De La Nueva Gestión Pública Al Nuevo Servicio Público de Ciudadano a Cliente y Vuelta a Empezar

7/21/2019 De La Nueva Gestin Pblica Al Nuevo Servicio Pblico de Ciudadano a Cliente y Vuelta a Empezar

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X CONGRESO DE LA ASOCIACIN ESPAOLA DE CIENCIA POLTICA Y DELA ADMINISTRACIN

Murcia, 7-9 septiembre de 2011

TEXTO DEFINITVO1

DIRECCIN DE CORREO ELECTRNICO:

rea I: Teora Poltica

Grupo de Trabajo 2: Nuevos conceptos de ciudadana e innovacionesdemocrticas

Coordinadores:

Da. M Benita BenitezD. Marcos Engelken

TITULO DEL TRABAJO: De la Nueva Gestin Pblica al Nuevo Servicio Pblico:de ciudadano a cliente y vuelta a empezar .

AUTORA: Laura Romn Masedo

INSTITUCIN: Facultad de Sociologa. Universidad de A Corua

[email protected]

RESUMEN: Este trabajo tiene como principal objetivo hacer un recorrido por lasltimas contribuciones de la teora de la administracin al anlisis de la relacinEstado-Ciudadano. En primer lugar, presentaremos algunos argumentos sobre las

dificultades tericas para combinar los conceptos de ciudadano y cliente en elmismo trmino, combinacin propia de las reformas administrativas asociadas almovimiento de la Nueva Gestin Pblica. En segundo lugar, repasaremos laspropuestas de la corriente conocida como Nuevo Servicio Pblico para recolocar alciudadano en el centro del proceso poltico, rescatndole as del papel de simpleconsumidor de los productos que resultan de dicho proceso. Por ltimo, el anlisisdel EPCSM servir para demostrar las inconsistencias de un discurso poltico-administrativo, an dominante, sobre las supuestas bondades del tratamiento delciudadano como consumidor de los servicios pblicos.

NOTA BIOGRFICA: Licenciada y Doctora en Ciencias Polticas y Sociologa por laUniversidad Complutense de Madrid. Profesora Titular de Ciencia Poltica y de laAdministracin de la Universidad de A Corua.

PALABRAS CLAVE: reforma administrativa, ciudadano-cliente, ciudadano-participante, Unin Europea.

1 Este trabajo forma parte del Proyecto de Investigacin El ciudadano comousuario de los servicios pblicos: Diseo de indicadores e ndices de satisfaccin (CSO2008-03337/SOCI) financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovacin para el

perodo 2008-2011. Se trata de un texto definitivo slo a efectos de supresentacin en el X Congreso de la Asociacin Espaola de Ciencia Poltica y de laAdministracin (Murcia 7-9 de septiembre de 2011).
mailto:[email protected]:[email protected]:[email protected]:[email protected]


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D e l a N u e v a G e s t i n P b l i c a a l N u e v o S e r v i c io P b l i c o : d ec iu d a d a n o a c l i en t e y v u e l t a a e m p e z a r .

I. INTRODUCCIN.

II. LA NUEVA GESTIN PBLICA Y EL CIUDADANO-CLIENTE.

III. EL NUEVO SERVICIO PBLICO Y EL CIUDADANO-PARTIPANTE.

IV. DE LA TEORA A LA PRCTICA: T H E E U R O P E A NP R I M E R O N CU S T O M ER S AT I S FA CT I O N M A N A G EM E N T .

V. CONCLUSIONES.VI. BIBLIOGRAFA.

I. INTRODUCCIN.

El discurso de la Administracin acerca de la realidad, despegado de ellacomo ciertamente es, contribuye no obstante de manera decisiva a laconstruccin de la realidad social (Beltrn, 1986) .

Este trabajo tiene por objeto repasar los distintos significadosatribuidos al concepto de ciudadano por los diferentes movimientos

de reforma administrativa que ha tenido lugar desde los aos setentadel siglo veinte hasta la actualidad. El tratamiento que se dispensa alciudadano desde la Administracin, es decir, el modo en el que staconsidera a los ciudadanos, es slo una parte de la relacin de stoscon el Estado, pero no parece que sea una parte menor. De dichotratamiento, que se desprende de la misma esencia de la filosofa queanima los procesos de reforma, depende una cuestin esencial paralos individuos que viven en una democracia, como es determinar supapel en los procesos de toma de decisiones pblicas. En las pginasque siguen no encontrar el lector una respuesta simple a estacuestin. La razn fundamental para que esto sea as es laproliferacin en los modos de provisin de servicios pblicos a la queasistimos, proliferacin que a su vez es sntoma de la superposicinde teoras sobre el papel del Estado en la sociedad y del ciudadanorespecto al primero. En lo que a la reforma administrativa se refiere,se puede constatar la actual convivencia de viejas estructurasburocrticas de provisin de servicios pblicos con procesos demercantilizacin de los mismos, as como la aparicin de nuevasformas de gestin con el formato de partenariados pblico-privados.Por lo que se refiere al papel asignado al ciudadano desde laAdministracin, sus roles tambin parecen irse solapando de maneraque contemplamos la existencia de ciudadanos espectadores osimples receptores de servicios pblicos, ciudadanos consumidores o


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clientes de los mismos y ciudadanos pretendidamente coproductoresy protagonistas en los procesos de gestin pblica.

Sin embargo, ya en plena temporada del nuevo paradigma de la gobernanza, el ciudadano sigue apareciendo en los documentosoficiales de reforma como ese cliente de la administracin cuyasnecesidades hay que satisfacer, y esto a pesar de que talconsideracin contradice abiertamente los principios que inspiran lascaractersticas del llamado gobierno relacional, gobierno en red o

administracin colaboradora. Esta paradoja se pone de manifiestoen uno de los ltimos documentos publicados por la Unin Europeaque analizamos en las pginas que siguen al objeto de mostrar laorientacin de las actuales tendencias reformistas de estaorganizacin internacional. Se trata del European Primer on CustomerSatisfaction Management presentado por sus redactores como unagua que debe servir para dar al ciudadano-cliente de toda Europaun lugar en la gestin del sector pblico (EPCSM, 2008:1).

II. LA NUEVA GESTIN PBLICA Y EL CIUDADANO-CLIENTE.

1. Los hechos.

Desde hace ya varias dcadas, las Administraciones Pblicasatraviesan una suerte de travesa en el desierto en busca de un

nuevo paradigma terico que oriente su organizacin y su actividad.Si hasta finales de la dcada de los setenta del siglo veinte, Weber ysu teora de la burocracia parecan ser el marco terico gua deambas, la crisis del mismo emplaza al animoso mundo de laespeculacin reformadora a buscar un nuevo padre fundador. Labsqueda, sin embargo, result infructuosa y la solucin a lasituacin de orfandad sobrevenida se encontr recurriendo al pasado.

Qu haba que hacer si Weber ya no serva? La respuesta queadelantaron las propuestas neoliberales, en la avanzadilla que

supusieron los gobiernos britnico y estadounidense de la poca, fuebien sencilla, a saber, si Weber ya no serva lo mejor que se podahacer era prescindir de l, es decir, desburocratizar las burocraciaspblicas. Para alcanzar este objetivo, nada mejor que acudir una vezms al Mercado como fuente inspiradora de lo que en poco tiempo sedenomin Nueva Gestin Pblica (NGP), movimiento de reformainspirado en las bondades casi nunca demostradas de losprocedimientos de gestin de la empresa privada. Resulta paradjico,tras (o en medio) de la crisis que asola a la economa mundial,recordar las virtudes que los reformadores de la NGP asimilaron yasimilan a la desburocratizacin de la burocracia: eficacia, eficiencia,reduccin del gasto pblico mediante la desmembracin de lasespesas y pesadas organizaciones administrativas del Estado del


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Bienestar, etc. No es este el lugar para recordar, ni siquiera de modocrtico, en qu ha quedado todo esto. Nos interesa, ms bien,centrarnos en uno de los mantras favoritos de pensamiento neoliberalaplicado a la reforma administrativa, a saber, la consideracin delciudadano como cliente de los servicios pblicos.

