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GONZALO MOCTEZUMA BARRAGÁN

Licenciado en derecho por la UNAM, con maes-tría en Georgetown University; actualmente rea-liza el doctorado por investigación en la UNAM.Cuenta con la especialidad en amparo por laUniversidad Panamericana.

Profesor de las asignaturas Instituciones de de-recho público mexicano, Empresa pública y Sa-lud y derecho, en el ITAM; Práctica forense dederecho privado y Régimen de la administraciónpública en la UNAM.

De su obra escrita destaca La empresa pública.Bases para un nuevo marco regulatorio; colabo-ración en la obra Estudios jurídicos en memoriade Eduardo García Máynez, 1996; Perspectivas dela legislación de la salud, y colaboración en ellibro Los grandes problemas jurídicos. Reco-mendaciones y propuestas, 1995.

Organizó el Seminario Trinacional (Canadá, Es-tados Unidos y México) ‘‘El ejercicio profesionaldel médico ante la apertura comercial’’, efectua-do en la Secretaría de Relaciones Exteriores en1993.

Ha laborado en la Secretaría de Salubridad yAsistencia y en Pemex, en los cargos de directorgeneral de Asuntos Jurídicos (1989-1994) y decontralor general corporativo (1995-1996), res-pectivamente. Se desempeñó como abogadogeneral de la UNAM de 1997 a 1999.

DERECHOS DE LOS USUARIOSDE LOS SERVICIOS DE SALUD

nue strosderechos

DERECHOS DELOS USUARIOS

DE LOS SERVICIOSDE SALUD

GONZALO MOCTEZUMA BARRAGÁN

CÁMARA DE DIPUTADOS, LVIII LEGISLATURAUNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

MÉXICO, 2000

Colección Nuestros Derechos

Coordinadora: Marcia Muñoz de Alba Medrano

Coordinador editorial: Raúl Márquez Romero

Diseño de portada y coordinaciónde ilustradores: Eduardo Antonio Chávez Silva

Cuidado de la edición y formación en computadora: Isidro Saucedo

Ilustraciones: Alejandro López-Araiza Larroa

Primera edición: 2000

Primera reimpresión: octubre de 2000

DR © 2000. Universidad Nacional Autónoma de México

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Circuito Maestro Mario de la Cueva s/nCiudad Universitaria, México, D. F., C. P. 04510

Impreso y hecho en México

ISBN 968-36-8249-9

CONTENIDO

PRIMERA PARTECONCEPTO DE DERECHOS DE LOS USUARIOS

DE LOS SERVICIOS DE SALUD

I. Definición del derecho a la protección de la sa-lud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

1. Ubicación del tema dentro de las ramas delderecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

2. Conceptos básicos . . . . . . . . . . . . . 53. Definición propuesta . . . . . . . . . . . . 17

II. Soporte constitucional . . . . . . . . . . . . . 18

1. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . 182. Análisis del derecho a la salud como una

garantía social . . . . . . . . . . . . . . . 213. Texto vigente . . . . . . . . . . . . . . . . 27

VII

III. Panorama de la legislación nacional . . . . . . 28

1. Ley General de Salud . . . . . . . . . . . . 282. Reglamentos . . . . . . . . . . . . . . . . 423. Otras disposiciones . . . . . . . . . . . . . 654. Distribución de competencias, local y con-

currente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

IV. El control y regulación sanitario ejercido por laFederación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

V. El control y regulación de la salud en las enti-dades federativas . . . . . . . . . . . . . . . . 76

1. Esquema de descentralización integral delos servicios de salud en Chiapas . . . . . 78

2. Esquema de descentralización de los servi-cios de salud para la población abierta delDistrito Federal . . . . . . . . . . . . . . . 82

3. Constituciones locales . . . . . . . . . . . 844. Leyes de salud locales . . . . . . . . . . . 90

VI. El nuevo esquema de normalización, certifica-ción y verificación del Sistema Nacional de Sa-lud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

1. La Ley Federal sobre Metrología y Norma-lización, y la salud . . . . . . . . . . . . . 90

2. Las normas oficiales mexicanas y las nor-mas mexicanas . . . . . . . . . . . . . . . 93

3. La certificación de instalaciones hospitala-rias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

CONTENIDO

VIII

SEGUNDA PARTEEJERCICIO DEL DERECHO

VII. Medios judiciales de defensa . . . . . . . . . 103

1. Juicio penal . . . . . . . . . . . . . . . . . 1062. Juicio civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1213. Justicia administrativa . . . . . . . . . . . 134

VIII. Instancias de conciliación y asesoramiento . . 143

1. Procuraduría Federal del Consumidor . . . 1432. Comisión Nacional de Arbitraje Médico . . 147

IX. La Comisión Nacional de los Derechos Huma-nos y la salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

1. Naturaleza jurídica y atribuciones . . . . . 1592. Comisiones locales de derechos humanos 163

ANEXOS

Anexo 1. Justicia administrativa. Responsabilidadde los servidores públicos . . . . . . . . 167

Anexo 2. Procedimiento administrativo ante la Se-codam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

Anexo 3. Procedimiento conciliatorio y arbitral antela Profeco . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

Anexo 4. Procedimiento para la atención de quejasde la Conamed . . . . . . . . . . . . . . 171

CONTENIDO

IX

Anexo 5. Procedimiento de la conciliación y latransacción . . . . . . . . . . . . . . . . 172

Anexo 6. Procedimiento y juicio arbitral . . . . . . 173

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

CONTENIDO

X

PRIMERA PARTE

CONCEPTO DE DERECHOS DE LOS USUARIOSDE LOS SERVICIOS DE SALUD

I. DEFINICIÓN DEL DERECHO A LA PROTECCIÓN DE LA SALUD

1. Ubicación del tema dentro de las ramas del derecho

La tradicional doctrina clásica-romana ha establecido dosgrandes ramas del derecho que integran el orden jurídicopositivo, el derecho público y el derecho privado.

Sin embargo, existen corrientes que sustentan la exis-tencia de una tercera rama del derecho, dentro del ordenjurídico positivo: el derecho social, que se ha definidocomo el conjunto de normas jurídicas que establecen prin-cipios y procedimientos protectores en favor de las perso-nas, grupos y sectores de la sociedad integrados por indi-viduos desfavorecidos económicamente, con el fin delograr una convivencia armónica con las diferentes clasessociales.

Salomón Díaz Alfaro, retomando al doctor Héctor Fix-Zamudio, dice que

El derecho social es el conjunto de normas jurídi-cas nacidas con independencia de las ya existen-tes, y en situaciones equidistantes respecto de ladivisión tradicional del derecho público y del de-recho privado, como un tercer sector, una terceradimensión, que debe considerarse un derecho degrupo, proteccionista de los núcleos más débilesde la sociedad, un derecho de integración, equili-brado y comunitario.

3

Por su parte, Jorge Gaxiola Moraila define al derechosocial como:

El conjunto de normas jurídicas que establecen ydesarrollan diferentes principios y procedimientosprotectores en favor de las personas, grupos y sec-tores de la sociedad integrados por individuos so-cialmente débiles, para lograr su convivencia conlas otras clases sociales, dentro de un orden jurídico.Por esta razón se ha afirmado que el derecho socialno conoce individuos, personas particularmenteconsideradas, sino grupos: patrones y trabajadores,obreros y empleados, campesinos, jóvenes o adul-tos, necesitados, ancianos y enfermos.

Debe afirmarse que el derecho social procura siempreproteger de la miseria a todo ser humano. Se ha señaladoque es un derecho de clase porque se dirige a proteger aquienes sólo cuentan con su trabajo personal como fuentede ingresos, porque los protege en la enfermedad, la inva-lidez, la desocupación y la vejez.

En este orden de ideas se puede afirmar que el derechode la salud se encuentra ubicado como un apartado delderecho social.

Al elevarse el derecho a la protección de la salud a nivelconstitucional, se origina la necesidad de reglamentar estagarantía social, a través de leyes, reglamentos y demás dis-posiciones jurídicas, que tienen por objeto definir las basesy modalidades para el acceso a los servicios de salud y es-tablecer la concurrencia de la Federación y las entidadesfederativas en materia de salubridad general que constitu-yen, en su conjunto, el llamado derecho de la salud.

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Como lo he expresado en ‘‘Los grandes problemas jurí-dicos. Recomendaciones y propuestas’’,

La doctrina en la materia, en nuestro país, es aún incipienteen torno a los orígenes y fines de esta disciplina, así como laconceptualización misma del derecho de la salud, como unarama específica del derecho; fenómeno que puede ser lógico,puesto que apenas hace algunos años se acuñó lo que hoyen día se ha convertido en una de las principales materias delderecho social, representando éste la protección jurídica delos económicamente débiles, con el objetivo general de lo-grar un equilibrio efectivo entre los diversos grupos o clasessociales, puesto que el sentido social del derecho, más queuna doctrina o una escuela jurídica, es la vida misma.

2. Conceptos básicos

A. Salud

Al no encontrar definiciones del concepto de salud enel texto de nuestras leyes, las autoridades mexicanas hanvenido adoptando el concepto inmerso en la Constituciónde la Organización Mundial de la Salud (OMS).

De acuerdo con la OMS:

La salud no sólo es la ausencia de enfermedad,sino un estado de completo bienestar físico ymental, en un contexto ecológico-social propiciopara su sustento y desarrollo. La salud descansaen la esfera de prácticamente todas las interaccio-nes, sociales y culturales, y es, con ellas, un com-ponente sinergético de bienestar social.

DERECHOS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD

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Más tarde en 1978, la Conferencia Internacional sobreatención primaria a la salud (OMS-Unicef) definió a la saludcomo:

el estado de completo bienestar físico, mental ysocial y no solamente la ausencia de afecciones oenfermedades; es un derecho fundamental y ellogro del grado más alto posible de la misma, esun objetivo social importantísimo en el mundo.

La seguridad social mexicana considera a la salud nosólo como un bien necesario sino también como un factorindispensable para un buen desarrollo económico y social.

A esta consideración vale la pena agregar que la saluddebe considerarse un medio y a la vez un fin en sí misma.

Por esta razón podemos sostener que

la salud es uno de los valores fundamentales yconsustanciales al individuo, pero también lo es lacolectividad, pues sin una comunidad sana es di-fícil programar el desarrollo social. Así, la necesi-dad de proteger la salud individual y colectiva esde tal magnitud e importancia que se ha conside-rado, junto con la educación, uno de los indicado-res que gradúan el desarrollo de una nación.

Luego entonces, se sostiene la innegable vinculaciónque existe entre el mejoramiento de la salud con el bienes-tar de la población, la distribución del ingreso, el empleo,el disfrute del tiempo libre y el incremento de la producti-vidad y de la producción, por ello, Mariano Palacios Alco-cer sostiene en El régimen de garantías sociales en elconstitucionalismo mexicano, que

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el mejoramiento de la salud es uno de los retos alos que se enfrentan las sociedades que buscan lajusticia social.

B. Seguridad social

El doctor Álvaro Castro afirma en ‘‘Estructura y organi-zación jurídica de la seguridad social’’ que

un régimen de seguridad social es el conjunto dedisposiciones legales y reglamentarias que con-templan, ordenan y determinan las modalidades,cuantías y duración de la concesión de determi-nadas prestaciones que se pueden agrupar bajocomunes denominadores en virtud de las carac-terísticas particulares que las homogeneizan.

En dicho marco, las prestaciones mencionadas hacenreferencia a ocho programas fundamentales:

n Vejez.n Invalidez.n Muerte.n Enfermedad.n Maternidad.n Riesgos profesionales.n Asignaciones familiares.n Desempleo.

Algunos autores sostienen diversas tesis en relacióncon los principios rectores del derecho de la seguridad


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social. De la conjugación de dichas tesis se puede sostenerla vigencia de cinco principios rectores:

n El de la obligatoriedad, que entraña el otorgamientode prestaciones a la población necesariamente me-diante un acto legislativo.

n El de la unidad, que se refiere a la armonización de lascontingencias cubiertas por las diversas institucionesgestoras de la seguridad social.

n El de la universalidad, asumido como el anhelo deproteger a la población en su conjunto.

n El de la solidaridad como elemento central de la se-guridad social.

n El de la sustancialidad, referido al carácter total de laprotección.

La seguridad social constituye entonces, según ManuelAlonso Olea y José Luis Torturo Plaza,

un conjunto integrado de medidas públicas de ordenaciónpara la prevención y remedio de riesgos personales medianteprestaciones individualizadas y económicamente evaluables,agregando la idea de que tendencialmente tales medidas seencaminan hacia la protección general de todos los residen-tes contra las situaciones de necesidad, garantizando un nivelmínimo de rentas.

C. Sistema Nacional de Salud

El Sistema Nacional de Salud se constituye con la fina-lidad de cumplir con los propósitos del derecho a la pro-tección de la salud garantizado por la Constitución. Estáintegrado por las dependencias y entidades de la adminis-tración pública federal y local, así como por personas físi-

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cas y morales de los sectores social y privado, que prestenservicios de salud.

El Sistema Nacional de Salud está regulado por laLey de Planeación. Pretende armonizar los progra-mas de servicios de salud que realice el gobiernofederal con los que llevan a cabo los gobiernos delas entidades federativas y el concurso de los sec-tores social y privado que prestan sus servicios,con la finalidad de dar cumplimiento al derecho ala protección de la salud.

Se puede decir que el propósito de Sistema Nacional deSalud se visualiza en dos grandes orientaciones:

n ampliar la cobertura de los servicios de salud a todala población, dando prioridad a los núcleos rurales yurbanos más desprotegidos, y

n elevar la calidad de los servicios que se prestan, ten-diendo a lograr a la brevedad posible, un mínimo sa-tisfactorio en el que se asienten desarrollos posterio-res.

De acuerdo con las vertientes emanadas de la Ley dePlaneación, el Sistema Nacional de Salud se integra contres tipos de componentes:

n entidades del Sector Salud, para las cuales se aplicala obligatoriedad;

n gobierno de las entidades federativas, que se vincu-lan con el gobierno federal a través de la coordina-ción, y


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n sectores social y privado, los cuales se incorporan através de la concertación e inducción, con apoyo enla consulta popular.

La coordinación del Sistema Nacional de Salud está acargo de la secretaría del ramo y su organización y funcio-namiento se rige por la Ley General de Salud.

La Ley General de Salud establece 27 rubros en materiade salubridad general y distribuye la competencia de lasautoridades sanitarias en la planeación, regulación, orga-nización y funcionamiento del Sistema Nacional de Salud.

A la Secretaría de Salud como coordinadora del SistemaNacional de Salud le corresponde, entre otras, las siguien-tes facultades:

n Dictar las normas oficiales mexicanas a que se sujetala prestación de los servicios de salud en todo el te-rritorio nacional y verificar su cumplimiento.

n Coordinar, evaluar y llevar el seguimiento de los ser-vicios de salud.

n Organizar y operar servicios para el programa contrala farmacodependencia, el control sanitario y la sani-dad internacional, así como vigilar su funcionamientopor sí o en coordinación con dependencias y entida-des del Sector Salud.

n Desarrollar temporalmente acciones de salud en lasentidades federativas, cuando éstas lo soliciten, deconformidad con los acuerdos de coordinación.

n Promover, orientar, formular y apoyar las acciones ensalubridad general a cargo de los gobiernos de lasentidades federativas.

n Realizar la evaluación general de la prestación de losservicios de salubridad general en todo el territorionacional.

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n Organizar y operar los servicios de salud a su cargo yen todas las materias de salubridad general, desarro-llar temporalmente acciones en las entidades federa-tivas cuando éstas se lo soliciten, conforme a losacuerdos de coordinación.

n Promover, orientar, fomentar y apoyar las accionesen materia de salubridad general a cargo de los go-biernos de las entidades federativas, con sujeción alas políticas nacionales en la materia.

n Promover y programar el alcance y las modalidadesdel Sistema Nacional de Salud y desarrollar las accio-nes necesarias para su consolidación y funcionamiento.

D. Servicios de salud

Por servicios de salud se entienden todas aquellas ac-ciones realizadas en beneficio del individuo y de la socie-dad en general, dirigidas a proteger, promover y restaurarla salud de la persona y de la colectividad.

Atendiendo a la naturaleza de los servicios de salud,éstos se clasifican en tres tipos:

n Atención médica.n Salud pública.n Asistencia social.

A fin de evitar duplicidades y omisiones y mejorar lacalidad básica de los servicios, la Ley establece que éstosse estructurarán conforme a criterios de distribución deuniversos de usuarios, de regionalización y de escalona-miento de servicios.


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La atención médica es el conjunto de servicios quese proporcionan al individuo, con el fin de prote-ger, promover y restaurar su salud.

Son actividades de atención médica:

n Las preventivas, que incluyen las de promoción ge-neral y las de protección específica.

n Las curativas, que tienen como fin efectuar un diagnós-tico temprano y proporcionar tratamiento oportuno.

n Las de rehabilitación, que incluyen acciones que pre-tenden corregir las invalideces físicas o mentales.

La experiencia sanitaria apunta que la medicina pre-ventiva y los servicios de primer nivel tienen la mayorincidencia en los índices de salud. Por ende, la Ley se-ñala que se dará prioridad a esos programas y definecuáles son los servicios básicos de salud que conlleva elderecho a la protección de la salud, a partir de la magni-tud y eficiencia de la infraestructura y de los recursosque a través de años de esfuerzo nacional ha logradonuestro país.

Por su parte,

se entiende por asistencia social el conjunto deacciones tendentes a modificar y mejorar las cir-cunstancias de carácter social que impidan al in-dividuo su desarrollo integral, así como la protec-ción física, mental y social de personas en estadode necesidad, desprotección o desventaja física ymental, hasta lograr su incorporación a una vidaplena y productiva.

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Como se observa, las acciones básicas de asistenciasocial tienden a proteger a personas vulnerables, es decir,es un derecho de grupo de los más desprotegidos.

De manera paralela a la asistencia social, queagrupa los esfuerzos gubernamentales, se en-cuentra la asistencia privada cuyas acciones enbeneficio de grupos vulnerables son ejercidas pororganismos no gubernamentales, por regla gene-ral, bajo la tutela y vigilancia de las autoridadesestatales, ejercida a través de juntas de beneficen-cia o asistencia privada, como la regulada para elDistrito Federal por la Ley de Instituciones deAsistencia Privada publicada en el Diario Oficialde la Federación el 2 de enero de 1943.

Para los efectos del derecho a la protección de la salud,se consideran servicios básicos de salud, además de laatención médica y la asistencia social, formando lo que seconceptualiza como servicios de salud pública, es decir,los que se relacionan en general con la salud de toda lapoblación, los referentes a:

n La educación para la salud, la promoción del sanea-miento básico y el mejoramiento de las condicionessanitarias del ambiente.

n La prevención y el control de las enfermedades trans-misibles de atención prioritaria, de las no transmisi-bles más frecuentes y de los accidentes.

n La atención materno-infantil.n La planificación familiar.n La salud mental.


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n La prevención y el control de las enfermedades buco-dentales.

n La disponibilidad de medicamentos y otros insumosesenciales para la salud.

n La promoción de mejoramiento de la nutrición.

E. Consejo de Salubridad General

La Ley General de Salud considera al Consejo de Salu-bridad General como autoridad sanitaria y, por lo tanto,integrante del Sistema Nacional de Salud.

Lo define como un órgano que depende directamentedel presidente de la República en los términos del artículo73, fracción XVI, base 1, de la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos. Está integrado por un presi-dente que es el secretario de Salud, un secretario y trecevocales titulares, dos de los cuales son los presidentes en

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turno de la Academia Nacional de Medicina y de la Acade-mia Mexicana de Cirugía, y los vocales que su reglamentodetermine. El resto de los miembros del Consejo son de-signados y removidos por el presidente de la República,quién deberá nombrar para tales cargos a profesionalesespecializados en cualquiera de las ramas sanitarias.

La organización y funcionamiento del Consejo de Salu-bridad General se rige por su reglamento interior, que seformula por el propio Consejo y es expedido por el presi-dente de la República.

En términos generales la competencia del Consejo deSalubridad General se circunscribe a la asesoría y opinióndel más alto nivel en la ejecución de la política pública enmateria de salud, aunque cuenta con algunas facultadesejecutivas como las siguientes:

n Dictar medidas contra el alcoholismo, venta y produc-ción de sustancias tóxicas, así como las que tenganpor objeto prevenir y combatir los efectos nocivos dela contaminación ambiental en la salud, las que seránrevisadas después por el Congreso de la Unión, enlos casos que le competan.

n Adicionar las listas de establecimientos destinados alproceso de medicamentos y las de enfermedadestransmisibles prioritarias y no transmisibles más fre-cuentes, así como las de fuentes de radiaciones ioni-zantes y de naturaleza análoga.

n Elaborar el cuadro básico de insumos del Sector Salud.

F. Sector Salud

En términos de su Ley Orgánica, la administración pú-blica federal se divide en la centralizada y la paraestatal. Laprimera está integrada por la Presidencia de la República,


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las secretarías de Estado, la Consejería Jurídica del Ejecu-tivo Federal, los departamentos administrativos y la Pro-curaduría General de la República; mientras que la segun-da se integra por los organismos descentralizados, lasempresas de participación estatal, las instituciones nacio-nales de crédito, las instituciones nacionales de seguros yfianzas, y los fideicomisos.

Para articular la labor de la administración pública, elEjecutivo federal tiene la facultad de agrupar a las entida-des paraestatales en sectores definidos coordinados poralguna secretaría de Estado, considerando el objeto de cadauna de dichas entidades en relación con la esfera de com-petencia que las leyes atribuyen a las propias secretarías,sectorización que se realiza a través de la emisión de acuer-dos que se publican en el Diario Oficial de la Federación.

El artículo 16 de la Ley de Planeación y los Acuerdos deSectorización encomiendan a las dependencias de la ad-ministración pública federal, coordinar el desempeño delas actividades que correspondan a las entidades paraes-tatales que se agrupen en el sector respectivo según lodetermine el presidente de la República.

Consecuencia de lo anterior y por la relación de dichasentidades sujetas a la Ley Federal de las Entidades Paraes-tatales y su Reglamento, corresponde a la Secretaría deSalud coordinar el Sector Salud que agrupa: dos hospita-les generales, un hospital infantil, diez institutos nacionalesde salud, al Centro de Integración Juvenil, al Laboratoriode Biológicos y Reactivos de México, así como al SistemaNacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF).

Se ha dicho que la conformación del Sector Salud per-sigue diez objetivos básicos:

n Integrar un sector de la administración pública federaltradicionalmente disperso.

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n Consolidar un sector administrativo fundamentalpara la concertación e inducción de acciones con lossectores social y privado.

n Posibilitar la programación integral y el desarrollo delprograma-presupuesto en el sector.

n Preservar y fortalecer la autonomía técnica y orgánicade las entidades sectorizadas.

n Instrumentar la infraestructura requerida para coordi-nar el Sector Salud y el programa sectorial de salud.

n Conformar un mecanismo que permita interrelacio-nar los programas, sistemas, recursos, estructuras yfunciones del Sector Salud.

n Organizar al Sector Salud como un subsistema delSistema Nacional de Planeación Democrática.

n Armonizar e impulsar los sistemas de asistencia so-cial, asistencia médica, vigilancia epidemiológica ycontrol sanitario.

n Uniformar y desarrollar integralmente la organizacióny funcionamiento de las entidades del Sector.

n Desarrollar la infraestructura que permita la progra-mación intersectorial y regional para la salud.

3. Definición propuesta

Se puede conceptualizar al derecho a la protecciónde la salud como el sistema de normas jurídicas dederecho social que regula los mecanismos para ga-rantizar la protección de la salud como bien supre-mo del hombre, a través de la delimitación del cam-po de la actividad gubernamental, con la finalidadde que sirva de medio para obtener justicia social.

En este sentido, Salomón Díaz Alfaro ----en Derechoconstitucional a la protección de la salud---- define al dere-cho a la protección de la salud como:


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El sistema de normas jurídicas de derecho social, que tiene porobjeto regular los mecanismos para lograr la protección de lasalud como bien supremo del hombre, a través de la delimita-ción del campo de la actividad gubernamental, social e indivi-dual, siendo ésta un elemento de justicia social.

II. SOPORTE CONSTITUCIONAL

1. Antecedentes

Tomando en cuenta las implicaciones que habría de te-ner la reforma por la cual se incorpora a nuestra carta mag-na el derecho a la protección de la salud como garantíasocial, en el proceso de descentralización y en la participa-ción del gobierno federal y de los gobiernos estatales enlos servicios de salud, conviene recordar que el artículo118 de la Constitución de Apatzingán de 1814 facultaba alCongreso para ‘‘aprobar los reglamentos que conduzcana la sanidad de los ciudadanos’’.

Respecto a la Constitución de 1824, no contuvo referenciaalguna en materia de salud como lo había hecho su ante-cesora, por lo que, de acuerdo con los mecanismos parala distribución de competencias que la Constitución esta-blecía en su artículo 161 fracción I, los asuntos sanitariosquedaban sujetos a lo que dispusieran los estados.

La Constitución de 1857 recogió, en materia de distribu-ción de competencias entre la Federación y los estados, elsistema de la Constitución de 1824, ya que su artículo 117estableció que las facultades no expresamente concedi-das a los funcionarios federales se entendían reservadasa los estados.

Por lo que se refiere a la Constitución de 1917, que nosrige, ésta recupera la atribución que la de 1814 otorgaba

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al Congreso para legislar en materia de salud, ya que lafracción XVI del artículo 73, vigente, establece la facultadque tiene el Congreso para legislar en materia de salubri-dad general, conservándose el principio de que lo no ex-presamente conferido a la Federación, será competenciade los gobiernos locales.

Es hasta 1983 cuando se eleva al nivel constitucio-nal el derecho a la protección de la salud, median-te una adición al artículo 4o. de la carta magna.

Se ha venido sosteniendo que la exposición de moti-vos de la adición comentada se estructuró a partir de losartículos constitucionales: 73 en cuanto a la salubridadgeneral y 123 en lo referente al derecho de los trabajadoressubordinados a la protección por riesgos de trabajo. Endicha motivación se reconocieron también los avances enseguridad social, la cual cubre un sector importante, sinembargo, existe otro bloque que representa la llamadapoblación abierta, no asegurada, que es precisamente elcampo de acción de las instituciones públicas de salud.

La iniciativa de adición al artículo 4o. en la ‘‘Exposiciónde motivos de la reforma que consagra el derecho a laprotección de la salud’’, se hizo reconociendo:

La innegable vinculación que existe entre el mejo-ramiento de la salud, el bienestar de la población, ladistribución del ingreso, el empleo, el disfrute deltiempo libre, el incremento de la productividad y dela producción; es uno de los retos a los que se en-frentan las sociedades que buscan ser cada vez másigualitarias.


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En su exposición de motivos considera que el derechoa la protección de la salud es una responsabilidad quecomparten el Estado, la sociedad y los interesados; por loque el carácter social de este derecho impone un deber alpoder público, que puede afrontar si existen solidaridad,responsabilidad pública, voluntad y capacidad de ejecu-ción.

La multicitada exposición de motivos llamó al estable-cimiento de una planeación nacional para complementary hacer compatibles los programas de salud con dichainiciativa, revirtiéndose el proceso centralizador que enmateria de salud hizo que la Federación tuviera responsa-bilidades pertenecientes no sólo a ella sino también a losestados y a los municipios, los cuales debían integrarse alsistema de salud. Esto a través de las políticas de descen-tralización, bajo el esquema que en la década de los ochen-tas se conociera como ‘‘federalismo cooperativo’’.

La exposición de motivos de la iniciativa que se comentadefine también, entre sus principales características, lasrelaciones con estos aspectos:

n El acceso y la cobertura, pues el Sistema Nacional deSalud pretende hacer factible que a mediano plazotodos los mexicanos tengan acceso a servicios insti-tucionales, eliminando barreras económicas, socia-les, culturales y geográficas.

n La integración y coordinación, para alcanzar un usomás efectivo de los recursos y evitar las duplicacionesy los dispendios.

n La descentralización de la responsabilidad entre la Fe-deración y las entidades federativas en materia desalubridad general y como transferencia de los servi-cios de salud de los estados.

