EL FORO PROVENTION 2008

Ciudad de Panamá, República de Panamá

Análisis y debate en torno a las cuestiones clave, los retos y las potenciales contribuciones de ProVention en materia de reducción del riesgo de desastres.

Abril de 2008

Mark Pelling y Erin Michelle Smith Environment, Politics and Development Research Group, Department of Geography,

King’s College London

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De lo local a lo global: La reducción del riesgo de desastres centrada en las personas

El Foro ProVention 2008 – Ciudad de Panamá, República de Panamá

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Índice Dedicatoria: El ciclón Nargis y el terremoto de Sichuan....................................... 2

Resumen.................................................................................................................... 4

1. Introducción y antecedentes ............................................................................ 10

2. Temas de los talleres ........................................................................................ 12 2.1 Prioridades en materia de riesgos locales en la Ciudad de Panamá: el riesgo

urbano ....................................................................................................................12 2.2 La adaptación al cambio climático y la reducción del riesgo de desastres desde

una perspectiva comunitaria...................................................................................14 2.3 Papel y poder de las agrupaciones indígenas y de los grupos de mujeres en la

gestión del riesgo de desastres..............................................................................16 2.4 Comunicación del riesgo y el papel de los medios visuales...................................18 2.5 Las alianzas público-privadas y la financiación del riesgo: reunir recursos en pos

de una reducción del riesgo eficaz.........................................................................20 2.6 Perfeccionar las iniciativas de la base: Oportunidades y retos ..............................23 2.7 La formación de una nueva generación de campeones del riesgo de desastres...25

3. En los pasillos ................................................................................................... 28

4. Conclusión......................................................................................................... 32

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Dedicatoria: El ciclón Nargis y el terremoto de Sichuan

Este informe está dedicado a las personas que perdieron la vida en el ciclón Nargis (Myanmar) y en el terremoto de Sichuan (China) en mayo de 2008, a los sobrevivientes y a todos aquellos que se encuentran trabajando a cualquier nivel para satisfacer las necesidades básicas y proteger los derechos humanos de las personas afectadas. Pocas semanas después de la celebración del Foro Provention 2008, volvieron a ponerse de manifiesto las falencias de desarrollo que alimentan los riesgos de desastre y las pérdidas que acarrean. El 3 de mayo, el ciclón Nargis devastó las regiones del litoral de Myanmar y dejó a su paso más de 100.000 muertos. Apenas dos semanas después, un terremoto de 7,9 puntos en la escala de Richter sacudió la región china de Sichuan y provocó la muerte de más de 70.000 personas. Estos acontecimientos subrayan la importancia de las prácticas de buen gobierno y la necesidad de actores locales con iniciativa propia en materia de desarrollo y de reducción del riesgo de desastres (RRD). En Myanmar, la transformación de un ecosistema de manglares del delta en cultivos de arroz con fines comerciales propició un importante crecimiento del PIB. No obstante, también incrementó los índices de vulnerabilidad, lo cual condujo al desastre del ciclón Nargis. El desarrollo no sostenible del delta del Irrawaddy quedó patente de muchas maneras durante el desastre: la pérdida de un sistema de amortiguación natural aumentó el grado de exposición a tormentas costeras y la persistencia de la pobreza y la falta de servicios básicos dejaron a la población en una situación de vulnerabilidad. Además, la carencia de mecanismos de alerta temprana, de refugios públicos y de planes de evacuación efectivos a escala local, regional y nacional, indica que no se habían mitigado los riesgos de desastre. El ciclón Nargis es uno más de una larga lista de desastres recientes que estaban esperando su turno. Los errores de las autoridades también desempeñaron un papel central en el desastre del terremoto de Sichuan. En China, la falta de reglamentación de la construcción provocó el derrumbamiento de escuelas y edificios residenciales acarreando la muerte de numerosos niños. El Gobierno chino estima que el terremoto destruyó unas 7.000 aulas escolares. Los expertos del Gobierno empezaron a investigar las causas de tantos derrumbes entre protestas de los padres, que exigían acciones más urgentes. Ambos desastres revelan que la falta de rendición de cuentas a la población local y la ausencia de toda participación local en la toma de decisiones en el ámbito del desarrollo han generado un mayor riesgo de desastres. También ponen de manifiesto la gran importancia de gestionar el riesgo de desastres por medio de intervenciones ciertamente sencillas, pero que dependen de la voluntad política. Puesto que ambos desastres se encuentran en la fase de recuperación, es esencial que los actores locales se impliquen en el proceso. Donde falla esa implicación, la respuesta puede convertirse en un segundo desastre, erosionar las economías locales, cancelar los derechos de propiedad y destruir el capital social. En anteriores debates del foro de ProVention se examinó la posibilidad de que el proceso de reconstrucción ofrezca una ventana de oportunidad para promover la RRD. Esperamos que los actores locales, nacionales e internacionales lleguen a tejer relaciones de cooperación durante las fases de socorro y recuperación, y a fomentar así la reducción del riesgo y la satisfacción de las necesidades básicas, así como la

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participación local con vistas a reducir futuros factores de vulnerabilidad. El posterior desarrollo y aplicación de las enseñanzas extraídas en el foro 2008 aparece como una necesidad aun más apremiante a la luz de estos acontecimientos. Las cuestiones tratadas van desde la implicación de las poblaciones indígenas y de los grupos de mujeres en el proceso de reducción del riesgo, al papel de los medios y a integrar la adaptación al cambio climático en la gestión de riesgo de desastres.

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Resumen El Consorcio ProVention es una asociación mundial de gobiernos, organizaciones internacionales, organizaciones académicas y actores del sector privado y de la sociedad civil. Su objetivo es ayudar a los países en desarrollo a reducir el riesgo y las repercusiones sociales, económicas y ambientales de los fenómenos naturales sobre las poblaciones vulnerables. El lema del Foro ProVention 2008 era “De lo local a lo global: La reducción del riesgo de desastres centrada en las personas”. El Foro se celebró en la Ciudad de Panamá entre el 8 y el 10 de abril de 2008 y congregó a 170 asociados. El propósito del Foro ProVention es fomentar un debate libre y un franco intercambio de ideas, retos e innovaciones en materia de reducción de desastres. El presente informe sobre el foro aspira a transmitir la energía, las ideas y las opiniones expresadas al hilo de los debates y las presentaciones llevadas a cabo en el marco de las sesiones regulares del Foro, así como en los pasillos del mismo evento. No se ofrece un resumen general de las presentaciones y debates del Foro. Para consultar esta información, por favor remítanse al siguiente sitio: www.proventionconsortium.org/?pageid=85. Este resumen está estructurado en torno a los siete temas del foro e incluye asimismo comentarios sobre otras conversaciones. Por último, el informe identifica siete retos fundamentales que ProVention y sus asociados deberán tomar en cuenta a lo largo de los próximos años de trabajo. Este informe ofrece un resumen de las opiniones y debates entre los asociados de ProVention en el Foro, de acuerdo con las percepciones y los criterios independientes de sus autores.

Prioridades locales en materia de riesgo en la Ciudad de Panamá: el riesgo urbano

Los participantes tuvieron ocasión de observar, gracias a las visitas al terreno organizadas en el marco del foro y a las presentaciones de estudios monográficos en materia de riesgo urbano, el elevado número de nuevas amenazas y de factores de vulnerabilidad que pueden intensificar o generar los procesos urbanos. A escala comunitaria, el riesgo puede presentarse de muchas formas. ¿Cómo pueden los diversos actores reconocer y encarar este riesgo? ¿Cómo pueden comunicar estas cuestiones entre diferentes niveles de acción? Se destacó la interdependencia de los aspectos sociales, económicos, ambientales y políticos de las amenazas. También se recalcaron los retos de la acción local, como la dificultad de identificar y dar continuidad a las estructuras dirigentes locales. Las visitas al terreno y las presentaciones de estudios de caso hicieron hincapié en la función de la autoridad municipal en la reducción del riesgo de desastres. En un contexto marcado por las dificultades de algunas plataformas de escala nacional para concretar sus agendas y representar a la sociedad civil, es fundamental impulsar las instituciones municipales y los representantes de la comunidad. Es necesario, en efecto, detectar los riesgos y desarrollar la capacidad social y política de actuar sobre ellos en un contexto urbano.

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Adaptación al cambio climático y reducción del riesgo de desastres desde la perspectiva de la comunidad

Dado el desarrollo paralelo de los ámbitos de la adaptación al cambio climático y de la reducción del riesgo de desastres (RRD), conviene aprovechar la evolución de ambos debates con vistas a desarrollar agendas y acciones conjuntas. Identificar puntos en común de las agendas de la RRD y de la adaptación al cambio climático puede apuntalar las actividades que se llevan a cabo en ambos campos. Aunque no es fácil vincular las prácticas de la RRD y la adaptación al cambio climático, especialmente debido a concepciones erróneas existentes en ambas disciplinas, es posible reforzar políticas y programar agendas. Trabajar a la vez en la RRD y en la adaptación al cambio climático en el nivel local permite abrir debates concretos sobre el impacto de las actividades de ambas sobre los medios de vida y la seguridad.

El papel y el poder de las agrupaciones indígenas y los grupos de mujeres en la gestión del riesgo de desastres

Los actores locales son los principales agentes de la reducción del riesgo de desastres y de la respuesta a desastres a escala local. Nadie entiende mejor la cultura, las necesidades y las capacidades locales. Las agrupaciones indígenas son en muchos casos las depositarias históricas de la sabiduría local en materia de riesgos. Cuando no se reconoce este hecho a menudo se produce un distanciamiento de los actores locales y una pérdida de eficiencia de las inversiones en reducción del riesgo. A las mujeres se las describe con frecuencia como el factor aglutinante que mantiene unida a la sociedad local, pero también pueden verse marginadas de los procesos de toma de decisiones. No resulta fácil implicar a las mujeres, a las poblaciones indígenas y a otros grupos marginados. Una interacción bienintencionada puede fácilmente engendrar cambios sociales inesperados y perjudiciales. La inacción puede se aún más perjudicial. Mientras debatimos y acumulamos experiencia sobre cómo organizar a los actores locales para que participen en el proceso de reducción del riesgo de desastres, estos grupos pueden apuntalar las iniciativas emprendidas en el campo de la reducción del riesgo de desastres y darles mayor transparencia y efectividad desde abajo y hacia arriba. El enfoque local de la RRD no debe ser considerado únicamente como un derecho de las comunidades afectadas sino que debería ser un objetivo de los propios Gobiernos.

Comunicando el riesgo: el papel de los medios visuales

Los medios visuales son hoy en día una de las herramientas de comunicación más potentes que hay, por lo que un uso eficaz de los mismos entraña un enorme potencial en el campo de la comunicación del riesgo, ya sea entre dos comunidades o entre una organización y el público internacional. Un uso efectivo de los medios visuales en el ámbito comunitario requiere que las organizaciones asociadas se muestren dispuestas a renunciar al control del proceso, de modo que los participantes locales puedan apropiarse de la tarea. Como herramienta de sensibilización, los medios visuales alcanzan su máxima eficacia cuando comunican desde el contexto y la cultura de las personas que están en riesgo. También ganan en efectividad cuando, en lugar de ceñirse a los objetivos y resultados del proyecto, examinan los procesos subyacentes a

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la generación de riesgos y se centran en crear capacidades e iniciativas de reducción del riesgo. Si bien requiere el desarrollo de una cultura mediática, la implicación local en la mediatización puede ofrecer una poderosa herramienta de empoderamiento, así como un instrumento para compartir los conocimientos y las enseñanzas extraídas por cada actor. Las organizaciones pueden asimismo recurrir a los medios visuales para favorecer la comprensión del complejo proceso de producción y reducción de riesgos de desastre.