En efecto, una de las caractersticas ms sorprendentes de la NGP esla atencin que presta al concepto de ciudadana. Coincidimos conalgunos autores segn los cuales dicha atencin responde a lanecesidad del movimiento reformista de compensar de algunamanera el vaco que la ideologa del rolling back of the state significa respecto al contenido material de los derechos individuales(Pierre, 1995: 60), una suerte de ejercicio para limpiar laconciencia de una posicin ideolgica segn la cual verse libre de lapoltica ha de ser una de las mximas aspiraciones del ciudadano.As, mientras que en la tradicional tensin Estado/Mercado gana esteltimo y la polis se despolitiza, la posicin del ciudadano respecto alprimero necesita ser reformulada asignndole otros contenidos quese codifican en nuevos documentos conocidos como Cartas deServicios.

Lo anterior explica que desde finales de los aos ochenta y durantelos noventa, asistamos a la multiplicacin, a modo de panes y peces,de textos que recogen nuevos derechos de los ciudadanos en su

relacin con la Administracin, ya no en calidad de tales ciudadanos,sino en virtud de la nueva condicin que les otorga el ttulo de clientes con el que se los denomina. Es de sobra conocido que laaparicin y difusin de las Cartas de Servicios no son slo cosa delmovimiento reformista en su casa matriz (i.e. los pasesanglosajones) puesto que a la publicacin de la Citizens Charter en1991 en el Reino Unido, le siguen actuaciones similares en Francia,Blgica o Espaa (Olas de Lima, 2003). En este sentido, resultaparadjico comprobar como, mientras que las reformas de la NGP nohan sido aplicadas de la misma manera ni con la misma intensidad en

todos los pases de la OCDE (OCDE, 1995; Hood, 1996), eltratamiento del ciudadano como cliente de los servicios pblicos s seha semi-universalizado, como se pone de manifiesto en experienciasde culturas poltico-administrativas tan distintas como la anglosajona,la francesa (Dreyfus, 1999) o la escandinava (Greve-KraghJespersen, 1999). El caso de Espaa no es una excepcin. Vase,sino, dicho tratamiento en los siguientes documentos:

El ciudadano es el "cliente" de los servicios pblicos. En este sentido, lamedicin del ndice de Percepcin de la Calidad de los Servicios (IPCS) a


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travs de encuestas pretende ser un sistema de diagnstico sobre losniveles efectivos de prestacin 2

La razn de ser de esta herramienta es la prestacin de ms y mejoresservicios al ciudadano, l es el principal protagonista del mismo y todos los

servicios estn orientados a l. A lo largo de todo el portal se percibe que elciudadano es tratado ms como un cliente que como un administrado. La puesta en marcha de nuevos servicios har ms evidente este principio... Elciudadano deber ser considerado por la Administracin como un cliente, alque hay que ofrecerle un producto de calidad, competitivo y que seadecue a sus necesidades y expectativas

.

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A partir de 2003, el propio puesto de orientacin, facilita el cuestionario deevaluacin al expedir el ticket de turno, con la mxima, un cliente, unticket, un cuestionario

.

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Como acabamos de apuntar, la consideracin de los ciudadanos como clientes o consumidores

.

Estos tres fragmentos pertenecen a otros tantos documentospublicados recientemente por distintas administraciones pblicasespaolas y constituyen slo un ejemplo del empleo sistemtico quegestores y directivos pblicos hacen del trmino cliente parareferirse a los ciudadanos. Tres contextos bien diferentes, como sonponer en marcha un plan de evaluacin de polticas, construir unportal de servicios telemticos o ganar uno de los premios de calidadconcedidos por la Agencia Estatal de Evaluacin y Calidad, ponen derelieve el xito que dicho trmino ha alcanzado cuando se aborda lareforma de algunos aspectos del funcionamiento de nuestras

administraciones pblicas.2. Qu clase de ciudadano es el ciudadano-cliente?

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2 Junta de Extremadura, Direccin General de Administracin Electrnica yEvaluacin de las Polticas Pblicas, Observatorio de Calidad de los ServiciosPblicos; Encuesta n 3

de bienes y servicios pblicos, es uno delos temas preferidos por los reformadores de la NGP a partir de losaos 80 (OCDE: 1987), y puede considerarse una de las piedras

http://observatorio.juntaex.es ).3 Proyecto de construccin de un Portal de Servicios Telemticos para la poblacin yla gestin econmica municipal de los Ayuntamientos de la provincia de Mlaga,Portal de la ciudadana.http://www.csae.map.es/csi/tecnimap/tecnimap_2007/Presentadas/Comunicacion_TCO-34-2007RA.pdf ).4 Premios Ciudadana a las Buenas Prcticas en los Servicios Pblicos a la Tesorerageneral de la Seguridad Social, Direccin Provincial de Asturias.http://www.aeval.es/es/calidad_de_los_servicios_publicos/mejores_practicas/recopilacion_premios/cuarta_edicion/buenas_practicas.html ).5 En este escrito utilizaremos indistintamente los trminos cliente y consumidor

(Weller, 1997) aunque reconocemos que an es posible hacer diferencias entreambos. Vase en este sentido el interesante trabajo de Frederickson (1992) sobreel concepto de pblico para la administracin pblica.
http://observatorio.juntaex.es/http://observatorio.juntaex.es/http://observatorio.juntaex.es/http://www.csae.map.es/csi/tecnimap/tecnimap_2007/Presentadas/Comunicacion_TCO-34-2007RA.pdfhttp://www.csae.map.es/csi/tecnimap/tecnimap_2007/Presentadas/Comunicacion_TCO-34-2007RA.pdfhttp://www.csae.map.es/csi/tecnimap/tecnimap_2007/Presentadas/Comunicacion_TCO-34-2007RA.pdfhttp://www.aeval.es/es/calidad_de_los_servicios_publicos/mejores_practicas/recopilacion_premios/cuarta_edicion/buenas_practicas.htmlhttp://www.aeval.es/es/calidad_de_los_servicios_publicos/mejores_practicas/recopilacion_premios/cuarta_edicion/buenas_practicas.htmlhttp://www.aeval.es/es/calidad_de_los_servicios_publicos/mejores_practicas/recopilacion_premios/cuarta_edicion/buenas_practicas.htmlhttp://www.aeval.es/es/calidad_de_los_servicios_publicos/mejores_practicas/recopilacion_premios/cuarta_edicion/buenas_practicas.htmlhttp://www.csae.map.es/csi/tecnimap/tecnimap_2007/Presentadas/Comunicacion_TCO-34-2007RA.pdfhttp://www.csae.map.es/csi/tecnimap/tecnimap_2007/Presentadas/Comunicacion_TCO-34-2007RA.pdfhttp://observatorio.juntaex.es/


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angulares, junto con otras, como la teora del contrato, del nuevomovimiento reformista. Ambos, a su vez, se explican a partir delnfasis ideolgico que se pone en la creacin de mercados comofuente indiscutible de mejora en la prestacin de servicios pblicos 6

En efecto, el proceso de despolitizacin al que ya hicimos referenciams arriba se encuentra en el ncleo de los problemas que plantea laincorporacin de la idea de cliente a la gestin pblica

.De esta premisa inicial se desprende como consecuencia lgica unavisin particular sobre el papel que el Estado ha de jugar en relacincon los ciudadanos. Si los Estados pueden actuar como Mercados oconvertirse en una suerte de Mercado, los ciudadanos en su relacincon el Estado pueden ser considerados como clientes.