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n La planeación, que facilitará a las entidades federati-vas y a los municipios integrarse al Sistema Nacionalde Salud por la vía de la coordinación y a los sectoressocial y privado a través de la concertación y la induc-ción.

2. Análisis del derecho a la salud como una garantíasocial

Como se ha precisado, la salud no sólo es un valor bio-lógico, sino que es un bien social y cultural que el Estadono puede proteger, ni acrecentar, ni restaurar sin la parti-cipación de la sociedad y del hombre en lo particular. Enese terreno, la libertad individual encuentra un espaciomuy amplio para sustraerse de normas tutelares y parahacer ineficaces dispositivos burocráticos.

En la historia del constitucionalismo,

los derechos sociales aparecen en México en 1917,conceptualizándose como el conjunto de normasjurídicas que consignan principios y procedimientosprotectores de las personas y de los sectores de lasociedad, en aquellos ámbitos de los que dependela existencia humana, sin la cual es imposible la ti-tularidad y el ejercicio de cualquier derecho, repre-sentando éstos la protección jurídica de los econó-micamente débiles, con el objeto general de lograrun equilibrio efectivo entre los diversos grupos oclases sociales.


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Salomón Díaz Alfaro sostiene en ‘‘Las garantías socialesen la Constitución de 1917’’ (tesis profesional), que los de-rechos sociales

Fueron naciendo en varios ordenamientos, proclamas y do-cumentos político-sociales, como una manifestación de lascondiciones que en su momento privaron: su nacimiento notuvo su origen o influencia en la idea del derecho natural, sinoen una realidad histórica concreta.

Y añade que,

Las garantías y derechos sociales nacieron y fueron recono-cidos en la ley en virtud de la realidad social que los motivó,a fin de proteger a una clase social específica en contra delpoder de otra que cuenta con los medios económicos nece-sarios para someterla, y aun en contra del Estado cuando suspoderes realizan actos o dictan leyes que vulneran o afectanlos primordiales derechos de los grupos débiles. Por eso, lasgarantías y derechos sociales son exclusivos de grupos ca-rentes de fuerza económica y que, por tanto, deben estar alamparo del Estado para que a través de las leyes correspon-dientes vivan dignamente y se liberen de quienes abusan deellos.

Al considerar los derechos sociales contenidos en losartículos constitucionales 3o., 27 y 123, principalmente, seencuentran elementos comunes que dejan ver un espírituuniforme, de acuerdo con Jorge Sayeg Helú en El consti-tucionalismo social mexicano:

n Aparición de derechos concretos ‘‘de contenido’’frente a los puramente abstractos.

n Extensión de los derechos individuales a la personasocial.

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n Limitación de los propios derechos individuales en vistade los intereses colectivos, estableciéndose, para ello,el control social de las garantías individuales.

n Tendencia a la racionalización del poder, sometiendoal derecho todo el conjunto de la vida colectiva.

n Trastocamiento de la actitud pasiva del Estado (desimple guardián), en una actitud activa: de llevar acabo las garantías en favor de individuos y colectivi-dades.

n Establecimiento de una serie de convenios para elrespeto internacional de los derechos individuales.

Se puede observar también que de acuerdo con estaposición doctrinaria, el principio que subyace en los dere-chos sociales consiste en que la existencia del individuopor sí misma, la asignación y derechos a la persona y elderecho a decidir y conducir la vida política de una socie-dad, no son suficientes per se para la concreción de losmás apreciables valores y para la consecución de los idea-les del ser humano; sin las condiciones económico-socialesindispensables para que todo ser humano pueda gozar yejercer realmente los derechos individuales, civiles y polí-ticos que le otorga la Ley, éstos se convertirían en unamera declaración formal.

Así pues, no sería consecuente reconocer, por un lado,un derecho referido a la vida o a la integridad física y noadmitir, por el otro, que ellos son violados cuando se omiteotorgar los medios necesarios para su goce y su ejercicio.Luego entonces, no es difícil admitir que los derechos socia-les son una extensión natural de los derechos individuales.

A los derechos sociales inicialmente consignados en laConstitución, se han incorporado, a lo largo de estos años,nuevas garantías como lo es el derecho a la protección dela salud, consignada en el artículo 4o. De hecho, el conte-


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nido original de este precepto pasó a formar parte del ar-tículo 5o. de la ley fundamental, toda vez que una primerareforma publicada el 31 de diciembre de 1974, reelaboróel artículo 4o. de dicho cuerpo normativo, elevando a ran-go constitucional la igualdad jurídica del varón y la mujer,la protección legal de la organización y desarrollo de lafamilia, así como la paternidad responsable. A partir de esafecha este artículo de la ley suprema ha sido paulatinamen-te adicionado con una serie de disposiciones que enrique-cen el conjunto de derechos sociales en él contenido.

El otorgamiento de esa nueva garantía social confía alos poderes públicos la responsabilidad de adoptar las me-didas indispensables para que se avance con celeridad ensu proceso de cumplimiento. La naturaleza programáticadel derecho a la protección de la salud es un lineamiento delpoder revisor que no puede ser desatendido por el Estadocuando programa su actividad y asigna sus recursos.

Nuestra Constitución de nuevo ha sido pionera alvelar por que la actitud gubernamental en el área dela salud no se constriña sólo a las obligacionesde no hacer por parte del Estado, como postulanlas garantías individuales, sino que también el or-den jurídico supremo dispone que los diversos ór-denes de gobierno deben generar las condicionesnecesarias para que la protección de la salud ad-quiera efectividad paulatinamente.

Son tantas las necesidades humanas cuya satisfaccióndentro de los límites de la vida social es necesaria, que suenumeración es sencillamente ilimitada y sus peculiaridadesmuy diversas, encontrándose los individuos, aún como in-tegrantes de la comunidad, imposibilitados para darse ellos

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mismos con toda eficacia, la proporción y la oportunidaddebidas, así como la asistencia recíproca que requieren.

Es así como las disposiciones programáticas, den-tro de las cuales se encuentra el derecho a la salud,se convierten para los agentes estatales en estí-mulo y guía de la acción pública, mientras quepara el pueblo representan la esperanza de que al-gún día se acatarán.

Al Estado, entonces, como ente rector dotado deuna función organizadora, le incumbe la adminis-tración de los bienes, en la categoría de serviciospúblicos, en su mayoría.

Sin embargo, existen múltiples servicios en los que la au-toridad fomenta la iniciativa de los particulares, o bien optapor suplirla cuando falta o es notoriamente incapaz de reali-zar por sí misma los fines que le corresponden. De ahí quelos gobiernos de los últimos cincuenta años han contado,dentro de sus distintas estructuras administrativas, con ór-ganos dotados de funciones específicas para atender losrequerimientos básicos de salud de la población.

Las declaraciones internacionales han recogido, desdeluego, el derecho a la protección de la salud. Es así que laDeclaración Universal de Derechos Humanos estableceque toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecua-do que le asegure, así como a su familia, la salud y elbienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vi-vienda, la asistencia médica y los servicios sociales nece-sarios; tiene asimismo derecho a los seguros en el caso dedesempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros


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casos de pérdida de sus medios de subsistencia por cir-cunstancias independientes de su voluntad.

Asimismo, la Declaración Americana de los Derechos yDeberes del Hombre señala que toda persona tiene dere-cho a que su salud sea preservada por medidas sanitariasy sociales, relativas a la alimentación, el vestido, la vivien-da y la asistencia médica, correspondientes al nivel quepermitan los recursos públicos y los de la comunidad (ar-tículo XI); tiene el deber de convivir con las demás demanera que todas y cada una puedan formar y desenvol-ver íntegramente su personalidad (artículo XXIX); asícomo el deber de cooperar con el Estado y con la comu-nidad en la asistencia y seguridad sociales de acuerdo consus posibilidades y con las circunstancias (artículo XXXV).

Es destacable también, dentro de las convenciones in-ternacionales, la importancia de la Declaración de Alma-Ata sobre Atención Primaria de Salud, que se centra me-nos en los indicadores del estado de salud y más en loscomponentes de la atención médica de un sistema de sa-lud que reúna las normas mínimas de los aspectos de aten-ción a la salud de un derecho a la protección sanitaria. Éstees su contexto:

n La conferencia reafirma que la salud, que es un estadode completo bienestar físico, mental y social, y nosólo la ausencia de enfermedad o incapacidad, es underecho humano fundamental y que el logro del nivelmás alto posible de salud es una meta social mundialmuy importante, cuya realización requiere de la ac-ción de muchos otros sectores sociales y económicosademás del sector salud.

n Las personas tienen el derecho y la obligación de par-ticipar individual y colectivamente en la planificacióny la ejecución de la atención de su salud.

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n Los gobiernos tienen la responsabilidad de la salud desus pueblos, lo que se puede lograr sólo mediante laprovisión de medidas sanitarias y sociales adecuadas.

n La atención primaria de salud es atención esencial dela salud basada en métodos y tecnología prácticos,científicamente sólidos y socialmente aceptables quesean universalmente accesibles a individuos y fami-lias en la comunidad a través de su plena participacióny a un costo que la comunidad y el país puedan man-tener en cada etapa de su desarrollo, en el espíritu deautosuficiencia y autodeterminación.

Esta declaración, como concluye Hernán FuenzalidaPuelma, en un interesante análisis de derecho comparado,

se puede ver como un esfuerzo real por definir las normasmínimas con las que se medirán las acciones de los gobiernospara determinar su grado de humanidad. Por carecer de unadefinición más específica, la atención primaria de salud nopuede ser la base de un derecho humano que se pueda exigirindividualmente, pero sirve para establecer los esbozos delcontenido de la obligación del gobierno.

3. Texto vigente

El artículo 4o., párrafo cuarto, de la Constitución Políticade los Estados Unidos Mexicanos, establece:

Toda persona tiene derecho a la protección de lasalud. La ley definirá las bases y modalidades parael acceso a los servicios de salud y establecerá laconcurrencia de la Federación y las entidades fe-derativas en materia de salubridad general, con-forme a lo que dispone la fracción XVI del artículo73 de esta Constitución.


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El citado artículo constitucional, adicionado en 1983,con el propósito de consagrar el derecho a la protecciónde la salud, es el fundamento de un sólido e integradoSistema Nacional de Salud que pretende hacer factible queen el mediano plazo, todos los mexicanos tengan accesoa servicios institucionales que contribuyan a la protección,restauración y mejoramiento de sus niveles de salud, refi-riéndose tanto a las proporciones de la población abiertacomo a los requerimientos específicos que plantean lascaracterísticas sociodemográficas de los distintos gruposde edades o sociales.

De esta manera el gobierno mexicano busca cumplircon uno de sus objetivos y lograr que los mexicanos ten-gan acceso a los servicios de salud, obteniendo con ellouna población más sana e integrada al desarrollo de nues-tro país, que cada día requiere de todo su potencial huma-no para estar en posibilidad de convertirse en una naciónde primer orden en el ámbito internacional.

III. PANORAMA DE LA LEGISLACIÓN NACIONAL

1. Ley General de Salud

En cumplimiento al mandato que contiene el párrafocuatro del artículo 4o. de nuestra carta magna, se expidióla Ley General de Salud, reglamentaria de dicho preceptoconstitucional, la cual fue publicada el 7 de febrero de1984. Este ordenamiento es el encargado de regular unambicioso programa de salud que busca proporcionar ta-les servicios a toda la población en permanente supera-ción y mejoría de su calidad, tiene por objeto establecerlos lineamientos esenciales, establecer las bases y moda-lidades para el acceso a los servicios de salud y delimitar

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la concurrencia de la Federación y de las entidades fede-rativas en materia de salubridad general.

La Ley General de Salud se aplica en toda la Repúblicay sus disposiciones son de orden público e interés social.Ha sido reformada y adicionada en cuatro ocasiones, dosen 1987, en junio de 1991 y en mayo de 1997.

En la iniciativa de ley que fue presentada al Congreso dela Unión se buscó dar impulso a la efectividad de la nuevagarantía social, sistematizando las bases legales del Siste-ma Nacional de Salud. De igual manera, se clarifica la dis-tribución de competencias entre dependencias federalesque inciden, así sea indirectamente, en el ámbito de lasalud; se señalan mecanismos para que los sectores socialy privado contribuyan al mejoramiento de la salud y seavanza en el proceso de racionalización de su regulación.

Las reformas del 14 de junio de 1991 pretendieron estaracordes con la transformación en la materia trazada en elPlan Nacional de Desarrollo 1989-1994. Con ellas se buscóconsolidar el Sistema Nacional de Salud, mejorar la calidadde los servicios, disminuir las desigualdades sociales, fo-mentar la cultura de la salud, lograr el acceso universal alos servicios con equidad y calidad, poner énfasis en laprevención y control de enfermedades, impulsar la protec-ción del efecto del ambiente y el saneamiento básico, asícomo contribuir a la regulación del crecimiento demográfico.

Dichas reformas se llevaron a cabo en los rubros deplanificación familiar, efectos del ambiente en la salud,control sanitario de medicamentos, estupefacientes, sico-trópicos, publicidad, control sanitario de la disposición deórganos, tejidos y cadáveres de seres humanos, así comode autorizaciones sanitarias y sanciones administrativas.

El título primero de la Ley establece las finalidades delderecho a la protección de la salud; precisa y define el


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contenido básico de la salubridad general, asimismo de-termina quiénes son las autoridades sanitarias.

Son autoridades sanitarias el presidente de la Re-pública, el Consejo de Salubridad General, la Se-cretaría de Salud y los gobiernos de las entidadesfederativas, incluyendo al del Distrito Federal.

El título segundo de la Ley desarrolla las bases funda-mentales del Sistema Nacional de Salud ya ampliamentecomentado en el apartado correspondiente.

El título tercero establece la clasificación de los serviciosde salud: de atención médica, de salud pública y de asis-tencia social y contiene el lineamiento de que se extiendancuantitativa y cualitativamente, esos servicios, en benefi-cio de los grupos vulnerables.

A fin de contribuir a la ampliación y mejoramiento de lasalud, se instituye el cuadro básico de insumos del SectorSalud al que deberán sujetarse todas las dependencias yentidades públicas que actúan en ese campo y que res-ponde al propósito de racionalizar la adquisición y dispo-nibilidad de esos insumos.

En el marco de la Ley se establece que la Secreta-ría de Salud determinará la lista de medicamentosy otros insumos esenciales para la salud que re-quiera la población en general para la atención desu salud y garantizará su existencia permanente ydisponibilidad. Lo anterior implica la instrumenta-ción de acciones gubernamentales que garanticenla producción, abasto y precio razonable de estosinsumos.

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El título cuarto, denominado ‘‘Recursos humanos paralos servicios de salud’’, establece las bases para la vincula-ción entre las instituciones prestadoras de servicios de saludy las formadoras de recursos humanos a efecto de racio-nalizar la formación de éstos a la luz de los requerimientosdel Sistema Nacional de Salud. Con pleno respeto a laautonomía que el artículo 3o. de la Constitución otorga alas instituciones de educación superior, se reglamenta laparticipación que en la formación de recursos humanoscorresponde a las unidades aplicativas, es decir, de losestablecimientos médicos en que se proveen los servicios,las que tradicionalmente han tenido a su cargo funcionesde formación en servicio.

Se alude a las disposiciones legales y a la necesidad deestablecer bases de coordinación como instrumento con-sensual entre las dependencias competentes, a las cualesqueda sujeto el ejercicio de las profesiones en la ramamédica. De igual manera se contemplan las reglas para laformación, capacitación y actualización del personal, y alefecto previene el establecimiento de un sistema nacionalde enseñanza.

Con el título quinto ‘‘Investigación para la salud’’, se bus-ca promover nuevos métodos y mayores conocimientospara hacer más efectiva la prestación de servicios de salud,tomando en consideración los adelantos científicos; asícomo prevenir acciones que contribuyeran a la investiga-ción en materia de salud y las bases de acuerdo con lascuales éstas deban desarrollarse.

Para tal efecto, la Ley establece que la investigación parala salud comprende el desarrollo de acciones que contri-buyan:

n Al conocimiento de los procesos biológicos y sicoló-gicos en los seres humanos.


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n Al conocimiento de los vínculos entre las causas deenfermedad, la práctica médica y la estructura social.

n A la prevención y control de problemas de salud quese consideren prioritarios para la población.

n Al conocimiento y control de los efectos nocivos delambiente en la salud.

n A la producción nacional de insumos para la salud.

De igual manera se establece en este rubro que, en coor-dinación con la Secretaría de Educación Pública y con lacolaboración del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnolo-gía y de las instituciones de educación superior, la Secre-taría de Salud realizará y mantendrá actualizado un inven-tario de la investigación en el área de la salud, y parasalvaguardar los principios éticos, dispone que en las ins-tituciones de salud y bajo la responsabilidad de los direc-tores o titulares de las instituciones de salud respectivas,habrá una comisión de investigación y otra de ética, cuan-do se realicen investigaciones en seres humanos y unamás de bioseguridad, que se encargará de regular el usode radiaciones ionizantes o las técnicas de ingeniería ge-nética.

En el título sexto de la Ley se establecen las obligacionesen materia de información para la salud y las reglas paraintegrar las estadísticas de salud, de conformidad con lasleyes de Planeación y de Información Estadística y Geo-gráfica.

Dichas estadísticas se refieren fundamentalmentea natalidad, mortalidad, morbilidad e invalidez; alos factores demográficos, económicos, sociales yambientales vinculados con la salud, y a los recur-

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sos físicos, humanos y financieros disponiblespara la protección de la salud y a su utilización.Clasifica las obligaciones que deben atender losestablecimientos de salud para que se integre unsistema de información en salud, congruente eidóneo que dé sustento a la acción epidemiológicay, en general, al Sistema Nacional de Salud.

El título séptimo establece que la promoción de la saludtiene por objeto crear y conservar las condiciones desea-bles de salud para toda la población y propiciar en el indi-viduo las actividades, valores y conductas adecuadas paramotivar su participación en beneficio de la salud individualy colectiva. Así como las labores de promoción tienden alograr la participación de la población del país, el cumpli-miento voluntario de las obligaciones que impone la Ley,el autocuidado de la salud y el cuidado de la salud de lasociedad.

La promoción de la salud comprende cuatro ám-bitos esenciales: educación para la salud, nutri-ción, control de los efectos del ambiente en la sa-lud y salud ocupacional.

En este título, en materia de manejo de gas natural, gaslicuado de petróleo y otros productos industriales gaseo-sos que sean de alta peligrosidad, se deslindan las com-petencias de la autoridad sanitaria y de la Secretaría deComercio y Fomento Industrial.

Delimita, asimismo, competencias entre las secretaríasdel Trabajo y Previsión Social y de Salud en materia de


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salud ocupacional, dándole a esta última la facultad deestablecer, en coordinación con la del trabajo, normas ofi-ciales mexicanas en que se desarrollen actividades ocupa-cionales que estén sujetas al apartado ‘‘A’’ del artículo 123constitucional.

La Ley en su título noveno, propone acciones tanto deprevención como de rehabilitación de la invalidez. Desta-can entre dichas acciones la investigación de las causasde invalidez y de los factores que las condicionan, asícomo la orientación educativa en materia de rehabilitacióna la colectividad en general. Además, previene que el Eje-cutivo Federal contará con un organismo especializadoque prestará servicios y operará establecimientos en esecampo que llevará a cabo estudios sobre la materia, quees el organismo descentralizado federal denominado Sis-tema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia(DIF). Dedica también todo un capítulo al tema de la asis-tencia social.

Es importante destacar la acción extraordinaria enmateria de salubridad general, que se regula en eltítulo décimo, que procede ante la posibilidad desituaciones de emergencia como el súbito dete-rioro del ambiente que ponga en peligro inminen-te a la población. En todos los casos se ordena laejecución inmediata de medidas indispensablespor parte de la Secretaría de Salud para preveniry combatir los daños a la salud y para el caso deldeterioro del ambiente, sin perjuicio de la inter-vención que corresponda a otras dependencias, areserva de que tales medidas sean después san-cionadas por el presidente de la República.

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El título decimoprimero regula los programas contra lasadicciones, dentro de las que se encuentran el programacontra el alcoholismo y el abuso de bebidas alcohólicas,el programa contra el tabaquismo y el programa contra lafarmacodependencia.

Al ser considerados problemas de salud pública, no obs-tante que las acciones para el combate a las adicciones sonde competencia local, con el fin de promover y apoyar lasacciones de los sectores público, social y privado, se cons-tituye a nivel de la Ley el Consejo Nacional contra las Adic-ciones (Conadic), que se integra de la siguiente manera:

n El secretario de Salud, quien lo preside.n Los titulares de las dependencias y entidades de la

administración pública federal cuyas atribucionestengan relación con el objeto del Consejo.

n Representantes de organizaciones sociales y priva-das relacionadas con la salud.

Los titulares de los gobiernos de las entidades federati-vas podrán ser invitados a asistir a sesiones del Consejocuando el secretario de Salud lo estime conveniente.

En el título decimosegundo, ‘‘Control sanitario de produc-tos y servicios y de su importación y exportación’’, se fijanlas normas relativas al control de alimentos, bebidas no al-cohólicas, bebidas alcohólicas, medicamentos, prótesis, ór-tesis, ayudas funcionales, agentes de diagnóstico, insumosde uso odontológico, materiales quirúrgicos y de curación,y productos higiénicos, de perfumería, belleza y aseo, taba-co, plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas, así comolas reglas para su importación y exportación. Al efecto, seotorga a la Secretaría de Salud la facultad para emitir lasnormas oficiales mexicanas a que deberá sujetarse el proce-so de esos productos.


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Es importante señalar que el título decimosegundo‘‘Control sanitario de productos y servicios y de su impor-tación y exportación’’, ha sufrido diversas modificacionestanto por el decreto de reformas a la Ley General de Saludpublicado en el Diario Oficial de la Federación del 14 dejunio de 1991, como a través del decreto publicado en esemedio oficial de difusión el día 7 de mayo de 1997.

Por lo que hace a las reformas de junio de 1991 se des-taca lo siguiente:

n Dentro del control sanitario de productos y servicios,se estableció la obligación de incluir en las etiquetasde los empaques o envases de alimentos o bebidasen presentaciones que sugieran al consumidor quese trata de productos o sustancias con característicaso propiedades terapéuticas, la leyenda ‘‘Este produc-to no es un medicamento’’, escrito con letra fácilmen-te legible en colores contrastantes. Se fortaleció eluso de leyendas de advertencia que deben tener losempaques y envases en los que se expenda o sumi-nistre el tabaco, su contenido advierte a las mujeresen estado de gestación, personas con afecciones car-diacas o respiratorias y al público en general de ries-gos a la salud específicos; a partir de entonces el con-tenido de las leyendas se irá alternando y se deberásustituir periódicamente.

n En el ámbito de la regulación sanitaria se buscó sim-plificar trámites y eliminar obstáculos en su relacióncon los sectores productivos, para ello se definió elcontrol sanitario como el conjunto de acciones deorientación, educación, muestreo, verificación y en sucaso, aplicación de medidas de seguridad y sancio-nes que ejerce la Secretaría de Salud con la participa-

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ción de los productores, comercializadores y consu-midores.

n Se eliminó el requisito de licencia sanitaria a práctica-mente todos los establecimientos, excepto para losdedicados al proceso de medicamentos, plaguicidas,fertilizantes, fuentes de radiación de uso médico ysustancias tóxicas, autorizaciones que se otorgan portiempo indefinido. Se desreguló la importación deproductos o materias primas que requerían permisoprevio.

n Se estableció el marco jurídico para que el controlsanitario por la Secretaría de Salud se ejerciera a tra-vés del sistema de validación de procesos mediantela calificación de buenas prácticas de manufactura,los que incluyen aspectos como origen, calidad y ti-pos de materia primas, tecnologías y procesos deproducción, control de calidad, envasado, embalaje,almacenamiento, uso de canales adecuados y segu-ros de transporte y comercialización; con lo cual sebuscó un control integral de la producción y de lospuntos críticos de manufactura, eliminado los siste-mas de regulación de escritorio, en los que no se ve-rifica ni el proceso ni el producto en el mercado.

En cuanto a las reformas de mayo de 1997 en este rubro,se hará una referencia a las mismas en el rubro dedicadoespecíficamente al control y regulación de la salud ejercidopor la Federación.

El título decimotercero de la Ley contiene las disposicio-nes relativas al control sanitario de la publicidad, en quese definen las actividades sujetas a control mediante laobtención de autorizaciones; la información que debancontener los mensajes y sus características y horarios, asícomo los mensajes obligatorios de advertencia. En esta


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materia se prevé la coordinación de actividades con lassecretarías de Gobernación, Educación Pública, Comercioy Fomento Industrial, Comunicaciones y Transportes ycualquier otra dependencia del Ejecutivo federal compe-tente.

El título decimocuarto regula el control sanitario de ladisposición de órganos, tejidos y sus componentes, célu-las y cadáveres de seres humanos. Establece que a la Se-cretaría de Salud compete ejercer dicho control sanitarioa través de autorizaciones del Registro Nacional de Tras-plantes y del Centro Nacional de la Transfusión Sanguínea.En este título se establecen definiciones importantes comola de cadáver, certificación de la perdida de la vida, célulasgerminales, preembrión, entre otros, que han marcado elrumbo para que la investigación en salud y la obtenciónde nuevos métodos terapéuticos se desarrollen más libre-mente en un esquema jurídico sólido.

En este título, la Ley General de Salud de alguna maneraregula los derechos de los gobernados relativos a la dis-posición del cuerpo humano. Asimismo incluye la nociónde disposición ilícita del cuerpo humano que tiende a pre-venir el abuso y eventual comercialización de órganos ytejidos.

El trasplante de órganos y tejidos es una de las prácticasterapéuticas que ha venido cobrando importancia, por loque la Ley contiene los requisitos que deberán observarsepara que se lleve a cabo el trasplante, resaltándose, en sucaso, la comprobación de la pérdida de la vida y defen-diendo técnicamente los elementos que deben reunirse.

Se establecen las reglas que harán factible la toma deórganos para efectos de trasplante, con prohibiciones ex-presas para que se realice en los menores de edad, muje-res embarazadas y personas privadas de su libertad. Cuan-do el destinatario de los órganos y tejidos sea familiar y

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estuviera en peligro de muerte, se establecen las formali-dades esenciales a que se ajustará tal obtención.

Por lo que respecta a los órganos y tejidos, la Ley prevéla prohibición de su exportación, incluyéndose a la sangre.

Para que los cadáveres no puedan ser objeto depropiedad y que sean tratados con respeto y con-sideración, la Ley establece las reglas para su uti-lización con el objeto de toma de órganos y teji-dos, investigación o docencia, y fija disposicionesrespecto a depósitos, manipulación, inhumacióne incineración, así como para la internación y sa-lida de los cadáveres del territorio nacional y sutraslado de una entidad federativa a otra.

La utilización de ellos con fines de docencia e investiga-ción requiere permiso del disponente originario, y, a faltade ello, autorización del disponente secundario correspon-diente.

De conformidad con el artículo 133 de la Constitución,los tratados ejecutivos y aprobados por el Senado, cons-tituyen parte de la ley suprema de la Unión, por lo que laLey sistematiza y moderniza en el título decimoquinto lasdisposiciones en materia de sanidad internacional, deacuerdo con la legislación internacional correspondiente.

La Ley, en su título decimosexto establece la regulacióny características generales a que se sujetan las autorizacio-nes sanitarias y los certificados. Al respecto y respetandola concurrencia entre la Federación y las entidades federa-tivas, señala que las autorizaciones se otorgarán por am-bas, en el ámbito de sus respectivas competencias y loscasos en que se requiera licencia, permiso o registro. Estetítulo indica los casos en que procede la revocación de las


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autorizaciones y el procedimiento correspondiente, quegarantiza el derecho de audiencia de los particulares.

Dicho título también señala que habrá certificados prenup-ciales, de defunción, de muerte fetal y de exportación y losdemás que la propia Ley y sus reglamentos establezcan.

En este título se regula también el procedimiento paralas visitas de verificación y la toma de muestras para asíasegurar el cabal respeto a la garantía de legalidad queotorga la Constitución general.

