de la sustitución de importaciones a la sustitución de exportaciones

SANTI ANIMA PUENTES Y VICENTE GUERRERO FLORES, EL SECTOR PÚBLICO EN MÉXICO: DE LA SUSTITUCIÓN DE..., PP. 35-49.

Resumen

Este trabajo trata de explorar y

profundizar en la definición y

características de los modelos de

desarrollo de sustitución de

importaciones (SI) y Sustitución de

Exportaciones (SE) desde la

perspectiva de la brecha fiscal y

se lleva a cabo una evaluación

comparativa de su desempeño

económico. También expone el

proceso de reforma estructural

para establecer los rasgos propios

de la transición entre un modelo

de desarrollo y otro, separando las

políticas de reforma estructural de

las propias de la coyuntura

económica. Para cumplir con este

objetivo, se toma como leit motiv

o hilo conductor, en la

comparación de los modelos de

desarrollo y en el seguimiento de

la transición, las brechas o

restricciones al financiamiento de

la inversión, en este caso la brecha

fiscal.

Palabras clave: sustitución de

importaciones, sustitución de

exportaciones, brecha fiscal,

reforma estructural.

Clasificación JEL: F13; E60; H11; H62

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SANTI ANIMA PUENTES Y VICENTE GUERRERO FLORES**

La brecha fiscal y la sustitución de importaciones

La crisis de 1929, que destruyó al modelo de enclave (primario-exportador) y dio pasoal de sustitución de importaciones, tuvo efectos de importancia en distintos niveles deanálisis. En el aspecto teórico-económico dio lugar a la revolución keynesiana queproporcionó argumentos para la intervención del Estado en la economía. En AméricaLatina la CEPAL (Comisión Económica para América Latina) brindó argumentos teóricosy económicos que establecen la racionalidad de la industrialización mediante la SI.En el aspecto económico real, la crisis afectó la capacidad de importar de las econo-mías latinoamericanas y también los ingresos del Estado que entonces eran dependíande los impuestos a la importación, provocando con ello una doble crisis: la económicay la fiscal.1

La imposibilidad real de importar se tradujo en un estímulo para la producción in-terna de bienes manufacturados, desde los más sencillos bienes de consumo, hastalos más complejos bienes de consumo duradero. La inelasticidad de la oferta y lademanda insatisfecha por las importaciones produjeron condiciones de altarentabilidad (creándose monopolios en muchos casos) que impulsaron la industria-lización sustitutiva. Las mismas condiciones se reprodujeron durante la segundaguerra mundial, aunque con variaciones, dado que la economía bélica de EstadosUnidos alentó una industrialización orientada hacia las exportaciones en la región.2

Cuando la economía mundial comenzó la recuperación una vez finalizada la guerra,

Recibido 12 de julio de 2001.

Enviado a dictamen 15 de agosto

de 2001.

Aceptado 9 de octubre de

2001.

* Este trabajo es una versión modificada de un capítulo del texto que está en proceso de elaboración y que formaparte de un proyecto PAPIME.** Maestros de la Facultad de Economía. <[email protected]> y <[email protected]>Agradecemos la valiosa colaboración en la revisión final del Licenciado Mario Alejandro Quezada García, y aDaniel Martínez Ronquillo la sistematización de la información estadística. Asimismo agradecemos los comenta-rios de dos árbitrtos anónimos de la revista. Sobra decir que las carencias del trabajo son responsabilidadexclusiva de los autores.1 Recordemos el énfasis que pone Villarreal en esta doble crisis. Villarreal, René. Industrialización, deuda ydesequilibrio externo en México. Un enfoque neoestructuralista (1929-1988), 2ª edición, FCE, México, 1988.2 La hipótesis de la Sustitución de Importaciones temprana, originada por la gran depresión de 1929, es postu-lada por Enrique Cárdenas en el libro La Hacienda Pública y la Política Económica 1929-1958 (Cárdenas, E.1994) y las ponencias “La Gran Depresión y la Industrialización en el caso de México” (Cárdenas, E. 1988) y “La

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los gobiernos de los países más avanzados de la regiónlatinoamericana intentaron mantener de manera artificiallas condiciones favorables para la industrializaciónsustitutiva y para ello se valieron de toda una gama deinstrumentos de política económica.

La estructura productiva oligopólicay poco competitiva

La estructura productiva mexicana se ha caracteriza-do siempre por su heterogeneidad. En casi todos lossectores industriales coexisten las pequeñas unidadesproductivas (de carácter familiar y con tecnologíaatrasada, sin recursos y poco acceso al financiamiento)junto con grandes grupos nacionales y empresastransnacionales con tecnología de punta y libre acceso alfinanciamiento nacional e internacional. Esta estructuraproductiva heterogénea se daba dentro de un mercadopequeño y muy protegido. Mientras las empresas líderesaprovechaban el alto proteccionismo para producir encondiciones de monopolio, las pequeñas sólo manteníanlos márgenes y servían para mantener los precios altos.

Al disfrutar de un mercado protegido, los productoresmexicanos no estaban interesados en mejorar sus pro-cesos para competir en los mercados internacionales,puesto que su dominio sobre un mercado pequeño peroprotegido les era muy redituable. Ellos eran los menospreocupados por participar en aquellos o en abrir elmercado interno, de tal forma que los precios altos y lamala calidad de los productos no les preocupaban. Dela situación generada por el proteccionismo también seaprovechaban las empresas transnacionales, que obteníanventajas de vender el mismo producto en diferentes mer-

cados, política de discriminación de precios, además delos muy famosos fenómenos de sobre (sub) facturación ode colusión entre empresas oligopólicas.

La política proteccionista, basada en altos aranceles ycuotas, propiciaba también la corrupción y el contra-bando. La asignación de cuotas no siempre fue clara ypromovía la corrupción o se utilizaba como botín po-lítico, como por ejemplo la importación de camionetasusadas por parte de la Confederación Nacional Cam-pesina (CNC) después de un proceso electoral.

Las funciones del Estado en la sustituciónde importaciones

Además de la política proteccionista, el Estado de la SI

desempeñaba de manera continua y simultánea variasfunciones, debido a lo cual se le calificaba de “inter-vencionista”.