El concepto de ciudadano-cliente, hbrido imposible, contradictio intermini de la que ya dimos cuenta en un escrito anterior (RomnMasedo, 2010) ha recibido serias crticas desde su consolidacin enlas Cartas de Servicios y su difusin en los ms variados documentosadministrativos. As, Jon Pierre sostiene que, the customerization ofcitizens introduces the notion of selective public services as utilitiesnot distributed equally to all. This is clearly in conflict with thetraditional meaning of citizenship (Pierre, 1995:72). Por su parte,Luc Rouban afirma que, the right to good governance is not merely aclients right but a broader right with respect to public administrationand government (Rouban, 1999:1). Por ltimo, Franois Dreyfus semanifiesta en los mismos trminos al proclamar que, the creation ofthis new citizen-client may be seen as a way of depoliticise publicissues and actually to increase the power of governments (Dreyfus,1999:12).

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La primera, y aquella de la que se deducen todas las dems, es la

idea de que convertir al ciudadano en cliente de la Administracinsupone dotarle de ms poder sobre los servicios que recibe(empowerment) (Olas de Lima, 2001:18; Peters y Pierre, 2000:10 yss). A su vez, la concesin de ms poder al ciudadano se concretara,

. Estosproblemas se ordenan en torno a lo que podramos denominar ideasasociadas al concepto de cliente, ideas que reflejan las supuestasbondades de su aplicacin en las relaciones entre el ciudadano y laAdministracin.

6 Las crticas de algunos comentaristas fuera de la academia son verdaderamentecidas. Tal es el caso de Thomas Frank y su ingenioso trmino market populismpara referirse al consenso en torno a esta creencia.7 No todos los autores entienden tal incorporacin como problemtica. Alford(2002), desde la teora del intercambio social, Schedler y Felix (2000) desde la dela legitimacin de la accin pblica o Snchez Guzmn (2004) desde la Teora de la

Organizacin, argumentan a favor del uso restringido del concepto de cliente enla relacin Estado-Ciudadano. En cualquier caso, sus anlisis se alejanconsiderablemente del objetivo de este trabajo.


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entre otras ventajas, en mayores niveles de participacin, lo queparecera reforzar la opcin voice y resolvera en parte el problemadel decline de la participacin ciudadana detectado en las ltimasdcadas (Raadschelders, 1995). Podra ocurrir, por tanto, que lasreformas de la NGP enfocadas a un ciudadano convertido en clientesupusieran una suerte de extensin de los derechos democrticos delos individuos al permitirles participar de manera ms directa en eldiseo de las polticas que les afectan y los servicios que reciben(Aberbach y Christensen, 2005:232).

Sin embargo, un buen nmero de autores coincide en afirmar que lasustitucin del concepto de ciudadano por el de cliente en lasrelaciones del primero con la administracin pblica, en poco o nadafavorece incremento alguno en los niveles de participacin ciudadanani, en general, de los derechos democrticos de los ciudadanos. Enalgunos casos, la crtica no se dirige tanto al concepto general de cliente aplicado a la gestin pblica, cuanto al mismo entendidocomo consumidor de bienes y servicios pblicos 8

8 Mucho ms en el caso de las reformas NGP aplicadas en pases no pertenecientesa la OCDE (Abdullah y Kalianan, 2008; Andrews, 2003).

, consideracinque, segn algunos anlisis, conduce a la misma negacin delconcepto de ciudadana (deLeon y Denhardt, 2000:949). Desde estaperspectiva se ha censurado a la NGP en tanto ha promovido unaidea excesivamente individualista de un ciudadano animado adespojarse de sus obligaciones cvicas, a olvidarse de su papel demiembro de una comunidad poltica y a centrarse en la satisfaccinde sus preferencias personales, actitudes todas ellas asociadas al

concepto liberal de ciudadano que es, en realidad, el objetivo ltimode algunas de estas crticas (Aberbach y Christensen, 2005). En esteorden de cosas, tambin se ha insistido en que el tratamiento de losciudadanos como clientes puede deparar un debilitamiento de lademocracia puesto que los procedimientos de gestin importados dela empresa privada plantean a los gobiernos un conjunto de retospolticos que podran terminar debilitando la igualdad poltica - alignorar los mecanismos sociales que actan como resortes de laspreferencias individuales y colectivas- y la relacin de obligacinmutua que existe entre los ciudadanos y el Estado y sus funcionarios

pblicos (Fountain, 2001). Tambin en este sentido, algunos anlisisespeculan sobre la posibilidad de que el modelo de Estado impulsadopor la NGP (Supermarket State Model ) y la consideracin delciudadano como consumidor de servicios pblicos no hagan otra cosaque debilitar la democracia en general y los canales tradicionales deexigencia de responsabilidad poltica en particular (Christensen yLaegreid, 2002). Por ltimo, una parte de la literatura reconoce queel concepto de ciudadano cliente slo pudo ser compatible con lasprimeras reformas de la NGP puestas en marcha durante los aosochenta y noventa (Ryan, 2001:104), puesto que el nuevo discurso


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reformista ha desplazado su foco de atencin desde un inters casiexclusivo en la creacin de mercados y la introduccin decompetencia en la prestacin de servicios pblicos, hacia nuevasrelaciones de gobernanza (Andrews, 2003) o lo que Eran Vigoda hadenominado collaborative public administration . Segn este autor,cualquier reforma de la administracin que pretenda dar poder a losciudadanos y, por tanto, quiera considerarse realmente democrtica,habra de prescindir de un modelo de ciudadano-cliente entendidocomo simple receptor pasivo de servicios pblicos cuyo diseo siguesiendo tarea exclusiva de polticos y fu ncionarios (Vigoda yGolembiewski, 2001:277; Vigoda, 2003A: 885) 9

Buena parte de las crticas al concepto de ciudadano-cliente a las quenos acabamos de referir, proceden de un conjunto de autorespreocupados (a tiempo completo o no) por la tica pblica y elconjunto de valores asociados a sta, en el marco ms amplio de lareforma administrativa y de las consecuencias de la misma, tantodesde el punto de vista del comportamiento de los funcionariospblicos, como del de la posicin del ciudadano en su relacin con lasadministraciones pblicas

.

III. EL NUEVO SERVICIO PBLICO Y EL CIUDADANO-PARTICIPANTE.

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En el contexto anterior, durante la dcada de los noventa seconsolida una corriente de pensamiento dentro de la teoraadministrativa que se presenta como alternativa a buena parte delcontenido reformista de la NGP. Aunque no es desde luego la nicaaportacin, podemos considerar la obra de Denhardt y Denhardt, NewPublic Service. Serving, not Steering como su compilacin msacabada. Sin embargo, y a diferencia de lo que ocurre con el conjuntode reformas y propuestas de reforma de la NGP, aquellas que seincluyen en el Nuevo Servicio Pblico (NSP) se mueven casi siempreen el terreno normativo. El profesor Carles Rami ha resumido as la

.