El título decimoctavo norma las medidas de seguridad,las sanciones y los delitos; establece cuáles son las medi-das de seguridad y se regulan sus alcances. Se entiendenque esas medidas son las disposiciones de inmediata eje-cución que dicta la autoridad sanitaria competente, debi-damente fundadas y motivadas, y destinadas a protegerla salud de la población. Estas medidas de seguridad seaplicarán sin perjuicio de las sanciones que, en su caso,procedan.

La Ley define las sanciones administrativas, mismasque se aplican sin perjuicio de las penas que pu-dieran corresponder cuando las conductas seanconstitutivas de delitos y se enuncian dichas san-ciones, las cuales también deberán estar fundadasy motivadas. Para la fijación de su cuantía, la au-toridad sanitaria deberá tomar en consideraciónla gravedad de la infracción, la calidad de reinci-dente del infractor, sus condiciones económicas ylos daños que hayan producido en la salud de laspersonas.

De esta manera se busca que la fijación sea justa y queel monto de la sanción no sea excesivo; la forma de cálculode la sanción se refiere al salario mínimo general y los mon-

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tos fueron actualizados con las reformas de mayo de 1997a los artículos 419 a 422. La Ley prevé el ejercicio de lasfacultades discrecionales por parte de la autoridad sanita-ria; sin embargo, establece los criterios que deberá obser-var para su ejercicio. Así, se señala que dicha facultad seapegará, entre otros, a los principios de respeto a la garan-tía de audiencia, a los precedentes que en los casos espe-cíficos existan, a las necesidades sociales y nacionales y alos derechos e intereses de la sociedad.

Por lo que concierne a la instrucción de procedimientosadministrativos, la Ley establece que la autoridad sanitariadeberá ajustarse, entre otros, a los siguientes principios:de legalidad, imparcialidad, eficacia, eficiencia y honorabi-lidad. No obstante es importante señalar que con la entra-da en vigor de la Ley Federal de Procedimiento Adminis-trativo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4de agosto de 1994, los actos, procedimientos y resolucio-nes de las autoridades sanitarias deberán sujetarse a esteordenamiento jurídico.

Concluye la Ley con el capítulo de delitos en ma-teria de salud, que recoge las figuras establecidasen el Código Sanitario, ampliándolas con los actosrelacionados con sustancias tóxicas o peligrosas,con contaminación de cuerpos de agua destina-dos al uso o consumo humano con el uso de fuen-tes de radiaciones sin autorización, en la exporta-ción no autorizada de órganos y tejidos de sereshumanos vivos o de cadáveres y con los casos deinseminación artificial sin consentimiento o, aun-que exista éste, si se trata de un menor o incapaz.

Respecto a los delitos, se adecua el cálculo de la penaeconómica al salario mínimo general diario, permitiendo


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así su constante actualización y se establecen con todaclaridad los casos en que puede existir suspensión tempo-ral o definitiva en el ejercicio de una profesión u oficio.

2. Reglamentos

En aras de dar un panorama general de los reglamen-tos relacionados con el derecho de la salud, a continua-ción se enlistan los mismos para posteriormente entraral análisis de aquellos que por derivar directamente dela Ley General de Salud se consideran de mayor trascen-dencia para este cuadernillo.

Relación de Reglamentos de la Ley General de Salud:

n Reglamento de la Ley General de Salud en Materia deSanidad Internacional.

n Reglamento de la Ley General de Salud en Materia deControl Sanitario de la Disposición de Órganos, Teji-dos y Cadáveres de Seres Humanos.

n Reglamento de la Ley General de Salud en Materia dePrestación de Servicios de Atención Médica.

n Reglamento de la Ley General de Salud en Materia dePublicidad.

n Reglamento de la Ley General de Salud en Materia deInvestigación para la Salud.

n Reglamento de la Ley General de Salud en Materia deControl Sanitario, Actividades, Establecimientos, Pro-ductos y Servicios.

n Reglamento de Insumos para la Salud.

Otros reglamentos relacionados:

n Reglamento Interior del Consejo de Salubridad General.

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n Reglamento por el que se establecen las bases parala realización del Internado de Pregrado de la Licen-ciatura de Medicina.

n Reglamento para la Organización y Funcionamientodel Consejo Nacional contra las Adicciones.

n Reglamento Interior de la Comisión Interinstitucionalde Investigación para la Salud.

n Reglamento General de Seguridad Radiológica.n Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico

y la Protección al Ambiente para la Prevención y Con-trol de la Contaminación Generada por los vehículosautomotores que circulan por el Distrito Federal y losMunicipios de su Zona Conurbada.

n Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológicoy la Protección al Ambiente para la Prevención y Con-trol de la Contaminación de la Atmósfera.

n Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológicoy la Protección al Ambiente en Materia de ResiduosPeligrosos.

n Reglamento para la Atención de Minusválidos en elDistrito Federal.

n Reglamento para la Protección de los No Fumadoresen el Distrito Federal.

n Reglamento de Distribución de Gas Licuado de Pe-tróleo.

n Reglamento de Gas Natural.n Reglamento Interno de la Comisión Nacional de Arbi-

traje Médico.n Reglamento de Protección Civil para el Distrito Fede-

ral.n Reglamento Federal de Seguridad, Higiene y Medio

Ambiente de Trabajo.n Reglamento de la Comisión Interinstitucional del Cua-

dro Básico de Insumos del Sector Salud.


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n Reglamento Interno de la Comisión Ambiental Metro-politana.

n Reglamento Interior de la Secretaría de Salud.n Reglamento del Consejo Promotor para la Integración

al Desarrollo de las personas con Discapacidad.n Reglamento de la Ley Ambiental del Distrito Federal.

A. Breve análisis de los reglamentos de la Ley General de Salud

a. Reglamento de la Ley General de Salud en Materiade Sanidad Internacional.

Este instrumento jurídico reglamentario se publicó en elDiario Oficial de la Federación el 18 de febrero de 1985cuyo objeto reside en proveer en la esfera administrativa,la observancia de la Ley General de Salud en lo que serefiere a sanidad internacional.

Dentro de este ordenamiento se destaca que

la Secretaría de Salud tendrá a su cargo la opera-ción de los servicios de sanidad internacional tan-to los de carácter migratorio como los relacionadoscon los puertos marítimos, los puestos fronterizosy los demás lugares legalmente autorizados parael tránsito internacional de personas y de carga.

La Secretaría de Salud podrá impedir o restringir la en-trada o salida de todo tipo de vehículo, persona o cargacuando se demuestre que constituye un riesgo para la sa-lud de la población.

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Para efectos de control, la Secretaría de Salud expedirála documentación sanitaria necesaria comprendiendo enéstos los de carácter internacional, que se expiden en loscasos en que la propia Secretaría lo solicite, a petición delinteresado o a petición expresa de un gobierno interesado,y que se circunscriben a:

n La parte sanitaria de la declaración general de aero-nave.

n La declaración marítima de sanidad.n El certificado de desratización.n Certificados internacionales de vacunación.

La Secretaría dará a conocer la información internacio-nal epidemiológica a través del Boletín Epidemiológico Na-cional, que servirá de base también para la OrganizaciónMundial de la Salud (OMS) y demás organismos interna-cionales.

Para efectos del reglamento, las enfermedades queson objeto de control sanitario internacional son: elcólera, la fiebre amarilla, la peste y cualquier otraque sea determinada por la OMS; por otro lado, deigual importancia, existen enfermedades y riesgosobjeto de vigilancia epidemiológica internacional,como son: influenza, paludismo, poliomielitis, tifotransmitido por piojo, fiebre recurrente transmitidapor piojo, enfermedades exóticas considerándoseenfermedad nueva o no existente en el país.

Cuando alguno de estos casos se presente en México,la Secretaría de Salud deberá notificar a la OMS y a laSecretaría de Gobernación las medidas adoptadas pormotivos sanitarios; en caso de existir alguna epidemia o


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similares se establecerán estaciones de aislamiento y vigi-lancia.

En los casos de posible internación o cuando se trate deentrar o radicar permanentemente, así como en los casosde quienes lleguen enfermos, o aquellos que se puedanconstituir en un riesgo para la salud de la población, sesometerán a un examen médico; asimismo, quienes pre-tendan establecerse de manera permanente necesitaránde un certificado médico; en los casos en que se llegase aencontrar alguna anomalía quedarán bajo observaciónpersonal hasta que no se determine su inocuidad; en elcaso de que llegase a resultar alguna enfermedad, los gas-tos médicos correrán por parte del enfermo.

Cabe destacar que en los casos en que las embarcaciones,aeronaves y vehículos terrestres procedan de alguna áreainfestada por los vectores de alguna enfermedad que sereconozca como controlada internacionalmente, sus res-ponsables deberán presentar certificado expedido por laautoridad sanitaria de origen que acredite haber sido de-sinfectados antes de salir, de acuerdo con las disposicio-nes internacionales aceptadas.

En el ámbito de sanidad en aeropuertos, el personalencargado coadyuvará a la supervisión de los estableci-mientos que elaboren alimentos, los cuales tendrán visitasperiódicas de supervisión acompañados por el adminis-trador del establecimiento.

b. Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Control Sanitario de la Disposición de Órganos, Tejidos y Cadáveres de Seres Humanos

El presente reglamento es de aplicación en toda la Re-pública y sus disposiciones son de orden público e interéssocial, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19

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de febrero de 1985; su objeto es proveer, en la esfera ad-ministrativa, el cumplimiento de la Ley General de Saluden lo que se refiere al control sanitario de la disposición deórganos, tejidos y sus componentes y derivados, produc-tos y cadáveres de seres humanos, con fines terapéuticos,de investigación y de docencia.

Dentro de este reglamento se regula la figura de dispo-nente, entendiéndose como tal a la persona que autorizala toma de órganos, tejidos, productos o cadáveres. Losdisponentes pueden ser originarios cuando se trate de supropio cuerpo o productos del mismo o disponentes se-cundarios cuando otorguen algún órgano, tejido, productoo cadáver de un disponente originario. Para efectos de esteReglamento, pueden ser disponentes secundarios:

n El cónyuge, concubinario, concubina, ascendientes(padres, abuelos), descendientes (hijos, nietos) y loscolaterales (tíos) hasta segundo grado.


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n En ausencia de los precedentes, la autoridad sanitaria.n El Ministerio Público respecto de cadáveres que estén

bajo su responsabilidad.n La autoridad judicial (jueces, magistrados).n Los representantes legales de menores e incapaces,

únicamente de cadáveres.n Instituciones educativas respecto de cadáveres, órga-

nos o tejidos no reclamados, los que se destinarán adocencia o investigación.

Para cualquier acto de disposición, deberá existir un do-cumento que establezca el consentimiento del donante amenos de que se trate de una donación sanguínea; esteconsentimiento de ninguna manera podrá ser revocado amenos que se haga por parte del interesado. En el supues-to de trasplante o transfusión, será siempre en personasvivas por prescripción médica, pero en cadáveres mediarála autorización del Ministerio Público y certificado de de-función; en los casos de exhumaciones será necesario unaautorización de un juez del registro civil.

La disposición de órganos y tejidos para fines te-rapéuticos será de manera gratuita, entendiéndo-se que se prohíbe el comercio de órganos o tejidos.Todo trasplante o disposición de algún órgano,tejido o producto del cuerpo humano deberá serregistrado en el Registro Nacional de Trasplantesque depende de la Secretaría de Salud, quien a suvez podrá solicitar en cualquier momento a lasinstituciones un informe de trasplantes realiza-dos.

Este Reglamento prevé la existencia de institucionesque contarán con bancos de órganos donde se recolecten,

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guarden, utilicen y conserven, tejidos, órganos, produc-tos, cadáveres y sangre para fines terapéuticos, científicoso de docencia, los que deberán ser autorizados por la Se-cretaría de Salud; asimismo aprobará para cada instituciónun comité interno que sirva como un órgano de verifica-ción de seguridad y de principios de ética médica, integra-do por médicos especializados. La Secretaría de Salud esel órgano encargado de la supervisión y control sobre lacalidad y seguridad de los trasplantes así como de la vigi-lancia e inspección pudiendo, en caso de ser necesario,tomar muestras-testigo para verificar la calidad y sanidadde los productos. Los bancos de órganos trabajarán enforma coordinada con uno o varios establecimientos delsector salud y contarán con un médico responsable, loscuales junto con el propietario del banco de órganos ten-drán mancomunadamente la responsabilidad civil y admi-nistrativa de las actividades que desarrollen.

La Secretaría de Salud, a través del Registro Nacional deTrasplantes, expedirá las licencias sanitarias, permisos y tar-jetas de control que sean exigidas para este tipo de actos.

Requerirán de licencias:

n Establecimientos públicos, privados y sociales querealicen trasplantes, éstos además requerirán una li-cencia que acredite cumplir con los requisitos esta-blecidos por el Reglamento para la Prestación de Ser-vicios de Salud en materia de Atención Médica, dadoque los trasplantes sólo pueden realizarse en institu-ciones médicas debidamente autorizadas.

n Los bancos de órganos y tejidos.n Los bancos de sangre y plasma.n Los establecimientos dedicados a la obtención, ma-

nejo y suministro de órganos y tejidos del cuerpo hu-mano.


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n Las instituciones educativas que dispongan de cadá-veres con fines de investigación o docencia.

n Los vehículos que se utilicen para el traslado de ca-dáveres o de sus partes.

Requerirán de permiso sanitario:

n Los responsables de establecimientos o institucionesque dispondrán de cadáveres.

n Por la internación al territorio nacional de algún órga-no, tejidos, o productos del cuerpo humano.

n El traslado de cadáveres y restos áridos.n El embalsamiento.n La inhumación o cremación de cadáveres.n El libro de registro que utilicen las instituciones edu-

cativas para cadáveres y los bancos de sangre.

Requerirán tarjetas de control sanitario las personas queintervengan en la disposición de órganos o productos sólocuando exista riesgo de propagación de alguna enferme-dad.

c. Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Prestación de Servicios de Atención Médica

Este instrumento normativo fue expedido ante la nece-sidad de regular los servicios de atención médica comomateria de salubridad general el 14 de mayo de 1986, don-de se reconoce al Sistema Nacional de Salud como la ins-tancia de enlace entre los sectores público, social y privadoen la consecución del derecho a la protección de la salud,a través de mecanismos de coordinación y concertaciónde acciones.

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Como define la Ley, los servicios de salud son con-siderados el conjunto de acciones realizadas en be-neficio del individuo en nuestra sociedad, cuya fina-lidad es proteger, promover y restaurar la salud.

Como se vio previamente, estos servicios se clasificanen tres tipos:

n atención médica;n salud pública, yn asistencia social.

El Reglamento que se comenta se ocupa de maneraconcreta del primer tipo, su objeto es regular la prestaciónde servicios de atención médica, entendiéndose a éstacomo el conjunto de servicios que se proporcionan al in-dividuo con el fin de proteger, promover y restaurar susalud.

Para hacer efectiva esta prestación, el Reglamento defi-ne que los establecimientos para la atención médica queson todos aquellos públicos, sociales o privados, fijos omóviles, cualesquiera que sea su denominación, que pres-ten servicios de atención médica, ya sea ambulatoria opara internamiento de enfermos, dentro de los que se en-cuentran:

n Los consultorios: considerados establecimientos pú-blicos, sociales o privados, independientes o ligadosa un servicio hospitalario con la finalidad de prestarsus servicios a pacientes ambulatorios.

n Los hospitales, como cualquier establecimiento pú-blico, social o privado, sea cual sea su denominación,


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cuya finalidad es la atención de enfermos que se in-ternen para su diagnóstico, tratamiento o rehabilita-ción; los cuales se clasifican de acuerdo con su gradode complejidad y poder de resolución en hospital ge-neral, hospital de especialidades e institutos.

Dichos establecimientos deberán contar con un respon-sable, que deberá tener título, certificado o diploma que,según el caso, haga constar los conocimientos respectivosen el área de que se trate.

Dentro de los servicios de atención médica, en el pre-sente Reglamento se señalan los de:

n Atención materno-infantil, que tienen como fin laatención médica a menores de 18 años así comoaquellas enfermedades del aparato genital femenino,del embarazo, del parto y el puerperio.

n Planificación familiar.n De salud mental.n Servicios de rehabilitación, entendido como el con-

junto de medidas encaminadas a mejorar la capacidadde una persona a realizar por sí misma, actividadesnecesarias para su desempeño físico, mental, social,ocupacional, y económico, por medio de órtesis, pró-tesis, ayudas funcionales, cirugía reconstructiva ocualquier otro procedimiento que permita integrarsea la sociedad.

n Servicios auxiliares de diagnóstico y de tratamiento,que comprenden a todo establecimiento público, so-cial o privado, independiente o ligado a algún serviciode atención médica, que tenga como fin coadyuvaren el estudio, resolución y tratamiento de los proble-mas clínicos.Los servicios auxiliares de diagnóstico y tratamiento

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comprenden: los laboratorios de patología clínica yde anatomía patológica, histopatología y citología ex-foliativa; así como los gabinetes que presten serviciosde radiología y tomografía axial computarizada, me-dicina nuclear, ultrasonografía y radioterapia.

Esta prestación de servicios es otorgada a los lla-mados demandantes, es decir, toda persona quepara sí o para otro solicite la prestación de servi-cios de atención médica. Éstos a su vez se clasifi-can en: usuario, considerado aquella persona querequiera y obtenga la prestación de servicios deatención médica; paciente ambulatorio, que estodo aquel usuario de servicios de atención médi-ca que no necesite hospitalización; y la poblaciónde escasos recursos, que son las personas con in-gresos equivalentes al salario mínimo vigente enla zona económica correspondiente, así como susdependientes económicos.

Este reglamento dispone que los usuarios tendrán de-recho a obtener prestaciones de salud oportunas, de cali-dad idónea y a recibir atención profesional y éticamenteresponsable, así como trato respetuoso y digno de losprofesionales, técnicos y auxiliares.

En términos de este Reglamento, para establecer loscriterios de distribución del universo de usuarios y de co-bertura, se debe considerar la población abierta, la pobla-ción que goza de la seguridad social, la capacidad instaladadel sector salud, así como las normas oficiales mexicanasemitidas por la Secretaría de Salud, las cuales determinanla regionalización de los servicios médicos, tomando en


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cuenta el diagnóstico de salud, la accesibilidad geográfica,otras unidades médicas instaladas y la aceptación de losusuarios. Además, señala que la Secretaría de Comercio yFomento Industrial, tomando en cuenta la opinión de laSecretaría de Salud, establecerá las tarifas a que estaránsujetos los servicios de atención médica de carácter socialy privado, con excepción del servicio personal e inde-pendiente, las cuales estarán de acuerdo al grado de com-plejidad y poder de resolución de los mismos.

Según lo establece el mencionado Reglamento, los es-tablecimientos de atención médica requieren de licenciasanitaria. Sin embargo, estas disposiciones son anacróni-cas con el contenido de la Ley, ya que las reformas de 1991eliminaron el requisito de licencia sanitaria para la mayorparte de establecimientos, como es el caso de todos losde atención médica, excepción hecha de aquellos en quese lleven a cabo actos quirúrgicos u obstétricos, que sí la

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requieren. El acuerdo 141 del secretario de Salud, publica-do en el Diario Oficial de la Federación del 29 de julio de1997, incluye a los establecimientos de atención médicadentro de los que simplemente requieren de aviso de fun-cionamiento.

Finalmente, dentro del Reglamento se establecen medi-das de seguridad que la autoridad sanitaria puede aplicar,como son el aislamiento, cuarentena, observación perso-nal, vacunación de personas o animales, destrucción ocontrol de insectos o fauna transmisora, suspensión detrabajos o servicios, aseguramiento o destrucción de sus-tancias, productos u objetos, desocupación o desalojo deinmuebles, prohibición de actos de uso, y todas aquellasque se dicten con el fin de evitar un daño o que sigancausando daños o riesgos. Por otro lado, establece san-ciones, a manera de multa, por casos de reincidencia, quepueden ser impuestas ya sea por la Secretaría de Salud, elgobierno del Distrito Federal y los gobiernos de las entida-des federativas, según sus competencias.

d. Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Control Sanitario de la Publicidad

El presente reglamento de orden público e interés socialfue publicado en el Diario Oficial de la Federación del 26de septiembre de 1986 y modificado por decreto publica-do el 19 de junio de 1993, el cual tuvo origen por los gran-des avances tecnológicos que inciden en los medios ma-sivos de comunicación que repercuten de manera directaen el público receptor de los mensajes, teniendo por ellouna influencia en los hábitos de consumo.

La publicidad, en términos del Reglamento, debe pro-mover conductas, prácticas y hábitos que fomenten la sa-lud física y mental del individuo, debiendo ser ésta, ade-


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más, orientadora y educativa sobre las características ypropiedades reales de los productos, la información sobresu uso y las precauciones que se deban tener.

Este reglamento establece como autoridad a la Secre-taría de Salud con competencia para vigilar, sancionar yotorgar autorizaciones, a través de permisos por tiempodeterminado, para llevar a cabo todo lo concerniente a lapublicidad; asimismo, podrá establecer relaciones decoordinación con las entidades federativas para coadyu-var en las actividades concernientes a la publicidad en ma-teria de salud, todo ello sin perjuicio de las facultades queen esta materia correspondan a las secretarías de Gober-nación y de Comercio y Fomento Industrial.

Este ordenamiento prevé que la Secretaría de Saludpodrá establecer cuando así lo disponga medidasde seguridad, que dentro del campo publicitarioconsisten en: suspensión del mensaje publicita-rio, aseguramiento del material, emisión de unmensaje que advierta daños a la salud, o bien, po-drá establecer sanciones administrativas, ademásde las penales que les correspondan que serán porcada anuncio difundido. Este Reglamento alientala participación de la comunidad para denunciarcualquier hecho o acto que violente su contenidonormativo.

La Secretaría de Salud cuenta con un Consejo Consulti-vo de la Publicidad Objeto del Control Sanitario para reali-zar estudios en materia de publicidad, como órgano con-sultor en reformas o adiciones del presente ordenamiento.

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De manera específica, este Reglamento prevé que lapublicidad deberá ser orientadora y educativa respecto delproducto, actividad o servicio de que se trate, sin tenerrelación con la información estrictamente obligatoria paralos productos, es decir, deberá hacer referencia a las ca-racterísticas, propiedades nutritivas y beneficios sanitariosen el empleo de los mismos, señalando las precaucionesde su consumo y peligros que se originan con la ingestacontinua, conteniendo información además sobre los pe-ligros que pueda originar su uso a través de imágenesgráficas para evitar un error al consumirlo, debiéndose re-dactar sus especificaciones de manera clara y precisa.

A la publicidad se le considera dañina cuando: ex-prese o sugiera acciones que impliquen riesgo odaño para la salud; aconseje prácticas abortivas;o bien, contenga elementos que impliquen ries-gos contra la seguridad o integridad física de laspersonas.

Por otro lado, la publicidad no sólo puede ser dañina,sino también engañar al público sobre la calidad, la materiaprima, su origen, pureza y beneficios cuando:

n exprese información parcial que pueda inducir al error;n oculte las contradicciones indispensables para evitar

los daños a la salud por el uso inadecuado de losproductos;

n exagere las características o propiedades de los pro-ductos, actividades o servicios, o

n indique que su uso determina características físicas osexuales de los individuos en general.


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e. Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Investigación para la Salud

Con fundamento en una garantía social consagrada enel artículo 4o. constitucional, el presente instrumento jurí-dico reglamentario fue publicado en el Diario Oficial de laFederación el 6 de enero de 1987, cuyo objeto es regularel campo de la investigación en el ámbito de la salud querealicen los sectores público, social y privado, y cuya apli-cabilidad es en todo el territorio nacional.

La investigación científica para la salud, en términos delReglamento, es un factor determinante para mejorar lasacciones encaminadas a proteger, promover y restaurar lasalud del individuo y de la sociedad en general; para de-sarrollar la tecnología mexicana en los servicios de saludy para incrementar su productividad, observando aspec-tos éticos y científicos con el fin de garantizar la seguridad,dignidad y el bienestar de la persona sujeta a investiga-ción.

La investigación para la salud comprende todaslas acciones que contribuyan al conocimiento delos procesos biológicos y sicológicos en el ser hu-mano; al conocimiento de los vínculos entre lascausas de enfermedades, la práctica médica y laestructura social; a la prevención y control de losproblemas de salud; al conocimiento y evaluaciónde los efectos nocivos del ambiente en la salud; alestudio de las técnicas y métodos que se reco-mienden o empleen para la prestación de los ser-vicios de salud; y a la producción misma de insu-mos para la salud.

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Las autoridades en el campo de la investigación para lasalud son, desde luego, la Secretaría de Salud a la que lecorresponde emitir normas oficiales mexicanas, organizary operar las actividades de investigación; promover, orien-tar, fomentar y apoyar la investigación a cargo de los go-biernos de las entidades federativas; realizar la evaluacióngeneral en las actividades de investigación y coordinar lainvestigación dentro del marco del Sistema Nacional deSalud. Como autoridades locales, corresponde a los go-biernos de las entidades federativas, dentro de sus respec-tivas jurisdicciones territoriales, organizar, operar, super-visar y evaluar las actividades de investigación para lasalud; formular y desarrollar sus programas; colaborar,elaborar y proporcionar la información que les solicitenlas autoridades federales y vigilar el cumplimiento de lasleyes.

Las instituciones donde se lleven a cabo las investiga-ciones para la salud deberán estar bajo la responsabilidadde directores o titulares, los cuales constituirán: una comi-sión de ética, una comisión de investigación y, en su caso,una comisión de bioseguridad.

Para llevar a cabo investigación científica en personas,este Reglamento establece las reglas, características yprincipios a que ésta debe sujetarse, estableciendo de ma-nera paralela tanto las obligaciones de los profesionalesde la salud y de sus instituciones, así como los derechos delos sujetos involucrados en la investigación. De ellos sedestacan algunos requisitos esenciales, tal como se detallaa continuación: otorgar su consentimiento de manera escritao por medio de su representante legal, donde se especifi-que de manera clara y completa la investigación científicaa que se someterá y siempre que se le hayan informadosus consecuencias y riesgos; la investigación sólo podráser realizada por profesionales de la salud y siempre que


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medie una autorización del titular de la institución médica,y en su caso de la Secretaría de Salud, previa revisión delprotocolo de la investigación.

Cuando las investigaciones puedan ser riesgosaso con probabilidades de beneficio directo, sólo po-drán llevarse a cabo cuando el beneficio que seobtenga del resultado sea mayor que el riesgo dela misma, o cuando el beneficio sea igual que elriesgo, es decir, las investigaciones dentro delcampo de salud buscarán como fin último y prin-cipal restablecer la salud de la persona que se so-mete a la investigación, por lo que se permite quela investigación pueda ser llevada a cabo en sereshumanos de diferentes tipos.

Como ejemplo de lo anterior se encuentran: mujeresfértiles, o aquellas con fertilización asistida, al embrión,feto y óbito; grupos subordinados, considerados estu-diantes, trabajadores de laboratorios, empleados; investi-gación en órganos, tejidos y sus derivados, productos ycadáveres de seres humanos que comprenden su conser-vación, obtención, preparación, suministro y destino final;nuevos recursos profilácticos, de diagnóstico, terapéuti-cos y de rehabilitación; investigaciones farmacológicascomprendida como la actividad científica tendente al es-tudio de medicamentos y productos biológicos para el usohumano, respecto a los cuales no se tenga experiencia enel país y que no tengan registro ni se encuentren previa-mente distribuidos; y el último es la investigación de nuevosrecursos que comprende el estudio de materiales, injertos,trasplantes, prótesis, procedimientos físicos, químicos y

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quirúrgicos, instrumentos, aparatos, órganos artificiales, yotros métodos que tengan como bien la rehabilitación hu-mana o en sus productos.