Alianzas público-privadas y financiación del riesgo: conjugar los recursos para que la reducción del riesgo sea más efectiva

Los ámbitos del desarrollo de infraestructuras, de la reconstrucción y de la financiación del riesgo entrañan muchas oportunidades para las alianzas público-privadas. En materia de financiación del riesgo, se constata un rápido aumento de la popularidad de las alianzas público-privadas en campos tan diversos como los seguros para cultivos o los seguros destinados a casos de desastres. A medida que aumenta la capacidad, se multiplican las preguntas en torno a la implicación de la comunidad desde los primeros pasos de una alianza. Cuando haya intereses económicos de por medio, debe establecerse un delicado equilibrio entre éstos y el acceso de las personas vulnerables a los recursos. Las alianzas público-privadas de financiación del riesgo que funcionan bien son ciertamente de naturaleza política. Con todo, son potentes y pueden beneficiar a todos los actores implicados, en particular cuando se trata de destacar cuestiones como la mitigación del riesgo, que conllevan compromisos de largo plazo. Las alianzas público-privadas efectivas se basan en una comunicación clara entre las partes. Hay que comprender claramente los beneficios y costos asociados a la financiación del riesgo. A la hora de satisfacer las necesidades de diversas comunidades, es importante detenerse a averiguar cuáles son las formas de financiación del riesgo más efectivas. Las alianzas requieren asimismo una definición clara de los papeles y las responsabilidades de cada cual, así como los procedimientos dispuestos para la resolución de conflictos.

Perfeccionamiento de las iniciativas de la base: oportunidades y retos

Para resultar efectiva y potenciar las perspectivas comunitarias, la reproducción de iniciativas de gestión del riesgo de desastres basadas en la comunidad necesita el respaldo de sistemas de gobierno abiertos y fuertes. Donde estos sistemas no existan, las iniciativas locales se pueden reproducir a escala horizontal (transversal). La reproducción de iniciativas mediante el aprendizaje horizontal también es una estrategia viable en zonas gobernadas de forma inclusiva. Ambas estrategias se topan con obstáculos, como la dificultad de encontrar actores para lanzar acciones conjuntas o la falta de apoyo financiero, político y social de largo plazo para el aprendizaje. Sin embargo, se considera que su rendimiento mejora de forma notable a medida que se desarrolla la capacidad de comunicar información en materia de riesgos y, por ende, de reaccionar a los mismos.

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Para seguir avanzando por esa vía es preciso recabar datos sobre los logros obtenidos gracias a la reproducción vertical u horizontal de iniciativas y extraer enseñanzas sobre la consecución y consolidación de estos objetivos. La experiencia demuestra que es más fácil cumplir los objetivos cuando las comunidades y los gobiernos trabajan juntos, recurriendo en ocasiones a la asistencia de actores externos, o cuando se dispone de potentes redes basadas en la comunidad.

Desarrollo de una nueva generación de campeones de la reducción del riesgo de desastres

Asistimos a la aparición de una nueva generación de campeones de la reducción del riesgo de desastres, gracias al aumento de la concientización en esta materia y a la existencia de programas de apoyo, que generan interés y favorecen la transmisión de conocimientos en el terreno. A pesar de la naturaleza evolutiva de la reducción de desastres, a los nuevos actores les cuesta insertar sus intereses e ideas en el debate sobre la RRD. Hay que brindar más oportunidades a los nuevos actores para que entablen relaciones con los actores y organizaciones establecidos, ya sea en el terreno, en el ámbito académico o en organizaciones profesionales, públicas, privadas o de la sociedad civil. De este modo, se favorece el intercambio de ideas entre el ámbito académico y el práctico en todo el mundo.

En los pasillos

Las conversaciones entabladas entre bastidores pueden ser tan informativas como las sesiones oficiales y el Foro de ProVention no es una excepción. Esta sección intenta reproducir lo esencial de estas conversaciones a través de entrevistas con los participantes. La idea de estrechar lazos con actores locales en el ámbito de la reducción del riesgo de desastres recibió un amplio respaldo, así como, más genéricamente, la idea de potenciar la sensibilidad cultural a la hora de planear e implementar programas de RRD. Sin embargo, también se reconocía que ese objetivo requiere voluntad política. Un participante observó que los gobiernos deberían pagar a las comunidades para promover las iniciativas de reducción del riesgo, siempre y cuando se demuestre que dichas actividades sirven efectivamente para ese fin. Los asistentes observaron un marcado cambio de rumbo del discurso sobre la RRD, que está empezando a reflejar las necesidades y la participación activa del Sur, el surgimiento de iniciativas de abajo hacia arriba y las actividades planteadas no sólo para difundir información entre las comunidades sino para estimular el debate sobre el riesgo a escala local en todo el mundo. Uno de los retos de la agenda de reducción del riesgo de desastres es la proliferación de la jerga. Sin embargo, como señaló uno de los participantes, entendiendo la cultura y los valores de las comunidades en las que trabajamos, siempre llegaremos a entendernos. Otro problema consiste en aumentar el atractivo mediático de la reducción del riesgo y retener el interés de los medios una vez pasada la fase de emergencia. Entre los retos del futuro está la creciente sinergia entre conflicto, desplazamiento y

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cambio del ambiente. Como preguntó un colega: “¿Es posible lograr que las instituciones y políticas se vayan adaptando a la evolución de los riesgos?” El Foro 2008 siguió la tradición de ProVention de buscar formas de integrar a todos los actores. La ubicación en Panamá resultó decisiva para incorporar a representantes de agrupaciones indígenas. Al igual que en años anteriores, las autoridades locales y nacionales estaban menos representadas que los Gobiernos donantes. Se exhortó a ProVention a que siga abriendo el camino de la investigación y del desarrollo de políticas, lanzando nuevos programas de reducción del riesgo de desastres. También se reclamó que empeñara todo su prestigio en la tarea de tender puentes entre los diversos actores. Eso le permitiría plantear temas emergentes en el campo de la RRD como el papel de los militares o los cambios de los mecanismos empleados para la asignación y la gestión de la ayuda bilateral y multilateral.

Conclusión

Esta conclusión presenta siete retos a la comunidad de la reducción del riesgo de desastres:

♦ ¿Cómo se puede potenciar la relevancia de la reducción del riesgo de desastres con vistas a generar un enfoque amplio de la gestión del riesgo urbano? Ante las múltiples amenazas y la incertidumbre que traen consigo el cambio climático y una urbanización acelerada, la RRD ofrece un marco y un enfoque para las estrategias destinadas a crear una capacidad genérica en materia de reducción del riesgo.

♦ ¿Qué iniciativas pueden garantizar que las agendas de la adaptación al cambio

climático y de la reducción del riesgo de desastres se refuercen y complementan recíprocamente, generando un desarrollo local progresivo y reduciendo el riesgo de desastres? En un momento en el que la comunidad internacional empieza a encontrar cauces de financiación y mecanismos de pago para apoyar la adaptación, ¿qué cabe hacer para maximizar el impacto de este apoyo entre los pobres y los más vulnerables, de tal forma que se favorezcan las posibilidades de desarrollo local y se incorporen los conocimientos y la arquitectura institucional de la reducción del riesgo de desastres?

♦ ¿Qué estrategias conviene seguir para que las federaciones y redes clave que

representan los derechos de las personas marginadas, incluidos los indígenas y las mujeres, adopten la reducción del riesgo de desastres? Cuando la reducción del riesgo aporte claros avances en materia de desarrollo o pueda impulsar reivindicaciones de derechos, el trabajo con redes sociales ofrece muchas posibilidades.

♦ ¿Qué alcance tienen los medios visuales como herramienta educativa y de

sensibilización en cuestiones de reducción del riesgo de desastres? ¿Pueden servir los medios visuales para dar voz a las personas vulnerables y aportar verdaderos cambios?

♦ ¿Qué posibilidades hay de que las alianzas público-privadas contribuyan a la

gestión del riesgo de desastres y respondan a las necesidades de las comunidades? Hay un gran potencial pero hasta ahora disponemos de una

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experiencia muy reducida de alianzas en el campo de la reducción del riesgo de desastres. Explorar nuevas posibilidades implica analizar las consecuencias económicas, sociales y políticas de tales alianzas, así como sus pormenores técnicos.

♦ ¿Qué información tenemos sobre ejemplos exitosos de reproducción de buenas

prácticas en materia de gestión del riesgo de desastres basado en la comunidad? Es poco lo que sabemos sobre los éxitos y los fracasos de intentos anteriores de reproducir vertical u horizontalmente proyectos locales de reducción del riesgo de desastres.

♦ ¿Qué debe hacerse para atraer y retener a los mejores nuevos profesionales en

el campo de la reducción de riesgos? La clave es reconocer las ventajas comparativas de los académicos e investigadores en diversas regiones (entre los países del Norte y del Sur, y también entre América Latina, Asia y África), fomentar relaciones de colaboración y de apoyo e institucionalizar mecanismos de interacción entre la comunidad de investigadores y la de profesionales.

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1. Introducción y antecedentes El Foro anual de ProVention de 2008 se celebró en la Ciudad de Panamá. El foro congregó a socios de ProVention con el objetivo de intercambiar experiencias y opiniones sobre los retos decisivos a los que se enfrenta la reducción del riesgo de desastres en todo el mundo (especialmente en América). El foro anual es una actividad clave de ProVention, una organización dedicada a reducir el riesgo de desastres y las pérdidas sufridas por comunidades vulnerables en los países en desarrollo. ProVention funciona como un consorcio mundial y cuenta en su seno a gobiernos, organizaciones internacionales, instituciones académicas, actores del sector privado y organizaciones de la sociedad civil. El amplio espectro de los actores involucrados en la labor de ProVention y la neutralidad política de la organización le permiten contribuir al desarrollo de una política global de reducción del riesgo de desastres de cuatro maneras distintas:

♦ trabajando en pos de nuevas alianzas entre los numerosos actores de la reducción del riesgo,

♦ ofreciendo un foro informal para propiciar el diálogo y la elaboración de una agenda,

♦ apoyando la investigación y promoviendo las buenas prácticas en todos los aspectos de la gestión del riesgo de desastres, y

♦ facilitando el aprendizaje mutuo y el intercambio de información entre comunidades de práctica.

Los socios de ProVention han destacado su valor como catalizador del diálogo político y del debate en materia de riesgo de desastres. ProVention organizó cuatro foros con la intención de ahondar en este aspecto. Se pueden consultar informes y debates en www.proventionconsortium.org/?pageid=32&projectid=7. El primer foro, celebrado en 2005, fue organizado en colaboración con la Organización de Estados Americanos y celebrado en Washington D.C. Su tema era “La gestión del riesgo de desastres naturales como herramienta del desarrollo”. El foro de 2006, celebrado en Bangkok, se centró en los “Incentivos para la reducción de riesgos”. Allí se analizaron los incentivos políticos, económicos, sociales y ambientales de un enfoque más proactivo y preventivo del riesgo de desastres y de la vulnerabilidad. En el foro de 2007, en Dar es Salaam, Tanzania, se abordó el tema de “Cómo lograr que funcione la reducción del riesgo de desastres”. Los debates giraron en torno a los nuevos retos de la urbanización acelerada y del cambio climático en términos de riesgo de desastres, transferencia del riesgo financiero, trabajo a escala local, gestión gubernamental del riesgo y transformación del conocimiento en acción. El Foro ProVention de 2008 se organizó en torno al tema “De lo local a lo global: la reducción del riesgo de desastres centrada en las personas”. Celebrado en la Ciudad de Panamá, el foro contó con la contribución vibrante y comprometida de muchos actores locales del país anfitrión, Panamá, y de América Central y del Sur. Las sesiones de debate pasaron revista a temas como el riesgo urbano, el cambio climático y la reducción del riesgo de desastres, el papel de las bases y de las mujeres indígenas, la comunicación del riesgo y el poder de los medios visuales, la financiación del riesgo por

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medio de alianzas público-privadas, el perfeccionamiento de las iniciativas de base y la formación de una nueva generación de actores de reducción del riesgo. Gustavo Wilches-Chaux, autor colombiano y miembro fundador de La Red, dedicada a la interpretación social del riesgo de desastres naturales, abrió el foro con un discurso inaugural provocativo. Señaló la importancia de la cultura como un recurso y una oportunidad que la reducción del riesgo debe preservar, toda vez que actúa como un prisma determinante para la percepción individual y social del riesgo y de la vulnerabilidad. Quienes trabajan en la reducción del riesgo de desastres centrada en las personas deben valorar la importancia de la cultura como fuente de sentido para la vida de las personas. La cultura es una fuerza que configura los valores y objetivos rectores de las agendas y las organizaciones globales. El discurso de cierre, a cargo de la primera dama de Panamá, sacó a colación los temas clave de la reducción del riesgo centrada en las personas. Se mostró favorable a un compromiso con las prioridades locales en la lucha contra los riesgos prevenibles de la salud pública. Este informe presenta las cuestiones clave, las ideas y los retos más candentes e importantes de cuantos se plantearon en el Foro ProVention de 2008. Presentamos el material de acuerdo con los siete temas especificados anteriormente y presentamos asimismo una sección titulada “En los pasillos”, en la que quedan reflejadas las conversaciones mantenidas con participantes fuera de la estructura formal de los talleres del foro. El informe no es un resumen de las presentaciones y debates celebrados en el marco de los actos de promoción de Provention o de las presentaciones de sus asociados. La conclusión selecciona posibles ámbitos de acción en función de las aptitudes de ProVention. En lo que se refiere a los documentos, programas y presentaciones del foro, les invitamos a visitar www.proventionconsortium.org/forum2008.