9 En este sentido, incluso autores que no ponen en cuestin el uso del trminocliente en las relaciones Ciudadano-Administracin, admiten que su incorporacinactual en tcnicas como el CRM ( Customer Relationship Magagement ) poco aportaa un supuesto incremento de la participacin ciudadana en el diseo de los serviciospblicos (King, 2007). Asimismo, Epstein et al. (2006:19) sostienen que es posibleinvolucrar a las ciudadanos en el diseo de las polticas que les afectan perosiempre transcendiendo el mero rol de consumidor que le atribuye la NGP.10 La proliferacin de guas y cdigos deontolgicos en las administraciones pblicases buena muestra de esta preocupacin. En este sentido, el concepto deinfraestructura tica que elabor la OCDE ya en 1996, pretende sistematizar el

conjunto de actuaciones llevadas a cabo en este terreno para ofrecer a los pasesmiembros un esquema de intervencin y evaluacin en el mismo (Romn Masedo,2001)


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situacin de lo que el denomina corriente neopblica de reformaadministrativa frente al paradigma dominante o neoempresarial:

en la literatura de la Nueva Gestin Pblica la mayora de las aportaciones pueden considerarse neoempresariales y, en cambio, las contribuciones neopblicas

representan una minora. La asimetra se agudiza a un nivel de impacto real deambas corrientes, ya que las aportaciones neopblicas son mucho menos atractivas para los gestores polticos y para los gestores profesionales que las aportacionesneoempresariales. En este sentido, los valores asociados a la tica pblica(corrientes neopblicas) son slo valores que pueden aparecer en el planonormativo (cdigos deontolgicos, declaraciones de principios, etc.) y que, comomucho, pueden incorporarse en un nivel formal de discurso. Es decir, los valores yla tica pblicos estn en franca desventaja con los valores neoempresariales decarcter instrumental que van acompaados de herramientas que favorecen suinmediata implementacin. No hay que asumir unos valores gerencialesneoempresariales, sino que hay que implantar determinadas tcnicas y recetas y,con el tiempo, se asumen consciente o inconscientemente estos nuevos valores(conceptualmente mucho ms pobres que los pblicos) asociados a estosinstrumentos. En cambio, con los valores y la tica pblicos hay primero queinteriorizarlos como valores y despus cargar con los inconvenientes de gestionarcon tantos miramientos deontolgicos. En efecto, la asimetra es desalentadora (Rami, 2001:5) .

En cualquier caso, el hecho de que el NSP no sea paradigmadominante en los procesos actuales de reforma administrativa, hechoque reconocen los propios reformadores (Echebarria, 2000), nosignifica en absoluto que no proliferen iniciativas reformistas bajo lainspiracin de los siete principios que la definen. Ocurre que dichas

iniciativas suelen circunscribirse al mbito local, lo cual dificultaconsiderablemente la obtencin de conclusiones generales respecto asu implantacin. As lo reconocen Denhardt y Gray en un artculopublicado en la Nacional Civic Review en 1998 cuando afirman que:

One of the most difficult issues in community and economic development is to finda way to respect and extend what Robert D. Putnam(1) has called the "socialcapital" of the community: those "features of social organization such as networks,norms, and social trust that facilitate coordination and cooperation for mutualbenefit." Obviously, this important need cannot be met by generic developmentstrategies that treat all impoverished communities alike or top-down strategies that

fail to involve local citizens. However, s t r a t e g ie s t h a t a c k n o w l ed g e t h e s p e c ia lc h a r a c t er o f e ac h n e i g h b o r h o o d , t h a t p r o m o t e a se n s e o f c o m m u n i t y a n dr e s p o n s ib i l i t y w i t h t h e n e i g h b o r h o o d , an d t h a t g e n e r a t e s p e ci f ici n t e r v e n t i o n s d e s ig n e d b y a n d f o r t h e p a r t i c u l ar c o m m u n i t y can have a very

positive effect . (Denhardt y Gray, 1998).

Este tipo de afirmaciones no deben extraarnos en tanto, comoacabos de sealar, el NSP es ms un conjunto de principios basadosen las teoras de la ciudadana democrtica, los modelos decomunidad y sociedad civil y el humanismo organizacional y la teoradel discurso, que un acopio de recetas reformistas de alcance total

al modo NGP. En este sentido, el NSP no pretende (o no dicepretender) volver al viejo paradigma burocrtico, consciente de que si


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su discurso se compara con el de la NGP, ste ltimo siempre saldrvictorioso (Denhardt y Denhardt, 2000: 550), sino ms bien elaborarun modelo normativo que recuerda al que sostuvo los mpetusreformistas de la tercera va. Sus seas de identidad soncolaboracin, cooperacin y redes de gobierno frente a las que sonpiedras angulares de la prdica neoempresarial, a saber, competicin,eleccin y mercados pblicos. As, los principios que defiende elparadigma del NSP se resumen en las siete tesis siguientes (Denhardty Denhardt, 2000 y 2003):

1 . S er v i r a n t e s q u e d i r i g i r . Segn esta mxima, corresponde alas autoridades pblicas la funcin fundamental de ayudar a losciudadanos en los procesos de articulacin de interesescompartidos, antes que intentar controlar o dirigir a la sociedadhacia una direccin impuesta desde arriba. El gobiernoaparece as como un jugador ms de un juego en el que losresultados son consecuencia de una responsabilidad compartidapor todos los participantes, sean estos empresas comerciales,organizaciones no gubernamentales o ciudadanos queintervienen a ttulo individual en el proceso de toma dedecisiones pblicas.

2 . El i n t e r s p b l i c o e s e l o b j e t i v o y n o u n s i m p l es u b p r o d u c t o d e l a a c c i n p o l t i c a . Para los defensores delparadigma neopblico, corresponde a polticos y funcionarios

asegurar que las soluciones a los problemas sociales seancompatibles con los principios democrticos de justicia,igualdad y equidad, de manera que dichas soluciones searbitren mediante un proceso pblico de deliberacin queestablezca de antemano el inters pblico que pretendesatisfacerse.

3 . P e n s a r e s t r a t g i c a m e n t e , a c t u a r d e m o c r t i c a m e n t e . Paraalcanzar los objetivos que una determinada intervencin pblicapersiga, no basta con la participacin ciudadana en el

establecimiento de la visin colectiva dentro de la cual dichaintervencin debe implementarse. Se trata, adems, deinvolucrar a la comunidad en la puesta en marcha de lasacciones necesarias para llevar a cabo el programa deactuacin. El liderazgo poltico en el contexto de un gobiernoabierto y accesible ha de ser el encargado no tanto de crearcomunidades, cuanto de promover el sentido de orgullo cvico yla responsabilidad compartida.

4 . S er v i r a l o s ci u d a d a n o s , n o a l o s c o n s u m i d o r e s . Para losautores que dan forma al paradigma del NSP, el objetivo de quelos servicios pblicos respondan realmente a un inters pblicopreviamente definido slo puede alcanzarse si ste resulta de la


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consideracin de los ciudadanos como tales por parte de lasadministraciones, esto es, miembros de un colectivo en el quecomparten derechos y obligaciones. As, los ciudadanos han deser participantes protagonistas en redes de colaboracincomunitarias que trasciendan la visin neoempresarial de unciudadano-cliente motivado exclusivamente por los dictados desus intereses individuales.

5 . L a r e sp o n s a b i l i d a d n o e s u n a s u n t o s i m p l e . Alejndose delsencillo esquema con el que se defina este asunto en elparadigma burocrtico y de la visin comercial que de l tienela NGP, los portavoces del NSP sostienen que en el mundo de laadministracin en red corresponde a los funcionarios pblicosresponder ante una nutrida constelacin de actores, lo quevuelve mucho ms compleja la cuestin de la responsabilidad.As, administradores y gestores deben, de acuerdo con el nuevomodelo de toma de decisiones pblicas, compartir con los otrosactores participantes los conflictos producto de dichacomplejidad en el afn de hacer de las redes autnticasforjadoras de ciudadana.

6 . Va lo r a r a l a g e n t e , n o s l o l a p r o d u c t i v id a d . Sin olvidar laimportancia de este parmetro, el NSP propone recuperar elrespeto como valor dominante en los nuevos modelos degestin pblica. As, este paradigma sostiene que las

organizaciones pblicas y las redes en las que participan tienenms probabilidades de xito a largo plazo si operan en uncontexto de colaboracin y liderazgo compartido basados en elrespeto hacia todos los participantes. Para formar la concienciacvica de los funcionarios se hace necesario partir de una visinde los mismos que transcienda el clich de su inters exclusivopor la seguridad y el salario. Para proceder de igual modo conlos ciudadanos, parece imprescindible darles poder y compartirliderazgo en un entorno de ayuda, compromiso y respetomutuos.