En toda institución donde se lleven a cabo investigacio-nes en materia de salud podrán aplicarse medidas de se-guridad, dentro de las que se comprenden el aislamiento,cuarentena, observación personal, vacunación, suspen-sión de trabajos, prohibición de actos o usos y las demásconducentes de acuerdo a su caso.

f. Reglamento de la Ley General de Salud en materiade Control Sanitario de Actividades, Establecimientos,Productos y Servicios

Este reglamento, publicado en el Diario Oficial de la Fe-deración del 18 de enero de 1988, tiene por objeto estable-cer las bases mediante las cuales se ejecuta la regulación,control y fomento sanitario por parte de las autoridadescompetentes, respecto de:

n Las actividades y servicios que impliquen un riesgopara la salud humana, se relacionen con el control dela condición sanitaria y tengan repercusión en la saludhumana, comprenden el proceso (fabricación, acon-dicionado, distribución, almacenamiento, suministro,etcétera) de los productos a que se refiere el regla-mento.

n Los establecimientos en que se realice el proceso.n Los productos, como el agua y hielo para consumo

humano, leche, carne, pescado, huevo, etcétera.n Los vehículos destinados al transporte de los produc-

tos objeto de control y los destinados al transporte degas licuado de petróleo (LP) y otros gases industriales


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de alta peligrosidad; así como el de transporte depasajeros.

Este reglamento es el más amplio de los que derivan dela Ley General de Salud, cuenta con 1356 artículos, algu-nos derogados por el nuevo Reglamento de Insumos parala Salud; la mayoría de ellos anacrónicos y sin efecto en lavida práctica, dado que su contenido normativo ha sidoactualizado mediante la emisión de normas oficiales me-xicanas, tal como lo ordena la Ley General de Salud.

Vale hacer el comentario respecto de la urgencia con queeste reglamento debe ser actualizado para que las activida-des de las autoridades sanitarias tengan un soporte jurídicoadecuado en torno al ejercicio de su competencia.

g. Reglamento de Insumos para la Salud

Este ordenamiento jurídico, publicado en el Diario Ofi-cial de la Federación el 4 de febrero de 1998, además deser el Reglamento más nuevo de la Ley, dejando sin efectola parte conducente de otro de sus reglamentos que regulaactividades, establecimientos, productos y servicios, tienepor objeto reglamentar el control sanitario de los insumosy de los remedios herbolarios, así como de los estableci-mientos, actividades y servicios relacionados con los mis-mos; de acuerdo con esto, establece conceptos relaciona-dos al consumo humano, dentro de los cuales encontramos:

Acondicionamiento

Son las operaciones necesarias por las que un productoa granel debe pasar para llegar a su presentación comoproducto terminado.

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Biodisponibilidad

Es la proporción de fármaco que se absorbe de la circu-lación general después de la administración de un medi-camento y el tiempo que requiere para hacerlo.

Condición sanitaria

Son las especificaciones o requisitos sanitarios que de-ben reunir cada uno de los insumos, establecimientos, ac-tividades y servicios.

Denominación distintiva

El nombre que como marca comercial designa el labo-ratorio o fabricante a su especialidad farmacéutica con elfin de distinguirla de otras similares, previa autorización dela autoridad sanitaria.

Denominación genérica

El nombre del medicamento que identifica al fármaco osustancia internacionalmente.

Paquete

Es en donde se encuentra el medicamento dentro de suenvase primario y secundario, contando con una etiquetaque llevará una clave farmacéutica y las siglas SSA paraidentificación, según el Reglamento de Insumos para laSalud, ya que todo medicamento necesita registro.

Farmacopea de los Estados Unidos Mexicanos

Se considera al documento expedido por la Secretaríade Salud que consigna los métodos generales de análisisy los requisitos sobre idoneidad, pureza de los fármacos,aditivos, medicamentos y productos biológicos. La farma-


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copea homeopática se considera con las mismas caracte-rísticas sólo que en el campo homeopático.

Medicamento genérico intercambiable

Es la especialidad farmacéutica con el mismo fármacoo sustancia activa y forma farmacéutica, con igual concen-tración o potencia, que utiliza la misma vía de administracióny con especificaciones farmacopeicas iguales o compara-bles, son equivalentes a las del medicamento innovador oproducto de referencia y que se encuentra registrado enel catálogo de medicamentos genéricos intercambiables,su venta se condiciona a la voluntad de las personas.

Molécula nueva

Es la sustancia de origen natural o sintético, que es elprincipio activo de un medicamento, no utilizada previa-mente en el país, cuya eficacia, seguridad y fines terapéu-ticos no haya sido completamente documentado en la li-teratura científica.

Los establecimientos que regula este reglamento sonaquellos donde se fabriquen o almacenen, distribuyan ovendan los insumos, como son almacenes, droguerías,boticas, farmacias y fabricantes, estos últimos deberáncontar con una licencia sanitaria, instalaciones, equiposadecuados, así como controles internos y externos de sus-tancias, tipos de sustancias y cantidades.

Los establecimientos deberán contar con un responsa-ble sanitario facultado para verificar caducidad, númerode lote y registro de los medicamentos, entre otras obli-gaciones. En las fábricas o laboratorios de medicamentosdeberán estar autorizados los responsables sanitariosencargados de supervisar y autorizar por escrito los pro-

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cedimientos de elaboración, debiendo estar presentes enlas visitas de verificación que les practique la Secretaría deSalud.

En general, en este Reglamento se establecen las carac-terísticas y condiciones sanitarias a que deben sujetarselos agentes relacionados con el proceso de insumos parala salud.

3. Otras disposiciones

Como complemento al panorama jurídico manejado enel apartado anterior, a continuación se enlistan las dispo-siciones aplicables en materia sanitaria que son relevantespara el lector.

A. Programas

n Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000.n Programa de Reforma del Sector Salud 1995-2000.n Programa del Medio Ambiente 1995-2000.n Programa de Protección Civil 1995-2000.n Programa Nacional de la Mujer 1995-2000.n Programa de Salud Reproductiva y Planificación Fa-

miliar 1995-2000.

B. Decretos

n Decreto que declara de utilidad pública la campañasanitaria contra la onchocercosis.

n Decreto por el que se crea el Consejo Nacional Contralas Adicciones.

n Decreto por el que se da a conocer la forma oficial delos certificados de defunción y muerte fetal.


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n Decreto por el que se crea el Consejo Nacional parala Prevención de Accidentes con el objeto de propo-ner las acciones en materia de prevención y controlde accidentes a que se refiere el artículo 163 de la LeyGeneral de Salud.

n Decreto por el que se crea el Consejo Nacional deVacunación.

n Decreto por el que se crea el Consejo Nacional parala Prevención y el Control de las Enfermedades Dia-rreicas.

n Decreto por el que se crea la Comisión Nacional deArbitraje Médico.

C. Acuerdos del Ejecutivo

n Acuerdo por el que las entidades de la administraciónpública paraestatal se agruparán por sectores a efectode que sus relaciones con el Ejecutivo federal sean através de las secretarías de Estado o departamentosadministrativos.

n Acuerdo por el que se crea la Comisión Interinstitu-cional de Investigación en Salud.

n Acuerdo por el que los titulares de las dependenciasy entidades de la administración pública federal delsector salud, consultarán a la Academia Nacional deMedicina y a la Academia Mexicana de Cirugía parala instrumentación de las políticas públicas en materiade salud.

n Acuerdo que establece la integración y objetivos delConsejo Nacional de Salud.

n Acuerdo Nacional para la Descentralización de losServicios de Salud.

n Acuerdo por el que se establece que las dependen-cias y entidades de la administración pública federal

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que presten servicios de salud aplicarán, para el pri-mer nivel de atención médica, el cuadro básico y, enel segundo y tercer nivel, el catálogo de insumos.

D. Acuerdos secretariales

n Acuerdo Número 37 por el que se crea la ComisiónPermanente de la Farmacopea de los Estados UnidosMexicanos.

n Acuerdo Número 110 por el que se establece el Cen-tro Nacional de Displasias con sede en el HospitalGeneral de México.

n Acuerdo Número 115 por el que se agrupan a la Comi-sión Coordinadora de los Institutos Nacionales de Saludy a los organismos descentralizados que se indican.

n Acuerdo Número 121 por el que se crea el Comité deLactancia Materna.

n Acuerdo Número 130 por el que se crea el ComitéNacional para la Vigilancia Epidemiológica.

n Acuerdo Número 139. Sustancias que pueden utilizarseen saboreadores y aromatizantes sintéticos artificiales.

n Acuerdo Número 141 por el que se Determinan losEstablecimientos Sujetos a Aviso de Funcionamiento.

E. Ley Federal para el Control de Precursores Químicos,Productos Químicos Esenciales y Máquinas para elaborar Cápsulas, Tabletas y/o Comprimidos

Esta Ley se publicó en el Diario Oficial de la Federaciónel 26 de diciembre de 1997, cuyo objeto radica en controlarla producción, preparación, enajenación, adquisición, im-portación, exportación, transporte, almacenaje y distribu-ción de precursores químicos, que se entienden como lassustancias químicas fundamentales para producir narcóti-


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cos, por incorporar a éstos a la estructura molecular; pro-ductos químicos esenciales comprendidos como las sus-tancias que, sin ser precursores químicos, pueden utilizar-se para producir narcóticos, como solventes, reactivos ocatalizadores, y máquinas para elaborar cápsulas, tabletasy/o comprimidos a fin de evitar desvío para la producciónilícita de narcóticos.

Las autoridades competentes para la aplicación de estaLey son:

n El Consejo de Salubridad General.n La Secretaría de Relaciones Exteriores.n La Secretaría de Hacienda y Crédito Público.n La Secretaría de Comercio y Fomento Industrial.n La Secretaría de Comunicaciones y Transportes.n La Secretaría de Salud.

La Procuraduría General de la República tendrá la inter-vención que le corresponde de acuerdo con sus facultadesconstitucionales y legales, con el fin de salvaguardar elobjetivo de la Ley y evitar que se incurra en hechos ilícitos,como sería el narcotráfico.

Esta Ley faculta al Consejo de Salubridad Generalpara que mediante acuerdo determine la adicióno supresión de precursores químicos o productosquímicos esenciales que se sujetarán o excluiránde la aplicación de este ordenamiento, así comolas cantidades o volúmenes de productos quími-cos esenciales a partir de los cuales serán aplica-bles las disposiciones de la Ley a las personas querealicen las actividades reguladas en ella y a losterceros con quienes las realicen.

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Aquellos que hayan realizado alguna actividad relacio-nada con precursores químicos o productos químicos,además de llevar un registro que se conservará hasta tresaños por cada actividad, y para aquellos que produzcan,enajenen, importen, exporten o almacenen maquinaria, in-formarán anualmente a la Secretaría de Comercio y Fo-mento Industrial. Asimismo todos deberán presentar in-formes anuales a la Secretaría de Salud, mientras que lostransportistas presentarán un aviso anual a la Secretaríade Comunicaciones y Transportes de las cantidades deprecursores químicos transportados.

Se integrará de manera conjunta una base de datos con-fidencial sobre sujetos, establecimientos y actividades re-guladas, cuya operación y resguardo corresponderá alConsejo de Salubridad, estos datos sólo podrán ser reve-lados por mandato judicial.

Para llevar a cabo la importación y exportación delas sustancias antes mencionadas que no requie-ran licencia o permiso, se deberá dar aviso a laSecretaría de Salud cinco días antes de que selleve a cabo la operación, a través de aduanas de-terminadas por la propia Secretaría, que en nin-gún caso podrá ser por vía postal o aérea.

La verificación sobre los precursores o productos quí-micos será hecha por la Secretaría de Salud o por la Se-cretaría de Comunicaciones y Transportes o por la Secre-taría de Comercio y Fomento Industrial, según sea el caso,de manera que si se llegase a encontrar cualquier desvíodentro de los químicos deberán denunciarlo al Ministerio


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Público, para establecer sanciones de carácter pecuniario,además de la responsabilidad penal en que se incurra.

La Secretaría de Salud con la Secretaría de RelacionesExteriores a través de cónsules mexicanos podrán inter-venir en actividades relacionadas con este ordenamiento,siempre y cuando le notifiquen sobre cualquier actividada la misma.

4. Distribución de competencias, local y concurrente

Con la reforma constitucional al artículo 4o. en el que seincorporó la garantía social de protección a la salud, se buscódotar de un marco programático sólido para que la activi-dad gubernamental se encaminara a dar protección a lasalud a todos los mexicanos, con el concurso de la socie-dad y de los individuos beneficiarios.

Visionariamente,

la reforma propuso revertir el proceso centraliza-dor que desde principios de siglo se iniciara, conmiras a dotar a los individuos de los medios paraconservar su salud, lo que condujo al gobiernofederal a adoptar responsabilidades propias de lasjurisdicciones locales y municipales, bajo el es-quema de lo que en la época se conociera comoun ‘‘federalismo cooperativo’’, concebido a travésde las políticas de descentralización.

Con esta filosofía descentralizadora, no entendida éstaen un esquema de desvinculación Estado-Federación, elartículo 13 de la Ley General de Salud define la competen-cia entre la Federación y las entidades federativas en ma-

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teria de salubridad general, quedando distribuida confor-me a lo siguiente.

a) Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de laSecretaría de Salud:

n Dictar las normas oficiales mexicanas a que quedarásujeta la prestación, en todo el territorio nacional, deservicios de salud en las materias de salubridad ge-neral y verificar su cumplimiento.

n En las materias enumeradas en las fracciones I, III,XXI, XXII, XXIII, XXIV, XXV, XXVI y XXVII del artículo3o. de la Ley General de Salud, organizar y operar losservicios respectivos y vigilar su funcionamiento porsí o en coordinación con dependencias y entidadesdel sector salud.

n Organizar y operar los servicios de salud a su cargoy, en las materias de salubridad general, desarrollartemporalmente acciones en las entidades federati-vas; cuando éstas se lo soliciten, de conformidad conlos acuerdos de coordinación que se celebren al efec-to.

n Promover, orientar, fomentar y apoyar las accionesen materia de salubridad general a cargo de los go-biernos de las entidades federativas, con sujeción alas políticas nacionales en la materia.

n Ejercer la acción extraordinaria en materia de salubri-dad general.

n Promover y programar el alcance y las modalidadesdel Sistema Nacional de Salud y desarrollar las accio-nes necesarias para su consolidación y funcionamiento.

n Coordinar el Sistema Nacional de Salud.n Realizar la evaluación general de prestación de servi-

cios de salud en materia de salubridad general entodo el territorio nacional.


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n Ejercer la coordinación y la vigilancia general del cum-plimiento de las disposiciones de esta Ley y demásnormas aplicables en materia de salubridad general.

Corresponde a los gobiernos de las entidades federati-vas, incluido el Distrito Federal, en materia de salubridadgeneral, como autoridades locales y dentro de sus respec-tivas jurisdicciones territoriales:

n Organizar, operar, supervisar y evaluar la prestaciónde los servicios de salubridad general a que se refie-ren las fracciones II, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII,XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX y XX del artículo 3o. dela Ley General de Salud, de conformidad con las dis-posiciones aplicables.

n Coadyuvar a la consolidación y funcionamiento delSistema Nacional de Salud, y planear, organizar y de-sarrollar sistemas estatales de salud, procurando suparticipación programática en el primero.

n Formular y desarrollar programas locales de salud, enel marco de los sistemas estatales de salud y deacuerdo con los principios y objetos del Plan Nacionalde Desarrollo.

n Llevar a cabo los programas y acciones que en mate-ria de salubridad local les competan.

n Elaborar información estadística local y proporcionar-la a las autoridades federales competentes.

Asimismo, la Ley prevé la posibilidad del ejercicio coor-dinado de las atribuciones de la Federación y de las enti-dades federativas en la prestación de servicios de salubri-dad general, mediante la suscripción de acuerdos decoordinación que celebre la Secretaría de Salud con losgobiernos de las entidades federativas, en el marco del

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convenio único de desarrollo, ahora mejor conocidos conel nombre de convenios de desarrollo social.

La competencia en materia de salud puede esquemati-zarse de la siguiente manera:

Salubridad general Federal exclusiva (Algunas materias)

(Legisla la Federaciónartículo 73 fr. XVI de

la Constitución)

Artículo 13 apartado A)

L.G.S.

Concurrente artículo 18 L.G.S.

Estatal

Artículo 13 apartado B)

L.G.S.

Salubridad localEntidadesfederativas

Rastros, mercados,panteones

(Legislan los estadosen lo no reservado a

la Federación)

IV. EL CONTROL Y REGULACIÓN SANITARIO EJERCIDO POR LA FEDERACIÓN

A partir de 1992, el control sanitario de las actividadesde la mayor parte de los sectores productivos en nuestropaís ha sido simplificado para fomentar la producción y ellibre intercambio de bienes y servicios, agilizando trámitesy eliminando obstáculos burocráticos innecesarios. Deigual manera, muchos han sido los avances en el campodel comercio internacional de bienes, puesto que se handisminuido barreras no arancelarias, con lo cual la Secre-taría de Salud, sin descuidar la responsabilidad que le hasido encomendada de velar por la salud de nuestro pue-blo, ha apoyado la posibilidad de que México construya


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una economía más sana y sólida, bajo un esquema jurídicoidóneo.

De acuerdo con la Ley General de Salud se entiende por

control sanitario al conjunto de acciones de orien-tación, educación, muestreo, verificación y, en sucaso, aplicación de medidas de seguridad y san-ciones que ejerce la Secretaría de Salud con laparticipación de los productores, comercializado-res y consumidores, con base en lo que establecenlas normas oficiales mexicanas y otras disposicio-nes aplicables.

El Programa de Reforma del Sector Salud 1995-2000establece la necesidad de avanzar en la consolidación de losprocesos de desregulación mediante el enfoque de riesgopara determinar cuáles giros deben quedar bajo regula-ción sanitaria, dejando fuera de este control al resto.

En este contexto, el 7 de mayo de 1997, se publicaronen el Diario Oficial de la Federación diversas reformas a laLey General de Salud, entre las que se consolidó el régi-men jurídico de los establecimientos, en el que se consi-deran tres esquemas: la licencia sanitaria para los de mayorriesgo; el aviso de funcionamiento para los de menor ries-go, y la liberación total de los giros que no constituyenriesgo para la salud.

Considerando que se restringió de manera importanteel requisito de licencia sanitaria, circunscribiéndolo única-mente a algunos giros, el aviso de funcionamiento se con-virtió en el documento exigible por las autoridades sanita-rias, que incluso debía colocarse a la vista del público.

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En el aviso de funcionamiento se deben expresar lascaracterísticas y tipos de servicios a que estén destinadoslos establecimientos y en el caso de establecimientos par-ticulares se debe señalar al responsable sanitario, cuandoéste sea exigible. Este aviso debe presentarse dentro delos diez días posteriores al inicio de operaciones y conte-ner los requisitos que señala el artículo 200 bis de la LeyGeneral de Salud, así como los reglamentos y normas ofi-ciales mexicanas correspondientes, según dispone la pro-pia Ley.

Precisamente el artículo 200 bis, también modificadopor las reformas de mayo de 1997, señala que deberán daraviso de funcionamiento los establecimientos que no re-quieran de autorización sanitaria y que mediante acuerdodetermine la Secretaría de Salud, el que se debe publicaren el Diario Oficial de la Federación, con lo cual se cubrióuna laguna bastante importante, dado que por algún tiem-po se sostuvo el criterio de que todos los establecimientos,cualquiera que fuera su giro, debían presentar el aviso defuncionamiento ante la Secretaría de Salud, aunque lasactividades de ellos tuvieran escaso o nulo impacto en lasalud. Por ello, con la emisión del acuerdo secretarial cita-do que definiera de manera concreta y taxativa los girossujetos a aviso automáticamente dejó fuera de control sa-nitario y, por ende, del requisito de aviso o licencia al restode las actividades comerciales.

Esto se dio el 29 de julio de 1997, fecha en que se publicóen el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo Número141 por el que se Determinan los Establecimientos Sujetosa Aviso de Funcionamiento. En él se señalan de una ma-nera limitativa los establecimientos que deben dar avisode funcionamiento de acuerdo con el tipo de actividadesa que se dedican, clasificándolos en los siguientes rubros:


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n Insumos para la salud.n Bienes y servicios.n Servicios de salud.n Salud ambiental.n Salubridad general en las entidades federativas y en

el Distrito Federal.

Estos rubros a la vez se subdividen por clases, otorgán-dose a cada una un código numérico.

De igual manera el Acuerdo distribuye competenciasentre las diferentes unidades administrativas de la Secre-taría de Salud para el ejercicio del control sanitario sobrelos establecimientos, actividades, giros y productos cita-dos, dentro del marco de la Ley General de Salud y demásdisposiciones legales y administrativas aplicables.

El Acuerdo 141 deja sin efectos los diversos 59, 126 y137 publicados en el Diario Oficial de la Federación el 26de mayo de 1986, el 15 de junio de 1985 y el 18 de junio de1996, respectivamente; así como las demás disposicionesque se opongan al mismo.

V. EL CONTROL Y REGULACIÓN DE LA SALUDEN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

En el artículo 73 fracción XVI de la Constitución, se prevéla facultad del Congreso de la Unión para dictar leyes sobresalubridad general de la República, por lo que la facultadlegislativa de los Congresos locales en esta materia se res-tringe a la salubridad local.

Por su parte, el artículo 4o., párrafo cuatro, de nuestracarta magna, que consagra la garantía programática delderecho a la protección de la salud, establece que la leydefinirá las bases y modalidades para el acceso a los ser-

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vicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federa-ción y las entidades federativas en materia de salubridadgeneral.

En este sentido la Ley General de Salud establece ladistribución de competencias entre la Federación y los es-tados, así como aquellas materias en que se podrán coor-dinar estas dos esferas de gobierno, en los artículos 13 enrelación con el 3o. y el 18.

No obstante que desde el principio de la década de losochentas existen dispositivos jurídicos que obligan a romperen el campo de la administración de los servicios de la saludcon el excesivo centralismo que tradicionalmente ha ejerci-do la Federación en sus diversos quehaceres públicos, hansido muchas las acciones adoptadas para llevar a las entida-des federativas la administración de dichos servicios.

Así,

la hoy Secretaría de Salud logró descentralizar yconsolidar en catorce entidades federativas losllamados Servicios Estatales de Salud (SESA), condependencia directa de los gobernadores de losestados. Los SESA se estructuraron como de-pendencias centrales de la administración local ytambién como órganos descentralizados de losestados y fueron facultados tanto para proveerdirectamente los servicios de salud, por ley a car-go de las entidades federativas, y que por diversascircunstancias la Federación había estado llevan-do a cabo, así como las facultades locales en ma-teria de control sanitario, incluidas las de salubri-dad general de competencia estatal.

Para mayor ilustración, en el resto de entidades federa-tivas seguían operando los llamados servicios coordina-


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dos de salud pública, como órganos desconcentrados porterritorio de la Secretaría de Salud, sostenidos absoluta-mente por la Federación.

Aun cuando mediante los acuerdos de coordina-ción para la integración orgánica y la descentrali-zación operativa en los estados se crearon losSESA bajo el esquema de ‘‘devolución’’ de atribu-ciones, este proceso descentralizador desafortu-nadamente fue parcial e incompleto dado que, porun lado, no pudo llegar a la totalidad de entidadesfederativas, seguramente por el gran diferencialde desarrollo entre ellos y, por el otro, ya que latitularidad de la relación laboral entre el personalde los estados ‘‘descentralizados’’ se conservó porla Federación, lo que acarreó evidentes proble-mas, habiendo una suficiente redistribución finan-ciera del gasto.

De esta manera, se suscribieron acuerdos de coordina-ción para la descentralización integral de los servicios desalud en los estados, incluido el Distrito Federal aunquecon algunas modalidades diferenciales.

Para efectos de este documento, se aborda como ejem-plo el caso de Chiapas que sucedió de la siguiente manera.

1. Esquema de descentralización integral de los servicios de salud en Chiapas

Con fecha 16 de diciembre de 1997 se publicó en elDiario Oficial de la Federación el Acuerdo de Coordinaciónpara la Descentralización Integral de los Servicios de Salud

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en el Estado de Chiapas, que celebraron el Ejecutivo fede-ral, por conducto de la Secretaría de Salud (SSA) con laintervención de la Secretaría de Hacienda y Crédito Públi-co, de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Adminis-trativo y el Ejecutivo del estado de Chiapas, asistido porlos secretarios de Gobierno; de Hacienda; de Salud; eloficial mayor y el contralor general; con la participación dela Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio delEstado y del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Se-cretaría de Salud (SNTSSA).

Este Acuerdo tiene como finalidad el establecer las ba-ses, compromisos y responsabilidades de las partes parala organización, la descentralización de los servicios desalud en el Estado, así como para la transferencia de losrecursos humanos, materiales y financieros, que permitanal gobierno del estado contar con autonomía en el ejerciciode las facultades que le otorga la Ley General de Salud.


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De igual manera, a través de dicho Acuerdo, elgobierno del estado se compromete a crear pormedio de una iniciativa de ley o de un decreto, unorganismo descentralizado con el propósito deasegurar a la sociedad el otorgamiento de servi-cios de salud oportunos y de la más alta calidadposible.

Se establece que el organismo que se cree se sujetaráa lo dispuesto por la Ley General de Salud, a la legislaciónen materia de salud del estado y a lo que determina elAcuerdo, conforme a las siguientes bases:

n Tendrá personalidad jurídica, patrimonio propio y lasatribuciones de servicio y de autoridad que le otor-guen las disposiciones legales aplicables y su instru-mento de creación.

n Contará con un órgano de gobierno que se integrarácon la representación del gobierno del estado en elnúmero que este mismo determine, con un repre-sentante de la SSA y con uno por parte de los traba-jadores designado por el Comité Ejecutivo Nacionaldel SNTSSA.

n Tendrá a su cargo la administración de los recursosque aporten el gobierno federal, a través de la SSA, yel gobierno del estado, con sujeción al régimen legalque le corresponda en los términos del presenteAcuerdo.

n Estará sujeto al control y coordinación que ejercerá elgobierno del estado y contará con autonomía técnicay operativa respecto del resto de la administraciónpública estatal, tanto para el manejo de sus recursos

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humanos, materiales y financieros como para la eje-cución de los programas de salud a su cargo.

En la ley o decreto de creación, deberá expresarse laobligación del organismo descentralizado de aplicar y res-petar los reglamentos elaborados conforme a la normati-vidad federal aplicable en sus relaciones laborales con lostrabajadores provenientes de la SSA, para que procedana su registro ante los organismos jurisdiccionales corres-pondientes. Lo anterior con el propósito de que se apli-quen en las controversias que se diriman por la autoridadjurisdiccional.

La SSA, como coordinadora del Sistema Nacional deSalud y autoridad sanitaria federal, descentralizó en favordel gobierno del estado la operación de los servicios desalud a su cargo en la entidad federativa, en las siguientesmaterias:

Salubridad general

n La atención médica y asistencia social.n La salud reproductiva y planificación familiar.n La promoción de la salud.n La medicina preventiva.n El control sanitario de la disposición de sangre humana.n La vigilancia epidemiológica.

Regulación y control sanitarios

n Bienes y servicios.n Insumos para la salud.n Salud ambiental.n Control sanitario de la publicidad.


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2. Esquema de descentralización de los servicios de salud para población abierta del Distrito Federal

De conformidad con la distribución de competen-cias establecida en la Ley General de Salud, artícu-los 3o., 13 y 18, corresponde a las autoridades sani-tarias del Distrito Federal, entre otras facultades,organizar, operar, supervisar y evaluar, en el DistritoFederal, la prestación de los servicios.

Con fecha 3 de julio de 1997 se publicó en el DiarioOficial de la Federación el Convenio de Coordinación parala Descentralización de los Servicios de Salud para pobla-ción abierta del Distrito Federal, que celebraron las secre-tarías de Salud, de Hacienda y Crédito Público, de Contra-loría y Desarrollo Administrativo, y el gobierno del DistritoFederal, con la participación de la Federación de Sindica-tos de Trabajadores al Servicio del Estado y del SindicatoNacional de Trabajadores de la Secretaría de Salud.

Este Convenio fue suscrito a fin de establecer los linea-mientos, compromisos y responsabilidades de las partespara la descentralización de los servicios de salud a pobla-ción abierta del Distrito Federal, a través de la transferenciaal organismo descentralizado Servicios de Salud Públicadel Distrito Federal, de los recursos humanos, materialesy financieros, así como de los bienes inmuebles que ac-tualmente destina la Secretaría de Salud a dichos servi-cios.

Este organismo, cuyo origen se encuentra en el ‘‘Decre-to por el que se crea el organismo descentralizado de laAdministración Pública del Distrito Federal, con persona-lidad jurídica y patrimonio propios, denominado Servicios

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de Salud Pública del Distrito Federal’’ el 3 de julio de 1997,tiene por objeto prestar atención médica de primer nivelen el Distrito Federal.

