UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

INSTITUTO A VEZ DO MESTRE

ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

Por: Rita de Cássia Almeida Freitas

Orientador

Prof. Willian Rocha

Rio de Janeiro

2011

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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

INSTITUTO A VEZ DO MESTRE

ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

Apresentação de monografia ao Conjunto

Universitário Candido Mendes como condição

prévia para a conclusão do Curso de Pós-

Graduação “Lato Sensu” em Gestão Pública.

Por: Rita de Cássia Almeida Freitas

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DEDICATÓRIA

“Há momentos na vida em que sentimos tanto

a falta de alguém que o que mais queremos

é tirar esta pessoa de nossos sonhos

e abraçá-la.

[.....................................................]

A vida é curta, mas as emoções que podemos

deixar duram uma eternidade. A vida não é de

se brincar porque um belo dia se morre.”

Clarice Lispector

A você Kátia Rosa de Freitas

4

AGRADECIMENTOS

“Ser lembrado é acima de tudo um agradecimento

que deve ser retribuído com um obrigado muito

especial, feito de dentro para fora, do coração

para o mundo.”

Vinítius Sales

Quero agradecer, sinceramente, a todas as

pessoas que passaram pela minha vida até

agora.

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RESUMO

Esta monografia tem por objeto de estudo o orçamento participativo

enquanto instrumento de participação popular na gestão pública. O orçamento

participativo pode ser compreendido como um sistema através do qual a população

decide as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem realizados a

cada ano pelo poder público. O estudo tem por objetivo analisar o orçamento

participativo como instrumento de inclusão social e participação popular na gestão

pública. Para tanto, foi realizada uma pesquisa bibliográfica em que se utilizou como

fonte de consulta livros, artigos publicados em revistas especializadas e no meio

eletrônico. Inicialmente são apresentados os principais aspectos do orçamento

público, a estrutura orçamentária e os princípios a serem observados na elaboração

da proposta orçamentária. Em seguida discute-se sobre o orçamento participativo,

apontando seus antecedentes históricos, conceito, fundamento legal e etapas para

sua implantação. Na sequência são apresentadas experiências de alguns municípios

brasileiros que utilizam o modelo orçamentário participativo. Pode-se constatar que

as experiências implantadas em alguns municípios brasileiros têm contribuído para a

democratização da participação dos cidadãos, ampliando a esfera de definição de

investimentos, inibindo práticas particularistas e clientelistas no uso dos recursos

públicos na realidade local e, sobretudo, tende a propiciar a inclusão de setores

sociais no processo de desenvolvimento, atingindo seus resultados um efeito

redistributivo.

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METODOLOGIA

A metodologia utilizada nesta monografia foi a pesquisa bibliográfica.

Utilizou-se como fonte de consulta de consulta: livros, monografias, artigos e

publicações eletrônicas que abordam o tema em análise.

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO................................................................................................. 08

CAPÍTULO I

ORÇAMENTO PÚBLICO................................................................................. 11

CAPÍTULO II

ORÇAMENTO PARTICIPATIVO..................................................................... 22

CAPÍTULO III

O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO EM ALGUNS MUNCÍPIOS

BRASILEIROS.................................................................................................

32

CONCLUSÃO ................................................................................................. 43

BIBLIOGRAFIA ............................................................................................... 45

ÍNDICE ............................................................................................................ 49

FOLHA DE AVALIAÇÃO ................................................................................ 51

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INTRODUÇÃO

O orçamento é o instrumento de gestão da administração pública, nos

três níveis de governo (federal, estadual e municipal), que exprime, em termos

financeiros, a alocação dos recursos públicos, estimando as receitas e fixando os

gastos públicos para um exercício financeiro. Nele estão estabelecidos os

programas e projetos de governo, as ações prioritárias para o atendimento das

demandas da sociedade. Trata-se, portanto, de um instrumento que comporta

múltiplas funções – planejamento, contábil, financeiro, controle.

Muito mais do que uma peça financeira, uma ferramenta burocrática de

planejamento, o orçamento, seja do Município, do Estado ou da União, é o resultado

de uma articulação essencialmente política, posto que espelha as reais prioridades

do poder público, refletindo o os compromissos do gestor público com a sociedade.

Nesse aspecto, tem-se a possibilidade da população participar e fiscalizar

se os recursos estão sendo bem empregados pelo poder público, através do

denominado Orçamento Participativo, que pode ser compreendido como um sistema

através do qual a população decide as prioridades de investimentos em obras e

serviços a serem realizados a cada ano, com os recursos do orçamento municipal.

A idéia de orçamento participativo está intrinsecamente ligada a de

democracia participativa. Denomina-se democracia (do grego demos, “povo”, e

kratos, “autoridade”) uma forma de organização política que reconhece a cada um

dos membros da comunidade o direito de participar da direção e gestão dos

assuntos públicos e sociais. A democracia teve origem na Grécia clássica. Atenas e

outras cidades-estados implantaram um sistema de governo por meio do qual todos

os cidadãos livres podiam eleger seus governantes e serem eleitos para tal função.

Esse exercício democrático - do qual estavam excluídos os escravos, as mulheres e

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os estrangeiros - foi possível porque os cidadãos formavam um grupo

numericamente reduzido e privilegiado.

Nas sociedades modernas, são bastante reduzidas as possibilidades de

participação direta, de todos os cidadãos, dado o número e a complexidade das

diversas instituições e dos assuntos públicos em geral. Assim, na maioria dos países

democráticos, é comum o exercício da democracia por meio de um sistema indireto

ou sistema representativo. A teoria da representação é calcada na premissa de que

os que tomam decisões na democracia representativa são os representantes

livremente escolhidos pelos eleitores. Contudo, isso apenas não assegura que essas

leis sejam justas e equitativas e verdadeiramente expressem o interesse comum. Na

prática é o que ocorre. Os ditos representantes dos cidadãos, além de não refletirem

a diversidade da sociedade que deveriam representar, sistematicamente eximem-se

das suas responsabilidades de iniciativa legislativa e de fiscalização da atividade

governativa.

É nesse cenário que surge a idéia do Orçamento Participativo, por meio

do qual a população, junto com o Governo, definiria as prioridades para

investimentos e serviços, ajudando a construir as políticas públicas necessárias ao

desenvolvimento em todas as regiões e a melhoria da condição de vida de todos.

Essa prática participativa ganhou notoriedade com o governo petista, em

1989, na Prefeitura Municipal de Porto Alegre, que em sua gestão passou a permitir

o envolvimento direto dos cidadãos na decisão e no controle da alocação dos

recursos públicos municipais, e continua a ser realizada na capital gaúcha, sendo

referência em outras cidades nacionais e internacionais que buscam democratizar a

gestão pública.

Diante dessas considerações, o propósito deste trabalho é analisar o

orçamento participativo como instrumento de participação popular na gestão pública.

Adicionalmente, o estudo objetiva: apresentar os principais aspectos do orçamento

público e a estrutura orçamentária; analisar o orçamento participativo, apontando

seu conceito, fundamento legal e etapas para sua implantação; investigar a

aplicabilidade do orçamento público em alguns municípios brasileiros.

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Busca-se com este estudo demonstrar que a participação dos cidadãos

na elaboração do orçamento público inibe práticas particularistas e clientelistas no

uso dos recursos públicos.

11

CAPÍTULO I

ORÇAMENTO PÚBLICO

1.1 Conceito

O verbo orçar significa avaliar, estimar e, por extensão, planejar. Assim,

por orçamento compreende-se um planejamento de ações a serem realizadas com

base em um montante de recursos disponíveis.

Para Kohama (2000), o orçamento é a previsão de receitas e a fixação

das despesas para um determinado período de tempo, geralmente um ano, sendo

uma peça fundamental da administração das finanças do Estado e de Contabilidade

Pública.

Por esse conceito, tem-se o orçamento como o instrumento pelo qual o

poder público fixa as despesas que pretende realizar em um determinado período

(geralmente, um ano) com base nas receitas que espera receber nesse mesmo

intervalo de tempo.

É nesse sentido a definição apresentada por Harada (1997), que aponta o

orçamento como uma peça que contém a aprovação prévia da despesa e da receita

para um período determinado.

No entanto, o orçamento representa mais do que demonstrativo previsor

da arrecadação e dos gastos de um país num lapso temporal, reflete um plano

governamental, pois é por meio dele que os governantes, em qualquer esfera

(municipal, estadual e federal), poderão apresentar à sociedade quais serão os

programas prioritários de governo, significando, portanto, um verdadeiro instrumento

político.