7 . Va l o r a r l a c i u d a d a n a y e l s e r v i c i o p b l i c o p o r e n c i m a d e le s p r i t u e m p r e s a r i a l . Por ltimo, el NSP reconoce que losempleados pblicos no son dueos de las agencias y losprogramas en los que intervienen, de manera que el beneficio ylas metas basadas en la eficiencia no han de ser los principiosque los guen. Por el contrario, son funciones de los empleadospblicos administrar los recursos pblicos, proteger y cuidarlas organizaciones pblicas, o crear ciudadana y facilitar eldilogo democrtico. Los funcionarios pblicos deben por tantoservir a los ciudadanos considerando todas las cuestiones queles afectan aunque la competencia para hacerlo est ms allde los confines de la agencia del gobierno para la que trabajan.


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Por ltimo, slo la colaboracin con los ciudadanos permitirque los riesgos y las oportunidades de la accin pblica seanexplorados de manera oportuna.

De estos siete fundamentos se deduce con facilidad que el rol que elNSP asigna al ciudadano es sensiblemente distinto a aquel que leasignan las corrientes de reforma administrativa neoempresariales.Es cierto que el NSP retoma el discurso del apoderamiento ciudadano,pero lo hace en el marco de una visin que lejos de despreciar ominusvalorar el papel de las administraciones pblicas en el gobiernode las actuales sociedades pretende utilizarlas como catalizadoras delos valores democrticos, la ciudadana y el inters pblico. Parece,por tanto, que estaramos ante la recuperacin de la participacinciudadana como elemento esencial para construir una administracindemocrtica en tiempos convulsos. De un paradigma de reformaadministrativa que propone lo que algunos autores han denominado

una democracia sin poltica pasamos a otro en el que laadministracin pblica se sita en el centro de procesos decisionalesen forma de red en los que el ciudadano no es slo receptor deservicios pblicos sino colaborador imprescindible de su diseo. Deuna concepcin del ciudadano que lo deteriora hasta dejarloconvertido en mero cliente de los servicios pblicos pasamos a otraen la que el que se exalta la participacin ciudadana como valoresencial, y no slo instrumental, de la democracia.

Sea ms una aspiracin que una realidad o no, la posicin delciudadano para este paradigma esta clara. Como propietario oaccionista del gobierno, y no su cliente, el ciudadano debe de tenerun rol activo en el proceso de toma de decisiones pblicas. Inspiradosen autores como Cooper, Pateman, Wolin o Barber, Denhardt yDenhardt apuestan por la necesidad de reforzar el concepto deciudadana ms cercano a la tradicin aristotlico- roussoniana, porcentrar el discurso de la reforma administrativa en la poltica de laparticipacin frente a la poltica del poder, y por utilizar la idea de

moralidad democrtica para justificar la exigencia de participacinciudadana en el proceso de toma de decisiones pblicas. Dichaparticipacin permitira no slo la realizacin del individuo en sumximo potencial, sino tambin una mayor cohesin e integracinsocial. Como experiencia educativa, la participacin crea concienciacvica y fomenta la cooperacin entre ciudadanos que, de otramanera, slo son conscientes de su entidad como individuos aislados,y aumenta sus habilidades para tomar decisiones. El ciudadanovirtuoso es, obviamente, aquel que se compromete en el trabajo dela comunidad (Denhardt y Denhardt, 2003:53). Desde estaperspectiva, cualquier ciudadano que presta servicios a sucomunidad, incluso fuera de las instituciones de gobierno, es unservidor pblico puesto que el servicio pblico no es sino una


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extensin de las virtudes que se esperan de todos los ciudadanos enuna democracia (Denhardt y Denhardt, 2003:54). De aqu se deduceque el administrador pblico debe ser contemplado como unciudadano que convierte sus responsabilidades cvicas en su medio devida y que, entre otras, tiene la obligacin de animar a otrosciudadanos a comprometerse en la gestin de los asuntos propios desu comunidad. Lejos de ser un ciudadano-cliente o un ciudadanoconsumidor 11

La eleccin del EPCSM no es caprichosa. En primer lugar, se trata deun documento de reciente publicacin que contiene indicaciones decarcter general sobre hacia dnde se dirige la reforma

administrativa en Europa en los prximos aos, lo cual puede darnosuna pista de hasta qu punto la visin reduccionista del concepto deciudadano empleada por las primeras reformas de la NGP ha sidosuperada o no. En segundo lugar, el EPCSM se elabora sobre la basede la idea de satisfaccin del consumidor que, como han sealadoalgunos autores, se ha convertido en uno de los mantras favoritos delas reformas impulsadas desde la NGP (Abdullah y Kalianan,2008:89) al hilo de su relacin con el apoderamiento del ciudadano

, el ciudadano-participante, portador de derechos yobligaciones en el ms amplio contexto de la comunidad a la quepertenece, no slo debe recibir servicios pblicos de calidad, sinotener la oportunidad de influir en el diseo de dichos servicios.

IV. DE LA TEORA A LA PRCTICA:T H E EU R O P EA N P R I M E R O NCU S T O M ER S AT I S FA CT I O N M A N A G EM E N T .

La ltima parte de este trabajo tiene como objetivo comprobar culde las dos aproximaciones al concepto de ciudadano que hemosresumido en los apartados anteriores, ocupa lugar preferente en losdocumentos de reforma administrativa. Para ello, hemos seleccionadouno de los ltimos trabajos publicados por la Unin Europea sobreeste asunto. Se trata del European Primer on Customer SatisfactionManagement (EPCSM) resultado de la colaboracin entre la EuropeanPublic Administration Network (EUPAN) y el European Institute ofPublic Administration (EIPA) a peticin de la presidencia portuguesa

de la Unin Europea. Desde ahora podemos adelantar que,recordando las palabras del profesor Rami que citbamos msarriba, este documento revela que la asimetra entre las corrientesneoempresariales y las neopblicas en las reformas administrativas,al menos por lo que a la consideracin del ciudadano se refiere, essimplemente desalentadora.

11 Los autores hacen una distincin con la que no coincidimos, segn la cual la

consideracin de ciudadano-cliente correspondera al viejo modelo burocrtico deadministracin y la de ciudadano-consumidor a la NGP. Creemos ms adecuadasotras interpretaciones como la de Rami (2000).


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en el proceso de diseo y prestacin de los servicios pblicos. Lalgica que subyace a esta relacin parece ser la siguiente: si losciudadanos son (o son tratados como) clientes de los serviciospblicos, entonces la medicin de sus niveles de satisfaccin es tareairrenunciable de las mismas administraciones pblicas que les prestandichos servicios. El feedback resultante supondr, por un lado, unamejora de la prestacin de los servicios y, por el otro, unaoportunidad de participacin del ciudadano que ha ejercido suderecho a decir algo respecto a dicha prestacin. Como sealanAberbach y Christensen, when one thinks of the recipients of publicservices as customers, they are essentially seen as individuals whoserelationship to the state is based on personal satisfaction with theservices they receive from government (2005:226). As, la idea de

satisfaccin del consumidor parece ser uno de los leitmotiv de laspropuestas ms recientes sobre reforma administrativa del gobiernode la Unin Europea y su conexin con la idea de ciudadano-clientese afirma desde el principio en el propio EPCSM, thecitizen/consumer nowadays is at the top of the agenda in most (if notall) EU Member status (EPCSM, 2008:7).