Asimismo, el organismo debe contribuir a la prestaciónde servicios de atención médica de cualquier otro nivel.

Para el cumplimiento de su objeto, el organismo tiene,según el documento jurídico que lo rige, las siguientesatribuciones:

n Organizar, operar y evaluar la prestación de los servi-cios de salud pública, de atención médica de primernivel y otros servicios que, conforme al proceso dedescentralización, se le encomienden.

n Colaborar con las dependencias y entidades públicasen la prestación de servicios de atención médica desegundo y tercer niveles.

n Desarrollar actividades tendentes al mejoramiento yespecialización de los servicios a su cargo.

n Intervenir en los programas de formación de recursoshumanos para la atención de la salud que instrumenteel gobierno del Distrito Federal, vinculados a los ser-vicios a su cargo.

n Desarrollar programas de investigación relativos a losservicios de salud pública y de atención médica.

n Promover la ampliación de la cobertura en la presta-ción de los servicios a su cargo, apoyando las políti-cas y programas que para tal efecto dicten y formulenlas autoridades competentes.

n Captar y administrar los recursos que le sean asigna-dos, así como las cuotas generadas por la prestaciónde los servicios bajo su responsabilidad, conforme alo que se determine en las disposiciones aplicables.


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n Realizar las acciones que sean necesarias para darcumplimiento a los compromisos asumidos por elDistrito Federal en el Convenio de Coordinación.

n Las demás que este decreto y otras disposiciones leotorguen.

3. Constituciones locales

Considerando la importancia y trascendencia del derechoa la protección de la salud consagrado en la Constituciónen el marco de los derechos sociales, conviene mencionarlas disposiciones constitucionales locales de algunas enti-dades federativas que regulan la materia.

è La Constitución de Baja California establece, en suartículo 49, fracción XXII, la facultad del gobernadorpara celebrar convenios con la Federación a efecto decoordinar esfuerzos para la atención, entre otros, de losservicios de salubridad y de asistencia pública.

è Por su parte la de Baja California Sur, artículo 18, títulosegundo, denominado ‘‘De las garantías individualesy sociales’’, consagra el derecho de todos los habitan-tes al bienestar y seguridad sociales, el cual tendrácomo propósito el mejoramiento de su salud y el sa-neamiento del medio ambiente.

è En el caso de Campeche, el artículo 128 de su Consti-tución determina la obligación del Estado para cooperarcon la Federación ‘‘en la observancia de la higiene ysalubridad pública’’, dictando las disposiciones con-ducentes para prevenir y combatir las enfermedades,epidemias y epizootias.

è En el artículo 84, fracción XI, de la Constitución deCoahuila, se establece el deber del gobernador paraprocurar la conservación de la salubridad e higiene

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públicas. Asimismo, el artículo 131 fracción X, esta-blece que los ayuntamientos tienen, entre otras, laobligación de cuidar la salubridad pública, dictandoal efecto los reglamentos correspondientes, los cua-les serán aprobados por el Ejecutivo local.

è En el caso de la Constitución de Colima son los ayun-tamientos quienes tienen la obligación, de acuerdocon lo que disponga la Ley Orgánica Municipal, decuidar la salubridad de la población (artículo 92).

è En Chihuahua, por su parte, la Constitución asigna lavigilancia de los mercados, los servicios de agua po-table, drenaje, limpia y transporte de basuras, y elsostenimiento de hospitales, clínicas y hospicios, a lacompetencia de la administración municipal (artículo138, fracción X). Por lo que se refiere a la salubridadpública, la Constitución dedica todo un capítulo, el IIIdel título XII, en el que señala que aquélla estará acargo del Ejecutivo estatal (artículo 155). El cual estáobligado a dictar de inmediato, en caso de epidemiasgraves o de peligro de invasión ----en el estado---- deenfermedades exóticas, las medidas preventivas quefueren necesarias, escuchando la opinión del ConsejoSuperior de Salubridad (artículo 157). Éste se integra-rá, por lo menos, con tres técnicos de los servicios desalubridad y con representantes de los sectores so-ciales del estado (artículo 156).

è Por su parte, el artículo 12 fracciones I y II del títuloprimero, capítulo primero de la Constitución de Du-rango, relativo a los ‘‘Derechos públicos, individualesy sociales’’, establece que el Estado reconoce el de-recho de la protección asistencial a la maternidad y ala infancia y el derecho de los servicios médico-asis-tenciales.


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è El artículo 12 de la Constitución de Guanajuato esta-blece como garantía social el derecho de todos loshabitantes ‘‘a una existencia digna por la salubridad’’.Por otra parte, en el artículo 123, fracciones IV y V, sedispone que a los ayuntamientos compete la realiza-ción de las obras de saneamiento ordenadas por elConsejo de Salubridad General y la ejecución de lasdisposiciones relativas a la higiene urbana y a la salu-bridad pública.

è En materia sanitaria la Constitución de Guerrero dis-pone en el artículo 47 fracción XII que el Congreso delestado está facultado para dictar leyes para combatirlas enfermedades. Asimismo, el artículo 73 fracciónV señala que el gobernador tiene la responsabilidadpara proveer los medios conducentes al cuidado dela salubridad pública, en igualdad de circunstanciaspara todos los habitantes del estado.

èA su vez, la Constitución de Hidalgo incluye, en suartículo 8o. en el título relativo a las garantías indivi-duales y sociales, el derecho de la salud, que tendrácomo objetivo la permanente superación del nivel devida de la población.

è El artículo 3o. de la Constitución michoacana expre-sa de manera general que el ‘‘Gobierno promoveráel mejoramiento físico’’ del pueblo. Por otro lado,en el artículo 44 fracción III se le confiere al Congre-so local la facultad de legislar sobre salubridad yasistencia pública.

è La Constitución del Estado de Nuevo León, en su títuloI, relativo a los derechos del hombre, artículo 3o., ex-presamente señala: ‘‘Toda persona tiene derecho a laprotección a la salud. La ley establecerá las bases ymodalidades para el acceso a los servicios de salud

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y determinará la participación del estado y sus muni-cipios en la materia’’.

èDe acuerdo con el artículo 80 fracción XIII de la Cons-titución de Oaxaca, el gobernador está obligado a dic-tar medidas ‘‘urgentes’’ para la conservación de la sa-lubridad pública del estado, las cuales deberán serpuntualmente ejecutadas por los ayuntamientos. Porsu parte, el artículo 59 fracción XXVIII establece quela legislatura local tiene facultad para expedir leyes enmateria de salubridad pública.

è En la Constitución de Puebla se establece, en el capí-tulo III del título I, concerniente a los habitantes delestado y a las garantías sociales, que las leyes se en-cargarán de la atención de la salud de los habitantesdel estado (artículo 12, fracción V). Por otro lado, deacuerdo con la fracción XIII del artículo 106, está acargo de los municipios la salubridad pública y sóloen caso de epidemias, el gobernador del estado po-drá hacerse cargo de la Salubridad Pública Municipalhasta en tanto desaparezca el peligro de las mismas,Por último, el artículo 121 dispone que es para con-servar un ambiente sano y favorable a sus habitantes,así como combatir las epidemias que se desarrollenen el mismo estado, dictándose al efecto las leyes ydisposiciones necesarias.

è La Constitución de Quintana Roo, en su título segun-do, de las garantías individuales y sociales, artículo13, expresa: ‘‘Toda persona tiene derecho a la protec-ción de la salud. La ley definirá las bases y modalida-des para el acceso a los servicios de salud...’’.

è El artículo 65 fracción XVII de la Constitución de Sina-loa establece que el gobernador está facultado y obli-gado a dictar las medidas urgentes necesarias para ladefensa de la salubridad pública.


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è Por su parte el artículo 64 fracciones VII y XXX de laConstitución de Sonora, faculta al Congreso para dic-tar leyes relativas a la salubridad pública del estado ypara dictar las medidas urgentes para su conserva-ción y mejoramiento.

è La Constitución de Tabasco señala en su artículo 36fracción IX, que el Congreso tiene la facultad de legis-lar sobre salubridad pública del estado.

è En Tamaulipas el capítulo 22 del título décimo cons-titucional está dedicado a la higiene pública. Se esta-blece aquí la existencia de un ‘‘Consejo de HigienePublica’’ que se encargará de dictar las disposicionestendentes a la conservación de la salubridad, las cua-les serán, una vez aprobada por el Ejecutivo estatal,de observancia obligatoria en todo el estado (artículo144). Dicho Consejo funcionará de acuerdo con la Leyque al efecto se expide (artículo 145). Por otra parte,el Ejecutivo está facultado para celebrar convenioscon el gobierno federal sobre la coordinación de losservicios sanitarios (artículo 146).

èDentro de las ‘‘facultades y obligaciones’’ que la Cons-titución asigna al Congreso de Veracruz se incluye, ensu artículo 68 fracción XL, la relativa a ‘‘aprobar lalegislación que proponga la Dirección General de Sa-lubridad’’ por conducto del Ejecutivo estatal.

è Finalmente en la Constitución de Zacatecas se dispo-ne, dentro de las garantías sociales, que la ley deter-minará el apoyo que las instituciones públicas darána la protección de los menores (artículo 4o. segundopárrafo) y que los habitantes del estado tendrán de-recho a la asistencia y servicios necesarias para pro-tegerlos contra las enfermedades, procurando su in-corporación a la Seguridad Social y la ampliación delos servicios médicos y asistenciales (artículo 8o.).

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Como se ha podido apreciar, diversas Constitucioneslocales hacen referencia a la posibilidad de convenir, conla Federación, la atención de servicios de salud. En estecaso se encuentran Campeche y Tamaulipas, por ejemplo.Otras Constituciones locales (Baja California Sur, Durango,Guanajuato, Hidalgo, Puebla y Zacatecas) contienen refe-rencias a la garantía de protección a la salud; otras más(Coahuila, Colima, Chihuahua, Guanajuato y Puebla) alu-den a las atribuciones sanitarias de los ayuntamientos, ytambién las que regulan lo concerniente a la salubridadgeneral del estado (Oaxaca, Puebla, Sinaloa, Sonora y Ta-basco). Son pocas (v. gr., Yucatán, Querétaro, Chiapas,México y Morelos) las Constituciones que no contienenreferencias precisas a los problemas sanitarios.

Ahora bien, de acuerdo con los términos del artículo115 constitucional, objeto de una reforma que entróen vigor el 4 de febrero de 1983, la Federación y losestados podrán convenir en la asunción, por partede estos últimos, del ejercicio de algunas funcionesfederales, de la ejecución y operación de obras y dela prestación de servicios públicos, cuando el desa-rrollo económico y social lo hagan necesario. Lamisma fracción faculta a los estados para celebrarconvenios análogos con sus municipios.

Esta disposición constitucional tiene correspondenciacon el artículo 7o. de la Ley General de Salud, por virtuddel cual corresponde a la Secretaría de Salud la coordina-ción del Sistema Nacional de Salud haciendo que para esteobjeto las demás dependencias del Ejecutivo y organis-mos del Sector Público Federal coordinen sus acciones enmateria de salubridad general. Además, el artículo 9o. dela referida Ley señala que los gobiernos de las entidades


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federativas coadyuvarán, en el ámbito de sus respectivascompetencias y en los términos de los acuerdos de coor-dinación que celebren con la Secretaría de Salud, a la con-solidación y funcionamiento del Sistema Nacional de Salud.

Con todo lo anterior puede afirmarse que a través delSistema Nacional de Salud se ha impreso nueva vitalidadal sistema federal mexicano.

4. Leyes de salud locales

Es importante subrayar que a raíz de la reforma constitu-cional que consagra el derecho a la protección de la salud ysu ley reglamentaria, los 31 estados y el Distrito Federal queconforman la República, cuentan con su correspondienteLey de Salud.

Sin embargo, cabe precisar que de conformidadcon lo establecido por el artículo 73 fracción XVI,es facultad del Congreso de la Unión expedir leyesen materia de salubridad general de la República,por lo que los congresos de las entidades federa-tivas deberán abstenerse de legislar en esta ma-teria, estando facultados únicamente para la ex-pedición de leyes en materia de salubridad local.

VI. EL NUEVO ESQUEMA DE NORMALIZACIÓN, CERTIFICACIÓN Y VERIFICACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE SALUD

1. La Ley Federal sobre Metrología y Normalización, y la salud

La globalización comercial y principalmente la suscrip-ción del Tratado de Libre Comercio con América del Norte,

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ha obligado a todas las dependencias gubernamentales denuestro país a buscar esquemas que faciliten el libre trán-sito de mercancías y principalmente el comercio transfron-terizo de servicios. Desde luego, el campo de la salud noha escapado a dicho fenómeno, de ahí que sean diversaslas acciones que han tenido que adoptarse para hacer con-gruente la actividad administrativa de la Secretaría de Sa-lud en el contexto de la apertura comercial.

Uno de los principales obstáculos que tenían que ven-cerse en el comercio internacional era el de las llamadas‘‘barreras no arancelarias’’, que existen cuando los com-ponentes de un esquema comercial (fabricantes, distribui-dores, comercializadores, prestadores de servicios y con-sumidores, principalmente) tienen que enfrentar diversostrámites, ante diferentes dependencias, con regulacionesde diversa naturaleza y de distinta jerarquía jurídica parapoder ofrecer u obtener bienes y servicios en un país dis-tinto a aquel de que son originarios.

Esta situación motivó que como una estrategia guberna-mental se hiciera un importante esfuerzo para simplificar trá-mites y procedimientos a través de todo un programa federalde desregulación gubernamental. En el campo del derecho,además de la exhaustiva revisión de procedimientos y ma-nuales, tuvo que pensarse en un modelo jurídico que permi-tiera asimilar en un instrumento jurídico de carácter uniformetoda la regulación normativa secundaria, es decir, todas lasreglas de carácter científico-tecnológico involucradas en latransferencia comercial internacional, con la bondad de quese promovería la concurrencia de los sectores público, pri-vado, científico y de consumidores tanto en la elaboracióncomo en la observancia de dichas normas.


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Por cuestionable que sea, dado que su origen ju-rídico las ubica en otro contexto, se adoptó la fi-gura de la ‘‘norma oficial mexicana’’ como meca-nismo normativo uniforme. Es por ello que todaslas dependencias de la administración pública fe-deral tuvieron que adecuarse a los parámetros dedicho ordenamiento, tanto para la emisión de re-glas normativas como para la verificación de sucumplimiento.

Es importante destacar que muchas dependencias gu-bernamentales cuentan dentro de sus atribuciones con lacapacidad para emitir reglas normativas que complemen-ten en lo técnico o científico las disposiciones jurídicas(leyes o reglamentos) que regulan su funcionamiento. An-tes de este esquema, las dependencias emitían dichas nor-mas con base en procedimientos de diversa naturaleza,pero ahora, de manera un poco más uniforme, deben ha-cerlo a través del esquema que establece la Ley Federalsobre Metrología y Normalización, publicada en el DiarioOficial de la Federación el 1 de julio de 1992 y cuya últimareforma se publicó en el mismo medio de difusión oficialel 20 de mayo de 1997.

Antes de la emisión de la mencionada Ley, que no fuenueva sino que sufrió un ajuste importante, la Secretaríade Salud contaba con facultades para emitir ‘‘normas téc-nicas’’ que eran definidas por la Ley (artículo 14 LGS, de-rogado en la actualidad) como el conjunto de reglas cien-tíficas o tecnológicas de carácter obligatorio, emitidas porla Secretaría de Salud, que establezcan los requisitos quedeben satisfacerse en la organización y prestación de ser-vicios, así como en el desarrollo de actividades en materia

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de salubridad general, con el objeto de uniformar princi-pios, criterios, políticas y estrategias. Con base en esteprecepto, se emitieron por diversas áreas de la Secretaríade Salud cerca de 400 normas técnicas que regulaban tan-to especificaciones de equipo e insumos médicos comotécnicas para el tratamiento médico. Sin embargo,

una disposición transitoria de la mencionada LeyFederal sobre Metrología y Normalización dejó sinefecto cualquier disposición de carácter técnicoemitida con anterioridad, debiendo ajustarse és-tas a los parámetros de la nueva Ley en un plazoperentorio determinado, con lo cual las normastécnicas de la SSA hasta entonces emitidas per-dieron su vigencia.

2. Las normas oficiales mexicanas y las normas mexicanas

En términos de la Ley de Metrología,

norma oficial mexicana es la regulación técnica deobservancia obligatoria expedida por las depen-dencias competentes, conforme a las finalidadesestablecidas en el artículo 40 de la propia Ley, quefija reglas, especificaciones, atributos, directrices,características, o prescripciones aplicables a un pro-ducto, proceso, instalación, sistema, actividad,servicio o método de producción u operación, asícomo aquellas relativas a terminología, simbolo-gía, embalaje, marcado o etiquetado y las que serefieran a su cumplimiento o aplicación.


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En un estrato jerárquico diferente,

las normas mexicanas son las que elabore un or-ganismo nacional de normalización, o la Secreta-ría (de Comercio), en los términos de esta Ley, queprevé para un uso común y repetido reglas, espe-cificaciones, atributos, métodos de prueba, direc-trices, características o prescripciones aplicablesa un producto, proceso, instalación, sistema, acti-vidad o método de producción u operación, asícomo aquellas relativas a terminología, simbolo-gía, embalaje, marcado o etiquetado.

No se aprecia gran diferencia entre las normas oficialesmexicanas y las normas mexicanas, sus diferencias radi-can esencialmente en que las primeras son obligatorias ylas segundas no, ya que son de aplicación voluntaria, y enque las segundas pueden ser emitidas por entidades nogubernamentales acreditadas por la Secofi para fungircomo organismos nacionales de normalización.

El procedimiento para la emisión de normas oficialesmexicanas no es sencillo pero requiere de gran participa-ción de los diferentes sectores de la población y puedeesquematizarse de la siguiente manera:

n Elaboración de un Programa Nacional de Normaliza-ción de carácter anual.

n Elaboración de anteproyectos de normas en las de-pendencias, según su ámbito de competencia, con laparticipación por regla general de los diversos gruposrepresentativos del sector al que va dirigido el pro-yecto normativo.

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n El anteproyecto concluido se presenta a la considera-ción de los comités consultivos nacionales de norma-lización (la SSA cuenta con dos, uno para los serviciosde salud y otro para la regulación sanitaria). Estos co-mités se integran por el personal técnico de las depen-dencias; organizaciones de industriales, prestadoresde servicios, comerciantes; productores, agropecua-rios, forestales o pesqueros; centros de investigacióncientífica o tecnológica; colegios de profesionales yconsumidores. El proyecto de norma se debe acom-pañar con una manifestación del impacto regulatorio.Nota: Esta manifestación deberá contener una breveexplicación de la finalidad de la norma, de las medi-das propuestas, de las alternativas consideradas y delas razones por las que fueron desechadas, una com-paración de dichas medidas con los antecedentes re-gulatorios, así como una descripción general de lasventajas y desventajas y de la factibilidad técnica dela comprobación del cumplimiento de la norma.

n Una vez aprobada por el Comité Consultivo Nacionalde Normalización correspondiente, se ordena la pu-blicación de la norma con el carácter de proyecto enel Diario Oficial de la Federación para consulta públi-ca, por un periodo de sesenta días naturales, en el quese podrán recibir comentarios de cualquier personainteresada.

n Al término de dicho plazo, el Comité Consultivo Na-cional de Normalización deberá estudiar los comen-tarios recibidos y, en su caso, proceder a modificar elproyecto en un plazo que no excederá de 45 días na-turales.

n Las respuestas a los comentarios recibidos, deberánpublicarse en el Diario Oficial de la Federación cuan-


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do menos 15 días naturales antes de la publicacióndefinitiva de la norma.

n Una vez aprobada por el Comité Consultivo Nacionalde Normalización respectivo, las normas oficiales me-xicanas deben ser expedidas por la dependenciacompetente y publicadas en el Diario Oficial de la Fe-deración, para su observancia general obligatoria.

Ahora bien, existe la posibilidad de que las dependenciasemitan normas oficiales en casos de emergencia sin llevar acabo el procedimiento descrito, las cuales serán publicadasen el Diario Oficial de la Federación con una vigencia máximade seis meses, pudiendo prorrogarse su vigencia únicamen-te por un periodo similar.

3. La certificación de instalaciones hospitalarias

Como se ha podido apreciar en el panorama que seofrece en este trabajo respecto de la legislación en materiade salud, son diversas y muy amplias las facultades de lasautoridades sanitarias, tanto federal como estatales, las cua-les se pueden agrupar en tres grandes rubros:

n Como prestadores de servicios de atención médica yotros servicios asociados.

n Como coordinadores de las medidas preventivas ycorrectivas en materia de salud pública, con impactoen los sectores de la población en su conjunto.

n El control sanitario de los productos y los estableci-mientos sujetos a vigilancia.

Para comprender mejor el esquema no gubernamentalde control, respecto de las instalaciones hospitalarias, esfundamental explorar el último de los rubros.

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En efecto, las autoridades ejercen sus atribuciones pormedio de la expedición de autorizaciones y certificados, obien, por medio de las actividades de vigilancia sanitaria.

Las autorizaciones sanitarias son, como quedó precisa-do, los actos administrativos mediante los cuales la auto-ridad sanitaria competente permite a una persona públicao privada, la realización de actividades relacionadas con lasalud humana, en los casos y con los requisitos y modali-dades que determine la Ley y las demás disposicionesgenerales aplicables.

En términos de la Ley General de Salud (artículo 368),las autorizaciones tienen el carácter de licencias, permisos,registros o tarjetas de control sanitario.

Las recientes reformas a la Ley General de Saludhan eximido del requisito de licencia sanitaria a lamayoría de los establecimientos en que se pro-veen servicios de salud, cuyos titulares sólo re-quieren de presentar un aviso de funcionamiento.

La Secretaría de Salud, a partir del aviso, podrá progra-mar la práctica de visitas de verificación para evaluar, ensu caso, el cumplimiento de la normatividad aplicable, lacual desde luego incluye el cumplimiento de las normasoficiales mexicanas que se encuentren en vigor.

De esta manera, las instalaciones médicas que desarro-llen actos quirúrgicos, trasplantes de órganos e investiga-ción, requieren para su funcionamiento de la obtención delicencias sanitarias y las personas que laboran en ellas re-quieren de la obtención de tarjetas de control sanitario.Asimismo, en el caso de que en el interior de las instala-ciones hospitalarias operen farmacias que expendan estu-


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pefacientes o sicotrópicos, requieren además de otra li-cencia específica. El resto de instalaciones en que se pres-ten servicios de atención médica no lo requieren, basta lapresentación de un aviso de funcionamiento.

Sin embargo, la Ley no establece un patrón que carac-terice la calidad con que los servicios se deban proveer,por lo que es aceptable considerar que existe una relacióndirecta entre la calidad de los servicios y la capacidad deresolución, inversión, mantenimiento, recursos humanos,entre otros factores, de los establecimientos. Lo anteriorquiere decir que las instalaciones en que se provean ser-vicios médicos solamente deben cumplir, para su funcio-namiento, con los requisitos legales y reglamentarios co-rrespondientes, independientemente de la calidad de susservicios.

Esto implica que la Secretaría de Salud puede ejercer lavigilancia sanitaria que sus atribuciones le confieren y, porel otro, realizar la verificación oficial del cumplimiento denormas oficiales a que se refiere la Ley Federal sobre Me-trología y Normalización.

En efecto, la misma Ley faculta a las secretarías de Es-tado para realizar también la certificación sobre el cumpli-miento de las normas oficiales que son requeridas de ma-nera expresa y voluntaria por los particulares interesados.

Ya en materia, es oportuno destacar que dentro de lasúltimas reformas que sufrió la Ley Federal sobre Metrolo-gía y Normalización se encuentra la relativa al esquema deacreditación y determinación del cumplimiento de las nor-mas, como esquemas que fomentan la participación delsector no gubernamental en la tarea de verificación de lasactividades sujetas a control sanitario, entre otras.

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En términos de la Ley de Metrología y Normalización,

la acreditación es el acto por el cual una entidadde acreditación reconoce la competencia técnicay confiabilidad de los organismos de certificación,de los laboratorios de prueba, de los laboratorios decalibración y de las unidades de verificación parala evaluación de la conformidad.

Por su parte,

la certificación es el procedimiento por el cual seasegura que un producto, proceso, sistema o ser-vicio se ajusta a las normas o lineamientos o re-comendaciones de organismos dedicados a lanormalización nacionales o internacionales.


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Como consecuencia, en el campo de la salud, ademásde la certificación oficial, la cual por regla general no sesolicita puesto que prácticamente ninguna Secretaría hadesarrollado áreas especializadas y procedimientos espe-cíficos para el desarrollo de tal actividad, la certificación sepuede obtener de un organismo de certificación o de unlaboratorio de prueba, que como organizaciones no gu-bernamentales se encuentren debidamente acreditados.

Como se aprecia,

la Ley de Metrología y recientemente la Ley Ge-neral de Salud fomentan la participación del sec-tor privado en la vigilancia del cumplimiento delnuevo esquema de normalización, o sea, de lasnormas oficiales mexicanas.

Finalmente, es importante destacar, en un particular puntode vista, que las actividades de certificación no limitan lasfacultades de las dependencias del Poder Ejecutivo pararealizar sus actividades de vigilancia y supervisión, reves-tidas de autoridad, e incluso en el caso de que exista con-flicto entre la certificación privada y la verificación de lasautoridades sanitarias, desde luego, prevalecen los actosde estas últimas.

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SEGUNDA PARTE

EJERCICIO DEL DERECHO

VII. MEDIOS JUDICIALES DE DEFENSA

Los medios judiciales de defensa aparecen en el área delos servicios de salud ante la necesidad de proteger a laspersonas que resulten afectadas en su integridad física,con motivo de la relación jurídica que establezcan con losprofesionales que prestan este tipo de servicios.

Existen diversos medios para reclamar aquelloscasos en que por negligencia o impericia, se cau-san daños a los pacientes, esto es a través delacceso a los tribunales ante los que se puede lle-var el reclamo, ya sea por la vía penal y civil, eincluso laboral y administrativa. Sin dejar de ladoel procedimiento arbitral ante la Comisión Nacio-nal de Arbitraje Médico.

Cabe señalar que este avance se debe en gran medidaal desarrollo social, cultural y/o tecnológico, toda vez queello ha permitido la evolución de dichos medios en lo con-cerniente a la prestación de los servicios de salud, tal ycomo lo expresa Miguel Estrada Sámano al mencionar, en‘‘La responsabilidad legal del médico’’, que

la vida moderna va penetrando hasta en los sectores másinexpugnables de las costumbres de nuestro pueblo. Una delas manifestaciones de esta penetración es el que hayan co-menzado a exigirse responsabilidades genuinamente profe-sionales a nuestros médicos. Salvo casos verdaderamente

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excepcionales, la exigencia de responsabilidad civil o penal aun médico por los daños o perjuicios ocasionados por unaasistencia profesional incorrecta era, hasta no hace mucho,cosa de otros países menos románticos que el nuestro.

A la fecha en nuestro país a muy poca gente se le ocurrepedir cuentas al médico por los tratamientos que le seanaplicados o por las intervenciones quirúrgicas a las quesean sometidos, por lo que es primordial la difusión sobrela responsabilidad que tiene todo médico en el desempe-ño de su labor profesional, de tal forma que se incrementela participación de la población como verificadores direc-tos de la correcta prestación de los servicios de salud y nose resignen con los resultados eventualmente no acerta-dos de los mismos, sobre todo cuando éstos se deban ala impericia o ineptitud del médico que los realice.

Respecto de la responsabilidad del médico, Estrada Sá-mano señala que

el médico está sometido a los mismos deberes y a las mismasposibles sanciones de cualquier otro profesional. Aun cuandoejerza su profesión desinteresadamente, lo que ocurre en lamedicina con mucha mayor frecuencia que en cualquier otrade las actividades liberales y oficios es tal la trascendencia desu misión, que cabe exigirle su buen comportamiento y sucorrecto desempeño por razones más poderosas que las quederivan de un contrato habitual.