Para Araújo e Arruda (2004), o conceito de orçamento público depende

do aspecto escolhido para estudá-lo. Para esses autores, são três os aspectos a

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serem considerados: sob o aspecto jurídico, o orçamento é o ato administrativo legal

que estabelece as ações a serem realizadas, em um determinado exercício,

estimando as receitas e fixando as despesas; sob o aspecto econômico, tem-se que

o orçamento é a ferramenta que demonstra os gastos governamentais, servindo

para delinear o modo como a Administração Pública tenta satisfazer as

necessidades coletivas e quais os produtos e serviços que serão ofertados à

sociedade; e, no aspecto financeiro, consiste o orçamento em uma ferramenta

utilizada pela Administração Pública para organizar suas finanças, indicando a

quantia movimentada pelos cofres públicos.

Sintetizando esses três aspectos, tem-se a definição apresentada por

Baleeiro (1997, p. 411):

o orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê

e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as

despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e

outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim

como a arrecadação das receitas já criadas em lei.

Por este conceito tem-se que o processo orçamentário reflete a co-

responsabilidade entre os poderes, caracterizando-se por configurar quatro fases

distintas: 1) elaboração da proposta, feita no âmbito do Poder Executivo; 2)

apreciação e votação pelo Legislativo (no caso do governo federal, o Congresso

Nacional; no âmbito dos Estados, a Assembléia Legislativa; e, nos Municípios, a

Câmara Municipal); 3) sua execução; 4) controle, consubstanciado no

acompanhamento e avaliação da execução.

Também Santos (2001) aponta que o orçamento público pode ser

conceituado de várias formas: a) como um instrumento de identificação das fontes

de receitas e de despesas do governo; b) como um instrumento de controle sobre as

finanças do governo, como forma de policiamento dos atos por ele praticados; c)

como um plano de atividades do governo, onde estão discriminados todos os

serviços públicos prestados e os gastos a eles referentes; d) como instrumento de

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execução de planos de governo, onde o orçamento é visto como meio de

transformar planos em obras e prestação de serviços; e) como um instrumento de

administração das ações do governo, como forma de mensuração de tudo o que

deve ser feito pelo governo para seu próprio funcionamento; f) como um documento

de divulgação das ações do governo, em face da obrigação que lhe é imputada pela

Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), no sentido de

publicar periodicamente as informações acerca de suas receitas e despesas.

Dos conceitos apontados, tem-se que o orçamento público é um elemento

fundamental da Administração Pública por dois motivos: é um instrumento essencial

de planejamento e de controle pelo qual o poder público planeja suas ações e

exerce controle da sua execução; e, é o instrumento pelo qual o governo, seja

municipal, estadual ou federal, apresenta à sociedade suas metas e prioridades,

discriminando a origem e o montante de recursos a serem obtidos e as despesas a

serem feitas em determinado período.

Dessa forma, o orçamento público, nos três níveis de governo, é o

resultado de uma articulação essencialmente política, que demonstra onde e como o

poder público pretende aplicar o dinheiro público, espelhando, dessa forma, as reais

prioridades políticas do governo (BALÇÃO; TEIXEIRA, 2003).

Nesse sentido, o orçamento pode ser visto como um instrumento ou

caminho pelo qual as diversas políticas públicas são implementadas e seus objetivos

são alcançados.

1.2 Aspectos históricos

A origem do orçamento público remonta à Inglaterra do século XIII, em

decorrência da Magna Carta outorgada pelo Rei João Sem Terra (John Lackland),

em 1215, que pressionado pela nobreza, no art. 12 desse documento vedava a

cobrança indiscriminada de impostos: “Nenhum tributo ou subsídio será instituído no

Reino, a menos que seja aprovado pelo Conselho do Reino”. O Conselho do Reino

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era uma espécie de parlamento nacional, composto pelos barões e pelo clero, cuja

maior preocupação era os tributos impostos pelo Rei, pois o monarca impunha os

tributos que deseja e gastava segundo o seu poder discricionário, não havendo

participação do povo na fixação dos impostos e dos gastos públicos (SILVA, 2004).

A determinação do art. 12 da Magna Carta foi consagrada na Petition

of Rights, em 1628, que confirmava o princípio de que o tributo para ser legítimo

precisava do consentimento do parlamento, e na Declaração de Direitos (Bill of

Rights) de 1689, com a participação popular no Parlamento Inglês, se passa a

separar as finanças do Estado das finanças da Coroa, distinguindo-se o público do

privado, e, atribuindo-se ao Parlamento a competência para autorizar despesas da

Coroa (SILVA, 2004).

Vários outros acontecimentos históricos contribuíram para a origem do

orçamento público. Na França, a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão,

de 1789, consagrou o princípio de que “nenhum imposto pode ser cobrado sem o

consentimento da nação” e estipulou como direito do cidadão “verificar,

pessoalmente ou por seus representantes, a necessidade da contribuição pública,

de a consentir livremente, de acompanhar a sua aplicação”, bem como de “pedir

contas a todo agente público pela sua administração”. Observa-se, pois, que a

sociedade francesa adquiriu o direito de se manifestar sobre o orçamento público,

dos impostos que iam pagar à sua aplicação. Em 1817, a Assembléia Nacional

exigiu o controle sobre recursos públicos, estabelecendo que a despesa de cada

Ministério não deveria exceder o total da dotação a ele destinada. Em 1831, passou

haver controle parlamentar sobre o orçamento, com algumas regras básicas:

anualidade orçamentária, votação antes do início de cada exercício, se

assemelhando às regras atuais.

Nos Estados Unidos, a autorização para o governo orçar os gastos,

criar tributos e tomar empréstimos foi concedida pela Constituição ao Congresso,

que delegou, em 1788, ao recém criado Departamento do Tesouro, a

responsabilidade de preparar e relatar as estimativas das receitas e despesas

públicas.

15

É em 1822, na Inglaterra, que surge o primeiro documento formalmente

aceito como orçamento público, quando o Chanceler do erário inglês, representando

o Poder Executivo, pela primeira vez, apresentou ao Parlamento, uma exposição

que fixava tanto a receita, quanto inseria a despesa de cada exercício. Burkhead

(apud GIACOMONI, 2005, p. 46), considera “essa data como a que marca o início

do orçamento plenamente desenvolvido na Grã-Bretanha”. A partir de então, o

Chanceler passou a prestar contas ao Parlamento das receitas e despesas de cada

exercício, fazendo-o através de um documento - budget (pasta em português) -, que

continha informações relativas às propostas de trabalho do governo, bem como a

fixação das receitas e das despesas públicas para cada exercício.

Nessa época, o orçamento tinha por função principal possibilitar aos

órgãos de representação um controle político sobre o Poder Executivo, constituindo-

se em um instrumento de controle contábil e financeiro, e, por conseguinte, de

controle político. Destacava-se no aspecto jurídico, sendo compreendido por muitas

legislações, como a lei que fixava as despesas e estimava as receitas.

No século XX começam a surgir técnicas orçamentárias, como, por

exemplo, o Orçamento Funcional, da Comissão Taft, em 1912, nos Estados Unidos;

o Orçamento Cíclico da era Keynesiana, na década de 1930, para combater a

depressão; o Orçamento de Desempenho, da Comissão Hoover, em 1949, nos

Estados Unidos; o Orçamento Programa, nos anos 60, começando na Companhia

Ford e se estendendo por todo o governo federal americano e depois, através da

Organização das Nações Unidas (ONU).

No Brasil, o processo de organização das finanças do país remontam a

chegada de D. João VI, em 1808, quando foi criado o Erário Régio e instituído o

Conselho de Fazenda para administrar, distribuir, contabilizar e proceder aos

assentamentos necessários ao patrimônio real e fundos públicos do Estado do Brasil

e domínios ultramarinos (SILVA, 2004).

A Constituição de 1824 em seu art. 172 estabelecia que, anualmente, o

Ministro da Fazenda submeteria à Câmara dos Deputados um balanço geral da

receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente e também o orçamento

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geral de todas as despesas públicas do ano futuro e da importância de todas as

contribuições e recursos públicos. Tais balanços e orçamentos apresentados pelo

Ministro da Fazenda se baseavam em orçamentos que lhe fossem fornecidos pelos

outros Ministérios, referentes às despesas e receitas de suas repartições.

Entretanto, devido a não aplicação dessas orientações, surge, em 1827, a primeira

lei orçamentária brasileira, que se destinava apenas à Corte e à Província do Rio de

Janeiro. O primeiro orçamento para todo o Império surge através do Decreto

Legislativo de 15 de dezembro de 1830 e abrangia o exercício de 1831-1832, fixava

as despesas e previa as receitas desse período. Explica Freitas (2003, p. 12) que:

Ainda que em 1827 se tenha produzida a primeira lei orçamentária

no Brasil, foi em 1831, mediante aprovação do Decreto Legislativo de

15/12/1830, que se consolidou o primeiro orçamento público

brasileiro, considerando-se o conceito de ser uma lei de iniciativa do

Poder Executivo, estimadora da receita e fixadora da despesa da

administração pública para o período de um ano, já que as

dificuldades de comunicações e os deficientes mecanismos

arrecadadores em relação às províncias frustraram a lei orçamentária

de 1827.