En efecto, el objetivo ltimo del EPCSM consiste en convertirse enuna suerte de gua para reformadores en la que la satisfaccin delconsumidor se coloca como piedra angular de toda experienciarelacionada con la transformacin de los servicios pblicos. No setrata, sin embargo, de una gua para realizar encuestas de

satisfaccin al estilo de la publicada recientemente por el Ministeriode Administraciones Pblicas en Espaa 12

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Gua de orientacin para la realizacin de estadios de anlisis de la demanda yde encuestas de satisfaccin , Ministerio de Administraciones Pblicas, Madrid,2006.

. El inters del EPCSM paraeste anlisis radica en el pretendido compromiso que defiende conuna mayor participacin de los ciudadanos a lo largo de todo elproceso de elaboracin de aquellas polticas destinadas a laprestacin de servicios pblicos. De ah, segn el documento, que elfoco del objetivo reformador deba moverse desde la medicin de lasatisfaccin del ciudadano-cliente al de la gestin de dichasatisfaccin mediante la utilizacin de una serie de tcnicas quepermitan intervenir al ciudadano desde la fase de decisin a la de

evaluacin. Como se afirma en el propio documento,Strategies of participation and knowledge on needs and performance are essential.This implies that public agencies evolve from a closed, self-centred service providerto an open networking organisation which the public can trust. This occurs throughtransparent processes and accountability; through democratic dialogue from aninternal (resources and activities) focus to an external (output and outcome) focus;and from a classical-design-decision-production-evaluation cycle to an involvementof stakeholders in general, and citizens (as customers) in particular at each andevery stage of this cycle. Citizens/customers become co-designers, co-deciders, co-

producers and coevaluators (EPCSM, 2008:31).


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A continuacin presentamos los resultados de un primer anlisisguiado por la siguiente pregunta, es cierto que las estrategias paraimplicar al ciudadano en la gestin pblica fomentan el aumento desu participacin autntica en el proceso que abarca desde el diseohasta la evaluacin de los servicios pblicos?

En primer lugar, y a partir del anlisis de contenido de documento, sepuede constatar que el concepto de ciudadano-cliente que maneja elEPCSM en ningn caso se relaciona con derechos de ciudadana detipo alguno. Los trminos derecho y derechos slo aparecen en 7ocasiones a lo largo del documento en relacin con lo que, sloestirando mucho el concepto, podramos considerar derechosciudadanos.

En relacin con los posibles roles del cliente externo: Citizen(citizen soumis): Have to follow rules and inspections, but haselementary r i g h t s E.g. security (p.10)

En relacin con la diferencia entre pblico y privado en laprestacin de servicios: These factors combine to build a

picture which shows that although the customer role is differentin the public sector, the citizen has a r i g h t to be treated as acustomer, and that public service provision must be equitableand fair to all, regardless of background (p.11).

En relacin con las Cartas de Servicios: The radical idea behindthe citizen charter is to give r i g h t s to the clients of publicservices. The r i g h t s are not statutory, but the pressure of the

promise is such that the organisation will do a great deal tofulfil the promises. With this approach, the citizen charter helpsthe client switch from a relatively passive role of waiting forwhat the organisation has in mind for him or her. The offeredr i g h t s stimulate the idea that the organisation treats him withrespect. This gives the client a certain dignity (p.64).

En relacin con la Carta de Servicios del Municipio de Sevenumen Holanda: You, as a resident of Sevenum, have the r i g h t toexpect us to do well, but if nothing has been laid down in thatrespect, you cannot call us to account for anything (p.64).Each citizen and entrepreneur has a r i g h t to services providedby our staff. These services are characterised by empathy,helpfulness, solution-oriented thinking, respect and a promiseis a promise (p.65).

En segundo lugar, y a partir del anlisis de las experiencias realesque se presentan en el EPCSM como mecanismos adecuados paraincrementar la participacin del ciudadano-cliente en la gestin de los


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servicios pblicos, puede constatarse que dichos mecanismos tienenms bien la apariencia de ser una suerte de herramientas de

colaboracin tutelada del ciudadano con la Administracin. En estesentido, el documento presenta hasta catorce mtodos dirigidos afomentar la participacin del ciudadano-cliente:

Acopio de informacin del personal de primera lnea sobre laspercepciones del ciudadano/cliente.

Encuestas de satisfaccin. Trazado del trayecto del cliente. Test in situ de facilidad de uso de las TIC o documentos

administrativos. Consultas. Uso de las TIC para conocer la reaccin de los usuarios. Paneles de ciudadanos. Entrevistas de grupo. Comprador misterioso. Cartas de Servicios. Uso de comentarios y reclamaciones de los usuarios para

conocer su reaccin Open Space Technology/World Caf Etnografa Segmentacin

Lo primero que debe sealarse respecto a este conjunto de iniciativasque segn el EPCSM involucran al ciudadano-cliente en los procesosde gestin pblica, es que algunas de ellas no son sino tcnicas deinvestigacin utilizadas en distintas disciplinas por lo que,obviamente, no pueden considerarse mtodos de participacinciudadana. Es el caso de la Etnografa y la Segmentacin. Por suparte, Open Space es una tcnica de debate para moderar reunionesque se convocan con el objeto de discutir sobre grandes temasdivididos en materias ms concretas ( tracks ). Por razones distintasapartamos del anlisis otro par de iniciativas. En el caso de la

iniciativa Acopio de informacin del personal de primera lnea sobrelas percepciones del ciudadano/cliente no se trata tanto deinvolucrar a los ciudadanos, cuanto de implicar al personal de laadministracin en contacto directo con aquellos en, por ejemplo, lamejora de algunos procedimientos. Por ltimo, la iniciativa

Comprador misterioso ni siquiera supone participacin ciudadanaalguna, puesto que suelen ser empresas privadas las encargadas derealizar los estudios sobre la calidad de los servicios contratando alefecto actores/investigadores entrenados en este tipo de tcnica.

El resto de los instrumentos de participacin se han ordenadoprovisionalmente en base a una serie de criterios que pueden dar una


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idea del punto del proceso de adopcin de decisiones/provisin delservicio en el que el ciudadano interviene y de la naturaleza de esaintervencin. Del cruce entre los instrumentos de participacin y loscriterios seleccionados se obtiene el CUADRO 1, siendo dichoscriterios o variables los siguientes:

(1) Nmero potencial de ciudadanos participantes. No todos losinstrumentos de participacin que segn el EPCMS facilitan laincorporacin activa del ciudadano-cliente al proceso de gestinpblica permiten la intervencin del mismo nmero de ciudadanos.En algunos casos la Administracin que propone la iniciativa slopuede invitar a participar a un pequeo nmero ciudadanos puestoque la propia naturaleza del instrumento de participacin no permiteproceder de otra manera. Es el caso del los Trazados del Trayectodel Cliente, de los Tests in situ de la facilidad de uso de las TIC odocumentos administrativos, de las Entrevistas de Grupo. En otroscasos, el nmero potencial de ciudadanos participantes en lainiciativa es muy variable puesto que hay algunos instrumentos departicipacin que, dependiendo del fin que persigan, pueden contarcon un nmero mayor o menor de participantes. En este caso seencuentran las Encuestas de Satisfaccin, los procedimientos de

Consulta y los Paneles de Ciudadanos, para los cuales puedeseleccionarse un pequeo grupo de ciudadanos o una muestra de lapoblacin en general. Por ltimo, otras tres iniciativas ofrecen laposibilidad de participar a un nmero infinito 13

(2) Modos de participacin. La invitacin de la Administracin a laparticipacin ciudadana en las iniciativas presentadas en el ECPSM

puede realizarse al menos de dos maneras distintas en funcin de sila iniciativa exige o no la pertenencia del ciudadano a un grupo socialde referencia (por ejemplo, una minora tnica o un grupo de edad).Si se da esta circunstancia, nos encontraramos con lo que hemosdenominado participacin grupal , mientras que en la mayora de loscasos la invitacin a participar se realiza al ciudadano individual , esdecir, sin considerar otra circunstancia que su calidad de talciudadano. Aunque en teora puede argumentarse que salvo algunasexcepciones, todas las iniciativas pueden exigir de una participacingrupal, las experiencias que se recogen en el ECPSM slo se refieren

de ciudadanos

puesto que, si bien la iniciativa es tomada por la Administracin, laparticipacin queda absolutamente abierta a todos ellos que quieranparticipar en ella dependiendo por tanto, de que los ciudadanosutilicen o no el instrumento de participacin. En esta situacin estnel Uso de las TIC para conocer la reaccin de los usuarios, las

Cartas de Servicios y el Uso de comentarios y reclamaciones de losusuarios para conocer su reaccin.