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2. Temas de los talleres

2.1 Prioridades en materia de riesgos locales en la Ciudad de Panamá: el riesgo urbano

El riesgo urbano fue un tema clave del foro de 2008 y las visitas de campo el primer día del evento sentaron las bases para los debates sobre la reducción del riesgo de desastres a escala local y las prioridades del desarrollo. Se organizaron seis visitas de campo (tres regiones en pleno crecimiento urbano y tres asentamientos informales en la Ciudad de Panamá) y tres discusiones de casos (sobre cuestiones como las plataformas nacionales de reducción del riesgo de desastres y el desarrollo de indicadores de riesgo urbano). Esta sección se vale de la experiencia de los estudios llevados a cabo en Panamá para formular genéricamente los grandes retos y lecciones clave para la RRD centrada en las personas en ciudades con elevada tasa de crecimiento y para la constitución de agendas nacionales de reducción del riesgo de desastres.

Retos fundamentales e iniciativas para el cambio En Ciudad de Panamá, el crecimiento urbano ha generado nuevos tipos de amenazas y de vulnerabilidad relacionados con el uso de la tierra, la construcción de viviendas y los servicios esenciales en zonas urbanas planificadas o no planificadas. Si bien la ciudad y su conurbano no se enfrentan a amenazas naturales de gran escala, a diario experimentan amenazas más pequeñas que pueden convertirse en desastres locales. Las personas expuestas a las amenazas diarias del entorno relacionadas con la precariedad de sus viviendas, son también las que tienen mayor exposición potencial a las amenazas sociales, como la delincuencia callejera. Esta combinación de amenazas tiene un efecto multiplicador, de modo que el riesgo total es mayor que la suma de sus partes. Las amenazas sociales, por ejemplo, pueden dañar la capacidad local de auto-organización necesaria para reducir las amenazas naturales o de salud pública, al tiempo que ponen en peligro y menoscaban la calidad de vida. Un claro reto, para las personas expuestas al riesgo que ostentan responsabilidades de planificación urbana y gestión de riesgos es detectar interacciones entre las diversas modalidades de amenazas y de vulnerabilidad, e identificar a los miembros más vulnerables de la sociedad. No tiene demasiado sentido reducir una forma de riesgo y olvidarse de otras (potencialmente más graves). Los jóvenes, por ejemplo, pueden encontrarse especialmente expuestos a la violencia callejera y a los accidentes de tránsito; las mujeres, a la violencia doméstica y a la contaminación atmosférica local. Una vez identificados los riesgos combinados, la cuestión es determinar qué agencias o actores locales tienen la responsabilidad y la capacidad de reducir la amenaza y la vulnerabilidad; ¿cuáles son las amenazas y vulnerabilidades que los actores locales están en mejores condiciones de encarar y cuáles conviene resolver por medio de una regulación a escala de toda la ciudad? En un contexto en el que muchos actores operan en diversos niveles para ofrecer servicios urbanos y reducir el riesgo, ¿cómo cabe coordinar esas actividades con vistas a un fortalecimiento de la capacidad adicional? La Ciudad de Panamá es un ejemplo de que en muchas situaciones el riesgo de desastres no guarda relación únicamente con la pobreza. El desarrollo urbano agresivo que transforma el paisaje de las ciudades también puede generar riesgos para los residentes de ingresos medios y altos. Eso puede ocurrir cuando el desarrollo urbano de

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alta intensidad restringe la proporción de espacio público en un barrio o no ofrece suficientes rutas o accesos de transporte. Los parques públicos, por ejemplo, pueden cumplir diversas funciones ecológicas, desde la purificación atmosférica y la reducción de las temperaturas locales hasta la creación de apacibles y relajantes espacios de encuentro para los habitantes. También ofrecen espacios abiertos de gran utilidad en un eventual proceso de respuesta o recuperación de desastres, añadiendo así flexibilidad y valor al diseño urbano. Incluso en ciudades ricas, las autoridades locales y municipales pueden disponer de recursos financieros limitados para ofrecer servicios y gestionar el riesgo. Aunque las autoridades locales son las mejor situadas para coordinar la reducción del riesgo combinado, la escasez de recursos lastra su capacidad. ¿Cómo pueden recibir más apoyo? En la Ciudad de Panamá, como en otras localidades, los grupos comunitarios han respondido a sus propios problemas pero también ellos carecen de capacidad suficiente. No es fácil fortalecer el capital social local y mantener un liderazgo estable en comunidades expuestas al riesgo. En aquellos lugares que sí disponen de organizaciones locales, el reto es poner en pie alianzas efectivas con las autoridades locales. Esta sesión también identificó retos para el desarrollo de plataformas nacionales de reducción de riesgo de desastres. Una vez más, una de las prioridades detectadas es reforzar la capacidad del gobierno local, en la medida en que la responsabilidad de implementar las actividades de la plataforma recae a menudo sobre ella. Se sigue poniendo a prueba el trabajo de las autoridades locales y de los actores comunitarios, ya que es un hecho admitido que los riesgos no se generan necesariamente a escala local. Es imprescindible, por tanto, llevar a cabo iniciativas estratégicas en los planos nacional e internacional, a fin de evitar que el peso de la respuesta al riesgo de desastres recaiga únicamente sobre los más vulnerables. También es importante garantizar que las plataformas nacionales dispongan de agendas claramente definidas. Éste es un reto al que ha habido que enfrentarse en numerosos países y que los representantes gubernamentales deberían negociar con los actores de la sociedad civil y del sector privado, dos actores que en el pasado por lo general quedaban fuera de los procesos de desarrollo de plataformas nacionales.

Experiencia y enseñanzas a extraer La reducción del riesgo de desastres puede ser un componente –o incluso una puerta de entrada– de la planificación y el desarrollo urbanos. Para los actores locales, las evaluaciones de la vulnerabilidad y de la capacidad constituyen, una herramienta flexible al servicio del desarrollo local; es el caso, por ejemplo, de la comunidad de Las Nubes, en Ciudad de Panamá. Las evaluaciones de la vulnerabilidad y de la capacidad pueden servir para asimilar el conjunto de amenazas y vulnerabilidades experimentadas en la ciudad, y convertirse así en una herramienta de planificación local para que las comunidades puedan encajar las prioridades locales –propias de la vida expuesta al riesgo combinado– con procesos de toma de decisiones de arriba hacia abajo. Pero no es fácil llegar a influir sobre las decisiones políticas. En la sesión del foro también se intercambiaron experiencias sobre la comprensión de los riesgos relacionados con el clima. Los participantes exhortaron a comprender mejor el papel de diversos actores (sectores público y privado y comunidades) en la gestión de la mitigación y de la adaptación al riesgo. Destacaron la necesidad de aprender de la falta de atención prestada a la dimensión económica del riesgo relacionado con el clima, y llamaron a mejorar la cooperación con los actores del sector privado. También se

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exhortó a interpretar el cambio climático como una oportunidad para fortalecer la capacidad en materia de desarrollo sostenible y para generar cambios institucionales, pasando de actividades relacionadas con la respuesta a hacer hincapié en el fortalecimiento de los recursos necesarios para la preparación. Por último, debemos conocer mejor las diversas visiones que tienen los gobiernos del riesgo de desastres y del riesgo climático –se puede considerar que el cambio climático tiene un efecto paralizante sobre un gobierno, mientras que los desastres pueden impulsarlo a actuar– para entablar un debate más efectivo sobre ambos aspectos de la gestión del riesgo.

¿Un papel para ProVention? ¿Cómo poner en contacto de forma más eficiente a los diversos actores implicados en la identificación y la gestión de un riesgo urbano combinado? La capacidad de ProVention de reunir a diversos actores indica que es capaz de celebrar debates sobre riesgo urbano que impliquen, no sólo a actores comunitarios, sino también a organizaciones no gubernamentales (ONG) y autoridades gubernamentales. De forma parecida, ProVention puede tender puentes para salvar las distancias disciplinares y profesionales que separan a las personas que trabajan sobre actividades delictivas, la salud pública, la pobreza, el riesgo de desastres y las autoridades urbanas. Como consecuencia del tradicional desinterés de los donantes bilaterales por el desarrollo urbano, nos encontramos hoy ante un cuerpo de conocimientos limitado en lo que respecta a cómo reaccionar a los procesos de urbanización acelerada. ProVention está en buena posición para liderar la investigación y los procesos de sensibilización sobre el riesgo combinado en los centros urbanos.

2.2 La adaptación al cambio climático y la reducción del riesgo de desastres desde una perspectiva comunitaria

Retos fundamentales e iniciativas para el cambio Las actividades de reducción del riesgo de desastres y de adaptación al cambio climático cobran impulso y reciben un creciente respaldo. Este período de evolución supone un reto y una oportunidad. Se puede considerar que la creciente visibilidad política de la adaptación al cambio climático rivaliza con la RRD. Es cierto que la adaptación al cambio climático atrae cada vez más apoyo de donantes y gobiernos nacionales. Sin embargo, hasta hoy, la comunidad de la adaptación al cambio climático ha colaborado con la comunidad de la RRD en los campos de la investigación académica y la planificación de políticas para no caer en la trampa de reinventar la rueda. Hasta el momento, el balance del aprendizaje ha pasado de la comunidad de la RRD a la comunidad del cambio climático. Ahora bien, en un momento en el que la financiación de las actividades de adaptación al cambio climático va en aumento, la comunidad de la RRD tiene la oportunidad de aprender del trabajo de adaptación. Las inversiones y políticas de RRD deberán tomar cada vez más en cuenta las innovaciones y la implementación de la comunidad de la adaptación al cambio climático. Nos encontramos ante una enorme oportunidad de colaboración productiva, siempre y cuando se preserve el diálogo. Para ello es preciso poner a punto una estrategia destinada a la comunidad del cambio climático y a sus donantes para demostrar el valor de la reducción del riesgo de desastres para las agendas de la adaptación al cambio climático. Fortalecer la colaboración en los niveles nacional y subnacional puede ayudar a los defensores de ambas causas a formular argumentos más convincentes, cosechar apoyos más amplios y fomentar la movilización comunitaria.