A Constituição Republicana de 1891 atribuía ao Legislativo a

responsabilidade pela elaboração da lei orçamentária. Entretanto, segundo Longo

(1994, p. 43): “a Câmara assumiu a iniciativa de preparar a proposta orçamentária,

mas, na prática, o Ministro da Fazenda, através de entendimentos extra-oficiais,

continuava a orientar os encaminhamentos da Lei de Meios.” De acordo com o

autor, é com a Constituição de 1934 que essa situação se modifica, passando a

elaboração da proposta orçamentária ser atribuída ao Presidente da República,

cabendo ao Legislativo a votação do orçamento e julgamento das contas do

presidente, com auxílio do Tribunal de Contas (criado pela Constituição Republicana

de 1891).

Na Constituição brasileira de 1937, segundo Giacomoni (2005, p. 50):

A elaboração orçamentária foi tratada com destaque, merecendo um

capítulo especial com seis artigos. Segundo essas disposições, a

17

proposta orçamentária seria elaborada por um departamento

administrativo, a ser criando junto à Presidência da República, e

voltada pela Câmara dos Deputados e pelo Conselho Federal (uma

espécie de Senado que contaria também com 10 membros

nomeados pelo presidente da República).

Com a Constituição de 1946, o orçamento público novamente passou a

ser elaborado pelo Executivo e aprovado pelo Legislativo, que podia realizar

emendas ao orçamento (LONGO, 1994).

A Constituição de 1967, instituída durante o período do Regime Militar,

retirou, através de emenda constitucional, a competência do Congresso Nacional de

discutir, vetar ou emendar o orçamento, reduzindo o papel do Legislativo à

aprovação do projeto de lei oriundo do Executivo.

Com a Constituição Federal de 1988, a restrição da competência do

Congresso Nacional foi extinta, sendo o orçamento disciplinado em cinco artigos

(arts. 165 a 169) e compreendido como instrumento de planejamento do Estado,

conforme aponta Freitas (2003, p. 18):

A associação entre planejamento e orçamento é reforçada com as

normas estabelecidas pela sétima e atual Constituição brasileira,

datada de 5 de outubro de 1988. A Constituição Federal de 1988

fomenta a retomada do processo de planejamento no âmbito da

administração pública, quando registra em seu art. 174: ‘Como

agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado

exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e

planejamento, sendo este determinante para o setor público e

indicativo para o setor privado’. No capítulo II, referente às finanças

públicas, em sua Seção II (dos orçamentos), a Constituição Federal

vigente torna obrigatório o planejamento de médio prazo através do

Plano Plurianual (PPA) e inova no envolvimento do Legislativo na

arrecadação e alocação de recursos, e na fixação de metas e

prioridades para a administração pública mediante a Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO).

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A Constituição Federal de 1988, apesar de continuar dando ao orçamento

as características burocráticas e administrativas, mudou a sistemática de

elaboração, com a finalidade de apresentar o orçamento público com maior

transparência, fixando a obrigatoriedade da elaboração do Plano Plurianual (PPA),

da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei do Orçamento Anual (LOA),

possibilitando a visualização do orçamento como ferramenta de planejamento,

avaliação e controle das ações governamentais.

1.3 Estrutura orçamentária

Por determinação constitucional, o Brasil adota uma estrutura

orçamentária baseada em três documentos: Planos Plurianuais (PPA), Leis de

Diretrizes Orçamentárias (LDO), e Leis Orçamentárias Anuais (LOA), que valem

para os governos federal, estaduais e municipais da mesma forma. Segundo

Mendes (2008, p. 04), “a Constituição Federal fixou uma organização geral para o

processo orçamentário baseado em uma hierarquia de três leis ordinárias”.

O PPA é um plano de governo elaborado pelo Executivo (nos três níveis

de governo), que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas

da administração pública (federal, estadual e municipal) para as despesas de capital

e outras dela decorrentes. Segundo Matias-Pereira (2003), o PPA possibilita alocar

os recursos públicos de maneira racional e eficiente; visa orientar a ação

governamental e o planejamento, e, nortear a elaboração dos orçamentos,

possibilitando a redução das desigualdades sociais e disciplinando a execução das

despesas em benefício do bem comum. O PPA deve trazer previsões para quatro

anos, devendo ser elaborado no primeiro ano do mandato do chefe do Executivo,

com vigência do início do segundo ano de mandato até o final do primeiro ano do

exercício financeiro da administração subseqüente. No Brasil, de acordo com o art.

34 da Lei nº 4.320/64 (lei que orienta a elaboração e execução orçamentária no país,

para os três níveis de governo), o exercício financeiro coincide com o ano civil.

19

A LDO é uma lei anual, também encaminhada pelo Executivo ao

Legislativo, que fixa as regras pelas quais os orçamentos anuais serão elaborados e

executados, de modo a assegurar o cumprimento do PPA. A LDO compreende as

metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital, para

o exercício financeiro subseqüente, orienta a elaboração da LOA e dispõe sobre as

alterações na legislação tributária. Por força da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei

de Responsabilidade Fiscal – LRF), a LDO também deve dispor sobre: o equilíbrio

entre receitas e despesas, os programas financeiros com receitas do orçamento, as

normas relativas de controle de custos, as condições e exigências para transferência

de recursos a entidades pública e privada, e, as metas fiscais e os riscos ficais, para

o exercício a que se refere e também para os dois exercícios seguintes. A LDO age

como uma balança entre a estratégia lançada no início do governo e as reais

possibilidades que vão se apresentando no decorrer da implementação do PPA.

Silva (2005) descreve a LDO como componente básico do planejamento operacional

do governo, que com base na identificação dos recursos disponíveis e da situação

atual procura a maximização dos resultados em curto prazo.

A LOA, de iniciativa do Poder Executivo, com validade apenas para um

exercício, estabelece de forma discriminada, a previsão das receitas e despesas a

serem realizadas com os recursos arrecadados, para o ano seguinte ao de sua

elaboração, explicitando a política econômico-financeira e o programa de trabalho do

governo. Segundo Silva (2001, p. 04):

A LOA é um documento que formaliza o conjunto de decisões

políticas relativas as fontes dos recursos repassados ao setor

governamental e a aplicações dos mesmos em bens e serviços cujo

destino final deve ser a satisfação do interesse público. Em tese, é

um documento que expressa as escolhas públicas realizadas por um

determinado grupo social em relação a quanto estão dispostos a

pagar para dispor da cesta de bens demandas junto ao governo.

De acordo com o expresso no art. 165 da Constituição Federal, a LOA

deverá conter três orçamentos, a saber: o fiscal, o da seguridade social e o de

investimento das empresas estatais. Os dois primeiros contêm toda a programação

20

de gastos da administração pública (União, Estados e Municípios), fundos,

autarquias, e fundações. Resumindo, toda a administração pública, direta e indireta.

Os orçamentos fiscal e de seguridade social constituem uma lista de todos os

gastos, tais como os que se destinam à manutenção da estrutura administrativa, os

gastos com saúde, obras, educação, cultura, pessoal, assim como o total das

receitas que foram estimadas.

Para Matta (1998, p. 15) “parece clara a idéia de que os três instrumentos

propostos pretendem uma vinculação das ações de governo, de longo, médio e

curto prazo, garantindo assim maior coerência na sua execução”.

1.4 Princípios orçamentários

A elaboração do orçamento público deve obedecer a determinados

princípios, quais sejam:

Anualidade – princípio basilar do orçamento público, também denominado

de periodicidade, pelo qual as previsões de receitas e despesas devem referir-se,

sempre, a um período (12 meses), que pode coincidir ou não com o ano civil.

Unidade – por este princípio deve haver apenas um único orçamento para

um dado exercício financeiro. Assim, a União, os Estados, o Distrito Federal e os

Municípios devem possuir um único orçamento ao longo de um ano.

Universalidade – significa que todas as previsões de receitas e despesas

referentes aos três poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da

administração direta e indireta devem estar incluídas no orçamento.

Exclusividade – de acordo com este princípio só pode constar do

orçamento matéria pertinente à fixação da despesa e à previsão da receita para o

ano seguinte, conforme determina o art. 165, § 8º da Constituição Federal, não

21

podendo conter matéria estranha a assuntos orçamentários, não se incluindo na

proibição a autorização para abertura de créditos suplementares.