13 En la segunda acepcin del trmino en el Diccionario de la Real Academia de la LenguaEspaola como muy numeroso o enorme.


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a este modo de participacin en el caso de la Consulta y de las Entrevistas de Grupo. Adems, debe recordarse que en tres de lasnueve iniciativas (Uso de las TIC para conocer la reaccin de losusuarios, Cartas de Servicios y Uso de comentarios yreclamaciones de los usuarios para conocer su reaccin) laAdministracin ni siquiera puede asegurar la participacin de losciudadanos, puesto que la misma depende de una decisin individualque posteriormente ser analizada como reaccin ( feedback ) de losusuarios de los servicios pblicos.

(3) Iniciativa. En general, puede argumentarse que ha de ser laAdministracin quien facilite los medios para que los ciudadanosparticipen en la gestin de los servicios pblicos, de manera que loms frecuente es que sea la propia Administracin quin tome lainiciativa de convocar a los participantes en los distintos tipos deexperiencias participativas. Sin embargo, tambin puede ocurrir quela Administracin no convoque directamente a los ciudadanos , sinoque ponga a su disposicin instrumentos de participacin que puedenser utilizados o no. Este ltimo sera el caso del Uso de las TIC paraconocer la reaccin de los usuarios, las Cartas de Servicios y el

Uso de comentarios y reclamaciones de los usuarios para conocer sureaccin. Mediante el uso de estas tres herramientas, laAdministracin no puede asegurar la participacin ciudadana puestoque, una vez lanzada la iniciativa, la respuesta del pblico dependede la voluntad que ste tenga de participar en un proceso abierto que

se escapa del control de la Administracin.(4) Momento del proceso de gestin en el que el ciudadanoparticipa. El principal argumento que justifica la propia elaboracindel ECPMS es que el conjunto de instrumentos de participacin que eldocumento promociona es adecuado para que el ciudadano/clientetome parte en el proceso de gestin desde el momento del diseo delservicio hasta el de su evaluacin. A esta participacin integral delciudadano es precisamente a lo que el ECPMS se refiere cuandosostiene promover el paso de la ms tradicional medicin de la

satisfaccin al de la gestin total de dicha satisfaccin. En estesentido, se supone que las iniciativas que presenta el ECPMS debenfomentar la participacin ciudadana en cualquiera de las fases delproceso de provisin de servicios pblicos, esto es, en las fases dediseo , decisin , produccin y evaluacin . Como se ver msadelante, la mayora de los instrumentos de participacin que recogeel ECPMS se limitan a abrir el abanico de posibilidades departicipacin ciudadana en la fase de evaluacin impulsando as unaparticipacin de naturaleza ms bien reactiva. No se discute aqu siestos instrumentos pudieran emplearse en otras fases del proceso degestin pblica.


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(5) Ultima decisin sobre la mejora del servicio. Una vez quecualquiera de estos instrumentos de participacin ha sido utilizadopor la Administracin, se abre la posibilidad de que sta inicie unnuevo proceso de toma de decisiones que replantee la prestacin delservicio de cara a su posible mejora. Tericamente se abren aqu unpar de posibilidades respecto al nuevo proceso abierto. La primera esque la intervencin del ciudadano asegure la mejora del servicio. Lasegunda es que el ciudadano pierda el control sobre nuevo proceso ysean los gestores pblicos los encargados de disearlo y ejecutarlo.Es evidente que la intervencin del ciudadano, si el instrumento departicipacin de que se trate ha sido bien empleado, ha de sertomada en cuenta por los gestores en el nuevo proceso de mejora.Sin embargo, en todos los casos expuestos en el ECPMS, losciudadanos carecen de la posibilidad de decidir sobre si efectivamenteel servicio se mejorar o no.

(6) Seguridad de que la opinin ser considerada. Este ltimocriterio est directamente relacionado con el anterior. Aunquetericamente el ciudadano podra recibir algn tipo de garanta sobrela atencin que la Administracin haya de prestar a su participacin,en la prctica ninguno de los instrumentos a los que se refiere elECPMS ofrece tal garanta. As, una vez que el ciudadano haintervenido en el proceso de gestin, nadie en la Administracin leasegura que sus opiniones vayan a ser tenidas en cuenta paraposteriores actuaciones. No se est afirmando aqu que la

Administracin no considere la participacin del ciudadano, sino queste no tiene seguridad alguna de que esto sea as.


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CUADRO 1. Instrumentos de participacin segn el ECPMS y naturaleza de la intervencin del c iudadano

Encuestas desatisfaccin

Trazado deltrayecto del

cliente

Test in situ della facilidad deuso de las TICo documentos

administrativos

Consultas

Uso de lasTICS paraconocer lareaccin delos usuarios

Paneles deciudadanos

Entrevistas degrupo

Cartas deSevicios

Uso decomentarios yreclamaciones

de losusuarios para

conocer sureaccin

N potencialde

ciudadanos

Variable Pequeo Pequeo Variable Infinito Variable Pequeo Infinito Infinito

Modos departicipacin

Individual Individual Individual Grupal Individual Individual Individual/Grupal Individual Individual

Iniciativa Administracin Administracin Administracin Administracin Ciudadanos Administracin Administracin Ciudadanos Ciudadanos

Momento delproceso

Evaluacin Evaluacin Evaluacin Diseo Evaluacin DecisinEvaluacin

Evaluacin Evaluacin Evaluacin

ltimadecisin

Gestores Gestores Gestores Gestores Gestores Gestores Gestores Gestores Gestores

Seguridad deque la opinion

ser

considerada

NO NO NO NO NO NO NO NO NO

Fuente: elaboracin propia a partir de los datos que aparecen en el Captulo 4 del EPCSM


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A pesar de su carcter provisional 14

14 Cabe destacar un par de extremos que explican la provisionalidad de losresultados obtenidos y la dificultad para alcanzar mayores niveles degeneralizacin, lo que complica por el momento pasar al anlisis de lo que Pollit(2007:111) ha denominado la fase de los efectos. En primer lugar, las iniciativasde participacin presentadas por el EPCSM no son en absoluto homogneas demanera que cada una de ellas no se ha llevado a cabo de la misma manera entodas las administraciones en las que se ha puesto en marcha. Por ejemplo, en elcaso de las Cartas de Servicios, uno de los ms analizados por la literaturaespecializada, puede afirmarse que ni todas ellas se han elaborado siguiendo losmismos procedimientos, ni su contenido es en muchos casos siquiera comparable.Lo mismo puede decirse de los Paneles de Ciudadanos, realizados en ocasiones conun grupo muy pequeo de ciudadanos que atienden a convocatorias pblicashechas a travs de los medios de comunicacin y otras veces con voluntariosseleccionados mediante sorteo al modo en que se procede en el caso de los juradospopulares. En segundo lugar, la aplicacin generalizada de estas tcnicas departicipacin est an lejos de ser un hecho. Mientras que en pases como el Reino

Unido son prcticas extendidas e impulsadas por el mismo gobierno central, enotros como Espaa los niveles de difusin que pueden alcanzar son todava unaincgnita.

, este Cuadro presenta algunasconstantes sobre las que merece la pena llamar la atencin.

En primer lugar, la mayora de las iniciativas de participacinciudadana presentadas en el EPCSM involucran a un nmero muypequeo de ciudadanos y sobre la base de sus gustos y opinionesindividuales, al estilo de lo que ocurre en los estudios de mercadorealizados para conocer el uso de un producto o sus virtudespotenciales. Por tanto, la lgica que subyace a este tipo de iniciativasparece estar ms cerca de lo que Lowndes, Pratchett y Stoker (2001)han denominado consumerist methods , que a otro tipo deexperiencias de participacin democrtica en la que el ciudadanointerviene en los procesos de toma de decisiones en calidad demiembro de la comunidad (presupuestos deliberativos, forums,

jurados, consejos ciudadanos, etc). Cuando ni siquiera estasexperiencias de democracia participativa parecen acercarse a unmodelo de participacin autntica (Colino y del Pino, 2008), resultadifcil creer que este tipo de participacin se producir en loscomplejos procesos de gestin de servicios pblicos.

En segundo lugar, en la mayora de los ejemplos con los que elEPCSM ilustra las distintas iniciativas, el momento del proceso degestin en el que el ciudadano interviene es el de la evaluacin delservicio, una vez que ste est de hecho funcionando. Esto significaque el papel asignado al ciudadano queda lejos del de co-diseador,

co-decisor y, mucho menos, co-productor del servicio en cuestin. Lamayora de estos mtodos de participacin consisten, en realidad, enrecabar la opinin de los usuarios sobre servicios pblicosactualmente existentes y no sobre el diseo de servicios virtualmenterealizables.


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En tercer lugar, y an ms importante, en ninguna de las iniciativasde participacin recogidas en el EPCSM, el ciudadano tiene controlalguno ni sobre hasta qu punto la Administracin tendr en cuentasu intervencin, ni sobre la ejecucin de las mejoras a las que dichaintervencin pueda conducir. Menos an, el ciudadano puede esperarrecompensa alguna por parte de la administracin en caso de questa no cumpla las promesas sobre los estndares de calidad de losservicios, a no ser que se considere como recompensa regalar un valepara comprar flores por un valor de diez euros, cual es el caso de loque dispone la Carta de Servicios del municipio holands de Sevenum(EPCSM, 2008: 64).

Por todo lo anterior, puede concluirse que el uso del trminociudadano-cliente, en el EPCSM no parece tener demasiada relacincon aquello que promete, esto es, dar ms poder a los ciudadanos.En el caso del EPCSM, el trmino ciudadano-cliente se combina conel de consumidor que es seguramente el que mejor se acomoda alconjunto de tcnicas de participacin que all se recogen. Es posibleque no puedan negarse las virtudes de estas tcnicas para mejorar lacalidad de los servicios pblicos y tambin es posible que suutilizacin sistemtica por parte de las administraciones pblicascontribuya a que stas dispongan de diagnsticos ms precisos sobredistintas alternativas de mejora. Cosa bien distinta, sin embargo, esque las mismas contribuyan a un aumento de la autntica

participacin ciudadana. Es cierto que el EPCSM no presenta estastcnicas como si fueran a producir tal efecto. De hecho, la palabrademocracia apenas se menciona un par de veces a lo largo de las casicien pginas del documento. Pero entonces, qu significa co-disear,co-decidir, co-producir y co-evaluar los servicios pblicos en unademocracia?

V. CONCLUSIONES.

Si no se produjera una adecuada adaptacin del concepto [de ciudadano-cliente] al marco de lo pblico, nos encontraramos con el reforzamiento deuna peligrosa tendencia para el funcionamiento del sistema democrtico.Esta tendencia en la de la destruccin del ciudadano como depositario deldeber y del derecho a la participacin en las decisiones esenciales de lasociedad en que vive, y su sustitucin por un cliente o consumidor deservicios generados por el Estado () (Villoria Mendieta,1996) .

Las administraciones pblicas contemporneas se encuentran enmedio de un trepidante proceso de reforma. Fuentes inspiradoras dedicho proceso son dos paradigmas tericos que responden a otras

tantas maneras de contemplar el papel del Estado y de losciudadanos en la prestacin de servicios pblicos. La Nueva Gestin


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Pblica, animada por los principios de neoliberalismo poltico, la teoraeconmica de la democracia y la escuela de la eleccin racional,aspira a un Estado mnimo y considera al ciudadano como cliente delos servicios que ese Estado (slo o en compaa de otros) presta.Sus instrumentos de intervencin son claramente identificables, asaber, privatizacin, externalizacin, gestin contractual, fijacin deobjetivos, medicin del rendimiento, etc. Su palabra favorita tambinse descubre fcilmente: mercado. Por su parte, la corrienteneopblica de reforma administrativa pretende dar cobertura a unconjunto bien amplio de iniciativas de reforma, principalmenteimplementadas a nivel local, que tienen como objetivo la implicacinde los ciudadanos en la prestacin de servicios pblicos a travs deredes de colaboracin en las que las organizaciones estatales son slouno de los actores participantes. Partiendo de la idea de que losciudadanos no son los clientes de las administraciones pblicas, sinosus dueos, el Nuevo Servicio Pblico fundamenta su aspiracin deconseguir individuos colmados de virtudes cvicas en la teoraaristotlica de la ciudadana democrtica, el debate sobre larecuperacin de la sociedad civil y la formacin de capital social y elpensamiento posmoderno. Sus instrumentos de intervencin sontodos aquellos que permitan la construccin de coaliciones entre lasorganizaciones pblicas, las del Tercer Sector, otros agentes privadosy ciudadanos para proveer servicios pblicos de calidad basados enacuerdos consensuados. Su palabra favorita se desvela sin dificultad:participacin.

Una vez que el paradigma burocrtico parece definitivamentedesalojado de nuestro debate sobre la reforma administrativa y quela puesta en marcha de las reformas asociadas a ambos paradigmasha desbordado sus posiciones ideolgicas de partida, el estadomercantilizado y la participacin ciudadana conviven en la realidad dela gestin pblica actual, al menos en el nivel micro. Esta situacin noest exenta de contradicciones, puesto que el hecho de que unamisma administracin contemple a los ciudadanos desde perspectivasen algunos casos opuestas puede generar problemas asociados, por

ejemplo, a la asuncin de responsabilidades por parte de los distintosactores implicados en el proceso de toma de decisiones. Reconciliarplanteamientos como los de Von Mises y los de Barber puede resultarcuanto menos complicado.

Ahora bien, si nos movemos del abigarrado mundo de las microreformas al de las macro tendencias que marcan las organizacionesinternacionales, encontramos un discurso predominante que,utilizando el argumento del apoderamiento del ciudadano, terminaresultando ms bien en un fiasco. Del anlisis de uno de los ltimosdocumentos publicados por la Unin Europea sobre este asunto elEuropean Primer on Customer Satisfaction Management (ECPMS)puede concluirse, por el momento, que el concepto de ciudadano


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que en l se maneja se corresponde con la versin de ciudadano-cliente-consumidor, una de las interpretaciones preferidas por lalnea ms dura de las corrientes de reforma neoempresariales.Alcanzamos esta conclusin a partir del anlisis del contenido delEPCMS y del examen de las herramientas que en l aparecen comopotenciadoras de la participacin ciudadana en todas las fases delproceso de prestacin de servicios pblicos. En este sentido, noponemos en duda la mejora a la que dichas herramientas puedaconducir en el camino hacia una gobernanza receptiva ( responsivegovernance ). Simplemente nos preguntamos en qu sentido lasactuales reformas de la gestin pblica se mueven realmente haciauna administracin centrada en el ciudadano o, dicho de otro modo,en qu medida nos estamos alejando de un tipo de reforma a la queDenhardt y Denhardt han denominado adminicentric .

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