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Para trabajar en la reducción del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático a escala comunitaria es preciso confiar en los conocimientos disponibles en ambos campos y en las comunidades locales. Un enfoque de la reducción del riesgo y del cambio climático desde una perspectiva comunitaria propicia diálogos e iniciativas que abarcan múltiples actores y sectores de actividad. También requiere comprobar la repercusión real de ambas agendas sobre los medios de vida y la seguridad de las personas. Operar a escala comunitaria nos brinda una oportunidad inmejorable para revertir las relaciones Norte-Sur que tanto el discurso de la reducción del riesgo de desastres como el del cambio climático han alimentado tradicionalmente, así como para mejorar la efectividad de los vínculos entre ambos campos. El cambio climático no es el único vector actual o futuro del riesgo de desastres o de la vulnerabilidad humana; y en muchos lugares puede no ser el más importante. El alcance de la reducción del riesgo de desastres no se limita a los acontecimientos hidro-meteorológicos e incluye medidas de reacción de corto plazo y medidas de adaptación de plazo más largo. El contexto urbano del Foro ProVention en Panamá y el terremoto de Sichuan nos recuerdan que las instituciones y las desigualdades moldeadas por factores de presión dinámicos –como el crecimiento urbano acelerado– constituyen, tomadas en conjunto, factores globales del riesgo de desastres al menos tan importantes como el cambio climático.

Experiencia y enseñanzas a extraer Armonizar las prácticas de la reducción del riesgo de desastres y de la adaptación al cambio climático sigue tropezando con dificultades. Reconocer la presencia de estos escollos es el primer paso para trabajar en pos de una acción coordinada sostenible entre ambos campos. Éstos son algunos de las ideas y supuestos que circulan habitualmente sobre las diferencias entre la adaptación al cambio climático y la reducción del riesgo de desastres:

♦ La reducción del riesgo de desastres constituye una cuestión más inmediata y apremiante, mientras que el cambio climático puede tratarse en el largo plazo.

♦ El cambio climático es algo novedoso y exótico mientras que la RRD es, por

naturaleza, una cuestión más próxima al día a día.

♦ La RRD suscita cuestiones de orden más bien humanitario, mientras que se suele vincular el cambio climático a consideraciones más bien económicas.

♦ El cambio climático tiene más que ver con la ciencia mientras que la RRD tiene

una orientación más práctica. En su mayoría, estas diferencias reflejan perspectivas y experiencias individuales más que verdaderos obstáculos a la comunicación y a la colaboración. Tanto la RRD como la adaptación al cambio climático comprenden iniciativas de reducción del riesgo que tan pronto pueden ser inmediatas como desplegarse a lo largo de períodos cada vez más extensos. La naturaleza cambiante del riesgo de desastres guarda relación con los altibajos de la vulnerabilidad y de las amenazas, de modo que tanto la reducción del riesgo de desastres como la adaptación al cambio climático deben funcionar de forma dinámica y renovarse constantemente.

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En realidad, tanto la reducción del riesgo de desastres como la adaptación al cambio climático constituyen procesos de largo plazo, que en muchos casos afectan a las mismas comunidades. Sin embargo, ambos procesos se sitúan actualmente en niveles políticos distintos. Las políticas de RRD se concentran hoy en día en la reducción de riesgos de corto plazo y pueden no abordar las causas profundas del riesgo. Por otro lado, los debates sobre la adaptación al cambio climático se centran cada vez más en pronósticos. Las condiciones económicas en las que operan ambos campos son por tanto muy diversas. La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCC por sus siglas en inglés) ha creado acceso a importantes cauces de financiación para el cambio climático, mientras que la comunidad de RRD no ha logrado por ahora defender su causa de forma suficientemente convincente para atraer un nivel de compromiso financiero remotamente comparable. La financiación y las políticas de la adaptación al cambio climático circulan esencialmente a escala mundial, mientras que la financiación e iniciativas de RRD suelen quedar estrechamente ligadas a la planificación del desarrollo nacional y local. Si consiguiéramos conectar estas dos dimensiones, podríamos mejorar la capacidad de la comunidad del cambio climático de comunicar a escala local y aumentar al mismo tiempo el apoyo a la reducción del riesgo a escala global. Al situar el desarrollo de esta asociación en el plano comunitario cabe incorporar experiencias reales de voces locales para dar mayor concreción a los efectos del cambio climático. Las comunidades asumirían entonces un papel, no sólo desarrollando sus propias agendas de adaptación al cambio climático y de RRD sino mejorando la efectividad en ambos campos desde abajo hacia arriba.

¿Un papel para ProVention? ProVention dispone del potencial para actuar como un líder global a favor de un enfoque progresivo de la adaptación al cambio climático, en el marco de su actual agenda de integración de la RRD en el ámbito del desarrollo. ProVention puede potenciar así su actual función de puente entre las comunidades científicas de la adaptación al cambio climático y de la RRD. Sin embargo, para ello es preciso un viraje para dar prioridad a la labor de comprensión e implementación de la adaptación en su programa de trabajo. ProVention ha desempeñado un papel clave ofreciendo una base documental y preconizando la integración de la RRD en el desarrollo, legitimando así su futura integración en la adaptación al cambio climático. Sin este enfoque se corre el riesgo de retrasar o perjudicar la agenda de la adaptación progresiva al cambio climático. Y es que la comunidad del cambio climático puede reproducir muchas de las medidas tomadas por la comunidad de la RRD. Por otro lado, una versión alternativa y más restringida de la adaptación podría privilegiar la defensa de los intereses de la seguridad de los Estados en detrimento de las necesidades básicas y de los derechos humanos.

2.3 Papel y poder de las agrupaciones indígenas y de los grupos de mujeres en la gestión del riesgo de desastres

Retos fundamentales e iniciativas para el cambio Las poblaciones indígenas y las mujeres de todo el mundo siguen siendo víctimas de la desigualdad y la exclusión institucionalizadas por los responsables de la toma de decisiones. En parte por este motivo, estos grupos se han convertido en un objetivo del fortalecimiento de la capacidad por medio de la auto-organización y en asociación con quienes los apoyan.

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Fortalecer la capacidad de los grupos indígenas y de mujeres para manejar el riesgo de desastres es un paso clave para lograr implicar a los actores locales en las actividades de reducción del riesgo. Uno de los retos centrales consiste en identificar vías para desarrollar nuevas asociaciones entre los grupos indígenas y de mujeres con los actores de la RRD, incluyendo a los representantes gubernamentales (desde el ámbito local hasta el nacional) y organismos humanitarios y de desarrollo. Estas asociaciones no sólo formalizarán el papel de los actores de base a la hora de fijar una agenda de RRD sino que permitirán que se perfeccionen y reproduzcan las actividades que hayan funcionado bien con estos grupos. Un segundo reto es institucionalizar más efectivamente la participación de los grupos de base en las actividades de RRD. Para ello es preciso derrumbar mitos sobre la participación en las actividades de gestión de riesgos y la capacidad y escala de sus acciones. No basta con identificar a los indígenas, a las mujeres y a otras minorías o grupos excluidos (como los migrantes, los enfermos con dolencias crónicas, los inválidos, los niños y los ancianos); también hay que velar por una participación significativa. Hay demasiados informes que proclaman la participación de actores locales pero no logran demostrar la consistencia o sostenibilidad de dicha participación. Hay motivos bien conocidos para incluir a actores locales en los proyectos de reducción del riesgo de desastres: acceder a conocimientos locales, ahorrar costos y fomentar el sentimiento de pertenencia. En muchos casos, las mujeres conforman la mayoría de los grupos comunitarios y funcionan como el factor aglutinante que mantiene unida a la comunidad local. Los actores locales, incluidos los pueblos indígenas y las mujeres, son los primeros en responder a un desastre, conocen las vulnerabilidades de sus familias y trabajan juntos tanto formal como informalmente para generar resiliencia en sus comunidades. Pero es poco frecuente que se les reconozca su contribución. Aparentemente, su desconocimiento del lenguaje técnico, así como la falta de un reconocimiento formal, vuelve imperceptibles sus contribuciones y perpetúa de esa manera el mito de la dependencia y la incapacidad. A pesar de ello, hay ejemplos positivos, incluso a escala mundial, de organización social y de fortalecimiento de la capacidad técnica. La existencia de la red GROOTS es testimonio de ello. En lo más hondo de este reto se halla un llamamiento a comprender mejor y ampliar la contribución de los grupos marginados, incluidas las mujeres y las agrupaciones indígenas, al desarrollo en general y a la reducción del riesgo de desastres en particular.

Experiencia y enseñanzas a extraer Las mujeres y los indígenas ya poseen abundantes conocimientos y experiencia en materia de gestión del riesgo. Es esencial aprender de su experiencia y tener oportunidad de compartir los pormenores de estas actividades. Para cualquier programa de RRD que aspire a establecer un compromiso a escala comunitaria, es clave asimilar lecciones sobre cómo incorporar dicho conocimiento a la planificación de políticas y reproducir sus lecciones y buenas prácticas, así como extraer las enseñanzas de sus fracasos. Las organizaciones de base pueden atesorar conocimientos esenciales sobre la cultura y los valores locales, que pueden ser incorporados al proceso de gestión del riesgo de desastres y fortalecer de ese modo las actividades. La experiencia ha demostrado que en el campo de la reducción del riesgo de desastres el lenguaje puede crear barreras

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entre los actores, en particular entre las organizaciones de base y los expertos en gestión de desastres. Si no entendemos nuestros respectivos lenguajes no seremos capaces de compartir los conocimientos y las experiencias derivadas de nuestros éxitos y fracasos. Es muy importante ampliar el debate sobre las actividades actuales de gestión de desastres y eliminar la barrera del lenguaje técnico y académico para incluir a los marginados en el debate sobre plataformas políticas e institucionales. ¿Cómo garantizar la inclusión de estos grupos en el debate a escala nacional? ¿Cómo lograr que se comprendan mejor las ventajas de su inclusión con vistas a garantizar que se documenten, compartan e incorporen las enseñanzas de las poblaciones marginadas expuestas a situaciones de riesgo en actividades más amplias de gestión del riesgo?

¿Un papel para ProVention? ¿Cómo puede contribuir ProVention a que los grupos marginados obtengan mayor reconocimiento y tengan una participación relevante en la reducción del riesgo de desastres? El papel que desempeña abriendo un espacio para que los representantes interactúen con los responsables de las políticas a escala local, nacional e internacional abre una vía para sensibilizar a los poderosos al valor del compromiso, así como para garantizar que las decisiones de gestión del riesgo tengan en cuenta los derechos de los grupos vulnerables. Otra de sus funciones consiste en respaldar las actividades educativas sobre cómo crear canales de comunicación consistentes entre las autoridades locales y nacionales con las comunidades. Una y otra vez, los programas de reconstrucción soslayan los derechos de los grupos marginados, especialmente en lo tocante a sus derechos a la tierra. Existe el peligro de que los programas de adaptación al cambio climático y de RRD recurran con mayor frecuencia a fórmulas de reubicación y que, llegado el caso, su éxito dependa de una participación significativa de los grupos marginados que aparezcan entre los reubicados y las comunidades de acogida. ProVention se encuentra en buena posición para observar los conflictos que se deriven en el futuro de esa política. La apuesta de ProVention por nuevos campeones de la reducción del riesgo puede asimismo ofrecer nuevas oportunidades a los grupos marginados.

2.4 Comunicación del riesgo y el papel de los medios visuales

Retos fundamentales e iniciativas para el cambio Los medios visuales son una de las herramientas de comunicación más poderosas del mundo actual. Las imágenes pueden moldear nuestras opiniones, nuestra manera de plantear problemas y de comunicarnos unos con otros. El video participativo es un mecanismo para difundir las voces locales en un ámbito mayor. Los medios pueden servir para transmitir información, acumular conocimientos, educar y concientizar. El uso efectivo de medios visuales tiene un enorme potencial en la comunicación del riesgo, ya sea entre una comunidad y otra (también en un contexto Sur-Sur), o entre una organización y una audiencia internacional. La película de Al Gore, Una verdad incómoda (An Inconvenient Truth) da fe del potencial de los medios visuales como instrumento de sensibilización a todos los niveles de la toma de decisiones, desde el individual hasta el mundial, así como para ayudar a fijar agendas políticas. ¿Qué enseñanzas cabe extraer para la sensibilización a la reducción del riesgo de desastres?