Especificação ou discriminação – este princípio visa vedar as

autorizações globais, devendo a forma de cobrança e a aplicação dos tributos serem

discriminados na íntegra. Ainda por este princípio as despesas devem ser

classificadas de forma detalhada, para facilitar a análise e compreensão, facilitando

o planejamento físico e financeiro das ações governamentais.

Legalidade – segundo este princípio nenhuma receita poderá ser

arrecadada e nenhuma despesa poderá ser aplicada sem que estejam previstas no

orçamento anual, nem os seus limites poderão ser ultrapassados.

Equilíbrio financeiro – significa que o montante das despesas fixadas não

deve ultrapassar o valor das receitas estimadas para o período.

Publicidade – por este princípio o orçamento deve ser amplamente

divulgado para que qualquer cidadão tome conhecimento do mesmo e para eficácia

de sua validade. No âmbito do governo federal, a publicidade deve ser feita por meio

do Diário Oficial da União. Os orçamentos do Distrito Federal, dos Estados e das

grandes cidades devem ser publicados nos respectivos diários oficiais. Em cidades

pequenas, que não possuam jornal próprio para assegurar a publicidade da lei, o

orçamento pode ser afixado até na porta da prefeitura.

A observância a esses princípios é necessária posto que eles funcionam

como instrumentos reguladores dos atos praticados pelo gestor público, buscando

demonstrar a transparência das ações da administração pública.

22

CAPÍTULO II

ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

2.1 Surgimento e repercussões

De acordo com muitos autores, as experiências precursoras no Brasil de

controle e participação social sobre o orçamento público em governos locais datam

do final da década de 1970, embora nem todas as experiências levassem o nome de

orçamento participativo, possuíam características que dele se aproximavam, não

podendo, portanto, se creditar exclusivamente a um ou outro partido político ou

mesmo organização política a gênesis do processo de participação popular na

elaboração da proposta orçamentária (SANTOS, 2002; AVRITZER, 2002;

AVRITZER; NAVARRO, 2003).

Uma dessas experiências, analisada por Castro (1988), ocorreu em

Piracicaba (São Paulo), no período 1977-1982. De acordo com o autor, a motivação

do prefeito, que pertencia ao MDB (Movimento Democrático Brasileiro), em propor a

participação direta da comunidade no processo decisório desse município destinava-

se a: a) mostrar aos governos federal e estadual que os recursos destinados a

Piracicaba e vinculados a determinados projetos não atendiam às prioridades da

comunidade; b) pressionar a Câmara de Vereadores para aprovar leis

controvertidas. Nessa gestão houve a criação de inúmeros conselhos, inclusive para

o orçamento. No entanto, com a eleição do novo prefeito essa política desapareceu.

Ficaram, ainda, conhecidos os casos de Lajes (Santa Catarina) e Boa

Esperança (Espírito Santo), adotadas entre 1978 e 1982, e, posteriormente,

Diadema (São Paulo), iniciada em 1983, e Vila Velha (Espírito Santo), ocorrida entre

1986 e 1989. Nesses locais o processo de formulação do orçamento foi feito através

de consultas às comunidades locais. Os prefeitos ouviam diretamente da população

as suas necessidades (AVRITZER, 2002).

23

No período compreendido entre os anos de 1989 a 1992, que no cenário

político ficou conhecido como a “fase petista”, pelo fato do PT (Partido dos

Trabalhadores) ter conquistado o maior número de administrações municipais de

sua história até então - 36 prefeituras -, há uma alavancagem do orçamento

participativo, pois “como uma das bandeiras do PT é a participação, passou a haver

incremento de experiências como o OP [orçamento participativo]” (SOUZA, 2001, p.

86).

O PT incluiu a metodologia de participação popular na elaboração do

orçamento público municipal como uma substância integrante do seu modo de

governar, e, além de adotá-lo em diversos municípios, sistematizou a prática através

de trocas de informações e reflexões que foram amplamente difundidas,

possibilitando a projeção do orçamento participativo como uma nova metodologia de

gestão pública participativa. Cite-se como experiências nessa época, os municípios

de Porto Alegre (Rio Grande do Sul), Santo André (São Paulo), Ipatinga (Minas

Gerais), Betim (Minas Gerais), São Paulo (com pouco sucesso), Santos (São Paulo),

Jaboticabal (São Paulo), entre outras.

Pires (2001) aponta que as experiências petistas de implantação do

orçamento participativo se diferenciaram das que se realizaram na fase anterior

(1977-1988) por dois motivos: a) tornavam o orçamento municipal num catalisador

da participação popular, dirigido a objetivos de curto prazo, como melhorias na infra-

estrutura urbana e nas políticas públicas locais, com resultados positivos imediatos

para as populações de menor renda; b) possuíam um forte caráter ideológico,

refletido no discurso do partido, que propunham organizar a metodologia do

orçamento participativo de forma socialista.

De 1993 aos dias atuais, o PT continua a implementar o orçamento

participativo em um maior número de prefeituras. Em 1996, a experiência petista de

Porto Alegre foi escolhida como uma das melhores práticas de governo por ocasião

da II Conferência das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos – Habitat II,

em Istambul, o que proporcionou uma maior visibilidade a essa metodologia (PIRES,

2000).

24

Esse período se caracteriza, também, pela adoção do orçamento

participativo por prefeituras não petistas e por organizações não governamentais,

que começaram a organizar fóruns locais de acompanhamento do orçamento.

Segundo Pires (2001), alguns fatores favoreceram a propagação, aceitação e

adoção do orçamento participativo, quais sejam: a) a percepção de que o princípio

da participação popular foi consagrado pela Constituição Federal de 1988, que seria

o marco histórico da democracia; b) a implementação prática daquele princípio na

gestão de várias políticas como saúde, educação, criança e adolescente, etc., que

passaram a ser definidas por Conselhos que possuem assento e representantes na

sociedade civil; c) o sucesso do orçamento participativo de Porto Alegre; d) a idéia

favorável ao controle popular para evitar a corrupção e mau uso do dinheiro público,

bem como o incentivo originado de documentos oficiais de várias agências

multilaterais, como o FMI (Fundo Monetário Internacional) e a ONU (Organização

das Nações Unidas).

Souza (2001, p.4) aponta como fatores que facilitaram a adoção do

orçamento participativo os seguintes aspectos:

O primeiro é a existência de algumas experiências semelhantes,

anteriores à redemocratização. O segundo é o aumento dos recursos

municipais como resultado da redemocratização, combinado com a

decisão de vários governos locais de promover ajustes nas

respectivas finanças públicas. O terceiro fator é o aumento da

presença de partidos considerados de esquerda nos governos locais,

em especial nas grandes cidades.

Com efeito, o orçamento participativo tem se destacado como a principal

experiência de democracia participativa desenvolvida no país, e, aos poucos, vem

crescendo o número de municípios que, de alguma forma, têm adotado a prática do

orçamento participativo como política pública de participação popular, mesmo com

diferentes metodologias e objetivos. Segundo dados da pesquisa realizada pelo

Fórum Nacional de Participação Popular (FNPP), 103 municípios brasileiros

afirmaram praticar o orçamento participativo entre 1997 e 2000 (CARVALHO et al.,

2002).

25

2.2 Conceito e objetivo do orçamento participativo

O orçamento participativo é um instrumento de gestão pública, sobretudo

no âmbito municipal, que permite aos cidadãos discutirem a elaboração do

orçamento público, tendo como objetivo assegurar a participação da população na

definição das prioridades para os investimentos públicos.

Giacomoni (2005, p. 205) entende ser o orçamento participativo

um aperfeiçoamento da etapa do processo orçamentário que,

tradicionalmente, desenvolve-se no âmbito do Poder Executivo.

Essa qualificação decorre, em primeiro lugar, da maior rigidez,

concedida à programação dos investimentos, ao contrário da

flexibilidade que caracteriza a maneira convencional de

programação, e, em segundo lugar, do compartilhamento das

escolhas com a comunidade, ao contrário da tradicional

decisão monopolizada pelo Poder Executivo.

Por este entendimento, pode-se considerar o orçamento participativo uma

evolução dos modelos orçamentários existentes.

Para Pires (2001), o orçamento participativo é uma metodologia de gestão

das finanças públicas locais que permite e incentiva a participação cidadã nos

processos orçamentários, em uma ou mais de suas fases (elaboração, aprovação,

execução e controle), potencialmente elevando a qualidade da gestão e das políticas

públicas e aprofundando os processos democráticos de tomada de decisão.