1) El Estado protector. El gobierno establece una políticaproteccionista basada en permisos de importación(cuotas) y aranceles altos para tratar de proteger a lasindustrias sustitutivas contra la competencia externa,manteniendo de esta manera las condiciones de ren-tabilidad para sus mercados. La pequeñez de éstosagravaba las condiciones monopólicas u oligopólicas,afectando negativamente la productividad interna y lacompetitividad externa.

2) Productor de bienes básicos. La producción o explo-tación de petróleo, electricidad, acero y cobre, fuenacionalizada por el Estado en diferentes momentos.Las compañías nacionalizadas generalmente asumie-ron una política de precios que subsidiaba a laproducción industrial, en prejuicio de sus propiasfinanzas, por lo cual invariablemente requerían trans-ferencias de recursos por parte del gobierno federal.

3) Proveedor de infraestructura básica. El gobierno em-prendió la construcción de carreteras, el manejo delos ferrocarriles, el correo, las presas y los proyectosde irrigación, absorbiendo el costo de estas empresas,no siempre rentables en el corto plazo; en algunos casos

Política Económica en la época de Cárdenas” (Cárdenas, E. 1992). EnriqueCárdenas considera que en la Segunda Guerra se da una reversión de laSustitución de Importaciones y un destello de la Sustitución deExportaciones, mientras que los autores E.V.K Fitzgerald y RenéVillarreal consideran que la gran depresión sólo interrumpe de maneradefinitiva el modelo Primario-Exportador, ya muy deteriorado paraentonces. Agustín Cueva (Cueva, A. 1976) por su parte considera que laSustitución de Importaciones sólo es posible a partir de la segunda guerramundial, cuando debido a las condiciones existentes, tanto oferta comodemanda, externas e internas de algunos países de la región avanzan haciala industrialización sustitutiva de importaciones.


éstas no se guiaron por criterios de rentabilidad sino decarácter político.

4) Banca de desarrollo. La inexistencia de mercadosfinancieros desarrollados (ni bancarios ni de capital)obligó al gobierno a asumir el papel de intermediariofinanciero y dirigir parte de sus esfuerzos al finan-ciamiento de proyectos de inversión, en especial enáreas en que ésta requería de largos procesos demaduración, en proyectos de riesgo o en áreas prio-ritarias pero no rentables. Debido a esto surgen laNacional Financiera (Nafin), el Banco Nacional deComercio Exterior (Bancomext), los Fideicomisos enrelación con la Agricultura (Fira), el Banco Nacionalde Obras y Servicios Públicos (Banobras), el BancoNacional de Crédito Rural (Banrural), etcétera.

5) Demandante de bienes y servicios. El gobierno cons-tituyó un mercado importante para múltiples empresasque se convirtieron en proveedoras y contratistas delas obras públicas; en muchos casos estas empresaslas fundaron personas que mantenían una relacióncercana con el grupo gobernante. Si bien este tipo deprácticas implica corrupción, en el fondo se consi-deran un proceso de acumulación primitiva de capitalque contribuye a la formación de una “burguesía”nativa; ejemplos son los clanes empresariales de losAlemán y los Hank, entre otros.

6) Estado de Bienestar. El Estado se convierte en pro-veedor de servicios de seguridad social, en especial decuidado de la salud, educación y recreación,proporcionando una base de apoyo social al proyectoindustrializador. Los organismos destinados a estafunción son el Instituto Mexicano del Seguro Social(IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios Socialespara los Trabajadores de Estado (ISSSTE ) y lasuniversidades e institutos tecnológicos públicos.

7) Regulador de mercados. El gobierno es el que esta-blece la reglamentación y la institucionalidad en losmercados. Aunque en muchos casos se limita a es-tablecer la legislación y los entes legales encargadosde vigilar y sancionar, ocasionalmente crea organismos

que participan de manera directa en el mercado, comola CONASUPO (Compañía Nacional de SubsistenciasPopulares)

8) Control social. En el caso de México, el papel desem-peñado por el Estado como “mediador” entre las clasessociales y como árbitro de última instancia entre agenteseconómicos, sectores productivos y regiones fue de granimportancia. Mención especial merece el papel de lascentrales obreras, campesinas y populares de carácteroficial que incorporaron las masas al partido de Estadoy redujeron sus inquietudes reivindicativas a su mínimaexpresión. Ejemplos son la CTM (Confederación deTrabajadores de México), la CNC (Confederación Na-cional Campesina) y la CNOP (Confederación Nacionalde Organizaciones Populares), sectores tradicionalesdel PRI (Partido Revolucionario Institucional).

Cada una de estas funciones exigía una partida pre-supuestaria y por tanto reclamaba un esfuerzo fiscaladicional. Como generalmente los gastos superaban alos ingresos, el “Estado intervencionista” de la SI seencontraba en crisis fiscal casi permanente. Además,la carga fiscal era menor a la de países de similar gradode desarrollo y estaba llena de exenciones otorgadascon pretextos económicos pero que en realidad eran másbien de carácter político. Frente a esta situación, ydebido a que nunca se efectuó una reforma tributariaacorde con las necesidades del país, los gobiernos me-xicanos recurrieron cada vez más a la deuda interna yexterna. Con el paso del tiempo y por la situación adversade los mercados internacionales de dinero y capital elproblema de la deuda externa fue agravándose.

El control de las masas y sus repercusiones

A diferencia de otros gobiernos, el de México no teníanecesidad de enfrentarse a las organizaciones socialesde campesinos, obreros o de otros productores, gracias aque éstas organizaciones estaban controladas por el par-tido de Estado. Los sindicatos oficiales desempeñaban latarea de “defensa de los intereses obreros” y simul-táneamente fijaban sus límites, encargándose de reprimir,en una primera instancia, toda inconformidad; en caso de


que la problemática superara el horizonte sindical, elEstado intervenía con todo su poder, en particular consu aparato represivo. De esta manera, el gobierno fijabaprecios y salarios de acuerdo con las necesidades depolítica económica con relativa facilidad y sin necesidadde llegar a un esquema de indización de precios.

En otros países de la región, la falta de control del aparatoestatal sobre el resto de la sociedad condujo a una espi-ral inflacionaria y dificultó la aplicación de programasde ajuste debido a que ello incrementó la conflictividadsocial. Esta última y la inoperancia de la estabilizaciónderrumbaron las democracias regionales y llevaron alos golpes de Estado que dominaron la política regionalen los años setenta. Aunque en México se dio un incre-mento de la lucha de clases, surgieron sindicatos in-dependientes y represión estatal, así como episodios deguerrilla urbana y rural, con su correspondiente guerrasucia, no se llegó a los extremos alcanzados en el conosur de América Latina.

La acumulación originaria promovida por el Estado

Una de las grandes carencias para el despegue indus-trial regional fue la inexistencia de una clase empresarialque tomara la dirección de la economía y la políticapara conducir a un proyecto económico-político viable.En la mayoría de los casos aunque la clase capitalistaexistiera, era demasiado pequeña y seguía pautas de com-portamiento no acordes con su papel histórico, ya quede entrada se asumía como subordinada a los interesesexternos.

Generalmente se dice que una de las tareas principalesdel proteccionismo es la creación de una clase empresa-rial; sin embargo, en México se creó una clase empresarialque no estaba vinculada al mercado como primera ins-tancia de acumulación, sino que aparecía como depen-diente del Estado. Esta burguesía local se desarrolló alamparo del Estado, como su contratista, su protegida ydependiente política, como beneficiaria de sus subsidiosy asociada de las prácticas corruptas de los distintos go-biernos. En el caso mexicano son bien conocidos los casosde enriquecimiento “inexplicable” de la familia revolu-cionaria que hizo tan célebres a tantos apellidos.

La reforma estructural del sector público

La crisis económica sufrida por México en 1982 obligó alas autoridades mexicanas a cuestionarse la viabilidaddel modelo de desarrollo seguido hasta ese momento. Portal motivo se planteó la necesidad de:

1) transitar del anterior modelo de desarrollo a uno nue-vo (reforma estructural), y

2) adoptar una nueva política macroeconómica basadaen nuevos fundamentos teóricos.

1) En México, a partir de 1982, se registra un proceso dereforma estructural que cambia las reglas del juego.De una reglamentación acorde con una economíacerrada y con una fuerte intervención estatal directaen la economía (SI) se pasa a una economía abierta ycon una nueva forma de intervención estatal en ésta(SE), proceso conocido como desregulación. La des-regulación no es ausencia de regulación sino una nuevaforma de regulación, acorde a un nuevo modelo dedesarrollo.

Los procesos de privatización, apertura y desregulaciónafectan las relaciones entre Estado y mercado, entremercado externo y mercado interno y entre los distintosagentes de este último, reagrupando la economía de unamanera diferente y acorde con su nueva situación deeconomía abierta y sin intervención estatal directa.

En México la reforma estructural implicó también laruptura del pacto social logrado durante el cardenismo.Este pacto hizo posible avanzar casi sin oposición en elproceso industrializador, a pesar de que no convenía aciertas regiones, sectores y agentes económicos, per-mitiendo el establecimiento simultáneo de la versiónmexicana del Estado de bienestar. Es necesario recordarque la revolución mexicana, al destruir el viejo régimendestruyó el poder de las clases y los sectores vincu-lados al porfirismo, muy ligados a la economía prima-rio-exportadora; sin embargo, la participación del sectorprimario exportador no perdió su importancia en laeconomía. Aunque algunos sectores y regiones resultaronafectados por las acciones armadas de la revolución,


como el cultivo de azúcar en Morelos, hubo una parte dela economía que continuó imperturbada, como laextracción y explotación de petróleo en la costa del Gol-fo (de hecho, un factor decisivo para la victoria británicaen la primera guerra mundial fue el abastecimiento depetróleo mexicano para su marina de Guerra).

El pacto social permitió la agrupación de las clasessociales y de los grupos de poder dentro del partido deEstado, contribuyendo a que el proyecto industrializadoravanzara casi sin oposición importante, proporcionán-dole a México una estabilidad política y económica quehacían distinguirse del resto de los países de AméricaLatina. Es evidente que el abandono del pacto socialfue una de las principales causas de la reciente derrotaelectoral del PRI, después de 71 años de gobierno y de 18años de haber abandonado el proyecto y el discurso dela revolución mexicana. Destaca el intento fallido de re-construir el pacto social en torno al “neoliberalismosocial” de Carlos Salinas de Gortari.

2) La crisis de las formas de gestión de la política ma-croeconómica no fue exclusiva de México. La crisiseconómica mundial de los años setenta se caracterizabapor la estanflación, es decir, por la conjunción de lainflación con la recesión económica. Este proceso nopudo superarse por medio de las políticas económi-cas usadas hasta entonces, por lo que se cuestionó lateoría económica dominante en ese momento: la sínte-sis neoclásica. Así, se promovió una “rebelión” teóricaque dio paso a “nuevas” formas de explicar estarealidad, las cuales “rescataban” al mercado, bajo lasreglas del laissez faire, como mecanismo privilegiadode asignación de factores productivos. Destacan, entreotras, las expectativas adaptativas de Friedman y lasexpectativas racionales de la nueva macroeconomíaclásica.

La reforma llevada a cabo en Chile a partir de 1973, ca-racterizada por el autoritarismo político (dictaduramilitar) y el liberalismo económico, utilizó a Friedmancomo soporte teórico y trató de impulsar el regreso delmercado como mecanismo de asignación óptimo defactores y bienes. Aunque en términos teóricos casi todos

los economistas –neoclásicos– coinciden en que no hayun mecanismo de asignación mejor que el mercado y queel Estado debe adoptar una política de laissez faire comola mejor política económica posible, los historiadoreseconómicos nos recuerdan que todas las economíasactualmente desarrolladas pasaron por una fase de pro-teccionismo que impulsó su crecimiento industrial.Asimismo, los investigadores de las nuevas economíasindustrializadas del sudeste de Asia coinciden en la fuer-te presencia del Estado en el proceso de desarrolloindustrial ocurrido en años recientes, pero también afir-man que el tipo de intervención fue distinto del que sedio en los países de América Latina.

Los efectos de la reforma estructural en la estructuraproductiva oligopólica y poco competitiva

La apertura, la privatización y la desregulación, pre-tendieron corregir el carácter oligopólico y poco com-petitivo de la economía mexicana. Al eliminar elproteccionismo se pretendía que los industriales me-xicanos compitieran con los productos externos y que deesta forma los bienes tendieran a una estructura productivay de precios similar a la del mercado mundial. Laprivatización pretendía que las empresas públicas setransfirieran al sector privado y que los nuevos empre-sarios, al actuar de manera racional y competitiva,redujeran precios, aumentaran la calidad y mejoraran laasignación de factores y bienes al interior de la economíamexicana. La desregulación, por su parte, al reducir losrequisitos para la inversión, producción y comer-cialización, aumentaría también la competencia.

Se suponía que la sinergia de estos procesos produciríaun gran efecto en la competitividad de la economíamexicana y la llevaría a disfrutar de un óptimo en laasignación de los factores y bienes escasos en usos al-ternativos. Sin embargo, estos objetivos sólo fueron buenosdeseos en muchos de los casos y un argumento “sobreideo-logizado” para la defensa de la reforma estructural.

Es cierto que la apertura presionó a los productores in-ternos para readecuar sus empresas; sin embargo, inundólos mercados nacionales de mucho producto “chatarra”


que competía en términos de precio pero no en calidad.Algunas empresas no sobrevivieron al periodo en el cualel consumidor advierte que no sólo debe considerar elprecio (¿podemos considerar el dumping depredador?).En algunos casos las compañías comerciales recurrierona la importación como un medio para imponer sus condi-ciones a los productores nacionales.

En muchos de los casos la privatización sólo transfi-rió el monopolio público al sector privado, privatizan-do las ganancias sin modificar la estructura del mercadoo logrando sólo mejoras parciales. Es decir, no afectóni el precio, ni la cantidad ofrecida, ni la calidad delbien o servicio en cuestión. Las líneas aéreas, Telmex,y la banca comercial son los ejemplos más destacadosde este fenómeno.

En la mayoría de los casos las “nuevas” oportunidadesgeneradas por la desregulación condujeron a una caídade la calidad del servicio o a la toma de riesgos innece-sarios. Por ejemplo, no todas las empresas cumplíancon las condiciones mínimas necesarias para la pres-tación del servicio o la elaboración de un producto, nitodas las líneas áreas cumplían con los requisitosmínimos técnica y financieramente. Los nuevos ban-queros, por su parte, al tratar de recuperar su inversiónen el menor tiempo posible en un marco de desregu-lación, tomaron decisiones riesgosas y costosas (elejemplo más claro es el Fobaproa, hoy IPAB).

Por otro lado, la heterogeneidad estructural no se redu-jo sino que en algunos casos aumentó, ya que sólo lasempresas mexicanas más importantes pudieron acce-der a la tecnología, a las inversiones y a los contratosde coinversión o a los acuerdos de maquila, mientras queel resto de las empresas quedó al margen. Parece quela estructura industrial de la economía mexicana, envez de transformarse de una economía dominada poroligopolios y con heterogeneidad estructural en una deproductores competitivos, más bien se consolidó elcarácter heterogéneo y oligopólico.

Por su parte, las empresas transnacionales han apro-vechado la reforma estructural de acuerdo con sus es-

trategias globales, reorientando sus filiales conforme asus intereses, que no necesariamente corresponden alos de México. Es decir, su patrón de producción, deexportaciones e importaciones se basa en sus propioscriterios, sin considerar la fractura de encadenamien-tos productivos nacionales, locales o sectoriales.

La brecha fiscal y la sustitución de exportaciones

La crisis de la deuda de 1982 marca el fin de la sustitu-ción de importaciones en México y la profundizacióndel modelo de sustitución de exportaciones (o secunda-rio exportador) en el cono sur. Así también, marca latransición del enfoque monetario de economía cerra-da a uno abierto, el “enfoque monetario de la balanzade pagos”.

El cambio de modelo de desarrollo y la adopción de losenfoques monetarios se inscriben dentro de una “nuevavisión del mundo” que pretende reconstruir las socieda-des y las economías con base en la economía de mer-cado y en el rescate de los principios del liberalismoeconómico. Este “neoliberalismo”, sin embargo, no nece-sariamente implica la adopción del liberalismo políticoy en muchos casos se presenta mezclado e imbricado conel conservadurismo político que le da sustento y arraigo.

En el aspecto económico real, las crisis de la deuda(1976 y 1982) afectan la capacidad de importar de laseconomías latinoamericanas, reducen los ingresos delEstado y aumentan sus gastos, especialmente el serviciode la deuda, sumiendo a las economías regionales enuna gran recesión.

En los países más avanzados de la región la imposi-bilidad real de importar se tradujo en una caída de laeconomía nacional y en un incremento de la capacidadociosa, estimulando la exportación de manufacturas. Laexistencia de planes de estabilización que deprimieronaún más las economías, y las sucesivas devaluacionesque los acompañaron aumentaron la rentabilidad y dis-ponibilidad del sector industrial para sesgarse hacia elmercado externo.


Edmar Bacha3 sostiene que la brecha de divisas para laseconomías más avanzadas de la región no es tan res-trictiva para el crecimiento, puesto que la base industrialcreada durante la sustitución de importaciones puedeahora reorientarse hacia el exterior y proporcionar unabase exportadora de importancia. El estrangulamientoexterno es entonces sólo de carácter relativo y puedesuperarse con mayor facilidad; sobre todo permite pre-sentarse ante los organismos internacionales como sujetode crédito.

Las funciones del Estado en la sustitución deexportaciones

Aunque el Estado de la sustitución de exportaciones sepresente a sí mismo como eficiente, no intervencionis-ta y partidario del mercado y del librecambio, es ne-cesario llevar a cabo una evaluación más detallada paraobservar de qué manera cumple las funciones analizadasen el modelo sustitutivo de importaciones.

1) El Estado protector. Aunque el Estado mexicanoestablece a partir de 1985 una política librecambista,basada en la eliminación de las cuotas y en la reduc-ción generalizada de los aranceles, en la incorporaciónal GATT (hoy OMC) y en la firma de tratados de libre co-mercio, el trato proporcionado a cada uno de lossectores, agentes y regiones económicas ha sido engran parte arbitrario y su respectiva salvaguarda enlos Tratados ha dependido de las relaciones de poder,de la existencia de grupos de presión y del activismopolítico.

Si bien la apertura y la desregulación de los mercadoshan incrementado la competencia externa e interna ytambién han reducido el poder monopólico y la ren-tabilidad de los mercados internos, no se puede hablarde una desmonopolización importante de los mercadosmexicanos. Dicha desmonopolización no ha conducidoa un escenario de competencia perfecta; por el contrario,en términos teóricos más bien parece una transición demercados monopólicos u oligopólicos hacia un escenario

de competencia monopolística y no a uno de competen-cia perfecta.

2) Productor de bienes básicos. El Estado ha renunciadoprogresivamente a la producción de bienes básicos,ya que privatizó las industrias del cobre y el acero.Si bien ha conservado la explotación del petróleo yla generación de electricidad por motivos de carác-ter histórico, político y social, esto no implica querenuncie a su privatización futura o a un cambio ensu política de subsidio. En el caso del petróleo, lasadministraciones de De la Madrid y de Salinas sedeshicieron de los productos con mayor rentabilidady conservaron la producción de los que ésta es escaza.Los cambios legislativos transformaron artificialmen-te los productos rentables de primarios (estratégicosy no privatizables) en secundarios (no estratégicos yprivatizables).

Por lo que respecta a la energía eléctrica, el gobiernode Fox (2000-2006) plantea la transparencia y reduccióndel subsidio al consumo doméstico de electricidad,mientras mantiene en la oscuridad, y sin expectativasde ser suprimido, el subsidio al fluido de uso industrial.

3) Proveedor de infraestructura básica. Las adminis-traciones posteriores a 1982 comenzaron a privatizar yconcesionar las carreteras, los ferrocarriles y losservicios más rentables del correo y los telégrafos. Sesanearon las empresas antes de venderlas, se privatizóde manera poco clara y no siempre con apego a lalegislación; finalmente se instrumentaron programasde rescate cuando los proyectos privatizados fraca-saron, pero sin recuperar la propiedad de las empre-sas. Ejemplo destacado de lo anterior fue la concesióny el rescate de las carreteras. Al igual que en el modeloanterior, no siempre se utilizaron los criterios econó-micos que tanto se enarbolaron como justificación sinoque se impusieron razones de carácter político.

4) Banca de Desarrollo. La banca de desarrollo fueconvertida en banca de segundo piso para ceder lossectores más rentables del mercado crediticio a los ban-cos privados y simultáneamente respaldar proyectos

3 Edmar, Bacha [1990].


riesgosos con criterios de “eficiencia” económica. Oca-sionalmente tuvo que absorber los errores y las co-rruptelas tanto de las autoridades financieras como dealgunos intermediarios financieros privados. Esta bancaha reducido tanto su cobertura como su participación yha tenido que consolidarse perdiendo una parte im-portante de su impacto económico.

5) Demandante de bienes y servicios. Aunque el gobiernoconstituye todavía un mercado importante para múl-tiples empresas, en la actualidad se somete a los pro-veedores y contratistas a prácticas de licitación quehan reducido, pero no evitado, las prácticas corrup-tas asociadas a la construcción de obras públicas.Asimismo, se ha abierto a los proveedores extranjerosque en muchos casos compiten con cierta ventaja conrespecto a los nacionales. Si bien esto parece asegurarmayor economía y calidad, no siempre ha resultadopositivo.

6) Estado de Bienestar. El Estado de bienestar ha sidosustituido por un Estado “neoliberal” que dice atendera las señales del mercado; por tanto, privatiza losservicios más rentables y conserva los poco rentableso de larga recuperación. Al deshacerse de los másrentables, el Estado se priva de los ingresos necesa-rios para brindar con calidad y eficiencia los serviciosde seguridad social, en especial de los de salud,educación y recreación. Estos pierden calidad y sonabandonados por personas que pueden acceder a losservicios privados. La crisis presupuestaria y de cali-dad de los servicios del Estado del bienestar justificansu desaparición a los ojos de la sociedad. La derrotade los asalariados y la pérdida de los derechos socialesse presenta como algo “provechoso”.

7) Regulador de mercados. El gobierno establece una nue-va reglamentación e institucionalidad que privilegia elaspecto normativo de la intervención sobre el aspectopositivo. La nueva institucionalidad se limita a pro-porcionar las condiciones necesarias para que lasfuerzas del mercado operen de manera adecuada,aunque nunca se define del todo, el tipo de mercado nisus participantes.

8) Control Social. En teoría, el Estado mexicano continúacomo “mediador” entre las clases sociales y comoárbitro de última instancia entre los agentes eco-nómicos, los sectores productivos y regiones; sinembargo, su desempeño no ha sido del todo exitoso enlos últimos tiempos. La ruptura del pacto social, laescisión de la izquierda priísta y su transformaciónen el PRD (junto con los sectores más importantes dela izquierda no priísta), el fracaso de la estrategiasalinista de recomposición del PRI y, finalmente, lapérdida del poder político por el PRI, nos muestran queel nuevo bloque histórico no acaba de consolidarse,no existe todavía un pacto social claro, ni una hege-monía claramente establecida. El nuevo partido en elgobierno parece no asumir todavía su papel de partidoen el poder y sigue actuando como de oposición, pese aque el Presidente sea de su mismo partido.

El control de las masas y sus repercusiones

El intento de las sucesivas administraciones de avan-zar en la flexibilización del proceso de trabajo y deromper los pactos sociales laborales para modificarlosa su conveniencia no ha avanzado tan rápidamente co-mo se hubiera esperado. Es cierto que las condicionesde las grandes masas de la población, obreras y cam-pesinas, se han deteriorado de manera muy importantedesde 1982; sin embargo, los gobiernos priístas nuncaperdieron el control de las mismas. Aun ahora con elgobierno panista todavía no se ha avanzado en la direc-ción de la flexibilización y no se vislumbran señales enesa dirección.

La acumulación originaria promovidapor el Estado

Si la política intervencionista promovida por el Estadodio origen a una clase empresarial parasitaria de laactividad gubernamental, la política de reforma estruc-tural produjo una nueva, ligada a un “nuevo y próspero”sector exportador y a los grandes negocios desarrolla-dos en torno al proceso de adelgazamiento del Estado.Muchos de los nuevos ricos y megamillonarios del paísestuvieron ligados a los procesos de privatización y


desregulación de los mercados y muchas de sus prác-ticas, no del todo claras ni legales, dieron lugar a lamayor parte de los escándalos de las últimas admi-nistraciones. De este proceso de acumulación originariatampoco se salvó el nuevo partido gobernante. Una delas carencias más importantes de la nueva clase capi-talista mexicana es su origen financiero, más que pro-ductivo, y su propensión a obtener las mayores gananciasen el menor tiempo posible.

La restricción fiscal en México entre 1982 y 2001

Hace algunos años el economista brasileño EdmarBacha4 publicó un trabajo en el cual se toma como puntode partida la igualdad-ingreso absorción Y = C + I +X – M para obtener las restricciones o brechas al cre-cimiento de una economía. Bacha asumió que el creci-miento económico era función de la inversión y que portanto todo aquello que restringiera la inversión restrin-giría en consecuencia el crecimiento.

En términos macroeconómicos el argumento era elsiguiente:

1) Y = C + I + X – M

Despejando I

I = (Y – C) + (M – X)

Dado que

C = Cp + G

Y = Yp + T

I = (Yp – Cp) + (T - G) + (M - X)

I = Sp + (T - G) + (M - X)S

Donde

Y = PIB (ingreso interno)

C = Consumo total

Cp=Consumo privado

G = Consumo gubernamental

M= Importación de bienes y servicios no factoriales

X = Exportación de bienes y servicios no factoriales

Y = Ingreso interno

Yp=ingreso privado

T = ingreso gubernamental bruto

Sp= (Yp – Cp) ahorro privado

En resumen, la inversión y el crecimiento dependen detres factores

1) Sp el ahorro privado

2) (T - G) el déficit público

3) (M - X) el saldo de la cuenta corriente de la balanzade pagos

Los críticos de la SI señalaron el pobre desempeño delmodelo en cada uno de los factores determinantes de lainversión y el crecimiento; por ello nosotros planteamosevaluar el rendimiento del modelo de SE en los mismosfactores para establecer un comparativo.

Sin embargo, debemos aclarar que en el presente artícu-lo nos limitamos a presentar la restricción vinculada aldéficit público. Finalmente agregamos los factores co-yunturales que incidieron en el período de estudio y queafectaron el desempeño del sector público.Para ilustrar4 Edmar, Bacha [1990].


Cuadro 1Ingresos y egresos públicos como porcentajes del PIB, 1980-1984

Concepto 1980 1981 1982 1983 1984

I. Gasto total 33.5 39.7 44.5 41.0 39.3

a) Gasto corriente 23.3 26.4 33.4 33.0 32.1

Intereses totales 3.5 5.0 8.2 12.4 11.9

Intereses internos 2.4 2.9 4.9 7.7 8.0

Intereses externos 1.1 2.1 3.3 4.6 3.9

Servicios personales 7.0 7.3 8.0 6.7 6.5

Participaciones netas 1.7 1.9 1.7 2.1 2.2

Transferencias netas 4.1 2.9 2.9 2.8 1.8

Apoyos y pagos de pasivos 0.0 0.0 3.8 0.6 0.7

Adefas corrientes 0.5 0.8 1.0 0.8 1.0

Adquisiciones 3.6 4.4 3.8 4.6 4.8

Otros gastos coerrientes 2.9 3.5 3.4 3.0 3.1

(-) Ajenas netas 0.0 -0.5 -0.5 0.0 -0.1

b) Gasto de capital 9.6 12.9 10.2 7.5 6.2

II. Ingreso total 26.9 26.7 28.9 32.9 33.2

a) Sector petrolero 7.3 7.3 9.9 14.2 13.0

Exportaciones 5.2 5.3 8.3 10.8 9.4

Ventas internas 2.1 2.0 1.6 3.4 3.6

b) No petrolera 19.6 19.4 19.1 18.7 19.1

Gobierno federal 11.6 11.4 11.0 11.2 11.1

Tributarios 10.9 10.6 9.9 10.2 10.3

No tributarios 0.8 0.9 1.9 1.0 0.8

Organismos y empresas 6.5 6.5 6.9 6.2 7.2

Telmex, Metro, DDF. 1.4 1.4 1.2 1.2 0.9

III. Gasto primario (Gto. total - Int. totales) 30.0 34.7 36.3 28.6 27.4

IV. Déficit (+) superávit (-) económico (I-II) 6.5 13.0 15.6 8.1 7.1

Déficit (+) Superávit (-) Primario (III-II) 3.1 8.0 7.4 -4.3 -5.8

Déficit (+) Superávit (-) Extrapresupuestal 0.6 0.5 1.0 0.5 0.3

Fuente: Indicadores Económicos del Banco de México, febrero de 1993.


lo expuesto recurrimos a las cifras de in-gresos yegresos públicos como porcentaje del pib en el período1980-2000 y que se muestran en los cuadros 1 y 2. Elcuadro 1 corresponde al periodo 1980-1984 mientrasque el 2 se refiere al periodo 1985-2000. La divisiónde las cifras en dos cuadros responde a un cambiometodológico en la presentación de las mismas.

Como puede apreciarse en el cuadro 1, para el periodo1980-84 el déficit público se incrementa de maneranotable a partir de 1980, aumentando en 6.5 puntos delPIB en un solo año: llega a 13% del PIB en 1982 y al-canzando un máximo del 15.6% del PIB en 1982. Esteincremento del déficit es uno de los factores másimportantes de la llamada crisis de la deuda externa.Este comportamiento se explica por la rigidez delingreso público total, que sólo pasó del 26.9% del PIB

en 1980 al 28.9% en 1982. Este incremento moderadode los ingresos, paradójicamente, se logró en granmedida por el incremento de la participación de lasexportaciones petroleras; la caída de los precios inter-nacionales de petróleo se compensó con un aumento enel volumen de las exportaciones (el valor de éstas pasóde 10 441 millones de dólares en 1980 a 16 477 millo-nes de dólares en 1982; mientras tanto el preciopromedio del barril de petróleo se redujo de 31.3dólares en 1980, a 28.7 en 1982)

Contrariamente al estancamiento de los ingresos pú-blicos, el gasto creció de manera desmesurada, al pasarde 33.5% del PIB en 1980 a 44.5% del PIB en 1982, loque se explica por el aumento de más de 10 puntos delPIB en el gasto corriente, el cual a su vez se debió prin-cipalmente al incremento en el pago de intereses de ladeuda, tanto interna como externa, y no al incrementode los servicios personales u otro tipo de pagos co-rrientes.

El gran déficit de 15.6% del PIB en 1982 asociado a lacrisis de la deuda obligó a un profundo cambio de lapolítica macroeconómica como se señaló en párrafosanteriores. Este hecho se ve reflejado de la siguientemanera: el gobierno trata de incrementar los ingresostotales del sector público, que pasan de 28.9 % del PIB

en 1982 al 33.2% en 1984; en parte esto fue posiblepor el incremento de los precios internos de los debidoa que se transfirieron a la economía interna los costosde la caída de los precios internacionales del petróleo.El discurso de la administración de De la Madriddescansó en la llamada política de precios realistas enlos productos producidos por el Estado, especialmentela gasolina.

Por el lado del gasto, el intento de reducción del dé-ficit se basó en el recorte del gasto de capital, que cayóde 10.2% del PIB en 1982 al 6.2% en 1984. Otra parteimportante del ajuste se registró en el gasto corriente,en donde los incrementos en el pago de intereses, quepasan del 8.2% del PIB en 1982 al 11.9% del PIB en1984, son compensados con la reducción del resto delos rubros que integran el gasto corriente.

El efecto de los intereses de la deuda en el gasto co-rriente motivó un cambio en la metodología de cálculodel estado de las finanzas públicas, puesto que losintereses totales fueron sacados del gasto corriente ypasaron a formar parte de una categoría llamada gastono programable. Por su parte, el gasto corriente seunió al gasto de capital en otra categoría llamada gastoprogramable. Ésta es la metodología adoptada en elcuadro 2.

A pesar de los grandes esfuerzos fiscales, el déficitdirecto del sector público volvió a incrementarse entre1985 y 1987, al pasar del 6.9 al 13.8% del PIB, res-pectivamente.

En lo que respecta al gasto presupuestario consolidadose observa un aumento del 37.2 en 1985 al 43.3 en 1987como porcentaje del PIB. Este incremento no es atribu-ible al incremento del gasto programable, ya que tanto elgasto de capital como el gasto corriente se mantienenrelativamente estables (el gasto en sueldos y salarios,principal componente de dicho gasto, contribuye a dichaestabilidad). Por tanto, el incremento del gasto pre-supuestario consolidado es atribuible, nuevamente, alpago de intereses. Los intereses totales pasan del 11.3%en 1985 al 19.9% del PIB en 1987. Al contrario de la

NÚM. 117, SEPTIEMBRE-OCTUBRE DE 2001, PP. 35-49.C

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tributarios y no tributarios mantienen cierta estabili-dad salvo un incremento temporal de los no tributariosentre 1988 y 1992 que puede atribuirse a los ingresospor la privatización de empresas públicas.

De 1995 a 2000 el déficit presupuestario se mantienealrededor del 1% del PIB, atribuible a la estabilidad delgasto presupuestario consolidado de alrededor del 23%en el periodo señalado. Cabe destacar la reducción delgasto de capital. Por el lado de los ingresos, éstoscontinúan su tendencia a reducirse, al pasar del 22.8en 1995 al 21.8 como porcentaje del PIB en 2000. Porotro lado, mientras que los ingresos del gobierno federalse mantienen estables, los de organismos y empresasparaestatales caen al igual que los ingresos no tribu-tarios.

La crisis fiscal permanente del Estado intervencio-nista de la SI, fue una de las justificaciones más im-portantes para la reforma estructural. Se pretendía llevara cabo una reforma fiscal que incrementara los ingresosfiscales, no desalentara la inversión, evitara la evasióny redujera la dependencia gubernamental respecto de ladeuda pública. Simultáneamente se planteaba una polí-tica de gasto que racionalizara la actuación del Estadoy obrara en el mismo sentido que las señales del mercado.Debido a la situación de emergencia con que se inicia-ron las administraciones de De la Madrid, Salinas yZedillo, tanto las políticas fiscales de ingresos como degasto, tuvieron un carácter de emergencia y se centraronen la búsqueda del equilibrio fiscal de corto plazo y enel pago de los intereses de la deuda, más que en lograruna política fiscal sólida en el largo plazo.

La importancia del pago de intereses de la deuda pú-blica se muestra en toda su magnitud al considerar que,durante todo el periodo de estudio, con excepción deltrienio 1980-1982, se mantiene un superávit presupues-tario primario.

Por otra parte, en la administración de Salinas, y gra-cias a la renegociación de la deuda externa (que permi-tió reducir a su vez la interna), las finanzas públicas seencontraron en relativo equilibrio y se pudo llevar a

apreciación tradicional, el pago de intereses externosno es el componente mayor, lo cual no quiere decirque carezca de importancia debido a que exige un su-perávit de balanza de pagos de magnitud similar, sinoque el pago de la deuda interna es en realidad elcausante del déficit ya que se incrementa de 7.7% delPIB en 1985 al 15.5% en 1987.

Durante el periodo 1985-1987 el ingreso presupuesta-rio consolidado registró una ligera reducción, debida auna baja en los ingresos de empresas y organismosparaestatales.

En el período 1988-1994 hay un notable cambio en elsaldo da las finanzas públicas porque se pasa de un dé-ficit directo del 9.7% en 1988 a un superávit de 3.8%del PIB en 1991. Sin embargo este superávit sólo pudomantenerse en 1992 y 1993, para retornar a un déficiten 1994.

Se observa, durante el mismo periodo, una notablereducción del gasto presupuestario consolidado, el cualcayó del 38.7% del PIB en 1988 al 25.7% en 1994. En loque respecta al gasto programable no se observan cam-bios de consideración en términos de monto total. Porotra parte, el gasto no programable es el que presentauna mayor variación durante el periodo, al reducirsedel 20.7% del PIB en 1988 a 6.2% en 1994. Una vez másel cambio se explica por la abrupta caída del pago deintereses totales, que pasó del 17.1% del PIB en 1988 al2.6% en 1994. El componente interno sigue siendo elfactor más importante, puesto que mientras del pago deintereses externos pasó del 3.8 % en 1988 al 1.3% en1994, el pago correspondiente a intereses internos cayódel 13% en 1988 al 1.3% en 1994. Precisamente de aquíderiva el gran éxito del gobierno de Carlos Salinas ensanear las finanzas públicas así como en el combate ala inflación.

Por la parte de los ingresos es interesante hacer notarque de 1988 a 1994 el ingreso presupuestario consoli-dado se redujo del 29% al 25.6% del PIB, respectiva-mente. Dicha baja se explica por los menores ingresosde las empresas y organismos paraestatales. Los ingresos


cabo una reforma fiscal, que sin embargo sólo tuvo uncarácter parcial.

La necesidad de una reforma fiscal verdadera es másque evidente; sin embargo, una reforma tal como laplanteado el gobierno actual, no parece ser la másadecuada, porque repite las mismas tendencias de laspropuestas que en los últimos sexenios no han logradosolucionar el problema.

Conclusiones

Como se ha podido ver hasta aquí, las característicasdel Estado mexicano adquieren una cierta peculiaridadde acuerdo con el modo en que se desarrolla la propiaeconomía mexicana. Ante la gravedad de la crisis de1982 el Estado mexicano se cuestionó la viabilidad delmodelo anterior y asumió un papel acorde con las nuevascircunstancias, de manera que pudiera ser funcional alestado presente del capitalismo en México.

La interpretación oficial de la economía del país insisteen que el Estado mexicano es “otro” y que su funcio-namiento obedece al concepto económico de eficiencia.Que la re estructuración del Estado pretende combatirla problemática imperante con la adopción de unapolítica estructural que haga factible el tránsito de unmodelo a otro, al incidir en las reglas del juego de laestructura económica. Estamos de acuerdo en que elEstado mexicano es otro pero consideramos un mito supregonada “eficiencia”.

A lo largo de las argumentaciones precedentes se hamostrado que las funciones del Estado pueden ser lasmismas en los diferentes modelos de desarrollo quese compararon. Lo que tenemos en realidad es lapreeminencia de unas funciones sobre otras o un cam-bio en la forma u óptica en que se conduce el gobiernoen el cumplimiento de dichas funciones, con el fin deadecuarse a las condiciones presentes del capitalismomexicano. Sin embargo, la pretendida superioridad delmodelo de Estado en la economía sustitutiva de expor-taciones por sobre la modalidad de Estado en el modelode sustitución de importaciones es dudosa.

Hay una argumentación reduccionista en querer ver eladelgazamiento del Estado como una forma de nointervención. En realidad, ésta sigue existiendo pero demanera diferente; si bien es cierto que cuantitativamenteel Estado se ha retirado de varias de las funciones quevenía realizando, la norma es que su intervención entérminos cualitativos sigue estando en el mismo tenorque antes.

La brecha fiscal que ha padecido nuestra economía noha sido saldada de hecho; si bien los déficit fiscalesmás recientes lindan en los límites del equilibrio, laforma en que se han alcanzado, y la estructura mismade las finanzas públicas, están lejos de corroborar lasuperación de la problemática, por varias razones:primero, la reducción del déficit fiscal no hace másque recobrar los niveles de prudencia fiscal anterioresa los llamados regímenes populistas (1970-1982). Se-gundo, el equilibrio fiscal no ha sido tal, tanto porquese acude a presentaciones estadísticas dudosas, comoporque la definición del concepto es sesgada o por lomenos parcial. Analistas económicos de diferentesorientaciones políticas reconocen que si los pasivos delIPAB se incluyeran en el balance público el déficit fiscalsería más grande de lo que se presenta en las cifrasoficiales; del mismo modo, no se aclara con el énfasisrequerido que los balances presentados contienen unaestructura metodológica tal que, según las diversasclasificaciones (primario, operacional y financiero), loque en la primera clasificación da un superávit, en laotra resulta un déficit.

Por último, la reducción del déficit ha descansado demanera exagerada en la reducción del gasto, sobre todoen el social, y no en el incremento de los ingresosmediante una reforma fiscal, lo que ha repercutido enel deterioro acelerado de las condiciones de vida de lapoblación. El asunto es que las finanzas públicas estánmuy lejos de ser un problema resuelto para el desarrollodel país.

Por otra parte, la nueva forma de funcionamiento asumi-da por el Estado en México ha fracasado en su intentopor propiciar mejores condiciones para una mayor y


más eficiente acumulación de capital, para sostener unvigoroso y compacto control de masas, a la manera delpacto social surgido de la Revolución, que no perturbeel crecimiento económico y, finalmente, para combatiruna arraigada estructura oligopólica y poco competitivadel sistema económico nacional. Estos tres hechos,sumados a las funciones propias del Estado, y que sehan reseñado líneas arriba, comprueban que el accionardel Estado mexicano no ha sido capaz de saldar la bre-cha fiscal y que por lo mismo no ha contribuido al de-sarrollo integral de la economía mexicana.

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de la sustitución de importaciones a la sustitución de exportaciones

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