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Los medios visuales no se limitan al video. Abarcan otras herramientas y tecnologías complementarias, incluidos medios más tradicionales como las cartas, la fotografía, los murales y el periodismo impreso. Antes de decidir el medio visual idóneo para la comunicación del riesgo, es preciso entender el contexto de cada proyecto. La tecnología del video es cada vez más accesible para ciertas comunidades (tanto en términos de precio como de disponibilidad de herramientas), pero sigue siendo importante usar otras herramientas de comunicación y sensibilización como las campañas de cartas y la recolección de testimonios orales, que pueden resultar más efectivos a la hora de proyectar el trabajo de sensibilización en una escala más amplia. Uno de los retos fundamentales para desarrollar el uso de los medios visuales a escala comunitaria es distinguir entre el trabajo que intenta proporcionar una voz a los actores locales y aquel que usa voces locales para promocionar los intereses de actores no locales de RRD. Cuando lo que se buscan son voces locales, la experiencia indica que es importante que la producción esté a cargo de asociados locales. Sólo si los actores no locales renuncian al control sobre los procesos de creación de medios, dispondrá la gente de una oportunidad real para contar sus propias historias y conquistar su autosuficiencia a través de su propia acción, como un acto terapéutico de memoria o como un acto de resistencia por medio de la sensibilización. No siempre se ha mantenido la distinción entre dar voz a actores locales y usar voces locales. De este modo, los medios quedaron a la merced de las percepciones de asociados externos, lo que supuso la pérdida de voces de base en el mundo de los medios globales. Las voces e imágenes locales tienen un papel que desempeñar en la promoción de los intereses de actores no locales de RRD, pero es importante no confundirlo con la utilización de los medios en pos de la autosuficiencia local. Este reto invita a pensar que la comunidad de RRD debe reconocer la diversidad de las herramientas mediáticas –para la auto-expresión y la documentación a escala local, para el aprendizaje horizontal y para la sensibilización. Cuando el objetivo es la sensibilización, es importante determinar el público al que uno quiere dirigirse (actores locales, donantes potenciales, responsables del gobierno, profesionales, etc.). A cada agenda y a cada público convendrán herramientas distintas.

Experiencia y enseñanzas a extraer No conviene subestimar el potencial de los medios visuales para fomentar las actividades de reducción del riesgo de desastres. Este medio atesora una enorme capacidad para desarrollar estrategias de co-aprendizaje y sensibilización a escala comunitaria y más allá de ésta, ya que su capacidad de difusión obliga a rendir cuentas por sus decisiones a los responsables. En la actualidad, ya se hace buen uso de los medios visuales en las capacitaciones profesionales, así como en las actividades nacionales e internacionales de obtención de fondos, y pueden seguir siendo de gran utilidad. Debemos aprender a desarrollar esos medios, dejando atrás prejuicios profesionales, como por ejemplo que dicha tecnología podría resultar nueva para una comunidad, que un equipo experimentado puede documentar un proyecto de forma más eficiente que un grupo local y que la recolección de historias y conocimientos es una actividad novedosa. Tradicionalmente, las actividades de organizaciones o asociaciones internacionales que recurrían a los medios visuales, en especial el video, se han centrado en la creación de materiales programados, comerciales y de auto-promoción. Si bien dichas actividades son, hasta cierto punto, necesarias y pueden ser muy útiles para ofrecer una justificación visual positiva a los voluntarios y a los donantes, debemos aprender a superar la idea de que hay que documentar únicamente lo que ha funcionado o lo que dejó un saldo

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positivo. Una de las ventajas esenciales de comunicar el riesgo de desastres a través de medios visuales radica en la repercusión que dichas imágenes y conocimientos pueden tener más allá de la retórica técnica e institucional. Sabemos que el proceso de reducción del riesgo de desastres es difícil y exigente. Cuando usamos los medios visuales para documentar tanto nuestros éxitos como nuestros fracasos, estamos dando un uso más eficaz al dinero y al tiempo de las comunidades y de las organizaciones afectadas. Las instituciones comprometidas con la reducción del riesgo de desastres tienen que comprender que sus productos visuales serán más apreciados por cuanto describan verazmente todo los elementos que componen el complejo proceso de reducción del riesgo.

¿Un papel para ProVention? En tanto que organizador del festival de cine sobre reducción del riesgo de desastres, el Foro ProVention desempeñó un papel original y positivo. Se puso de manifiesto el gran interés de la comunidad de reducción del riesgo por las artes visuales, así como la experiencia ya acumulada en este campo. Una red de comunicación, que podría incluir a periodistas e investigadores, sería una herramienta valiosa para entablar relaciones con esos creadores de opinión. Los próximos eventos podrían convocar a esta comunidad para elaborar una autocrítica y un aprendizaje más estructurados, desplazar los límites de estos medios y enseñarnos a usarlos estratégicamente para recoger testimonios e impulsar la sensibilización a la RRD en favor de las poblaciones pobres. La naturaleza abierta y atractiva del Foro ProVention brinda un espacio importante para las instituciones que deseen exhibir productos visuales de una naturaleza menos programática. Las películas u otros productos que retraten de forma realista las experiencias de comunidades y organizaciones con la comunicación del riesgo pueden suscitar nuevos debates. Cabe alentar asimismo actividades de investigación que pongan a prueba la eficacia de los medios visuales en el ámbito de la comunicación del riesgo y describan las experiencias de una comunidad y organización con proyectos concretos. Cabe ampliar ese trabajo para determinar la capacidad de los diferentes tipos de medios a la hora de influir sobre múltiples niveles de actores, desde un ámbito local al global.

2.5 Las alianzas público-privadas y la financiación del riesgo: reunir recursos en pos de una reducción del riesgo eficaz

Retos fundamentales e iniciativas para el cambio Las alianzas público-privadas tienen el potencial de construir provechosas relaciones de RRD durante el desarrollo de infraestructuras, la financiación del riesgo y la recuperación de desastres. Esta sesión se centró en la financiación del riesgo pero generó claves de comprensión que sería útil extrapolar a un debate más amplio sobre el papel de las alianzas en la promoción de un desarrollo en favor de las poblaciones pobres y de reducción del riesgo. Partiendo de la base de que la financiación del riesgo tiene unos límites tanto de alcance como de escala, ¿pueden las alianzas público-privadas desempeñar un papel en este punto y reunir a los actores para resolver estos desajustes? Uno de los retos fundamentales pasa por garantizar que estas alianzas se abran a comunidades en riesgo, aunque incluyan la participación efectiva de actores de escala mayor, como donantes y gobiernos. La fundación PROFIN en Bolivia es un buen ejemplo de esta

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clase de alianza. Una ONG ayudó a catalizar la alianza, velando por los intereses de la comunidad local y por el fortalecimiento de sus capacidades en el marco de dicha alianza. Las alianzas público-privadas requieren estrategias de comunicación claras, no sólo para entender las necesidades de las comunidades expuestas al riesgo sino también para garantizar que se llegue a un entendimiento sobre los papeles, objetivos y responsabilidades de todos los actores. Los objetivos de la alianza deben ser transparentes y desarrollarse en paralelo unos con otros. Así por ejemplo, si se cree que la única motivación del sector privado es económica, será preciso abordar esa suposición. Otro reto clave es aprender de recientes intentos de establecer alianzas público-privadas. ¿Cómo podemos cerciorarnos de que estamos aprendiendo desde el punto de vista de las comunidades afectadas (y de aquellas que han sido excluidas de los proyectos)? El éxito de un programa se sustenta en una cuidadosa selección de “clientes”. ¿Pueden las alianzas público-privadas penetrar estos mercados más arriesgados, que abarcan a la mayoría de las personas más pobres? En proyectos nacionales, como los fondos destinados a desastres, ¿contribuyen los mecanismos de financiación y distribución al desarrollo humano o, pro el contrario, refuerzan las vulnerabilidades estructurales ya existentes? Otro reto central en el campo de la RRD son los problemas de financiación. ¿Cómo podemos encontrar alternativas a los mecanismos de financiación actuales y aportar los recursos necesarios para que la reducción del riesgo sea una realidad? Las alianzas público-privadas ofrecen una posible herramienta para colmar estos desequilibrios de conocimiento y financiación. Si dichas alianzas son efectivas, pueden orientar a los gobiernos sobre el momento más apropiado para destinar fondos a la reducción del riesgo, y señalarles la necesidad de prestar mayor atención a las actividades de mitigación, además de a la reconstrucción.

Experiencia y lecciones a extraer En todas las actividades de desarrollo (hospitales, gestión de aguas, escuelas, producción de energía eléctrica, etc.), las alianzas público-privadas sensibles al riesgo de desastres disponen de mecanismos para que los actores de RRD compartan sus conocimientos en la materia con actores públicos y privados con vistas a poner en marcha evaluaciones del riesgo y actividades de mitigación. Las alianzas pueden ser de ayuda cuando las empresas o fundaciones de empresas disponen necesariamente de los conocimientos necesarios sobre RRD. El sector privado está ahí para hacer beneficios pero también esta sujeto a presiones para que brinde productos y servicios de calidad, respete los derechos de sus empleados y las normas ambientales, y acate determinadas restricciones destinadas a satisfacer a las comunidades con las que trabaja la empresa, so pena de perder la concesión que le permite operar. La presión sobre el sector empresarial para que asuma estas responsabilidades varía en función del régimen de gobierno y la voluntad política de cada país. Por desgracia, en muchos países, especialmente en países pobres o en proceso de crecimiento económico acelerado, la presión ejercida sobre las empresas para que actúen con responsabilidad es tenue o nula. Cuando hay capital global invertido en negocios locales, es posible que haya margen para impulsar un comportamiento responsable. Asimismo, los negocios con fuerte arraigo local pueden canalizar las aspiraciones de la comunidad. Puede resultar económicamente muy sensato invertir en medidas de mitigación para ahorrar dinero en el futuro, por ejemplo, mejorar el sistema de agua y en consecuencia el regadío de los cultivos, proteger los activos y recortar las interrupciones causadas por

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las inundaciones. Hay que dar a conocer y promover estas enseñanzas, junto a los sistemas institucionales y de incentivos que las han generado. Nuestra experiencia demuestra que puede ser difícil desarrollar alianzas público-privadas y mecanismos de financiación para RRD a gran escala. También nos enseña que la eficiencia de tales alianzas depende de la implicación comunitaria. Debemos compartir los conocimientos que tenemos sobre las barreras y los incentivos en materia de alianzas público-privadas y el compromiso de las comunidades. Hasta la fecha se ha hablado mucho de esta necesidad pero disponemos de pocas acciones documentadas al respecto. Nuestra experiencia en el Caribe indica que en países pequeños puede resultar difícil movilizar recursos suficientes para la recuperación, por no hablar de las actividades de mitigación. Un obstáculo decisivo para recabar recursos económicos radica en el ritmo al que los donantes responden a los acontecimientos, y en cómo los fondos que ponen a disposición quedan comprometidos para cierto tipo de eventos o para regiones determinadas. No obstante, trabajando a través de un grupo de países, es posible distribuir y compartir recursos escasos, tanto financieros como sociales, entre los Estados miembros y sumar así esfuerzos en materia de mitigación, aunque sea a pequeña escala. ¿Cómo pueden las alianzas público-privadas impulsar esos esfuerzos? ¿Cómo podemos aprender de ellos y utilizarlos en otros ámbitos globales de riesgo, en particular cuando se trate de comunidades demasiado pobres para diversificar sus medios de vida o permitirse seguros formales? En ocasiones, los debates sobre seguros y riesgo soslayan el hecho de que el riesgo, como el seguro, es tan político como social. El seguro es una herramienta política y puede actuar como un contra-incentivo para las medidas de RRD de los gobiernos, ya que limita su implicación en la financiación de mecanismos de RRD. ¿Pueden las alianzas público-privadas alcanzar la fuerza suficiente para vencer estos obstáculos reaccionarios? La experiencia nos enseña que la mejor manera de tratar el riesgo no es asegurarse contra él, sino trabajar para reducirlo. No podemos seguir hablando de los seguros como una herramienta en sí misma; es preciso ponerla al servicio de otros métodos de RRD. Además, algunos gobiernos han afirmado que su compromiso con la RRD pasa por garantizar que todas las comunidades en riesgo estén aseguradas. Sin embargo, hay que evitar que eso se convierta en una alternativa a las medidas de mitigación y prevención para las comunidades.