O referido autor classifica o orçamento participativo em strictu sensu e latu

sensu. Tem-se o orçamento participativo strictu sensu quando o processo de

elaboração da proposta orçamentária é discutido entre o governo e a população, e

esta tem o poder deliberativo sobre os tópicos definidos no processo orçamentário,

mesmo que não alcance o orçamento como um todo. São exemplos dessa

modalidade as experiências de Porto Alegre (Rio Grande do Sul), Belo Horizonte

26

(Minas Gerais) e Santo André (São Paulo), entre outros. O orçamento participativo

lato sensu pode ser definido como todas as formas de participação que não

necessariamente conduzem à deliberações aceitas pelo poder público, mas que

criam constrangimentos a sua liberdade de ação plena. Neste processo, conselhos

populares acompanham o orçamento público, com o papel de fiscalizar os atos

praticados pelo gestor público no tocante ao orçamento.

Segundo o site da prefeitura de São Carlos (São Paulo), o orçamento

participativo:

É uma iniciativa democrática da Administração Municipal que permite

à população:

• Participar do processo de definição e implementação das políticas,

planos, programas e projetos de obras e serviços públicos;

• Controlar e fiscalizar as obras e serviços públicos e os seus

mecanismos de financiamento, gerenciamento e execução, bem

como a participação da iniciativa privada nos empreendimentos

públicos;

• Constituir associações representativas para promoção de direitos

difusos e/ou coletivos, contribuindo no planejamento e execução de

obras e serviços públicos

(http://www.saocarlos.sp.gov.br/index.php/orcamento-

participativo.html).

Tem-se, pois, que o orçamento participativo representa uma forma de

exercício da democracia pois permite aos cidadãos participarem ativamente do

processo de elaboração da proposta orçamentária do seu município, discutindo,

deliberando, aprovando ou não, as propostas de aplicação dos recursos financeiros

arrecadados e as despesas públicas relativas a obras, serviços e investimentos.

Nesse contexto, Genro (apud CALIFE, 2002, p. 08) destaca que:

A principal riqueza do Orçamento Participativo é a democratização

da relação do Estado com a sociedade. Esta experiência rompe com

a visão tradicional da política, em que o cidadão encera a sua

27

participação política no ato de votar, e os governantes eleitos podem

fazer o que bem entendem, por meio de políticas tecnocráticas ou

populistas e clientelistas. O cidadão deixa de ser um simples

coadjuvante para ser protagonista ativo da gestão pública.

Assim, em um Estado democrático, através do orçamento participativo, a

participação da sociedade não se esgota na escolha de seus representantes, por

meio do voto, mas, ao contrário, permite iniciar outro processo democrático,

originário de instituições diretas de participação.

Dessa forma, o orçamento participativo assume dois papéis: o de

instrumento e expressão da democracia, traduzindo-se em uma prática de cogestão

entre governo e sociedade, possibilitando, ao mesmo tempo, uma maior

transparência das contas públicas, além de acompanhamento e fiscalização dos

cidadãos sobre a aplicação dos recursos públicos e as ações de seus governantes.

Nesse aspecto, Venâncio (2007, p. 01) coloca que o orçamento público “é

uma das formas atuais de inclusão do povo na gestão pública. Ele permite que a

sociedade, antes mera receptora das decisões acerca do orçamento, defina pautas de

gastos nas áreas que considera prioritárias.”

Para Orsi (2001, p. 01), o orçamento participativo tem como principal

objetivo “ser um instrumento de democratização, ou seja, assegurar a participação

direta da população na definição das principais prioridades para os investimentos

públicos”.

Nesse aspecto, Santos (2004, p. 41-42) aponta que independente da

forma de implantação adotada orçamento público (lato sensu ou strictu sensu), os

objetivos pretendidos pela administração pública são:

a) Com a participação direta da população, pretende-se melhor

definir as prioridades essenciais para os investimentos públicos dos

bairros;

28

b) Aumentar a responsabilidade dos gestores públicos para com a

população por ele administrada, de modo que corresponda aos

anseios por ela avocados;

c) Diminuir um pouco o poder de decisão de prefeitos e vereadores,

e assim abrir espaço, para que a população também possa opinar

sobre a aplicação das verbas públicas;

d) Entre outros casos, o orçamento participativo, também teria o

intuito de diminuir a corrupção que afeta os órgãos públicos em

nosso país, já que a população passaria a fiscalizar a destinação dos

recursos do município.

Assim, entre os objetivos que envolvem o orçamento participativo, tem-se

que este permite as pessoas resgatarem seu papel como cidadãos ativos e

pensantes, integrantes de um grupo social regido por normas e não por vontades

superiores, e cujas ideias podem ser compartilhadas e respeitadas pelo poder

público.

2.3 Fundamento legal

A elaboração de orçamentos públicos em conjunto com a sociedade ganhou

impulso com a Constituição Federal de 1988 que afirmou a democracia semidireta ou

participativa como um dos princípios fundamentais da República, que previu além das

eleições para presidente, governadores e prefeitos, também a participação direta dos

cidadãos nas decisões públicas.

Com fundamento nesse princípio, estabeleceram-se diversas previsões

constitucionais de participação popular, no âmbito do Legislativo, do Executivo e do

Judiciário. Assim, o art. 14 determina que “a soberania popular será exercida pelo

sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos

da lei, mediante (I) plebiscito, (II) referendo e (III) iniciativa popular”, instrumentos que

constituem institutos de democracia direta na produção legislativa.

Na esfera do Executivo, a Constituição Federal de 1988 prevê a

participação da comunidade, especialmente na formulação e fiscalização de políticas

29

públicas, nos setores da seguridade social (art. 194, VII), particularmente na saúde

(art. 198, III) e na assistência social (art. 204, II), educação (art. 206, VI), cultura (art.

216, § 1º) e criança e adolescente (art. 227, § 1º). Determina, ainda, a participação

popular no planejamento municipal (art. 29, XII) e na elaboração “de projetos de lei

de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de

manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado” (art. 29, XIII). Essa

previsão expressa de participação popular no planejamento dos municípios colabora

com a construção de condições favoráveis ao desenvolvimento do orçamento

participativo.

No âmbito do Judiciário, a participação popular é assegurada tanto no

acesso a este Poder, por meio da ação popular (art. 5º, LXXIII), como na competência

para julgar determinados crimes através do Tribunal do Júri (art. 5º, XXXVIII).

Na área das finanças públicas, embora a Constituição Federal não tenha

feito menção expressa à participação popular em matéria orçamentária, a LRF (LC n°

101/00) determina o “incentivo à participação popular e realização de audiências

públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes

orçamentárias e orçamentos” (art. 48, parágrafo único, I), apontando, portando, o amparo

legal para a prática do orçamento participativo.

Reforçando esse entendimento, o art. 49 da LRF, ratifica o direito de qualquer

cidadão saber de que forma os recursos financeiros arrecadados estão sendo aplicados, ao

dispor que: “As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão

disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão

técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos

e instituições da sociedade.”

Assim, conforme aponta Vitale (2004), o orçamento participativo ainda que

não tenha sido especificamente previsto pela Constituição Federal de 1988 e tampouco

regulamentado por lei federal, estadual ou municipal, sua fundamentação legal

encontra-se no princípios e determinações constitucionais apontadas, bem como nas

normas estipuladas pela LRF (art. 48, parágrafo único, I), e pela Lei nº 10.257/01, o

Estatuto da Cidade (arts. 2º, II; 4º, II, f, § 3º; 44), bem como nas Constituições dos

30

Estados a que pertencem os municípios que a implementam, e nas respectivas leis

orgânicas e planos diretores.

2.4 Implantação

Existem algumas etapas de implantação do orçamento participativo. A

primeira etapa possui caráter interno, de negociação entre as diversas secretarias,

particularmente as de Políticas Sociais e de Planejamento, sendo necessário

equacionar o potencial de arrecadação e gasto do município e, em seguida, o

governo municipal deve definir seus objetivos de curto, médio e longo prazos, para

apresentar propostas à população (SANTOS; LOZECKYI, 2008).

Na segunda etapa devem ser elaboradas as bases do processo de

participação. Cada município irá desenvolver uma metodologia apropriada à sua

situação, procurando contemplar: a) a descentralização das discussões com a

população, através da divisão do município em regiões; b) a elaboração de critérios

de atendimento das demandas regionais; c) a elaboração dos critérios de

participação da população; d) a definição das instâncias de participação e suas

competências específicas (reuniões, plenárias, Conselhos, etc.) (SANTOS;

LOZECKYI, 2008).

