación laboral sin y con justa causa. 27

Artículo 13º: Las obligaciones contraídas por los propietarios con su personal o terceros no responsabiliza ni obliga en modo alguno al Estado. 28

Artículo 1493 ss. y cc. del Código Civil.



cabría agregar que en la sistemática del Decreto-Acuerdo 10.204/58 su artículo 2 permite formular

“…denuncia contra terceros o cualquier otra gestión…”, lo que incorpora al panorama de remedios

procesales una nueva variante de reclamo para los particulares y, porque no, para los dependientes del

subsistema de gestión privada.


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