¿Un papel para ProVention? Las alianzas público-privadas sólo serán efectivas si son lo bastante robustas para adaptarse a la naturaleza cambiante del riesgo de desastres y a la variedad de actores afectados. Impulsando evaluaciones críticas de alianzas público-privadas en los ámbitos del desarrollo, la RRD y la reconstrucción, ProVention puede alentar la evolución de las alianzas en paralelo con la RRD. La diversidad de los miembros del Consorcio ProVention ofrece una sólida base para promocionar alianzas sustanciales entre la comunidad empresarial, el sector público y la sociedad civil. Queda mucho camino por andar. No está claro hasta qué punto los intereses comerciales toman en cuenta el riesgo de desastres en la comunidad en sentido amplio cuando programan sus actividades o en su día a día. ¿Tienen mayor experiencia en concertar alianzas locales para la RRD las empresas pequeñas, medianas o grandes? ¿Cómo puede la reconstrucción ayudar a establecer nuevas alianzas que fortalezcan la economía y la sociedad locales? ¿Hasta qué punto pueden las alianzas público-privadas servir como mecanismos para la sensibilización la promoción de la integración del RRD en el desarrollo?

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2.6 Perfeccionar las iniciativas de la base: Oportunidades y retos

Retos fundamentales e iniciativas para el cambio La gestión del riesgo de desastres basada en la comunidad aborda las actividades de RRD a escala local. Este enfoque, que ha cobrado impulso en los últimos tiempos, implica a personas directamente expuestas al impacto de las amenazas. La gestión del riesgo de desastres basado en la comunidad fomenta estrategias inclusivas de RRD y presta especial atención a la sostenibilidad de los medios de vida, a la luz del riesgo de desastres, y apela a la utilización de los conocimientos y capacidades locales. Al analizar los problemas estructurales y los factores no locales en materia de riesgo, es preciso abordar los retos que se plantean en las iniciativas de gestión del riesgo basadas en la comunidad. Estos desafíos, que cabe relacionar con problemas más generales de sostenibilidad y escala, comprenden:

♦ aprender a llevar la teoría a la práctica en el seno de las comunidades; ♦ la ausencia de apoyo financiero de largo plazo para el fortalecimiento de la

capacidad local y la aplicación longitudinal de la gestión del riesgo basada en la comunidad;

♦ el exceso de poder que confiere a actores locales la gestión del riesgo basada en la comunidad, lo que puede generar situaciones de competencia y dividir a la comunidad;

♦ la resistencia de las elites locales cuando la gestión del riesgo basada en la comunidad pasa a ser vista como una amenaza para el statu quo;

♦ las dificultades de la implementación en comunidades inestables; ♦ las dificultades de la implementación a mayor escala y los límites analíticos y

políticos que genera la gestión del riesgo de desastres basada en la comunidad; ♦ la segregación con respecto a las prácticas de desarrollo en sentido amplio o de

largo plazo; ♦ las desigualdades entre los barrios que desarrollan una capacidad de resiliencia

en el marco de la gestión del riesgo basada en la comunidad y aquellos otros que se mantienen en una situación de vulnerabilidad;

♦ la escasez de ejemplos de gestión de desastres basada en la comunidad que sirvan de referencia para ser perfeccionados y reproducidos.

Los gobiernos y las comunidades pueden encontrarse con obstáculos cuando implementen una gestión de desastres basada en la comunidad. Desde la perspectiva de los gobiernos, el respaldo a la gestión de desastres basada en la comunidad entra en competencia con otras áreas prioritarias y requiere un marco para coordinar los esfuerzos de los actores locales y los nacionales. Las comunidades locales necesitan cauces para dialogar con el gobierno, en particular sobre la percepción del riesgo, la diversidad (social o económica) existente en el seno de la comunidad y los derechos legales a la reducción del riesgo. Mientras los actores locales y el gobierno no reciban asistencia para superar dichos escollos, no se podrá considerar aprovechado el potencial de las actividades de gestión de desastres basada en la comunidad en el ámbito de la planificación de la RRD.

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Entre los factores aptos para promover la gestión de desastres basada en la comunidad figuran las prestaciones adicionales que van más allá de los objetivos de RRD pero tienen una repercusión en términos de fortalecimiento de la capacidad y de desarrollo:

♦ fomentar las buenas prácticas de gobierno, lo que significa que las comunidades en riesgo puedan reducir su exposición a los desastres y desarrollen una conciencia de las capacidades locales

♦ promover la confianza y las capacidades locales para fomentar la apropiación local del proceso de reducción del riesgo y otras actividades, incluidas las de desarrollo

♦ tender puentes entre los diversos actores locales y el gobierno

Experiencia y enseñanzas a extraer El taller del foro analizó la reproducción de buenas prácticas de la gestión del riesgo de desastres basada en la comunidad desde dos perspectivas: una centralizada-vertical y otra descentralizada-horizontal. La reproducción vertical de buenas prácticas (upscaling) requiere una infraestructura institucional funcional, por lo que se dará más fácilmente donde encuentre el respaldo de un gobierno inclusivo y abierto. La reproducción horizontal de buenas prácticas también puede verse beneficiada por ese respaldo, pero tiene una utilidad estratégica ya que no depende de él. Puede por tanto convertirse en un medio para reproducir buenas prácticas a escala local cuando los sistemas de gobierno no tengan la capacidad o la voluntad de respaldar la reproducción vertical. La experiencia ha demostrado que cada uno de estos escenarios entraña sus propios retos y enseñanzas. La gestión del riesgo de desastres basada en la comunidad puede plantear una amenaza para las élites locales y las agencias del gobierno, ya que tiende a cuestionar el statu quo y puede alentar reivindicaciones de redistribución de los recursos a escala local. Una enseñanza que arroja la evaluación de las prestaciones ofrecidas en la actualidad por los programas de gestión del riesgo de desastres basada en la comunidad es que debe ponerse en manos de actores locales, líderes locales y representantes gubernativos. Cuando eso es posible, salen ganando las acciones conjuntas. La alianza puede valorizar los recursos humanos de los actores locales, rebautizándolos como planificadores o defensores en lugar de seguir considerándolos como beneficiarios. Cuando los gobiernos ofrecen un marco para respaldar iniciativas desde abajo hacia arriba, los actores locales tienen la oportunidad de proponer análisis e intervenciones sobre problemas estructurales relacionados con las vulnerabilidades a escala nacional. De otro modo, dichos temas quedan fuera del alcance de la gestión del riesgo de desastres basada en la comunidad e incluso pueden entrar en conflicto con él. Uno de los principales retos de la reproducción vertical de la gestión de riesgo de desastres basada en la comunidad es promover con éxito un compromiso sostenible del gobierno con este tipo de proyectos. Cuando no sea factible reproducir verticalmente las iniciativas de la gestión del riesgo de desastres basada en la comunidad, cabe promover la reproducción y el aprendizaje en su vertiente horizontal. Esta estrategia es una opción efectiva en sí misma, y no una mera solución de recambio de la que echar mano por defecto. En asentamientos urbanos precarios y en comunidades rurales aisladas a las que no llega la mano del Estado, la expansión horizontal constituye una estrategia potencial. Sin embargo, disponemos de pocos ejemplos exitosos de reproducción horizontal en los que la gestión del riesgo de desastres quede efectivamente en manos de actores y realidades

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locales. Sin el respaldo de una infraestructura institucional, la reproducción horizontal es un desafío aún mayor. Aun así, es posible recurrir a las redes existentes de actores y organizaciones comunitarios para promover la gestión del riesgo de desastres basada en la comunidad de forma horizontal. Si bien puede no resultar fácil trasplantar algunos conocimientos –como la comprensión de los riesgos localizados– de un entorno a otro, que las comunidades sumen sus recursos financieros y compartan información sobre el acceso a los mercados cooperativos y comunitarios ya supone un paso importante con miras a reproducir horizontalmente iniciativas de gestión del riesgo de desastres basada en la comunidad. Ciertamente, puede ser muy difícil llevar adelante iniciativas de este tipo con pocos recursos y confianza. Uno de los principios clave de una gestión del riesgo de desastres basada en la comunidad exitosa es que esté en manos de actores locales. Alterando la demanda con incentivos económicos se puede obtener una aceptación superficial, pero también es posible que la elite local acapare y retenga los incentivos económicos en cuestión, por lo que es menos probable que apuntale una capacidad en el largo plazo.

¿Un papel para ProVention? Las iniciativas de gestión del riesgo de desastres basada en la comunidad implican un compromiso financiero y social de largo plazo. Para que funcionen en el marco de un enfoque que involucre a múltiples actores, es preciso comprometer a los representantes del gobierno y de la comunidad. ProVention puede prestar su voz a estos grupos diversos y brindarles la posibilidad de entablar un diálogo público. También está en condiciones de respaldar la investigación sobre el aprendizaje social a través de la reproducción de iniciativas de gestión del riesgo de desastres basada en la comunidad, tanto en su vertiente vertical como horizontal, y de liderar el creciente interés internacional por el aprendizaje como recurso para responder y adaptarse a la naturaleza cambiante del riesgo de desastres.

2.7 La formación de una nueva generación de campeones del riesgo de desastres

Retos fundamentales e iniciativas para el cambio Nos encontramos ante la aparición de una nueva generación de campeones del riesgo de desastres. En parte, esto se debe a una mayor concientización popular en materia de riesgo de desastres, impulsada por los medios, y a la creciente frecuencia de acontecimientos extremos, así como al protagonismo que ha cobrado la cuestión del cambio climático. Asimismo refleja una mayor demanda de competencias en RRD en el mercado laboral, el éxito de los nuevos programas académicos y de proyectos como las becas de investigación y acción para la reducción del riesgo de desastres de ProVention, que han iniciado a jóvenes investigadores en la disciplina de la RRD. Esta generación, a menudo calificada de “joven” pero que es más apropiado definir como “nueva”, posee las competencias y las capacidades necesarias para hacer aportes innovadores y estimulantes en este campo. La incorporación de nuevos colegas, ideas y perspectivas al ámbito de la RRD plantea, eso sí, algunas dificultades, a pesar del hecho de tratarse de un ámbito en plena expansión y evolución. La naturaleza interdisciplinaria y multifacética de la RRD explica que en ocasiones resulte difícil, para los nuevos actores incorporarse a este medio y hacer valer su experiencia ante los actores ya establecidos. La disciplina de la RRD requiere conocimientos específicos y una capacidad de comprensión que es difícil desarrollar

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dada la naturaleza actual de los estudios y la investigación académicos. Está claro que son necesarios más programas y pasantías directamente relacionados con los estudios de RRD y la ciencia de desastres. Los nuevos investigadores pueden aportar una perspectiva fresca a la comunidad de la RRD. Sin embargo, puesto que estas ideas provienen de personas poco conocidas, serían de agradecer mecanismos capaces de dar a conocer estos nuevos conceptos, conocimientos y datos. Es importante la manera en la que se identifica, presenta y se entabla relación con estas personas y conocimientos nuevos, no sólo para que la RRD se mantenga en primera línea de las agendas prácticas e intelectuales, sino también para que el riesgo de desastres siga influyendo sobre otros ámbitos políticos y de investigación. Es mucho, por ejemplo, lo que la RRD puede aportar al tema del cambio climático, pero poco lo que se le reconocerá, pues no se lo ha señalado a la comunidad del cambio climático por medio de reuniones estratégicas o publicaciones. Vale decir lo mismo sobre la creación de contactos estratégicos con instituciones de enseñanza y política y con iniciativas análogas en los ámbitos de la agricultura, la gestión del agua y la planificación urbana, por ejemplo. El carácter emergente de la nueva generación de actores de RRD guarda estrecha relación con actores más jóvenes en este campo. Falta investigación y un concepto común sobre el papel que pueden desempeñar los jóvenes en la RRD. Cabe ahondar en este tema para suscitar un debate que vaya más allá de los puntos débiles de los jóvenes para incorporar las competencias, el talento y los métodos que pueden aportar a la RRD los jóvenes en riesgo.