A terceira etapa envolve a negociação das demandas apontadas pela

população a serem atendidas, gerando uma coresponsabilidade na decisão da

destinação dos recursos disponíveis. Essa negociação é realizada entre o gestor

público e os delegados eleitos pela população para representá-la diretamente, sendo

fundamental que haja um bom entendimento entre os envolvidos para que se possa

atingir resultados eficazes (SANTOS, 2004).

Definida a proposta orçamentária, esta é encaminhada para o Legislativo

para aprovação. No entanto, o processo de elaboração do orçamento participativo

não se encerra aqui, sendo fundamental a criação de mecanismos que possibilitem

o acompanhamento da execução orçamentária e a fiscalização dos gastos públicos.

31

É na etapa de execução do orçamento, que se buscará tornar em

realidade todos os objetivos e metas que foram fixados. A fiscalização consiste na

verificação do atendimento das metas e objetivos fixados para o exercício financeiro.

32

CAPÍTULO III

O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO EM ALGUNS MUNCÍPIOS

BRASILEIROS

3.1 Belo Horizonte

O modelo de gestão democrática e popular que se iniciou na capital

mineira em 1993 na gestão de Patrus Ananias, do PT, e, em 2008, completou 15

anos. O modelo de orçamento participativo adotado em Belo Horizonte distinguiu-se

pelo fato de combinar a participação de associações populares (associações

comunitárias, principalmente) e de outras entidades representativas (religiosas,

culturais etc.) com a participação de cidadãos avulsos, contemplando desta maneira

o contingente significativo de pessoas que não se vinculam a movimentos

organizados (BOSCHI, 2010).

O calendário de discussão do orçamento participativo estende-se de

junho a setembro, envolvendo uma longa sequência de atividades. Inicia-se com três

rodadas de assembléias populares em sub-regiões em cada Região Administrativa

da cidade.

Na primeira rodada, são apresentadas à comunidade as regras do

orçamento participativo (descritas em dois manuais, que são as “diretrizes” e a

“metodologia”). Formulários para o levantamento das reivindicações são entregues à

comunidade. Os moradores discutem e definem suas prioridades. A Prefeitura

recebe os formulários, analisa as reivindicações e os devolve à comunidade com um

parecer técnico, informando sobre a viabilidade técnica e financeira de cada

empreendimento reivindicado. Também nessa rodada, são transmitidas aos

participantes informações sobre as receitas, as despesas e os recursos do município

disponíveis para investimentos (PREFEITURA BH, 2010).

33

Na segunda rodada, os moradores de cada sub-região pré-selecionam as

obras e elegem os delegados para o Fórum Regional de Prioridades Orçamentárias.

Ao final da segunda rodada, 25 obras são selecionadas por regionais. Em seguida,

são realizadas as Caravanas de Prioridades, que consistem em excursões, por

ônibus, do conjunto dos delegados de uma regional para verificar in loco os

problemas apontados como prioritários nas assembléias subregionais

(PREFEITURA BH, 2010; BOSCHI, 2010).

A Caravana das Prioridades percorre todos os bairros e vilas e

comunidades que tiveram suas demandas aprovadas na segunda rodada, e, no

Fórum Regional, os delegados discutem e selecionam 14 obras por regional, entre

as 25 préselecionadas na segunda rodada. Também no Fórum Regional são eleitos

os membros da Comissão Regional de Acompanhamento e Fiscalização do

Orçamento Participativo (COMFORÇA), que tem o papel de acompanhar o escopo,

o projeto e o andamento das obras aprovadas, além de fiscalizar sua execução. Em

cada edição do orçamento participativo uma nova comissão é eleita (PREFEITURA

BH, 2010).

A última etapa do processo do orçamento participativo na cidade é a

realização do Fórum Municipal de Prioridades Orçamentárias, evento de natureza

fundamentalmente política em que é apresentado de forma consolidada o conjunto

de atividades contempladas no orçamento participativo. O prefeito recebe da

COMFORÇA o “Caderno de Empreendimentos”, que lista as obras a serem

executadas pela administração municipal para o biênio subseqüente (PREFEITURA

BH, 2010).

A fiscalização e o acompanhamento da execução das obras ficam a cargo

da Comforça e do Grupo Gerencial do Orçamento Participativo (GGOP), criado pela

Prefeitura e formado por secretários, gerentes e técnicos das secretarias de

Orçamento, Planejamento e Informação; Políticas Urbanas; Políticas Sociais;

Educação; Saúde; Fundação Municipal de Cultura e regionais, com atribuição

executiva e que se reúne, mensalmente, para discussão e encaminhamento de

tarefas relacionadas ao processo do orçamento participativo (PREFEITURA BH,

2010).

34

O orçamento participativo adotado em Belo Horizonte contribui para uma

distribuição mais justa dos recursos públicos, priorizando-se áreas com maior

concentração de pobreza e de vulnerabilidade social no município, diminuindo,

assim, as desigualdades sociais. Cerca 80% da população reside próximo a uma

obra construída com recursos do orçamento participativo. São escolas, centros de

saúde, centros culturais, áreas de lazer, moradias e, sobretudo, obras de infra-

estrutura que levaram o desenvolvimento urbano e social a todas as regiões da

cidade, principalmente aos bairros periféricos, vilas e comunidades.

Outro arranjo institucional do Município é o Orçamento Participativo da

Habitação (OPH), uma modalidade do orçamento participativo implementada em

1996, na qual as famílias, organizadas em núcleos do Movimento dos Sem-Casa de

Belo Horizonte cadastrados na Secretaria Municipal de Habitação, decidem a

prioridade na construção de novas moradias. O Conselho Municipal de Habitação

pactua com a Prefeitura as regras do OPH, que envolvem a definição de recursos a

serem investidos e regras adotadas nas discussões públicas com núcleos do

Movimento dos Sem-Casa (NABUCO et al., 2009).

A partir de 2006, foi implantada uma terceira modalidade de orçamento

participativo em Belo Horizonte, o OP Digital, via participação virtual, através da

internet e telefonia, em contraposição aos processos até então existentes de

votações presenciais, para que todo cidadão, eleitor em Belo Horizonte, possa

eleger obras estruturantes para a cidade.

As três modalidades de orçamento participativo mobilizaram, entre 1993-

2008, quase 700 mil pessoas: OP Regional, 347.932 participantes; OP Habitação,

36.000 participantes e OP Digital, 297.258 participantes (NABUCO et al., 2009).

Conforme menciona Faria (1996), o orçamento participativo em Belo

Horizonte atinge os seguintes objetivos: a) garante o exercício ativo da cidadania,

incentivando e promovendo a participação da sociedade nas decisões públicas; b)

garante o redirecionamento do governo municipal para a inversão de prioridades,

através do atendimento das necessidades sociais básicas e de procedimentos

democráticos; c) valoriza e envolve as entidades organizadas de Belo Horizonte,

35

como as associações de moradores, sindicatos, grupos culturais, grupos de jovens,

comissões e conselhos setoriais (saúde, educação, meio ambiente e outros); d)

envolve o maior número de pessoas, de forma direta e indireta, na discussão sobre

as prioridades de investimentos para a cidade; d) democratiza informações sobre a

situação financeira e administrativa da Prefeitura, especialmente as relações entre

receitas e despesas; e) garante o direito à informação ampla sobre a administração

pública, concebido como um direito social básico.

3.2 Recife

Em Recife, na gestão do prefeito petista João Paulo (2001-2004), o

orçamento participativo ganhou centralidade como mecanismo de participação

popular na gestão municipal e sua metodologia foi redesenhada, assumindo um

caráter deliberativo. Sua dinâmica segue utilizando-se a divisão da cidade em seis

regiões político-administrativas, cada uma subdividida em três microrregiões, e

engloba duas rodadas.

Na primeira rodada o processo engloba três etapas: as plenárias

regionais, em que acontecem duas reuniões por microrregião e são abertas a todos

os moradores do local. Nessas reuniões a equipe de governo (Assessores,

Coordenadores, Secretários municipais) apresenta informações de caráter técnico,

prestando contas do Plano de Investimentos do ano anterior, ou seja, o que foi

realizado e o que não foi em termos de políticas, bem como apresenta os recursos

que serão disponibilizados para o ano vigente; são discutidos e votados os temas

prioritários da população do bairro, sendo estes temas já pré-definidos na secretaria

do orçamento participativo, e, define-se o número de delegados daquela

microrregião (MELO, 2010).

Em seguida, acontecem as plenárias intermediárias, das quais participam

apenas as pessoas cadastradas nas plenárias regionais, seja como representante

de organizações comunitárias, seja como morador, tendo direito a voto. Nessa fase

36

acontece a eleição dos delegados e a indicação das obras e ações a serem

realizadas nos bairros a partir dos temas priorizados na fase anterior (MELO, 2010).