De lo anterior, se puede decir que las responsabilidadesprofesionales de todo médico derivan en una supuestainsuficiencia de los preceptos científicos en que se basanlos tratamientos o de su inadecuada aplicación; es decir,por ignorancia, imprudencia, impericia o negligencia de suactuación y no de responsabilidades de orden moral, don-de el médico proceda con deliberada mala fe en perjuicio

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del enfermo, casos que entrarían en el ámbito de la res-ponsabilidad moral y desde luego en la jurisdicción penal.

De igual forma, Estrada Sámano reflexiona respecto dela responsabilidad técnica, sobre la cual señala que ésta sepodrá exigir en muy raras ocasiones:

En primer lugar porque la medicina es una ciencia inexacta.Lo es porque está en constante evolución y sobre todo por-que aun cuando llegue el día en que conozcamos las causasde todas las enfermedades hoy en mayor parte ignoradas yaun cuando lleguemos a saber el medio específico de combatircada una de estas causas, existirá siempre el factor reaccionaldel individuo enfermo, infinitamente variable e imposible deacomodar a normas previas. Y ese factor ahora y siempreconvierte todo tratamiento, aún el más rigurosamente exacto,en un azar, cuyo margen de posibilidades de error se puede,a fuerza de estudios, de práctica y perspicacia, disminuir perono eliminar.

Sólo cuando otro médico, mejor enterado o más inspirado,revele al fatal error, puede plantearse la responsabilidad delprimero. Pero aún estos supuestos revisten el carácter deexcepcionales. Sin embargo, supongamos que el enfermo ysus familiares no sólo sospechan sino que adquieren la cer-teza de que el médico ha procedido con torpeza. ¿Quién es,entonces, capaz de medir, de juzgar y castigar la culpa? Hahabido equivocación en el diagnóstico o error en la ejecucióndel tratamiento, pero ¿hasta dónde alcanza al médico la res-ponsabilidad?

Es indudable que en la prestación de los servicios pro-fesionales de los médicos intervienen innumerables facto-res, unos más detectables que otros, así como unos a sualcance y otros fuera de él, que afectan los resultados desu intervención. Un ejemplo de estas últimas es la malapreparación de las medicinas y en general de los medica-mentos, o del material empleado en las operaciones; in-


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tervención de ayudantes, enfermeros, asistentes, técnicoslaboristas, practicantes, etcétera.

Ante lo cual, Estrada Sámano nos dice:

Hay partidarios de que la responsabilidad médica sólo se déen los casos en que se ha procedido con intervención dolosao con mala fe. Evidentemente no habría espíritu humano ca-paz de defender una conducta inspirada en tales circunstan-cias, mas no podemos reducir el principio de la responsabili-dad a semejantes casos, que ha nuestro juicio entran en lacategoría de la vulgar delincuencia. Si un médico, con dolosaintención daña a uno de sus enfermos, comete un delito quelo coloca en el campo de la responsabilidad criminal, ajeno ala responsabilidad profesional.

Independientemente de lo anterior, dependiendo deltipo de vía que se adopte como medio de defensa, será laautoridad correspondiente la que determine si el profesio-nista durante el ejercicio de su profesión ha incurrido enalguna responsabilidad con el paciente.

1. Juicio penal

El juicio penal constituye una de las vías a las que puedeaccesar el paciente perjudicado por la actividad profesio-nal del médico, por lo que a continuación se realizará unbreve análisis del marco jurídico en el que se tratará deencuadrar los diferentes delitos que se pueden perseguircomo consecuencia de la actividad médica; así como delas partes más importantes de los distintos procedimien-tos como la opinión técnica, la actuación ante el MinisterioPúblico y la reparación del daño.

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A. Marco jurídico

De conformidad con el artículo 5o. de la Constitución, aninguna persona podrá impedirse que se dedique a la pro-fesión que le acomode siendo ésta lícita; la ley es la únicaque podrá determinar, en cada estado, cuáles son las pro-fesiones que necesitan título para su ejercicio, las condi-ciones que deban llenarse para obtenerlo y las autoridadesque han de expedirlo.

La Ley a que se refiere la citada disposición constitucio-nal, es la Ley Reglamentaria del Artículo 5o. Constitucional,relativo al ejercicio de las profesiones. Dicha Ley en suartículo 24, precisa que:

Se entiende por ejercicio profesional, y para losefectos de esta Ley, la realización habitual a títulooneroso o gratuito de todo acto o la prestación decualquier servicio propio de cada profesión, aun-que sólo se trate de simple consulta o la ostenta-ción del carácter de profesionista por medio detarjetas, anuncios, placas, insignias o de cualquierotro modo. No se reputará ejercicio profesionalcualquier acto realizado en los casos graves conpropósito de auxilio inmediato.

Asimismo, la Ley de referencia reúne en el capítulo VIII‘‘De los delitos e infracciones de los profesionistas y de lassanciones por incumplimiento a esta Ley’’, los hechos porlos cuales se castigará a los profesionistas en la prestaciónde sus servicios, siendo éstos primordialmente por atri-buirse el carácter de profesionista sin título legal, o bien


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por desarrollar actividades cuyo ejercicio requiera de títuloregistrado con la cédula profesional respectiva.

Cabe señalar, que atendiendo a lo dispuesto en el artículo2o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 5o. Constitucional,relativo al ejercicio de las profesiones, que señala que se-rán las leyes que regulen campos de acción relacionadoscon alguna rama o especialidad profesional, las que deter-minarán cuáles son las actividades profesionales que ne-cesitan título y cédula para su ejercicio; y siendo que la LeyGeneral de Salud en su artículo 79 establece que

para el ejercicio de actividades profesionales en elcampo de la medicina... se requiere que los títulosprofesionales o certificados de especialización ha-yan sido legalmente expedidos y registrados porlas autoridades educativas competentes. Es evi-dente que todo médico requiere de dicho docu-mento para avalar su ejercicio profesional.

Tanto la Ley de Profesiones antes citada, en su artículo 68,como el Código Civil para el Distrito Federal en el artículo2608, preceptúan que los que sin tener el título correspon-diente ejerzan profesiones para cuyo ejercicio la ley lo exi-ja, además de incurrir en las penas respectivas, no tendránderecho de cobrar retribución por los servicios profesio-nales que hayan prestado.

Por otra parte, la mencionada Ley de Profesiones señalaen su artículo 61, que ‘‘los delitos que cometan los profe-sionistas en el ejercicio de la profesión, serán castigadospor las autoridades competentes con arreglo al CódigoPenal’’. En tanto que el Código Civil para el Distrito Federalen Materia Común y para toda la República en Materia

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Federal en el artículo 2615, hace eco en el mismo sentido,al responsabilizar a los que prestan servicios profesionalespor su impericia, negligencia o dolo, sin perjuicio de laspenas que merezcan en caso de delito.

Para analizar lo que el Código Penal para el Distrito Fe-deral en Materia Común y para toda la República en Mate-ria Federal prevé al respecto, es necesario que, inicialmen-te, se contemple lo que debe entenderse por delito, por loque en términos de los artículos 7o., 8o. y 9o. del Códigode referencia, será todo acto u omisión que sancionan lasleyes penales, los cuales sólo pueden realizarse dolosa oculposamente. Obra dolosamente el que, conociendo loselementos del tipo penal, o previniendo como posible elresultado típico, quiere o acepta la realización del hechodescrito por la Ley, y obra culposamente el que produceel resultado típico, que no previó siendo previsible o previóconfiando en que no se produciría, en virtud de la violación


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de un deber de cuidado que debía y podía observar segúnlas circunstancias y condiciones personales.

Entrando en materia, es importante hacer mención queel Código Penal para el Distrito Federal en Materia Comúny para toda la República en Materia Federal, en su artículo10, dispone que ‘‘la responsabilidad penal no pasa de lapersona y bienes de los delincuentes, excepto en los casosespecificados por la ley’’; pero en el artículo 13, responsa-biliza de los delitos al considerarlos autores o partícipes delos mismos a:

n Los que acuerden o preparen su realización.n Los que lo realicen por sí.n Los que lo realicen conjuntamente.n Los que lo lleven a cabo sirviéndose de otro.n Los que determinen dolosamente a otro a cometerlo.n Los que dolosamente presten ayuda o auxilien a otro

para su comisión.n Los que con posterioridad a su ejecución auxilien al

delincuente, en cumplimiento de una promesa ante-rior al delito.

n Los que sin acuerdo previo, intervengan con otros ensu comisión, cuando no se pueda precisar el resulta-do que cada quien produjo.

Sin embargo, este mismo ordenamiento en su artículo15 fracción X, señala dentro de las circunstancias exclu-yentes de responsabilidad penal, cuando el resultado típi-co se produzca por caso fortuito.

El médico puede, desde luego, cometer delitos do-losa o culposamente, como en el caso de un abor-to; pero lo común es que lo realice mediando cul-pa, imprudencia, negligencia o impericia.

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Entrando en el tema, cabe señalar que de conformidadcon la fracción II del artículo 250 del Código Penal, se san-cionará de uno a seis años de prisión y multa de cien atrescientos días, a los que sin tener título profesional oautorización para ejercer alguna profesión reglamentada,expedidos por las autoridades y organismos legalmentecapacitados para ello, conforme las disposiciones regla-mentarias del artículo 5o. constitucional:

n Se atribuyen el carácter de profesionista.n Realicen actos propios de una actividad profesional,

con excepción de lo previsto en el tercer párrafo delartículo 26 de la Ley Reglamentaria de los artículos4o. y 5o. constitucionales.

n Ofrezcan públicamente sus servicios como profesio-nistas.

n Usen un título o autorización para ejercer algunas ac-tividades profesionales sin tener derecho a ello.

n Con objeto de lucrar, se unan profesionistas legal-mente autorizados con fines de ejercicio profesionalo administren alguna asociación profesional.

De igual forma en la fracción II de dicho numeral setipifica y sanciona con la misma penalidad al extranjeroque ejerza una profesión reglamentada sin tener autoriza-ción de autoridad competente o después de vencido elplazo que aquélla le hubiere concedido.

Por otra parte, el Código Penal hace referencia en sutítulo decimosegundo lo que concierne a la responsabili-dad profesional y específicamente en el artículo 228 dedicho ordenamiento estipula que:


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Los profesionistas, artistas o técnicos y sus auxilia-res, serán responsables de los delitos que cometanen el ejercicio de su profesión, en los términos si-guientes y sin perjuicio de las prevenciones con-tenidas en la Ley General de Salud o en otras nor-mas sobre ejercicio profesional, en su caso: I. Además de las sanciones fijadas para delitosque resulten consumados, según sean dolosos oculposos, se les aplicará suspensión de un mes ados años en el ejercicio de la profesión o definitivaen caso de reincidencia; y II. Estarán obligados a la reparación del daño porsus actos propios y por los de sus auxiliares, cuan-do éstos obren de acuerdo con las instruccionesde aquéllos.

Dichas sanciones, de conformidad con lo señalado enel artículo 229 del mismo ordenamiento, se aplicarán a losmédicos que abandonen en su tratamiento, sin causa jus-tificada, al lesionado o enfermo respecto del cual hayanotorgado responsiva para hacerse cargo de su atención.

En cuanto a la regulación que la Ley General de Saludhace al respecto, encontramos que en los artículos 455 a469, se describen diferentes conductas que castiga concárcel, entre las que se encuentran, los que:

n Sin autorización o contraviniendo la que se hubiesedado, realizan actos con agentes patógenos o sustan-cias tóxicas o peligrosas para la salud; utilizan fuentesde radiación o pretendan sacar o saquen del territorionacional, sangre humana o sus derivados, órganos otejidos.

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n Ilícitamente obtengan, conserven, utilicen, preparen,suministren o comercien órganos, tejidos, cadávereso fetos humanos.

n Sin sujetarse a lo previsto por la Ley, realizan actos deinvestigación clínica en seres humanos.

n Sin consentimiento de una mujer, la insemina artifi-cialmente.

n Induzcan o propicien a los menores incapaces a queconsuman sicotrópicos.

n Sin causa justificada se nieguen a prestar asistencia auna persona en caso de urgencia, poniendo en peli-gro su vida.

Finalmente, las penas previstas en la Ley General deSalud, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 471 de lacitada Ley, se aplicarán con independencia de las que co-rrespondan por la comisión de cualquier otro delito.

B. La opinión técnica, naturaleza jurídica y alcances

La prueba idónea, tanto para las responsabilidades civi-les, como para las penales, es la de dictámenes de peritos.

La Ley de Profesiones en su artículo 34 dispone quecuando hubiere inconformidad por parte del cliente res-pecto al servicio realizado, el asunto se resolverá mediantejuicio de peritos, ya en el terreno judicial ya en el privado,si así lo convinieren las partes.

Ese artículo también refiere que los peritos deberán to-mar en consideración para emitir su dictamen, las circuns-tancias siguientes:

n Si el profesionista procedió correctamente dentro delos principios científicos y técnicos aplicables al caso


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y generalmente aceptados dentro de la profesión deque se trate.

n Si el mismo dispuso de los instrumentos, materialesy recursos de otro orden que debieron emplearse,atendidas las circunstancias del caso y el medio enque se presente el servicio.

n Si en el curso del trabajo se tomaron todas las medi-das indicadas para obtener buen éxito.

n Si se dedicó el tiempo necesario para desempeñarcorrectamente el servicio convenido.

n Cualquiera otra circunstancia que en el caso especialpudiera haber influido en la deficiencia o fracaso delservicio prestado.

La prueba pericial es la que debe rendirse para determi-nar la calidad del servicio prestado y la responsabilidad oirresponsabilidad del prestatario; tiene que asegurarse suprobidad y calidad, sobre todo en los juicios penales enlos que se imponen penas de prisión y de suspensión delejercicio profesional y se obliga a la reparación del dañocausado.

Por tales razones, en la celebración del Día del Médicode 1989, el presidente de la República autorizó el estable-cimiento de mecanismos de protección para los profesio-nales de la salud en el desempeño de sus labores, para elcaso de que se vieran involucrados en procedimientos pe-nales derivados de responsabilidad profesional; es porello que los procuradores generales de Justicia de la Re-pública y del Distrito Federal en turno, suscribieron el 7 deabril de 1989 y el 2 de mayo de 1990, dos instrumentosconsensuales denominados Bases de Colaboración con laSecretaría de Salud. En dichos instrumentos se contó ade-más con la participación de la Academia Nacional de Me-

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dicina. En este instrumento consensual, se acordó funda-mentalmente:

n Que corresponde al procurador, en su carácter derepresentante social, presidir la institución del Minis-terio Público y como tal, entre otras atribuciones, tie-ne la de aportar las pruebas pertinentes y promoveren el proceso las diligencias conducentes al debidoesclarecimiento de los hechos, a la comprobación deldelito, de la responsabilidad de quienes hayan inter-viniendo, de la existencia del daño y a la fijación delmonto de su recuperación.

n Que la Procuraduría tiene interés en que la Secretaríade Salud la auxilie emitiendo una opinión técnicacuando aquélla se la solicite, en los casos relativos adelitos de profesionales o técnicos relacionados conlas disciplinas de la salud. Opinión que no constituiríaun medio formal de prueba ni una opinión pericial.

n Que para el cumplimiento del objeto de las ‘‘Bases’’,la Procuraduría debe solicitar a la Secretaría de Saludsu opinión de carácter técnico, proporcionando todala información que se requiera para que los profesio-nales que se designen estén en aptitud de emitirla yproporcionen todo el apoyo a éstos para el cumpli-miento de su función.

n La Secretaría de Salud, a su vez, debe designar a losprofesionales que se requieran para que emitan laopinión técnica solicitada o pedir el apoyo de la Aca-demia Nacional de Medicina, para que proporcione ala Secretaría de Salud los nombres, domicilios, pro-fesiones y demás datos que requieran para el efecto.En todo caso, la Academia puede pedir opiniones téc-nicas a sus miembros y turnarlas a la Secretaría de


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Salud, para que ésta las haga llegar a la Procuraduríaque conozca del asunto.

Estas ‘‘Bases’’ se adoptaron también como acuerdo dela Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal,publicado en el Diario Oficial de la Federación bajo el rubro‘‘Acuerdos por los cuales se dispone recabar opinión de laSecretaría de Salud en las averiguaciones previas que seinicien con motivo de las denuncias de hechos relaciona-das con el ejercicio de las profesiones, actividades técni-cas y especialidades en materia de salud’’.

En el Acuerdo se delineó el procedimiento a seguir porlos ministerios públicos locales en los casos de responsa-bilidades penales médicas, pues se acordó:

n Que en toda denuncia de hechos relacionada con elejercicio de las profesiones, actividades técnicas y es-pecialidades en materia de salud que puedan consti-tuir ilícitos penales, la averiguación previa debe con-tener una opinión de la Secretaría de Salud, la cualdeterminará la institución publica, privada o socialque la emita.

n Que el agente del Ministerio Público instructor de laaveriguación correspondiente, una vez ratificada la de-nuncia o querella, en su caso requerirá la opinión.

n Que para que proceda la consulta a la Secretaría deSalud se requerirá que concurran, particularmente,los siguientes elementos:a) que los ilícitos se encuentren relacionados con elejercicio de las profesiones, actividades técnicas y es-pecialidades en materia de salud.b) que los profesionistas, técnicos y sus auxiliares re-sulten directamente señalados en los hechos motivode la denuncia formulada.

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En opinión de Juan Velázquez en ‘‘La responsabilidadmédico-legal en México’’:

Gracias a las opiniones técnicas que la Secretaría de Salud harendido en las averiguaciones que los agentes del MinisterioPúblico han practicado, con motivo de los supuestos delitosdel personal relacionado con las cuestiones de sanidad, sehan evitado múltiples procesos judiciales, que de otra manerase habrían sucedido sin motivo ni razón.

Ante la severidad de las leyes punitivas, las ‘‘opiniones’’calificadas de la Secretaría de Salud, han evitado enormesdaños a los profesionales que, acusados injustamente, veíanpeligrar su libertad y su buena reputación.

Sin embargo, esos acuerdos tienen la naturaleza de me-ros instrumentos administrativos y no de leyes; por lo mis-mo, pueden en cualquier momento quedar sin efectos envirtud de otros acuerdos que los revoquen.

En esta materia, el decreto por el que se crea laComisión Nacional de Arbitraje (Conamed, publi-cado en el Diario Oficial de la Federación del 3 dejunio de 1996), cuya estructura y funciones másadelante se detallan, reconoce los beneficios de laopinión técnica y establece dentro de las atribu-ciones de la Conamed, la de ‘‘elaborar los dictá-menes o peritajes médicos que le sean solicitadospor las autoridades encargadas de la procuracióne impartición de la justicia’’.

Con ello se prevé que una instancia con autoridad téc-nica en la materia emita el dictamen o peritaje necesarioen los casos de juicios relacionados con actividades de


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profesionales o técnicos de la salud. Sin embargo, esteordenamiento no garantiza el que los ministerios públicosresponsables de integrar las averiguaciones previas res-pectivas soliciten tales dictámenes a la Conamed, al noestablecerse una obligación en este sentido y no constituirun requisito de procedibilidad.

En la actualidad, según información proporcionada porpersonal de la Dirección General de Asuntos Jurídicos dela Secretaría de Salud, las procuradurías acuden a ambosmecanismos en forma indistinta:

n Se continúan solicitando opiniones técnicas a travésde la Secretaría de Salud.

n Se solicitan dictámenes y peritajes a la Conamed.

C. Actuación ante el Ministerio Público

Dentro de nuestro marco jurídico y como un derechoinalienable, todo individuo tiene derecho a la salud, bienjurídico tutelado por el artículo 4o. constitucional, el cualconsagra dicho bienestar.

Así como la Ley sustenta dicho concepto también pro-tege al individuo de los actos u omisiones que todo aquelprofesional de la salud cometa de manera voluntaria o in-voluntaria y con lo cual vea afectada su integridad física.

Es por ello que tanto el Código Penal como el CódigoCivil reglamentan las actuaciones de los profesionales dela salud, encuadrando dichas actuaciones en responsabi-lidades, las cuales tendrán como consecuencia los efectosde la Ley.

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Cuando en el ejercicio de su profesión el médicocause algún daño o perjuicio, interviniendo culpao negligencia, se estará en la presencia de los de-litos graves; del mismo modo el médico puede,desde luego, cometer delitos dolosamente, por loque ante dichas circunstancias la persona que re-sulte afectada por dichos actos u omisiones podráactuar legalmente, en contra del mismo de mane-ra legal interponiendo ante el agente del Ministe-rio Público la correspondiente denuncia o querellade los hechos presuntamente delictivos en quehubiere incurrido el profesionista que lo atendió.

Para tal denuncia la persona afectada en su carácter deofendido deberá hacer una narración de los hechos denun-ciados, los cuales se deberán encontrar relacionados conel ejercicio de la profesión, actividad técnica y/o especiali-dad en materia de salud del profesionista.

La actuación del Ministerio Público a partir de dicho mo-mento será la que determina el Código de ProcedimientosPenales para el Distrito Federal, y en su materia el federal,específicamente las que se señalan en los artículos 2o. y3o. de aquel ordenamiento, por lo que su intervencióndeberá ceñirse a la que adopta para todo tipo de procedi-miento. Es decir que deberá actuar de forma que reúna loselementos del tipo penal, para que, en su caso, y con ellosesté en posibilidad de determinar el ejercicio de la acciónpenal ante la autoridad judicial competente.

Cabe señalar que ante los hechos denunciados, por re-gla general, el agente del Ministerio Público deberá de darinicio a la averiguación previa correspondiente, la cual de-berá de diligenciar, debiendo de allegarse todos los me-


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dios idóneos de prueba con los cuales deberá de acreditarla probable responsabilidad del profesionista denunciado,para estar en condiciones, como anteriormente se señaló,de determinar el ejercicio de la acción penal en contra delprofesionista denunciado.

D. Reparación del daño

Cualquier ser humano, profesionista o no, está expuestoa sufrir las consecuencias de un acto negligente en viola-ción o detrimento de las normas que rigen nuestra con-ducta social y no puede desconocerse que el ejercicio delas profesiones liberales, de un oficio manual, la prácticade una arte, el empleo de una técnica, exige el cumplimien-to de ciertos deberes que se califican de profesionales,cuyo desconocimiento y cuya infracción, al redundar endaño o perjuicio de otra persona, implican una responsa-bilidad para el agente comisor, de la que surge la obliga-ción de indemnizar en el más amplio sentido de la palabra.

La responsabilidad legal del médico, en nuestropaís, como en todos los del mundo occidental, tie-ne dos vertientes: penal y civil. Cuando en el ejer-cicio de la profesión el médico hace daño o perjui-cio interviniendo culpa o negligencia grave, seestá en la presencia de los llamados delitos impru-denciales.

La reparación del daño, de acuerdo con Miguel EstradaSámano, en ‘‘La responsabilidad legal del médico’’, debeconsistir a elección del ofendido, en el restablecimiento dela situación anterior, cuando ello sea posible, o en el pago

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de una suma determinada como indemnización de los da-ños o perjuicios causados. Además, habrá la obligación dereparar el daño moral que se cause como consecuenciade la afectación al enfermo en sus sentimientos, afectos,creencias, decoro, honor, reputación, vida privada, confi-guración y aspectos físicos, o en la consideración que dela persona tengan los demás. El monto de estos pagos esfijado bajo el arbitrio del juez que conozca de los hechos,por regla general una vez que se haya determinado la cul-pabilidad y dictado sentencia.

2. Juicio civil

A. Marco jurídico

La vía civil se utilizará por los afectados a efecto de ob-tener la reparación de los daños y perjuicios ocasionados,ya sea en su persona o en sus bienes, como una acciónindependiente a la penal e incluso de manera paralela.

Para que proceda la acción civil se requiere de unacto jurídico que en el caso de la relación médico-paciente se da como un contrato de prestación deservicios regulado por el derecho civil tratándosede servicios privados de medicina, y en el caso delos servicios públicos como la obligación del Es-tado para proveerlos, o bien de una entidad pa-raestatal en donde se generan vías administrati-vas para la reparación del daño que se hayacausado, desde luego en el campo civil.


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Cabe señalar que por regla general los contratos, deconformidad con lo dispuesto en los artículos 1794 y 1796del Código Civil para el Distrito Federal en Materia Comúny para toda la República en Materia Federal, no requierende una forma escrita, toda vez que para su perfecciona-miento sólo es necesario el consentimiento y desde esemomento obligan a los contratantes no sólo al cumpli-miento de lo expresamente pactado, sino también a lasconsecuencias que, según su naturaleza, son conforme ala buena fe, al uso o a la Ley. Incluso en los contratos paralos que se requiere de forma escrita, la Ley prevé accionespara los interesados mediante las cuales puedan exigir suotorgamiento.

Así, tenemos que por el acuerdo verbal del médico conel paciente y/o cliente relativo a su atención, el contrato secelebra y dicho acuerdo será regulado en lo conducentepor lo previsto en los artículos 2606 al 2615 del citadoCódigo Civil concerniente al capítulo II ‘‘De la prestaciónde servicios profesionales’’.

En general, las obligaciones que nacen del contratode prestación de servicios profesionales son: parael cliente, pagar los honorarios pactados y para elprofesional, actuar con diligencia, pericia y sin dolo.De tal forma que las consecuencias del incumpli-miento de dichas obligaciones por parte del profe-sionista, lo obliga a responsabilizarse de los dañosy perjuicios causados.

El mismo Código Civil define por daño la pérdida o me-noscabo sufrido en el patrimonio de uno (que incluye laintegridad corporal y mental) por falta de cumplimiento de

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una obligación; y por perjuicio, se reputa la privación decualquier ganancia lícita que debiera haberse obtenido conel cumplimiento de la obligación, que se observa clara-mente en el caso de un deportista profesional que por unainadecuada terapia queda paralítico, la reparación deldaño consistiría en las cantidades que dejara de percibircomo consecuencia de la impericia.

El multicitado ordenamiento, en el artículo 2110, condi-ciona que los daños y perjuicios sean consecuencia inme-diata y directa de la falta de cumplimiento de la obligación,ya sea que se hayan causado o que necesariamente debancausarse.

En caso de que los daños y perjuicios se originen porvirtud de un acto ilícito, el responsable, de igual forma, estáobligado a repararlo de conformidad con lo establecido enel artículo 1910 del citado ordenamiento.


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Cuando el daño se cause directamente a las personas yproduzca la muerte, incapacidad total o permanente, par-cial permanente, total temporal o parcial temporal, el gra-do de la reparación se determinará atendiendo a lo dis-puesto por la Ley Federal del Trabajo.

Finalmente, el Código Civil en el artículo 1934, da el pla-zo de dos años para que la acción para exigir la reparaciónde los daños causados prescriba, contados a partir del díaen que se hayan causado.

B. Responsabilidad civil objetiva

Responsable significa hallarse obligado a dar una res-puesta si llega el momento de ello.

Royo Villanova y Morales, distinguido jurista sostiene,al decir de Pedro Pablo Carmona Sánchez:

Responsabilidad es la obligación que se impone atoda persona de reparar, compensar y satisfacer,de manera justa y en grado diverso, según sea lacualidad y calidad del perjuicio, del daño ocasio-nado libremente a un tercero, o bien por habercometido un acto ilícito, es decir un acto no per-mitido ni moral ni legalmente, bien por haberseabstenido de cumplir la ley moral, civil o penal.

Aplicando esta definición a la responsabilidad médica,constituye la obligación moral, social y legal que tienen losmédicos de compensar, reparar o satisfacer, por conse-cuencia de sus actos y dentro del ejercicio de su profesión,las soluciones, acciones y errores ya sean voluntarios oinvoluntarios.

El Código Civil para el Distrito Federal en Materia Comúny para toda la República en Materia Federal en su artículo

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1916, entiende por daño moral la afectación que una per-sona sufre en sus sentimientos, afectos, creencias, decoro,honor, reputación, vida privada, configuración y aspectosfísicos, o bien en la consideración que de sí misma tienenlos demás. Señala, además, que se presumirá que hubodaño moral cuando se vulnere o menoscabe ilegítimamen-te la libertad o la integridad física o síquica de las personas.

Cuando por un hecho u omisión ilícitos se produz-ca un daño moral, el responsable del mismo ten-drá la obligación de repararlo mediante una inden-mización de dinero, con independencia de que sehaya causado daño material, tanto en responsabi-lidad contractual como extracontractual.