Experiencia y enseñanzas a extraer La nueva generación es diversa y abarca a activistas, académicos y profesionales. También entran en esta categoría personas con más experiencia pero que acaban de incorporarse a la RRD provenientes de otras disciplinas. Distintas trayectorias y oportunidades profesionales en determinados países añaden más heterogeneidad a este grupo de campeones. La comunidad internacional se encuentra así ante nuevas opciones estratégicas, como por ejemplo respaldar a los nuevos investigadores y profesionales en países y regiones con escasa capacidad. La experiencia del programa de becas de investigación y acción para la reducción del riesgo de desastres de ProVention enseña que se trata de un compromiso de largo plazo que pasa por ofrecer apoyo en términos de mentoría y fortalecimiento de la capacidad no sólo durante los primeros años de carrera sino también durante los años siguientes. El grupo de nuevos investigadores y profesionales formados por este programa es una potencial cantera de mentores locales capaces de trabajar a partir de las competencias existentes a escala nacional e internacional. Otro apoyo puede provenir del uso imaginativo de proyectos de redes internacionales como la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y ONGs, que han combinado una muy necesaria tarea de recolección de datos con objetivos educativos. Buenos ejemplos de ello son los proyectos de investigación del máster supervisado por las Sociedades de la Media Luna Roja de Bangladesh y de la Cruz Roja de Zimbabwe en colaboración con el King’s College de Londres, y facilitado por la Cruz Roja Británica. Para los mejores exponentes de esta nueva generación hay muchas oportunidades fuera de la RRD, especialmente en los países más pobres, con elevados índices de vulnerabilidad humana. Conservar ese valioso capital humano es un reto de primer orden para la RRD y ámbitos afines. Es importante que los programas existentes integren a estos nuevos actores y les ofrezcan la posibilidad de desempeñar roles

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directivos con vistas a consolidar su compromiso y a revitalizar la comunidad. Es preciso generar más oportunidades para facilitar la interacción de los nuevos campeones de la reducción del riesgo con la comunidad establecida de RRD. En esta línea, es necesario proporcionar financiación para pasantías, proyectos de colaboración, mentoría, fomentar la presencia de la nueva generación en conferencias y foros y lograr que investigadores independientes se impliquen en este ámbito. La misma disciplina de la RRD debe desarrollarse para reflejar las nuevas tareas que esperan a esta generación, por ejemplo, cómo comunicar el riesgo de forma eficaz y cómo vender la RRD a un público en constante expansión, compuesto tanto por académicos y profesionales como por gobiernos, actores y responsables políticos locales. Las alianzas inter-universitarias, como el PeriPeriU africano, usan una red de instituciones académicas para fortalecer la capacidad y conectar las actividades de investigación con las tareas de RRD y de desarrollo. Otras iniciativas y redes conjuntas de ONG y universidades apoyadas por ProVention, como PHREEway (Partners for Humanitarian and Risk Education Expansion) y la Red Nueva Generación, sirven para poner en contacto a profesionales que a menudo disponen de pocos recursos. Por otro lado, la red juvenil de la Conferencia Internacional sobre Desastres y Riesgos (IDRC por sus siglas en inglés) da voz a los jóvenes investigadores y profesionales de RRD y les ofrece un espacio de encuentro virtual.

¿Un papel para ProVention? ProVention ya desempaña un papel activo en el avance de la nueva generación de campeones de la RRD, gracias su programa de becas de investigación y acción para la reducción del riesgo de desastres para jóvenes. Una red activa de becarios también podría ser de utilidad en el campo de la RRD en su conjunto. La nueva generación de actores de la RRD también debe hacerse oír en los debates celebrados en el marco de ProVention y en las comunidades académicas y políticas de la RRD en general. ProVention ha logrado consolidar un amplio apoyo por parte de los miembros de su consorcio y de la comunidad de la RRD en su conjunto. Eso puede servir para crear una serie de pasantías, seleccionadas según criterios estratégicos, destinadas a que tanto las organizaciones como los pasantes se abran a nuevas ideas y prácticas. Así se crearía un mecanismo muy útil para la consecución de los objetivos marcados por este informe, que podría incluir pasantías en organizaciones del ámbito mediático, compañías aseguradoras, empresas privadas de construcción (especialmente aquellas que participan en procesos de reconstrucción), autoridades municipales, organizaciones de la sociedad civil y sus federaciones. Las pasantías deberían incorporar a jóvenes profesionales e investigadores, así como a organizaciones tanto del Norte como del Sur, de modo que las competencias desarrolladas no queden restringidas al ámbito de la investigación y se muevan en el terreno de la transmisión de saber. Un aporte especial a este modelo sería construir una red de RRD en África y sus sub-regiones, donde hace tiempo que se detectó una necesidad.

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3. En los pasillos

Introducción

Como en cualquier reunión, los encuentros casuales y las animadas conversaciones entabladas en la cafetería o durante el almuerzo son una fuente de nuevas ideas y contactos. Esta sección se propone destacar algunos de los puntos clave de estas conversaciones en torno al tema del foro, la reducción del riesgo de desastres centrada en las personas, opiniones sobre el foro mismo y la contribución del Consorcio ProVention. Los contenidos de esta sección provienen de discursos de las sesiones plenarias, conversaciones mantenidas en los pasillos y de una serie de entrevistas. Todas las opiniones expresadas corresponden a personas concretas y no representan posiciones oficiales.

La reducción del riesgo de desastres centrada en las personas

Para los participantes, el mejor camino hacia el fortalecimiento de la resiliencia pasa por escuchar a las comunidades. Como resumió un experto independiente, Stephen Bender: “Desde la perspectiva de la reducción del riesgo, la implicación de las comunidades supone un potencial enorme”. La RRD centrada en las personas puede rebajar el nivel de riesgo y permitir a los actores locales comprender cómo y por qué están en riesgo. Este proceso puede propiciar un canal de responsabilidad descendente para la reducción del riesgo y el intercambio de conocimientos, que son momentos clave para la cooperación efectiva entre actores locales y externos o del gobierno en las actividades locales de RRD. En el foro reinaba un claro consenso en torno a la idea de que es necesario crear y sostener una cultura de la prevención a escala local, así como incorporar las voces comunitarias en todos los niveles del proceso de RRD. La participación da más de sí cuando es sensible al contexto cultural de cada comunidad. La RRD centrada en las personas requiere un compromiso basado en la voluntad política, seguido de medidas prácticas y de la creación de alianzas responsables. Así se propician debates cuyo espectro conviene extender del riesgo de desastres a otros riesgos a los que se enfrenta la comunidad, de resultas de factores como la pobreza o la degradación ambiental. La reducción de desastres centrada en las personas no es un proceso fácil. Una gestión efectiva del riesgo a escala local supone acercar unas comunidades a otras y actuar de forma colectiva. Requiere asimismo respaldar la creación y la gestión de recursos tanto económicos como sociales. Un participante opinó que los gobiernos deberían pagar a las comunidades a través de programas de financiación con dinero en efectivo para impulsar las actividades de RRD, siempre y cuando esté demostrado que dichas actividades reducen el riesgo de forma eficaz. Los asistentes detectaron un claro cambio de rumbo del discurso de la RRD. Dicho cambio empieza a reflejar las necesidades y la implicación del Sur, la creación de iniciativas de abajo hacia arriba y las acciones emprendidas con el objetivo de no limitarse a difundir información entre las comunidades, sino estimular también el debate sobre el riesgo a escala local. Los participantes formularon preguntas sobre la participación comunitaria en la RRD. Mohammed Boussraoui, de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, preguntó: “¿Qué es

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la comunidad? ¿A quién hay que escuchar en representación de las poblaciones locales? Podemos identificar a actores con la ayuda de organismos gubernamentales, ¿pero cómo hacer lo propio en una aldea?” Varios participantes plantearon preguntas parecidas en torno a las actividades de RRD centrada en las personas, en particular: cómo desarrollar herramientas centradas en las personas y cómo usar el compromiso de centrar el trabajo en las personas a nivel político o institucional. Los debates también exploraron las diferencias entre los enfoques centrados en las personas y los centrados en las comunidades, así como las repercusiones de pasar de proyectos de RRD basados en la comunidad a proyectos que se apropia y gestiona la comunidad misma. Por lo general, los participantes coincidían en que valía la pena dedicar más tiempo a investigar estas cuestiones al hilo de la evolución del debate sobre los enfoques centrados en las personas, pero que debían discutirse en términos de acciones concretas. No debemos permitir que el paso a la acción se vea demorado por más retórica.

Grandes retos para seguir avanzando

Los participantes destacaron una serie precisa de retos que enfrentar en el ámbito de la RRD. Una cuestión central se refiere a la jerga creada en torno a las cuestiones de la RRD. La proliferación de lenguajes y terminologías sobre actividades y procesos puede perjudicar el intercambio de información con muchos tipos de actores, en particular entre grupos diferenciados como los gobiernos, profesionales sobre el terreno, académicos y miembros de las comunidades. No obstante, Xavier Castellanos, subjefe de la Oficina Zonal para América de la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, señaló que quien entiende la cultura y los valores de las comunidades en las que trabaja siempre encuentra formas de comunicarse. Si se comprende su cultura, las comunidades pueden compartir información de forma más eficiente, tanto entre ellas como con actores externos. La cultura puede contribuir asimismo a hacer comprender procesos más amplios que tienen que ver con el riesgo, como las diversas formas de desarrollo, las influencias políticas locales y el crecimiento social y económico. Vale decir que la cultura puede funcionar como una línea de fuerza orientativa para los actores de la RRD; puede servirnos de piedra angular para completar los conocimientos científicos en la materia con ingredientes humanos como la intuición, la identidad y la memoria. Los participantes destacaron otros retos de la RRD: cómo lograr darle un aire más atractivo a la RRD y cómo retener la atención mediática cuando el riesgo pierde actualidad. Las conversaciones de pasillo se centraron en cómo encarar desastres futuros, de gravedad y escala cada vez mayores, pero también en el nuevo tipo de problemas que generan los desastres hoy en día, como las relaciones entre los conflictos, la seguridad y la RRD, y los nuevos grupos vulnerables, como los refugiados por causas ambientales. Vinod Chandra Menon, de la Autoridad Nacional para la Gestión de Desastres de la India, destacó la necesidad de reproducir vertical y horizontalmente las actividades de RRD, imprescindible para el éxito de la gestión comunitaria del riesgo. Tanto el nivel como el volumen de esta expansión vertical resultan fundamentales y los participantes opinaron que habría que dedicar mucho más tiempo a esta cuestión en futuros foros. Otra cuestión muy debatida se refiere a cómo ampliar las actividades en Estados frágiles cuando no seamos capaces de crear otras nuevas. Las actividades reproducidas de forma ascendente pueden contribuir a mejorar el intercambio de información entre

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múltiples niveles de actores y a crear y coordinar actividades políticas, como las hojas de ruta de RRD a escala nacional. Muchos participantes mostraron interés por los debates sobre la RRD y el cambio climático. Los asistentes expresaron su interés por el aprendizaje transversal entre estas dos comunidades y por tender más puentes entre las actividades de cambio climático y de reducción del riesgo de desastres. Asimismo señalaron que el mero hecho de asociar ambos campos generaba avances, al redefinir el debate sobre el riesgo y suscitar nuevas ideas para el futuro de la educación, la comunicación y los programas. Entre otras cuestiones de índole más general, que determinan los problemas a los que se enfrenta la comunidad del RRD, se planteó como identificar y reunir colectivamente a los actores de la gestión del riesgo de niveles y entornos diversos y si es factible adaptar las instituciones y las políticas a la evolución de los riesgos. En las conversaciones de pasillo se terminaba a menudo describiendo la RRD como un proceso. Algunos participantes admitían que estamos ante un viaje que puede ser largo y lento. Si bien se han logrado algunos avances, también hay fracasos y oportunidades de aprendizaje. Podemos tardar décadas en comprobar los resultados de las actividades que llevamos a cabo hoy en día, desde la capacitación y la educación a escala local hasta el establecimiento de cimientos para la RRD. Si queremos reducir los riesgos, debemos pensar a escala comunitaria y estar dispuestos a involucrarnos en este proceso cambiante y difícil.