De acordo com o site da Prefeitura de Recife, as dez ações mais votadas

pela população nas plenárias regionais são disponibilizadas nas urnas eletrônicas e

podem ser votadas por todos que se identificarem e não tenham votado nas

plenárias regionais (http://www.recife.pe.gov.br).

Na sequência, acontecem as plenárias temáticas, abertas a toda a

população, em que as discussões procedem em torno de temas, como: assistência

social, educação, saúde, desenvolvimento econômico, cultura, mulher, juventude,

desenvolvimento urbano, negros e direitos humanos e segurança cidadã.

Segundo Costa (2002, p. 26): “a idéia de ter uma plenária temática para

discutir um tema tem o objetivo de romper o processo de discussão apenas em torno

do bairro, ou de uma pequena obra no seu bairro (...) e passar a discutir os

programas, os projetos para a cidade como um todo”. Nas plenárias temáticas,

também é realizada a escolha dos delegados, através de votação, na proporção de

um delegado para cada dez participantes.

A segunda rodada do orçamento participativo é marcada pelo encontro

dos delegados de cada microrregião, os chamados Fóruns de delegados, onde são

apresentadas informações administrativas em termos do quadro orçamentário da

prefeitura (desde a prestação de contas do ano anterior, até a situação atual do

orçamento da prefeitura), bem como eleitos representantes para a formação do

Conselho do Orçamento Participativo (COP), que “tem por finalidade propor,

fiscalizar e deliberar sobre matérias pertinentes ao orçamento do município do

Recife” (MELO, 2010).

O COP é composto por representantes dos fóruns temáticos, fóruns

regionais, do Fórum PREZEIS(Plano de Regularização das Zonas Especiais de

Interesse Social), de secretarias municipais (SEOPGC - Secretaria do Orçamento

Participativo e Gestão Cidadã, SEPLAN – Secretaria de Planejamento e Meio

37

Ambiente e SEFIN - Secretaria de Finanças), além de representantes dos Conselhos

Setoriais existentes no município.

Em seguida, tem-se início a discussão e votação da matriz orçamentária,

com a relação dos investimentos escolhidos pelos participantes, devendo esta

proposta ser enviada até setembro para a Câmara de Vereadores do município.

Cabe aos integrantes acompanhar a votação da proposta orçamentária.

Do ponto de vista orçamentário, o orçamento participativo delibera sobre

cerca de 10% do orçamento alocado na rubrica de investimentos, o que, em valores

absolutos, significou uma média anual de 100 milhões em ações aprovadas.

Em relação à participação dos cidadãos no orçamento participativo de

Recife, houve no período de 2001-2004, cerca de 461 mil participantes nas plenárias

regionais, intermediárias e temáticas. Em relação à participação como delegados, no

mesmo período, foram 13.482 delegados eleitos para representarem os cidadãos

comuns nos fóruns de discussão, instância superior às plenárias, onde se discute os

investimentos na cidade.

Nesse aspecto, Wampler (2003, p. 79) aponta que “se a participação no

orçamento é alta, a transparência e/ ou o controle social serão mais facilmente

realizados por que existem mais ativistas e participantes interessados nos

resultados”.

3.3 Porto Alegre

O orçamento participativo em Porto Alegre foi instituído em 1989 pela

administração municipal que foi eleita por uma frente popular liderada pelo PT, e

permanece até a atualidade. Em sua implantação, a cidade foi dividida em 16

regiões, por critérios geográficos, demográficos e econômicos, divisão esta que

permanece até hoje.

38

Esse processo envolve duas rodadas de assembléias regionais

intercaladas por uma rodada de assembléias ao nível local. Em uma segunda fase

se dá a instalação do Conselho do Orçamento Participativo, um órgão de

conselheiros representantes das prioridades orçamentárias decididas nas

assembléias regionais e locais. A confecção administrativa do orçamento compete a

Secretaria de Coordenação Política e Governança Local, responsável pelo processo

do orçamento participativo nas relações políticas e comunitárias, além de coordenar

os Centros Administrativos Regionais e o processo de descentralização, e, ao

Gabinete de Programação Orçamentária, responsável por elaborar a proposta

orçamentária, a LDO, o PPA e o Plano de Investimentos e Serviços, a partir das

demandas das comunidades e das propostas das secretarias.

Conforme aponta Larangeira (1996), a operacionalização orçamentária

basicamente ocorre em três etapas:

a) debate nas reuniões regionais e nas plenárias temáticas: realiza-se, em cada

região (mês de abril) e em reuniões plenárias temáticas (mês de maio), uma primeira

rodada de reuniões plenárias abertas ao público, com direito a voto, desde que

maiores de 16 anos e moradores da região. Nestas reuniões, a administração

municipal, com a presença do prefeito e demais membros do governo, comparece

para apresentar a prestação de contas do Plano de Investimentos do ano anterior e

o Plano de Investimentos do ano em curso, bem como para esclarecer sobre os

critérios e métodos para a elaboração do orçamento participativo. Entre as

chamadas primeira e segunda rodadas, ocorrem reuniões intermediárias, contando

com a presença de assessores comunitários da administração, nas regiões (mês de

maio) e nas plenárias temáticas (mês de junho), quando a população define

prioridades, hierarquiza obras, define políticas setoriais e elege os delegados (um

delegado eleito para cada dez moradores presentes na reunião preparatória de cada

região ou temática e que constituirá o Fórum dos Delegados do Orçamento

Participativo, com atribuições fiscalizadoras e consultivas). O Executivo participa

apresentando informações técnicas, assim como suas demandas institucionais. Em

seguida, realiza-se a segunda rodada de assembléias regionais ou temáticas (mês

de junho e julho), quando, de um lado, o Executivo apresenta a estimativa de receita

e de despesa (pessoal custeio dos serviços e investimentos) e, de outro, a

39

comunidade encaminha suas prioridades com obras hierarquizadas de cada região,

enquanto as temáticas mostram as propostas de obras estruturais e prioridades de

serviços e políticas setoriais. Neste momento, constitui-se também o Conselho do

Orçamento Participativo (COP), integrado por representantes eleitos em cada região

e em cada temática (dois representantes titulares e dois suplentes para cada região

e para cada temática, num total de 42, além de dois representantes da

administração municipal, um do Sindicato dos Municipários de Porto Alegre e um da

União das Associações dos Moradores de Porto Alegre), com atribuições de propor,

fiscalizar e deliberar sobre receita e despesa do Poder Municipal;

b) compatibilização do orçamento: após a discussão com as plenárias regionais e

temáticas, cada órgão da Administração elabora a sua proposta orçamentária. O

conjunto dessas propostas e as prioridades apresentadas pela população são

compatibilizadas para formar a primeira versão da matriz orçamentária a ser

discutida pelo COP. A proposta final é entregue à Câmara de Vereadores no mês de

setembro;

c) detalhamento do orçamento: nos meses finais do ano são detalhados os diversos

investimentos por regiões e os investimentos gerais propostos pelas plenárias

temáticas.

O orçamento participativo de Porto Alegre vem contribuindo para avanços

políticos e sociais à cidade. Marquetti (2003) aponta que após a sua implementação

houve melhoria da qualidade de vida da população pobre da cidade. Pesquisa

realizada pelo autor, no período de 1989 a 2000, demonstrou que:

o OP [Orçamento Participativo] teve um efeito redistributivo, as

regiões mais pobres foram as que receberam maior montante de

investimentos ‘per capita’ no período 1992-2000 e maior número de

obras por mil habitantes no período 1989-2000. [...] Também

observou-se uma expansão significativa na oferta de bens e serviços

públicos [coleta de lixo, iluminação pública, pavimentação, água

tratada, sistema de esgoto e educação], bem como uma mudança na

40

composição das despesas da administração centralizada após a

implantação do OP (MARQUETTI, 2003, p.154).

Ainda de acordo com Marquetti (2003) também ocorreu a expansão dos

serviços públicos em Porto Alegre, sobretudo, nos bairros pobres e em áreas de

habitação mais recentes, como também um crescimento na construção de unidades

habitacionais e regularização fundiária. Nesse aspecto, aponta Baierle (2005, p. 30)

que:

[...] é preciso destacar que as políticas habitacionais em Porto Alegre

têm apresentado resultados bastante significativos, como [...] a

redução da área de irregularidade fundiária, o que é um fato inédito

entre as capitais brasileiras, bem como tem sido possível assegurar

uma oferta ao redor de mil unidades/ano para a população de baixa

renda (entre lotes urbanizados, casas e apartamentos). De forma

semelhante, no âmbito do planejamento urbano, tem sido possível

urbanizar núcleos populares em áreas centrais da cidade, realizar

operações consorciadas em benefício dos setores mais pobres, bem

como assegurar um amplo espaço de negociação nos casos de

ocupações e de emergências.