Igual obligación de reparar el daño moral tendrán quie-nes incurran en la responsabilidad objetiva prevista por elartículo 1913 del citado Código Civil, que la establece paralos que haciendo uso de mecanismos, instrumentos, apara-tos o sustancias peligrosas por sí mismos, por la velocidadque desarrollen, por su naturaleza explosiva o inflamable,por la energía de la corriente eléctrica que conduzcan o porotras causas análogas, causen aquél, aunque no obren ilíci-tamente, a no ser que demuestren que ese daño se produjopor culpa o negligencia de la víctima.

El monto de la indemnización por el daño morallo determina el juez, tomando en cuenta los dere-chos lesionados, el grado de responsabilidad, lasituación económica del responsable y de la vícti-ma, así como las demás circunstancias del caso.


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En un interesante análisis del médico y abogado PedroPablo Carmona, se observa que los elementos constituti-vos de la responsabilidad profesional médica, son los si-guientes:

n Obligación preexistente.n Falta médica.n Perjuicio ocasionado.

a. Obligación preexistente

En el libre ejercicio de la profesión la relación jurídicaentre el médico y su paciente, es negocio de derecho pri-vado con mutuas obligaciones, manifestando librementela voluntad y con un fin concreto. Antiguamente los servi-cios médicos no se prestaban sin previo documento pú-blico. Todo se hacía y se aseguraba con firmas y testigos.El médico se comprometía a asistir al paciente hasta sucuración y éste se obligaba a su pago.

En la actualidad tales pactos formales no se realizan porlo general, sino que el convenio entre médico y paciente esde carácter privado y en forma oral. Cuando el contrato espor igual, se acostumbra a formalizar por escrito un contratomédico de prestación de servicios, se establece con base enuna cantidad determinada, que el médico recibe a cambiode la obligación de prestar sus servicios profesionales y elotro a pagar la cantidad estipulada.

Como excepciones a la relación contractual, en opinióndel doctor Carmona, se pueden citar las siguientes:

n Cuando el médico se vea obligado a asistir a una per-sona de manera imprevista con la cual no ha podidoestablecerse ningún acuerdo.

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n Cuando la actividad médica se ejerce con motivo decuriosidad científica o con un fin altruista y no confines profesionales.

b. Falta médica

Las faltas médicas, es decir, las que se relacionan conel ejercicio de la profesión, consisten en:

n Negligencia.n Descuido.n Inadvertencias.n Distracciones.n Imprevisiones.n Impericia.n Morosidad.n Apatía.n Precipitación.

n La negligencia implica el descuido de precauciones yatenciones tenidas como necesarias.

n El descuido acusa falta de las debidas precauciones.Significa escasez de ambiciones nobles de carrera opoco interés hacia al prójimo.

n La inadvertencia suele suceder con la distracción vo-luntaria o por no advertir y puede ser más disculpableque el descuido. Se produce cuando no se pone ladebida vigilancia, conciencia y pensamiento en lo quese realiza y hace.

n La distracción ocurre cuando la atención de la perso-na se aparta o no se aplica firmemente a lo que debehacerse.


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n La imprevisión es la no representación del resultadode la acción, o sea la no visualidad o imaginación delas consecuencias posibles.

n La impericia es la falta de competencia científica otécnica y revela incapacidad para actuar, la falta dehabilidad y la ignorancia en la realización de los actospropios de la profesión.

n La morosidad radica en actuar con tardanzas, en obrarlento cuando se producen daños imputables a ella.

n La apatía es la actitud peculiar de las naturalezas tardías,en obrar por razones síquicas o fisiológicas y precipi-tación en actuar atropelladamente y sin reflexión.

n Los términos impericia e ineptitud con frecuencia seconfunden. La ineptitud manifiesta no es sólo una de-ficiencia de origen natural. Inepto para el ejercicio deuna profesión por ejemplo en cirugía, no es sólo elque padece un gravísimo defecto visual, sino tambiénel que carece de idónea preparación profesional,pues ambos son ineptos y carecen de habilidad parael ejercicio de las actividades quirúrgicas. Del cirujanoimperito, es decir que carece de la adecuada forma-ción profesional quirúrgica, se dice que es un profe-sional inepto.

Las faltas médicas, como concluye Pedro Pablo Carmo-na, pueden ser:

n Gravísimas.n Graves.n Leves.n Voluntarias.

Las dos primeras se diferencian por razones de grado,aunque en ocasiones el resultado puede ser el mismo. Lafalta gravísima consiste en la negligencia, impericia, des-

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conocimiento o ignorancia llevadas al grado extremo. Esel indebido cumplimiento faltando a los deberes más ele-mentales de la profesión.

La extrema confianza en sus conocimientos, en su ca-pacidad y en su aptitud, lo pueden conducir a faltas graves,como la inercia o el hábito producido por la rutina quedegeneren en mero mecanismo, con la consiguiente so-brestimación de confianza o excesiva despreocupación alrealizar el acto médico.

La falta leve es la que no ha sido prevista cuando podríahaberlo sido, si el profesional ejerce con diligencia normal.Se puede evitar con actuación prudente. La falta leve pue-de ser evitada, simplemente con la esmerada dedicaciónen el ejercicio profesional que, además, conduce a unamejor actuación o perfeccionamiento profesional.

Las faltas voluntarias son, por lo general, producidas porinvestigaciones biológicas o quirúrgicas, por medio de ex-perimentos arriesgados pero con la finalidad exclusiva deun mejoramiento científico.

En este último caso, se puede considerar que existe res-ponsabilidad profesional, cuando el experimento científi-co produce en el paciente un perjuicio notorio, suficiente-mente apreciable y cuando el profesional no ha cumplidocon las normas deontológicas y jurídicas al ensayar susexperimentaciones. En general, son lícitos los experimen-tos practicados siempre que redunden en beneficio de lasalud.

c. Perjuicio ocasionado

El tercer y último elemento de la responsabilidad, es eldaño o perjuicio causado siempre que exista una relacióndirecta con la obligación preexistente y la falta médica.


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C. El seguro de responsabilidad profesional médica

Como ha quedado precisado, la legislación mexicanaestablece que los médicos pueden ser responsables pordaños causados a sus pacientes en el ejercicio de su pro-fesión, así como por los actos, acciones y omisiones deayudantes, enfermeras o practicantes que obren de acuer-do a sus instrucciones; pero de igual forma ha normado laforma en que estos profesionistas puedan transferir y/odiversificar el riesgo patrimonial producto de demandasde responsabilidad profesional civil, mediante la contrata-ción de un seguro por responsabilidad civil.

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La existencia de múltiples riesgos capaces de cau-sar perjuicios a terceros, sobre todo en el áreamédica, trae como consecuencia que los segurosen el ramo de responsabilidad civil comprendanuna variedad de subramos y coberturas, entre lascuales se encuentran el seguro de responsabilidadprofesional para médicos y hospitales y el de res-ponsabilidad civil de productos, en el que se com-prende entre otras la cobertura por la producciónmasiva y la posibilidad de siniestros en serie porla producción de medicamentos para la venta alpúblico.

Al respecto, Rafael Anzures señala en ‘‘La cultura delseguro de responsabilidad civil’’, que

los seguros de responsabilidad civil comprenden el pago dela indemnización que el asegurado deba a un tercero, comoconsecuencia de un hecho que cause un daño previsto en elcontrato de seguro. Es decir, la obligación de las asegurado-ras consiste en el pago de los daños materiales, morales yperjuicios por el que el asegurado sea responsable, así comoel pago de los gastos de defensa jurídica que éste pudieraerogar, hasta agotar la suma asegurada, dependiendo de lacobertura que se haya contratado con la aseguradora.

De lo anterior podemos derivar que la característica pri-mordial de todo seguro de responsabilidad profesionalpara médicos consiste en garantizar el pago de la indem-nización correspondiente por los daños ocasionados a ter-ceros por negligencia o impericia provenientes del ejerci-cio de una profesión médica.


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Por otra parte, los daños que se pueden causar puedenrecaer en la integridad física de los pacientes o en bienespropiedad de terceros, por lo que para tales casos, Anzu-res menciona:

Para la protección del médico, en este seguro existe la cober-tura básica de inmuebles y actividades, que ampara los dañosfísicos y los daños materiales a bienes propiedad de terceros,causados por el desarrollo de las actividades propias de laprofesión médica, el consultorio o el hospital donde se pres-ten los servicios correspondientes.

Asimismo, cuando un daño es causado al paciente porenfermeros, anestesistas o ayudantes, se puede amparar laresponsabilidad civil del médico, mediante coberturas especia-les, mismas que se pueden extender a cubrir las reclamacio-nes provenientes de intoxicaciones causadas por la comidaservida en el hospital o sanatorio, por el suministro de medi-camentos indebidos o por aplicación inadecuada de aneste-sia.

Cabe señalar que, en caso de una reclamación civil o penalen contra del médico, los gastos erogados por el profesionistapara su defensa judicial quedan a cargo del seguro.

Se dice que generalmente nos enfrentaremos a dos mo-dalidades del seguro de responsabilidad civil. La primerade ellas se refiere a la responsabilidad civil para médicos,mediante la cual éstos quedan protegidos por los riesgosque se pudieran generar a los pacientes durante de la prác-tica profesional dentro de la República mexicana, inde-pendientemente de donde se realicen, así como por losque pudieran enfrentar los empleados, ya sean enferme-ras, laboratoristas o camilleros, que se encuentren traba-jando bajo sus instrucciones. El segundo tipo de seguroes el que se brinda a hospitales, sanatorios o clínicas, don-de se amparan los daños que causen médicos y emplea-

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dos en general de dichas instituciones y que se encuentrenregistrados como tales; con éste, se pretende cubrir todoslos servicios profesionales que se proporcionan dentro delas instalaciones, así como los servicios adicionales que,en su caso, pudiesen otorgarse, como son los laboratoriosde análisis clínicos y las farmacias.

En cuanto a la procedencia de las reclamaciones pre-sentadas a una institución de seguros, cabe señalar queésta dependerá de que la reclamación se haya realizadodentro del periodo de vigencia de la póliza y de que lanegligencia o impericia en el ejercicio de la profesión mé-dica se haya cometido durante la vigencia del seguro.Siendo la aseguradora la que determinará dichas circuns-tancias.

No obstante, de acuerdo con lo señalado por Anzures,

es posible que con una cuidadosa suscripción se pueda otor-gar una cobertura ‘‘retroactiva’’, la cual pueda proteger al ase-gurado por negligencia o impericia en el ejercicio de su pro-fesión médica cometida antes del inicio de vigencia de lapóliza.

Cabe resaltar que debido a como se desarrolla la labordel médico, aun cuando el seguro para proteger los ries-gos derivados de dicha profesión es muy amplio, hay riesgosque por su propia naturaleza no pueden ser cubiertos. Lasexclusiones que generalmente se consideran, de acuerdocon Anzures, son las siguientes:

n Los daños por servicios profesionales proporciona-dos bajo la influencia de intoxicantes o narcóticos.

n Para odontólogos y ortodoncistas los daños causa-dos por aplicaciones de anestesia general, si ésta no


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fue llevada a cabo en un hospital acreditado para elefecto.

n Los daños derivados del ejercicio de profesiones mé-dicas con fines diferentes al diagnóstico o a la tera-péutica, salvo los casos en que ésta tuviera fines dereconstrucción a un accidente o de corrección de anor-malidades congénitas.

n Los daños y perjuicios puramente patrimoniales aconsecuencia de un dictamen erróneo.

n Los daños causados por retener a una persona en unhospital o sanatorio más tiempo de lo debido.

n Los daños causados por la violación del secreto pro-fesional.

n Las reclamaciones dirigidas a la obtención del reem-bolso de honorarios.

Por lo que hace a la penetración del seguro de respon-sabilidad civil por el ejercicio de la medicina y para hospi-tales en México, vale la pena señalar que no obstante elelevado número de personal médico en ejercicio de suprofesión y de instituciones de salud tanto públicas comoprivadas que existen en México, son pocas las asegurado-ras que ofrecen este tipo de coberturas y muy reducido elporcentaje de médicos, otros profesionales de la salud, yhospitales asegurados.

3. Justicia administrativa

En el ámbito de los servicios de salud confluyen infini-dad de factores, tomando en consideración la amplitud delmismo, la diversidad en la naturaleza de las personas einstituciones prestadoras y la complejidad de la prácticadel profesional de la salud.

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En la prestación de servicios de atención médica se en-cuentran multiplicidad de relaciones entre prestadores yusuarios. Estas relaciones se presentan en dimensionesdistintas tratándose de instituciones públicas. En estos ca-sos, la relación entre el médico y el paciente no deriva deun acuerdo de voluntades, sino de las obligaciones quetiene el primero con motivo de su nombramiento, es decir,su responsabilidad es para con el Estado, como su patrón,no con el paciente.

A. Marco jurídico

Existe a nivel constitucional en nuestro régimen jurídicoun conjunto de máximas que sientan las bases para laregulación del correcto desempeño de los empleados tan-to federales como estatales que tienen el carácter de ser-vidores públicos y dentro de los que se encuentra a diver-sos profesionales de la salud y personal administrativoque de alguna forma intervienen en la buena o mala pres-tación de los servicios de salud.

En este sentido el artículo 108 constitucional disponeque para efectos de las responsabilidades a que alude eltítulo cuarto de este ordenamiento jurídico se reputaráncomo servidores públicos, entre otros que ahí se señalan,a los funcionarios y empleados, y en general a toda perso-na que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cual-quier naturaleza en la administración pública federal o enel Distrito Federal, quienes serán responsables por los ac-tos u omisiones en que incurran en el desempeño de susrespectivas funciones.

De igual forma dispone que

las Constituciones de los estados de la República precisarán,en los términos del primer párrafo de este artículo y para los


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efectos de sus responsabilidades, el carácter de servidorespúblicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisiónen los estados y en los municipios’’.

La determinación de quienes forman parte de la admi-nistración pública federal para efectos del artículo 108constitucional citado, se encuentra regulada en la Ley Or-gánica de la Administración Pública Federal, dentro de losque se encuentran:

n La Presidencia de la República, las secretarías de Es-tado y departamentos administrativos y la ConsejeríaJurídica del Ejecutivo federal.

n Los organismos descentralizados, las empresas de par-ticipación estatal, las instituciones nacionales de cré-dito, las instituciones nacionales de seguros y de fian-zas, así como los fideicomisos.

El Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados,dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias,tienen atribuciones para expedir las leyes de responsabi-lidades de los servidores públicos y las demás normasconducentes a sancionar a quienes teniendo este carácter,incurran en responsabilidad, de conformidad con las pre-venciones que la propia Constitución contiene y de las quea continuación se destacan las de interés para este análisis:

n Se impondrán, mediante juicio político, las sancionesindicadas en el artículo 110 a los servidores públicosseñalados en el mismo precepto, cuando en el ejerci-cio de sus funciones incurran en actos u omisionesque redunden en perjuicio de los intereses públicosfundamentales o de su buen despacho.

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n La comisión de delitos por parte de cualquier servidorpúblico será perseguida y sancionada en los términosde la legislación penal.

n Se aplicarán sanciones administrativas a los servido-res públicos por los actos u omisiones que afecten lalegalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficienciaque deban observar en el desempeño de sus em-pleos, cargos o comisiones.

n Los procedimientos para la aplicación de las sancio-nes mencionadas se desarrollarán autónomamente.No podrán imponerse dos veces por una sola con-ducta sanciones de la misma naturaleza.

Las leyes sobre responsabilidades administrati-vas de los servidores públicos, determinarán susobligaciones a fin de salvaguardar la legalidad,honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en eldesempeño de sus funciones, empleos, cargos ycomisiones; las sanciones aplicables por los actosu omisiones en que incurran, así como los proce-dimientos y las autoridades para aplicarlas. Di-chas sanciones, además de las que señalen las le-yes, consistirán en suspensión, destitución einhabilitación, así como en sanciones económi-cas, deberán establecerse de acuerdo con los be-neficios económicos obtenidos por el responsabley con los daños y perjuicios patrimoniales causa-dos por sus actos y omisiones a que se refiere lafracción III del artículo 109, pero que no podránexceder de tres tantos de los beneficios obtenidoso de los daños y perjuicios causados.


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B. Responsabilidad de los servidores públicos. Reparación subsidiaria del daño por parte del Estado.Implicaciones laborales

Como se señaló anteriormente, la responsabilidad delos servidores públicos nace a partir del nombramiento enel cargo o comisión que se le encarga por parte del Estado,y por lo tanto debe de responder de su conducta ante éste.

El Estado es el responsable por lo que hace a lareparación del daño que ocasione un servidor pú-blico en el desempeño de sus funciones, ya que entérminos del artículo 1927 del Código Civil, el Es-tado tiene la obligación de responder del pago delos daños y perjuicios ocasionados por sus servi-dores públicos con motivo del ejercicio de las atri-buciones que les estén encomendadas. Esta res-ponsabilidad será solidaria tratándose de actosilícitos dolosos, y subsidiaria en los demás casos,en los que sólo podrá hacerse efectiva en contradel Estado cuando el servidor público directamen-te responsable no tenga bienes o los que tenga nosean suficientes para responder de los daños yperjuicios causados por sus servidores públicos.

Cabe señalar que el Estado de igual forma y en términosdel artículo 1928 del Código Civil, puede exigir a sus fun-cionarios, a su vez, el pago de las obligaciones que hayacubierto.

Asimismo, el actuar de los profesionales de la salud,como funcionarios del gobierno federal, también se en-cuentra regulado en la Ley Federal de Responsabilidades

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de los Servidores Públicos, cuyo objeto es reglamentar eltítulo cuarto constitucional en materia de:

n Los sujetos de responsabilidad en el servicio público.n Las obligaciones en el servicio público.n Las responsabilidades y sanciones administrativas en

el servicio público, así como las que se deben resolvermediante juicio político.

n Las autoridades competentes y los procedimientospara aplicar dichas sanciones.

n Las autoridades competentes y los procedimientospara declarar la procedencia del procesamiento penalde los servidores públicos que gozan de fuero.

n El registro patrimonial de los servidores públicoscomo autoridades competentes para la aplicación dela citada Ley.

Cuando los actos u omisiones de los servidores públi-cos queden comprendidos en más de uno de los casossujetos a sanción y previstos en el artículo 109 constitucio-nal, al cual ya se ha hecho referencia con anterioridad, losprocedimientos respectivos se desarrollarán en forma au-tónoma e independiente según su naturaleza y por la víaprocesal que corresponda, debiendo las autoridades, in-mediatamente de que tengan conocimiento de la comisiónde algún posible delito, turnar las denuncias correspon-dientes a quien deba conocer de ellas.

Todo aquel servidor público que incurra en faltas a lasobligaciones que les imponen los ordenamientos jurídi-cos, será acreedor al correspondiente procedimiento dis-ciplinario.

Para tal efecto, en las dependencias y entidades de laadministración pública deben establecerse unidades es-pecíficas a las que el público tenga fácil acceso, para que


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cualquier interesado pueda presentar quejas y denunciaspor el incumplimiento de las obligaciones de los servido-res públicos (véase anexo 1).

Las contralorías internas de cada secretaría o entidadparaestatal, así como la Secodam en su competencia, tie-nen la capacidad de establecer las normas y procedimien-tos para que las instancias del público sean atendidas yresueltas con eficiencia e iniciar, desarrollar y resolver losexpedientes disciplinarios de que conozcan.

Las sanciones a las que puedan ser acreedores los ser-vidores públicos en el desempeño de sus funciones sonlas siguientes:

n Apercibimiento privado o público.n Amonestación privada o pública.n Suspensión.n Destitución del puesto.n Sanción económica.n Inhabilitación temporal para desempeñar empleos,

cargos o comisiones en el servicio público.

Dichas sanciones administrativas se impondrán toman-do en cuenta los siguientes elementos:

n La gravedad de la responsabilidad en que se incurra.n Las circunstancias socioeconómicas del servidor pú-

blico.n El nivel jerárquico, los antecedentes y las condiciones

del infractor.n Las condiciones exteriores y los medios de ejecución.n La antigüedad del servicio.n La reincidencia en el incumplimiento de obligaciones.n El monto del beneficio, daño o perjuicio económicos

derivado del incumplimiento de obligaciones.

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Así las cosas, toda persona que se vea afectada en susderechos o persona por actos u omisiones a los cuales estáobligado todo servidor público dentro del marco de susfunciones, podrá interponer por escrito su denuncia, en laContraloría Interna de la dependencia o entidad para la cualpreste sus servicios el servidor público demandado, hacien-do alusión a los hechos que, a su juicio, sean causa de res-ponsabilidad administrativa por parte de dicho servidor.

La Secodam y las contralorías internas de cada depen-dencia o entidad impondrán las sanciones administrativasal servidor público que se haga acreedor a las mismas,mediante el siguiente procedimiento (véase anexo 2):

n Citará al presunto responsable a una audiencia, ha-ciéndole saber la responsabilidad o responsabilida-des que se le imputen, el lugar, día y hora en quetendrá verificativo dicha audiencia y su derecho aofrecer pruebas y alegar en la misma lo que a su de-recho convenga, por sí o por medio de un defensor.También asistirá a la audiencia el representante de ladependencia o entidad que para tal efecto se designe.Entre la fecha de la citación y de la audiencia deberámediar un plazo no menor de cinco ni mayor de quin-ce días hábiles.

n Desahogadas las pruebas si las hubiere, la contraloríaresolverá dentro los treinta días hábiles siguientes,sobre la inexistencia de responsabilidad o imponien-do al infractor las sanciones administrativas corres-pondientes y notificará la resolución al interesadodentro de las 72 horas, a su jefe inmediato, al repre-sentante designado por la dependencia y al superiorjerárquico.

n Si en la audiencia la contraloría encontrara que nocuenta con elementos suficientes para resolver o ad-


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vierte elementos que impliquen nueva responsabili-dad administrativa a cargo del presunto responsableo de otras personas, podrán disponer la práctica deinvestigaciones y citar para otra u otras audiencias.

n En cualquier momento, previa o posteriormente alcitatorio a que se refiere el primer punto, la contraloríapodrá determinar la suspensión temporal de los pre-suntos responsables de sus cargos, empleos o comi-siones, si a su juicio así conviene para la conduccióno continuación de las investigaciones. La suspensióntemporal no prejuzga sobre la responsabilidad que seimpute.

La suspensión temporal tiene por objeto suspender losefectos del acto que hayan dado origen a la ocupación delempleo, cargo o comisión, y desde el momento en quesea notificada al interesado o éste quede enterado de laresolución por cualquier medio. La suspensión cesarácuando así lo resuelva la contraloría, independientementede la iniciación continuación o conclusión del procedi-miento a que se refiere el presente artículo en relación conla presunta responsabilidad de los servidores públicos.

Si los servidores suspendidos temporalmente no resul-taren responsables de la falta que se les imputa, seránrestituidos en el goce de sus derechos y se les cubrirán laspercepciones que debieron percibir durante el tiempo enque se hallaron suspendidos.

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VIII. INSTANCIAS DE CONCILIACIÓN Y ASESORAMIENTO

1. Procuraduría Federal del Consumidor

Con fecha 24 de diciembre de 1992 se publicó la LeyFederal de Protección al Consumidor, con objeto de pro-mover y proteger los derechos del consumidor y procurarla equidad y seguridad jurídica en las relaciones entre pro-veedores y consumidores. Esta Ley es de orden público,interés social y observancia en toda la República. Sus dis-posiciones son irrenunciables y contra su observancia nopodrán alegarse costumbres, usos, prácticas o estipulacio-nes en contrario.

La Ley establece como principios básicos en las relacio-nes de consumo:

n La protección de la vida, salud y seguridad del consu-midor contra los riesgos provocados por prácticas enel abastecimiento de productos y servicios conside-rados peligrosos o nocivos.

n La educación y divulgación sobre el consumo ade-cuado de los productos y servicios, que garanticen lalibertad para escoger y la equidad en las contratacio-nes.

n La información adecuada y clara sobre los diferentesproductos y servicios, con especificación correcta decantidad, características, composición, calidad y pre-cio, así como sobre los riesgos que representen.

n La efectiva prevención y reparación de los daños pa-trimoniales y morales, individuales o colectivos.

n El acceso a los órganos administrativos con vistas ala prevención de daños patrimoniales y morales, in-


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dividuales o colectivos, garantizando la protección ju-rídica, administrativa y técnica a los consumidores.

n El otorgamiento de facilidades a los consumidorespara la defensa de sus derechos.

n La protección contra la publicidad engañosa y abusi-va, métodos comerciales coercitivos y desleales, asícomo contra prácticas y cláusulas abusivas o impues-tas en el abastecimiento de productos y servicios.

A. Naturaleza jurídica y atribuciones

La Procuraduría Federal del Consumidor (Profeco) es unorganismo descentralizado de servicio social con perso-nalidad jurídica y patrimonio propios. Tiene funciones deautoridad administrativa y está encargada de promover yproteger los derechos e intereses del consumidor y pro-curar la equidad y seguridad jurídica en las relaciones entreproveedores y consumidores. Su funcionamiento se rigepor lo dispuesto en la Ley Federal de Protección al Consu-midor, los reglamentos de ésta y su estatuto.

En el campo de la salud, la Profeco tiene competenciapara intervenir en cualquier tipo de prestación de serviciosque no impliquen el ejercicio profesional, como bien lopodrían ser las cuotas por hospitalización.

La Profeco recibe las reclamaciones de los consumido-res con base en la Ley antes señalada, las cuales podránpresentarse en forma escrita, oral o por cualquier otro me-dio idóneo cumpliendo con los siguientes requisitos:

n Señalar nombre y domicilio del reclamante.n Descripción del bien o servicio que se reclama y rela-

ción sucinta de los hechos.n Señalar nombre y domicilio del proveedor que se

contenga en el comprobante o recibo que ampare la

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operación materia de la reclamación o, en su defecto,el que proporcione el reclamante.

La Profeco tiene facultades para solicitar a las autorida-des federales, estatales, municipales o del Distrito Federal,que le proporcionen los datos necesarios para identificary localizar al proveedor. Las autoridades antes señaladasdeberán contestar la solicitud dentro de los quince díassiguientes a la fecha de su presentación.

Las reclamaciones podrán presentarse a elección delreclamante, en el lugar en que se haya originado el hechomotivo de la reclamación, en el domicilio del reclamanteo en el del proveedor. Presentada la reclamación se tendrápor interrumpido el término para la prescripción de lasacciones legales correspondientes, durante el tiempo quedure el procedimiento. La Profeco notificará al proveedordentro de los quince días siguientes a la fecha de recepcióny registro de la reclamación.

B. Procedimiento conciliatorio y arbitral ante la Profeco

La Profeco señalará día y hora para la celebración de unaaudiencia de conciliación en la que se procurará avenir losintereses de las partes, la cual deberá tener lugar, por lomenos, cuatro días después de la fecha de notificación dela reclamación al proveedor.

En caso de que el proveedor no se presente a la audien-cia o no rinda informe relacionado con los hechos, se leimpondrá medida de apremio y se citará a una segundaaudiencia, en un plazo no mayor de 10 días, en caso de noasistir a ésta se le impondrá una nueva medida de apremioy se tendrá por presuntamente cierto lo manifestado porel reclamante.


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En caso de que el reclamante no acuda a la audiencia yno se presente dentro de los 10 días ----justificación feha-ciente de su inasistencia---- se tendrá por desistido de lareclamación y no podrá presentar otra ante la Profeco porlos mismos hechos (véase anexo 3).

El conciliador podrá en todo momento requerir a laspartes los elementos de convicción que estime necesariospara la conciliación, así como para el ejercicio de las atri-buciones que a la Profeco le confiere la Ley. Las partespodrán aportar las pruebas que estimen necesarias paraacreditar los elementos de reclamación del informe. Encaso de no haber conciliación, el conciliador exhortará alas partes para que designen como árbitro a la Profeco, oa algún árbitro oficialmente reconocido o designado porlas partes para solucionar el conflicto. La designación deárbitro se hará constar mediante acta ante la propia Pro-curaduría, en la que señalarán claramente los puntos esen-

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ciales de la controversia y si el arbitraje es en estricto de-recho o amigable composición.

El laudo arbitral emitido por la Profeco o por elárbitro designado por las partes deberá cumpli-mentarse o, en su caso, iniciar su cumplimenta-ción dentro de los quince días siguientes a la fechade su notificación, salvo pacto en contrario. Lasresoluciones que se dicten durante el procedi-miento arbitral admitirán como único recurso elde revocación, que deberá resolverse por el árbi-tro designado en un plazo no mayor de 48 horas.

El laudo arbitral sólo estará sujeto a aclaración dentrode los dos días siguientes a la fecha de su notificación(véase anexo 4).

2. Comisión Nacional de Arbitraje Médico

Los casos de mala práctica son sólo un ejemplo de lassituaciones delicadas que se presentan como consecuen-cia de los servicios de atención médica, que merecen es-pecial atención, ya que existe una conciencia general de lanecesidad de tomar medidas para dar soluciones a losproblemas que de la misma deriven, de una manera justay expedita. Es por ello que tiempo atrás se empezó a es-tudiar la posibilidad de contar con alguna instancia de ar-bitraje que pudiera conocer de estos casos, una instanciaaccesible al público usuario de los servicios de salud y quecontara con la participación tanto de médicos como deabogados para que sus decisiones tuvieran el soporte téc-


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nico necesario, y que por otra parte se velara por el respetode los derechos, tanto del médico como del paciente.

Su función primordial sería la resolución de controver-sias entre el público usuario y los profesionales de la salud,mediante la emisión de un laudo. El mecanismo repre-sentaría la ventaja de una solución ágil, sin la necesidad derecurrir a juicios largos y costosos.

La llamada Ley de Profesiones contempla ya la posibili-dad de que los conflictos derivados de la prestación de unservicio profesional, se resuelvan a través de este medio.Habla de un juicio de peritos y de los criterios que éstosdeberán tomar en cuenta para dictar su laudo.

A. Naturaleza jurídica y atribuciones

La Comisión Nacional de Arbitraje Médico se creóen 1996 como un órgano desconcentrado de laSecretaría de Salud, con plena autonomía técnicapara emitir sus opiniones, acuerdos y laudos. Tie-ne por objeto contribuir a resolver los conflictossuscitados entre los usuarios de los servicios mé-dicos y los prestadores de dichos servicios.

De conformidad con el decreto que la crea (publicadoen el Diario Oficial de la Federación el 3 de junio de 1996)la Comisión Nacional de Arbitraje Médico tiene las siguien-tes atribuciones:

n Brindar asesoría e información a usuarios y prestado-res de servicios médicos sobre sus derechos y obli-gaciones.

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n Recibir, investigar y atender las quejas que prestenlos usuarios de servicios médicos por la posible irre-gularidad en la prestación o negativa de prestaciónde servicios médicos.

n Recibir toda la información y prueba que aporten losprestadores de servicios médicos y los usuarios, enrelación con las quejas planteadas y, en su caso, re-querir otras que sean necesarias para dilucidar talesquejas, así como practicar las diligencias que corres-pondan.

n Intervenir en amigable composición para conciliarconflictos derivados de la prestación de servicios mé-dicos por alguna de las causas que se mencionan:a) probables actos u omisiones derivadas de la pres-tación del servicio;b) probables casos de negligencia con consecuenciasobre la salud del usuario.

n Las que sean acordadas por el Consejo.n Fungir como árbitro y pronunciar los laudos que co-

rrespondan cuando las partes se sometan expresa-mente al arbitraje.

n Emitir opiniones sobre las quejas de que se conozca,así como intervenir de oficio en cualquier otra cues-tión que se considere de interés general en la esferade su competencia.

n Hacer del conocimiento de las autoridades compe-tentes y de los colegios, academias, asociaciones yconsejos de médicos, así como de los comités deética u otros similares, la negativa expresa o tácita delos prestadores de servicios de proporcionar la infor-mación que le hubiere solicitado la Comisión Nacio-nal. Asimismo, informar del incumplimiento por partede los citados prestadores de servicios, de sus reso-luciones, de cualquier irregularidad que se detecte y


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de hechos que, en su caso, pudieran llegar a constituirla comisión de algún ilícito.

n Elaborar los dictámenes o peritajes médicos que lesean solicitados por las autoridades encargadas de laprocuración e impartición de justicia.

n Orientar a los usuarios sobre las instancias competen-tes para resolver los conflictos derivados de serviciosmédicos prestados por quienes carecen de título océdula profesional.

Para el cumplimiento de sus funciones, la Comisión Na-cional cuenta con:

n Un Consejo.n Un Comisionado.n Dos subcomisionados.n Las unidades administrativas que determine su regla-

mento interno.

B. Procedimiento para la atención de quejas ante la Comisión

El procedimiento para la atención de quejas ante esteórgano se regula por las disposiciones contenidas en elReglamento de Procedimientos para la Atención de Quejasante la Comisión Nacional de Arbitraje Médico, publicadoen el Diario Oficial de la Federación del 29 de abril de 1999.

La atención de procedimientos por parte de la ComisiónNacional de Arbitraje Médico (Conamed) es gratuita.

Las quejas deben presentarse de manera personal porel quejoso, en forma verbal o por escrito que contenga:

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n Nombre, domicilio y, en su caso, el número telefónicodel quejoso y del prestador del servicio médico contrael cual se inconforme.

n Una breve descripción de los hechos motivo de laqueja.

n Número de afiliación o de registro del usuario, cuandola queja sea interpuesta en contra de instituciones pú-blicas que asignen registro a los usuarios.

n Pretensiones que deduzca del prestador del servicio.n Si actúa a nombre de un tercero, la documentación

probatoria de su representación, sea en razón de pa-rentesco o por otra causa.

n Firma o huella digital del quejoso.

A la queja se agregará copia simple, legible, de los do-cumentos en que soporte los hechos manifestados y desu identificación. Cuando se presenten originales, la Cona-med agregará al expediente copias confrontadas de losmismos, devolviendo los originales a los interesados.

Conamed brindará la orientación que el usuario ne-cesite, especialmente la que se refiere a los alcancesy efectos legales de la conciliación y el arbitraje y delos procedimientos alternos existentes.

Una vez recibida la queja, se registrará y asignará núme-ro de expediente, acusando Conamed el recibo de la mis-ma. Si ésta fuere incompleta, imprecisa, oscura o ambigua,se requerirá por escrito al interesado que la aclare o com-plete en un plazo no mayor de diez días, contados a partirde la fecha en que surta efectos la notificación. Las quejasprocedentes serán remitidas en un plazo no mayor de dos


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días hábiles, a partir de su calificación, a la dirección gene-ral de conciliación o, en su caso, a la dirección general decoordinación regional, con la documentación de soporte.De recibirse dos o más quejas por los mismos actos uomisiones que se atribuyen al prestador del servicio mé-dico, se acordará su trámite en un solo expediente (véaseanexo 5).

Para dar inicio a la audiencia de conciliación, la Cona-med hará del conocimiento de los prestadores del serviciomédico, dentro de un plazo de diez días hábiles a partir dela admisión de la queja, el nombre del quejoso y un resu-men del motivo de la queja. Cuando se trate de un esta-blecimiento se requerirá, además, copia simple del regis-tro diario de pacientes en que conste la atención médicasi es que el usuario hubiere sido atendido exclusivamentepor consulta externa y, si se tratare de atención hospitala-ria, del expediente clínico.

A efecto de promover la avenencia de las partes,Conamed procederá en un término que no excedade 15 días hábiles a fijar el día y hora para la au-diencia de conciliación notificándoselos por escri-to, con un mínimo de cinco días anteriores a lamisma. Abierta la audiencia, el conciliador mani-festará a las partes sus derechos, un resumen su-cinto de la queja y del informe presentado exhor-tándolos a que se conduzcan con verdad y lleguena un arreglo; asimismo podrá requerirles los ele-mentos de convicción necesarios para la concilia-ción. De igual manera las partes podrán aportarlas pruebas que estimen pertinentes y necesariaspara acreditar los elementos de la queja y del in-forme.

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En caso de inasistencia de alguna de las partes a la au-diencia de conciliación, se solicitará lo siguiente:

n Tratándose de instituciones públicas; la intervenciónde los órganos internos de control, a efecto de quecoadyuven con la Conamed en el cumplimiento desus objetivos.

n Tratándose de un prestador de servicios que ejerzasu actividad de manera privada; la intervención de lasasociaciones de profesionales con las que la Cona-med haya establecido acuerdos de colaboración ne-cesarias.

n Tratándose del usuario, si no se presenta dentro delos cinco días siguientes, sin haber justificado feha-cientemente su inasistencia, se le tendrá por desistidode la queja, teniendo como consecuencia que no po-drá presentar otra queja ante la Conamed por los mis-mos hechos.

Una vez desahogada la instancia conciliatoria, se dejaráconstancia legal y se procederá al archivo de las actuacio-nes como un asunto definitivamente concluido.

Si agotada la fase conciliatoria no se logró un arre-glo entre las partes, el conciliador las exhortará aque designen como árbitro a la Conamed para so-lucionar la controversia, turnándose el expedientedentro de los tres días siguientes a la DirecciónGeneral de Arbitraje para la continuación del pro-cedimiento arbitral, para que dentro de un plazono mayor a los 30 días siguientes en que se conoz-ca su aceptación, se lleve a efecto la audienciapara firma de compromiso arbitral.


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Cuando se trate de asuntos relacionados con la atenciónmédica de menores e incapaces, la audiencia conciliatoriareferida anteriormente tendrá por objeto determinar, ex-clusivamente, las medidas de atención médica que, en sucaso, hayan de proporcionarse a los usuarios; hecho loanterior, se continuará el procedimiento arbitral. Si las par-tes llegaran a un arreglo, procederán a otorgar, desde lue-go, el contrato de transacción (véase anexo 6).

a. Del procedimiento arbitral

Para la tramitación del procedimiento arbitral serequerirá de cláusula compromisoria o compromi-so arbitral debidamente suscritos por las partes,entendiéndose por cláusula compromisoria la es-tablecida en cualquier contrato de prestación deservicios profesionales o de hospitalización, a tra-vés de la cual las partes designarán competente aConamed para resolver las diferencias que pue-dan surgir con ocasión de dichos contratos, me-diante la conciliación o el arbitraje (véase anexo 7).

Sólo puede iniciar un procedimiento arbitral ante Cona-med o intervenir en él, quien tenga interés en que ésta de-clare o constituya un derecho o emita una determinaciónarbitral y quien tenga el interés contrario. Podrán promo-ver los interesados, por sí o a través de sus representanteso apoderados. Por los menores e incapaces, comparece-rán sus representantes legítimos o los que deban suplir suincapacidad conforme a derecho.

La controversia será la determinada por las partes en lacláusula compromisoria o el compromiso arbitral y por

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ninguna causa podrá modificarse ni alterarse, no obstante,en la audiencia de conciliación señalada anteriormente,podrán determinarse resueltos uno o varios puntos, que-dando el resto pendiente para el laudo.

En la tramitación del procedimiento arbitral, Co-named estará obligada, invariablemente, a recibirpruebas y oír alegatos, cualquiera que fuere elpacto en contrario. Asimismo, estará facultadapara intentar la aveniencia de las partes en todotiempo, antes de dictar el laudo definitivo. Cuales-quiera que fueren los términos del compromisoarbitral, se entenderá invariablemente que Cona-med siempre estará facultada para actuar a títulode amigable componedor.

Las reglas generales para el arbitraje médico son lassiguientes:

n Todas las cuestiones litigiosas deben ser resueltas enel laudo definitivo, sin que el proceso se suspenda.

n Los autos del procedimiento sólo serán conocidospor las partes, los terceros que intervengan en formalegítima y el personal facultado de Conamed. Por lotanto quedan prohibidas las audiencias públicas y lasmanifestaciones a terceros extraños al procedimien-to, sean a cargo de las partes o de Conamed. Sólopodrá darse a conocer públicamente el laudo cuandofuere adverso al prestador del servicio médico o aunno siéndolo a solicitud de éste.


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n Las facultades procesales se extinguen una vez quese han ejercitado, sin que puedan repetirse las actua-ciones.

n De toda promoción planteada por una de las partes,se dará vista a la contraria a efecto de que manifiestelo que a su derecho convenga.

n No se requerirá la presentación de promociones es-critas; Conamed dispondrá los medios para que laspartes puedan alegar verbalmente lo que a su dere-cho convenga y desahogar sus pruebas sin formali-dades especiales, y asentará fielmente las alegacio-nes en las actas correspondientes y dispondrá deformatos accesibles de los que podrán servirse éstasa lo largo del procedimiento.

Tanto la audiencia de conciliación, como la de pruebasy alegatos, deberán concluir el mismo día en que se ini-

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cien; eventualmente, por causas extraordinarias, podrán de-jarse continuadas para fecha posterior, debiendo concluir ladiligencia dentro de los cinco días hábiles siguientes.

b. Del juicio arbitral

El juicio arbitral se sujetará a las siguientes reglas gene-rales:

n Serán admisibles todas las pruebas susceptibles deproducir la convicción de Conamed, especialmente lapericial y los elementos aportados por las cienciasbiomédicas.

n Quedan prohibidos los interrogatorios entre las par-tes con fines confesionales, asimismo las pruebasque fueren contrarias a la moral y el derecho.

n En la ponderación del caso se evaluará la procedenciade las apreciaciones de las partes conforme a las dis-posiciones en vigor y en los casos en que tales dispo-siciones lo autoricen, la correcta aplicación de losprincipios científicos y éticos que orientan la prácticamédica a través de la literatura generalmente acepta-da, así como las disposiciones y recomendacionesmédicas de las instancias especializadas.

n Conamed determinará a título de pruebas para mejorproveer, el desahogo de los peritajes que estime per-tinentes.

n Cuando se requiera el examen del paciente por los pe-ritos que hayan de intervenir, Conamed determinará lasmedidas necesarias para preservar el respeto al pa-ciente. En este supuesto el paciente deberá, según suestado de salud lo permita, cooperar para su examen.La oposición injustificada al reconocimiento médicopor parte de Conamed o de los peritos, hará que setengan por ciertas las manifestaciones de la contraria.


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n Las pruebas aportadas, especialmente las pericialesy la documentación médica en que conste la atenciónbrindada, serán valoradas bajo las reglas de la sanacrítica.

n Se realizará, cuando sea necesaria la resolución de unacuestión jurídica previa, una audiencia preliminar, el res-to de las cuestiones debatidas se resolverán en el laudo.

La dirección general de arbitraje acordará la recepcióndel expediente, dentro de los dos días siguientes a la fechaen que lo reciba, y dará vista a las partes por diez díascomunes, para que ofrezcan sus pruebas, presenten lasapreciaciones escritas que estimen necesarias, a reservade ampliarlas de manera verbal o por escrito en la audien-cia, y exhíban los documentos que obren en su poder.Transcurrido el término de diez días, Conamed dará cuentacon la documentación que obre en el expediente, resol-viendo sobre la admisión o desechamiento de pruebas, yfijará las medidas necesarias para la preparación de la au-diencia de pruebas y alegatos, la cual se llevará a efecto eldía y hora señalados por Conamed. Una vez concluida laaudiencia se citará a las partes para el laudo.

Conamed no podrá, bajo ningún pretexto, aplazar,dilatar ni negar la resolución de las cuestiones quehayan sido fijadas en el compromiso arbitral. Tam-poco podrá variar ni modificar sus resolucionesdespués de firmadas, pero sí podrá aclarar algúnconcepto o suplir cualquier deficiencia, sin alterarla esencia de la resolución. Estas aclaraciones po-drán hacerse de oficio dentro del día hábil siguien-te al de la publicación de la resolución o a instanciade parte presentada dentro de los tres días hábilessiguientes al de la notificación.

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Cuando se determine el pago de daños y perjuicios sefijará su importe en cantidad líquida o se establecerán, porlo menos, las bases con arreglo a las cuales deba hacersela liquidación.

Las resoluciones deben tener el lugar, la fecha y los res-ponsables de su emisión, los nombres de las partes con-tendientes, el carácter con que concurrieron al procedi-miento y el objeto de la controversia.

Son aplicables a los laudos las reglas siguientes:

n Todo laudo tiene en su favor la presunción de habersepronunciado legalmente, con conocimiento de causa,mediante intervención legítima de Conamed y en tér-minos del compromiso arbitral.

n El laudo firme produce acción y excepción contra laspartes y contra el tercero llamado legalmente al pro-cedimiento que hubiere suscrito el compromiso arbi-tral.

n El tercero puede excepcionarse contra el laudo firme.n Las transacciones otorgadas ante Conamed y los lau-

dos se considerarán como sentencias, en términos dela legislación procesal en vigor.

IX. LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOSY LA SALUD

1. Naturaleza jurídica y atribuciones

En el apartado ‘‘B’’ del artículo 102 constitucional se se-ñala que:


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El Congreso de la Unión y las legislaturas de losestados en el ámbito de sus respectivas compe-tencias, establecerán organismos de protecciónde los derechos humanos que otorga el orden ju-rídico mexicano, los que conocerán de quejas encontra de actos u omisiones de naturaleza admi-nistrativa provenientes de cualquier autoridad oservidor público, con excepción de los del PoderJudicial de la Federación, que violen estos dere-chos. Formularán recomendaciones públicas au-tónomas, no vinculatorias y denuncias y quejasante las autoridades respectivas. Estos organis-mos no serán competentes tratándose de asuntoselectorales, laborales y jurisdiccionales. El orga-nismo que establezca el Congreso de la Unión co-nocerá de las inconformidades que se presentenen relación con las recomendaciones, acuerdos uomisiones de los organismos equivalentes de losestados.

De acuerdo con los términos establecidos en el artículoanterior, de fecha 29 de junio de 1992, se crea la Ley de laComisión Nacional de Derechos Humanos, como un orga-nismo descentralizado, con personalidad jurídica y patri-monio propios, que tiene por objeto esencial la protección,observancia, promoción, estudio y divulgación de los de-rechos humanos previstos por el orden jurídico mexicano.Dentro de sus principales atribuciones y para efectos deeste estudio se encuentran:

n Recibir quejas de presuntas violaciones a derechoshumanos.

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n Conocer e investigar a petición de parte, o de oficio,presuntas violaciones de derechos humanos por ac-tos u omisiones de autoridades administrativas de ca-rácter federal; o cuando los particulares cometan ilí-citos con la tolerancia o anuencia de algún servidorpúblico o autoridad.

n Proponer a las diversas autoridades del país, que enel exclusivo ámbito de su competencia, promuevanlos cambios y modificaciones de disposiciones legis-lativas y reglamentarias, así como de prácticas admi-nistrativas, que a juicio de la Comisión repercutan enuna mejor protección de los derechos humanos.

Conforme a lo establecido en la Ley antes mencionada,cualquier persona podrá denunciar y presentar, ya sea di-rectamente o por medio de representante, quejas por pre-suntas violaciones a los derechos humanos ante las ofici-nas de la Comisión. De igual manera, los hechos se podrándenunciar por los parientes o vecinos de los afectados,inclusive por menores de edad, cuando éstos no se en-cuentren posibilitados para hacerlo, como es el caso deque se encuentren internados por enfermedad en algúnhospital por haber existido negligencia por parte del pres-tador del servicio. La formulación de quejas y denuncias,así como las resoluciones y recomendaciones que emitala Comisión, no afectarán el ejercicio de otros derechos ymedios de defensa que puedan corresponder a los afecta-dos conforme a las leyes.

La queja sólo podrá presentarse por escrito y den-tro del plazo de un año, a partir de que se hubierainiciado la ejecución de los hechos que se estimenviolatorios, o de que el quejoso hubiese tenidoconocimiento de los mismos.


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Tratándose de infracciones graves, la Comisión podráampliar dicho plazo mediante una resolución razonada.

En el supuesto de que los quejosos o denunciantes nopuedan identificar a las autoridades o servidores públicos,cuyos actos u omisiones consideren haber afectado dere-chos fundamentales, la instancia será admitida, si procede,bajo la condición de que se logre dicha identificación en lainvestigación posterior de los hechos. Desde el momentoen que se admita la queja, el presidente o los visitadoresgenerales o adjuntos y, en su caso, el personal técnico yprofesional, se pondrán en contacto inmediato con la au-toridad señalada como responsable de la presunta viola-ción de derechos humanos para intentar lograr una conci-liación entre los intereses de las partes involucradas, a finde lograr una solución inmediata del conflicto. De lograrseuna solución satisfactoria, la Comisión lo hará constatarasí y ordenará se archive el expediente, el cual podrá re-abrirse cuando los quejosos o denunciantes expresen a laComisión que no se ha cumplido con el compromiso enun plazo de 90 días. Para estos efectos, la Comisión, altérmino de 72 horas, dictará el acuerdo correspondientey, en su caso, proveerá las acciones y determinacionesconducentes. Las conclusiones del expediente, que seránla base de las recomendaciones, estarán fundamentadasexclusivamente en la documentación y pruebas que obrenen el propio expediente.

Conforme al ‘‘Decreto por el que se crea la ComisiónNacional de Arbitraje Médico (Conamed)’’ publica-do con fecha 3 de junio de 1996, ésta remitirá a laComisión Nacional de Derechos Humanos la docu-mentación y los informes que le solicite esta misma,a fin de que atienda las quejas de su competencia.

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Por otro lado, la Conamed no conocerá de las quejas oinconformidades presentadas ante la Comisión, la Comi-sión de Derechos Humanos del Distrito Federal o de lasentidades federativas, que ya hubiesen sido resueltas porlas mismas.

2. Comisiones locales de derechos humanos

Como un reflejo de la Comisión Nacional de los Dere-chos Humanos y de conformidad con lo establecido en elapartado ‘‘B’’ del artículo 102 constitucional antes citado,en las entidades federativas se han creado comisiones dederechos humanos que tienen facultades similares a lasde la mencionada Comisión Nacional, pero a nivel local,en el ámbito de la competencia de los gobiernos estatales.


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ANEXOS

ANEXO 1. JUSTICIA ADMINISTRATIVARESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

DENUNCIA

CONTRALORÍA INTERNA DE

LA DEPENDENCIA O ENTIDAD

DETERMINARÁPROCEDENCIA

NO

SE DA PORCONCLUIDA

SI

APLICARÁ LASSANCIONES

CORRESPONDIENTES(ART. 53 LFRSP)

ARTÍCULOS 49 Y 57 LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

PARTICULAR PERJUDICADO

SERVIDOR PÚBLICO

ANEXO 2. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ANTE LA SECODAM

RESOLVERÁ:

•INEXISTENCIA DERESPONSABILIDAD

•IMPONIENDO LASSANCIONESCORRESPONDIENTES

AUDIENCIA DEOFRECIMIENTODE PRUEBAS Y

ALEGATOS

CITA AL PRESUNTORESPONSABLEDENUNCIA

NOTIFICARÁ LARESOLUSIÓN

ARTÍCULO 64 LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

PODRÁ DETERMINAR LA SUSPENSIÓN TEMPORAL

•INTERRESADO

•JEFE INMEDIATO

•REPRESENTANTEDESIGNADO POR LADEPENDENCIA O ENTIDAD

•SUPERIOR JERARQUICO

PLAZO MENOR DE 5 DÍAS NIMAYOR DE 15

30 DÍAS SIGUIENTES

72 HORAS SIGUIENTES

ANEXO 3. PROCEDIMIENTO CONCILIATORIO Y ARBITRAL ANTE LA PROFECO

PROFECO

RECLAMACIÓN

•LUGAR EN QUE SE HAYA ORIGINADOEL HECHO

•DOMICILIO RECLAMANTE

•DOMICILIO PROVEEDOR

•NOMBRE Y DOMICILIO RECLAMANTE

•DESCRIPCIÓN DEL BIEN O SERVICIOQUE SE RECLAMA

•NOMBRE Y DOMICILIO PROVEEDOR

NOTIFICACIÓN ALPROVEEDOR

SEÑALA DÍA Y HORAPARA CELEBRAR LA

AUDIENCIA DECONCILIACIÓN

INASISTENCIA DELPROVEEDOR

INASISTENCIA DELRECLAMANTE

10 DÍAS DEJUSTIFICACIÓN

DESISTIDO

IMPONDRÁ MEDIDADE APREMIO

SEGUNDA AUDIENCIAEN UN PLAZO NO

MAYOR DE 10 DÍAS

15 DÍAS SIG.

4 DÍAS DESPUÉS

ARTÍCULOS 111 AL 116 LEY FED. DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR

ANEXO 3. PROCEDIMIENTO CONCILIATORIO Y ARBITRAL ANTE LA PROFECO(continuación)

AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN

PRUEBAS SUSPENSIÓN

CONCILIADORSEÑALARÁ DÍA YHORA PARA SUREANUDACIÓN

15 DÍAS SIG.

NO HAY CONCILIACIÓN

EXORTARÁ A LAS PARTESDESIGNEN ÁRBITRO

ARBITRAJE PUEDE SER:

•ESTRICTO DERECHO

•AMIGABLE COMPOSICIÓN

LAUDO ARBITRAL

INICIA SU CUMPLIMENTACIÓNDENTRO DE LOS 15 DÍAS

SIGUIENTES A LA FECHA DE SUNOTIFICACIÓN

SUJETO A ACLARACIÓNDENTRO DE LOS 2 DÍAS

SIGUIENTES A LA FECHA DESU NOTIFICACIÓN

ARTÍCULOS 117 AL 122 LEY FED. DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR

ANEXO 4. PROCEDIMIENTO PARA LA ATENCIÓN DE QUEJAS DE LA CONAMED

CONAMED

QUEJA

RESUELTA A TRAVÉSDE ORIENTACIÓN: SE

DESAHOGA DEINMEDIATO

DESECHADA PORINCOMPETENCIA: SE

ORIENTA AL QUEJOSOSOBRE LA INSTANCIACORRESPONDIENTE

INCOMPLETA OIMPRECISA

10 DÍAS PARACOMPLETARLANO

SE DA PORCONCLUIDA POR

FALTA DE INTERÉS

SI

• D.G. CONCILIACIÓN, O

• D.G. COORDINACIÓN REGIONAL

2 DÍAS PARAREMITIRLA

ARTÍCULOS 8 AL 15 DEL REGLAMENTO DE PROCEDIMIENTOS

ANEXO 5. PROCEDIMIENTO DE LA CONCILIACIÓN Y LA TRANSACCIÓN

CONAMED RECIBEQUEJA

NO

10 DÍASCONOCIMIENTO

DEL PRESTADOR

AUDIENCIA DECONCILIACIÓN

NOTIFICAR 5DÍAS ANTES

15 DÍAS FIJARFECHA

CELEBRASATISFACTORIAMENTE

SI

PROCEDIMIENTOARBITRAL

CONTRATO DETRANSACCIÓN

CONCLUIDA

3 DÍAS

D.G. DEARBITRAJE


ANEXO 6. PROCEDIMIENTO Y JUICIO ARBITRAL

CONAMED

CLÁUSULA COMPROMISORIA(DETERMINA LA

CONTROVERSIA)

RECIBEN PRUEBAS YALEGATOS

DESISTIMIENTO ANTERIOR A LA ACCIÓN:LA EXTINGUE

DESISTIMIENTO POSTERIOR A LA ACCIÓN:PAGAN DAÑOS Y PERJUICIOS

JUICIO ARBITRAL

ADMISIÓN O DESECHAMIENTO

AUDIENCIA DE PRUEBAS YALEGATOS

EMITE:

•COMISIONADO NACIONAL, O

•PRESIDENTE SALAS DE ARBITRAJE

DICTA Y NOTIFICA DENTRO DE LOS15 DÍAS SIGUIENTES A LA CITACIÓN

DICTA Y NOTIFICA DENTRO DE LOS 8DÍAS SIGUIENTES A LA CITACIÓN

ACUERDOS DE TRÁMITE

RESOLUCIÓN

10 DÍAS

DETERMINACIONES PROVISIONALESO DEFINITIVAS

LAUDO


BIBLIOGRAFÍA

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NUESTROS DERECHOS

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Derechos de los usuarios de los servi-cios de salud, editado por el Instituto deInvestigaciones Jurídicas de la UNAM,se terminó de imprimir el 14 de julio de2000 en los talleres de Formación Gráfi-ca, S. A. de C. V. En la edición se empleópapel cultural 57 x 87 de 37 kg. para laspáginas interiores y cartulina couché de162 kg. para los forros. Consta de 2000

ejemplares.

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