Perspectivas sobre el Foro de 2008

Una de las principales bazas de los foros de ProVention son los conocimientos e iniciativas innovadoras que los participantes aportan al campo de la RRD durante las sesiones. El foro de 2008 no fue una excepción y los participantes celebraron la incorporación de nuevos interesados, incluida una mayor representación de la nueva generación y un mayor número de participantes de base e indígenas. La evolución del espectro de participantes refleja el crecimiento y la diversificación de la comunidad de la RRD. Zenaida Willison, de la Unidad de RRD Sur-Sur del PNUD, describió esta diversificación como un valor añadido para los participantes interesados en nuevas ideas y perspectivas. La celebración de un festival de cine en paralelo a las actividades del foro también dio a conocer voces nuevas. Algunos participantes propusieron que se invitara a más representantes de organismos pertenecientes a las autoridades locales, de ministerios y del sector privado. Rubem Hofliger Topete, del Ministerio del Interior de México, destacó la importancia fundamental de su experiencia en el foro para informar a otros ministerios de la importancia de la RRD, desde el ámbito nacional al comunitario. Por su parte, representantes de las comunidades indígenas y de los grupos de mujeres, como GROOTS, aseguraron que gracias a su asistencia al foro recibían más responsabilidades en sus actividades a escala local. Al garantizar su asistencia, ProVention estaba marcando diferencias en el plano comunitario. Los asistentes expresaron su satisfacción de que el foro 2008 de ProVention hubiera relegado las cuestiones formales a un segundo plano de las conversaciones: se entablaron debates interesantes no sólo en el marco de las sesiones sino durante todo el evento. A algunos participantes les pareció que algunos de los temas tratados eran tan interesantes (en particular, el tema del foro, así como el cambio climático y la reducción del riesgo de desastres) que hubiera hecho falta más tiempo para explorarlos

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a fondo. De ese modo se daría cabida simultáneamente a una producción científica formal y a un aprendizaje generado a partir de un diálogo más espontáneo y creativo. Un participante sugirió que ProVention se encargara de que los debates de los paneles reflejaran mejor la mezcla de actores e ideas del foro, designando a un moderador por sesión que no fuera un especialista en el tema tratado, lo que conduciría al debate por nuevos derroteros. La extraordinaria heterogeneidad de los participantes en el foro puede favorecer la producción de nuevas ideas a partir de viejos debates, en particular cuando plantean nuevas preguntas El foro de 2008 empezó con una charrette sobre riesgo urbano, en la que se trabajaba en grupo. Ciertos delegados comentaron que era una oportunidad para la red También era palpable la sensación de que funcionaría como una prueba de realismo, ya que inscribía al foro de lleno en las dificultades de la promoción de la RRD en el ámbito de la comunidad, así como en el de las autoridades municipales y nacionales, donde tiene que competir con otras exigencias y agendas, a menudo más inmediatas o mejor promocionadas que la reducción del riesgo de desastres. A algunos participantes les pareció que habría sido más productivo plantear dos o más sesiones plenarias más pequeñas que permitieran una comparación directa entre visitas individuales sobre el terreno que una sesión plenaria final del grupo.

Perspectivas de ProVention

Sandy Schilen, de la red de mujeres de base GROOTS, observó que: “A ProVention le gusta incubar ideas que se adelantan a su tiempo.” Destacó su compromiso con temas como la reproducción ascendente de actividades de gestión de desastres basada en la comunidad. La capacidad de encarar y desmenuzar los problemas, sin temor a pasar por ignorante, puede dar pie a una exploración de nuevas cuestiones al hilo de nuevos debates. Los participantes de los organismos donantes, así como de las ONG observaron que el capital de conocimientos acumulado por la comunidad ProVention podría centrarse en cuestiones más complejas que las planteadas hasta ahora. Algunos entrevistados apuntaron que gracias al espacio creado para propiciar un diálogo constructivo sobre temas sensibles –como el papel de los militares en la RRD, la canalización no gubernamental de la ayuda y las actuales normas de la RRD–, ProVention puede no sólo ampliar el espectro de participantes de las conversaciones sobre RRD sino también determinar las cuestiones más difíciles que articularán el debate del futuro.

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4. Conclusión El Foro de ProVention de 2008 sobre la reducción del riesgo de desastres centrado en las personas fue organizado en torno a siete temas esenciales. Éstos se examinaron en sesiones formales, así como en reuniones informales y conversaciones que congregaron a todos los asociados del consorcio, entre actores locales, ONG internacionales del ámbito humanitario o de desarrollo, gobiernos nacionales y locales, donantes y organismos multilaterales. Así pues, se dispuso del contexto y los recursos necesarios para un libre intercambio de ideas sobre cómo hacer avanzar la agenda de la reducción del riesgo de desastres. Esta conclusión presenta siete retos a la comunidad de la RRD que surge de los debates mantenidos en la Ciudad de Panamá.

♦ ¿Cómo se puede potenciar la pertinencia de la reducción del riesgo de desastres con vistas a crear un enfoque general de la gestión del riesgo urbano? El riesgo de desastres catastróficos no suele ser la primera prioridad para los habitantes de las ciudades, sean ricos o pobres. Los problemas diarios del gobierno y la pobreza vienen antes. Sin embargo, la RRD proporciona un marco y un prisma útiles para pergeñar un enfoque general de la gestión del riesgo que abarque la contaminación urbana, los problemas de salud pública y posiblemente también los desastres sociales (delincuencia), políticos (corrupción) y económicos (desempleo). Localmente, se ha visto cómo el trabajo de RRD une a las personas y puede contribuir a fortalecer la capacidad general con la cual reducir el riesgo que entrañan las diversas amenazas que interactúan en los entornos urbanos. La incertidumbre que traen consigo el cambio climático y la urbanización acelerada constituyen sólidos argumentos a favor de una labor capaz de producir una capacidad general en materia de reducción del riesgo.

♦ ¿Qué hay que hacer para garantizar que las agendas de adaptación al cambio

climático y de reducción del riesgo de desastres se fortalezcan y complementen una a otra, configurando un desarrollo local progresivo y reduciendo el riesgo de desastres? Los pobres parecen destinados a llevarse la peor parte en el mediano plazo, dado que el cambio climático y las condiciones económicas mundiales se confabulan para aumentar los precios globales de los alimentos y de la energía. A nivel local, los actores expuestos a amenazas relacionadas con el cambio climático (sin excluir las amenazas que quedan por descubrir) también tendrán que enfrentarse a un riesgo añadido. La capacidad de la adaptación local de las personas pobres ofrece una decisiva barrera de contención para hacer frente a las repercusiones del cambio climático. Ahora que la comunidad internacional está empezando a identificar canales de financiación y mecanismos de pago para respaldar la adaptación, ¿qué puede hacer para maximizar los beneficios de este apoyo para las personas pobres y más vulnerables de tal modo que potencie las oportunidades de desarrollo local? Al mismo tiempo, la competencia y capacidad institucional generada por la comunidad de la RRD –especialmente a escala local y nacional– pude contribuir significativamente a la agenda de adaptación. Hasta ahora, esta agenda ha quedado en manos de la acción internacional al tiempo que se reconocía la primacía de los actores locales en lo referente a la implementación.

♦ ¿Qué estrategias pueden servir para que las federaciones y redes clave que

representan los derechos de las personas marginadas, incluidos los indígenas y las mujeres, adopten la reducción del riesgo de desastres? Esa integración del

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riesgo de desastres requiere el concurso de campeones. Además de trabajar a través organismos humanitarios y de desarrollo y de ministerios, las redes y federaciones de grupos sociales marginados internacionales y nacionales todavía no han sido probados como vector de concientización y de sensibilización en materia de RRD. Cuando la RRD tiene efectos claramente benéficos sobre el desarrollo o puede favorecer reivindicaciones de derechos, trabajar con redes sociales tiene verdadero potencial.

♦ ¿Qué alcance tienen los medios visuales en tanto que herramienta educativa y

de sensibilización en materia de RRD? Los medios visuales han demostrado ser una herramienta idónea para cambiar las actitudes y los comportamientos por medio de la publicidad masiva. Gracias a Internet, la comunicación por este medio está creciendo a gran velocidad. ¿Es apto para darle voz a las poblaciones vulnerables y hacer cambiar cosas de verdad? Teniendo en cuenta los blogs de internet o los documentales profesionales y los nuevos posts, ¿hasta qué punto pueden los medios visuales potenciar la comunicación del mensaje de la RRD?

♦ ¿Qué posibilidades tienen las alianzas público-privadas de contribuir a la gestión

del riesgo de desastres y de responder a las necesidades comunitarias? El uso de capital privado para apuntalar mecanismos de transferencia de riesgo y de seguros gana adeptos con gran rapidez. ¿Pero cómo aprovechar al máximo las oportunidades que ofrecen estas alianzas? ¿Es apropiado encararlas como una cuestión puramente utilitaria o exige al contrario que se planteen determinadas cuestiones políticas y sociales sobre la redistribución de la riqueza y de la influencia cuando está involucrado el sector privado? ¿Qué innovaciones podrían ensayar esas alianzas para ser más efectivas y responder en mayor medida a las necesidades de los actores?

♦ ¿Qué casos hay de reproducción lograda de buenas prácticas en la gestión del

riesgo de desastres basado en la comunidad? Las evaluaciones de resultados de las inversiones en RRD para desarrollo sostenible son problemáticas y es poco común que se lleven a cabo. De ahí que escaseen los datos sobre el valor de la RRD desde el punto de vista del desarrollo y resulte más difícil la tarea de reproducirlo a mayor escala. Al mismo tiempo, poco se sabe sobre los éxitos y fracasos de iniciativas pasadas de reproducir horizontal o verticalmente proyectos de reducción del riesgo de desastres. Se trata de dos lagunas importantes.

♦ ¿Qué hay que hacer para atraer y conservar a los mejores profesionales en el

ámbito de la RRD? La popularidad de la RRD sigue en aumento entre los estudiantes y los jóvenes profesionales, lo que está generando nuevas oportunidades laborales en instituciones políticas y de investigación. ProVention ya ofrece numerosas oportunidades para nuevos investigadores procedentes de África, Asia, Europa del Este y América Latina, a los que prepara para competir en este mercado en pleno crecimiento. ¿Pero qué más se puede hacer para seguir ayudando a profesionales del Sur y retener a los mejores cerebros en la comunidad de RRD? La clave estriba en reconocer las ventajas comparativas de académicos e investigadores en diversas regiones (entre Norte y Sur, así como entre América Latina, Asia y África) a la hora de poner en marcha una relación de apoyo y colaboración, y en institucionalizar mecanismos de interacción entre las comunidades de investigación y de profesionales.

2008

ProVention Consortium Secretariat PO Box 372 CH – 1211 Geneva 19 Switzerland Telephone: +41 22 730 44 99 Telefax: +41 22 733 03 95 Email: provention@ifrc.org Web site: www.proventionconsortium.org

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008

E300

El Consorcio ProVention es una asociación mundial de

organizaciones internacionales, gobiernos, instituciones académicas y actores del sector privado y de la

sociedad civil. Su objetivo es ayudar a reducir el riesgo y las

repercusiones sociales, económicas y ambientales de los fenómenos naturales sobre las poblaciones

vulnerables de los países en desarrollo.