Em seus vinte anos de existência, o orçamento participativo de Porto

Alegre implicou melhorias na prestação de serviços públicos (pavimentação de vias

urbanas, rede de esgoto e água, coleta de lixo) e beneficiou segmentos sociais,

além de possibilitar uma forma de contato mais estreita com o governo na busca da

resolução dos problemas cotidianos dos cidadãos.

3.4 Ipatinga (Minas Gerais)

O orçamento participativo em Ipatinga se iniciou em 1989, durante o

primeiro mandato do prefeito Chico Ferramenta, do Partido dos Trabalhadores. As

discussões sobre o formato do orçamento participativo envolveram a criação do

Conselho Municipal de Orçamento (CMO), em 1990, e a divisão do município em

regionais orçamentárias, compostas por bairros, distritos e comunidades rurais,

41

agrupados de acordo com suas características físicas, geográficas, culturais, sociais

e econômicas, que elegem os Conselheiros do seu respectivo Conselho Regional de

Orçamento (CRO), articulados com o Conselho Municipal do Orçamento – ambos

regulamentados por um Regimento Interno de 1998 – e a realização anual de um

Congresso Municipal de Prioridades Orçamentárias (COMPOR) (FARIA; PRADO,

2003).

As reivindicações da população são processadas por meio das

associações de moradores, que conhecem de fato o cotidiano e os problemas dos

bairros. As associações estão representadas nos respectivos conselhos regionais e

se encarregam de encaminhar a eles a lista de obras de infra-estrutura identificadas

como necessárias.

A população também vota e define em assembléias as prioridades dos

bairros que compõem a sua regional, que, por sua vez, são defendidas pelos

diversos delegados reunidos no COMPOR. Nessa ocasião é aprovada e

referendada uma lista de obras e serviços que atendem de forma proporcional a

toda a cidade, e serve de base para a lei orçamentária do ano seguinte.

Os conselhos orçamentários regionais reúnem-se a cada dois meses para

acompanhar a realização das obras eleitas no COMPOR. O Conselho Municipal

analisa mensalmente a prestação de contas da Prefeitura e repassa as informações

aos conselhos regionais, que se encarregam de fazer a divulgação para os

moradores das respectivas regionais.

Em 2001, foi criado um site específico para o orçamento participativo,

também intitulado COMPOR. O site é atualizado diariamente e todo o material de

divulgação produzido pela Assessoria de Comunicação Social da Prefeitura é

veiculado também na Internet, como forma de cativar os internautas (FARIA;

PRADO, 2003).

Para o uso dos serviços, inicialmente o usuário precisa se cadastrar,

fornecendo algumas informações-chaves (como nome, endereço, escolaridade, data

de nascimento, e-mail, etc.). O usuário cadastrado passa ainda a receber, via e-mail,

42

informações diárias sobre o andamento do orçamento participativo e outros eventos

da prefeitura. Todos os usuários podem votar, desde que estejam previamente

cadastrados. Assim, o cidadão passa a ter, permanentemente, a possibilidade de

indicar melhorias e atuar como agente fiscalizador.

No primeiro caso, as indicações são encaminhadas para análise pelo

Departamento de Orçamento da SEPLAN, que analisa as prioridades indicadas e as

encaminha ao órgão competente para levantamento do custo de execução e

implantação (sua viabilidade técnico-financeira) antes de encaminhá-la para a

respectiva regional. Obras vultosas e que demandam maior quantidade de recursos

tendem a ser discutidas no âmbito do PPA; obras menos custosas são incluídas no

Plano de Investimentos a ser definido no processo anual do orçamento participativo

(FARIA; PRADO, 2003).

Cadastrado como agente fiscalizador, o usuário pode selecionar as obras

que deseja acompanhar, a partir de um leque de opções que abrange vários graus

de interatividade. Pode, por exemplo, selecionar apenas uma obra, ou várias que

estão sendo realizadas apenas no seu bairro, ou na sua regional, ou em várias

regionais simultaneamente; pode ainda acompanhar a execução de todas as obras

que foram programadas. Como as obras são georreferenciadas, o sistema gera um

mapa da região, fornecendo, além de sua localização exata, o respectivo COMPOR

que as aprovou. O site do orçamento participativo é alimentado por fotos que

retratam o andamento das obras. São fornecidos também detalhes sobre o tipo de

obra, dimensão, estágio, valor orçado e ano de definição (FARIA; PRADO, 2003).

A introdução do processo de indicação de prioridades e votação por meio

eletrônico permite aos cidadãos acompanhar o andamento das obras e fiscalizar a

execução orçamentária no município, além de fornecer à prefeitura novos canais de

comunicação com a população.

43

CONCLUSÃO

Por muitos anos o cidadão foi alijado do exercício da cidadania e da

participação efetiva nas tomadas de decisões relacionadas com as questões sociais

e políticas. Por essa razão, é importante dar publicidade e destaque a novas

experiências que visem trazer para a sociedade a garantia de melhorias

sustentáveis na qualidade de vida dos cidadãos através de uma estrutura que

propicie a participação popular.

No modelo de democracia representativa, a aprovação do orçamento se

dá de tal forma que nossos representantes é que vão participar das etapas para

aprovação e distribuição dos recursos orçamentários. Porém, muitas vezes essa

distribuição não acontece de maneira equilibrada.

O orçamento participativo, traduzindo na possibilidade de os cidadãos

participarem diretamente da definição do orçamento público, se apresenta como um

importante instrumento de participação popular, possibilitando o estreitamento dos

laços entre a sociedade, o governo e os seus técnicos, propiciando que as

necessidades concretas do município, e as formas de saná-las, sejam decididas

coletivamente. Além disso, a execução das demandas da população por parte da

administração revela uma sensível mudança na forma de gerir a coisa pública.

As experiências de orçamentos participativos implantadas em alguns

municípios brasileiros, com destaque para Porto Alegre e Belo Horizonte, por

exemplo, tem contribuído para a democratização da participação dos cidadãos na

cidade, ampliando a esfera de definição de investimentos, inibindo práticas

particularistas e clientelistas no uso dos recursos públicos na realidade local e,

sobretudo, tende a propiciar a inclusão de setores sociais no processo de

44

desenvolvimento, atingindo com seus resultados um efeito redistributivo. Nesses

municípios, os critérios definidos nas assembléias populares para a divisão dos

recursos entre as regiões administrativas permitiram a melhoria da qualidade de vida

da população, possibilitada pela expansão significativa na oferta de bens e serviços

públicos, após a mudança na composição das despesas da administração com a

implantação do orçamento participativo.

Assim, as iniciativas municipais de implementar o orçamento participativo

merecem todo apoio da opinião pública e esta forma de elaboração da proposta

orçamentária vem sendo aplicada em muitos municípios brasileiros, procurando

proporcionar assim uma maior participação e fiscalização sobre os recursos

públicos, por parte da população.

45

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ÍNDICE

DEDICATÒRIA................................................................................................ 03

AGRADECIMENTOS....................................................................................... 04

RESUMO......................................................................................................... 05

METODOLOGIA ............................................................................................. 06

SUMÁRIO........................................................................................................ 07

INTRODUÇÃO................................................................................................. 08

CAPÍTULO I

ORÇAMENTO PÚBLICO.................................................................................. 11

1.1 Conceito................................................................................................. 11

1.2 Aspectos históricos................................................................................ 13

1.3 Estrutura orçamentária........................................................................... 18

1.4 Princípios orçamentários........................................................................ 20

CAPÍTULO II

ORÇAMENTO PARTICIPATIVO....................................................................... 22

2.1 Surgimento e repercussões................................................................... 22

2.2 Conceito e objetivo do orçamento participativo..................................... 25

2.3 Fundamento legal.................................................................................. 28

50

2.4 Implantação............................................................................................ 30

CAPÍTULO III

O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO EM ALGUNS MUNCÍPIOS

BRASILEIROS...................................................................................................

32

3.1 Belo Horizonte........................................................................................ 32

3.2 Recife..................................................................................................... 35

3.3 Porto Alegre........................................................................................... 37

3.4 Ipatinga (Minas Gerais).......................................................................... 40

CONCLUSÃO.................................................................................................... 43

BIBLIOGRAFIA.................................................................................................. 45

ÍNDICE.............................................................................................................. 49

51

FOLHA DE AVALIAÇÃO

Nome da Instituição: Universidade Candido Mendes

Título da Monografia: Orçamento Participativo

Autor: Rita de Cássia Almeida Freitas

Data da entrega:

Avaliado por: Conceito: